transferÊncia do direito de construir (tdc) · o instrumento da tdc - previsto no art. 35 do ec -...

PROGRAMANACIONAL DECAPACITAÇÃO

DAS CIDADES

PROGRAMANACIONAL DECAPACITAÇÃO

DAS CIDADESC O N H E C E R P A R A C R E S C E R

CAPACIDADES

COLEÇÃO CADERNOS TÉCNICOS DE

REGULAMENTAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO

DE INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA CIDADE

VOLUME 6




VOLUME 6

www.capacidades.gov.br

TRANSFERÊNCIA DO

DIREITO DE

CONSTRUIR (TDC)

TRANSFERÊNCIA DO

DIREITO DE

CONSTRUIR (TDC)

MINISTÉRIO DAS CIDADES

Ministro de EstadoALEXANDRE BALDY

Secretário-ExecutivoSILVANI ALVES PEREIRA

Secretário Nacional de Desenvolvimento Urbano – SNDUGILMAR SOUZA SANTOS

Diretora do Departamento de Planejamento e Gestão Urbana – DPGUDIANA MEIRELLES DA MOTTA

Programa Nacional de Capacitação das Cidades - PNCCPAULO COELHO AVILA - Coordenador

Colaboradores na produção e elaboração do Caderno TécnicoCAROLINA BAIMA CAVALCANTICLÉO ALVES PINTO DE OLIVEIRALETÍCIA MIGUEL TEIXEIRA

Revisão de textoCAROLINA DE SOUSA AQUINOINGRID ZWICKER

LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY

Diretor do Programa para América Latina e CaribeMARTIM O. SMOLKA

Equipe de elaboração do Caderno TécnicoFERNANDA FURTADOSONIA RABELLOISABELA BACELLAR

BANCO INTERAMERICANO DEDESENVOLVIMENTO – BID

Representante no BrasilHUGO FLOREZ TIMORAN

Housing and Urban Development Division (HUD)JASON ANTHONY HOBBS

Projeto Gráfico e ilustraçõesMARCELO VASCONCELOS ALVES JUNIOR




VOLUME 6




VOLUME 6

TRANSFERÊNCIA DO

DIREITO DE

CONSTRUIR (TDC)

TRANSFERÊNCIA DO

DIREITO DE

CONSTRUIR (TDC)

©2017 Ministério das Cidades

É totalmente proibida a reprodução total ou parcial deste material sem a prévia autorização do Ministério das Cidades.

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação – CIP

Furtado, Fernanda; Rabello, Sonia e Bacellar, Isabela.

Transferência do Direito de Construir: Caderno Técnico de Regulamentação e Implementação/ Furtado, Fernanda; Rabello, Sonia e Bacellar, Isabela. Brasília: Ministério das Cidades, 2017.

6 vol. Coleção Cadernos Técnicos de Regulamentação e Implementação de Instrumentos do Estatuto da Cidade.

Secretaria Nacional de Desenvolvimento Urbano, Programa Nacional de Capacitação das Cidades e Lincoln Institute of Land Policy.

ISBN: 978-85-7958-072-7

1. Transferência do direito de construir. 2. Solo criado. 3. Desenvolvimento urbano. 4. Estatuto da Cidade 5. Política urbana. 6. Gestão urbana. 7. Planejamento urbano 8. Furtado, Fernanda; 9. Rabello, Sonia e 10. Bacellar, Isabela.

APRESENTAÇÃO

Este Caderno Técnico de Regulamentação e Implementação da Transferência doDireitodeConstruirconstituioVolume6dacoleçãode“CadernosTécnicosdeRegulamentaçãoeImplementaçãodeInstrumentosdoEstatutodaCidade”.ATransferênciadoDireitodeConstruir(TDC), definidanoEstatutodaCidade, éum instrumento regulamentadopor leimunicipalquepermiteaoproprietáriodeumdeterminadoterrenourbanoexerceremoutrolocal,oualienarparaestefim,odireitobásicodeconstruirquandoessedireitonãopuderserexercido,notodoouemparte,noterrenodeorigememvirtudedointeressepúblico.Noâmbitodoplanejamentourbanomunicipal,aTDCfacilitaaobtençãode imóveisparaa implantaçãodeequipamentosurbanosecomunitários,paraapreservaçãodopatrimôniohistóricoecultural,etambémnoscasosvinculadosaointeresseambiental,paisagísticoousocial.

O Ministério das Cidades, por intermédio da Secretaria Nacional de DesenvolvimentoUrbano,emparceriacomoBancoInteramericanodeDesenvolvimento(BID)eoLincolnInstituteofLandPolicy(LILP),apresentamestapublicaçãocomoobjetivodeauxiliarosgovernoslocaisnaregulamentação e aplicação da transferência do direito de construir para promover e apoiar odesenvolvimentourbano.

AlexandreBaldyMinistrodasCidades

MartimOscarSmolkaAssociadoSenioreDiretordo

ProgramaparaAmericaLatinaeCaribedoLILP

HugoFlóresTimoránRepresentantedoBidnoBrasil

SUMÁRIO

09 Lista de Abreviaturas e Siglas

11 Introdução

13 Caracterização geral da Transferência do Direito de Construir

a. Definição e conceituação

b. Antecedentes

c. Fundamentos no Brasil

d. Os coeficientes de aproveitamento na TDC

e. A TDC no Estatuto da Cidade

35 Regulamentação da Transferência do Direito de Construir

a. Introdução

b. Questões relativas à TDC segundo suas finalidades

c. Alertas sobre as bases para regulamentação da TDC

d. Definição de áreas ou imóveis transmissores e receptores

e. TDC direta e indireta

f. Fórmula de equivalência entre terrenos transmissor e receptor

g. Cuidados na aplicação conjunta da TDC e da OODC

h. Elementos necessários para a regulamentação da TDC

57 Implementação da Transferência do Direito de Construir

a. Introdução

b. Estrutura administrativa para aplicação e gestão da TDC

c. Documentação para a aplicação da TDC

d. Estipulação de prazos para a implementação da TDC

e. Passos necessários para a implementação

f. Interação com outros instrumentos

71 Tira-Dúvidas

77 Referências

81 Anexo

APAC - Área de Proteção do Ambiente Cultural

APP - Área de Preservação Permanente

art. – ar�go

CA – coeficiente de aproveitamento

CEPAC – Cer�ficados de Potencial Adicional de Construção

CF – Cons�tuição federal

CVM – Comissão de Valores Mobiliários

EC – Estatuto da Cidade

EUA – Estados Unidos da América

HIS – Habitação de Interesse Social

ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços

inc. - inciso

IPHAN – Ins�tuto do Patrimônio Histórico e Ar�s�co Nacional

IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano

ISS – Imposto sobre Serviços de qualquer Natureza

ITBI – Imposto de Transmissão de Bens Imóveis

LUOS - Lei de Uso e Ocupação do Solo

OODC – Outorga Onerosa do Direito de Construir

OUC – Operação Urbana Consorciada

PD – Plano Diretor

PEUC – Parcelamento, Edificação ou U�lizações Compulsórios

RGI – Registro Geral de Imóveis

STF – Supremo Tribunal Federal

TAU - Transferencia de Aprovechamientos Urbanís�cos

TDC – Transferência do Direito de Construir

TDR- Transferable Development Rights

TPLD - Transfer de Plafond Légal de Densité

ZAC - Zones d'Aménagement Concertés

ZEIS – Zona de Especial Interesse Social

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

INTRODUÇÃO

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Este Caderno Tecnico tem como objetivo apresentar o instrumento de polıtica urbanaconhecidocomoTransferenciadoDireitodeConstruir(TDC),situandoseuentendimentonosmarcosdoEstatutodaCidade(EC),Leinº10.257de10dejulhode2001,edasdiretrizescontidasnoseuart.2º.

ApartirdasbasesconceituaisestabelecidaspeloEC,osinstrumentosdepolıticaurbanadevemser regulamentados pelos entes federativos, e aplicados pelos municıpios brasileiros, de forma aadequa-losassuasrealidadesregionaiselocais,segundosuasespeci�icidades.Essesinstrumentossaomeios de operacionalizaçao da polıtica urbana municipal, materializando assim os princıpiosconstitucionais,easdiretrizesdapolıticaurbananacional.

O instrumentodaTDC -previstonoart. 35doEC - consistena autorizaçaodadapor leimunicipalparaqueaadministraçaopublicafaculteaoproprietariodeumdeterminadoterrenourbanoexerceremoutrolocal,oualienar,paraeste�im,oseudireitodeconstruirbasico,quando,porrazoesdeinteressepublico,essedireitonaopuderserexercido,notodoouemparte,noterrenodeorigem.

ImportadestacarqueaTDCeumdosinstrumentosquecontribuiparadarefetividadeaoprincıpiodajustadistribuiçaodosonusebenefıciosdecorrentesdoprocessodeurbanizaçao,previstonojareferidoart.2º,inc.IXdoEC;istoporqueaTDCtemestreitarelaçaodedependenciacomoutroinstrumentoprevistonoEC:aOutorgaOnerosadoDireitodeConstruir(OODC).E� atravesdaOODCquesede�ineacobrançadecontrapartidaspeloexercıcio,pelosinteressados,dedireitosdeconstruiracimado patamar basico de aproveitamento do terreno, denominado de Coe�iciente deAproveitamentobasico(CAbasico).E� aimplantaçaodaOODC,coma�ixaçaodoCAbasico-comoelementoestruturantedestesistemadepolıticaurbana-quepermitearticularosdoisinstrumentos.

Noambitodoplanejamentourbanomunicipal,aTDCeuminstrumentoalternativoquepodefacilitaraobtençaodeimoveisparaaimplantaçaodeequipamentosurbanosecomunitarios,assimcomoserutilizadaparacompensarosproprietarioscujos imoveissofreramrestriçoesconstrutivasespecı�icas e especiaisde interessepublico, que impeçamsuaedi�icaçao ate oCAbasicoadotado,conformeexplicitaoart.28doEC.

O poder publico municipal, ao decidir adotar a TDC, precisa estar informado quanto anecessidadede conheceros alcancese limitesdaaplicaçaodo instrumento,parao seuadequadofuncionamento, e para evitar efeitos indesejados. Nao menos importante e a compreensao, pelacoletividade,dequeaTDCeuminstrumentoaseraplicadosegundo�inalidadesdeinteressepublico,equeasuaconcessao,comoumbenefıcio,consisteemumaopçaodaadministraçaomunicipal.

AconcessaodobenefıciodaTDCdeveocorrerdentrodasareasdelimitadaspeloPlanoDiretor,eemimoveisconsideradosnecessariosparaas�inalidadesdeutilizaçaonasquaisointeressepublicosesobreponhaaointeresseprivado.E� defundamentalimportanciaalertarasadministraçoesmunicipaiseaos legisladores que a TDC e um instrumento a ser utilizado em condiçoes muito especı�icas,consistindoemumaexceçaomaisdoqueemumaregra.

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Essas e outras questoes sao desenvolvidas ao longo deste caderno, que tem comoobjetivoelaboraraestruturadeentendimentodasbasesconceituaisdaTDC,oalcancedesuaaplicaçao,seus limitesedesa�ios,quepossamservircomosubsıdio asuaregulamentaçaoeimplementaçaopelosmunicıpiosbrasileiros.Paraisso,otextoabordaediscutefundamentosjurıdicoseurbanısticosessenciaisparaacompreensaodospropositosedasformasdeaplicaçaodoinstrumento,explorandoosseuspotenciaisbenefıciosparaoprocessodedesenvolvimentourbanodascidadesbrasileiras.

CARACTERIZAÇÃO GERALDA TRANSFERÊNCIA DODIREITO DE CONSTRUIR

CARACTERIZAÇÃO GERALDA TRANSFERÊNCIA DODIREITO DE CONSTRUIR

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Caracterização Geral Caracterização Geral da TDC

1.OinstrumentodaTDCaparecetambememalgumasexperienciascomoTPC-transferenciadopotencialconstrutivo-,embora,comoveremosmaisadiante,issopossaresultaremumainterpretaçaoinadequadadoinstrumento.

a.De�iniçõeseconceituação

ATransferenciadoDireitodeConstruir(TDC)eumdosinstrumentosdisponıveisparaapoiaraexecuçaodapolıticaurbanamunicipal,dandoe�icaciaasdiretrizesprevistasnoart.2ºdoEstatutodaCidade,LeiFederalnº10.257de2001.Essasdiretrizesdecodi�icamosprincıpiosestabelecidosnoart.182daConstituiçaofederalde1988,especialmenteodequeapolıticaurbanamunicipaltemcomoobjetivo“ordenaroplenodesenvolvimentodasfunçoessociaisdacidadeegarantirobem-estardeseushabitantes”.

A TDC esta referida no Estatuto da Cidade no art. 4º, alınea “o”, como um dosinstrumentos de carater jurıdico e polıtico do planejamento urbano. E o art. 35 dessa leiespeci�icousuascaracterısticas,ouseja,seuobjetolegal,bemcomoasbasesdesuaaplicaçao.

SEÇA�OXIDatransferenciadodireitodeconstruir

Art.35.Leimunicipal,baseadanoPlanoDiretor,poderaautorizaroproprietariodeimovelurbano,privadooupublico,aexerceremoutrolocal,oualienar,medianteescriturapublica,odireitodeconstruirprevistonoPlanoDiretorouemlegislaçaourbanısticadele decorrente, quando o referido imovel for consideradonecessariopara�insde:I–implantaçaodeequipamentosurbanosecomunitarios;II–preservaçao,quandooimovelforconsideradodeinteressehistorico,ambiental,paisagıstico,socialoucultural;III–serviraprogramasderegularizaçaofundiaria,urbanizaçaodeareasocupadasporpopulaçaodebaixarendaehabitaçaodeinteressesocial.§1ºAmesmafaculdadepoderaserconcedidaaoproprietarioquedoaraoPoderPublicoseuimovel,oupartedele,paraos�insprevistosnosincisosIaIIIdocaput.§2ºAleimunicipalreferidanocaputestabeleceraascondiçoesrelativasaaplicaçaodatransferenciadodireitodeconstruir.

OEstatutodaCidadeconsolidou,em ambitonacional,umconjunto instrumentosdepolıticaurbana,frutodeexperienciasmunicipaisanteriores.DentreessesinstrumentosestaaTDC¹,quejasefaziapresenteemvariosPlanosDiretoresmunicipaisdesde�inaisdadecadade1970. A sua utilizaçao esta documentada em diversos estudos tecnicos e academicos queabordamesseeoutrosinstrumentosrelacionadosaosdireitosdeconstruir.

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Figura1:DiferentespossibilidadesdaTDC

Transferência do Direito de Construir (TDC)

Limites urbanís�cosmáximos

Direito de construirbásico

Terreno 1Restrição parcial

à edificação

Terreno 2 Terreno 3Restrição total

à edificação

Terreno 4

O instrumento da TDC consiste na autorizaçao, dada por leimunicipal, para que aadministraçaopublicafaculteaoproprietariodeumdeterminadoterrenourbanoexerceremoutrolocal,oualienarparaeste�im²,oseudireitodeconstruir(basico)quando,porrazoesdeinteressepublicode�inidasnosincisosIaIIIdoart.35doEstatutodaCidade,essedireitodeconstruir(basico)naopossaserexercido,notodoouemparte,noterrenodeorigem.

A�igura1contempladiferentespossibilidadesdatransferenciadodireitodeconstruir.Noterreno1,harestriçaoparcialdodireitodeconstruirbasicoemfunçao,porexemplo,daproteçaodoimovelcomopatrimonioculturalouambiental,equandoestaproteçaoimpeçaqueedi�icaçoesnoloteatinjamareacorrespondenteaodireitodeconstruirbasico;nestecaso,aconcessaodaTDCefeitaparcialmente,comoveremosadiante.Nocasodoterreno3,harestriçaototaldodireitodeconstruirbasico,parautiliza-lo,porexemplo,comoumapraçapublica,oucomo uma area de preservaçao permanente; aı, o direito de construir a ser transferidocorrespondeatotalidadedodireitodeconstruirbasico.Osterrenos2e4-receptoresdodireitode construir transferido de outros terrenos - devem estar em areas consideradas aptas aoadensamentoconstrutivo.

2.JoseAfonsodaSilva(2006)distingueaTDCinterlocativaeaTDCintersubjetiva.Aprimeirasituaçaoequandooproprietariodoimovelurbano,nascondiçoesestabelecidaspelaleimunicipal,combasenoPlanoDiretor,exerceemoutrolocal,desuapropriedade,odireitodeconstruir.Asegunda,quandodireitodeconstruirprevistonoPlanoDiretorouemlegislaçaourbanıs ticadeladecorrenteealienado,nasmesmascondiçoes,paraoutroproprietario.ATDCintersubjetivaetambeminterlocativa.

DireitoouDireitosdeConstruir³?

Oart.28doEstatutodaCidade,aodiferenciarocoe�icientedeaproveitamentobasicodoscoe�icientesmaximos,consolidouoconceitodeque–nodireitourbanısticobrasileiro–janaosedevemaisfalaremdireitodeconstruir,massimemdireitosdeconstruir.Apartirdestanormanacionalgeral,infere-sequehaodireitodeconstruircorrespondenteaocoe�icientedeaproveitamentobasico,mencionadono§2ºdoart.28,epeloqualopoderpubliconaocobraraqualquer contrapartida, e os direitos de construir adicionais aquele direito basico, quecorrespondemaoscoe�icientesmaximosdeaproveitamento,paracujoexercıcioointeressadodeverasolicitaraobtençaodasuaoutorgamediantepagamentodecontrapartida(art.28,caput).

Ora,separaoexercıciodaedi�icabilidadedentrodocoe�icientebasiconaoecobradaqualquer contrapartida, deduz-se que essa e uma faculdade que esta dentro da esferapatrimonialprivada.E� importantelembrarqueodireitodeconstruirbasico,contidonaesferapatrimonial privada, ainda pode estar tambem sujeito as limitaçoes dos regulamentosadministrativos,comoprevistonoart.1299doCodigoCivil.

Poroutrolado,ointeressadopodedesejarconstruiralemdocoe�icientebasicodeusodoimovel.Mas,paratanto,teraqueobterdamunicipalidadeestesdireitosadicionaisaobasicopormeiodeoutorgaonerosa.Ecomoamunicipalidadenaopodeoutorgaroquenaoeseu,especialmente cobrandocontrapartida,deduz-sequeopotencial construtivodeum terrenoacimadocoe�icientebasicoeumrecursourbanısticopublico.

Portanto,podemosconsiderarqueoantes conhecido “direitode construir” e agorabipartido em “direitos” de construir, a saber: o direito de construir basico, decorrente docoe�icientebasicodeusodoimovel,equeestadentrodaesferapatrimonialprivada,eosdireitosdeconstruiradicionais,quecorrespondemaoscoe�icientesdeedi�icabilidadeacimadobasicoateomaximo,equesaorecursosurbanısticospublicos,colocadosadisposiçaodosinteressadosnasuaobtençaoonerosa,mediantepagamentodecontrapartidaaserdeterminadapelalei.

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Caderno Técnico de Regulamentação e Implementação

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Figura1:Recursosprivadoserecursos

urbanísticospúblicos

3.NoBrasil,comoemmuitospaısesdelıngualatina,apalavra“direito”podeterdoissigni�icados:1.Podesigni�icarquealguemtemumdireitoproprio,umdireitosubjetivo,quepodeserporeleexercido;2.podesigni�icartaosomenteumareferenciaaumatipologiadelegislaçao,cujoconjuntocongregadireitoseobrigaçoes,porexemplo:direitocivil,direitotrabalhista,direitoaeronautico,direitourbanıs tico.Paracompreendermelhorestadiferenciaçaosemantica,reporta-seadiferençadeusoeminglesdaspalavraslawerights,quere�letemosdoissigni�icadosdiferentesnousodapalavra“direito”.Nestetrabalho,aosereferiradireitooudireitosdeconstruir,ousodaexpressaoesta rigorosamentenosegundocaso,ouseja, signi�icandoapenasa legislaçaoreferente aquelascondiçoesrelativasaspossibilidadesdeseconstruir.

Direito de construirbásico

Re

curs

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Direito de construiradicional

Re

curs

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os

CA

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ATDCeuminstrumentodeaplicabilidadecomplexa,tantourbanisticamente,quantojuridicamente,pois trata,demodogeral,da transferenciadodireitodeconstruirbasico,dotitulardodomınio(notodoouemparte)quenaoserealizou;oexercıciodeumafaculdadedeusobasicodeimovelurbanoquenaopodesermaterializadanaformadeumaconstruçaoagregadaaosolo.Trata-se,portanto,desetransferir,paraoutroimovel,parteouatotalidadedafaculdadedeusobasica,naoexercidapelotitulardodomınioemseuimovel.

Daı porque o procedimento para a realizaçao dessas operaçoes de TDC deve serdetalhadamenteprevistoemtodososseusaspectosformaiseprocedimentais.Assim,aleiqueregulamentaraincidenciadoinstrumentodeveincorporaromaximodeelementospossıveissobreoscasosdeincidenciadaTDCeasformasprevistasparasuaoperacionalizaçao,demodoadarsegurançatecnicaejurıdicaatodososatosadministrativosrealizadosquandodasuaaplicaçao.

