tributos_imobil

7/26/2019 tributos_imobil

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Instituto Brasileiro de Administrao Municipal IBAM

Laboratrio de Administ rao Municipal LAM

TRIBUTOS IMOBILIRIOS: CARGA TRIBUTRIA

ABRIL / 2008


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TRIBUTOS IMOBILIRIOS: CARGA TRIBUTRIA

Instituto Brasileiro de Administrao Municipal IBAMLargo IBAM no 1 Humait 22271-070 Rio de Janeiro RJ

Tel.: (21) 2536-9797 Fax: (21) 2266-4395E-mail: [email protected] Web: www.ibam.org.br

permitida a reproduo total ou parcial desta publicao,

desde que citada a fonte

Trabalho elaborado por:

Jos Rildo de Medeiros GuedesConsultor na rea de Gesto Tributria Munic ipal

Autor do li vro Pol tica e Gesto Tributr ia Municipal Eficiente ,integrante da Srie: O que os gestores municipais devem saber , gerida

e editada pelo IBAM em 2007, de onde foram extrados alguns conceitos edados utilizados neste trabalho.

O Laboratrio de Administ rao Municipal - LAM a unidade do IBAM quetem como misso oferecer aos Governos locais instrumentos da gesto pblicamediante assistncia tcnica distncia. Entre os trabalhos oferecidos peloLAM, destacam-se modelos de atos normativos e demais documentos queapoiem as Administraes Municipais a viabilizar a organizao e ofuncionamento dos seus servios.

Criado em 1958, o LAM, ncleo responsvel pela produo de idias esolues aos anseios das comunidades locais, ao longo de sua existncia, vemutilizando diferentes metodologias de trabalho, sempre em sintonia com astransformaes jurdico-institucionais enfrentadas pelo pas.

Laboratrio de Administrao Municipal LAM 2


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Resumo

Este trabalho pretende expor algumas consideraes sobre ainstituio e o nus dos chamados tributos1 imobilirios: IPTU, taxas deservios pblicos (TSP)2 e contribuies de melhoria (CM) e de iluminaopblica (CIP), pelo simples fato de que, cobrados no mesmo documento dearrecadao, ou no, so exigidos da mesma pessoa. Tambm so analisadoso peso da respectiva carga tributria e sua influncia no potencial tributvel doMunicpio. Os assuntos so tratados nos seguintes tpicos:

Instituio e nus dos tributos imobilirios

TTInfluncia Legal

Influncia operacional

Apurao dos valores venais

Arrecadao do crdito tributrio

Potencial tributvel do Municpio

Conformao institucional

Composio da receita municipal Estimativa do potencial tributvel

Ao Legislativa

Ao Administrativa

Aperfeioamento do processo de apurao dosvalores venais

Gesto do crdito tributrio

Concluso

Referncias bibliogrficas Notas

No final, so apresentadas algumas sugestes para aprimorar osistema tributrio municipal, ante sua importncia para o desenvolvimentoinstitucional do Municpio.



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Instituio e nus dos tr ibutos imobilirios

Os tributos imobilirios decorrem da lei que os institui, observados oscnones estabelecidos na Constituio Federal (CF), no Cdigo TributrioNacional (CTN)3, na Lei Orgnica do Municpio (LOM), na doutrina e noscostumes locais. Oneram, anualmente, praticamente todos os habitantes doMunicpio que sejam proprietrios, titulares do domnio til ou possuidores deimveis localizados na zona urbana ou de expanso urbana,independentemente de renda, natureza da pessoa (fsica ou jurdica) e daatividade econmica exercida. Isto , o contribuinte do IPTU o mesmo daTSP e da CIP, ainda que elas sejam cobradas em separado.

O valor do IPTU calculado mediante a aplicao das alquotasestabelecidas no Cdigo Tributrio Municipal (CTM) sobre os valores venaisdos respectivos imveis. As mais usuais se incluem nos seguintes limites:

Imveis edificados: de 0,5 a 1,0%;

Imveis no-edificados: de 1,0 a 3,0%.

Em alguns Municpios, as alquotas so diferenciveis, tambm, emfuno de outros fatores, tais como setorizao (setor fiscal 1, 2 etc.), se oterreno est murado, ou se existe calada, ou no.

J os valores da TSP e da CIP so fixados aleatoriamente e expressos

em tabelas anexas ao CTM. Quando muito, rateia-se o custo dos serviosrespectivos (coleta de lixo, p.e.) em funo de alguns parmetros, a exemploda rea edificada de cada imvel ou o consumo de energia eltrica, conforme ocaso. A variao entre seus valores mnima e sem nenhuma vinculao coma do valor venal do bem imvel.

A carga tributria resultante do IPTU, calculada com a aplicao dealquotas fixas, , em princpio, proporcional4. Quando os valores da TSP e daCIP lhe so adicionados, essa carga assume carter regressivo porque seusmontantes tm participao cada vez menos significativa nos respectivosvalores venais, medida que eles crescem. Por isso, constituem fatores de

regressividade. o que se observa na maioria dos CTMs.Para ilustrar a avaliao da carga tributria dos tributos imobilirios

(IPTU + TSP), partimos de um estudo de caso envolvendo alguns dados eprticas tributrias de determinado Municpio, de mdio porte, com 280.000habitantes, localizado na regio sudeste do Pas. O estudo foi realizado combase no rol de lanamento do IPTU e da TSP, referente ao exerccio de 2006,emitido pela empresa responsvel pelo processamento eletrnico de dados daFazenda Municipal, do qual, foram selecionados exclusivamente os imveisresidenciais.



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O trabalho teve incio com a distribuio dos imveisem quinze faixasestabelecidas em funo de seus valores venais. Cada uma delas explicita aquantidade de lanamentos, os valores lanados de cada espcie tributria e

do total e as respectivas participaes percentuais. O agrupamento possibilitoua individualizao do nus tributrio mdio, por faixa, mediante a diviso dosvalores lanados do IPTU, da TSP e da respectiva soma, pelo nmero delanamentos. Em seqncia, foi calculada a relao percentual entre o nus eo valor venal mdio, ou seja, foi definida a alquota efetiva representativa dacarga tributria incidente sobre o imvel de valor mdio de cada faixa. Todosesses elementos esto explicitados no quadro seguinte, juntamente com onmero total de lanamentos e o produto financeiro da receita esperada.

Quadro I Carga tributria mdia

Fonte: dados originais: Rol de lanamento. Carga tributria mdia: clculo prprio.

A leitura ressalta, em primeiro plano, a estratificao genrica dopatrimnio imobilirio bastante condensada nas faixas de nmeros 3 a 8, cujasfreqncias respondem por cerca de 91% do total, e o nfimo valor venal



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mdio, inferior a R$ 25.000, indcio claro de subavaliao do patrimnioimobilirio. Em segundo, a distoro da carga tributria, bastante influenciadapelo peso da TSP, proporcionalmente bem superior nos imveis de menor valor

econmico, situao que vai se invertendo medida que se atinge as faixas devalores maiores. Basta notar que os valores lanados da TSP superaram os doIPTU em cada uma das seis primeiras faixas, ao contrrio do que ocorre nasdemais. Note-se que a maior alquota efetiva correspondente TSP (1,24%)est na primeira faixa, enquanto a menor (0,12%), se situa na ltima. O fatosugere que, no Municpio em tela, os valores da TSP no mantm nenhumavinculao com o valor venal do imvel e que, portanto, eles constituem fatoresde regressividade da carga tributria, conforme pode ser visualizado no grficoseguinte.

Grfico I Distribuio da carga tributria

0,00

0,20

0,40

0,60

0,80

1,00

1,20

1,40

1,60

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Faixa de Valore s

AlquotasEfetivas

Alquota Efetiva % IPTU Alquota Efetiva % TAXA Alquota Efetiva % TOTAL

A carga tributria do exemplo altamente regressiva at a quarta faixade valores, dada a forte influncia da TSP na sua composio; levementeprogressiva at a stima; proporcional at a dcima primeira e volta a serregressiva nas quatro ltimas. Por ser cobrada juntamente com a fatura deconsumo de energia eltrica emitida pela concessionria, sem que o Fisco doMunicpio em questo tenha acesso ao respectivo banco de dados, no foipossvel incorporar os valores da CIP5 ao referido lanamento. Essa prticaimpediu a avaliao do nvel e da distribuio da carga tributria total, embora,a priori, seus valores, a exemplo dos da TSP, devero agravar o nvel deregressividade demonstrado acima.

Influncia Legal

As curvas representativas das alquotas efetivas relativas ao IPTU sosuavemente crescentes, enquanto so decrescentes as correspondentes TSP. O pressuposto de que a fixao das alquotas nominais do IPTU edosvalores das taxas(definidos no CTM) no foi precedida de anlises dos efeitosda incidncia dos tributos imobilirios no desembolso total dos contribuintes,nem nos cofres municipais. A observao emprica do autor tem constatadoque esse status quono destoa muito do observado em Municpios de variadosportes, distribudos pelas nossas regies distintas geogrficas.



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A observao coincide com o constatado no estudo efetivado porPedro Humberto Bruno de Carvalho Jr.,Tcnico do IPEA6, onde ele destaca ograu de regressividade do IPTU, com base em pesquisa na POF (Pesquisa de

Oramentos Familiares/IBGE) 2002-2003. Nela relaciona o pagamento dessetributo com o gasto mdio familiar mensal, por faixa de renda mdia mensal, decerca de 8.787 unidades de consumo da POF, que tinham computado gastocom o IPTU. Os dados esto reproduzidos noquadro II.

Quadro II - Participao do pagamento do IPTU na renda familiar mensalpor grande regio e faixa de renda 2002-2003 (valor mediano em %)

Fonte:POF/IBGE (2002-2003), microdados. Obs.: Salrio mnimo vigente de maio de 2002 aabril de 2003 no valor nominal de R$ 200,00.

Embora no se tenha informado se no valor pago de IPTU estavaincluda, ou no, parcela de TSU, se sobressai o alto ndice de regressividade.O destaque fica com a disparidade observada na regio sudeste entre os

2,37% suportados pelos contribuintes de menor renda e os 0,54%desembolsados pelos de maior renda, ou seja, o equivalente a 4,4 vezes adistncia entre ambos. Dito de outra forma, a maior carga representa somente0,23% da menor. Os quantitativos correspondentes ao Brasil como um todoretratam uma realidade que requer, no mnimo, estudos e debates para avaliar,com maior nvel de detalhes, sua performance no cenrio tributrio municipal.

