texto gestão operacional

Ministrio da Educao MEC Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES Diretoria de Educao a Distncia DED Universidade Aberta do Brasil UAB Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP Especializao em Gesto Pblica

GESTO OPERACIONAL

Maria Leondia Malmegrin

2010

2010. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados. A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos. A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.

M256g

Malmegrin, Maria Leondia Gesto operacional / Maria Leondia Malmegrin. Florianpolis : Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2010. 200p. : il. Inclui bibliografia Especializao em Gesto Pblica ISBN: 978-85-7988-081-0 1. Administrao pblica. 2. Polticas pblicas - Administrao. 3. Gesto de empresas. 4. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo. CDU: 35

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

PRESIDENTE DA REPBLICA Luiz Incio Lula da Silva MINISTRO DA EDUCAO Fernando Haddad PRESIDENTE DA CAPES Jorge Almeida Guimares UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA REITOR Alvaro Toubes Prata VICE-REITOR Carlos Alberto Justo da Silva CENTRO SCIO-ECONMICO DIRETOR Ricardo Jos de Arajo Oliveira VICE-DIRETOR Alexandre Marino Costa DEPARTAMENTO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO CHEFE DO DEPARTAMENTO Gilberto de Oliveira Moritz SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO Marcos Baptista Lopez Dalmau SECRETARIA DE EDUCAO A DISTNCIA SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA Carlos Eduardo Bielschowsky DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIA Celso Jos da Costa COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA Liliane Carneiro dos Santos Ferreira COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO Grace Tavares Vieira COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS Joselino Goulart Junior COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAO Adi Balbinot Junior

COMISSO DE AVALIAO E ACOMPANHAMENTO PNAP Alexandre Marino Costa Claudin Jordo de Carvalho Eliane Moreira S de Souza Marcos Tanure Sanabio Maria Aparecida da Silva Marina Isabel de Almeida Oreste Preti Tatiane Michelon Teresa Cristina Janes Carneiro METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA Universidade Federal de Mato Grosso COORDENAO TCNICA DED Soraya Matos de Vasconcelos Tatiane Michelon Tatiane Pacanaro Trinca AUTORA DO CONTEDO Maria Leondia Malmegrin EQUIPE DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS CAD/UFSC Coordenao do Projeto Alexandre Marino Costa Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn Superviso de Produo de Recursos Didticos rika Alessandra Salmeron Silva Designer Instrucional Andreza Regina Lopes da Silva Denise Aparecida Bunn Auxiliar Administrativo Stephany Kaori Yoshida Capa Alexandre Noronha Ilustrao Adriano S. Reibnitz Rita Castelan Minatto Projeto Grfico e Diagramao Annye Cristiny Tessaro Reviso Textual Claudia Leal Estevo Brites Ramos Jaqueline Santos de Avila Mara Aparecida Andrade da Rosa Siqueira

Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.

PREFCIOOs dois principais desafios da atualidade na rea educacional do Pas so a qualificao dos professores que atuam nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro funcional atuante na gesto do Estado brasileiro, nas vrias instncias administrativas. O Ministrio da Educao (MEC) est enfrentando o primeiro desafio com o Plano Nacional de Formao de Professores, que tem como objetivo qualificar mais de 300.000 professores em exerccio nas escolas de Ensino Fundamental e Mdio, sendo metade desse esforo realizado pelo Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES, lana o Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica (PNAP). Esse programa engloba um curso de bacharelado e trs especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e Gesto em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao dos gestores pblicos brasileiros, com especial ateno no atendimento ao interior do Pas, por meio de polos da UAB. O PNAP um programa com caractersticas especiais. Em primeiro lugar, tal programa surgiu do esforo e da reflexo de uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade, pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas de Ensino Superior (IPES), vinculadas UAB, que colaboraram na elaborao do Projeto Poltico Pedaggico (PPP) dos cursos. Em segundo lugar, este projeto ser aplicado por todas as IPES e pretende manter um padro de qualidade em todo o Pas, mas

abrindo margem para que cada IPES, que ofertar os cursos, possa incluir assuntos em atendimento s diversidades econmicas e culturais de sua regio. Outro elemento importante a construo coletiva do material didtico. A UAB colocar disposio das IPES um material didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas obrigatrias e para algumas optativas. Esse material est sendo elaborado por profissionais experientes da rea da Administrao Pblica de mais de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe multidisciplinar. Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos materiais didticos libera o corpo docente das IPES para uma dedicao maior ao processo de gesto acadmica dos cursos; uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material didtico e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem as paralisaes que sempre comprometem o entusiasmo dos alunos. Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante passo em direo democratizao do Ensino Superior pblico e de qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para a melhoria da gesto pblica brasileira.

Celso Jos da Costa Diretor de Educao a Distncia Coordenador Nacional da UAB CAPES-MEC

SUMRIOApresentao.................................................................................................... 9 Unidade 1 Introduo Gesto OperacionalUniformizando Conceitos e Expectativas.............................................................13 Ciclos de Gesto na Administrao Pblica.......................................................24 Caractersticas dos Ciclos de Gesto na Administrao Pblica..................25 O Ciclo de Gesto das Polticas Pblicas.........................................................29 O Ciclo de Gesto dos Planos e Programas.....................................................33 Ciclo de Gesto de Aes: Projetos e Processos...............................................37 Controle Operacional e as Demandas do Estado e da Sociedade........................41 De que Controle Estamos Falando?.........................................................42 O Controle pelo Estado e suas Demandas para o Controle Operacional..........47 Controle pela Sociedade e suas Demandas para o Controle Operacional............58

Unidade 2 Gestes Operacionais CrticasGesto Integrada de Processos e de Projetos..............................................69 Conceitos Bsicos: Servios Pblicas, Processos e Projetos..................71 Gerenciamento Integrado de Processos e de Projetos.................................91 Gesto de Carga e de Capacidade..............................................................101 Conceitos Bsicos..........................................................................................102 Gesto de Carga e de Capacidade nos Processos a Pedido.........................111

Gesto Operacional

Unidade 3 O Controle Operacional e os Sistemas de AvaliaoSistemas de Avaliao como Sistemas de Informao para o Controle Operacional..131 As Organizaes como Sistemas de Informao.......................................133 O Processo Decisrio do Controle Operacional e as Demandas para os Sistemas de Avaliao.......................................................................136 Os Produtos e Servios Informacionais da Avaliao Operacional............140 Os Processos dos Sistemas de Avaliao Operacional....................................154 Avaliao e Controle como Etapas Dependentes.......................................155 Os Processos de Avaliao e suas Etapas.........................................159 Mecanismos e Instrumentos para a Avaliao das Aes Operacionais...........166 Mecanismos de Controle Interno.........................................................166 Instrumentos de Controle Interno.........................................................177 Instrumentos de Controle Externo.........................................................180

Consideraes finais ...........................................................................................193 Referncias .....................................................................................................195 Minicurrculo........................................................................................................200

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Especializao em Gesto Pblica