A previsao da TDC pode abarcar, como ja mencionado, uma grande diversidade desituaçoes, comoos casosde transmissaoounaodapropriedadedos terrenosparaopoderpublico, e a existencia ou nao de benfeitorias, combinados com as diferentes �inalidadesprevistasnoEstatutodaCidade.Alemdisso,parasuaaplicaçao,faz-senecessarioestabelecerpreviamentena legislaçaoumaseriedecondiçoesespecı�icas, taiscomo:oscasosemqueomunicıpio pretende aplicar o instrumento, a de�iniçao das areas e imoveis transmissores ereceptoresdodireitodeconstruirbasico,a formapelaqualaTDCsearticulara comoutrosinstrumentosdepolıticaurbana,comosedaraaparticipaçaosocial,dentreoutroscriterios.

b.Antecedentes

Os antecedentes internacionais da transferencia do direito de construir remetem avariadosentendimentosdassuasfunçoes.Esseconstituiummecanismosujeitoadiferentesapropriaçoes,quevemsendoadotadoeadaptadoemdiversospaısessegundoseuscontextoseespeci�icidades.Issoocorremesmonospaısesqueinspiraramasexperienciasmaisrecentes:Espanha, França eEstadosUnidosdaAmerica.De fato, emuma compilaçaoda experienciainternacionaldaTDC,ZulmaBolıvar(2013)apresentasuautilizaçaocomotecnicadegestaonaEspanha,comomecanismoderegulaçaonaFrança,ecomoferramentaparaapreservaçaodeareassensıveisaalteraçoesurbanısticasnosEstadosUnidosdaAmerica(EUA).

Apesardeimportantesdiferenças comosuautilizaçaoemcasosindividuaisoudentrodeplanosurbanos,aTDCeinstrumentossimilarespercorrem,emcomum,trespassosouetapasdoprocessoderegulaçaourbanıstica.Emprimeirolugar,aatribuiçaoaumterreno,deformaequanimeaoutrosnamesmazonaouemsituaçoessimilares,deumdeterminadodireitodeconstruirbasico;emumsegundomomento,arestriçaoaestedireito,porrazoesespecı�icasdeinteressepublico;e,�inalmente,apossibilidadedautilizaçao,emoutroterreno,daqueledireitodeconstruirrestringido.

4. O Codigo Civil de 2002 de�ine, em seu art. 79, que “Sao bens imoveis o solo e tudo quanto se lhe incorporar natural ouarti�icialmente”e,emseuart.92,que“Principaleobemqueexistesobresiabstrataouconcretamente;acessorioeaquelecujaexistencia supoeadoprincipal”.Daı conclui-sequea construçao seriaoacessorioqueadeririaaoprincipal,o solo,objetodapropriedadeinscritanoRegistroImobiliario.

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NaEspanha,atecnicadaTDC eabaseparaagestaodoprocessodeurbanizaçao,emparticulardoparcelamentodosolo.Elaeaplicadadentrodeumplanourbanopararedistribuiros aproveitamentos entre os terrenos, e obter areas para a implantaçao de equipamentosurbanoseareasverdes.Masseuusotambemserveapreservaçaodopatrimoniopaisagıstico,historico,culturalouarquitetonico.

NaFrança,aideiadaTDCseconcretizouemconjuntocomaversaofrancesadaOODC,nasegundametadedosanosde1970.Essesinstrumentospermitiramaconstrutoresepromotoresimobiliarios a compra do direito de construir de lotes vizinhos porventura afetados porrestriçoesdeaproveitamentourbanıstico,comoalternativaoucomplementaçaodaaquisiçaoamunicipalidadededireitosdeconstruçaoadicionaisacimadocoe�icientedeaproveitamentobasico.Apesardeoinstrumentotersidosubstituıdonaregulaçaourbanafrancesaporoutrosdeconcepçaourbanamaisintegral,anoçaodaTDCcontinuaaseraplicadaemoutrassituaçoes,comopor exemplo, na preservaçao de areas naturais no entorno de areas adensaveis. EstasituaçaopodeserilustradapelocasodaestaçaodeesquidePrazdeLysSommand,citadoporVincent Renard (2001), no qual o direito de construir oriundo das areas preservadas foitransferidoparaocomplexohoteleirodeesqui.

NosEstadosUnidosdaAmericaencontramosasprincipaisreferenciasaTDC.Emborapresente em algumas cidades do paıs desde �ins da decada de 1970, e curioso observar atrajetoriadeutilizaçaodoinstrumento,poissuaaplicaçaomajoritaria,hoje,naoeamesmadesuas experiencias iniciais. O instrumento, em suas primeiras aplicaçoes, foi usado para apreservaçao de importantes marcos arquitetonicos e historicos em grandes cidades, emresposta as pretensoes de seusproprietarios de substituiçao dessas construçoes pornovasedi�icaçoesemaltura(torres).Comoexemplo,haoscasosdaedi�icaçaodoBankofCaliforniaemSaoFrancisco,umaconstruçaode1908,relatadoporJohnCostonisemsuafamosapublicaçaosobreotema-SpaceAdrift(apudSchnidman,1978,p.537),eodaGrandCentralStationdeNovaIorque,queadquiriugrandenotoriedadedevidoaseuvalorafetivoparamuitasfamıliascujospatriarcas chegaram a cidade nessa estaçao ferroviaria. Nos dois casos, como em outrossimilares naquele paıs, os ındices construtivos atribuıdos ao imovel restringido foramredistribuıd osentreterrenosadjacentes.

Contudo,poucoapouco,ecommaisforçaapartirdosanosde1990,oinstrumentopassaatercomoprincipalfunçaocontribuirpararesolveracrescentequestaodamanutençaodeareaslivres,cinturoesverdes,areasagriculturaveisnoentornodascidades,eareasdeconservaçaoambiental. Outro aspecto considerado e o uso do instrumento para conter o espraiamentourbano caracterıstico das cidades norte-americanas. Nesse caso, sao de�inidas areastransmissoras (as que se pretende preservar, usualmente fora da zona urbana), e areasreceptoras(aspassıveisdeadensamentonointeriordascidades).

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5.TransferenciadeAprovechamientosUrbanísticos(TAU).6.TransferdePlafondLégaldeDensité(TPLD).OTPLDetido,noBrasil,comoabaseconceitualparaoSoloCriado,posteriormenterenomeadodeOutorgaOnerosadoDireitodeConstruir.7.ComoasZonesd'AménagementConcertés(ZAC),conceitosimilaraodasOperaçoesUrbanasConsorciadas(OUC)doBrasil.8.TransferableDevelopmentRights(TDR).9.Estapublicaçaode1974,incluindouma�iguraexplicativadamecanicadoinstrumento,constadepublicaçoesseminaissobreasdiscussoesdosolocriadoedaTDCnoBrasil.

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A partir dos anos de 1990, essas versoesmais tradicionais da TDC vieram inspirar ainserçaodeinstrumentossimilaresnalegislaçaourbanısticadascidadeslatino-americanas,ouatenaregulaçaonacionaldepaısescomoMexico,Colombia,Venezuela,Argentina,I�ndia,dentreoutros.

NoBrasil,aformulaçaoconceitualdaTDC,assimcomodaOODC,sedesenvolveuapartirdemeadosdosanosde1970;estaformulaçaoteminspiraçaomista,poisbaseou-senanoçaofrancesadesolocriado,associadaaconcepçaodatransferenciadedireitosdeconstruir,nosmoldesnorte-americanos.

Haquementendaquecompensaçoesedilıc iasnoproprioloteseriamantecedentesdaTDC,comonoscasosemque,havendoexpropriaçaoparcialdolote,oproprietarioaceitaserpago,ou“compensado”,comafaculdadedeconstruir,norestantedolote,amaisdoqueoındiceordinariamente atribuıdo ao terreno remanescente. Porem, neste caso, nao ha terrenostransmissoresereceptores,enemalienaçaododireitodeconstruirpeloproprietario;porisso,essahipotesenaosecaracterizacomoumantecedente,estritosenso,daTDC.

c.FundamentosnoBrasil

AorigemdasdiscussoessobreaTDCnoBrasilestaligadaaosestudosedebatessobre“SoloCriado”,ocorridosapartirdasegundametadedadecadade1970.Estanoçaofoi,aepoca,disseminadaapartirdapublicaçaodetextoselaboradosporestudiososdotema.

“De um ponto de vista puramente técnico, toda vez que uma construção proporcionar uma área u�lizável, maior do que a área do terreno haverá criação de solo. De um ponto de vista prá�co, poderá ser considerado como SOLO CRIADO, a área construída que exceder uma certa proporção de área do terreno. Baseado neste conceito de SOLO CRIADO, podemos propor três novos instrumentos extremamente importantes para o controle do uso do solo, a saber: coeficiente de aproveitamento único; transferência de direitos de construir; proporcionalidade entre áreas construídas e áreas de uso público.” (Azevedo Ne�o et al., 1977, pp. 9-10).

Essanoçaopartedoentendimentodequeosdireitosdeconstruirdeumterrenourbano,acimadocoe�icientedeaproveitamentobasico,naoeumatributoinerenteapropriedadedoterreno,masumaconcessaodopoderpublico.Assim,de�inindo-seoındicebasicocomoumamesma proporçao para todos os terrenos urbanos por meio de um coe�iciente deaproveitamento em princıpio unico busca-se efetivar a equidade urbanıstica entreproprietarios.Essetipodemecanismoecapazdeminimizarodesequilıb rioeconomicoqueresultadasnormasurbanısticas,queatribuemintensidadesdeadensamentodiversasparaosterrenosemrazaodasdecisoestecnicasdoplanejamentourbano.

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O fundamento do “Solo Criado” vai ao encontro do entendimento jurıdico, expostoanteriormente,dequeosdireitosdeconstruirlimitadospelosındicesconstrutivosadicionaisacimadoındicebasico-previstosporleiparaumterrenourbanolocalizadoemdeterminadazona-pertencemacoletividade.Deduz-sedaıqueexistaumındicedeedi�icabilidadebasico,atribuıvelaosterrenosurbanos,quevisadaratodosostitularesdedomınio,umusoutilbasicoasuapropriedade,conferindo-lhe,essencialmente,conteudoeconomico;istoporque,emregra,sepressupoequetodoterrenourbanoprivado,paraterumusoutilbasico,tenhaqueedi�icaralgo.Destemodo,esteındiceoucoe�icientebasicoconstituiria,emprincıpio,direitosubjetivodoproprietarioaoexercıcioutildesuapropriedadeimobiliaria,razaopelaqualnaohacobrança,pelopoderpublico,peloexercıciodestedireitobasicodeuso.

Porem, eproprioda funçaopublicade regulaçaourbanısticaatribuiradensamentosmaiores ou menores para areas e terrenos especı�icos, sempre visando os interesses doplanejamentourbano,observandosempreainfraestruturainstaladanasdiferentesareasdacidade, os equipamentos urbanos existentes, as areas livres, as possibilidades de acesso aserviçosurbanoseaqualidadeambiental.OconceitodeSoloCriadopermiteentaoqueovaloreconomico dos adicionais edilıc ios, decorrente dessas regulaçoes, que so sao possıveis emfunçao de toda infraestrutura urbana publica instalada, e que tem um signi�icativo valoreconomico,sejaapropriadopelacoletividade,pormeiodaaplicaçaodaOutorgaOnerosadoDireitodeConstruir(OODC).10

CARTADOEMBU–11dedezembrode1976

“Conclui-seque:1.E� constitucionala�ixaçao,pelomunicıpio,deumcoe�icienteunicodeedi�icaçao

paratodososterrenosurbanos. 1.1A�ixaçaodessecoe�icientenaointerferecomacompetenciamunicipalparaestabelecer ındices diversos de utilizaçao dos terrenos, tal como ja se faz,mediantelegislaçaodezoneamento. 1.2Todaedi�icaçaoacimadocoe�icienteunicoeconsideradasolocriado,querenvolvaocupaçaodeespaçoaereo,queradesubsolo.

2.E� constitucionalexigir,naformadaleimunicipal,comocondiçaodecriaçaodesolo,queointeressadoentregueaopoderpublicoareasproporcionaisaosolocriado;quando impossıvel a oferta destas areas, por inexistentes ou por nao atenderem ascondiçoes legaisparatantorequeridas, eadmissıvelsuasubstituiçaopeloequivalenteeconomico. 2.1Oproprietariodeimovelsujeitoalimitaçoesadministrativas,queimpeçamaplenautilizaçaodocoe�icienteunicodeedi�icaçao,poderaalienaraparcelanaoutilizaveldodireitodeconstruir. 2.2 No caso de imovel tombado, o proprietario podera alienar o direito deconstruircorrespondenteaareaedi�icadaouaocoe�icienteunicodeedi�icaçao.”

10.VeroCadernoTecnicodeRegulamentaçaoeImplementaçaodaOODC.

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Todoesseconjuntodeideiasurbanısticasejurıdicasfoiobjetodeamplodebatetecnico,eseuconteudoresultou,em1976,na“CartadoEmbu”,documento�inaldeumSeminariosobreSoloCriadoorganizadopeloCEPAM–CentrodePesquisasdaAdministraçaoMunicipal(SP).Estedocumentoehojeconsideradoumareferencianacionalparaotema.

AsideiasconsolidadasnaCartadoEmbu,comoveremos,saoasqueiraoorientarasde�iniçoesadotadaspeloEstatutodaCidadeparaaOODCeaTDC.Taisde�iniçoesestabeleceramuma necessaria e estreita relaçao entre esses dois instrumentos, ambos relacionados aoconceitodeSoloCriado,eaoestabelecimentodeumpatamarbasicocomumdeedi�icaçaoparaosterrenosurbanos.

d.OsCoe�icientesdeAproveitamentonaTDC

Oındicedeedi�icabilidadebasico,atribuıdoaosterrenosurbanosequelhesconfereumuso util economicomınimo, foi incorporado ao Estatuto da Cidade, em seu art. 28, com adenominaçao de Coe�iciente de Aproveitamento basico (CA basico). A importancia de seestabeleceroCAbasicocomoumpatamardeedi�icaçaoqueconfereutilidadesocialevaloreconomicoaosterrenosurbanos,foiobjetodaResoluçaoRecomendadanº148doConselhodasCidades, aprovada em 07 de junho de 2013. Esta Resoluçao, ao estabelecer diretriz deordenaçaoterritorialparaosplanosurbanısticosdascidadesbrasileiras¹¹,relacionaoCAbasicocom os demais instrumentos que inter�iram, direta ou indiretamente, sobre os direitos deconstruir,eoposicionacomoprincıpiobalizadordapolıticafundiariaurbanamunicipal¹².

A referida Resoluçao n° 148/2013 decodi�ica o art. 28 do Estatuto da Cidade, parapermitir o entendimento de que os coe�icientes de aproveitamento acima do CA basicocorrespondem a recursos urbanısticos publicos. Portanto, os coe�icientes maximos deaproveitamento,oudireitosdeconstruiradicionais,naointegramoconteudopatrimonialdedomınioprivado,razaopelaqualopoderpublicopodeedevecobrarcontrapartidapelasuaoutorgaaosinteressadosemutiliza-los.

Por via de consequencia, os coe�icientes de aproveitamento ou ındices construtivosacimadoCAbasicoateoslimitesmaximosdeaproveitamento,previstosemleiecomumentechamadosdedireitosdeconstruir,naopertencemaoproprietariodoterrenourbano,e,porisso,naosao,enuncaforam,direitosadquiridosseus,e,nemmesmo,antesdalicençadeconstruçao,umdireitosubjetivoaedi�icaçao.

Destemodo,paraseoperacionalizaraTDC,ecompatibiliza-lacomaOODC,haqueseentenderqueoproprietariosomentepoderatransferir,viaTDC,umdireitoseu.Ouseja,elenaopoderatransferir,aindaqueatıtulodecompensaçao,oequivalenteaosındicesurbanısticosmaximos,ındicesestesqueestaoforadaesferapatrimonialprivada,equeelesopodeadquirirmediantecontrapartida.DaıporqueaTDCsoocorreradentrodos limitesnaoexercidosdocoe�icientedeaproveitamentobasicodoterreno.

11.Verart.21,incisoIXdaCF/1988.12.Paramaisdetalhes,comoaadoçaodecoe�icienteunicoeunitariooudecoe�icientesmenoresqueumemsituaçoesespeciais,veraResoluçaonaıntegraemanexo.

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Assim, ao argumento usado para a OODC de que “... somente faz sentido prever apossibilidade de outorga onerosa (de todo modo, uma faculdade que assistirá ao particularinteressadoemedi�icarparaalémdocoe�icientebásicodeaproveitamento)sepreexistiranoçãodequeaedi�icaçãoparaalémdestesparâmetrosconstituicriaçãodesoloàqualnãocorrespondeum direito subjetivo do particular” (MarquesNeto, 2002, p. 232), podemos adicionar o seucomplemento em relaçao a TDC: de que somente faz sentido prever a possibilidade datransferenciadedireitos construtivos sepreexistir anoçaodequeodireitopatrimonialdoparticularestaranomaximocircunscritoaoCAbasicodeseuterrenourbano.

É o coeficiente de aproveitamento básico (e não os coeficientes máximos de edificabilidade) o parâmetro para incidência da autorização, pelo poder público municipal, de transferência de direito de construir pelo proprietário do terreno, quando sobre este coeficiente básico incidirem limitações administra�vas que lhe restrinjam este uso básico, de forma parcial ou total.

No entanto, nem toda restriçao imposta sobre o CA basico devera ser objeto,necessariamente,deTDC.Imoveisespecı�icospodemterumaproveitamentomenor,como,porexemplo,os terrenos localizadosem areasde interesseambientalemzonasurbanas.Nestasareas,oslotespodemter,emfunçaodesuasespeci�icidades,maioresdimensoesecoe�icientesdeaproveitamentomaisreduzidosemrelaçaoaosdemaislotesurbanos.Porisso,sobreesteaspectoparticular,o§2ºdoart.28previuapossibilidadedaadoçaodeumCAbasico“unicoparatodaazonaurbanaoudiferenciadoparaareasespecı�icasdentrodazonaurbana”.(grifosnossos)

Aautorizaçaoparanegociaçaododireitodeconstruirbasicoentreproprietarios,viaTDC,comoformadecompensaçaoemfunçaodaincidenciadelimitaçoesadministrativassobreoterreno,apenasseexplicaemcasosdeincidenciasespeciaiseanormais:situaçoesespeciaisemque �ique caracterizado evidente prejuızo ao exercıcio de uso ou edi�icaçao no terreno,dentrodocoe�icientebasico,emfunçaoderestriçaoimpostaaumimovelespecı�icoemrelaçaoaosimoveisproximos,emdeterminadazonadacidade.

Toda TDC tem como limite de alienação, ou exercício em outro local, o coeficiente de aproveitamento básico, mas nem toda restrição ao CA básico é objeto de TDC.

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AlemdoCAbasico,oschamadosdireitosdeconstruirserelacionamtambemcomoslimitesmaximosdeedi�icaçao,talcomoestabelecidono§3ºdoart.28doEstatutodaCidade.Oscoe�icientesdeaproveitamentomaximosedemaisındicesurbanısticos¹³saode�inidospelasnormasdeplanejamentourbanoem funçaodomodelodeocupaçaourbanapretendido, dacapacidadedesuportedainfraestruturapublicaeequipamentosurbanosparaoadensamentodecadaareadacidade,eaindacomoparametrosderegulaçaodedensidadesconstrutivasehabitacionais, segundosuaadequaçao asorientaçoesdeusoeaproveitamentodasdistintaszonasdacidade.

OsdireitosdeconstruiradicionaisaoCAbasico,aoseremviabilizadospelanormativapublica em funçao da infraestrutura instalada, conforme diretrizes contidas no art. 2º doEstatutodaCidade,especialmentenoseuincisoVI,eateolimitemaximode�inidoparacadaareasao,porconsequencia,recursosurbanısticospublicos,recursosdeedi�icabilidadeque,porestarazao,sopoderaoserexercidosseforemadquiridos.Estaaquisiçaopodesedardeduasformas:amaiscomumseriapormeiodaOODC,mediantepagamentodecontrapartidaaopoderpublico;ou, entao, o interessado podera adquirir esses direitos de construir, mediante aquisiçao erecepçaodaTDC,oriundosdeoutrossetoresdacidade.

PRINCÍPIOSJURÍDICOS

OEstatutodaCidadeconsolidouprincıpiosjahamuitotempoexistentesnodireitobrasileiro,emespecialdoisdeles:oprincıpioquevedaaAdministraçaoconcederdireitose/ouvantagens,graciosaenaoisonomicamente,aparticulares,especialmentequandodelesresulteproveitoeconomico;eoprincıpiodavedaçaodoenriquecimentosemcausa,princıpiogeraldedireitoqueseencontra,atualmente,explicitadonoart.884eseguintesdoCodigoCivilbrasileirode2002.

Ora, e fatoincontroversoquequandoa legislaçaourbanısticapreve,concedeepermite usos e aproveitamentos maximos diferenciados a terrenos urbanos, destadiversidaderesultam,tambem,patamaresporvezesbastantediferenciadosnospreçosdas propriedades imobiliarias urbanas. Porem, em funçao dos princıpios acimamencionados,edasdiretrizescontidasnoEstatutodaCidade,impoe-seumaintervençaoporpartedopoderpublico,nosentidodecorrigirestasdistorçoesquecausamnaosoiniquidadesurbanısticas,comotambemenriquecimentosemcausa.