Influncia operacional

Aps institudos por lei, cabe administrao tributria efetivar a

constituio dos crditos tributrios7

correspondentes aos tributos imobilirios.Ela se d atravs do lanamento direto ou de ofcio. Ao Fisco, portanto,compete coletar e manter as informaes atualizadas relativas scaractersticas fsicas e jurdicas de cada imvel e, com base nelas,calcular amatria tributvel (valor venal do imvel), notificar os contribuintes8e envidaresforos para evitar ou, no mnimo, atenuar a inadimplncia.

Apurao dos valores venais

Os valores venais que servem de base de clculo do IPTU sodefinidos, como o faz a grande maioria dos Municpios brasileiros, na Planta



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Genrica de Valores. A PGV contempla, de modo geral, os valores-base do mdo terreno e do m da edificao. Para os terrenos, os respectivos valores soestabelecidos em funo de fatores extrnsecos, tais como localizao,

conformao geogrfica (aclive, declive etc.), servios e equipamentos pblicosdisponveis, vizinhanas etc. Aqui se busca captar a valorizao potencial dobem imvel como um todo. No caso das edificaes, em funo de fatoresintrnsecosmediante a ponderao dos distintos atributos que sintetizam seusdiversos padres (popular, mdio, luxo etc.), com o objetivo de obter ocustode reproduo das benfeitorias. Ovalor venal do imvel9, quando edificado,resulta da soma desses dois valores10. O processo, em tese, est apoiado narealidade local retratada no mercado imobilirio: Idnticas edificaes tm omesmo custo de reproduo em qualquer regio da zona urbana, enquanto ovalor final do bem depende de sua localizao e dos demais fatoresextrnsecos .

No obstante, tem-se evidenciado grande divergncia entre os valoresvenais e os de mercado. A distncia entre eles vai se alargando medida queaumenta o tamanho econmico dos imveis, dada a nfima consistncia tcnicano escalonamento do valor da terra nua e na classificao das edificaes combase na errtica ponderao diferenciada de partesda sua estrutura (paredes,pisos, acabamentos, estado de conservao etc.)11. Essas deficincias geramduas graves incongruncias finais: a fixao de um pisoe de um tetopara osvalores venais atribudos aos ms dos terrenos e das edificaes e, porconseguinte, aos imveis.

A ocorrncia da primeira (piso) resulta na apurao de um valor venal,

quando no maior, bem parelho com o valor de mercado. No geral, abarcapatrimnios imobilirios de pequeno porte econmico, no raro um exguo tetolocalizado na periferia. Reflete-se na maior participao do valor do terreno novalor total do imvel. Na segunda (teto), a ocorrncia se d porque os valoresdo m fixados nas tabelas atingem seu limite superior quando referenciado sbenfeitorias enquadradas no padro luxo, timo etc., o que fora a aplicaodesse valor naquelas dotadas de caractersticas especiais e mais valorizativas.A freqncia da subavaliao se adensa medida que o valor de mercado daedificao se torna bem mais representativo no valor total do imvel.

Os servidores que atuam no setor, em sua maior parte, tm

conscincia da existncia dessa assimetria, mais visvel nos imveisunifamiliares (casas), embora ela esteja presente nos multifamiliares(apartamentos)12. O autor, no desenvolvimento do referido estudo de caso,guiado por tcnicos do rgo tributrio responsveis pelo lanamento econhecedores do mercado imobilirio local, participou de levantamento informalenvolvendo imveis distribudos por praticamente toda a malha urbana com ointuito de identific-la.

Depois de relacionados, os servidores estimaram os valores demercados para cada imvel. A seguir, extraram, dos registros cadastrais, osvalores venais dos terrenos e das edificaes utilizados no clculo do imposto.



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O conjunto foi disposto em ordem crescente dos valores de mercado. Aps,foram calculados os percentuais entre os dois valores e entre os valoresvenais dos terrenos e os respectivos valores venais dos imveis. Os resultados

esto explicitados no quadro abaixo:

Quadro III Comparao entre valores venais e de mercado

A "amostra" no expressiva em termos estatsticos nem,evidentemente, permite, a priori, estabelecer parmetros capazes de referendaras diferenas entre os dois valores. No geral, se constata que medida que osvalores de mercado aumentam, mais cresce a distncia entre eles. Em sentidocontrrio, diminui a representatividade do valor do terreno no valor venal doimvel. Embora seja prematuro identificar a lei que comanda o fenmeno, nodeve ser descartada a m formao dos valores venais, como variveldeterminante. O grfico seguinte possibilita a visualizao das respectivascurvas e a inferncia de seus efeitos.



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Grfico II Confronto entre os valores venais e de mercado

0

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

700.000

800.000

900.000

1.000.000

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28

Valores(R$)

Terreno Vvenal Imvel Vvenal Imvel Vmerc

Se a hiptese evidenciada for verdadeira, isto , caso ela possa serestendida a todo o patrimnio imobilirio, constata-se que parte significativados lanamentos, especialmente os referentes aos imveis de maior potencialeconmico do Municpio, teve por base de clculo apenas parcela e no atotalidade do valor venal. A discrepncia, alm de concorrer para incrementaro nvel de regressividade da carga tributria, constitui falta grave daadministrao tributria.

Adicione-se a essa discrepncia a concepo, ainda vigente na

doutrina e na jurisprudncia, sobretudo na primeira instncia do PoderJudicirio Estadual, segundo a qual a definio dos valores venais deve serobjeto de lei municipal especfica. A concepo gera, na maioria das vezes,duas conseqncias: ou se remete o correspondente projeto de lei CmaraMunicipal, ou se efetua, via decreto editado pelo Poder Executivo, a correomonetria dos valores estabelecidos no ano anterior, nos termos do 2 do art.97 do CTN13. O autor tem constatado que essa segunda hiptese amplamente predominante, transformando-se, na prtica, em mais uminstrumento de desbalanceamento dos valores venais.

Um exemplo corriqueiro esclarece a assertiva: se determinada rua da

cidade for pavimentada (fator extrnseco de valorizao), ao longo dedeterminado exerccio, os valores dos respectivos lotes, edificados ou no, atento equivalentes aos da rua vizinha, que permanece sem pavimentao,sero acrescidos da mais valia decorrente da concluso da obra. Se, nolanamento do IPTU do exerccio seguinte, os respectivos valores venaisfixados no exerccio anterior forem corrigidos exclusivamente com base nondice de inflao do perodo, o IPTU dos contribuintes da via pavimentadaficar menor do que o dos contribuintes da via no pavimentada.Substancialmente, contraria o princpio da isonomia consagrado no inciso II,art. 150, da CF, ao conferir tratamento igual entre contribuintes que seencontram em situaes distintas.



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Se o Prefeito do hipottico Municpio estiver convicto de que, em prolda isonomia, deve editar decreto de aprovao dos valores venais com aincorporao da valorizao decorrente da pavimentao, h fortes evidncias,

caso seja motivo de contestao judicial, de que a deciso, infelizmente, oreconhea como ilegtimo. Porm, se nova planta de valores aprovada por lei,no exerccio anterior, para ser aplicada no seguinte, mantiver os mesmosvalores originais, o procedimento estar, certamente, imune a quaisquerconstataes.

Isto porque, no primeiro caso, decises desse teor se apiam napremissa de que tais alteraes dos valores implicam em modificao da basede clculo do imposto, tornando-o mais oneroso, em desacordo com o 1 doart. 97 do CTN14. J no segundo, quem se aventurar a declarar que amanuteno, por lei, dos idnticos valores, constitui descumprimento desse

dispositivo? Ademais, no faltaro os que, menos desavisados, ou no,argumentaro que a lei local detentora dessa faculdade.

Ora, se a interpretao no se ativer ao cerne do princpioconstitucional que veda a exigncia ou aumento de tributo sem lei que oestabelea (CF, 150, I), data vnia,se amesquinha. De fato, reconhecer que aincorporao de qualquer parcela excedente a que decorra da variao dopoder aquisitivo da moeda (inflao), quando ela de fato existe, na atualizaodo valor monetrio da base de clculo, fere legtimos direitos dos contribuintesapoiado 2 do mesmo art. 97, estar-se- invertendo o plo prejudicado. Nocaso, a sociedade detentora dos direitos educao, sade, assistnciasocial etc., garantidos pela CF.

Em s conscincia, no se deve olvidar que a correo monetria nadamais do que um simples instrumento de manuteno do poder aquisitivo damoeda e que, consequentemente, o valor corrigido apenas mantm aequivalncia patrimonial do bem, em datas distintas. Poder-se-, em prol darazoabilidade, admitir que, caso no perodo, no tenha ocorrido qualquer fatorintrnseco ou extrnseco capaz de impactar o valor anterior, a simples correomonetria poder ser considerada uma atualizao.

Em sentido inverso, ao no se efetivar a atualizao estar-se-descumprindo no o 1 do art. 97 mas, diretamente, o mencionado art. 33 doCTN15 e, indiretamente, o art. 146 da prpria CF porque a lei ordinriamunicipal, assim como a federal ou a estadual, no tem poderes para modificaro CTN. Da mesma forma, o setor tributrio estaria laborando em equvoco se,na concluso do trabalho de apurao dos valores venais, no tiverconsiderado, por hiptese, eventual fator de desvalorizao do bem imvel.

As normas gerais de ordem tributria, contidas nesses dois pargrafosdo art. 97 do CTN, s se justificam se se inferir que seu objetivo impedireventuais descaminhos do Poder Executivo. Um exemplo seria,equivocadamente, admitir qualquer outro procedimento fiscal cujo resultadofinal no vislumbre apurar o valor venal do imvel em consonncia com suapotencialidade econmica, para adequ-lo realidade sobejamente



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reconhecida pela cincia econmica: os valores de todos os bens econmicosesto sujeitos, ao longo do tempo,a constantes modificaes, que se refletemnos seus valores de mercado16. E como assim tem ocorrido desde os

primrdios da civilizao, da mesma forma, continuar a ocorrer enquanto apropriedade privada estiver assegurada.