Apresentao

APRESENTAOPrezado estudante, seja bem-vindo disciplina Gesto Operacional! A Gesto Operacional das organizaes prestadoras de servios pblicos o tema tratado por esta disciplina, que tem como objetivo explicitar os aspectos fundamentais dessa tipologia de gesto. Quando as expectativas dos usurios e dos beneficirios dos servios pblicos no so atendidas ou quando os recursos pblicos no so aplicados de acordo com os preceitos legais, afirmamos que preciso melhorar a gesto. Por esse motivo, tambm concentraremos a nossa ateno nas questes do desempenho operacional da organizao. Assim, vamos juntos compreender o que Gesto Operacional, em que contexto da Administrao Pblica se insere e quais os desafios encontrados pelo gestor pblico para integrar, no gerenciamento do dia a dia, as orientaes das polticas pblicas, dos planos e dos programas e as definies legais e normativas. Em seguida, abordaremos as demandas dos controles pelo Estado e pela sociedade para Gesto Operacional e entenderemos como elas impactam algumas categorias de gesto consideradas crticas. Finalmente, destacaremos a importncia da avaliao operacional e dos seus instrumentos para identificar e propor melhorias na prestao dos servios pblicos. Esperamos que voc participe ativamente do trabalho pesquisando as indicaes de leitura, participando do Ambiente Virtual de Ensino-Aprendizagem (AVEA) e realizando as atividades de aprendizagem propostas ao final de cada Unidade. Desejamos a voc um timo estudo! Professora Maria Leondia Malmegrin

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

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Gesto Operacional

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Unidade 1 Introduo Gesto Operacional Apresentao

UNIDADE 1INTRODUO

GESTO OPERACIONAL

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEMAo finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:

Identificar os ciclos de gesto que normalmente so observados nas organizaes prestadoras de servios pblicos; Comparar variveis importantes de cada um dos trs ciclos de gesto identificados; e Diferenciar os controles exercidos pelo Estado, pela sociedade e pelos usurios.


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Gesto Operacional

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Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

UNIFORMIZANDO CONCEITOS E EXPECTATIVASCaro estudante, Estamos iniciando uma nova disciplina no Curso de Especializao em Gesto Pblica. Nosso trabalho extenso e, alm disso, a especificidade de alguns temas e a utilizao de palavras, que podem no ser comuns no seu dia a dia, vo exigir de voc certo esforo, mas, certamente, valer a pena. Nesta seo, vamos abordar aes da Gesto Operacional, no contexto de nossa disciplina, para entender o significado de alguns termos empregados, compreender o escopo, a abrangncia e onde so realizadas as atividades operacionais de prestao de servios pblicos. Em paralelo, voc participar desenvolvendo algumas atividades de aprendizagem que preparamos para voc. Vamos comear?

Para incio de conversa, vamos pensar: qual o papel da disciplina Gesto Operacional? Voc concorda que vivenciando muito tempo um trabalho temos dificuldade para analis-lo de determinada distncia e de desenhar representaes ou esquemas que nos mostrem no somente as partes que o compem, mas tambm as suas interrelaes e estas com o meio ambiente externo. Como decorrncia, temos dificuldade para explicitar o objetivo principal e a servio de quem ou de que esto sendo dirigidos esforos e energias. Isto , perdemos a viso sistmica do trabalho. Isso ocorre quanto mais repetitivo, normatizado e estruturado for esse trabalho, como no caso da Gesto Operacional. Por esse


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Gesto Operacional

motivo que o modelo pedaggico do Curso de Especializao em Gesto Pblica programou um conjunto de disciplinas que visam a colocar o trabalho do gestor pblico em perspectiva mais abrangente, o que facilitar a voc formular crticas e sugestes para melhoria da prestao de servio pblico. Nesse contexto, nossa disciplina Gesto Operacional est configurada como um espao integrador das competncias que um gestor pblico deve possuir para exercer uma efetiva gesto da prestao de servios pblicos, por um rgo do Estado ou mesmo por uma entidade no estatal.

Para melhor entendimento dessa discusso, vamos analisar os dois termos que compem o ttulo desta disciplina Gesto Operacional? Vamos iniciar por gesto?

Voc pode ainda estar se perguntando qual a diferena entre os termos administrao e gesto; pois saiba que esta dvida muito comum, e sempre levantada, nas literaturas especficas produzidas nos ltimos 30 anos. Veja o texto a seguir.Esgotar qualquer assunto parece impossvel, principalmente este dilema Gesto e Administrao. O termo gesto novo, com a fora que possui hoje, at mesmo na academia, ser difcil assumir algumas constataes (PARRA FILHO; SANTOS, 2000, p. 36).

Assim, para fins da presente disciplina, o termo gesto sinnimo de administrao e significa um conjunto de princpios, de normas e de funes que tm por fim ordenar os fatores de produo e controlar a sua produtividade e a sua eficincia, para obter determinado resultado. A gesto ser ainda representada por um modelo explicativo abrangendo quatro etapas:

planejamento;

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execuo; avaliao; e controle.Para ilustrar, vamos usar o ciclo de gesto criado por Walter Shewhart e muito empregado por Demin nos programas de gesto pela qualidade, conforme Walton (1989). Veja a Figura 1 e procure entender o que significa cada etapa do ciclo.

(A) Avaliao AAo: Corretiva Preventiva Melhoria Definir meta

P

Planejamento (P)

Definir mtodo

Educar e treinar Checar METAS x RESULTADOS Coletar dados Executar

(C) Controle

C

D

Execuo (E)

Figura 1: Do Ciclo PDCA ao Ciclo PEAC Fonte: Adaptada de Campos (1990)

Agora que voc j conhece o ciclo PDCA, vamos explic-lo com o entendimento da finalidade principal de cada etapa. A etapa de planejamento visa a fornecer orientaes diretivas, definindo metas ou normativas, mtodos, tcnicas e ferramentas para que a prxima etapa de execuo seja realizada. A etapa de e x e c u o compreende as atividades preparatrias para capacitar as pessoas, educando-as e treinandoas, a fim de que sejam capazes de executar o que foi programado na etapa de planejamento. A etapa de execuo gera produtos, tambm denominados resultados, e sobre esses produtos e o modo como foram obtidos sero coletados dados relevantes da etapa. Esses dados podem ser coletados de forma sistematizada e contnua,


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Gesto Operacional

Voc poder encontrar ainda a atividade de monitoramento na prxima etapa de

avaliao conforme autores.

v

isto , monitorados; ou de forma aleatria e pontual, conforme normatizados na etapa de planejamento. A etapa de avaliao tem como objetivo fornecer dados para a prxima etapa, o controle, comparando o que foi planejado com o que foi realizado; valorando os desvios encontrados e identificando as respectivas causas; e, at mesmo, sugerindo alternativas de caminhos para que, o que foi planejado, volte a ser executado e os produtos e os resultados sejam obtidos.

acrescentam alguns

A ltima etapa, a de controle, tem carter decisrio e executivo, pois contempla atividades no somente de tomada de deciso acerca de como corrigir as disfunes apontadas na etapa de avaliao e, s vezes, de como rever o planejamento anterior, papel preventivo, mas, tambm, executando as aes corretivas e de melhorias. Fazendo uma correlao entre os processos de abordagem funcional da administrao (planejamento, organizao, direo, controle PODC) e o modelo de quatro etapas (planejamento, execuo, avaliao, controle PEAC), o qual vamos usar nesta disciplina, temos o Quadro 1.