E� sobretudoadiretrizcontidanoart.2º,incisoIXdoEstatutodaCidade,queimpoeao poder publico, quando no exercıcio de seu poder-dever de planejar e promover aurbanizaçaodeformaequanimeparatodososcidadaos,proprietariosounao,queaOODCe,emdecorrencia,aTDC,encontramseurespaldoconceitual. E� nestedispositivoqueseestabelecequeapolıticadedesenvolvimentourbanodeveatendera“justadistribuiçaodosbenefıcioseonusdecorrentesdoprocessodeurbanizaçao”.(grifosnossos)

13.I�ndicesurbanısticoscomotaxasdeocupaçao,gabaritosoualturasmaximas,ındicesdepermeabilidade,recuos,afastamentos,tiposdeusoetc.

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Aprincipalconsequenciadestecomandoimplicaequalizaroındicedeaproveitamentodoterrenocomumatodososproprietarios,atravesdochamadocoe�icientedeaproveitamento(CA)basico.Assim,aspossibilidadesdeconstruiracimadoCAbasico,limitadasaoestabelecidopelos ındices urbanısticos maximos, se tornam, de fato e de direito, nao so recursosurbanısticospublicos,comotambemrecursoseconomicosdacidade,jaqueseraooutorgadosonerosamenteaprivados,segundoointeresseeaspossibilidadesnormativasdacidade.Daıque e conceitualmente impreciso referir-se a TDC como Transferencia de PotencialConstrutivo,aindaquetenhasidoassimdenominadaemalgumaslegislaçoesmunicipais.

Eventualmente,aindapodehaverquemquestioneseosındicesurbanısticosmaximos,permitidos e outorgados gratuitamente aos proprietarios pelo poder publico em algumaslegislaçoesmunicipais,seriam,ounao,“direitosadquiridos”dostitularesdedomınio;estamosnosreferindoaıahipoteseemqueosproprietariosaindanaomaterializaramasconstruçoesem seus lotes. Considerar que os proprietarios teriam direitos adquiridos aos ındices deedi�icabilidade apenas previstos em lei, mas ainda nao realizados, e um entendimentojuridicamenteequivocado,mascompreensıvel,jaquemesmonaorealizadasasconstruçoes,otao somente fatodeos ındices atribuırem, gratuitamente, coe�icientesde edi�icabilidadeamaior,fazcomqueestesoperemexpectativaseconomicasdeaumentodepreçoprivadodolote;ouseja,ganhosdosproprietariosporfatosalheios asuavontadeouesforço,geradosexclusivamente pela norma urbanıstica, editada em funçao dos interesses publicos e dainfraestruturaurbanıstica.

A jurisprudencia brasileira, contudo, em dois julgamentos do Supremo TribunalFederal(STF),jaseposicionousobreessasquestoes.Aprimeiradecisao,noanode1985,dizrespeitoaquestaodanaturezajurıdicadochamadodireitodeconstruir,eseeleintegraria,ounao,antesdaedi�icaçao,odireitopatrimonialdodonodoterreno. Adecisaoconsolidouoentendimentodequeaprevisao,nalei,deındicesconstrutivosnaoatribuiaoproprietario“direitoadquirido”aoexercıciodaquelafaculdade.Restou,portanto,assentadoqueochamado“direitodeconstruir”emerafaculdadededireito,equenaohadireitoadquiridoaconstruçaosenaoquandojativersidodeferidaalicençadeconstruçao,einiciadaaobra,e,aindaassim,nostermosdessalicença.

AsegundajurisprudenciadoSTFessencial acompreensaodamateria–oRecursoExtraordinario387047de2008-emuitomaisrecente,edizrespeitoanaturezajurıdicadochamadosolocriado.OcasodecididosedeuapartirdalegislaçaomunicipaldeFlorianopolis,jaqueanosantesdeaOODCaestarprevistanoart.28doEC,aquelemunicıpiojapreviraoinstituto, com o nome de solo criado. Foi proposta a açao para questionar aconstitucionalidade,alegalidade,ealegitimidadedesteinstrumentofrenteaoordenamentojurıdiconacional.ChegandoalideaoSTF,depoisdepassarportodasasinstanciasinferiores,aSupremaCorte reconheceunao so a legitimidade, como tambema constitucionalidadedacobrançadacontrapartidaporcoe�icientesdeedi�icabilidadesuperioresaobasico,naepocachamadosdesolocriado,ehojedenominados,peloEstatutodaCidade,comoOutorgaOnerosadoDireitodeConstruir.

14.OleadingcaseresolvidonoRecursoExtraordinario85002,cujorelatorfoioMinistroMoreiraAlves.15.TevecomorelatoroMinistroErosGrau.

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e.ATDCnoEstatutodaCidade

ATDCestaprevistanoartigo35daLeiFederalnº10.257,de2001,oEstatutodaCidade,econtem varios elementos a serem detalhados para melhor entendimento dos alcances doinstrumento,edasbasestecnicaelegalparaasuaaplicaçao.

i.Ocaputdoartigo35doEC

Lei municipal, baseada no Plano Diretor, poderá autorizar o proprietário de imóvel urbano, privado ou público, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pública, o direito de construir previsto no Plano Diretor ou em legislação urbanís�ca dele decorrente, quando o referido imóvel for considerado necessário para fins de:

Observa-sequeaadoçaodaTDCcomoinstrumentodapolıticaurbanaeumaprerrogativamunicipal.OmunicıpioquevieradecidirincluiraTDCnoseuroldeinstrumentosdeverapreve-laemseuPlanoDiretore,posteriormente,aprovarleimunicipalespecı�icadetalhandoascondiçoesparasuaaplicaçao,conformedeterminaexpressamenteoparagrafo2ºdoart.35.16

§ 2° A lei municipal referida no caput estabelecerá as condições rela�vas à aplicação da transferência do direito de construir.

ii.OsincisosIaIIIdoartigo35

I - implantação de equipamentos urbanos e comunitários;II - preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico, ambiental, paisagís�co, social ou cultural;III - servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social.

16.OselementosnecessariosparaaregulamentaçaodaTDCnoPlanoDiretorenaleimunicipalespecı�icaestaoapresentadosnoitem3.h.

Esses dispositivos da lei indicam as hipoteses de aplicaçao da TDC. E� importanteobservarqueemqualquerdessaspossibilidades,aaplicaçaodaTDCsosejusti�icaemrazaodointeressepublico,ecomoumaprerrogativadopoderpublicomunicipal.Vejamoscomo istoocorre.

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A aplicaçao do instrumento para a implantaçao de equipamentos urbanos ecomunitarios constituiumapossibilidadede suprirdi�iculdadesmunicipaisnaobtençaodeterrenosouimoveisnecessariosarealizaçaodeprojetosdeobraspublicas,como,porexemplo,paraaimplantaçaodeumaescolaouaduplicaçaodeumaviapublica.Nestecaso,ousodaTDCpoderaevitargastosderecursos�inanceirosdiretospelomunicıpioe,comsuautilizaçao,haverumimpactorelevantenareduçaodocusto�inanceirodessasobras,porvezesinadiaveis.Elatambem pode possibilitar uma maior agilidade na obtençao desses imoveis, como ummecanismodesubstituiçaoadesapropriaçao,desdequehajaconcordanciadosproprietarios.

A TDC tambem podera ser utilizada como instrumento para obtençao de terrenosdirecionadosaosprogramasderegularizaçao fundiaria,urbanizaçaode areasocupadasporpopulaçaodebaixarendaehabitaçaodeinteressesocial.ValeressalvarqueaTDCseaplicasomenteemcasosnosquaisosimoveisjanaotenhamsidoadquiridosporusucapiao.

Da mesma maneira como nos casos de terrenos necessarios a implantaçao deequipamentosurbanosecomunitarios,aTDCparatais�inalidadespermiteadesoneraçaodoscofres publicos de gastos imediatos para a �ixaçao de populaçao de baixa renda, podendoconferirmaioragilidadeaesteprocesso.AutilizaçaodaTDCparatais�inalidadespodepermitir,sobretudo,aresoluçaodoscon�litosfundiariosemareasdeterceirosocupadasporpopulaçaodebaixarendapara�insdemoradia.

Nos casos de preservaçao, quando o imovel for considerado de interesse historico,ambiental,paisagıstico,socialoucultural,aTDCpodeseraplicadaparaaobtençao,pelopoderpublicomunicipal, dos imoveisprotegidos, oupode servir como compensaçao, excepcional,aquelesproprietariosque,emfunçaodalimitaçao,vierematerodireitodeconstruirbasicorestringido,ouatesuprimido.Valenotarqueambasaspossibilidadesexistemtantonocasodeterrenosquevenhama serusados como areasdepreservaçao ambiental, comono casodereconhecimentodovalorculturaldoimovelpelopoderpublico.

Assim, a TDC pode funcionar, quando for o caso, como uma forma alternativa adesapropriaçao,paraaquisiçaodeimoveisdeinteressepublico,nostrescasosindicadosnosincisosdoart.35doEC.

Porem, deve-se atentar que a TDC nao pode ser utilizada como forma unilateral depagamentodeumadesapropriaçaopelopoderpublico,umavezqueaConstituiçaofederalde1988(art.5º,XXIV)exigequeadesapropriaçaosejapagapreviamenteemdinheiro.E� imprescindıvelesclarecerqueaopçaopelousodaTDC,comoformadeaquisiçaodapropriedadepelopoderpublicoalternativaadesapropriaçao,eumadecisaoaseraceitavoluntariamentepeloproprietariodoimovel,jaquecabeaele,proprietario,optarporreceberaindenizaçaoemdinheiro,oufazerumapermutadoseuimovelpelaTDC.

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17.Constituiçaofederalde1988,art.5º,XXIV–“aleiestabeleceraoprocedimentoparadesapropriaçaopornecessidadeouutilidadepublica,ouporinteressesocial,mediantejustaepreviaindenizaçaoemdinheiro,ressalvadososcasosprevistosnestaConstituiçao.”

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Omunicıpio,aoutilizaraTDCcomoalternativaadesapropriaçao,adquirindoumbemparaqualquerdas�inalidadesprevistasnoart.35,incorporaraomesmoaoseupatrimonio.Noentanto, no caso do inciso III (regularizaçao fundiaria), os imoveis incorporados poderao,eventualmente,serobjetodecessaooutransferenciaaterceirosposteriormente,nostermosdalegislaçaopertinente.

TalcomonaOutorgaOnerosadoDireitodeConstruir,masvistapelo “outro ladodamoeda”, a aplicaçao da TDC nos casos relacionados ao caput do art. 35, da concretude aoprincıpioda“justadistribuiçaodosbenefıcioseonusdecorrentesdoprocessodeurbanizaçao”,diretriz prevista no art. 2º, inc. IX do Estatuto da Cidade, possibilitando compensar oproprietarioemfunçaodeinteressespublicosespeciais.

OquadroaseguirapresentaashipotesesprevistasparaoincisoII.

Art. 35 - Hipóteses do inciso II (preservação)

Propriedadedo imóvel

A propriedade do imóvel con�nua com o proprietário.

A propriedade do imóvel é transferida para o poder público municipal.

Por meio de doação(art. 35, § 1º

referente ao fim previsto no inc. II)

(art. 35, inc. II) (art. 35, inc. II)

Condição aplicada

Restrição total(Ex.: preservação

ambiental)

Restrição parcial(Ex.: preservação de edificação cultural)

Imóvel necessário para interesse

públicoPor Doação

Recebe o direito de construir

correspondente ao CA básico do

terreno+

Indenização em dinheiro por benfeitorias.


correspondente à diferença entre o

CA básico do terreno e a área

da edificação existente.



terreno.



terreno.

Proprietário

Concessão de TDC como

faculdade do poder público.

TDC como alterna�va à

desapropriação.

TDC como compensação a restrições especiais e anormais ao direito de

construir básico.

Finalidade da TDC

Quadro1–AplicaçãodaTDCnoscasosprevistosparaoincisoII,art.35doEstatutodaCidade.

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iii.Oparágrafo1ºdoartigo35

§ 1º A mesma faculdade poderá ser concedida ao proprietário que doar ao poder público seu imóvel, ou parte dele, para os fins previstos nos incisos I a III do caput.

Haqueseentenderqueesteparagrafoserefereaumasituaçaodiversadaqueladispostanocaputdoartigo35.Trata-sedeumaampliaçaodaaplicaçaodaTDC,emboraparaasmesmas�inalidadesprevistasnos incisos I a IIIdocaputdoart.5;mas,nocasodeste§1º,havera aaplicaçaodaTDCsehouverdoaçaodeimovelporpartedoproprietarioaopoderpublico.Mas,sendoambosaplicaveisaosincisosprevistos,eprecisoentenderemquesentidooparagrafo§1ºdoart.35sediferenciadocaputdomesmoartigo.

Aprimeirapartedocaputdoart.35tratadesituaçoesimpostasaosproprietariospelopoderpublico,destinadaacasosemqueosimoveisseapresentemcomoimprescindıveisaosinteressespublicosdescritosnosincisosIaIII.Estanecessidade,tenhaelacomoresultadoatransferencia do imovel para o poder publico, ou no caso em que represente apenas umalimitaçao que permita a manutençao do imovel com o proprietario privado, se concretizamedianteatodeclaratoriodointeressepublico,porpartedosetorpublicocompetente.Aposestadeclaraçaoformal,aleifacultaaopoderpublicoautorizaroproprietarioaalienar,ouexerceremoutrolocal,odireitodeconstruirbasicocorrespondenteaoimoveltransferidoaopoderpublico,ou,nocasodeimoveisedi�icadossujeitosapreservaçao,aparcelanaoexercidadessedireito.

Jao§1ºdomesmoartigotratadeumatovoluntarioporpartedoproprietariodoimovel.OinstitutodadoaçaoestaprevistonoCodigoCivilbrasileirode2002,emseuart.538,comoumatodeliberalidadedodoador,aindaquehajaencargo:“Considera-sedoaçaoocontratoemqueumapessoa,porliberalidade,transferedoseupatrimoniobensouvantagensparaodeoutra”(grifosnossos).

E� importantedestacarqueopoderpublicopodeaceitarourejeitaradoaçaoensejadapeloproprietariodoimovel,emfunçaodosinteressesdamunicipalidade.Ouseja,estapossibilidadeserefere,emgeral,ainiciativadoparticularquepode,ounao,coincidircomprojetospublicosquesejamdesejaveis,masnaoimprescindıveisnaquelemomento.Assim,nessescasos,senaohouveracordoquantoaTDCoferecidapelopoderpublicoaoproprietariocomoeventualencargodadoaçao,estapoderanaoserealizar,jaquenaoeimprescindıvel,masapenasdesejavel.

Poder-se-ia perguntar por que, ou em que situaçoes um proprietario de imovel urbanodesejariadoarseuimovel,ereceberemtroca,comoeventualencargodadoaçao,odireitodeconstruirbasicocorrespondenteaoseuterreno,paraexerce-loemoutrolocaloualiena-lo.Arespostaseriaadequepodehaversituaçoesnasquaiselejanaopossa,ounaoqueira,manteroimovel.Saoexemplos:umimovelcomumaedi�icaçaoantigaedeterioradacujarestauraçaosejademasiadocustosa;umimovelcujotombamentotenharestringidoasuaadaptaçaofısicaparaos�insdesejadospeloproprietario;umimovelcujatributaçaoanualnaoestejaaoalcancedoproprietario,ouumterrenocujascaracterısticasfısicastornemaconstruçaodifıcilecara,masquesirvamparaopoderpublicoparaos�insprevistonoincisoI;e,umahipoteserelativamentecomum,umimovelquetenhasidoocupadoporpopulaçaodebaixarenda,equeinteresseaopoderpublicoaregularizaçaodaquelasituaçaohabitacional.

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Nahipotesedo§1ºdoart.35,entende-sequeoproprietario,doadordoimovel,quandoofereceoseuimovelaopoderpublicoestacientequeobenefıcioquepoderarecebercomoencargo da doaçao corresponde ao equivalente a seu direito de construir basico em TDC,havendoounaoedi�icaçoesououtrasbenfeitoriasemseuterreno.CabeaeleavaliarseternasmaosovalordaTDClheemaisbene�icodoquemanteroimovelemseudomınio.

Essaeoutradiferençadacondiçaodenecessidadepublicaexpressanocaputdoart.35,poisaquela,quandofuncionacomoformadeaquisiçaoalternativaadesapropriaçao,precisaconsideraroCAbasicodoterrenopara�insdeconversaoemTDC,etambem,separadamente,asbenfeitoriasnelerealizadas,aseremindenizadasemdinheiro,ouquesejamreconstituıdaspelopoderpublico,casohajaessapossibilidade.IstoparaquenaosetransformeaTDCemmoedadepagamentodequaisquertiposdeindenizaçoes.

Oentendimentoeque,nousodaTDCcomoalternativaadesapropriaçao,naosedeveabsorver o valor da benfeitoria na concessao da TDC, ja que isso representara a perda decorrespondenciaemmetrosquadradosentreoterrenotransmissoreoreceptor,aumentandoorisco de "inundar" a cidade com direitos de construir, sem vinculaçao com os ındicesconstrutivos,esemumacorretaavaliaçaodoimpactodorealexercıciodessedireito.SeriaatransformaçaodaTDCemmoeda,comojaa�irmado,oqueseriavedadopelosistema�inanceirodo paıs. A TDC se refere, exclusivamente, a direitos de construir e deve haver um cuidadoextremo em limita-la a isso, sob pena de desvirtuar-se, e perder-se como instrumento deplanejamentourbanoparaoqualfoielaborada.

Opagamentopelasbenfeitoriasemdinheiro(ou,comoopçao,recompostasnocasodetransferencia da propriedade somente de parte do imovel) contribui para um maiorcomprometimentoe responsabilidadedomunicıpio,quando �izeralgumprojetoqueexijaaincorporaçaodeterrenosdeparticulares.

Imóvel a ser transferido ao poder público para os fins previstos nos incisos I a III do art. 35 do Estatuto da Cidade (TDC)

Caput do art. 35:Necessário para fins públicos (incisos I a III).

§ 1º do art. 35:Doação (incisos I a III).

Inicia�va do poder público Inicia�va do proprietário (ato voluntário)

TDC equivalente ao CA básico do terreno+

Indenização em dinheiro por benfeitorias.TDC equivalente ao CA básico do terreno

Caso o proprietário não aceite a TDC:Inicia-se processo de desapropriação.

Caso o proprietário não aceite a TDC:O projeto de interesse público não se realiza

naquele local ou naquele momento.

Quadro2–Diferençasentreocaputeo§1ºdoart.35doEstatutodaCidade.


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Duas especi�icidades precisam ainda sermencionadas. Em primeiro lugar, quando setratardeglebaaindanaoparcelada,haqueseconsideraroCAbasicoreferenteaarealıquidadoslotes,descontando-seospercentuaisexigidospelomunicıpioemsuasnormas,destinadosasviaspublicas,asareascomunspublicaseaosequipamentosurbanos.Emsegundolugar,nautilizaçaoda TDC para a obtençao de terrenos ocupados por populaçao de baixa renda com vistas arealizaçaodeprogramasderegularizaçaofundiariaouurbanısticadessasareas,emqualquerdoscasos, seja de interesse publico ou social, ou por doaçao pelo proprietario, a TDC devecorresponder somente ao CA basico dos terrenos, ja que as benfeitorias pertencem aospossuidores,enaoaoproprietariodoterreno.

Tendoemvistaasdiversaspossibilidadesdeaplicaçao,podemosa�irmarqueoobjetivocentraldaTDCefacilitarocumprimentodasfunçoespublicasdoplanejamentourbanomunicipal.AsdiversasformasdeaplicaçaodaTDCtemimportantesrelaçoeseefeitossobreosistemadeplanejamento urbano municipal e seu conjunto de institutos urbanısticos. Estas formas deaplicaçao, bem como suas relaçoes e efeitos, precisam ser detalhadas, para uma adequadaregulamentaçaoeimplementaçaodaTDC,oqueseraobjetodosproximoscapıtulos.

f.ATDCesuarelaçãocomaOODCnosistemadeplanejamentourbanomunicipal

Paraainserçaodoinstrumentonosistemadeplanejamentourbanomunicipal,oprimeiroelementoaconsiderar,comocondiçaoessencialparaaaplicaçaodaTDC, equeoCAbasicodosterrenosjaestejade�inidonoambitodoPlanoDiretor.E� importanteressaltarquea�ixaçaodoCAbasiconaotemrelaçaocomoplanejamentourbanısticopublicodacidade,ouseja,eleedeferidoapenasparapossibilitarousoutilbasicoisonomicodosimoveisurbanos;nempossuiconteudo�iscal,conformeexplicitadonaResoluçaoRecomendadadoConselhodasCidadesnº148,jamencionada.

Em segundo lugar, a aplicaçao da TDC somente faz sentido como complemento ainstituiçao das bases da OODC no planejamento urbano do municıpio, ja que ambas estaoconectadaspormeiodoCAbasico.

ATDCeaOODCdevementaoserentendidascomoinstrumentoscomplementares:aTDCpermitequeoproprietariodeumimovelcujaareaedi�icadanaotenhaatingidooCAbasico,possaalienarouexerceremoutroterrenoodireitodeconstruircorrespondenteaoCAbasicorestringidoemseuterreno;aOODC,porsuavez,consistenacobrançadeumacontrapartida,pagaaopoderpublicopelointeressadoemedi�icar,paraadquirirdireitosdeconstruçaoacimadoCAbasico.

A TDC deve ser u�lizada em conjunto e de forma coordenada com a OODC.