Ao fim, h que se louvar a interpretao do 1odo art. 97 do CTN peloE. Supremo Tribunal Federal. A Suprema Corte entendeu que, quando no hpropriamente planta de valores estabelecida por decreto, mas procedimentosque tenham acompanhado rigorosamente a lei municipal que fixou critrios declculo do valor venal do imvel, no se h de falar em obrigatoriedade de lei,no sentido estrito da palavra, facultado ao Poder Executivo, por intermdio deato de sua alada, promover a atualizao daquele valor. Esse o teor, porexemplo, dos julgados referentes aos Recursos Extraordinrios nos 109.301-

MG e 111.471-MG

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.Como se v, no a lei, em sentido formal, que aprova os valores o

instrumento adequado para solucionar o problema, sobretudo quando encampaprticas generalizadas capazes de produzir anomalias que fazem o IPTU deuns, indevidamente, ser maior do que o de outros, ferindo o princpio daeqidade fiscal, contribuindo para a regressividade da carga tributria eproporcionando menor ingresso de recursos financeiros, em detrimento dofortalecimento do Municpio, que se apequena frente aos seus compromissosinstitucionais.

Arrecadao do Crdito TributrioO crdito tributrio decorre da obrigao principal e constitui um

patrimnio pblico de elevado interesse para a populao em geral,sobretudo para a menos favorecida em termos financeiros18. Por exemplo,quando no incio do exerccio efetuado o lanamento do IPTU, fica latente aperspectiva potencial de ingresso de todos os valores lanados nos cofresmunicipais para ser aplicado, em prol da comunidade, nos projetos ouatividades eleitos prioritariamente pelos agentes polticos e expressos na leioramentria anual. O mesmo ocorre quando efetuado o lanamento dosdemais tributos19.

O antecedente Quadro I - Carga Tributria Mdia - explicita que olanamento de 2006 do IPTU e da TSU incidente sobre os imveis residenciaisproduziu os montantes de R$ 7.925.301 e R$ 6.091.570, totalizando R$14.016.872. Ao adicionar a esses valores os correspondentes aos imveis noedificados e edificados no-residenciais, os valores totais lanados em 2006alcanaram, respectivamente: R$13.641.142, R$ 10.245.001 e R$ 23.886.143.No mesmo estudo foi constatado que, em 2005, os valores lanados somaramR$ 12.052.896, R$ 6.618.233, e R$ 18.671.129, enquanto a arrecadao doIPTU gerou R$ 7,1 milhes, a da TSU R$ 4,9 milhes e a soma R$ 12 milhes.A perda de R$ 6,7 milhes indica que somente foram arrecadados pouco mais



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de 64% do valor lanado ou, vista de outro ngulo, cerca de 36% noingressaram nos cofres municipais por conta a inadimplncia20.

O panorama da arrecadao tributria do Municpio, no qinqnio2001/05, exposto no quadro seguinte, oferece elementos mais propcios parasubsidiar anlises do conjunto.

Quadro IV - Receita tributria arrecadada em R$ milhes*

Fonte: Balanos Municipais. *Em valores constantes deflacionados pela variao do IPCA/IBGE fixado para o ltimoms de cada ano. **Inclui a Dvida Ativa Tributria e as Multas e os Juros Moratrios e a Contribuio de Custeio daIluminao Pblica arrecadada no ltimo trinio e excluio IRRF.***Inclui o valor da Taxa de Iluminao Pblica nos doisprimeiros exerccios.

A receita tributria de R$ 36,8 milhes, no primeiro exerccio, evoluiupara os R$ 44,9 milhes arrecadados em 2005, o maior valor da srie,totalizando R$ 201,6 milhes. Isoladamente, o ISS constituiu a principal fonteindividual da receita tributria, sobretudo pelo incremento obtido no ltimobinio, resultando na mdia anual de R$ 11,8 milhes, seguido do IPTU, cujopice ocorreu em 2001 - R$ 8,5 milhes patamar, a partir do qual inica-seseu declnio nos exerccios seguintes. A situao se agrava ainda mais se seconsiderar a supervenincia de novas edificaes ao patrimnio imobiliriolocal no referido qinqnio.

No obstante, a mdia anual da arrecadao dos chamados tributosimobilirios IPTU mais a TSP e a taxa de iluminao pblica - esta nos doisprimeiros exerccios e como CIP, no ltimo trinio -, se eleva para R$ 19,8milhes, lhe conferindo o ttulo de principal fonte de receita tributria doMunicpio. Esse aspecto fica mais acentuado se a ele for agregada a receita dadvida ativa e das penalidades moratrias porque seus maiores devedores soaqueles cujas obrigaes correspondentes relacionam-se com a propriedadeimobiliria que lhes d origem. Proporcionaram a mdia anual de R$ 5,3milhes, bem acima da do ITBI (R$ 3,3 milhes), p.e. e, apesar de representarum reforo do caixa, deveria ter sido arrecadada em anos anteriores.



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Infelizmente no estavam disponveis informaes suficientes paraquantificar os nveis de inadimplncia presentes na arrecadao do universotributrio. Entretanto, os 36% apurados acima, se aplicados sobre os R$ 202

milhes arrecadados no perodo, indicariam uma evaso da ordem de R$ 73milhes, algo prximo da arrecadao total dos dois exerccios iniciais. Aconstatao resulta em flagrante descumprimento do mencionado artigo 11 daLRF (vide nota 19) e na conseqente reduo de servios que deveriam tersido prestados comunidade.

Potencial tributvel do Municpio

Conformao institucional

O primeiro artigo da CF, talvez o mais expressivo, prescreve que aunio indissolvel dos Municpios, do Distrito Federal e dos Estados forma aRepblica Federativa do Brasil. Esta, por sua vez, constitui-se em EstadoDemocrtico de Direito. No art. 30, ao listar suas competncias, mescla:capacidade legislativa no seu territrio, competncia tributria ativa eobrigaes perante os muncipes. Dentre elas, destacam-se:

legislar sobre assuntos de interesse local;

organizar e prestar os servios pblicos de interesse local;

manter programas de educao pr-escolar e ensino fundamental;

prestar servios de atendimento sade da populao;

promover, no que couber, adequado ordenamento territorial,mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e daocupao do solo urbano.

Para cumprir sua misso institucional, a CF assegurou aos Municpiosos recursos financeiros estabelecidos no regime constitucional anterior: dotou-lhes de capacidade para instituir e arrecadar os tributos de sua competncia(arts. 145 e 156) e o elegeu beneficirio de parcelas originadas da arrecadaode alguns impostos federais e estaduais (arts. 158/9), o que permite

individualizar suas fontes perenes de recursos: Tributos municipais;

Transferncias institucionais21:

do Estado: parcelas dos impostos sobre a circulao demercadorias e prestaes de servios de transporte interestaduale intermunicipal e de comunicao (ICMS) e sobre a propriedadede veculos automotores (IPVA);

da Unio, atravs do Fundo de Participao dos Municpios(FPM), amplamente beneficiado pela CF atual, constitudo de



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parcela dos impostos de renda (IR) e sobre produtosindustrializados (IPI).

A confrontao entre os vrios dispositivos da CF que listam asobrigaes do Municpio perante sua comunidade e os que lhes asseguramperenes fontes de receita para dot-lo dos recursos humanos, tecnolgicos emateriais indispensveis ao financiamento dos seus deveres institucionaismolda sua conformao institucional: esfera de governo com expressivo grau,no seu territrio, de autonomia poltica, legislativa, administrativa, financeira epatrimonial. Esse arranjo constitucional expressa a dimenso socioeconmicado Municpio no contexto nacional. No ser, pois, exagero conferir-lhe statusde ente governamental dotado de capacidade institucional para exercer asfunes clssicas do Estado:

Alocativaaplicao dos recursos arrecadados das diversas fontes

visando atender s demandas sociais; Distributiva possibilitar a eqidade na alocao dos recursos,

com o intuito de minimizar as grandes disparidades sociais;

Estabilizadora embora de cunho macroeconmico, podeconcorrer para atenuar conflitos entre agentes econmicos locais eentre estes e a populao.

Composio da receita municipal

As fontes de receitas so indispensveis para suprir o permanenteprocesso de dispndio financeiro do Municpio. Sua explicitao ficar maisevidente com a visualizao da arrecadao do Municpio referido, noqinqnio 2001/05.

Quadro V Fontes de receita em R$ milhes*

Fonte: Balanos Municipais. *Em valores constantes deflacionados pela variao do IPCA/IBGE fixado para o ltimoms de cada ano. **Inclui a Dvida Ativa Tributria e as Multas e os Juros Moratrios, a Contribuio de Custeio daIluminao Pblica arrecadada no ltimo trinio e o valor da Taxa de Iluminao Pblica nos dois primeiros exerccios eexcluio IRRF.*** Inclui, dentre outras, as transferncias relativas a outros tributos e ao Fundef e ao SUS.



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As receitas tributrias, examinadas anteriormente, ocupam a segundaposio no escalonamento das fontes individuais de receita do Municpio. Nastransferncias institucionais destacam-se a cota-parte do ICMS, sua principal e

expressiva fonte individual de receita (R$ mdia anual de 67,1 milhes), e oFundo de Participao dos Municpios - FPM, que obteve o terceiro lugar naordem de importncia (mdia anual de R$ 23,5 milhes). As transferncias doIPVA garantiram ingresso anual mdio (R$ 12,1 milhes) bem superior,individualmente, ao do IPTU (mdia anual de R$ 7,8 milhes), fato que deveexigir anlise circunstanciada, em vista das disparidades entre a quantidade eo tamanho econmico dos veculos licenciados no Municpio e o dos imveis. OIRRF (mdia anual de R$ 3,4 milhes) rendeu o equivalente ao ITBI (mdiaanual de R$ 3,3 milhes).

As demais receitas correntes, embora em montantes significativos

(mdia anual de R$ 92,2 milhes), compreendem o somatrio de vriasparcelas. No conjunto, destacam-se a receita das suas aplicaes financeiras,as transferncias para o Sistema nico de Sade (SUS), o FUNDEF e outrosprogramas compartilhados pelas trs esferas de Governo. Como fcilobservar, na sua maioria, compem as chamadas receitas carimbadas. Suasaplicaes so vinculadas aos respectivos objetivos e, conseqentemente, nopermite sua livre disponibilizao pelo Governo Municipal.

Todos os valores destacados esto representados, sob a forma depercentuais, no grfico abaixo.