Proposta para gestoF U N C I O N A L

Planejamento Execuo Planejamento Organizao Direo Controle

Avaliao

Controle

Quadro 1: Etapas da Administrao x Gesto Fonte: Elaborado pela autora

Como voc pode notar no Quadro 1, os dois modelos explicativos, de gesto e de administrao, tm perspectivas distintas, mas como vamos usar o modelo PEAC, vamos destacar dois aspectos crticos:

No modelo PEAC, a funo organizao tantoparticipante do P (planejamento definir mtodos) como do E (execuo educar e treinar).

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No modelo PEAC, a funo controle tanto participanteda A (avaliao checar metas x resultados) como do C (controle, propriamente dito). Outro entendimento importante que, para alguns autores e gestores, a funo ou a etapa de planejamento no faz parte da gesto; essa conveno, porm, no ser considerada neste livro-texto.

Agora que j definimos o termo gesto, vamos ver qual o entendimento para o termo operacional, presente no ttulo da disciplina.

Para fins desta disciplina, vamos considerar que o objeto da Gesto Operacional o conjunto de todas as aes que foram planejadas e so executadas no processo direto de prestao de servios pblicos.

As atividades de Gesto Operacional so realizadas em qualquer organizao estatal de prestao de servios pblicos, nas trs instncias federal, estadual e municipal , e em organizaes no estatais que tm essa atribuio e so realizadas no espao de execuo do modelo de Mintzberg (2003), conforme mostra a Figura 2 a qual voc j analisou na disciplina Comportamento Organizacional.

v

Esse entendimento ser esclarecido com o de gesto da

detalhamento dos ciclos Administrao Pblica, prxima seo desta Unidade.

que ser apresentado na

Figura 2: Os cinco espaos organizacionais Fonte: Adaptada de Mintzberg (2003)


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Gesto Operacional

Com essas consideraes podemos compreender melhor os conhecimentos de natureza tcnica instrumental, no mbito da problemtica do f u n c i o n a m e n t o o p e r a c i o n a l de organizaes prestadoras de servios pblicos, com particular destaque para as atividades de execuo dos planos, programas e aes. Essas aes podem ser caracterizadas como contnuas, sazonais ou situacionais. Vamos analisar os termos e as expresses, anteriormente colocados em negrito, para continuarmos nosso processo de uniformizao de conceitos.

O que significa dotar de conhecimentos de natureza tcnica instrumental?

A Figura 3 apresenta um esquema bastante simplificado para auxiliar-nos no entendimento desse significado. Observe-a.Contribuies da academia para prtica

a) Ambiente acadmico

c) Trabalho prtico interface entre ambientes

b) Ambiente de trabalho

Contribuies da prtica para academia

Figura 3: Integrao entre ambiente acadmico e prtico Fonte: Elaborada pela autora

Como voc pde observar, procuramos, neste livro-texto, trazer contedos cuja gnese o exerccio prtico da funo de Gesto Pblica, pois nesse espao de trabalho que se constata a

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necessidade de integrao dos dois tipos de conhecimento e de sua atualizao. A Gesto Operacional da prestao de servios pblicos se valer de tcnicas e de instrumentos de domnio das cincias da Administrao e da Engenharia de Produo. Mas as aplicaes exigiro uma contextualizao no ambiente especfico das organizaes prestadoras de servios pblicos, isso significa que conceitos de Direito Administrativo so imprescindveis.

Por que restringir o contexto da disciplina ao mbito do funcionamento operacional?

Restringir a disciplina ao mbito do funcionamento operacional indica que ela ter seu foco limitado organizao em ao e no s questes ligadas ao desenho de estruturas organizacionais, por exemplo, uma vez que elas foram tratadas na disciplina de Comportamento Organizacional e sero consideradas como pressupostos. Voc tambm observar que no abordaremos a formulao de planos diretores ou plurianuais, que sero entendidos como orientadores prvios de ao operacional e respectiva gesto, pois j foram estudados na disciplina Plano Plurianual e Oramento Pblico.

E como entender organizaes de prestao de servios pblicos face s denominaes de organizaes pblicas e organizaes estatais?

Embora os termos organizaes pblicas e organizaes estatais sejam usados como sinnimos, apenas as organizaes estatais so integrantes da estrutura do Estado. H outras organizaes que prestam servios pblicos alm das organizaes estatais. Elas no so da estrutura do Estado, como as Organizaes


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Gesto Operacional

Em caso de dvida

retorne ao contedo da disciplina O Pblico e o Privado na Gesto Pblica.

No Estatal

Competncia da Ao

v

No Governamentais (ONGs) e as organizaes privadas concessionrias de servios pblicos. Para melhor compreenso, construmos para voc a Figura 4, analise-a com ateno.

2 1Restrito

4 3Amplo

Estatal

PblicoFigura 4: Organizaes: posicionamentos estatal x no estatal e restrito x amplo Fonte: Elaborada pela autora

Como voc pode ver, existem, de forma simplificada, pelo menos quatro posicionamentos bsicos de organizaes para os quais apresentamos exemplos nas esferas federais, estaduais e municipais. Vamos a alguns exemplos:

Competncia da Ao Estatal com Pblico Restrito(Espao 1)

Federal: licenciamento ambiental Instituto Brasileirodo Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama).

Estadual: licenciamento de veculos Departamentode Trnsito (Detran) do Estado de Minas Gerais.

Municipal: pagamento do Imposto sobre a PropriedadePredial e Territorial Urbana (IPTU) Prefeitura de Manaus.

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Competncia da Ao Estatal com Pblico Amplo(Espao 2)

Federal: policiamento de rodovias federais. Estadual: manuteno da rede hidroviria estadual Estado do Par.

Municipal: servio de gua e esgoto Prefeitura deOlinda.

Competncia da Ao no Estatal com Pblico Restrito(Espao 3)

Federal: atendimento educacional populao indgenax ONG A.

Estadual: servio de proteo ao consumidor Estadode Santa Catarina.

Municipal: atendimento ao idoso em situao de riscoda cidade de Xu ONG B.

Competncia da Ao no Estatal com Pblico Amplo(Espao 4)

Federal: operao de organizao de tev a cabo Concessionria.

Estadual: operao da Rodovia Castelo Branco (SoPaulo) Concessionria.

Municipal: operao da linha amarela (Rio de Janeiro) Concessionria.

Todas as aes de uma prestao de servio pblico fazem parte de um plano? Existe algum motivo para que na expresso execuo de planos, programas e aes, o termo aes seja considerado como uma atividade distinta? No seria mais adequado usar apenas planos e programas de aes?