AutilizaçaodaTDCedaOODCparaosdiferentesterrenosurbanoscompletaoentendimentodequeoexercıciodedireitosdeconstruiradicionaisaoCAbasico,emcadaterrenourbano,naoegratuito, estando sujeito aopagamentodeuma contrapartida.Quandoosdois instrumentos saoaplicadosdeformaarticulada,direitosdeconstruiradicionaispodemseradquiridosdopoderpublicopelointeressadomedianteaaplicaçaodaOODC,ouadquiridodeparticularespormeiodaTDC.


CA básico

Terreno 1 Terreno 2 Terreno 3

TDC

OODC

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Emqualquerdoscasos,“apossibilidadedoexercıciodedireitosdeconstruiradicionaisaosde�inidospelocoe�icientedeaproveitamentobasicodeveestarsubordinadaaointeressepublico”,conformeoart.3ºdaResoluçaoRecomendadadoConselhodasCidadesnº148.

Os direitos de construir adquiridos por meio de TDC sempre se originam de outros imóveis, ou seja, têm origem em propriedades par�culares, enquanto os direitos de construir adquiridos por meio de OODC sempre provêm do poder público.

Outro elemento fundamental para a aplicaçao da TDC (assim como da OODC) e ade�iniçaodoslimitesmaximosdeedi�icabilidadeparaasdiferentesareasurbanas.AocontrariodoCAbasico,oslimitesmaximosdevemserde�inidossegundoosobjetivosdoplanejamentourbano. Estes, representados pelos coe�icientesmaximos de edi�icabilidade, tem funçao deregulaçaourbanısticae,porisso,devemlevaremconsideraçaoacapacidadedeinfraestruturaeconsequenteadensamentodecada areaurbana,alemdeoutroscriterioscomoimpactosdevizinhançaeambiental.En�im,devemlevaremcontaparasua�ixaçaotodasasdiretrizesdeplanejamentourbano,especialmenteascontidasnoart.2ºdoEC.

Aqui, eprecisoressaltarumpontomuitoimportante:os limitesmaximosdevemserrespeitados emqualquer situaçao, para evitar adensamentos excessivosou indesejados emdeterminadasareas,e,paraisso,aaplicaçaodaTDCdeveraestarcoordenadacomaOODC.

Figura3–DiferentespossibilidadesdeaplicaçãodaTDCedaOODC.

A�igura3apresentadiferentespossibilidadesdeaplicaçaodosinstrumentosdaTDCedaOODCnaquelesterrenosaptosaoadensamento.Noterreno1,osdireitosdeconstruiracimadoCAbasicosaoadquiridospeloproprietariomedianteopagamentodaOODCaopoderpublico,enquantonoterreno3,oproprietarioadquireosdireitosdeconstruirdeoutroparticularpormeiodaaplicaçaodaTDC.

Aopçaopelacompradedireitosdeconstruirdeparticularesnecessitaqueoterrenoestejaemareade�inidapeloPlanoDiretorcomoreceptoradeTDC.Nocasodoterreno2,ambososinstrumentossaoutilizadosdeformaacumulada,semprerespeitandooslimitesurbanısticosmaximos.


33

Assim, TDC e OODC são duas alterna�vas para a obtenção, sempre voluntária, de direitos de construir adicionais ao CA básico e limitados pelos índices máximos de edificabilidade.

AlemdaarticulaçaoentreaTDCeaOODC,noquetangeaosimoveisreceptoresdedireitosdeconstruir,eprecisotambemdelimitar,nainserçaodaTDCnosistemadeplanejamentourbano,asbaseseefeitosnoqueserefereaosimoveistransmissoresdedireitosdeconstruir.

Finalmente,valerepetirqueaTDCnaopodeenaodeverepresentarumanovafontederecursos�inanceirosparaosmunicıpios.Alemdisso,emuitoimportantecompreenderque,aquiloqueopoderpublicodeixadegastar,porexemplo,comeventuaisdesapropriaçoes,quandoutilizaaTDCnosimoveistransmissores,deixatambemdeobterpormeiodacobrançadaOODCnosimoveisreceptores.Porisso,oscriteriosparaorientarasdecisoespelousodaTDCdevemestarvinculadosanecessidadedeviabilizaras�inalidadesparaasquaisoinstrumentofoielaborado.

Figura4–AtuaçãocomplementardaTDCe

daOODC.

CA básico

TDC

OODC

REGULAMENTAÇÃODA TRANSFERÊNCIA DODIREITO DE CONSTRUIR

REGULAMENTAÇÃODA TRANSFERÊNCIA DODIREITO DE CONSTRUIR

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RegulamentaçãoRegulamentação da TDC

a.Introdução

Oartigo40doEstatutodaCidade,acompanhandooestabelecidonaConstituiçaofederalde1988emseucapıtulosobreaPolıticaUrbana,de�ineoPlanoDiretorcomooinstrumentobasicodapolıticadedesenvolvimentourbanoaserexecutadapelosmunicıpios.Porisso,neledevemconstar todosos instrumentosdepolıtica urbanaqueomunicıpio desejausar, paraoperacionalizarsuafunçaopublicadeplanejamento.

Ressalte-sequenemtodososinstrumentoscitadosnoEstatutodaCidadeprecisamestarobrigatoriamente previstos nos planos diretores municipais, mas somente quando oinstrumentoerelevanteeutilparaoseudesenvolvimentourbano. AResoluçaoRecomendadanº34doConselhodasCidadesdaestaorientaçao, jaqueascidades,emfunçaodoportedomunicıpio, da sua historia e da regiao onde se inserem, podem ter Planos Diretores comconteudodiferenciado.

NocasodaTDC,edealgunsoutrosinstrumentosdepolıticaurbana,oEstatutodaCidadede�ine,noincisoIIdeseuart.42,queasdisposiçoesrequeridasparaousodosinstrumentosfazemparte do conteudomınimodos planos diretoresmunicipais . Assim, se omunicıpiopretenderutilizaroinstrumento,eledeveestarobrigatoriamenteprevistonoPlanoDiretor,edeveestaracompanhadodeaomenosalgunscriteriosbasicosparaasuaimplementaçao.

DentrecriteriosbasicosaseremprevistosnosplanosdiretoresquepretendemutilizaraTDC,devemestarpresentes:adelimitaçaodoalcancedo instrumentodentrodashipotesesprevistas no art. 35 e seus incisos, criterios para a determinaçao de areas ou imoveistransmissoresereceptores,aspossıveisformasdeutilizaçao,eosprocessosdecisoriosparadecisaodeutilizaçao,especialmentecomaparticipaçaodeconselhoparticipativo,entreoutrosparametros.Asdemaiscondiçoesparaaregulamentaçaodoinstrumentopodemestarcontidasno Plano Diretor ou em legislaçao municipal nele baseada, dependendo do contexto e dacapacidadeinstitucionaldecadaadministraçaolocal,comoespeci�icadonoitem4.b.

Deve ser especialmenteobservada a relaçao coordenadadaTDC comaOODCpelosmunicıpios,tendocomoelementodeligaçaooCAbasico,oquefacilitara,emmuito,oprocessodeaplicaçaodeambososinstrumentos.

18

18.SobreoconteudoeabrangenciadoPlanoDiretor,verResoluçaonº34doConselhodasCidades,publicadanoDiarioO�icialdaUniaoem14dejulhode2015,seçao1,p.89,aqualemiterecomendaçoeseorientaçoesquantoaoconteudomınimodoPlanoDiretor.

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b.QuestõesrelativasàregulamentaçãodaTDCsegundosuas�inalidades

Comoapresentado,ousodoinstrumentoTDCtemcomopontodepartidasuaprevisaonoPlanoDiretormunicipal, coma estipulaçao, ali, dos criteriosbasicosqueorientarao suaaplicaçao. Assim comonao e obrigatorio que omunicıpio se utilize daTDC, tambemnao eestritamente necessario que o municıpio utilize o instrumento para todas as �inalidadesindicadasnaleifederal.Ocriterioparaaescolharelaciona-secomasnecessidadesdomunicıpio,a capacidade institucional de gestao do instrumento e as proprias caracterısticas fısicas daregiao,comoporexemplo,aexistenciadeareasambientalmenterelevantessobpressaoparaocupaçao urbana. Para essa decisao, os legisladores, os administradores e os tecnicosmunicipais, com a participaçao dos conselhos de desenvolvimento urbano dosmunicıpios,devemconsiderartambemaaplicaçaodeoutrosinstrumentosemecanismosparaatingir�insespecı�icosdeinteressepublico.

Alemdisso,omunicıpiopoderaounaopreverafaculdademunicipaldispostano§1ºdoart.35,daconcessaodeTDCpeladoaçaodeimovelnotodoouemparteparaquaisquerdas�inalidadesprevistasnosincisosIaIII.Valerecordar,porem,que,nessescasosdeiniciativadoproprietario,obenefıciodaTDCrefere-seaoCAbasicointegraldaareadoada,equeaseventuaisbenfeitorias nao devem ser indenizadas, pois nao se trata de aquisiçao compulsoria depropriedade e sim de uma liberalidade por parte do proprietario, conforme expostoanteriormente.

i.BasesparaaregulamentaçãodaTDCparaimplantaçãodeequipamentosurbanosecomunitários

AaplicaçaodaTDCnessecasovisafacilitaraobtençaodeimoveisparaarealizaçaodeprogramas e projetos urbanos que, como uma forma de aquisiçao alternativa, pode ser,eventualmente, mais agil e menos custosa do que o procedimento expropriatorio. Seja nasituaçaodeaquisiçaototalouparcialdoimovel,oPlanoDiretordeveconteraprevisaodeusodoinstrumentoparaestahipoteseespecı�ica.

Quantoaleiespecı�icadaTDC,mencionadanocaputdoart.35,seuobjetopodeserotratamentomaisdetalhadodasvariashipotesesdeaplicaçaodaTDC,oumesmoelapodereferir-seasomenteumprojetoespecı�ico.Porexemplo,aleipoderaincluiritenscomoaampliaçaodeviasparaadequaçaodamobilidade,parapromoçaodeacessibilidadeuniversal,aimplantaçaodeparques,aimplantaçaodeprojetosdereabilitaçaodeespaçospublicos,entreoutrosprojetosdeimplantaçaodeequipamentosurbanosecomunitarios,eparacadaumdeles,detalharasformasecondiçoesdesuaaplicaçao,bemcomoosprocedimentosadministrativosdecisoriosparasuaimplantaçao.

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Diferentementedaaquisiçaode imoveisviaexpropriaçao,emqueoprocedimento ecompulsorioemrelaçaoaanuenciadodono,aopçaodeusodaTDCdependedaaceitaçaodonegocio jurıdicoporpartedosproprietarios. Issosigni�icaqueaprefeiturapodeconsiderarinteressantetornaraopçaopelaTDCvantajosaparaoproprietario,oquedeveserprevistonaformaenoslimitesde�inidosnaleiespecı�ica.Assim,comoomontantedemetrosquadradosdeedi�icaçaodisponıveisparaaTDCestapreviamentedeterminadopeloCAbasicoestabelecidopelanormativaurbanısticaparaoimovelemquestao,outrosfatorespodemserconsideradospara tornar atrativa a opçao pela TDC, tais como a agilidade com que os recursos saodisponibilizados,ooferecimentodebonusparaasadesoesimediatas,ouaindaaampliaçaodoprazoconcedidoaoproprietarioparaaalienaçaododireitodeconstruiroriundodaTDC.

Emtodosessescasos,quandoatransmissaodapropriedadedoimoveleindispensavel,aseventuaisbenfeitoriasdevemserindenizadaspelopoderpublico,oupoderaoserrecompostaspelopoderpublico,nocasodetransferenciaapenasparcialdosterrenosenvolvidos.

ii. Bases para a regulamentação da TDC para preservação de interesse histórico,ambiental,paisagístico,socialoucultural

Trata-sedocasomaiscomumdeaplicaçaodoinstrumentonoBrasil. Issoporqueascidades brasileiras, ao longo das ultimas decadas, tem dado aos proprietarios de imoveiscoe�icientes de aproveitamento maximos generosos e gratuitos. Essas graciosidadespressionam os administradores municipais eleitos quando estes, em contraste com estasgraciosidadesurbanısticas,restringem,emoutrosimoveis,oscoe�icientesdeedi�icabilidade,em funçao da preservaçao cultural ou ambiental do imovel. A soluçao mais corriqueira eimediataquetemsidoencontradaparaaliviarestapressaopolıticatemsidoade“compensar”,comaTDC,osproprietariosrestringidosnosındicesmaximos.

19.Obonussejusti�icaparaagilizarasadesoesaoPrograma,demodoarestringirassituaçoesemquealgunsproprietariosatrasemanegociaçaocomvistasaaumentarseupoderdebarganha.Maseimportantequeosbonussejamcuidadosamentecalculadossegundo as caracterısticas de cada area atingida e a possibilidade de absorçao dos direitos de construir adicionais a seremtransferidosmedianteaTDC.EmPortoAlegre,paraaemissaodeTDCnocasodaampliaçaoda3ªAvenidaPerimetral,umPlanodeIncentivosenvolvendoaconcessaodebonusfoielaboradoeaprovadopelaLeinº409/1998(UZON,2013).

19

Para que haja uma situação de transparência e controle social na aplicação da TDC como mecanismo compensatório à imposição de limitações administra�vas, o procedimento, o âmbito de incidência, sua abrangência, limites e hipóteses de incidência devem estar previamente regulamentados, e devem ser objeto de procedimento administra�vo decisório formal e com publicidade.

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Quandoexisteo interessepublicoparaapreservaçaodeum imovel,podehaverumcon�litoentreasconsequentesrestriçoesimpostaseoexercıciododireitodeconstruirbasicodoimovel.ATDCpodeserutilizadaemsituaçoesexcepcionaiscomoummecanismoauxiliaraosdemaisinstrumentosdeproteçao.

CabealertarqueaaplicaçaodaTDC“compensatoria”sedestinaprioritariamenteacasosindividuaisnosquaisarestriçaoaodireitodeconstruirbasicodeumimovelcon�igureumaclarasituaçaodedesvantagememrelaçaoaosdemaisimoveisdazona.Ouseja,noscasosemqueajurisprudenciabrasileiratem,excepcionalmente,reconhecidocabıveleventualindenizaçaoporrestriçaoanormaleespecialadeterminadapropriedade.

Consequentemente,emcasosdeconjuntospreservados,sejaportombamento,sejaporqualqueroutraformadeproteçao,comoainstituiçaodeareasdepreservaçaocultural,nosquaisasrestriçoesrecaemdemaneiramaisuniformesobrediversosimoveis,naocabe,emgeral,autilizaçaodaTDC.Istoporqueestasrestriçoesgenericasdeconjuntosdeimoveisdecorremdeumzoneamentoespecı�ico.Trata-se,portanto,dahipoteseprevistanasegundapartedo§2ºdoart.28doEstatutodaCidade,emqueeprevistaapossibilidadedeumCAbasicodiferenciadodaquelegenericodacidade.

Emoutraspalavras,ousodaTDCnoscasosdepreservaçaoculturalcorrespondeaumaindenizaçao,esoprocedecasoalimitaçaoadministrativacause,comparativamenteaosdemaisimoveis,prejuızoconcreto,atual,eanormal,aoconteudoeconomicodapropriedade;naocabem,portanto,indenizaçoes,viaTDC,aexpectativasdeprejuızofuturoeeventual.Cabeobservarque,quandooproprietariodeumbemimoveleindenizadoporqualqueroutraforma,emfunçaodalimitaçaoadministrativaporpreservaçaocultural,issosigni�icadizerqueeleabriumaodesercompensadoviaTDC.

Emoutrasituaçao,seocorrer,aposaTDC,ocancelamentodotombamento,odireitodeconstruirtransferidonaopoderaserrestituıdoaoimoveldeorigem,umavezqueestetenhasidoefetivamente exercido em outro local. Para garantir esse controle, alem de prever em leimecanismoscomooaverbamentodaTDCnamatrıculadoimovel,enecessarioestabelecerumtrabalhoconjuntoentreaprefeituraeoorgaoresponsavelpeloimovelouconjuntoprotegido²¹.

20.NoRiodeJaneiro,porexemplo,desde1992foiinstituıdaaA� readeProteçaodoAmbienteCultural-APAC,naqualosbensdevalorexcepcionalsaotombados;osquecaracterizamoconjuntosaopreservadoseosdemaissaotutelados.21.EssacooperaçaosetornaaindamaisnecessariacasoestejaprevistaapossibilidadedeTDCemimoveisprotegidosemoutrasesferasquenaoamunicipalou,ainda,quandodiversosnıveisdeproteçao(municipal,estadualefederal)coexistamemummesmoimovelouconjunto.

20

O tombamento (por qualquer esfera de governo) não vincula, direta e necessariamente, o uso da TDC. A aplicação do instrumento compete ao município, devendo estar prevista no Plano Diretor e regulamentada pela legislação específica.

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Finalmente,entendemosqueoPlanoDiretordomunicıpioque�izeraprevisaodousodaTDCnestescasos,podeedeveindicaroscasosemque,emboraindividuais,naoseracabıvelousodaTDC. Trata-se,porexemplo,doscasosdegrandesareasexistentesnosmunicıpiosquetemusossociais,comoareasdeclubessociaiseesportivos, areasdegrandesequipamentossociais, como escolas privadas ou universidades, imoveis religiosos, areas de condomıniosespeciais,emqueaaprovaçaodosmesmos,eateacessaooudoaçaodessasareasforamobjetodeprojetosespeciais.Seriaquaseimpossıvelfazerumzoneamentoespecı�icoparaestasareasque,semduvida,naopodemterumCAbasico igualaogenericodacidade, jaqueestaoemsituaçao especial, por origem ou por programa. A deferencia de TDC para estas areas secaracterizaria,namaioriadasvezes,apenascomoumaformadequeentidadesvenhamaobterrecursos�inanceiros,oquenaoeoobjetivolegaldoinstrumento.

ATDCemimóveisdeinteresseambiental

Aplicam-se a preservaçao ambiental as mesmas consideraçoes apresentadas acimasobreaincidenciadeusodeTDCapreservaçaocultural.Portanto,napreservaçaoambiental,aTDCso sera cabıvelnoscasosemqueexistaumdanoespecı�icocausadoaoCAbasico,porlimitaçoesadministrativas,especı�icaseanormaisaumimovelespecial.Ouseja,paraqueaTDCofereçaapossibilidadederestabelecerasituaçaodeequidadecomvizinhos,desdequeoimovelnaosejadeusodestinado,desdesempre,aumprogramaespecial,comoumclube,porexemplo.

Alerta-separaofatodeque,demodogeral,asareasdeinteresseambientaldentrodoperımetrourbanopossuemgrandesdimensoes,nasquaisaconcessaoindiscriminadadaTDCpode teroefeito indesejavelde “inundar”a cidadededireitosde construir,prejudicandoaaplicaçaodaOODC.

Assim,recomenda-seque,nomomentodaaprovaçaodozoneamentomunicipaloudaLeideUsoeOcupaçaodoSolo, se adotem,paraessas areasambientalmenteestrategicas eimportantesparaamanutençaodaqualidadedevidaedapolıticaambientalnacidade,CAbasicosdiferenciados,inferioresaoCAbasicogeral,de�inidoparaasdemaiszonasurbanas.

Nocasodeimoveiscomrestriçaototalaedi�icabilidade,oidealeestabeleceraTDCemareasondehajaointeressepubliconatransferenciadapropriedadeparaomunicıpio,para�insdemelhor gestao e conservaçao. Caso se preveja a hipotese demanutençao de areas comrestriçaototalaedi�icaçaocomoproprietariooriginal,recomenda-seumaavaliaçaocautelosaparaaveriguarousoqueseradadoaoimovelemrelaçaoaointeressepublicoquemotivouarestriçaoimposta.

AconcessaodobenefıciodaTDCnassituaçoesdepreservaçaoambientaldevetambemlevar em conta a situaçao da normativa anterior do terreno. As situaçoes deverao serconsideradascasoacasoe,emsetratandodeumarestriçaototal aedi�icaçao, epertinenteconsiderarseoterrenofoicompradoouparceladoantesdalegislaçaomaisrestritiva,comocondiçaopreviaparaaconcessaodaTDC.Emtodososcasos,oquedeveserlevadoemconta,precipuamente,eointeressepublicopelapreservaçaoambientaldaarea.

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iii. Bases para a regulamentação da TDC para programas de regularização fundiária,urbanizaçãodeáreasocupadasporpopulaçãodebaixarendaehabitaçãodeinteressesocial

AutilizaçaodaTDCparaestas�inalidadesestarelacionadaprincipalmentearesoluçaodecon�litosfundiariosurbanos,comoadeterrenosprivadosocupadosporterceiros,desdequesejaumaalternativavantajosaenecessariaparaapolıticahabitacionaldamunicipalidade.

Nestescasos,oproprietarionaoresidenoterreno,eesteencontra-sedesvalorizadoporseuusoreal.Assim,podeserinteressanteparaoproprietarioreceberaautorizaçaoparaexerceremoutrolocal,oualienar,odireitodeconstruirbasicodoseuterreno,viaTDC.

HaqueseatentarparaovalorreduzidodoterrenonaatribuiçaodeTDC.Valemencionartambemque,dependendodascondiçoesdoterrenoemquestao,elepoderaestarsujeitoaaplicaçaodoinstrumentodoParcelamento,Edi�icaçaoeUtilizaçaoCompulsorios(PEUC)²²,alemdepoderserdesignadocomoZonadeEspecialInteresseSocial(ZEIS)noPlanoDiretorouemleiespecı�ica.