Grfico III - Composio % da receita oramentria

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

2001 2002 2003 2004 2005 Mdia

Percentuais

Participao do ICMS Cota-Parte do FPM Cota-Parte do IPVARECEITA TRIBUTRIA** Demais Rec.Correntes

Eles confirmam que, em mdia, cerca de 60% da receita oramentriaesto distribudos entre a receita tributria (18%) e s cotas-partes do ICMS, doFPM, do IPVA e s restantes transferncias institucionais (42%). Os 40%restantes provem das demais receitas.

Os quantitativos e percentuais destacados acima permitem posicionara receita municipal, quanto sua origem, em dois grandes blocos:



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Receitas perenes:

o Tributrias (RT);

o Transferncias institucionais (TI); Receitas aleatrias.

O primeiro bloco incorpora as fontes perenes da receita municipal. Seuingresso automatizado pelas regras que dispem sobre a instituio edistribuio das receitas tributrias compartilhadas, sobretudo dos impostos. Sesomente existisse esse bloco, os percentuais acima, no Municpio em tela, seelevariam, respectivamente, para 30% e 70%. Embora o fluxo das TI no possaser interrompido unilateralmente, o quadro se agravar se os montantes dasreceitas originadas de impostos estaduais e federais que lhes do origemforem reduzidos mediante a concesso, p.e., de qualquer forma de renncia

fiscal estabelecida em lei estadual ou federal22

. A situao se tornar maiscrtica se houver reduo, unilateral, nas receitas aleatrias.

Esta concepo no se altera mesmo que a arrecadao municipalseja mantida nos nveis atuais, caso em que as correspondentes alocaes semantero inalteradas. Isto no suficiente para o gestor do fluxo de caixa doTesouro permanecer tranqilo. Ao contrrio, deve manter-se atento porqueinclusive o comportamento da principal fonte pode ocasionar-lhe transtornos,visto que a magnitude do seu ingresso independe quase que totalmente daao do Governo Municipal.

Porm, se a sociedade requerer mais aes do governo municipal,

incrementos estruturais na receita so indispensveis. A nica hipteseplausvel, caso haja necessidade de aumentar o bolo, somente ser vivel se apoltica tributria for consentnea com a capacidade contributiva dos seushabitantes e com o conseqente fortalecimento da gesto tributria.

Sob esse aspecto, imperativo que os agentes polticos tenham plenaconscincia de que a tributao muito mais do que um fim em si mesmo:constitui importante instrumento para o desenvolvimento institucional doMunicpio, na medida em que as polticas eleitas por eles gerem aescapazes de minimizar sua dependncia financeira e propiciar mais quantidadee qualidade na prestao dos servios pblicos de sua alada. Dentre elas, a

que resulta no aumento da receita tributria, nica fonte de recursos financeirossubordinada s suas decises.

Estimativa do potencial tributvel

O incremento das receitas do Municpio depende de aes especficasnos campos legislativo e operacional. O desafio inicial consiste em mensurar opotencial tributvel, tendo presentes os limites e condicionantes impostos pelaCarta Magna. A singularidade de que, no rol das principais obrigaesimpostas pelo Municpio aos seus muncipes, incluem-se as de naturezatributria, constitui o ponto de partida bsico para essa mensurao porque ele



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no pode abdicar do direito de instituir os seus tributos 23. Dentre eles,destacam-se os impostos, por serem de competncia privativa. Os demaisso de competncia comum. O seu conjunto est sintetizado abaixo:

Tributos Municipais

IPTU

ITBI

ISS

IMPOSTOS

P.SERVIOS

LICENA

TAXAS

MELHORIA

IL. PBLICA

CONTRIBUIES

ESPCIESTRIBUTRIAS

Aliomar Baleeiro (Direito Tributrio Brasileiro, Forense, 11 ed., 1999,revista e complementa por Misabel Abreu Machado Derzi, 1999, p. 198) ensinaque o imposto difere da taxa, conceituada no artigo 77 do CTN, porqueindepende de qualquer prestao estatal especfica ao contribuinte ou por eleprovocada. A atividade especfica, atual ou potencial, solicitada ou provocadapelo contribuinte, d a tnica da taxa. Do mesmo modo, a contribuio demelhoria decorre da valorizao efetiva (mais valia) de imvel localizado na

rea de influncia da obra pblica que a proporcionou, enquanto a contribuiode iluminao pblica deve custear os respectivos servios. Em face dadefinio conceitual e legal das espcies tributrias, as respectivas obrigaesassumem as seguintes caractersticas:

impostos: seus fatos geradores independem de qualquer atividadeestatal especfica, relativa ao contribuinte. Logo, seu lanamento noest sujeito a nenhuma ao governamental especfica;

taxas e contribuies: decorrem do exerccio regular do poder depolcia ou da utilizao, efetiva ou potencial, de servio pblico,especfico e divisvel, prestado ao contribuinte ou da realizao de

obras pblicas ou da disponibilizao dos servios de iluminaopblica. Logo, seu lanamento dever estar subordinado premissade que elas configuram um quid pro quo,isto , algo para algum,em troca de uma retribuio pecuniria correspondente, em princpio,ao custo operacional da atividade que lhes d origem;

Os impostos24, ante essas consideraes, constituem fontes definanciamento da atividade municipal, enquanto as taxas e as contribuiesso, quando muito, fontes de ressarcimento de custos de determinadaatividade ou de realizao de obras. O 1 do art. 145 da CF refora esseentendimento ao ditar que os impostosdevero assumir carter pessoal e sergraduados segundo a capacidade econmica do contribuinte.



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Aliomar Baleeiro (p. 201) edita: A Constituio brasileira, no obstante,adotando a melhor tcnica, como alerta F. Moschetti, restringe aobrigatoriedade do princpio (da capacidade contributiva, complementamos)

aos impostos, conforme dispe o art. 145, 1. que, enquanto a base declculo dos impostos deve mensurar um fato-signo, indcio de capacidadeeconmica do prprio contribuinte, nos chamados tributos vinculados relativos s taxas e contribuies ela dimensiona o custo da atuao estatalou a vantagem imobiliria auferida pelo contribuinte, advinda da obra pblica.

Mais adiante, (p. 255) assevera: Na verdade, a progressividade (fiscal)em que as alquotas sobem medida que se eleva o valor venal do imvel amais simples e justa das progressividades. Trata-se simplesmente decobrar mais de quem pode pagar mais, para que os economicamente maispobres paguem menos. Mas ela somente interessa, por tais razes, quela

camada da populao humilde e desinformada, que nem sempre se faz ouvir.(Grifos nossos).

O constitucionalista Sacha Calmon Navarro Coelho (Comentrios Constituio de 1988, Ed. Forense, p. 256) discorrendo sobre as formas deprogressividade que prev incrementos temporais em prol da obteno deoutros fins independentemente dos resultados financeiros (extrafiscalidade) e aconsagrada no 1, art. 145 da CF, ensina com proficincia: No primeiro caso,a meta optata remover obstculos ao plano diretor. Na segunda, procura-se,em funo da pessoa do proprietrio(imveis mais valorizados, nmero deimveis possudos, tamanho da propriedade imvel etc . (destacamos)fazer atuar o princpio da capacidade contributiva. Agora, se o suposto ricotiver

imveis mas no capacidade econmica, a sua alquota pode ser contestadaem juzo. (os grifos so do original).

A progressividade do IPTU est insculpida explicitamente na EmendaConstitucional n. 29, de 13/09/200025, da qual se transcreve o seu art. 3:

Art. 3 O 1 do art. 156 da Constituio Federal passa a vigorarcom a seguinte redao:

Art. 156. ...........................................................................

1 Sem prejuzo da progressividade no tempo a que se refere oart. 182, 4, inciso II, o imposto previsto no inciso I poder:

I - ser progressivo em razo do valor do imvel; e

II - ter alquotas diferentes de acordo com a localizao e o uso doimvel."

Se o propsito implcito na definio da carga tributria dos tributosimobilirios for atribuir-lhe carter progressivo, esse elenco dever ser reduzidoexclusivamente ao IPTU, com a conseqente excluso da TSP e da CIP,reconhecidamente fatores da regressividade26. Ao se transformar no nicotributo imobilirio, ir responder por aporte significativo no financiamento dasaes municipais. Logo, a fixao das alquotas respectivas constitui o



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instrumento adequado para definir o nus do IPTU porque, como visto, suabase de clculo valor venal do imvel.

A graduao da carga tributria resultante requer a busca de um pontode equilbrio para adequar-se s diferenas socioeconmicas e culturais dasociedade residente no Municpio. A estrutura e a diversidade do patrimnioimobilirio local refletem, em princpio, essa desigualdade a qual, em sntese,constitui elemento-chave no planejamento e na implementao da aogovernamental. Esse contexto econmicosocial local sugere que a amplitude ea diversificao da carga tributria, se atenham, dentre outros, aos seguintesprincpios:

eqidade - a carga tributriaresultante deve estar relacionada com oprincpio da capacidade contributiva, baseado na premissa de serdecrescente a utilidade marginal da renda, ou seja, quanto maior a

renda do contribuinte, menor, em termos relativos,a parcela que eledestina satisfao das suas necessidades bsicas27;

produtividade- a arrecadao tributria, como fonte de financiamentodas aes governamentais, deve contribuir com recursos financeiros emmontantes adequados para atender s crescentes demandas;

eficcia- a simplicidade do sistema, aliada perfeita identificao dosfatos imponveis e dos respectivos contribuintes, deve reduzir, de umlado, a sonegao e a inadimplncia e, de outro, o custo daadministrao de toda a atividade tributria.

A mensurao dos impactos resultantes das alquotas, tanto nos bolsosdos contribuintes, quanto no caixa do Municpio, deve se apoiar em cenrioscapazes de ajudar na definio da poltica tributria que mais se ajuste aosinteresses da sociedade. provvel que a avaliao da execuo oramentriado Municpio em foco, p.e., possa fornecer algumas pistas.

Quadro VI - Execuo oramentria do qinqnio 2001/05 R$ milhes*

Fonte: Balanos Municipais. *Em valores constantes de dezembro/2005, deflacionados pelavariao do IPCA/IBGE do ltimo ms de cada ano.