Na prtica das organizaes prestadoras de servios pblicos, em qualquer instncia, sejam elas federais, estaduais


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Gesto Operacional

ou municipais, observamos que, mesmo no constando de planos e programas, um conjunto de aes deve ser executado por exigncias legais. Alm disso, ocorrem aes que, por serem eventuais, no constam dos planos, exigindo apenas a disponibilidade de recursos oramentrios e financeiros para a execuo. Para melhor entendimento, observe a Figura 5; que foi elaborada para voc com o intuito de mostrar os quatro tipos de aes bsicas das organizaes prestadoras de servios pblicos.

Figura 5: Espaos de aes de uma organizao prestadora de servios pblicos Fonte: Elaborada pela autora

*Discricionria que procede, ou se exerce, discrio, sem restries, sem condies; arbitrrio, caprichoso, discricional. Fonte: Elaborado pela autora.

Quem exerce o cargo de gestor operacional deve estar preparado para atuar nessas condies, isto , do trabalho gerencial com aes discricionrias e legais previstas ou no em planos de ao, tendo em mente que existem princpios a serem observados, conforme analisado na disciplina: O Pblico e o Privado na Administrao Pblica, que voc estudou no mdulo bsico do nosso Curso de Especializao. Existe na Figura 5 uma ao de natureza discricionria*, que pode ser uma ao no prescrita em leis e normas, mas prevista no arcabouo legal. Esse espao para ao discricionria est sujeito a questionamentos dos rgos de controle, que sero

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tratados no prximo item desta Unidade. A seguir, so apresentados exemplos de cada tipo:

Espao 1 (legal plano de ao) lanamentos deimpostos anuais.

Espao 2 (legal eventual) fiscalizao a partir dedenncias.

Espao 3 (discricionrio plano de ao) vacinaesperidicas.

Espao 4 (discricionrio eventual) aes de defesacivil para eventos no previstos.

Continuando nossos esclarecimentos, por que estabelecermos categorias para aes como contnuas, sazonais ou situacionais (pontuais)?

Observando o funcionamento de uma organizao prestadora de servios pblicos, estatal ou no, durante um determinado perodo, maior que um ano ou na vigncia de um plano diretor ou plurianual, notamos que algumas aes so permanentes no tempo, isto , so contnuas e, a essas, denominamos rotinas. Outras se repetem de tempos em tempos, comportando pequenas variaes de um perodo de execuo para outro e, nesse caso, so chamadas de aes sazonais. Por fim, destacamos aquelas que so executadas apenas uma vez para resolver um problema na prestao de servio a fim de atender segmentos dos pblicos-alvo, cujas especificidades devem ser respeitadas, e para as demandas eventuais. Voc, agora, pode perceber a variedade de aes que podem vir a ser de sua responsabilidade como gestor. Isso vai exigir um conjunto de sistemticas de gerenciamento de processo e de projeto, ou sistemticas hbridas, especialmente desenhadas. Esse assunto ser tratado de modo mais detalhado na Unidade 2 Gestes Operacionais Crticas.


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Gesto Operacional

CICLOS DE GESTO NA ADMINISTRAO PBLICAPara darmos incio a esta seo, apresentamos para sua reflexo trs situaes-problema noticiadas com certa frequncia em diversos veculos de comunicao (jornais, rdios, televises e at internet).

Hospitais pblicos e postos de sade sem medicamentospara atendimentos de urgncia.

Estradas e pontes destrudas pelas chuvas com as obrasde recuperao paralisadas.

Operaes de fiscalizaes ambientais suspensas pordeterminao do poder judicirio.

Voc pode estar se perguntando: o que essas situaesproblema tm em comum?

Perceba que elas ocorrem no mbito do que denominamos, na Administrao Pblica, de Gesto Operacional. Algumas vezes essas situaes so causadas por um conjunto de fatores sobre os quais os gestores envolvidos podem atuar, mas existem casos que s podem ser resolvidos com decises e recursos externos. Os responsveis podem ter elaborado planos de contingncia para enfrentar diversos imprevistos, mas no foram liberados recursos financeiros, ou seja, no houve repasse de valores ou prazo

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estabelecido para tal; ou porque na reviso oramentria foram reduzidas as dotaes para essas aes ou, ainda, porque na formulao das polticas pblicas as prioridades podem ter sido outras. Por esses fatos, dentre vrios outros, que se torna muito importante a compreenso de que a Gesto Operacional sempre realizada no contexto da gesto de polticas pblicas e da gesto dos planos e programas, e os resultados decorrentes vo, em grande parte, depender de condicionantes definidos nessas gestes de nvel superior, estudadas em duas disciplinas: Polticas Pblicas e Plano Plurianual e Oramento Pblico. Estudar a gesto das aes operacionais, contextualizadas nas gestes de nvel superior, nosso objetivo nesta Unidade 1; e, para atender a esse desafio, vamos resgatar aspectos importantes trabalhados nas duas disciplinas citadas no pargrafo anterior, analisando-os em conjunto com os temas bsicos da Gesto Operacional. Como a realidade da Gesto Pblica bastante complexa, vamos buscar um modelo* que nos ajude a compreender o assunto. Escolhemos o modelo denominado ciclo de gesto aplicado ao contexto do trabalho do gestor pblico, quando da prestao de servios pblicos. Inicialmente, vamos entender o que um ciclo de gesto para, depois, compreendermos quais as principais caractersticas dele nos trs nveis da Gesto Pblica e, ainda, perceber como eles se interligam na prtica.

*Modelo representao simplificada de uma realidade para uma utilizao especifica. Fonte: Elaborado pela autora.

CARACTERSTICAS DOS CICLOS DE GESTO NA ADMINISTRAO PBLICAO modelo de ciclo de gesto prev que a gesto seja executada em quatro etapas contnuas, quais sejam: o Planejamento (P), a Execuo (E), a Avaliao (A) e o Controle (C). No papel


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proativo, o controle pode rever o que foi planejado definindo medidas que reduzam a possibilidade de ocorrncia de disfunes similares s identificadas anteriormente.

Podemos ter em uma Gesto Pblica: um ciclo de Gesto PEAC para a gesto de polticas pblicas, outro ciclo PEAC para a gesto de planos e programas e ainda outro para a gesto das aes operacionais.

Para mostrar como os ciclos interagem, vamos recorrer a um novo modelo para trabalhar as gestes mencionadas, considerando o posicionamento de uma gesto relativamente s outras gestes. Inicialmente, com apoio dos modelos hierrquicos, usados h dcadas na rea da Administrao para a Gesto Pblica, podemos compreend-la em trs nveis:

Gesto Estratgica: tem como objeto as polticaspblicas.

Gesto Ttica: enfoca os planos diretores e os planosplurianuais com os respectivos programas.

Gesto Operacional: objetiva as aes operacionaisde prestao de servios pblicos para seus usurios e beneficirios. Em uma representao piramidal, alocamos na base, a gesto de aes (ou operacional); na parte intermediria, a gesto dos planos e programas; e, no pice, a gesto de polticas pblicas. Mas esse modelo, embora ainda preponderante na Administrao Pblica, vem sendo substitudo por outros modelos de organizao, a exemplo dos modelos matriciais, processuais e em rede, nos quais a lgica hierrquica no utilizada. Nesse esforo de encontrar modelos no hierrquicos e usando os ciclos PEAC que estamos estudando, construmos para sua anlise a Figura 6.