E� importantedestacarqueaTDCnaodeveseraplicadaa imoveiscujospossuidorespreencham as condiçoes para a aquisiçao da propriedade por meio de usucapiao. Nessasituaçao,haqueseconsiderarque,juridicamente,osposseirosjatemodireitodereivindicarapropriedadedoimovel,sendoaaçaodeusucapiaosomentedeclaratoria,para�imderegistrodatransmissaodapropriedadeaospossuidores.

22.Paramaioresdetalhes,revisaroCadernodePEUCeIPTUprogressivonotempopublicadopeloMinisteriodasCidades(volume2destaColeçao).

Interesse público em promover a regularização fundiária

Terreno ocupado irregularmente por população de baixa renda

Não preenche requisitos para ação de usucapião

Preenche requisitos para ação de usucapião

Poder público autoriza a TDC para o proprietário, recebendo o terreno para

promover a regularização fundiária

Poder público não autoriza a TDC e proprietário perde o terreno por ação

de usucapião

Quadro3-TDCeregularizaçãofundiária.

Valelembrarmaisumavez,quenousodaTDCpara�imdetransferenciadeimovelpararegularizaçaofundiaria,ahipotesedeveestarprevistanoPlanoDiretore,seforocaso,emleiespecı�ica,deformaamoldarascondiçoeselimitesurbanısticose�inanceirosdesuaincidencia,formaeprocedimentodecisorio,edemaiscircunstanciasdeexecuçaodessapolıticahabitacional,inclusiveamodalidadedetransferencia,ounao,dapropriedadedoimovelaosmoradores.

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Deve entao ser autorizada ao proprietario a transferencia da totalidade do direito deconstruirateoCAbasicooriginalmenteatribuıdoaolote,ouapenasoCAbasicolıquidodoslotesquandosetratardeglebasnaoparceladas²³.

Quantoaseventuaisedi�icaçoesexistentes,haqueseconsiderarqueasmoradiasdebaixarendaconstruıdasporocupantesdeterrenodepropriedadedeterceiro,aindaquesemaanuenciado proprietario, constituem benfeitorias pertencentes aos ocupantes, nao cabendo qualquerindenizaçao ao proprietario a elas correspondente em funçao deste negocio urbanıstico(regularizaçao do terreno em face do proprietario). Ou seja, neste caso, somente devem serindenizadasaoproprietarioasbenfeitoriasoriginaisdesuapropriedade.

Hatambemqueconsiderar,assimcomonadesapropriaçaodeimoveisparaessa�inalidade,queovalordoterreno(emmetrosquadrados)queseraaplicadoaformuladecalculodaconcessaodaTDCdevere�letirasuadesvalorizaçao,emfunçaodacondiçaodeocupaçaoporterceiros,enaoatendersimplesmenteaocriteriodesualocalizaçaonazonadeusodaqualfaçaparte.

Em suma, independentemente da opçao pelas �inalidades possıveis de aplicaçao doinstrumento, estas devem ser adequadas ao interesse publico, de forma que os instrumentospossamserconsideradosemumsistemamaisamplodeplanejamentourbano.

c.AlertassobreasbasesparaaregulamentaçãodaTDC

i.ATDCeoestadodeconservaçãodosimóveis

AlgunsmunicıpiosbrasileirosqueadotaramaTDCcomoinstrumentodepolıticaurbanapara�insdepreservaçaodeedi�icaçoesdevalorartısticoe/ouhistoricovinculamaconcessaodaTDCaoestadodeconservaçaodoimovelaserpreservado.Outrosutilizamamesmaideiaparaaconservaçaooumanutençaodeareasdeinteressepaisagısticoe/ouambiental.

Asexperienciasdiversi�icam-seemrelaçaoaomomentodaconcessaodaTDC.HacasosemqueaTDCsomente econcedidaparaaqueles imoveisque jaseencontramembomestadodeconservaçao. Outros concedem a TDC com a �inalidade de que o proprietario possa obter osrecursos�inanceirosparaexecutarasobrasnoimovel,ouparaamanutençaodeareasdevalorambiental.Emalgunscasos,aTDCeconcedidaparceladamente,amedidaqueasetapasdaobraouda manutençao sao �inalizadas. Nesses casos, a concessao da TDC atua como uma forma de�inanciamentoparaamanutençaodasedi�icaçoesoudoselementosdapaisagem.

Noentanto,seentendermosqueaaplicaçaodaTDC,nashipotesesdeimoveisdeinteressehistorico, cultural, paisagıstico, ou ambiental, tem como causa ou motivaçao geradora acompensaçao pela incidencia da limitaçao administrativa especial e anormal ao CA basico deaproveitamentodeusodoimovel,apraticadevincularaconcessaodaTDCacomprovaçaodobomestadodeconservaçaodoimovelsuscitamuitasduvidasediscussoes.

23.Descontadasasareasdecessaoedoaçaoparasistemaviario,equipamentosurbanosetc.,segundoalegislaçaomunicipalvigentesobreparcelamento.

44

Os direitos de construir de um determinado imóvel que já tenham sido transferidos não poderão ser objeto de nova transferência!


A conservaçaodas edi�icaçoesurbanas, preservadasounao, e obrigaçaode todososproprietariosdeimoveis.Eassimtemsidoduranteestesoitentaanosdepolıticadepreservaçaodopatrimonioculturaleambiental.Porisso,naohaquesefalar,emprincıpio,deindenizaçaooucompensaçaoatıtulodeconservaçaodoimovelpormeiodaTDC.

Apolıticadepreservaçaoeconservaçaodeimoveis,quandonecessario,podeedeveestarvinculada a uma estrutura planejada de fomento aos proprietarios, quando for o caso. Istoporqueincentivosapreservaçaoeconservaçaodevemconsiderarosvariosnıveisdeexigenciasdeconservaçao,emfunçaodamodalidadedapreservaçao(ex.tombamentoartıstico,historico,etnogra�ico,paisagıstico,individual,coletivoetc.),dasituaçaoeconomicadoproprietario,entreoutros fatores. Hamunicıpios que usam tambem isençoes de impostos para este �im, comoisençoestotaisouparciaisdeIPTUouISS.HaestadosquepraticamformulasdeincentivocomredistribuiçaodeICMS. EaUniaotemprogramasespecı�icosdefomento,atraves,porexemplo,de �inanciamentos atraves da Lei “Rouanet”. Tudo, en�im, deve estar estudado, planejado,estruturadodemodoanaotransformarobrigaçoesdecorrentesdafunçaosocialdapropriedadeemfontesdeindenizaçoesoucompensaçoespelopoderpublico.

PorissoequeestasformasdeconcessaodeTDCsaoimproprias,comoformatransversadeconcessaode fomento a conservaçaode imoveis,pois trata-sedeusodeum instrumentourbanısticodeplanejamentourbanoparaatenderaumaoutra�inalidadelegal,desconectandooinstrumentodaTDCdeseueloessencialaremanejamentosurbanısticosconcernentesaoCAbasico,eaOODC.Parailustrarestaassertiva,alertamosparacasosjaocorridosemmunicıpiosondehouveaconcessaodaTDCpormaisdeumavez,aomesmoimovel,passadosalgunsanos,epelofatodoproprietario“necessitar”,maisumavez,denovosrecursosparaconservaçaodoseubem.Comisso,omunicıpionaosoestariatransformandoaTDCemumamoedamunicipal,comotambemestariaacarretandoageraçaoarti�icialdedireitosdeconstruirdesvinculadosdosistemadeplanejamentourbano.Emboraestaopçaopareçaabsurda(jaque,umaveztransferidos,osdireitosdeconstruircorrespondentesdeixamdepertenceraoproprietariodoimovel),elapodeserconcretamenteencontradaemalgumasdasprincipaisexperienciasbrasileiras.

24.ODecreto-Leinº25de1937eumadasprincipaisleisquetratamdopatrimoniohistoricoeartısticonacionaledeterminaaoproprietariodeedi�icaçao tombadaconservarobem, independentementedaconcessaodealgumbenefıciooude indenizaçaodecorrentedoatodetombamento.Hasituaçoes,noentanto,nasquaisoestadodedegradaçaodaedi�icaçaoexigeummontantederecursosexcepcionalparaaexecuçaodasobrasderestauraçaodobemtombado.Nessecaso,deacordocomoart.19doDecreto-Lei,oproprietarioquenaodispuserderecursosparaaconservaçaodoimoveldevecomunicaraoorgaoquetombouobemsobreaimpossibilidadederealizarasobras;nestecaso,oorgaopodeexecutarasintervençoesoudesapropriarobem.

24

Finalmente,cabeacrescentarqueepossıveltambemque,emumsistemaarticuladoentreaTDCeaOODC,comodeveser,partedosrecursosoriundosdaOODCsejadestinadaaumapolıticaouprogramadeconservaçaodeimoveispreservados,medianteumapolıticadefomento,lembrandoqueeprecisohavercriteriosclarosecontrolesocialparaqueointeressepublicoestejaasseguradoemtodososcasos.

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ii.CAbásicoeCAmáximoparaaconcessãodaTDC

OinstrumentodaTDCapresenta-secomoumaalternativaviaveladesapropriaçaoparaaobtençaodeterrenospormotivosdeinteressepublico,masasvantagensdaTDCemrelaçaoadesapropriaçaodevemserconsideradastantoparaoproprietarioquantoparaopoderpublico.

Na desapropriaçao, a indenizaçao pela transferencia do imovel para a administraçaopublica,queepraticadacombasenovalordemercadodoimovel,eumdospontoscentraisdodebate.Comoalternativaadesapropriaçao,aTDCtambemestaassociadaaessedebate.ExistemexperienciasmunicipaisnasquaisaTDCeconcedidaateolimitedoCAmaximo,comajusti�icativadequeesteexpressariaovalordemercadodoimovel.

Entretanto,estainterpretaçaoecontrariaaoprincıpiodaTDC,jaquesuaincidenciaocorresomenteateoCAbasico,queeorecursoqueseconsideravinculadoaesferapatrimonialprivada.E� importanteentenderquevincularaconcessaodeTDCaoCAmaximo,emqualquersituaçao,eumaaçaocontraditoriaporpartedopoderpublicomunicipal,poisgeraconfusaoaodarummesmotratamento–equivocado–entrerecursosdaesferapatrimonialprivada(oCAbasico),erecursosurbanısticospublicos,representadospeladiferençaentreoCAmaximoeoCAbasico.

Omesmoentendimentoequivocadopodeserencontrado,narevisaodeexperienciascomaTDC,paraocasodadoaçaodeimoveisaopoderpublico,demodoaofereceraoproprietarioquedoaoimovelumavantagememrelaçaoaquelequepermanececomoimovel.Entretanto,naosepode esquecer que a doaçao, tal como de�inido na legislaçao civil, e um ato voluntario doproprietario,quetambempodeterinteressepublicosubsidiario.

Assim,comojamencionado,paraestimularaopçaodoproprietariopelaTDCfrenteadesapropriaçao, oumesmo em certos casos na doaçao, pode ser considerado algum fator deincentivo,desdequeesteestejatotalmentedesvinculadodoCAmaximo.

d.De�iniçãodeáreasouimóveistransmissoresereceptores

EmcadaautorizaçaodeTDCesta envolvidoum imovel transmissor, cujoproprietariorecebeaautorizaçaoparaatransferenciadeseudireitodeconstruirateoCAbasicoquenaotenhasidoutilizadoemseuimovel,eumimovelreceptor,noqualosdireitostransferidospodemserexercidos.Essesimoveispodemestarlocalizadosnamesmaareaouzonaurbana,ouemoutrasareas ou zonas, conforme seja de�inido na normatizaçao da TDC. Nas areas de�inidas comoreceptoras,osdireitosdeconstruirpodemseradquiridosparaseremutilizadosemumoumaisimoveis,respeitadaaquantidadedemetrosquadradosdedireitosdeconstruiradvindadoimoveltransmissor,eoslimitesmaximosdeedi�icaçaodosimoveisreceptores.

Figura5–TDCgeradaemum

terrenotransmissoreutilizadaem

terrenosreceptoresdistintos.

TDC - direito de construirrecepcionado

TDC - direito de construirtransferido

Edificação até o CA básico


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Damesmaforma,etambempossıvelqueosdireitosdeconstruiraseremadquiridosparaumimovelemareareceptorasejamoriundosdemaisdeumimovelemareatransmissora,ouseja,haapossibilidadedesetransferirparceladamenteodireitodeconstruir.

Figura6–TDCgeradaemdiferentesterrenostransmissoreseutilizadaemumterrenoreceptor.

Alegislaçaomunicipal,segundocriteriosdoplanejamentourbano,devedeterminarasareas ou imoveis transmissores e tambem as areas ou imoveis receptores de direitos deconstruir. Embora nao seja incomum encontrar regulamentaçoes municipais que apenasconsideramaorigemdosdireitosconstrutivospassıveisdeseremtransferidos(porexemplo,por�inalidadeenaoporarea),eessencialde�inirterritorialmenteaorigemeodestinoparaoexercıciodessesdireitos,poisambosguardamrelaçoescomoadensamentoconstrutivodasdiferentesareasurbanas.E� tambemrelevantequeasareastransmissorasereceptorassejamde�inidas em conjunto, uma vez que elas devem funcionar de forma articulada naimplementaçaodaTDC.

ApesardeoEstatutodaCidadenaofazerreferenciaade�iniçaodeareastransmissorasereceptoras, o Conselho das Cidades recomenda, na Resoluçao Recomendada nº 34, que alegislaçaomunicipalestabeleçaessasareas.

Diversos aspectos de planejamento urbano e ındices urbanısticos devem serconsideradosparaummelhorcontroledoadensamentodecadazonadacidade,bemcomoparaagarantiadautilizaçaodosdireitosconstrutivosadvindosdaTDC.Ade�iniçaodas areasouimoveisreceptoresdeveconsideraroslocaisondeoadensamentopopulacionaleconstrutivoedesejavel e deve ser estimulado, como por exemplo, nas areas mais centrais dotadas deinfraestruturaurbanaenaquelasproximasaosprincipaiscorredoresviarios,quegeralmentesaoservidasportransportepublicodemassa.Algumaslegislaçoesmunicipaisdeusoeocupaçaodosolourbanode�inemzonasdeadensamentopreferencial,comasquaisasareasreceptorasdeTDCpodemtambemestararticuladas.

A recepção da TDC está sujeita, em cada terreno, aos limites máximos dos coeficientes de aproveitamento definidos no Plano Diretor (conforme art. 28 § 3º do Estatuto da Cidade), válidos também para a OODC.





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Emalgunscasos,asareastransmissorasereceptoraspodemserde�inidasempares,ouseja,articula-seaareatransmissora1comaareareceptora1,aareatransmissora2comaareareceptora2,eassimpordiante.Podehaverumaintençaodemanterumequilıbriodoprocessodeadensamentoaolongodotempoentreasdiversaszonasdacidade,eparaissoeusualde�inirareastransmissorasereceptorasdentrodeumamesmazonadacidade.

Estaconsideraçaodeareastransmissorasereceptorasdentrodamesmazonadacidadetambemeimportantequandohouverobraspublicasnazonatransmissora,demodoapreveniravalorizaçao diferenciada entre imoveis transmissores e receptores, o que geraria umdesequilıb rioindesejado.

Outrapossibilidadequantoade�iniçaodasareasdeaplicaçaodaTDCeasuautilizaçaoemtodas as areas da cidade, de forma coordenada com a aplicaçao da OODC. Estando a OODCimplantadaemtodaacidade(exceçaofeitaasareasconsideradasnaoadensaveis),aTDCtambempoderiaseraplicadaemtodaaareaurbana,poisosproprietariosquedesejamconstruiracimadoCA basico, ate os limites maximos de edi�icaçao, poderiam adquirir os direitos de construiradicionaispormeiodaOODCoudaTDC.

Recomenda-se,noentanto,umestudocuidadosonaaplicaçaocoordenadadaOODCcomaTDC,paraqueaaplicaçaodeuminstrumentonaocomprometaautilizaçaodooutro.

Nos casos de terrenos necessarios a obras publicas e implantaçao de equipamentosurbanosecomunitarios–de�inidos,portanto,comotransmissoresdedireitosdeconstruir–,deveser elaborado um projeto urbano que determine exatamente quais terrenos ou parcelas deterrenosseraoatingidospelasobras.Esteprojetopermitirade�inirdeformaconjuntaosvarioscriteriosespecı�icosparaaaplicaçaodaTDC,facilitandoagestaodoinstrumento.

Ressalta-seque,nessescasos,quandohaprevisaodeutilizaçaoapenasparcialdoterreno,osdireitosdeconstruirpoderaoseraplicadosnaarearemanescentedomesmo,respeitando-seoslimitesmaximosdeedi�icaçao.Omesmopoderaserfeitonocasodepreservaçaodeedi�icaçao,seanormalocaldepreservaçaopermitir.

e.TDCdiretaeindireta

ATDCpodeserrealizadadeduasformasnoquedizrespeitoatransmissaododireitodeconstruirbasicodeumterrenoaoutro:deformadiretaeindireta.

Naprimeira,odireitodeconstruirateoCAbasicoquenaopossaserexercidoemumdeterminado imovel transmissor e transferido diretamente a outro terreno onde podera sermaterializado,mediante autorizaçao dada pelo poder publico. Essa forma exige a vinculaçaoimediatadatransferenciadodireitodeconstruirbasicodeumterrenotransmissoraumterrenoreceptor.Ouseja,aindaquesejamemitidosdocumentosrepresentativosdodireitodeconstruirtransferido,enecessariaaindicaçao,nomomentodatransmissao,doterrenoqueirareceberessesdireitos,havendoaincorporaçaodiretadosmesmosaoterrenoreceptoremumaunicatransaçao.

25.Emboraestaautorizaçaonaosecon�igurecomoTDC,comoargumentadomaisacima.

25

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Amodalidadedireta,emvirtudedamaiorfacilidadedegestaoecontroledaaplicaçaodaTDC,podesermaisadequadaparaosmunicıpiosdemenorporteque,emgeral,dispoemdeumcorpotecnicoreduzido.Nosmunicıpiosdemaiorporte,podehaveraopçaopelamodalidadediretaoupelaindireta.


CA básico

Terreno 1(Transmissor)

Terreno 2(Receptor)




Transferência de direito de construir

Figura7-TDCdireta.

Na transferencia indireta, nao ha vinculaçao entre a autorizaçao publica para atransmissaododireitodeconstruirbasicoearecepçaoimediatadessedireitopeloterrenodedestino,oquepermiteacomercializaçaosecundariadodireitodeconstruirasertransferido.Nessecaso,odocumentocomprobatorio,representativodeumacertaquantidadedemetrosquadrados de direito de construir, deve ser emitido pelo poder publico e entregue aoproprietariodoterrenotransmissor.Aquelesqueadquiriremodireitodeconstruir,aoexerce-loemoutrosterrenosdevemrespeitaranormativamunicipalrelativaaos limitesurbanısticosmaximosemcadazona,quepodesertemporalmentemutavel.

A TDC é sempre expressa, nos documentos comprobatórios, em metros quadrados de direito de construir.

Omodeloindiretonecessitadeumaestruturadegestaonaadministraçaopublicacapazde exercer o papel regulador em todo o processo, com o controle dos documentoscomprobatoriosdedireitosdeconstruirdisponıveisno“mercado”,bemcomoamanutençaodeumabaseperiodicamenteatualizadadosvaloresrelativosdometroquadradodosterrenosemcadaareatransmissoraereceptoradacidade.

Deveserobservadaanecessidadedecontroledosestoquesdedireitosdeconstruirdisponıveis,paraagestaodamodalidadeindiretadaTDC.Ressalte-sequeamodalidadeindiretaemaisrecomendavelparacidadesondeagestaodaOODCjaestejaconsolidadaou,ainda,paraviabilizara implantaçaodeequipamentosurbanosecomunitariosno ambitodeumprojetourbano.Nessescasos,amodalidadeindiretapodeincentivaraopçaodosproprietariospelaTDC,tornando-amaisatrativafrenteadesapropriaçao(veritem4.d).

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Quadro4-ProcedimentosdaTDCdiretaedaTDCindireta.


CA básico

Terreno 2(Receptor)

Terreno 1(Transmissor)




Emissão dedocumento de TDC

(momento 1)

Terreno 3(Receptor)

Recepção do direito deconstruir no terreno 2

(momento 2)

Recepção do direito deconstruir no terreno 3

(momento 3)

Poder público emite CERTIDÃO DE TDC

para o proprietário do imóvel transmissor

TDC indireta(Existência de um mercado

secundário)

Proprietário do imóvel transmissor ALIENA O

DIREITO DE CONSTRUIR a terceiro.

Poder público emite CERTIDÃO DE TDC para proprietário do imóvel

receptor.

Portador da cer�dão ALIENA O DIREITO DE

CONSTRUIR para outro interessado.

Proprietário do imóvel transmissor ALIENA O

DIREITO DE CONSTRUIR a terceiro.

Poder público emite CERTIDÃO DE TDC para

o proprietário do imóvel transmissor.

Com transferência da propriedade do imóvel para o poder público.