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Os fluxos de receitas e despesas correntes propiciaram, ano a ano, aformao de poupana corrente (item 3), com destaque para o expressivo valorobtido em 200528, em contraposio ao valor dos demais exerccios. Apoupana, acrescida das receitas de capital, gerou os recursos destinados aosinvestimentos e s amortizaes da dvida (item 9). Os valores alocados aosinvestimentos, em 2004, se sobressaram aos aplicados nos demais exerccios,em contraponto menor poupana amealhada no perodo (R$ 16 milhes). Arealizao da mais expressiva operao de crdito no qinqnio (R$ 13,3milhes) no impediu a ocorrncia do maior dficit oramentrio anual (R$ 5milhes).

Em resumo, os resultados oramentrios de cada exerccio, exceto osdo binio 2003/4, registraram supervits. O de 2005 constituiu reforo

substancial para restaurar o equilbrio fiscal. No perodo, sua soma algbrica(R$ 17,8 milhes) foi inferior do valor acumulado das operaes de crditorealizadas (R$ 19,3 milhes), denotando, na realidade, um dficit oramentriode R$ 1,5 milho e um passivo de R$ 8,2 milhes, representado pelo montantedas operaes de crdito deduzido das amortizaes (R$ 11,1 milhes).Ademais, o Municpio pagou R$ 7,3 milhes de juros no perodo.

A avaliao atual dessa execuo oramentria poderia ter sido maisfavorvel se o nvel da inadimplncia de 34% da receita tributria, estimadaneste trabalho, gerador de uma perda de R$ 72 milhes, tivesse sido reduzido,por exemplo, para apenas cerca de 10% do valor arrecadado. O impacto

resultaria num acrscimo de R$ 22 milhes na arrecadao tributria doperodo, que a elevaria para R$ 224 milhes, com igual aumento na receitatotal. Esta passaria para R$ 1.240 milhes. Se desse novo valor fossemexcludas as operaes de crdito realizadas (R$ 19,3 milhes) e se, mesmoassim, permanecessem os desembolsos com as amortizaes (R$ 11,1milhes) e os R$ 7,3 milhes de juros, a situao fiscal se manteria equilibrada,com pequeno supervit, sem necessidade de recorrer ao mercado financeiro.De maneira mais eficaz, teria permitido transformar o que foi pago a ttulo dejuros em servios mais adequados populao, e evitado o decrscimo deaproximadamente R$ 20 milhes no patrimnio lquido municipal.

O fato de ter havido operaes no mercado financeiro significa, nomnimo, que houve necessidade de efetuar ajustes no fluxo de caixa. Em 2004,elas tiveram o objetivo de financiar os altos investimentos realizados. No geral,tanto os gastos correntes quanto os de capital apresentaram tendnciaascendente, no obstante o vis, em relao a esses ltimos, verificado em2004. Essa constatao indica que razovel assentir a necessidade deincrementar as receitas municipais.

Esse incremento somente poder ser concretizado, de forma segura epermanente, como j exposto, atravs de reforo da receita tributria. Logo,surgem, ao menos, duas indagaes:



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Qual o nvel adequado de dispndio para satisfazer demanda dasociedade?

Quais os limites da elasticidade da carga tributria, observados osprimados da razoabilidade?

A resposta exata primeira questo de difcil mensurao mesmoporque, no limite, dependeria de indagaes a cada um dos habitantes doMunicpio. De qualquer forma, ela ficaria amarrada resposta da segundaquesto, cujos limites so mais previsveis. Para avanar na argumentao,nos socorremos de estudo da lavra de Andra Lemgruber Viol29. Ela identifica,no geral, dois gaps presentes nos sistemas tributrios: potencial,correspondente diferena entre o potencial estrutural do valor a ser tributvele o definido legalmente na instituio dos tributos; e o tributriocausado pelaineficcia da administrao tributria, na medida em que permite ou no

consegue evitar a ocorrncia de evases fiscais. O desenho est especificadono grfico seguinte:

Grfico IV Gapsdos sistemas tributrios

Potencial Estrutural

Potencial Legal

Car a Efetiva

GapPotencial

GapTributrio

ArrecadaoEfetiva

A Dr. Andra assevera que quanto mais eficaz for a administraotributria em reduzir a evaso, menor ser o gap tributrio, isto , a diferenaentre a arrecadao efetiva e a arrecadao potencial (legal), e mais prximada meta estar a administrao tributria que cumpre sua misso.

No Municpio mencionado neste trabalho, esto presentes os doisgaps. O primeiro, configurado na prpria carga tributria regressiva e, osegundo, na subavaliao da base tributvel e no elevado ndice deinadimplncia. A eliminao de ambos exige, como visto, a participao dosagentes polticos integrantes, respectivamente, dos Poder Legislativo eExecutivo.



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Ao legislativa

A ao para modificar o nvel e a distribuio da carga tributria, nombito do Poder Legislativo, normalmente se inicia com base em projeto de leiencaminhado pelo Chefe do Poder Executivo. O projeto deve estaracompanhado de justificativas apoiadas em elementos concretos capazes deconvencer, alm das lideranas civis do Municpio, os ilustres Vereadores quecompem a Cmara Municipal. Embora seja amplo o leque de possveisproposies para a poltica tributria envolvendo os tributos imobilirios, caso,repita-se, o objetivo seja atribuir grau de progressividade carga tributria,sobrevem novas premissas:

substituir todas as isenes subjetivas (por exemplo a concedida a

aposentados possuidores de um nico imvel)30

por isenesobjetivas(atribuir alquota zero a todos os imveis de menor valor);

eliminar as atuais TSP e as contribuies, por constiturem fator deregressividade da carga tributria31;

dimensionar a carga tributriasegundo a capacidade contributiva;

graduar as alquotas em funo dovalor venal, conjugado com asseguintes situaes relativas aos diversos tipos dos Imveis:

o edificados:

Residenciais;

No-residenciais;

o no-edificados;

A busca de alternativas para estabelecer o nvel de progressividadeda carga tributria se torna mais palatvel caso se considerem algunspressupostos inerentes ao estado fsico e ocupacional dos imveis:

no-edificados : quanto menor o nmero de imveis disponveis,maiora valorizao obtida, sobretudo nos setores mais densamenteocupados, sem que seu proprietrio desenvolva qualquer esforopara tal. Provvel acrscimo da carga tributria representa uma

maneira de ratear esse benefcio com a sociedade, verdadeiraresponsvel por esse acrscimo patrimonial;

edificados:

o residenciais: empiricamente observa-se uma correlaobastante forte entre o padro de renda e o valor econmico doimvel utilizado para residncia pelo seu proprietrio, fatorsuficiente para justificar a imposio de algum grau deprogressividade carga tributria;



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o no-residenciais: nos imveis nos quais se exploramatividades econmicas, o nus dos tributos imobilirios, emprincpio, so transferidos para os clientes, dando-lhes a

caracterstica de impostos indiretos32

, vez que integram aplanilha de custos operacionais das empresas. Ademais, comodespesa do estabelecimento, concorre para diminuir o lucrotributvel e, conseqentemente, o montante a ser pago dorespectivo imposto de renda.

A graduao das alquotas encontra forte amparo logstico nessespressupostos. Resta definir a estrutura para as alquotas marginais a seremestabelecidas na lei33. Dentre as mais usuais, a frmula utilizada pela Uniopara clculo do imposto de renda devido pelas pessoas fsicas pode seraplicada no clculo do IPTU, a exemplo do que j fazem alguns Municpios. O

quadro seguinte contm um exemplo.

Quadro VII Hiptese de alquotas

Aceitas essas premissas, resta superar as dificuldades presentes nosmomentos de definio das alquotas e das respectivas parcelas a deduzir.Levantamentos individualizados, comeando com a estratificao do patrimnioimobilirio, inicialmente distribudo pelos seus trs principais vetores terrenos,imveis residenciais e no residenciais so fundamentais para possibilitarcomparaes entre os valores venais e de mercado. Se a eles forem

adicionadas informaes disponveis (sries histricas etc.) dos impactos nosrespectivos nus tributrios, ter-se-, aps exaustivas simulaes, a basetcnica para avaliao e escolha das propostas. O uso de ferramentasadequadas da TI (tecnologia da informao) certamente ajudar bastante.

A proposta-exemplo apresentada a seguir se restringe aos imveisresidenciais, do referido Municpio, os quais foram redistribudos em gruposdefinidos por faixas de valores venais. Em seguida, foram comparados osimpactos da situao vigente com os da nova carga tributria, tanto nos bolsosdos contribuintes, medidos pelas respectivas alquotas efetivas, quanto noscofres do Tesouro Municipal. O resultado est explicitado no quadro seguinte.



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Quadro VIII - Carga tributria proposta imveis residenciais

Pela proposta, os proprietrios dos 18.966 imveis enquadrados noGrupo R1, correspondentes a cerca de 22% do total, sero totalmentedesonerados, independentemente de qualquer requerimento, pela isenoobjetiva. Neles, em princpio, est includa parte significativa dos provveisbeneficirios das isenes subjetivas estabelecidas no CTM atual. Os dosGrupos R2, R3 e R4 pouco mais de 66% do total - tero, respectivamente,sua carga tributria reduzida ao redor de 14, 11 e 9%. Como se v, quase 88%dos contribuintes sero beneficiados, com reflexos na redistribuio da rendadesse contingente.

Dos 12% restantes, os do Grupo R5 9,5% do total sofrero

pequeno acrscimo na carga tributria (8%), enquanto para os do Grupo R6 eR7, respectivamente 2,2% e 0,16% do total, os futuros acrscimos sero de94% e 81%. Objetivam corrigir o vis em vigor materializado na elevadainiqidade fiscal vigente. Com essa finalidade, doravante, passaro a sertributados, em mdia, pelas alquotas efetivasde 0,64% e 0,65%, ainda beminferiores atual alquota efetiva de 0,75% suportada pelos contribuintes doGrupo R1. Tanto assim que, no cmputo geral, os valores lanados relativosaos imveis residenciais sofrero um incremento de apenas 5%. O grficoabaixo evidencia a redistribuio da carga tributria proposta, em substituio vigente, fortemente regressiva.