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Figura 6: Inter-relacionamento dos ciclos de Gesto Pblica Fonte: Elaborada pela autora

Perceba, por meio desse esquema, que qualquer ao, executada no ciclo operacional, faz parte de um programa, de um plano e de uma poltica pblica. Veja que responsabilidade do gestor operacional: trabalhar com a parte sem esquecer o todo! Assim, as interaes que apresentamos na Figura 6 visam somente contextualizar o ciclo de Gesto Operacional face aos outros ciclos, usando o modelo PEAC; porm, precisamos compreend-lo de forma mais detalhada. Tomando como referncia um ciclo de gesto PEAC genrico, podemos ainda imaginar que cada uma das etapas pode ser representada tambm por outro ciclo PEAC, e assim sucessivamente. A Figura 7 nos mostra uma forma de representar uma viso mais detalhada da Gesto Operacional.


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Figura 7: Inter-relacionamento das etapas em tempo real Fonte: Elaborada pela autora

Com base na Figura 7, podemos afirmar que cada etapa do ciclo operacional pode comportar o planejamento, a execuo, a avaliao e o controle de vrias aes. Isto , em um determinado momento podemos estar avaliando uma ao a, executando o controle de outra ao b, e assim por diante. Conviver com a operao simultnea de todas essas etapas de vrias aes vai exigir do gestor operacional um grande senso de prioridade e viso global do seu trabalho de gestor. Tendo estudado os trs ciclos de gesto PEAC da Administrao Pblica, conhecido seus focos e o modo como interagem, sugerimos que voc analise novamente as situaesproblema que apresentamos no incio desta seo, procurando identificar como as gestes de nvel superior esto causando impactos na Gesto Operacional. Para melhor entendimento, vamos examinar as principais caractersticas de cada um dos ciclos de gesto (poltica pblica; planos

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e programas; aes operacionais) utilizando variveis que permitem uma percepo comparada entre eles. Sero objetos de anlise:

a importncia relativa das etapas do ciclo; o modelo de gesto especfico preponderante; as metodologias e instrumentos usados como indicativosda institucionalizao;

o modelo de processo decisrio mais praticado; e os sistemas informacionais de apoio mais encontrados.

O CICLO DE GESTO DAS POLTICAS PBLICASEsse ciclo de gesto foi intensivamente abordado na disciplina Polticas Pblicas, tema ao qual dedicamos parte da Unidade 1 e a totalidade da Unidade 2. No que se refere ao uso do nosso modelo explicativo para ciclos de gesto, as etapas do ciclo de gesto de polticas pblicas, de forma simplificada, podem ser correlacionadas com os estudos daquela disciplina. Veja a seguir:

Planejamento (P): construo de agenda; formulaoda poltica e comunicao da poltica das decises estratgicas.

Execuo (E): implementao da poltica. Avaliao (A): avaliao das polticas; apreciaodos efeitos atribudos ao do governo.

Controle (C): correo de trajetrias e aes.

Agora, vamos refletir sobre cada um dos objetos de anlise.


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Importncia relativa das etapasNas esferas federal, estadual e municipal, e mesmo nas organizaes no estatais, os gestores costumam dedicar esforos diferenciados a cada uma das quatro etapas do ciclo de gesto de polticas pblicas, porm, como voc pode ter observado, a ateno maior dedicada s etapas de formulao e de implementao de polticas pblicas. Esse ciclo de gesto bastante longo, no que se refere ao tempo decorrido entre a formulao e o controle, e pode abranger mais de um mandato de governo. Ento, em caso de descontinuidade administrativa, as etapas de avaliao e de controle podem deixar de ser realizadas, impedindo a retroalimentao do ciclo. A avaliao de polticas, pelas prprias organizaes ou por avaliao externa, , naturalmente, dispendiosa; uma das razes pela qual no seja realizada de forma to frequente. Queremos chamar sua ateno para uma questo que ir afetar os ciclos de Gesto Operacional: quando a avaliao de polticas pblicas setoriais indica dficits de implementao, o foco das revises costuma voltar-se para o contedo dos planos e dos programas, que so objeto dos prximos ciclos de gesto a serem analisados, e no para reviso do conjunto de polticas.

Mesmo quando os objetivos so alcanados importante que a sociedade seja informada quanto ao fim ou a suspenso do ciclo poltico, para dar transparncia s aes pblicas e permitir o controle social, tema que ser abordado ainda nesta Unidade.

Voc pde deduzir que as etapas de avaliao e de controle so imprescindveis para a aprendizagem poltica (PRETTWITZ, 1994, p. 60), mas como j explicitado, temos dificuldades de executar essas etapas; gerando, assim, desgastes para as organizaes e para seus gestores, responsveis pela execuo das aes operacionais.

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Modelo de gestoA gesto de polticas pblicas normalmente adota modelos de gesto pouco prescritivos*, isto , as metodologias usadas prescindem de normas ou de manuais, mas exigem nveis significativos de participaes de agentes e de intervenientes externos em todas as etapas do ciclo. Alm desses, so necessrios especialistas que aportem conhecimentos dos diversos setores e de temas relacionados aos objetos da poltica a ser gerenciada para que sejam realizadas as etapas de formulao, de avaliao e de correo de trajetrias.*Prescritivos indicados com preciso, determinados e fixos. Fonte: Elaborado pela autora.

Indicativos de institucionalizaoConsiderando uma perspectiva bastante simples da palavra institucionalizao, podemos conceitu-la conforme Oliveira (1991), como um processo atravs do qual so criados e utilizados instrumentos para implementao (concepo, difuso e continuidade) de prticas, que conduzem s mudanas necessrias ao processo de desenvolvimento das organizaes prestadoras de servios pblicos. Sendo assim, podemos afirmar que essa varivel para o ciclo de gesto de polticas pblicas apresenta muita dificuldade para ser viabilizada. A descontinuidade administrativa ao longo do ciclo nas trs esferas da federao , as especificidades, a natureza dos contedos e dos processos de gesto de polticas pblicas explicam, em parte, as dificuldades. Contar apenas com documentos formais que explicitam e comunicam decises relativas s gestes de polticas pblicas no garantia de continuidade e de aprendizado poltico. Por isso, a ampliao da participao de atores externos interessados tem sido considerada por especialistas como fundamental para melhorar o nvel de institucionalizao do ciclo de gesto das polticas pblicas.


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Processos decisriosOs processos decisrios do ciclo de gesto de polticas pblicas abordam problemas no estruturados, com poucas rotinas e regras, o que direciona os processos decisrios para "modelo poltico" na classificao dos problemas de deciso que adotamos neste livro-texto. Para melhor identificar essa classe face s demais, analise atentamente a Figura 8.