Adquirente do direito de construir e proprietário do imóvel receptor apresenta a CERTIDÃO DE TDC

NO PROCESSO DE APROVAÇÃO DE PROJETO E LICENCIAMENTO DE OBRA.

RESTRIÇÃO AO DIREITO DE CONSTRUIR é ANOTADA na matrícula do imóvel transmissor no registro

imobiliário.

Poder público AUTORIZA O PROPRIETÁRIO A

EXERCER EM OUTRO LOCAL o direito de

construir até o CA básico (total ou parcialmente).

Manutenção da propriedade do imóvel.

TDC direta(Exercer em outro local ou alienar)

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f.Fórmuladeequivalênciaentreoterrenotransmissoreoreceptor

O documento comprobatorio da TDC expressa os metros quadrados de direito deconstruir do terreno transmissor que poderao ser transferidos para outros terrenos.Entretanto, no momento da de�iniçao do terreno receptor dos direitos de construir, eimprescindıvelefetuarumaequivalenciaqueestabeleçaarelaçaoentreosvaloresdometroquadradodoterrenotransmissor,edoterrenoreceptor.Estarelaçao,porsuavez,vaisere�letiremumajustedaquantidadedemetrosquadradosdedireitosdeconstruirentreosterrenos,pormeiodeumaformuladeequivalencia.

A formula de equivalencia objetiva compatibilizar a TDC entre terrenos e areas devaloresdiferenciados.Considere-se,porexemplo,queumterrenotransmissortenhaautorizadaatransferenciade200m²dedireitodeconstruir,cujovalordometroquadradosejadeR$500,00aepocadatransferencia.SeestedireitodeconstruirforutilizadoemumterrenoreceptorcujometroquadradocusteR$1.000,00,ouseja,odobrodoterrenotransmissor,eprecisoefetuarumaequivalenciaentreessesdiferentesvalores.Medianteessaequivalencia,seraautorizadanoterrenoreceptor,duasvezesmaiscaro,umaconstruçaoadicionaldeapenas100m²,ouseja,ametadedametragemgeradano terreno transmissor.Assim, �ica claroqueasmetragensdetransmissao e recepçao devem ser inversamente proporcionais aos valores dos terrenostransmissorereceptor.

Figura9-Ometroquadradodoterreno1valeametadedometroquadradodoterreno2.

CA básico

Terreno 1($m²)

Terreno 2($$m²)




Oopostoeverdadeiro:seometroquadradodoterreno1valeodobrodometroquadradodoterreno2,osmetrosquadradosdedireitodeconstruiraseremrecepcionadospeloterreno2seraoodobrodosmetrosquadradosdedireitodeconstruiroriginalmenteatribuıdosaoterrenotransmissor.

Figura10-Ometroquadradodoterreno1valeodobrodometroquadradodoterreno2.

CA básico

Terreno 1($$m²)

Terreno 2($m²)




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Paraummelhorentendimentodasistematicadaequivalenciadevaloresdeterrenostransmissoresereceptoresesuarelaçaocomdireitosdeconstruir,estarelaçaoinversamenteproporcionalpodeserexpressaemumaformula.Nela,observa-sequeoprodutodaquantidadedos direitos de construir recepcionados (TDCr) pelo valor do metro quadrado do terrenoreceptor(Vr)eigualaoprodutodaquantidadedosdireitosdeconstruirtransferidos(TDCt),emmetrosquadrados,pelovalordometroquadradodoterrenotransmissor(Vt).

TDCr (m²) x Vr ($/m²) = TDCt (m²) x Vt ($/m²)

TDCr (m²) = TDCt (m²) x Vt ($/m²) Vr ($/m²)

TDCr = quan�dade de metros quadrados a ser recepcionadaVr = valor do metro quadrado do terreno receptorTDCt = quan�dade de metros quadrados a ser transferidaVt = valor do metro quadrado do terreno transmissor

Assim,paracalcularaareaadicionalemmetrosquadradosdedireitosdeconstruiremumdeterminadoterrenoreceptor(TDCr),multiplica-sea areaemmetrosquadradosdedireitosdeconstruir autorizados para transferencia (TDCt) pelo valor do metro quadrado do terrenotransmissor(Vt)eoprodutoeentaodivididopelovalordometroquadradodoterrenoreceptor(Vr).

Vale ressaltar que a quantidade demetros quadrados a ser recepcionada nao podeultrapassaroslimitesurbanısticosmaximosprevistosparaoterrenoreceptor.Casoistoocorra,a quantidade remanescente demetros quadrados de direito de construir passıveis de TDCdeveraserutilizadaemoutroterreno.

Aequivalenciaexige,alemdaprevisao legalda formula,aavaliaçaodosvaloresdosterrenosenvolvidosnaTDC,medianteumabasecadastraldisponıvelnaprefeiturarelacionadaaumatabeladevaloresdosterrenos,quepodeseraquelautilizadaparaocalculodoITBIouumatabelaespecı�icaparaaaplicaçaodaTDCedaOODC.Emqualquerhipotese,atabeladeveserperiodicamenteatualizadaepublicizada,bemcomoosnegociosjurıdicosfeitoscomosdireitosde construir originados de TDC. Uma alternativa e a utilizaçao do cadastro territorialmulti�inalitario,desdequeesteestejapermanentementeatualizadoparaeste�im.

26. O Cadastro Territorial Multi�inalitario relaciona os dados do inventario territorial o�icial e sistematico de ummunicıpio(localizaçaoedimensoes,ovaloreosproprietariosdosimoveis)comascaracterısticasambientais,asredesdeserviços,asnormasurbanıs ticaseoper�ilsocioeconomicodoshabitantes.

26

52


g.CuidadosnaaplicaçãoconjuntadaTDCedaOODC

ATDCeaOODCcompartilhamdamesmaorigemconceitualesuaaplicaçaoconjuntaecoordenadacontribuiparaae�icaciadoprincıpiodajustadistribuiçaodosbenefıcioseonusdoprocessodeurbanizaçao,diretrizdoEstatutodaCidade, contidanoart.2º, inc. IX, como jaapresentado.Anoçaode"solocriado"estabeleceaarticulaçaoentreosinstrumentospormeiodoCAbasico.

Tendoemvistaoentendimentoarespeitodosconceitosdedireitodeconstruirbasicoeadicionais,aaquisiçaodosdireitosadicionaisaoCAbasicopodeserrealizadapormeiodeOODCou TDC. Ao optar pela compra dos direitos de construir adicionais por meio da TDC, oproprietario,obviamente,naonecessitarafaze-lopormeiodaOODC.Paratal,nomomentodaaprovaçaodoprojetoe/ou licenciamentodoprojeto/obra,oproprietariodeveapresentaracertidao relativa a compra dos direitos pormeio de TDC. Contudo, cabe amunicipalidade,sempre, o calculo de equivalencia dos metros quadrados do direito de construir entre osterrenosenvolvidosnaTDC.

No entanto, por causa dessa estreita relaçao conceitual e operacional entre essesinstrumentos,deveserobservadaumaseriedecuidadosnaregulamentaçaodaTDCemrelaçaoaOODC.EssescuidadossaovalidostantonassituaçoesemqueomunicıpiojacontecomaOODCnalegislaçaomunicipal,comonoscasosemqueosdoisinstrumentossejamadotadosdemodoconcomitantenoPlanoDiretor.

Umaspecto jamencionado,masquevaleapenareforçar, eanecessidadedequeoslimitesmaximosdeedi�icaçaoprevistosparacadaareaurbanasejamobservadosquandodautilizaçaoconjuntadaTDCedaOODC,evitandoindesejadoseexcessivosadensamentos,ouseja,aaplicaçaodeambososinstrumentosnaodeveultrapassaroslimitesurbanısticosmaximos.

Um aspecto a ser observado, relativo a autorizaçao para a utilizaçao dos doisinstrumentosnasmesmas areas,dizrespeito asde�iniçoessobreas formasdeaquisiçaodedireitosconstrutivospormeiodaTDCedaOODC.Taisformasdevemserequilibradasdemodoaevitarqueumadasformasdeaquisiçaopredomineeinibaaoutra,excetoseestaforumaaçaointencional,noambitodasestrategiasdoplanejamentourbano.Valeressaltarquepodehaveruma concorrencia na escolha pela aquisiçao de TDC ou de OODC, quando, por exemplo, aaquisiçaodedireitosdeconstruirpormeiodeuminstrumentosededeformamaissimpli�icada.Como ilustraçao,podemoscitarumcasoemqueacomercializaçaodedireitosdeconstruiradicionaisviaTDCadquiridadiretamentedeparticulares,aqualquertempo,inibiuointeressepelaOODC,adquiridapormeiodeleilaopublico,emdatasespecı�icas.

Tambemdeveserconsiderado,comoelementocomumaTDCeaOODC,abasedevaloresdosimoveisaserutilizadaparaosdoisinstrumentos.E� essencialuni�icarestesvaloresmedianteaadoçaodeumatabeladevalorescomumaserutilizadaparaaaplicaçaodasformulasdecalculodaTDCedaOODC.Paragarantiroobjetivomaiordeambas–implementarajustadistribuiçaodosbenefıcioseonusdecorrentesdaurbanizaçao,diretrizquejusti�icaosinstrumentos,essesvaloresdevemestarproximosaosvaloresdemercadodosimoveis,podendoserusadaabasepara o calculo do ITBI, se esta for permanentemente atualizada, ou uma base de valoresespeci�icamenteelaboradaparaaaplicaçaodaTDCedaOODC.

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Paracumprircomoscuidadosacima,eimportantecentralizaragestaodaaplicaçaodaTDC e da OODC em ummesmo setor da administraçao publicamunicipal, ou distribuir asatividadescorrelatasdosdoisinstrumentosentresetoresespecializados,demodoquecadasetortenhaocontroledosmesmoscriteriosparaosdoisinstrumentos.

Por �im, como base para uma perfeita articulaçao entre os instrumentos, e precisoutilizarosmesmosconceitoseterminologiajurıdicanaregulamentaçaodaTDCedaOODC,demodoaevitarqueocorramquestionamentos legais sobreaaplicaçaodequalquerdosdoisinstrumentos.

h.ElementosnecessáriosparaaregulamentaçãodaTDC

OEstatutodaCidadedeterminaainclusaodecondiçoesbasicasdaTDCnoPlanoDiretoreaelaboraçaodeleiespecı�icaparasuaregulamentaçao.Porem,paraagarantiadaparticipaçaosocial e da gestao democratica na adoçao da TDC pelo municıpio, como condiçao para aelaboraçao,revisaoeaprovaçaodoPlanoDiretor,esteseapresentacomooinstrumentolegıtimoparade�inirtodososelementosbasicosaseremposteriormentedetalhadospelaleiespecı�ica.

Porisso,recomenda-sequeantesdainserçaodaTDCnalegislaçaomunicipal,hajaarevisaodoPlanoDiretorparaaprevisaodeutilizaçaodoinstrumento,demodoapermitirqueomesmopossaserutilizadodemaneiracoerentecomasdiretrizesdoEstatutodaCidade.Umdosrequisitosprincipaiseestabelecer,comclarezaesemambiguidades,ade�iniçaodoCAbasicodos terrenos urbanos e a forma como ele deve ser considerado na regulamentaçao deinstrumentosrelacionadosagestaodeındicesurbanısticos.

AindaqueoEstatutodaCidadedeterminearegulamentaçaodaTDCporleimunicipalespecı�ica(§2º,art.35)ainserçaodecondiçoesbasicasparaaaplicaçaodaTDCnoPlanoDiretorvisaasseguraracoerenciaentreosinstrumentosurbanısticosdecontroledousoeocupaçaodosoloeosobjetivosaseremalcançadoscomaaplicaçaodaTDC(art.42doEC).

Alemdisso,oprocessoderevisaodoPlanoDiretorampliaadiscussaocomoutrosatoresecontribuiparaadisseminaçaodeinformaçoessobreoinstrumento.DeveserasseveradaatransparenciadosprocessoseprocedimentosdaaplicaçaodaTDC.

AssimcomonosprocessosdeelaboraçaoerevisaodoPlanoDiretor,eimportantequealei especı�ica para a TDC seja precedida por estudos tecnicos, com o envolvimento deespecialistasoriundosdosdiversoscamposdoconhecimentoenvolvidosnaregulamentaçaoeaplicaçaodoinstrumento,comoossetoresjurıdico,�iscal,urbanısticoedeplanejamento,bemcomodoconselhodeplanejamentoqueassegureaparticipaçaosocial.

Por�im,deformaaevitarresultadosurbanısticosindesejados,deve-seatentarparaasinter-relaçoesdaaplicaçaodaTDCcomoutros instrumentosdapolıticaurbana (comoseraabordadonoitem4.f.),alemdaOODC,semprerespeitandooslimitesurbanısticosmaximos.


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OquedeveconstarnoPlanoDiretor:

Ÿ PrevisaodoCAbasicoadotadopelamunicipalidade,assimcomoasbasesdaOODC.

Ÿ Consideraçaodosparametrosde�inidospelaLeideUsoeOcupaçaodoSolomunicipal(LUOS),taiscomooslimitesurbanısticosmaximosparacadazonaurbana.

Ÿ De�iniçaodas�inalidadesdaaplicaçaodaTDCnomunicıpio,dentreasqueconstamnoart.35doEstatutodaCidade.

Ÿ De�iniçaodasformasdeaplicaçaodaTDC:diretaouindireta.

Ÿ Estabelecimentodecriterios(situaçoesecondiçoes)dequandodevehaver,ounao,atransmissaodapropriedadedoimovelparaopatrimoniodomunicıpio.

Ÿ De�iniçao dos criterios e indicaçao das areas onde a TDC pode ser aplicada,distinguindo-seas areasou imoveis transmissorese receptorese, se forocaso,combinandoessasareas.

Ÿ AszonasdearticulaçaodaTDCcomaOODC.

Ÿ IndicaçaodoselementosnecessariosparaaformuladecalculoeparaaequivalenciaentreterrenostransmissoresereceptoresdeTDC.

Ÿ Previsaodeprocedimentodeliberativodecisorioformaletecnico,paradeferimentoda TDC, cujos criterios passem, preferencialmente, por um conselho deplanejamentodacidade.

Oquedevesertratadoemleimunicipalespecı�ica:

Ÿ De�iniçao dos tipos de programas e projetos para cada uma das diferentes�inalidadesadotadasdaaplicaçaodaTDC.

Ÿ NocasodaTDCcomdoaçaodoimovel,determinaçaodoscriteriosecondiçoesparaqueopoderpublicoaceiteadoaçaodoimovel.

Ÿ Determinaçao da tabela de valores adotada para a equivalencia de metrosquadradosdosterrenosenvolvidosnaTDC.QuandoaconcessaodaTDCresultarnatransferenciadapropriedadedoimovelparaamunicipalidade,preveraformadeindenizaçaodaseventuaisbenfeitorias.

Ÿ De�iniçaodaformuladecalculoparaaconcessaodaTDCeparaaequivalenciadatransaçaodedireitosdeconstruirentreterrenoscompreçosdometroquadradodiferenciados.

Ÿ Determinaçao de perımetros, areas e imoveis especı�icos de�inidos comotransmissoresoureceptoresdodireitodeconstruir.

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Ÿ De�iniçaodemecanismosparaequilibrarautilizaçaodaTDCedaOODC.

Ÿ DeterminaçaodostramitesdoprocessodesolicitaçaoeconcessaodeTDC.

Ÿ EstipulaçaodeprazosparaautilizaçaododireitodeconstruiradvindodeTDCeprazosparaaalienaçaodeTDC,seforocaso.

Ÿ Desenvolvimento dos criterios e procedimentos para emissao e utilizaçao decertidoesdeTDC.

Ÿ PrevisaodemecanismosdecontroleegestaodaTDC,incluindo-seasatribuiçoesdassecretariaseorgaosresponsaveisparataisfunçoes.

Ÿ Elaboraçaodenormasespecı�icasparaaaprovaçaodeprojetoselicenciamentodeobrascomautilizaçaodascertidoesdeTDC,aseremaprovadasporconselhodeplanejamentomunicipalquegarantaaparticipaçaosocial(art.43eseguintesdoEC).

Ÿ ConsideraçaoarespeitodaaplicaçaodaTDCnasZonasdeEspecialInteresseSocial,nasZonas/A� reasdeEspecialInteresseUrbanısticoeoutrosinstrumentos.

Ÿ Estabelecimento de procedimento decisorio especı�ico para aprovaçao denormativa,implantaçao,edeferimentodeprojetosurbanoscomTDCs,nosquaissegarantaoencaminhamentotecnicoeaparticipaçaosocial,especialmenteatravesdeorgaoscolegiadosdeplanejamento,eamplapublicidade.

IMPLEMENTAÇÃODA TRANSFERÊNCIA DODIREITO DE CONSTRUIR

IMPLEMENTAÇÃODA TRANSFERÊNCIA DODIREITO DE CONSTRUIR

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IMPLEMENTAÇÃOIMPLEMENTAÇÃO DA TDC

a.Introdução

A implementaçao da TDC trata, principalmente, da gestao dos ındices urbanısticospassıveisde transferencia, tantonomomentodaautorizaçaoparaa transmissaoquantonomomentodavinculaçaoaoimovelreceptor,dodireitodeconstruirtransferido.

Agestaodautilizaçaodoinstrumentoexigealgumaestruturaadministrativapropria–cujoportediferencia-sedeacordocomotamanhodomunicıpioeaformadeutilizaçao(TDCdiretaouindireta).Ocontrolepublicosedatantoemrelaçaoasareasouimoveistransmissoresquantoaosreceptores,comaemissaodedocumentaçaoespecı�ica,comotambemmedianteapublicizaçaodoprocessodecisorio.Portanto,cadamunicıpiodeveavaliarcomoadotaraTDCsegundosuaspossibilidadesdegestaodoinstrumento.

E� importantetambem,paraaimplementaçaodaTDC,aprevisaodasuaarticulaçaocomoutraspolıticaspublicaseconsequenteinteraçaocomoutrosinstrumentosdoplanejamentourbanolocal.

E� tambem relevante, para uma efetiva implementaçao da TDC, a participaçao dasociedadenagestaoenocontrolesocialdasatuaçoesurbanısticasdopoderpublico,bemcomoomonitoramento da circulaçao dos direitos advindos das TDC concedidas. A participaçaocontınuadapopulaçaoefundamentalparaqueoinstrumentonaosejaapropriadodeformainadequada,talcomoaautorizaçaoparaaTDCsemsuavinculaçaocomosinteressespublicosprevistosemlei.

OConselhodaCidadeoudePolıticaUrbana localpodeedeve atuar como �iscaldaadministraçaopublicamunicipalquantoaocontroledasautorizaçoesparaaTDCedoestoquededireitosdeconstruirdisponıveisparaedi�icaçaonosterrenosurbanosdasareasreceptoras.

b.EstruturaadministrativaparaaaplicaçãoegestãodaTDC

ATDC euminstrumentodepolıticaurbanaqueexigemonitoramentoconstanteeaparticipaçao de diversos orgaos e secretarias. E� importante, portanto, que as secretariasmunicipaisestejamarticuladaseinformadassobreosprocedimentosdaTDC.

Cabe a administraçao municipal, mediante procedimento administrativo regulamentado,autorizaraTDCaosproprietariosdosimoveistransmissorese,posteriormente,acomercializaçaodosdireitosdeconstruirparaimoveisreceptores,bemcomomanterumbancodedadosparaocontroledastransferenciasocorridasedossaldosdeTDCemcirculaçao.

Nocasodatransferenciadireta,osprocedimentossaomenoscomplexos,poisenvolvemumnumeromenordeetapasparaocumprimentodoprocesso.Entretanto,aTDCindiretaexigeumcontrolepublicomaisefetivo.Nessecaso,erecomendavelqueaadministraçaolocalcrieumaestruturaadministrativaquesejaresponsavelpelagestaoemonitoramentodautilizaçaodosdireitosdeconstruiradvindosdaTDC.

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UmaestruturaadministrativaespecializadaeparticularmenteimportantenocasodousodaTDCparaarealizaçaodeprojetosurbanosouobraspublicasdegrandeporte,poiselapossibilitareduziros tempos de efetivaçao da concessao da TDC e proporcionar um atendimento diferenciado aosproprietariosdeimoveistransmissores.

ValeobservarquenaaplicaçaodaTDCnaohaqualquerarrecadaçaopecuniariadecaratertributario por parte do poder publico. Este atua somente concedendo as autorizaçoes para atransmissaoerecepçaodaTDC,emitindoadocumentaçaopertinente.

Emgeral,aprincipalsecretariaenvolvidanaregulamentaçaoeimplementaçaodaTDCeadeurbanismoouplanejamentourbano, cujasatribuiçoesprincipaisnoque tangeao instrumentosaode�iniroscriteriosespecı�icosdeplanejamentourbanoparaasuaaplicaçaoecoordenartodooprocessode concessao e monitoramento. A Secretaria de Fazenda municipal tambem se apresenta comofundamentalnas transaçoesdeTDC, fornecendo informaçoesperiodicamente atualizadas sobreosvaloresdosterrenosnomunicıpioaseremutilizadosnas formulasdeequivalencia.Alemdisso,ossetoresdeaprovaçaodeprojetose licenciamentodeobrasprecisamestarcientesdaaplicaçaodoinstrumentode forma a veri�icarema regularidadedosdocumentosdeTDCpara a concessao delicençasdeedi�icaçao.

c.DocumentaçãoparaaplicaçãodaTDC

Opoderpublicomunicipaldevefornecerdocumentosquecerti�iquemosdireitosdeconstruirquesejamobjetodaTDC,garantindosegurançajurıdicaaoperaçao,tantoparaoproprietariodoimoveltransmissorquantoparaoadquirentedessesdireitosdeconstruir.

OdocumentoaseremitidopelopoderpublicoparaoproprietariodoimoveltransmissorpodeconsistiremumacertidaoqueautorizaraautilizaçaoemoutroterrenodosdireitosdeconstruirateoCAbasicoobjetoderestriçaonoimoveloriginal,ouasuaalienaçaoaoutroparticular.Osdireitosdeconstruir correspondentes serao expressos em metros quadrados relativos a area e zoneamentoespecı�icosemqueseencontraoimoveltransmissor,oquere�letira,futuramente,oseuvalor.

NocasodaTDCindireta,acirculaçaodestacertidaodeveraserreguladaeautorizadapelopoderpublico.Autilizaçaodacertidaoparaaautorizaçaodoexercıciodedireitosdeconstruiradicionaisemterreno(s)receptor(es)sedaramediantearealizaçaodocalculodeequivalenciapelopoderpublico.

Valeobservarque,nocasodetransferenciadeapenasumapartedosdireitosdeconstruirde�inidosnacertidaodaTDC,novascertidoesdeveraoseremitidasemsubstituiçaoaprimeira,umapara que o adquirente possa exercer o direito de construir adicional no terreno receptor, a serapresentadanomomentodasolicitaçaodelicençadeconstruçao,eoutraparaoproprietariooriginal,com o saldo remanescente a ser utilizado em outro(s) terreno(s), dentro dos prazos previstos.Recomenda-sequetodasascertidoesrelativasaomesmoimoveltransmissormantenhamamesmanumeraçao(porexemplo,123,123A,123B),demodoafacilitarocontroledo�luxoedossaldosdedireitosdeconstruirdaqueleimovel.

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OscartoriosderegistrodeimoveisestaraoenvolvidosnoprocessodeaplicaçaodaTDC,poisarestriçaoaedi�icaçaonoimovelquetenharecebidoobenefıciodaTDCdeveseranotadacomoumgravamenasuamatrıculanoRegistro Imobiliario,demodoa tornarpublicaessarestriçaoainteressadoscompradores.


A faculdade de construir, quando ainda não materializada na forma de uma edificação, não é um direito real e, por isso, não consta da matrícula do imóvel no Registro Geral de Imóveis (RGI). Porém, quando da autorização para a TDC, para garan�r a segurança jurídica das partes, a TDC deve ser averbada no registro imobiliário do imóvel transmissor, nos termos pactuados pelo poder público.

Poroutro lado, cabealertarque,quandoda transferenciadodireitodeconstruiraoimovelreceptor,socaberaaaverbaçaodaconstruçaocomoumtodo,naconclusaodaobra,ecomaapresentaçaodosdemaisdocumentosexigidos.

NacertidaodeTransferenciadeDireitosdeConstruir(TDC)devemconstar:

Ÿ aidenti�icaçaodoimovel,comendereço,matrıculadoIPTU,areadoterreno,registronoRGI;

Ÿ aidenti�icaçaodo(s)proprietario(s)dasTDCs;

Ÿ azonaurbanaeparametrosurbanısticosondeselocalizaoimoveltransmissordodireitodeconstruir;

Ÿ asrazoesparaaconcessaodaTDC,conformeashipotesesprevistaspelomunicıpionoPlanoDiretorounaregulamentaçaomunicipaldaTDC;

Ÿ o(s)direito(s)deconstruir(totalouparcial)passıveldetransferencia,expressoemmetrosquadrados,tendocomoreferenciaoCAbasicodoterreno;

Ÿ adatadaautorizaçaodaTDC,queserviracomoreferenciaparaosprazosdeutilizaçaodosdireitosdeconstruircorrespondentes.

A certidao deve tambem conter a previsao para anotaçao dos dados referentes aoadquirente,tantonocasodaTDCdiretacomodaindireta,assimcomoasinformaçoesreferentesasualiquidaçao,mediantevinculaçaoaterreno(s)receptor(es).Alerta-sequeaaquisiçaodaTDCporparticularesnaodeveinterromperosprazosde�inidosparaasualiquidaçao.

Finalmente,ressalte-seserabsolutamenteimprescindıvelqueasprefeiturastenhamemantenhamatualizadosregistroebancodedadosdetodasasTDCsautorizadasecerti�icadas,com ampla transparencia dos negocios realizados, suas tabelas de conversao e dados dostransmitentes e dos adquirentes. Estes dados urbanısticos sao publicos, e o acesso a estainformaçaopodeserrequeridoeacessıvelaqualquercidadao.

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d.EstipulaçãodeprazosparaaimplementaçãodaTDC

A primeira referencia necessaria sobre a estipulaçao de prazos e a validade daequivalenciadevaloresentreosterrenosouareasenvolvidas.Ocadastroespecı�ico,referenciadona lei da TDC, com a base de valores dos terrenos urbanos deve, como ja mencionado, serperiodicamenteatualizado.Recomenda-sequeessaatualizaçaoocorraanualmenteequesejadisponibilizadaaopublicoemgeral.

OutroelementoaconsiderarequeapassagemdotempotemefeitosimportantessobreoprocessodeaplicaçaodaTDC,porqueaestruturaçaodascidadesedinamica.ArevisaodoPlanoDiretor, exigida a cada dez anos, pode alterar ındices urbanısticos, de�inidores de usos eaproveitamentos maximos para as diferentes zonas da cidade, alem de rede�inir areas deaplicaçaodeTDC,alterarperımetrosurbanosetc.Novascondiçoesdeusoeaproveitamentodosterrenosurbanos,porsuavez,incidemsobreosvaloresrelativosdosterrenosedasareasurbanas,valorizandorelativamentemaiscertasareasdacidade.Assim,paraumaaplicaçaoadequadadaTDC,devemserde�inidos,nalei,prazosassociadosasetapasdeimplementaçaodaTDC.

Duassituaçoesdevemserconsideradasnaestipulaçaodosprazos:(i)otempoparaqueoproprietarioquerecebeuobenefıciodaTDCalieneosdireitosdeconstruirparaoutrem,ouparaexercerodireitoemoutroterrenodesuapropriedade;e(ii)oprazoparaqueoproprietarioqueadquiriuosdireitosdeconstruirosexerça,ouseja,vinculeosdireitosdeconstruiraumalicençade construçao. Assim, deve haver prazos diferenciados para os proprietarios dos terrenostransmissoresedosreceptores.

AretençaodaTDCporlongosperıodos,sejapeloproprietarioquerecebeuobenefıciodaTDCcomoporaquelequeadquiriuosdireitosdeconstruiradicionais,podetrazerproblemasdecontroleeregulaçaodosestoquesdedireitosadicionaisdeconstruirporpartedaAdministraçaoPublica.Alemdisso,estaretençaopodesecon�igurarcomoumaformadeespeculaçaoanalogaaquelaqueseveri�icacomterrenosurbanosociosos.

Amanutençaodeterrenosurbanossemusoesuaconsequenteretençaoespeculativavaicontraoprincıpiodafunçaosocialdapropriedade.Paracombate-la,foramprevistosmecanismosconstitucionais, posteriormente adotados tambem no Estatuto da Cidade e a disposiçao dosmunicıpios.CertidoesdeTDC,representativasdedireitosdeconstruir,estaotambemsujeitasaretençao especulativa, aguardando que outras intervençoes publicas posteriores aquela queoriginouaTDC,taiscomonovosserviçoseequipamentosurbanosnaareaquefoiobjetodaTDC,valorizemdeformadiferenciadaaareaquefoiobjetodaTDC.

27

27.VeroCadernodeParcelamento,Edi�icaçaoouUtilizaçaoCompulsorios(PEUC)eIPTUProgressivonoTempodestaColeçaodoMinisteriodasCidades.

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Por isso, e importanteestabelecer,por lei,mecanismosderegulaçaodosprazosparaaalienaçaoeutilizaçaodosdireitosdeconstruiradvindosdaTDC.Aformarecomendadaparaaaplicaçao desses prazos e o estabelecimento de desagios temporais, ou seja, de uma reduçaogradual da quantidade demetros quadrados presentes nos documentos de TDC, com temposde�inidos.Assim,aleimunicipalquenormatizaoinstrumentodeveserclaraquantoaosprazosdequedispoemostransmitenteseadquirentesparaautilizaçaodostıtulosrelativosaTDC,osquaispodemedevemserdireitossujeitosatermos(prazostemporaisdeexercıcio),alemdasdemaiscondiçoesparasuautilizaçao.

Nocasodosproprietariosdeterrenostransmissores,sugere-secomotempoadequadoparaalienar ou vincular a TDC a outro terreno, garantindo a integralidade dos metros quadrados, oequivalente ao dobro do prazo de licença de construçao adotado nomunicıpio. Apos este prazo,recomenda-se que seja adotada uma reduçao progressiva na quantidade de metros quadradosconcedidos–porexemplo,de20%acadadoisanos,demodoarepresentarumincentivoparaavinculaçaodosdireitosadicionaisdeconstruiraumoumaisterrenosreceptores.

Mas,paraqueexistaummercadoqueabsorvabemessadinamicatemporalafavordosportadoresdeTDC,enecessarioqueomunicıpiotenhaimplantado,emtodooseuterritorio,osistemadevinculaçaodeconstruçoesadicionaisaoCAbasicoaopagamentodecontrapartidas,sejamedianteaOODCouaTDC.

Quantoaoprazodeefetivaçaodosdireitosdeconstruirpeloproprietariodoterrenoreceptor,estepodeestarvinculadoaoprazodaproprialicençadeconstruçaoesuaspossibilidadesecondiçoeslegaisdeprorrogaçao,prazoquegeralmentevariaconformeacategoria(edi�icaçao,parcelamentoetc.),tipoeportedoempreendimento.Aaplicaçaodeumareduçaogradualtambemeadequadanestaetapa.

Emqualquersituaçao,aestipulaçaodeprazosecorrespondentesreduçoesdaquantidadedemetrosquadradosoriundosdaTDCdeveestar,valerepetir,claramentede�inidanaleiespecı�icadaTDC. Esta deve tambem conter a referencia ao perıodo de revisao decenal do Plano Diretor domunicıpio,alertandoparapossıveisalteraçoesquepoderaoincidirsobreascondiçoesdeaplicaçaodaTDC,taiscomoade�iniçaodeareasreceptoras,aalteraçaodeındicesurbanısticosnessasareasetc.,naosopeloPlanoDiretor,comoporlegislaçaourbanısticaqueocomplemente.

i.AvalorizaçãonotempododireitodeconstruirbásicooriundodaTDC

OefeitododecursodotemponavalorizaçaododireitodeconstruirbasicoeespecialmenteimportantenousodaTDC,paragarantiraequidadeentreosproprietariosdeterrenoslocalizadosnamesmaareadaintervençao,ecomoformadetornaraTDCumaopçaointeressanteparaoproprietario,frenteaalternativadadesapropriaçao.

QuandoaTDC eutilizada comomecanismodeaquisiçaoalternativo adesapropriaçaonaobtençaodeimoveisparaobraspublicas,ascertidoesdedireitodeconstruirgeradas,representadasporumacertaquantidadedemetrosquadrados,estaraovinculadasaareaondeestasobraspublicasestao sendo realizadas. Posteriormente, nomomento da utilizaçao dessas certidoes nos terrenosreceptores,deveraserrealizadoocalculodeequivalenciaentreovalordometroquadradonaareadeorigem,eovalordometroquadradonaareadedestino,demodoaajustaraquantidadedemetrosquadradosaserutilizadanoterrenoreceptor.

Com o passar do tempo (e a efetivaçao da obra publica), a area de origem estara,possivelmente,maisvalorizadaemtermosrelativosqueoutrasareasquenaoestejamnaareadein�luenciadaintervençaoe,comisso,ascertidoesiraore�letirapossıvelvalorizaçaogeradaporaquelaobrapublica.Note-sequenestecasonaoseestapermitindoaapropriaçaoprivadadavalorizaçao vinculada a direitos de construçao adicionais, mas somente aquela eventualvalorizaçaorelacionadacomoCAbasico.ATDCpermiteque,especi�icamentenestecaso,oproprietarioqueoptoupelatransferenciasebene�iciedavalorizaçaodecorrentedaobrasobreodireito de construir ate o CA basico, assim como seus vizinhos que permaneceram com apropriedadedeseusimoveis.Essavalorizaçaoviabilizatambem,pelaequivalenciadevalores,queoproprietariodoimovelatingidoadquiraoutroimovelnomesmolocal.

Figura12-TDCeequivalênciaemmetrosquadrados,combasenavalorizaçãodosolo.


CA básico

Área 1Terreno 2(Receptor)

$/m²

TDC - direito de construirtransferido do terreno 1para o terreno 2


MOMENTO T0

Área 1Terreno 1

(Transmissor)$/m²


$/m²


CA básico


$$/m²

MOMENTO T1

Área 1Terreno 1

(Transmissor)$$/m²


$/m²

TDC - direito de construirtransferido do terreno 1para o terreno 3


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Poder público ELABORA PROJETO urbanís�co

Poder público NOTIFICA proprietários cujos terrenos serão necessários para fins de interesse público e ORIENTA proprietários quanto à opção pela desapropriação ou por

receber o bene�cio da TDC, concedendo PRAZO para que os proprietários façam a opção

Poder público emite CERTIDÃO DE TDC

Proprietário do terreno transmissoropta pelo EXERCÍCIO do direito de

construir EM OUTRO LOCAL

Proprietário do terreno transmissor opta pela ALIENAÇÃO

do direito de construir

Proprietário opta pela DESAPROPRIAÇÃO Proprietário opta pela TDC

Poder público dá INÍCIO AO PROCESSO DE DESAPROPRIAÇÃO

O poder público faz o CÁLCULO DA QUANTIDADE DE METROS

QUADRADOS de direito de construir que podem ser transferidos

Quadro5-TDCcomoformade

aquisiçãodeimóveisalternativaàdesapropriação–imóveltransmissor

e.Passosnecessáriosparaaimplementação

Paraoimoveltransmissor,oscaminhosnautilizaçaodaTDCsaode�inidosdeacordocomospropositosbasicosdoinstrumento:comoalternativaadesapropriaçaoparaaobtençaodeterrenosnecessariosparaprojetospublicos,oucomocompensaçaoporrestriçoesespeciaisaodireitodeconstruirbasicoemvirtudedapreservaçaode imoveisprotegidosculturalouambientalmente.Osdiagramasaseguirapresentamosprincipaispassosnecessariosemcadaumadessashipoteses.

Quadro6-TDCcomocompensaçãoarestriçõesaodireitodeconstruirbásico–imóveltransmissor


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Imóvel sofre RESTRIÇÕES AO DIREITO DE CONSTRUIR

BÁSICO

Proprietário do terreno transmissor SOLICITA O BENEFÍCIO DA TDC

Poder público NÃO AUTORIZA TDC

Poder público DETERMINA, em lei, AS ÁREAS OU IMÓVEIS TRANSMISSORES de TDC

Poder público AUTORIZA TDC

O poder público faz o CÁLCULO DA QUANTIDADE DE METROS

QUADRADOS que pode ser objeto de TDC e emite

CERTIDÃO DE TDC para o proprietário do imóvel

transmissor

A RESTRIÇÃO AO DIREITO DE CONSTRUIR é anotada na

matrícula do imóvel transmissor no REGISTRO

IMOBILIÁRIO

Proprietário do terreno transmissor opta pelo

EXERCÍCIO do direito de construir EM OUTRO LOCAL

Proprietário do terreno transmissor opta pela

ALIENAÇÃO do direito de construir

Nocasodoimovelreceptor,autilizaçaodaTDCdependedaopçaofeitapeloproprietariodoimoveltransmissor,quepodeexercerodireitodeconstruiremoutrolocal,oualienaressedireitoaterceiros.

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Proprietário do terreno transmissor opta pelo EXERCÍCIO do direito de construir

EM OUTRO LOCAL

Proprietário do terreno transmissor opta pela ALIENAÇÃO do direito de construir

Poder público emite CERTIDÃO de TDC para o proprietário do terreno transmissor

Proprietário do imóvel transmissor DEFINE O TERRENO RECEPTOR

Proprietário interessado em adquirir o direito de construir DEFINE O TERRENO RECEPTOR

Poder público realiza CÁLCULO DE EQUIVALÊNCIA do direito de construir com base nos valores dos terrenos envolvidos na TDC

Proprietário vincula o direito de construir ao terreno receptor

Adquirente vincula o direito de construir ao terreno receptor

Proprietário do imóvel transmissor EXERCITA O DIREITO DE CONSTRUIR em outro terreno de

sua propriedade, mediante a construção

Adquirente EXERCITA O DIREITO DE CONSTRUIR no terreno receptor,

mediante a construção

Após a construção, é feita a AVERBAÇÃO DA EDIFICAÇÃO NA MATRÍCULA DO IMÓVEL junto ao REGISTRO DE IMÓVEIS

Quadro7-TDC–imóvelreceptor

segundoaopçãodoproprietáriodo

imóveltransmissor

f.Interaçãocomoutrosinstrumentos

Osinstrumentosjurıdico-urbanısticos,orientadosporprincıpiosediretrizescontidosnoEstatutodaCidade,devemserregulamentadoseutilizadospelasadministraçoesmunicipaisdeformaharmonicaeinseridosemumsistemamaisabrangentedeplanejamentourbano.Dessaforma, e importante veri�icar as repercussoes da aplicabilidade de cada um deles, quandoaplicados para propositos comuns. A partir de uma analise integrada e possıvel, inclusive,potencializarousodecadaumdosinstrumentosenvolvidos.

A relaçao essencialdaTDC e comaOODC, como ja apresentado, eha tambemumarelaçaointensacomadesapropriaçao,umavezqueaTDCeacionadacomosoluçaoalternativaaaplicaçaodesseinstituto,respeitando-seasdiferençasprevistasemlei.Outrosinstrumentoscujos objetivos ou �inalidades estao relacionados diretamente com a TDC sao as Zonas deEspecialInteresseSocial(ZEIS)easOperaçoesUrbanasConsorciadas(OUC).

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28.Dispositivoslegaisbrasileirostratamoutrostiposdedesapropriaçao,asaber:Desapropriaçaoporinteressesocial(CF/1988,art.5º,XXIV;LeiFederalNº4.132/1962;Desapropriaçaosançao,ao�imdoprocedimentodenoti�icaçaoparaedi�icaçaoouparcelamentocompulsorioeaplicaçaodoIPTUProgressivonoTempo(CF/1988,art.182,§4º,inc.III);Desapropriaçaopara�insdereformaagraria(CF/1988,art.184eLeiComplementarn°76/1993);Expropriaçaodeglebascomcultivodeculturasilegaisdeplantaspsicotropicas(CF/1988.art.243eLeiFederalNº8.257/1991).(Essasistematizaçaoencontra-seemFernandeseAlfonsin,2009,pp.27-28).


i.TDCeDesapropriação

O instituto jurıdicodadesapropriaçaopor interessepublico e umdosmeiospara aincorporaçaodebensdeparticularesaopatrimoniopublico,medianteopagamentopreviodeindenizaçaoemdinheiroaoparticular,conformeaprevisaoconstitucionaldoart.5º,XXIVeregulamentaçaoespecı�icapeloDecreto-Leinº3.365,de21dejunhode1941.

Emgeral,autilizaçaodadesapropriaçaogerainsatisfaçoesdetodaordem,tantodapartedosproprietariosafetados,quantodasadministraçoespublicasque,emmuitoscasos,enfrentamcustososprocessosjudiciaisquerefutam,principalmente,ovalordaindenizaçao.Amorosidadedoprocedimentoadministrativodadesapropriaçaoeaaltacargadeburocraciaenvolvida,quepodemin�luenciaratemesmooandamentodasobras,eoutroproblemarecorrente.

AutilizaçaodaTDCcomomecanismoalternativoadesapropriaçaoporinteressepublicotemcomopropositofacilitaraobtençaodeterrenosurbanosnecessariosaobraspublicas.Comojamencionado,aTDCdispensaautilizaçaoderecursosorçamentariosdiretosparaopagamentodosterrenosqueseriamobtidospormeiodedesapropriaçao,quesao,emgeral,oitemmaiscarodasobraspublicas. Ademais,aadoçaodaTDCpodecontribuirparaagilizarosresultadosdatransferenciadaspropriedadesaopoderpublicoeresolvem,deformanaocon�lituosa,arelaçaocomosproprietarios,evitando-seprocessosjudiciais.

Tais instrumentos, ainda que possam ser utilizados para o mesmo proposito, saobastantedistintos.Enquantoadesapropriaçaoeumatoimperativodopoderpublicoparaaaquisiçaodoimovel,aTDCeumaalternativaoferecidaaoproprietario,queoptapelaTDCaoinvesdereceberaindenizaçaoemdinheiromedianteoprocessoexpropriatorio.Oprocessoexpropriatorioeumprocedimentoformal,de�inidoemlei,enquantoaTDCocorredeformanegociadaeconsensual,aindaqueseuprocedimentosejaregulamentadotambemporlei.DiferetambemaTDCdadesapropriaçaoquantoaobenefıciorecebidopeloproprietarioqueperdeapropriedade do imovel. Na desapropriaçao, a indenizaçao e paga antecipadamente e emdinheiro;janaTDC,oproprietariorecebemetrosquadradosdedireitodeconstruir,osquaispodemseralienadosouexercidosemoutroterreno.