Grfico V Comparao entre alquotas efetivas atuais e propostas

0,00

0,10

0,20

0,30

0,40

0,50

0,60

0,70

0,80

R1 R2 R3 R4 R5 R6 R7

Grupos

Alquotas(%)

'Alquotas atuais 'Alquotas propostas



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Os argumentos apoiados nos quadros e grficos acima expem aspremissas implcitas na formulao da poltica tributria em relao aos tributosimobilirios, merecendo destaque:

a progressividade observada em todos os estratos;

a iseno objetiva (alquota 0) beneficiando os contribuintes depequena renda;

a definio de nova carga tributria tendo como referncia inicial avigente;

a existncia de um nico tributo (IPTU) a ser lanado e cobrado;

a variao contnua do nus tributrio, mesmo com a mudana da

alquota marginal, em contraposio ao sistema em vigor; a reduo futura nos custos do lanamento (eliminao de 22% dos

carns e respectivas cobranas etc.).

Esse exemplo demonstra que as premissas arroladas proporcionamnovo paradigma tributrio condizente com os postulados da razoabilidade. Suaconformao final dever ficar subordinada a exerccios semelhantesenvolvendo todo o patrimnio imobilirio e os demais tributos, basicamente oISS e o ITBI.

Ao administrativa

Aperfeioamento do processo de apurao dos valores venais

A correo das anomalias presentes no processo de apurao dosvalores venais dos imveis, vistas anteriormente, caso sejam comprovadas emtrabalhos mais especficos do setor tributrio, requer, de um lado, a edio delei especfica, apoiada na jurisprudncia do STF, contendo as regras que iroorientar a ao do Fisco e, de outro, a implantao de metodologia queincorpore pesquisas sistemticas junto ao mercado imobilirio e a fontesinstitucionais34. A finalidade estabelecer parmetros que possibilitem a buscade perfeita correlao entre os dois valores.

Seguir a lio de Aliomar Baleeiro (p.249) , mais uma vez, altamenterecomendvel: valor venal aquele que o imvel alcanar para compra-e-venda vista, segundo as condies usuais do mercado de imveis. O preoda venda a prazo incorpora normalmente juros realsticos e a previso deperda de poder aquisitivo da moeda. O prprio Mestre ensina como o Fiscodeve operacionalizar a busca do valor venal: a repartio o apurar, segundoas circunstncias, conforme a localizao, existncia de servios pblicos,possibilidades de comrcio etc., e, sobretudo, quando possvel, pelo confrontocom as alienaes mais recentes de imveis semelhantes, no local. No



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contraria ao CTN a elaborao de tabelas, ajustadas periodicamente, segundoos dados acima e outros razoveis, para cada rea da zona urbana35.

Embora singela e digna de ser seguida, a implementao darecomendao do Ministro Aliomar Baleeiro exige, a priori, a profissionalizaodo rgo responsvel por essa incumbncia. Para tanto, os servidores dosetor, incluindo os gestores e os tcnicos em quantidade suficiente ecapacitao adequada, devero contar com recursos tecnolgicos (hardwareesoftware) e operacionais (espao fsico, veculos etc.) necessrios. Almdesses insumos, fundamental a predisposio para atuarem como equipesmultidisciplinares sob a tica do planejamento, nele compreendidas as fases deelaborao dos planos de trabalho, de acompanhamento da execuo e deavaliao dos resultados.

O objetivo primordial das equipes deve ser conhecer, em detalhes, a

estrutura fsica do heterogneo patrimnio imobilirio36, corretamente dispostagraficamente nas chamadas plantas geral, setoriais e de quadra e adistribuio das suas unidades imobilirias por estratos resultantes dasdescries especficas dos respectivosatributos das edificaes, similares amemoriais descritivos sintticos, com o intuito de aumentar a probabilidade de:

atenuar a existncia das disparidades decorrentes da "pontuao"dos atributos das edificaes, que resultam nos chamados "padres";

criar mecanismos para que os imveis, sobretudo os dos grupos Vem diante do quadro VI, possam ser objeto de extratos maisdetalhados37;

Paralelamente, integrar as pesquisas de mercado s tarefas dirias dosetor, porque a realidade evidencia que cada imvel pertencente aopatrimnio imobilirio local, ao ser submetido ao mercado38, ser objeto deavaliao que contemple todos os seus atributos, do que resultar o seutamanho econmico. Para tanto,devem:

ser selecionadas s ofertas que, ao longo do tempo, reflitam valorescom desejvel grau de simetria, como se as partes fossem: umvendedor desejoso, mas no constrangido, que vende para umcomprador desejoso, mas no constrangido, ambos se achandointeirados das possibilidades econmicas da coisa a ser negociada39;

permitir que os valores de mercado pesquisados relativo a um imvelpertencente a determinado estrato, se aplique a todos os imveis doestrato, atenuando a atomizao da oferta.

Como produto final, sugere-se que, anualmente, o rgo tributrio,apoiado em disposio expressa da lei (CTM), elabore proposta de decreto,acompanhado de tabelas contendo os valores unitrios estabelecidos para om. do logradouro, ou parte dele, e para o m2 de rea da edificao, porestrato. Em seguida, deve ser submetida, pelo Secretrio deFinanas/Fazenda, at 30 de novembro de cada ano, aprovao do Prefeito,



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para servir de base de clculo do IPTU no exerccio seguinte 40. Afundamentao dever ser acompanhada de demonstraes que:

I comprovem a correlao significativa entre os valores propostos e osde mercado;

II fundamentem os nveis e as provveis causas de variao, positivaou negativa, dos valores propostos em comparao com os do perodoanterior;

III indiquem as fontes de pesquisas do mercado imobilirio e depublicaes tcnicas (agentes financiadores de habitao, sindicatos deconstruo civil e outras entidades) e sua periodicidade.

Gesto do crdito t ributrio

As aes para transformar o crdito em numerrio, independentementede sua origem, devem integrar as obrigaes de rgo especfico daadministrao tributria e dot-lo dos instrumentos operacionais para realizar,ininterruptamente, a cobrana efetiva de todos os dbitos at sua quitao. Ocadastro de devedores de tributos (CDT) constitui o instrumento operacionalque abarcar o registro individual de todos os devedores, de tal forma que,diariamente, possa ser explicitada, em seus mnimos detalhes, a situaofiscal de cada um. O montante dos dbitos conforma o estoque do crdito,susceptvel de variaes dirias decorrentes dos fluxos de ingressos eegressos.

A proposio ir garantir o registro de dbito por devedor, seja elecontribuinte ou responsvel, situao que ocorre, p.e., no caso de um menor(contribuinte) ser proprietrio de um imvel sujeito ao IPTU, quando o pai(responsvel) detm a obrigao de pagar o dbito. Para garantir a corretaidentificao do sujeito passivo, deve-se referenci-lo a um elemento que sejauniversal, como o cdigo de inscrio do Cadastro de Pessoa Fsica da Unio- CPF ou de Pessoas Jurdicas - CNPJ.

Como imperativo transformar todos os crditos tributrios emnumerrio, so imprescindveis vrios esforos operacionais durante aimplementao do permanente e contnuo processo de cobrana. A

produtividade dos esforos ser beneficiada, ao longo do tempo, se for mantidocanal permanente de comunicao com o contribuinte, tais como: avisos,anncios em jornais, campanhas de publicidade para sensibilizao, centro dechamadas (call center) etc. Ela se materializa quando o contribuinte,qualquer que seja ele, que no tiver quitado seu dbito no vencimento for,imediatamente, lembrado da ocorrncia. Essa ao no pode falhar!

factvel supor que se determinado contribuinte for lembrado, via (callcenter), que umdbito seu, no dia seguinte, ser acrescido de juros de mora,digamos, de 1%41, certamente lhe acrescentar algum nvel de preocupao.Se no for suficiente para ele decidir efetuar o pagamento, demonstrar a



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certeza de que o Fisco detm o conhecimento da sua situao fiscal e,conseqentemente, dispe de outros instrumentos para, inclusive, promover aexecuo judicial do seu dbito.

As aes para ativar o canal de comunicao devem considerar ascaractersticas do crdito tributrio. Estas permitam vrias classificaes: porexemplo, os originrios do lanamento do IPTU podem ser distribudos sobdiversas formas: por valor individual de cada dbito (entre o menor e o maior,so inmeros os valores intermedirios); por devedores (muitos contribuintesso titulares de um nico imvel, enquanto outros detm a posse econmica devrios) etc. Outra forma de classificao, engloba pessoas sujeitas a vriasobrigaes, a exemplo do profissional autnomo que seja contribuinte duplo doIPTU (residncia e escritrio), do ISS e da taxa de licena, todos objetos delanamentos efetivados por uma ou mais unidades funcionais do rgo

tributrio.Caso existam devedores relutantes, adotar providncias ulteriores, a

exemplo da inscrio na dvida ativa - passo inicial do processo de execuojudicial do dbito -, em tempo hbil, para evitar a ocorrncia da prescrio dodireito de cobrana e suas danosas conseqncias. fundamental realizar ascobranas administrativas nos limites de tempo disponveis. Estes seiniciamapsa notificao do contribuinte e se findam imediatamente antesde se esgotar o prazo de prescrio da ao para sua cobrana judicial (art.174 do CTN).

ConclusoCom base nas anlises, demonstrativos e comentrios precedentes,

razovel supor que a ao tributria analisada est eivada de duasimpropriedades que impactam, negativamente, a arrecadao da receitaoriginada dos tributos imobilirios. De um lado, a regressividade da cargatributria e, de outro, a discrepncia entre os valores venais e de mercado e oselevados ndices de inadimplncia. Tais constataes, por si s, no conduzema nenhuma melhora no sistema tributrio municipal, salvo se houver apredisposio de avali-lo segundo as especificidades institucionais,econmicas e sociais inerentes ao Municpio, com vistas s reformulaes

capazes de adequ-lo aos legtimos interesses da sociedade. No Municpioreferenciado nesse trabalho, as duas determinaes requerem vriasprovidncias:

ajustes na definio da carga tributria;

melhoria dos processos de:

o apurao dos valores venais dos imveis;

o cobrana dos crditos tributrios.



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Nos ajustes da carga tributria, assim como na instituio dos seustributos, preponderante a participao efetiva e imprescindvel dos doisPoderes Municipais, sobretudo a do Legislativo. Para dar forma e contedo ao

projeto de lei, recomendvel que o Executivo, apoiado em estudos tcnicos,formule e justifique proposies que, no caso dos tributos imobilirios, atribuacarter progressivo respectiva carga tributria.

J a melhoria dos processos de arrecadao, a cargo do PoderExecutivo, envolve o pleno exerccio das duas funes bsicas de qualqueradministrao tributria:

1. constituir o crdito tributrio correspondente aos tributos elencadosno CTM; e

2. envidar esforos para que o seu montante seja materializado, sob aforma de recursos financeiros, nos cofres municipais.