Figura 8: Classificao dos problemas de deciso Fonte: Adaptada de Choo (1998)

Sistemas informacionais usados como suporteOs sistemas de informao de apoio para o ciclo de gesto de polticas pblicas precisam disponibilizar uma grande variedade de informaes, normalmente de mltiplas fontes, para anlise de cenrios, de contextos diversos e dos impactos da interveno realizada.

Voc pode estar se perguntando: onde encontrar as informaes necessrias?

Informaes fundamentais constam de bases de dados oficiais, conforme voc estudou na disciplina Indicadores Socioeconmicos na Gesto Pblica. Recentemente, organizaes

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no estatais esto produzindo informaes para setores estratgicos de desenvolvimento poltico, social e ambiental, entre outros; e informaes bastante adequadas avaliao e ao controle da gesto do ciclo de polticas pblicas. Encerrando este item, que tratou das principais caractersticas do ciclo de gesto de polticas pblicas, devemos, ainda, destacar que as relaes diretas com a Gesto Operacional deveriam ser incentivadas. A Gesto Operacional poderia fornecer insumos importantes para avaliao e para o controle das polticas pblicas, decorrentes do relacionamento intensivo com os pblicos-alvo. Essa prtica poderia tambm contribuir para o aprendizado e para a institucionalizao dos processos do ciclo de gesto de polticas pblicas.

O CICLO DE GESTO DOS PLANOS E PROGRAMASTal como vimos para o ciclo de polticas pblicas, os objetos planos e programas foram abordados na disciplina Plano Plurianual e Oramento Pblico.

Usando tambm o ciclo de gesto como modelo explicativo, a correlao de etapas do ciclo com a linguagem de uso comum dos gestores pblicos a seguinte:

Planejamento (P): formulao de planos diretores eplurianuais; aprovao de leis oramentrias e de leis organizativas do uso de bens comuns.

v

Essa disciplina dedicou a primeira parte da Brasileiro de Unidade 1 ao Sistema Planejamento e

Oramento e ao Plano Plurianual (PPA). Em caso de dvida, faa uma releitura dessa disciplina.

Execuo (E): implementao de planos, programase oramentos.

Avaliao (A): monitoramento e avaliao dos planos,programas e oramento.

Controle (C): controle de planos e de oramento.


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Gesto Operacional

As etapas E, A, C contemplam tambm a gesto dos arcabouos legais oramentrios e a gesto das leis organizativas vigentes. Esse ciclo exerce impactos mais diretos na Gesto Operacional do que o ciclo de polticas pblicas, por isso fundamental que voc considere o que apresentamos a seguir.

Participaes relativas das etapas do ciclo de gestoDe forma diversa do anotado para o ciclo de gesto de polticas pblicas, os gestores alocados no ciclo de gesto, de forma geral, dedicam-se igualmente s quatro etapas nele envolvidas.

Convm destacar uma categoria de componentes do ciclo de gesto para a qual no so executadas de forma sistemtica todas as etapas. Estamos nos referindo aos instrumentos legais, em particular as leis organizativas, cujas vigncias transcendem exerccios e at mandatos de governos. Esse comportamento no se apresenta com diferenas significativas entre as esferas federais, estaduais e municipais.

Pelas informaes veiculadas nas mdias de maior circulao como o caso do jornal, da televiso e da internet, voc percebe que os rgos de controle: interno, externo e social, como controladorias, Tribunais de Contas e procuradorias, em todas as esferas, analisam de forma intensiva os contedos e os instrumentos de gesto desse ciclo.

O modelo de gestoPor contemplar o ciclo do oramento pblico nas trs instncias, e por estar vinculado ao controle financeiro de despesas,

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esse ciclo tem um modelo de gesto normativo com alto nvel de prescrio. Porm, a gesto dos planos diretores e plurianuais, a exemplo do ciclo de polticas pblicas, dedica, com frequncia, maior ateno formulao e execuo do que s avaliaes e aos controles.

Os indicativos de institucionalizaoNo que se refere institucionalizao, esse ciclo o que apresenta indicativos formais em maior quantidade, com as metodologias e as ferramentas preconizadas em dispositivos legais. No entanto, existe uma grande variao no nvel de institucionalizao entre as esferas de governo no que tange a instrumentos implementados para a etapa de planejamento, pois apenas os municpios, por determinao legal, devem apresentar um plano diretor. Tambm vimos que os instrumentos oramentrios e financeiros se apresentam de forma mais detalhada do que os instrumentos diretivos, a exemplo dos planos diretores e plurianuais.

v

A disciplina Plano Pblico procurou

Plurianual e Oramento retratar um nvel de institucionalizao esfera federal.

relativamente grande na

Os estados da federao tambm apresentam comportamento similar ao observado na esfera federal, mas na esfera municipal a situao se mostra bastante diferenciada de um municpio para outro. Dados atualizados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)/Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC), mostram frequncia maior dos instrumentos de natureza oramentria, relativamente aos instrumentos relacionados ao arcabouo legal, em especial para as reas sociais. Porm, as mobilizaes, os movimentos sociais e as atuaes das procuradorias municipais tendem a mudar esse comportamento a mdio e a longo prazo, exigindo maiores nveis de institucionalizao do ciclo de gesto de planos e programas no mbito local.


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Os processos decisrios do cicloPor comportar instrumentos formalizados com alto grau de detalhamento e prescrio, os problemas decisrios do ciclo de gesto se enquadram como modelo processual para as questes oramentrias e modelo poltico para os demais instrumentos diretivos e normativos. Caso julgue necessrio, retorne Figura 8 e localize esses dois modelos.

Os sistemas de informao de apoioOs rgos de planejamento e de oramento da esfera federal, estadual e dos grandes municpios, contam com alguns sistemas de informao de apoio bastante elaborados, alm de fazerem uso, de for ma sistemtica, de indicadores para planejamento, monitoramento e controle dos planos e programas.

Voc se lembra das siglas SIAFI (Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal), SIAFEM (Sistema Integrado de Administrao Financeira de Estados e Municpios) e SIGA Brasil, abordadas na disciplina que tratou de oramento pblico? E a sigla SIGPLAN (Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento)?

Esses so alguns exemplos de sistemas de informao que usam as tecnologias de informao e comunicao de forma intensiva; mas voc pode conhecer outros. Esperamos que com a anlise de algumas caractersticas desse ciclo voc tenha compreendido sua importncia como tradutor dos contedos das polticas pblicas, sempre muito descritivos, para orientaes diretivas e normativas, to importantes para as aes dos gestores operacionais. O ciclo de Gesto de Planos e Programas, por contar com um nvel de institucionalizao significativo, garante para o ciclo

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de Gesto Operacional condies mnimas de trabalho, face s descontinuidades administrativas comuns nas trs instncias: federal, estadual e municipal. Um grande desafio na melhoria da qualidade dos ciclos de gesto de planos e programas e do de aes operacionais o desenvolvimento de sistemas de informao integrados que contemplem no somente informaes oramentrias e financeiras, mas tambm aquelas relativas a aspectos crticos dos processos de prestao de servios pblicos.