Cabeacadaadministraçaomunicipalavaliarqualinstrumentoadotaremcadacaso.

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ii.TDCeOperaçãoUrbanaConsorciada

AOperaçaoUrbanaConsorciada (OUC) e um instrumento que reune intervençoes emedidas coordenadas pelo poder publico para a promoçao de uma transformaçao de umadeterminadaareadacidade.EmsuaprevisaolegalcontidanoEstatutodaCidade,osdireitosadicionaisdeconstruçaopodemserconvertidosemCEPAC(Certi�icadosdePotencialAdicionalde Construçao), instrumento especı�ico a ser utilizado nasOUC para a comercializaçao dosdireitosadicionaisdeconstruirdentrodoslimitesterritoriaisdaoperaçao.OsrecursosauferidospelavendadosCEPACsseraoutilizados,portanto,obrigatoriamente,naareaobjetodaOUC.

O CEPAC, como um instrumento de captaçao de recursos �inanceiros, pode serconsideradouminstrumentoemdois,poiscumprefunçoesdaOODCedaTDC.Atravesdele,saocapturadasasmais-valiasfundiariasurbanasesaoobtidososrecursosparaocusteiodasobras,assimcomoaOODC.Alemdisso,osrecursosoriundosdavendadosCEPACstambempodemseraplicadosparaopagamentodecompensaçoesdecorrentesdaobtençaodeterrenosnecessariosasobraspublicas,comoaTDC.ValerecordarqueoCEPACtemsuacirculaçaoreguladapelaComissaodeValoresMobiliarios(CVM).

TendoemvistaavastapossibilidadedeutilizaçaodosrecursosadvindosdavendadosCEPACs,naosejusti�ica,naOUC,acirculaçaodedoistiposdedocumentosrepresentativosdedireitosdeconstruiradicionais. Alemdisso,apermissaodeutilizaçaodaTDCdentrodeumaOUCabririaapossibilidadedequeesteinstrumento–quenaotemcontroleexternoaopoderpublicomunicipal–fosseusadocomosubstitutodoCEPAC,oquecomprometeriaageraçaoderecursosparaaviabilidadedasobrasdaOperaçao.

Em grandes obras viarias ou de ampla intervençao urbanıstica, o instrumentorecomendadoeaOUC,paraoqueseexigeumprojeto,alemdeumprogramaurbanıstico-socialaprovadoporleiespecı�ica.Entretanto,emsetratandodeprojetosmenoscomplexosouemintervençoesurbanasemmunicıpiosmediosoupequenos,emaisadequadaaelaboraçaodeumprojetourbanoouprojetodealinhamento,semainstituiçaodeumaOUC.Nessecaso,comoalternativaaousodoCEPAC,emaisconvenienteautilizaçaodaTDCdeformaconjugadaaOODCnaareadeintervençao.

E� importantedestacarqueaOODC,quandoaplicadaaperımetrosdelimitados,deveserobjetodeprocedimentoconcorrencial;alemdisso,osrecursosadvindosdaOODCnaodevemservinculadosaareadaintervençao,esimaosobjetivosprevistosemleiparaoinstrumento(EC,art. 31, que remete as �inalidadesprevistasno art. 26).Nessa situaçao, aOODCatua comoinstrumento de recuperaçao da valorizaçao fundiaria decorrente do exercıcio de maioresaproveitamentosurbanısticos,eaTDCeaplicadaaoscasosdepreservaçaodeimoveis,bemcomonasareasdeespecialinteresseambiental,oucomoalternativaadesapropriaçaonoscasosprevistosnoEC.

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iii.TDCeZonadeEspecialInteresseSocial

As Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) compoem o rol de instrumentos deplanejamentourbanoehabitacionalaseremadotadospelosmunicıpios.EstabelecidaspeloPlanoDiretor,asZEISsaoareasdacidadeparaasquaissaode�inidosparametrosurbanısticosespeciaiscom�inalidadessociais,comoareservadeedi�icaçoes,glebaseterrenosdesocupados,naoutilizadosousubutilizados,paraaexecuçaodeHabitaçaodeInteresseSocial(HIS)ouparafacilitararegularizaçaofundiariadeareasocupadasporpopulaçaodebaixarenda.

Quando existe o objetivo de obter imoveis para tais �inalidades, a TDC pode serarticuladaasZEIS.Issopodeocorrer,porexemplo,emcasosdeocupaçaoirregulardeterrenosporpopulaçaodebaixarendanosquaisosocupantesaindanaoseencontrememcondiçaodeaquisiçaodapropriedadedoimovel,noscasosprevistospelalegislaçao,ouemsituaçoesdecon�litos fundiarios, e a prefeitura tenha interesse em regularizar a situaçao em prol dosmoradores.Aprefeiturapodeentaoproporaoproprietariodoimovelqueeleaceiteutilizaremoutrolocal,oualienar,odireitodeconstruirbasicoreferenteaoseuimovel,embenefıciodoprogramamunicipaldehabitaçao.

TIRA-DÚVIDASTIRA-DÚVIDAS

73

TIRA-DÚVIDASTIRA-DÚVIDAS

QuaissãoosobjetivosbásicosdaTDC?

ATDC,segundoosseusfundamentos,visacompensaroproprietáriodeumdeterminadoterrenourbanoquando,porrazõesdeinteressepúblico,estedireitodeconstruirbásiconãopossaserexercido,notodoouemparte.Oinstrumentotambémpodeserutilizadocomoumaalternativaàdesapropriação,comopagamentodacompensaçãoaoproprietáriopelaperdadodomíniodeseuimóvel.

Por que a TDC e a Outorga do Direito de Construir (OODC) devem ser concebidas eaplicadasconjuntamente?

ATDCeaOODCdevemseraplicadasconjuntaecoordenadamente,poisambaspartemdomesmoprincípiodeconferirmaiorequidadeentreosproprietáriosdeterrenosurbanos.ATDC,concedidaàquelesproprietárioscujaedi�icação,poralgumalimitaçãodeinteressepúblico,nãoatingiuolimitedoCAbásico,signi�icaumacompensaçãopelarestriçãoanormaleespecialaodireitodeconstruir.AOODC,comoumacontrapartidadoproprietárioqueedi�icaalémdoCAbásicoatéoslimites urbanísticos máximos, recupera para a coletividade parte dos recursos urbanísticospúblicos(direitosdeconstruiradicionaisaoCAbásico),edosquaistenhadecorridovalorizaçãopela atribuição diferenciada dos índices urbanísticosmáximos. Para a aplicação de ambos osinstrumentos,éessencialoestabelecimentodoCAbásico.

Oqueécoe�icientedeaproveitamentobásico(CAbásico)?

Coe�icientedeaproveitamentobásicoéaquelequede�ineautilizaçãoautorizadaparatodososterrenos urbanos sem o pagamento de contrapartida. O CA básico é um patamarmínimo deedi�icaçãoqueconfereutilidadeaosterrenosurbanos.

Oquesãooslimitesurbanísticosmáximos?

Os limites urbanísticos máximos correspondem aos índices que orientam a maior utilizaçãopermitidaparaoterreno,combinandoascondiçõesurbanísticaspré-existentes(infraestruturaurbana)eacapacidadedeinvestimentosfuturo,visandoaumamelhordistribuiçãodos“bene�ícioseônusdecorrentesdoprocessodeurbanização”.

PorqueaTDCdeveserconcedidasomenteatéolimitedocoe�icientedeaproveitamentobásico(CAbásico)?

Compreende-sequeodireitodeconstruiratéoCAbásicopertenceaoproprietário,erepresentaoconteúdoútildapropriedadeurbana.Porisso,somenteodireitodeconstruiratéoCAbásicopodeserconcedidodeformanãoonerosae,portanto,passíveldesercompensadopelaTDCquandohouverlimitaçõesespeciaiseanormaisaomesmo.OdireitodeconstruiracimadoCAbásicoatéoCAmáximo,ouoslimitesurbanísticosmáximosqueorepresentem,sãorecursosurbanísticoscriadosporatodopoderpúblico,porlei,eporissosão bens pertencentes à coletividade, e colocados à disposição dos interessados em adquiri-los paraampliarocoe�icientedeaproveitamentodeseuimóvelparaalémdousobásicocomumatodos.

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OsdireitosdeconstruirprovenientesdaTDCpodemserutilizadosacimados limitesurbanísticosmáximos?

OsdireitosdeconstruirprovenientesdaTDCdevemserutilizadosnasáreasreceptorasdentrodosparâmetrosurbanísticosmáximosprevistosnalegislaçãourbanísticacomoogabarito,aalturamáximadaedi�icação,osrecuoseafastamentosobrigatórios,ataxadeocupaçãoeocoe�icientemáximo de aproveitamento do terreno, dentre outros. Uma vez que esses parâmetros sãoestabelecidos pelo planejamento urbano segundo critérios técnicos como, por exemplo, acapacidade da infraestrutura e serviços públicos disponibilizados para suportar e atender aoadensamento construtivo e populacional, cuidados ambientais e de qualidade de vida, epreservaçãodopatrimôniocultural,oslimitesestabelecidosnãopodemserultrapassados.Deve-setambémconsiderarqueosdireitosdeconstruiradvindosdaTDCeOODC,quandoutilizadasnomesmoterreno,sãocumulativos,porémapenasatéoslimitesmáximos.

ComoaTDCrelaciona-secomadesapropriação?

Adesapropriaçãoéuminstitutojurídicopeloqualopoderpúblicoadquireumimóvelporinteresseounecessidadepública,mediantepréviaejustaindenizaçãoemdinheiro.ATDCpodeserconcedidaaoproprietáriocomoalternativaàdesapropriação,sempremedianteaaceitaçãodeste,comoumaformadecompensaçãoporterrenonecessárioparaobraseequipamentospúblicos,produçãodehabitação de interesse social ou regularização fundiária. Eventuais benfeitorias deverão serindenizadasemdinheiro.

ComoaTDCrelaciona-secomausucapião?

ATDCéumdosinstrumentosjurídico-urbanísticosdoEstatutodaCidadequepodeseraplicadoemprogramasderegularizaçãofundiáriaedehabitaçãodeinteressesocial.Usucapiãoéuminstitutojurídicoqueconfereaopossuidordeboa-féapropriedadedoterrenodeterceirospelodecursodeumdeterminadotempoesobcondiçõesde�inidasemlei.NãosedeveaplicaraTDCaterrenosquejácumpramosrequisitosparaaaquisiçãodoterrenoporusucapião.

OndesepodeutilizaraTDC?

A TDC pode ser utilizada em toda a área urbana, estabelecendo-se as áreas ou imóveistransmissoreseasáreasreceptoras,segundooscritériosdoplanejamentourbanolocal.TaisáreasdevemestarprevistasnoPlanoDiretor.

ATDCtemimpactosobreoadensamento?

Oslimitesdoadensamentoconstrutivosãoestabelecidospeloplanejamentourbano.ATDCnãodeveserutilizadaacimadosparâmetrosmáximosdeedi�icabilidade.ATDCpodein�luirsobreoadensamentonamedidaemquepodeserutilizadaparaconstruiracimadoCAbásiconasáreasondeozoneamentoassimopermite,tendocomolimiteoCAmáximo.

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ÉnecessárioqueoimóvelsejatombadoparaaconcessãodaTDC?

Énecessárioqueestejacaracterizadoointeressepúbliconapreservaçãodoimóvel.Dessemodo,énecessárioqueoimóvelsejatombadoouquesejaprotegidoporalgumtipodeinstrumentolegalqueimpeça/restrinjadeformaespecí�icaqueodireitodeconstruirbásicosejaatingido,equedestarestriçãoseexija,juridicamente,compensação.

PorqueéimportantequehajaprazoparaautilizaçãodaTDC?

UmadasrazõesparaoestabelecimentodeprazosparaautilizaçãodaTDCéevitarquehajaespeculaçãocomessesdireitos.Alémdisso,cabelembrarqueosPlanosDiretoresdevemserrevistosacadadezanos,eo acúmulo de TDC não utilizada pode suscitar questionamentos judiciais mediante alterações nalegislaçãourbanística,sejadoPlanoDiretorounão,queafetemaaplicaçãodoinstrumento.

Qual a diferença entre a Certidão de TDC e o Certi�icado de Potencial Adicional deConstrução(CEPAC)?

OCEPACéumtítulomobiliáriode livrecirculaçãonomercado,outorgadoonerosamentepelamunicipalidade,utilizadoparao �inanciamentodasgrandes intervençõesurbanas (OperaçõesUrbanasConsorciadas),equerepresentaopotencialadicionaldeconstruçãoprevistoemleiparaimóveisinseridosemumaáreadelimitadaemleiespecí�ica.ACertidãodeTDCéumdocumentopúblicoque informaaquantidadedemetrosquadradosdedireitosdeconstruirbásicosqueoproprietáriodeumimóveltransmissorpodealienarouexerceremoutrolocal.ATDCeoCEPACtambémsedistinguememrelaçãoà limitaçãoterritorialparasuautilização,poisenquantooCEPACévinculadoàáreadeintervençãodeumaOUC,aTDCpoderáserutilizadaemtodaacidade,nasáreasde�inidascomoreceptoras(ouadensáveis)pelalei.OutradiferençaéquenãoháumalimitaçãolegalquantoàquantidadedeTDCconcedida,jáquerepresentamtãosomentedireitosdeconstruirbásicos,enquantoosCEPACssãoemitidosemumaquantidadedeterminadapelaleidaOperaçãoUrbanaConsorciada.

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REFERÊNCIAS

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ANEXO

AnexoI-ResoluçãoRecomendadanº148,de7dejunhode2013

MINISTE� RIODASCIDADES

CONSELHODASCIDADES

DOUde20/10/2014(nº202,Seçao1,pag.62)

Recomendaaadoçaodocoe�icientedeaproveitamentobasicocomoprincıpiobalizadordapolıticafundiariaurbanamunicipal,aserutilizadoportodososmunicıpios.

OConselhodasCidades,nousodassuasatribuiçoesestabelecidaspeloDecretonº5.790,de25demaiode2006,e

considerandoqueoEstatutodaCidade,LeiFederalnº10.257de10dejulhode2001,aoregulamentar o artigo 182 da Constituiçao federal, determinou que toda propriedade devecumprirumafunçaosocial,segundocriteriosde�inidosnosplanosdiretores;

considerandoqueumdosefeitos colateraisda legislaçaodeusodo solo e valorizardiferentementeosimoveis,comoresultadodesuacapacidadelegaldecomportarareaedi�icada,gerandosituaçoesdeinjustiça;

considerandoqueoEstatutodaCidade,LeiFederalnº10.257de10dejulhode2001,de�ine em seu artigo 28, § 1º que "coe�iciente de aproveitamento e a relaçao entre a areaedi�icaveleaareadoterreno";

considerando que o coe�iciente de aproveitamento basico e aquele que de�ine autilizaçaoautorizadaparatodososterrenosurbanossemopagamentodecontrapartida;

considerandoqueoEstatutodaCidade,LeiFederalnº10.257de10dejulhode2001,de�ineemseuartigo28,§2ºqueosPlanosDiretorespodem�ixarcoe�icientedeaproveitamentobasicounicoparatodaazonaurbana,cabendoaoConselhodasCidadesemitirorientaçoeserecomendaçoessobresuaaplicaçaosegundooartigo3ºdoDecreto5.790,de25demaiode2006;

considerandoquesegundoo§1º,doartigo1.228daLeinº10.406/2002-CodigoCivil,odireitodepropriedadedeveserexercidoemconsonanciacomassuas�inalidadeseconomicasesociais;

considerandoqueocoe�icientedeaproveitamentobasiconaopossuicaraterurbanısticoou �iscal, consistindo em um patamar de edi�icaçao que confere utilidade social e valoreconomicoaosterrenosurbanosdeformaequanime;


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considerando que na de�iniçao de um patamar basico de utilizaçao das edi�icaçoes,

quanto mais uniforme for o coe�iciente de aproveitamento basico, maior sera a igualdade

proporcionadaaspropriedadesurbanas;

considerandoqueautilizaçaogeneralizadadocoe�icientedeaproveitamentobasicopossibilita,entreoutrascoisas:

a)controlareregularopreçodaterraurbana;

b)corrigirainjustiçadavalorizaçaodiferenciadadecorrentededecisoesdanormativaurbanıstica,e

c)de�inirumabaseparaageraçaodecontrapartidas,contribuindoparao�inanciamentododesenvolvimentourbanodemodoaatender,especialmente,a�inalidadessociais.

considerandoquealemdediretamenterelacionadoaosinstrumentosdoEstatutodasCidades, o coe�iciente de aproveitamento basico tambem incide sobre a de�iniçao de areasambientaisouademarcaçaodeambientesdepreservaçao;

considerando que de acordo com o Estatuto da Cidade a adoçao do coe�iciente deaproveitamentobasicoeobrigatorianocasodautilizaçaodaOutorgaOnerosadoDireitodeConstruir(OODC),aqualsetraduznacobrançadecontrapartidapeloexercıciododireitodeconstruiracimadocoe�icientedeaproveitamentobasicoadotado;e

considerando que o coe�iciente de aproveitamento basico e essencial para aestruturaçaodeumapolıticafundiariaurbanamunicipaleecapazdefuncionarcomoprincıpiobalizadordestapolıtica,suaadoçaodeveserasseguradaportodososmunicıpiosquepretendamavançar na justa distribuiçao dos benefıcios e onus do processo de urbanizaçao, diretrizconsagradanoEstatutodaCidade,adota,mediantevotaçao,eseupresidentetornapublica,aseguinteresoluçaodePlenario:.

Art.1º-Recomendaraadoçaodocoe�icientedeaproveitamentobasicocomoprincıpiobalizadordapolıticafundiariaurbanamunicipal,aserutilizadoportodososmunicıpiosate2015.

Art.2º-De�inirqueocoe�icientedeaproveitamentobasicodeveraserunitario(um)eunicoparatodaazonaurbana.

Paragrafo unico - Poderao ser adotados, em funçao do interesse publico local,coe�icientes de aproveitamento menores do que 1 (um) para areas de proteçaoambientaloupatrimoniocultural

Art.3º-Apossibilidadedoexercıciodedireitosdeconstruiradicionaisaosde�inidospelocoe�icientedeaproveitamentobasicodeveestarsubordinadaaointeressepublico,

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§1º-Somenteasareasadequadamenteservidasdeinfraestrutura,eporissocapazesde

receber maior adensamento, poderao ser passıveis da atribuiçao de direitos

construtivosadicionaisaquelede�inidopelocoe�icientedeaproveitamentobasico.

§2º -Os limitesmaximosdeaproveitamentodos terrenosurbanosdevem levaremconsideraçao,alemdacapacidadedeinfraestrutura,oimpactodevizinhança,oimpactoambientaleomodelodedesenvolvimentourbanolocal.

§3º-Aoutorgadodireitodeconstruiracimadocoe�icientedeaproveitamentobasicodevera estar sujeita aopagamentode contrapartidasque restituam a coletividade avalorizaçaodiferenciadarecebidapelosbene�iciarios.

§4º-Naproduçaodehabitaçaodeinteressesocial,aautorizaçaoparaconstruiracimado coe�iciente unico de aproveitamento basico nao deve resultar em cobranças�inanceirasadicionais.

§5º-Oexercıciodosdireitosdeconstruiradicionais,de�inidosalemdocoe�icientedeaproveitamentobasico,aindaqueprevistoemlei,devemserexpressamenteautorizadospelaautoridademunicipalresponsavelpelolicenciamentodeempreendimentos,ouvidoorespectivoConselhoMunicipal,tendoemvistaoimpactolocalcausadopeloaumentodadensidadeconstrutiva.

Art. 4º - Os recursos provenientes da cobrança do direito de construir acima docoe�iciente unico de aproveitamento basico devem ser destinados a promoçao dehabitaçao de interesse social, envolvendo, entre outros aspectos, a regularizaçaofundiariaplenaeaprovisaodemoradiadigna.

Art.5º-OMinisteriodasCidadesdeveconstituirumbancodedadossobreosmunicıpiosqueadotameaplicamocoe�icientedeaproveitamentobasicoepromoveratividadesdeformaçaovisandoadifusaodesseinstrumento.

Art.6º-Estaresoluçaoentraemvigornadatadesuapublicaçao.

GILBERTOOCCHI-PresidentedoConselho


Presidente da RepúblicaMICHEL TEMER

Ministro de Estado das CidadesALEXANDRE BALDY

Secretário ExecutivoSILVANI ALVES PEREIRA

Secretária Nacional de HabitaçãoMARIA DO SOCORRO GADELHA CAMPOS DE LIRA

Secretário Nacional de Desenvolvimento UrbanoGILMAR SOUZA SANTOS

Secretário Nacional de Saneamento AmbientalANTONIO HENRIQUE DE CARVALHO PIRES

Secretário Nacional de Transportee Mobilidade UrbanaINÁCIO BENTO DE MORAIS JUNIOR

Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU)JOSÉ MARQUES DE LIMA

Departamento Nacional de Trânsito (DENATRAN)MAURÍCIO JOSÉ ALVES PEREIRA

Empresa Brasileira de Trens Urbanosde Porto Alegre S.A. (TRENSURB)DAVID BORILLE

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transferÊncia do direito de construir (tdc) · o instrumento da tdc - previsto no art. 35 do ec -...

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