A melhoria de ambos os processos descritos acima requer umaadministrao tributria eficiente e eficaz. Tal exigncia somente ser satisfeitase houver predisposio do Governo Municipal em profissionaliz-la. Estaproposio sugere um questionamento: pode o GM agir discricionariamente arespeito, como se fora outra atividade qualquer, a exemplo da fiscalizao dasposturas municipais?

De imediato, convm esclarecer que ambas as atividades socaracterizadas por sua submisso e sua vinculao aos princpiosconstitucionais e legais que regem a administrao pblica (art. 37 da CF) 42.

Porm, a tributria se insere no rol das atividades privativas do Estado, oque lhe confere, no mnimo, dimenso temporal permanente, conformeexplicitam os incisos XVIII e XXII43, do art. 37, da CF verbis:

XVIII - A administrao fazendria e seus servidores fiscais tero,dentro de suas reas de competncia e jur isdio, precedncia sobreos demais setores administrativos, na forma da lei. (Grifamos).

XXII - As administraes tributrias da Unio, dos Estados, do DistritoFederal e dos Municpios, atividades essenciais ao funcionamento doEstado, exercidas por servidores de carreiras especficas, terorecursos prioritrios para a realizao de suas atividades e atuaro

de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros einformaes fiscais, na forma da lei ou convnio. (Grifamos).

O caminho escolhido para fortalecer institucionalmente a administraotributria est expresso na EC n. 42, quando exclui da vedao vinculaode receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, de que trata o inciso IV 44,do artigo 167, da CF, os recursos prioritrios, referidos no transcrito incisoXXII.

Esse espectro institucional confere lei municipal o poder deestabelecer a vinculao anual de determinado percentual da receita oriundados impostos municipais para financiar as aes ou providncias



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indispensveis manuteno e aperfeioamento permanentes daadministrao tributria. A nosso ver, a bem-vinda norma constitucional imperativa porque a execuo das complexas atividades tributrias

obrigatria, inadivel e condicionada a vrios aspectos: legala atividade tributria, por determinao constitucional e da

legislao infraconstitucional, especialmente dos Cdigos TributriosNacional e Municipal, deve ater-se s disposies deles emanadas;

administrativoo rgo encarregado da atividade tributria deveestar estruturado de modo que a materializao do crdito tributriose faa ao menor custo possvel e cause o mnimo de desconforto aocontribuinte;

socialo Municpio detentor de uma srie de responsabilidades

perante a sua populao, cujo cumprimento se subordina ao ingressode recursos financeiros. Dentre eles, os tributos municipaisconcorrem com parcela significativa, ao longo dos tempos futuros.

Inversamente ao que se possa imaginar, os frutos da administraotributria eficiente e eficaz se traduzem em benefcios para toda a coletividade -permite a aproximao entre os gastos possveis e demandados. Emconseqncia, se for comprovada a correspondncia entre os recursostributrios arrecadados e as realizaes resultantes, tanto em obras quanto emprestao de servios, ela pode e deve refletir a valorizao dos governantesmunicipais.

Referncias bibliogrficas:

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Colho, Sacha Calmon Navarro. Comentrios Constituio de 1988,Forense, 7 ed., 1998;

Carvalho Jr, Pedro Humberto Bruno. IPTU NO BRASIL: PROGRESSIVIDADE,ARRECADAO E ASPECTOS EXTRA-FISCAIS, publicado no TEXTO PARADISCUSSO N 1251 IPEA,dez. 2006;

Dalton, Hugh. Princpios de Finanas Pblicas, trad. de Maria deLourdes Modiano, FGV, 4 ed., 1980;

Gonalves, Marcos Flvio. R. Dvida Ativa Municipal: Como evitar seucrescimento, IBAM, 3 ed., 2004;

Guedes, Jos Rildo de Medeiros. Poltica e Gesto Tributria MunicipalEficiente, editado pelo IBAM. Srie: O que os gestores municipaisdevem saber. Rio de Janeiro, 2007;

Machado, Celso Cordeiro. Crdito Tributrio, Forense, Rio de Janeiro,1984;



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Viol. Lemgruber. A Definio e o Cmputo da Arrecadao Potencial.Anlise do Potencial Econmico-tributrio e de seus Condicionantes.2008. Disponvel em http://www.joserobertoafonso.ecn.br/.

Notas

1Os tributos, com nfase nos impostos, propiciam, historicamente, a principal fonte definanciamento da atividade estatal, no obstante a resistncia e, muitas vezes, as repulsas quedesencadeiam. Como no se vislumbra, pelo menos a mdio prazo (dezenas e, quem sabe,centenas de anos), outra alternativa, convm alinhavar alguns cuidados a serem observadosquando do seu dimensionamento financeiro.2Definio genrica das taxas devidas em funo da utilizao de determinados servios

pblicos prestados pelos Municpios. A maioria embute o ressarcimento dos custos dosservios de limpeza pblica e coleta domiciliar de lixo.3O art. 150, I, da CF veda a exigncia ou aumento de tributo sem lei que o estabelea e com o

objetivo de conferir unicidade ao Sistema Tributrio Nacional (STN) estabelece os princpiosgerais, discriminaos impostos de cada esfera de governo e confere lei complementar(art.146, III, a, b ec) a incumbncia de definir as normas gerais de direito tributrio, especialmenteas que dispem sobre:

definio dos tributos e de suas espcies, bem como, em relao aos impostosdetodas as esferas de Governo do Pas, a dos respectivos fatos geradores, bases declculo e contribuintes;

obrigao, lanamento, crdito, prescrio e decadncia tributrios;

adequado tratamento tributrio ao ato cooperativo praticado pelas sociedadescooperativas;

Para Sacha Calmon (1998, p. 118), a lei complementar utilizada, agora sim, em matriatributria para fins de complementao e atuao constitucional. Adiante discrimina suaimportncia nacional e serventia: (a) complementar dispositivos constitucionais no auto-aplicveis; (b) conter dispositivos constitucionais de eficcia contida (ou contvel); e (c) fazeratuar determinaes constitucionais consideradas importantes e de interesse de toda a Nao,razes pelas quais as leis complementares requisitam quorumqualificado.

A Lei no 5.172, de 25/10/66, que instituiu o Cdigo Tributrio Nacional (CTN), e respectivasalteraes, foi assumida, pela jurisprudncia e pela doutrina, como a lei complementar referidano art. 146 e, portanto, constitui a base da legislao municipal sobre os seus tributos. Possvel

dvida quanto recepo do CTN, pela atual Constituio, dirimida por Marcos Flvio R.Gonalves, ex-Consultor Jurdico do IBAM, in Nota Explicativa n. 5/94, julho/94. O autordestaca que o assunto j foi objeto de vasta controvrsia, inclusive porque, h alguns anospassados, discutia-se a legitimidade de a Unio legislar de modo a restringir a autonomia dosMunicpios em questes tributrias e o Supremo Tribunal Federal eliminou a dvida, decidindopela competncia federal (vide, por exemplo, RTJ 113, p. 1.388 e seguintes).4Paraos especialistas em finanas pblicas, o pagamento dos tributos recebe, genericamente,a denominao de carga tributria, medida, no plano individual, pela alquota efetivaexpressapelo quociente da diviso entre o valor do(s) tributos e a(s) renda (s) do contribuinte,o que permite sua classificao como:

proporcional: alquota efetiva igual, independentemente das rendas oupatrimnios tributveis;

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regressiva: alquota efetiva diminui enquanto aumentam as rendas oupatrimnios tributveis;

progressiva: alquota efetiva aumenta em proporo maior que o acrscimodas rendas ou patrimnios tributveis.

Hugh Dalton, ex-Chanceler do Tesouro Britnico, (p. 127), assevera que um sistema deimpostos regressivostender a aumentar a desigualdade das rendas. O mesmo se pode dizerde sistema de impostos proporcionais ou mesmo levemente progressivos. Entretanto, sistemamais fortemente progressivo tender a reduzir a desigualdade, e quanto mais forte for aprogresso, mais forte ser tambm esta tendncia.5A prtica de cobrar tributos embutidos nos preos de mercadorias e servios, sem que elesfiquem bem visveis aos olhos dos contribuintes, infelizmente aprovada por grande maioria dosagentes polticos, se aplica, integralmente CIP. O veredicto de que se trata, no mnimo, deum ato contra a cidadania.

6 IPTU NO BRASIL: PROGRESSIVIDADE, ARRECADAO E ASPECTOS EXTRA-FISCAIS, publicado no TEXTO PARA DISCUSSO N 1251 IPEA, dez. 2006.7Embora o art. 142 do CTN atribua, privativamente, essa competncia administraotributria, antiga a discusso sobre a expresso "constituir o crdito tributrio pelolanamento" adotada por ele. O argumento contrrio afiana que o "lanamento, no sistemajurdico brasileiro, apenas declaratrio e no constitutivo do crdito, vez que este nasce coma obrigao que lhe d origem e preexiste ao lanamento propriamente dito".Esclarecimentosadicionais podero ser obtidos em Celso Cordeiro Machado. Crdito Tributrio, Forense, RJ,1984, p. 14 e seguintes.

8Art. 149, I, do CTN.9O Cdigo Civil institudo pela Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002, em vigor desde

11/01/2003, estabelece no seu art. 79: So bens imveis o solo e tudo quanto se lheincorporar natural ou artificialmente.10Tambm costumam ser usados, em complementao, os chamados fatores corretivos, tipopedologia, esquina, obsolescncia etc. Os respectivos valores (positivou ou negativos) sofixados, quase sempre, arbitrariamente. No raro, aumentam a distoro no valor final doimvel.11Pedro Humberto (2006) acrescenta, no trabalho mencionado, outras causas do fenmenoreportadas por autores citados por ele: Forte presso poltica por parte das construtoras,imobilirias e proprietrios de imveis mais valorizados que tm maior organizao e incentivoa lobbies, graas extrao de mais-valia que o imposto pode causar e ao alto valor demercado dos imveis que refletiria num imposto pago mais alto. Alm disso, os contribuintesmais ricos tm maior poder de contestao judicial.12Nesses casos h que se considerar outras variveis tais como o nmero de unidades, asrespectivas fraes-ideais etc.13 2: "No constitui majorao de tributo, para os fins do disposto no inciso II deste artigo, aatualizao do valor monetrio da respectiva base de clculo."14 1 do art. 97 do CTN: "Equipara-se majorao do tributo a modificao de sua base declculo, que importe em torn-lo mais oneroso."15Note-se que a base de clculo valor venal do imvel est definida no art. 33 do CTN, oque impede o Municpio de modific-la, salvo se, por absurdo, inclusse o valor do espaoareo ou mesmo do subsolo na sua composio.