CICLO DE GESTO DE AES: PROJETOS E PROCESSOSEsse ciclo Gesto de Aes: Projetos e Processos o objeto do nosso estudo e ser abordado de forma mais detalhada nas trs Unidades deste livro-texto. Porm, para obtermos uma perspectiva comparada entre os trs ciclos de gesto, vamos analisar as mesmas variveis que selecionamos para sumarizar as caractersticas dos dois ciclos de gesto anteriores. Assim, usando o modelo explicativo de ciclo de gesto de quatro etapas temos:

Planejamento (P): modelagem das aes operacionais e cronogramao dessas aes.

Execuo (E): execuo de aes operacionais. Avaliao (A): monitoramento e avaliao das aesoperacionais.

Controle (C): controle das aes operacionais. importante lembrar que, com a descentralizao prevista na Constituio de 1988, grande parte da etapa de execuo do ciclo de Gesto Operacional est sendo transferida das estruturas federais para os Estados e para os municpios.


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A participao relativa das etapas do cicloA presso sobre a etapa de execuo do ciclo de Gesto Operacional sempre crescente, pois quanto mais o cidado usurio percebe seus direitos relativamente qualidade, pontualidade e aos custos dos servios a ele prestados, mais esse ciclo deve ser executado com dinmica compatvel com as exigncias das demandas da sociedade. O ritmo observado para a etapa de execuo deveria ser transmitido as demais etapas, porm temos observado que as etapas de planejamento e de avaliao, muitas vezes, so preteridas face ao deslocamento de recursos, quase sempre insuficientes, para atendimentos s demandas da fase de execuo. Essa conduta gera um processo de fazer e de refazer contnuos, sem tempo para avaliaes e revises, com impactos significativos nos resultados operacionais.

O modelo de gesto importante que voc, futuro gestor pblico, tenha sempre em mente que apenas o que estiver escrito ou formalizado pode ser executado na Administrao Pblica. Assim, a etapa de controle no pode deixar de ser executada, principalmente porque as atividades de controle so, em grande parte, executadas por rgos e por entidades externas execuo. O modelo de gesto configura-se para esse ciclo como prescritivo e fortemente centrado nos controles. Vamos a algumas questes iniciais sobre o controle, analisando as trs tipologias:

O controle interno, como habilitador da aprendizagem operacional, executado quase de forma automtica no s pela exigncia da prestao de servio, mas por determinaes legais.

Embora implantado h dcadas, somente a partir daConstituio de 1998, o controle externo foi estruturado para exercer suas atribuies legais, de forma mais efetiva.

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A participao da sociedade e o fortalecimento dasprocuradorias esto viabilizando, mesmo de forma lenta relativamente s expectativas dos cidados, o chamado controle social. A etapa de controle operacional ser tratada com mais detalhe ainda nesta Unidade 1 no item Controle Operacional e as Demandas do Estado e da Sociedade e voc entender a importncia relativa dessa etapa no Ciclo de Gesto e como ela ir impactar o seu dia a dia como gestor.

Os indicativos de institucionalizaoO nvel de institucionalizao, verificado por meio de leis, normas e demais instrumentos que condicionam e apoiam o ciclo, bastante relevante. Existe, todavia, um espao significativo para desenvolvimento de mecanismos e de instrumentos relativos aos processos de trabalho. Essa matria ser trabalhada com grande nfase na Unidade 2, quando estudaremos as Gestes Operacionais Crticas. nesse ciclo que toda a fora da burocracia se torna visvel, para facilitar ou dificultar a prestao de servios pblicos e observar as dificuldades na Gesto Operacional das aes de natureza discricionria.

Os processos decisriosNo que se refere aos modelos de processos decisrios, embora variando por causa do tipo de servio pblico prestado, o modelo racional o caracterstico desse ciclo, em que o gestor tem espaos discricionrios muito restritos, em especial para aes exclusivas do Estado. Porm, na prestao de servios pblicos de carter tecnolgico ou social, o modelo processual pode ser encontrado, pois o arcabouo legal e normativo prev situaes em que esses tipos de deciso podem ser encontrados.


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Finalmente, importante adiantar o papel fundamental que os mecanismos implementados no relacionamento com os diversos pblicos-alvo desempenham para a institucionalizao da prestao de servios pblicos.

Os sistemas de informaoPodemos observar facilmente nos dias de hoje, apesar do alto grau de prescrio, que as etapas desse ciclo no so atendidas por sistemas de informao de suporte no mesmo patamar que o ciclo de gesto de planos e programas. Para a execuo de servios de apoio: financeiros, pessoais e servios globais, existem, porm, sistemas informatizados para apoio s etapas do ciclo, bastante adequados dinmica exigida pelo alto grau de nor matizao, caractersticos dos temas anteriormente citados. Outros setores privilegiados, quanto ao suporte informatizado, so aqueles voltados para a receita dos rgos, isto , cadastros, lanamento de impostos, contas correntes e multas. Tambm so observados, em alguns Estados e em algumas prefeituras, investimentos em sistemas de informao prprios para sade, educao e segurana pblica, mas a grande maioria dos municpios brasileiros depende de sistemas informatizados federais para apoio execuo de prestao de servios nesses setores. Essas caractersticas do ciclo de Gesto Operacional sinalizam que seu maior desafio compatibilizar as demandas de prestao de servios pblicos, no atendimento s solicitaes diretas dos pblicos-alvo e do controle social, s restries impostas pelos ciclos de gesto de nvel superior.

Para encerrar esta seo, realize a Atividade 1, Contextualizando a Gesto Operacional face s gestes de nvel superior, ao final desta Unidade, cujo objetivo analisar o impacto dos ciclos de gesto de polticas pblicas e de planos e programas no ciclo de Gesto Operacional.

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CONTROLE OPERACIONAL E AS DEMANDAS DO ESTADO E DA SOCIEDADEConsiderando nossa discusso at aqui, podemos afirmar que todas as etapas do ciclo de gesto das aes operacionais, isto , da Gesto Operacional, so muito importantes: a etapa de planejamento a qual gera programaes operacionais com o desafio de atender as demandas crescentes com recursos limitados; a etapa de execuo na qual se realizam todas as aes de atendimento, das demandas s ofertas e s entregas; a etapa de avaliao na qual se verificam os eventuais desvios e se identificam as alternativas de ajustes dos cursos de ao; e, finalmente, a etapa de controle em que se decidem e se implementam aes corretivas e preventivas nos processos de prestao de servios pblicos. Escolhemos a etapa de controle para iniciar nosso desafio de compreender a Gesto Operacional porque acreditamos ser esta atividade fundamental para que as prestaes de servios pblicos sejam operacionalizadas com dinmica e qualidade exigidas pelos usurios e beneficirios desses servios. Como vimos, as trs situaes-problema, apresentadas no incio desta Unidade, resultaram na interrupo dos atendimentos aos usurios. Restabelecer os atendimentos e cuidar para que os problemas no voltem a ocorrer uma das tarefas do controle operacional. Outro motivo que nos levou seleo dessa etapa do ciclo de Gesto Operacional para nossos trabalhos iniciais, diz respeito


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importncia dos controles nos ambientes operacionais de prestao de servios pblicos, caracterizados por forte impacto das restries legais e normativas e da atuao dos chamados rgos de controle, delimitando os espaos de poder dos gestores pblicos. Corroborando com nossa escolha, temos tambm a relevncia do controle quando pensamos em ao do controle estatal que aparece sistematicamente abordada em jornais e em outros veculos de comunicao, com notcias e anlises sobre paralisaes de obras ou mesmo de contrataes de servios as quais foram identificadas como ir regulares por Tribunais de Contas e procuradorias da Unio, Estados e municpios. Assim, vamos iniciar nesta seo os estudos dos tipos de controle que ocorrem na Administrao Pblica; dos agentes responsveis pelo exerccio dessa tarefa to importante; das formas com que a sociedade e os Estados podem juntar foras para que os servios pblicos sejam prestados com qualidade; e da relao custo versus benefcio da atuao desses entes para que seja vantajosa para o contribuinte.