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16Os seguidores das teorias objetivasdefendem ser o trabalho aplicado na produo de umbem o principal elemento determinante do seu valor, conduzindo a anlise para o campo da

oferta, em funo dos custos de produo. J os adeptos das teorias subjetivas, maisrecentes, argumentam que a escassez relativa dos bens, conjugada com sua utilidade,aliadas s escalas das preferncias individuais, so os efetivos determinantes do valor,deslocando a anlise para o terreno daprocura.17IPTU. Critrios de reajustamento da base de clculo do imposto. Lei no 3.681, de 27.12.83,do Municpio de Belo Horizonte. A Lei no 3.681, do Municpio de Belo Horizonte, ao estabelecercritrios objetivos para a apurao do valor venal dos imveis, viabiliza a definio da base declculo do imposto em cada exerccio financeiro, sem necessidade de nova lei. Precedente doPlenrio: RE 108.774-9. Recurso Extraordinrio no conhecido (Relator Ministro CarlosMadeira) (RTJ 125, p. 1242).

IPTU. Aumento. O Plenrio desta Corte, ao julgar, entre outros, os RREE 111.643, 111.137 e111.665 - que tratam de questo anloga presente - no os conheceu, por maioria de votos,

por entender que, no caso, no havia propriamente planta genrica de valores, uma vez queexistia lei municipalestabelecendo os critrios de clculo do valor venal de cada imvel, e ovalor apurado para cada um no poderia ser discutido em mandado de segurana. Por isso,considerou que no se configura hiptese semelhante dos inmeros precedentes desteTribunal. Recurso extraordinrio no conhecido (Relator Ministro Moreira Alves) (RTJ 126, p.310).18Entendemos que o crdito tributrio, depois de constitudo pelo lanamento, passvel deregistro individual no Ativo Financeiro do Municpio. Para Marcos Flvio R. Gonalves,o crditotributrio : inalienvel: gera a impossibilidade de sua transferncia, salvo quando a leiautoriza sua desafetao; impenhorvel : no est sujeito a qualquer nus, exceto pordisposio legal; e imprescritvel, a no ser nas hipteses de prescrio previstas em lei.19

O artigo 11 da Lei Complementar n. 101/2000, mais conhecida com Lei de ResponsabilidadeFiscal (LRF), estabelece que a efetiva arrecadao de todos os tributos municipais constituirequisito essencial da responsabilidade na gesto fiscal.20O clculo aproximado por ser provvel que a arrecadao de 2005 tenha incorporadovalores lanados em exerccios anteriores.21Esto listadas somente as transferncias mais significativas e de livre movimentao,observadas as vinculaes s reas de sade e de educao.22Na viso do autor, prticas como essa, concorrem para desestabilizar o pacto federativo.23Tributo toda prestaopecuniria compulsria, em moeda ou cujo valor nela se possaexprimir, que no constitua sano de ato ilcito , instituda em lei e cobrada medianteatividade administrativa p lenamente vinculada(art. 3 do CTN).

A natureza jurdica especfica do tributo determinada pelo fato gerador da respectivaobrigao, sendo irrelevantes para qualific-la:

I - a denominao e demais caractersticas formais adotadas pela lei;

II - a destinao legal do produto de sua arrecadao (art. 4 do CTN).

Os tributosso impostos, taxas e contribuies de melhoria (art. 5 do CTN).24No geral, a principal fonte de receita dos Municpios, sobretudo dos pequenos e dos mdios,est nas transferncias originadas da Unio e do Estado, garantidas pelo princpio darepartio das receitas tributrias (arts. 157 a 162 da CF). Quando elas ingressam nos cofresMunicipais so classificadas como transferncias sem que, contudo, seja desqualificada suaorigem como imposto.



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25Altera os arts. 34, 35, 156, 160, 167 e 198 da Constituio Federal e o Ato das DisposiesConstitucionais Transitrias, para assegurar os recursos mnimos a serem aplicados no

financiamento das aes e servios pblicos de sade.26No se deve esquecer que essas taxas esto descritas na maioria dos CTMs, de formatotalmente diversa das caractersticas presentes no art. 79 do CTN, que lhes so inerentes. Ainobservncia tem provocado sua condenao pela doutrina e pela jurisprudncia. O mesmodeve ser dito em relao s contribuies, por se tratar de tributo cuja arrecadao deve serafetada aos gastos que justificaram sua instituio.27Como notrio, h vrias teorias que vo de encontro a essa assertiva.28Vide Quadro V Fontes de Receita para identificar os incrementos, sobretudo o advindo dacota-parte do ICMS.29A Definio e o Cmputo da Arrecadao Potencial. Anlise do Potencial Econmico-tributrio e de seus Condicionantes. Disponvel em Hhttp://www.joserobertoafonso.ecn.br/H30Somente se efetivam aps reconhecimento do direito individual, pela autoridade municipalcompetente, segundo as condies estabelecidas no CTM.31A coleta domiciliar de lixo deve ser encarada como ao preventiva na rea da sade eproteo ambiental, enquanto a iluminao pblica, alm de concorrer para a seguranapblica, oferece oportunidade de trnsito das pessoas com maior conforto. Configuramservios gerais e no especficos, por no serem passveis de divisibilidade individual.32Caracterstica observada principalmente nos impostos sobre vendas de mercadorias. Ovendedor, contribu inte de direito, cumpre a obrigao de recolher aos cofres governamentais,o valor includo no preo pago pelo adquirente contribuinte de fato.33No esquecer que, por fora da EC n 42/03, a vigncia da nova lei deve observar, alm doprincpio da anualidade, o da noventena. Para tanto, seu texto dever estar publicado at30/09/x0 para produzir efeitos a partir 01/01/x1.34rgos de licenciamento de edificaes e de execuo de obras pblicas da Prefeitura,incorporadoras, agentes financiadores, sindicatos da construo civil etc.35

A propsito, merecem transcrio os comentrios de dois renomados mestres do DireitoTributrio expostos na reunio onde se discutia a repercusso do princpio constitucional dalegalidade do procedimento fiscal adotado por alguns Municpios, (publicado em Comentriosao Cdigo Tributrio Nacional. So Paulo, Rev. dos Tribunais, 1984, p. 81):

Prof. Rubens Gomes de Souza: Parece-me que dentro da linha de pensamento, queestamos aqui seguindo, a norma tem utilidade, mas precisaria ser formulada, de modoa deixar claro que a atualizao do valor monetrio, a que se refere este 2

odo art. 97,

aquela que seja prevista ou autorizada em lei e no simplesmente aquela que

decorra de um ato administrativo. Para citar um exemplo: as atualizaes de plantas devalores que a Prefeitura faz.

Prof. Geraldo Ataliba: Sem base na lei. Porque se a lei autorizar, ou determinar quesero atualizados os valores das plantas, eu aceito.

36A heterogeneidade resulta, no geral, da estrutura fsica da diviso espacial e respectivos

equipamentos urbanos e, no particular, da existncia, em determinadas regies do territriomunicipal, de imveis de alto gabarito e, noutras, de baixo padro, enquanto nas demaispredominam variaes entre o padro alto e o padro baixo. Nos dealto gabarito, seushabitantes dispem de inmeros itens de conforto: amplos espaos definidos em projetosarquitetnicos individuais, alguns identificados por denominaes aliengenas (living, suite, hall,boite, kitchen etc.), ao lado de equipamentos como piscina, sauna, garagem para seusautomveis etc. Nos de baixo padro, as construes, na maioria das vezes, ocupam



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pequeno espao, so conjugadas, pelo menos de um lado, e, quando muito, obedecem a ummesmo tpico projeto arquitetnico disponibilizado, em muitos Municpios, pela prpria

Prefeitura. Nada mais que um abrigo que possibilite aos seus moradores um mnimo deprivacidade, para satisfazerem suas mais ntimas necessidades fisiolgicas.37Para tanto, deve-se utilizar os projetos arquitetnicos, estrutural, eltrico, hidrulico etc. quedevem estar arquivados no setor encarregado do licenciamento e aprovao de obrasparticulares da prpria Prefeitura.38O prprio mercado fortemente influenciado por fatores implcitos (monoplio, oligoplio, livreconcorrncia etc.) e explcitos (polticos, sociais e institucionais etc.) que interferem sobre osrespectivos valores.39Visa minimizar o que os estudiosos da matria costumam chamar de parcela desubjetividade, no susceptvel de quantificao,presente em qualquer mtodo de avaliao.Porm, mesmo nos mercados mais ativos, a oferta restrita a uma pequena parcela do

universo, restrio que pode ser minimizada com a distribuio estratificada do patrimnioimobilirio.40Prtica semelhante adotada pelos governadores dos Estados quando editam decretoestabelecendo o valor venal dos veculos, para efeito de clculo do IPVA e pelo Secretrio daReceita Federal (3 escalo da Administrao Federal) mediante instruo normativa que fixa ovalor da terra nua sobre o qual se calcula o ITR, editada com suporte no 2, art. 2 da LeiFederal n. 8.847/94, que dispe sobre esse imposto. Ambos, a exemplo do IPTU, de naturezapatrimonial.41Mormente se a comunicao acrescentar que tanto a poupana quanto as aplicaes nostradicionais fundos de renda fixa esto rendendo, atualmente, menos de 1% ao ms, sobretudoquando forem superiores a 2%...42O artigo 37 da CF elege os seguintes princpios: legalidade, impessoalidade, moralidade,

publicidade e eficincia.43Adicionado pela Emenda Constitucional n. 42 (Reforma Tributria).

44IV - a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas arepartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, adestinao de recursos para as aes e servios pblicos de sade, para manuteno edesenvolvimento do ensino e para realizao de atividades da administrao tributria, comodeterminado, respectivamente, pelos arts. 198, 2, 212 e 37, XXII, e a prestao de garantiass operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8, bem como odisposto no 4 deste artigo. H(Redao dada pela Emenda Constitucional n. 42, de19.12.2003)H.

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