DE QUE CONTROLE ESTAMOS FALANDO?Com a anlise do modelo explicativo tratado na seo anterior, voc pde constatar que o controle se caracteriza como uma das quatro etapas do ciclo e responsvel pelos aprendizados polticos, estratgicos, tticos e operacionais em todos os ciclos de gesto:

polticas pblicas; planos e programas; e aes operacionais.Nesse contexto, podemos definir a etapa de controle como o conjunto de atividades ou de procedimentos que realizado depois de constatadas irregularidades pela etapa de avaliao e, que, em

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princpio, deve reconduzir o objeto de controle ao que foi planejado, viabilizando o aprendizado da gesto. O controle, entretanto, pode ser entendido de diversas formas, tanto pelos gestores pblicos e pelos agentes de controle como pelos usurios de servios e pela sociedade em geral. Por esse motivo e para orientar nossos estudos, tentaremos compreend-lo melhor.

Voc concorda que a etapa de controle traz uma conotao bastante pejorativa vinculada ao poder de algum sobre outra pessoa ou objeto?

Na Administrao Pblica, essa caracterstica do controle ainda percebida de forma mais negativa, pois vem associada a restries e a punies. Por exemplo:

O Tribunal de Contas municipal suspendeu a licitaopara contratao de organizaes do ramo de alimentos para a merenda escolar.

O governador do Estado dever ressarcir os cofrespblicos por conta de uma obra de manuteno de estrada, sob responsabilidade estadual, avaliada como superfaturada.

Um fiscal foi punido por emitir multas de formainadequada em uma determinada ao fiscal. Contudo, na Administrao Pblica, o controle imprescindvel j que os recursos que so usados no so particulares, e sim pblicos. O controle deve estar comprometido com os interesses e com os objetivos de toda a nao. Isto , qualquer controle tem origem na sociedade e a ela que devem se reportar todas as entidades criadas para represent-la. Sendo assim, mesmo para os usurios da prestao de servios pblicos, muitas vezes o controle confundido com burocracia no sentido negativo, apenas servindo para emperrar ou


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para dificultar o andamento dos processos de prestao de servios, causando prejuzos aos usurios.

Aproveitar os pontos positivos do controle e minimizar seus impactos, as consequncias negativas, um desafio de todos, do Estado e da sociedade, e em especial do gestor operacional, pois, nesse nvel que as aes de controle so mais efetivamente visveis aos diversos pblicos-alvo.

Alm do desafio colocado em destaque, trs consideraes precisam ser feitas quanto a determinadas interpretaes encontradas em publicaes e artigos que tratam do controle sobre organizaes que prestam servios usando recursos pblicos. Vamos consider-las como abordagens e descrev-las a seguir.

Abordagem centrada nas etapas decisriasNessa abordagem, as etapas de controle e as de planejamento so apresentadas de forma integrada, pois so as duas etapas que agregam valor gesto, uma decide o qu, como quando e onde fazer e a outra decide sobre correes do curso da ao operacional, respondendo a essas questes apenas nos momentos de ajustes. Assim, teramos um ciclo com trs etapas: planejamento e controle, execuo, e avaliao, isto , o Ciclo PEAC seria entendido como P/C, E, A. Essa abordagem pode ser usada para cada um dos trs ciclos de gesto: polticas pblicas, planos e programas e aes operacionais.

Voc concorda que essa abordagem faz mais sentido no ciclo de gesto das aes operacionais do que nos outros dois? Por qu?

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A principal razo o tempo mais curto do ciclo operacional, s vezes sendo executado em tempo real, ao passo que o controle do ciclo de gesto de planos e programas pode ser executado at um ano aps o planejamento e o controle do ciclo de gesto de polticas pblicas, geralmente, realizado ao termino de mandatos dos governos.

Abordagem centrada em apenas dois ciclos de gesto: Estratgico e OperacionalEssa abordagem apresenta o ciclo de gesto de planos e programas como de natureza operacional. Essa perspectiva normalmente utilizada pelos atores estratgicos, em especial os formuladores de polticas pblicas, e considera o controle operacional englobando, alm do controle das aes operacionais, o controle de planos e programas.

Abordagens centradas no controle internoA terceira abordagem considera uma relao de equivalncia entre o controle operacional e o controle interno, denominados de controle administrativo; mas, para fins desta disciplina, entenderemos controle interno como um tipo de controle operacional, conforme ser mostrado a seguir. Voc pode ter observado, pelas abordagens analisadas, que o sentido da palavra controle assume diversas conotaes dependendo da forma e do contexto em que utilizada, o que nos leva a explicitar um entendimento que ir orientar nossos estudos. Essa abordagem mostrada na Figura 9.


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Figura 9: Controle operacional viso global Fonte: Elaborada pela autora

Com base na Figura 9 e para fins de nossa disciplina, podemos perceber claramente que o controle operacional contempla o controle dos planos e programas e o controle das aes operacionais, conforme a abordagem centrada em apenas dois ciclos de gesto: estratgico e operacional, e mostra que o controle interno apenas um tipo de controle pelo Estado. Vamos ento esclarecer aspectos importantes da relao do controle operacional, analisando as demandas do Estado e da sociedade para essa etapa do ciclo de gesto. Primeiramente, vamos estudar os tipos de controle e as entidades que os implementam, iniciando pelo controle pelo Estado e, depois, analisaremos o controle pela sociedade.

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O CONTROLE PELO ESTADO E SUAS DEMANDAS PARA O CONTROLE OPERACIONALO controle pelo Estado ocorre de vrias formas, com atuao sobre as entidades do mercado, da sociedade e sobre as organizaes do Estado. Nesse caso, do controle do Estado pelo Estado, essa atuao ampla efetivada pelo ordenamento jurdico brasileiro, definida a separao dos poderes e a sua independncia, conforme previsto no artigo 2 da Constituio da Repblica Federativa de 1988 (CF/88).

Alm desse controle em sentido amplo, existem diversos dispositivos constitucionais que tm o objetivo de controlar as aes do Estado e dos gestores pblicos, no exerccio de suas atribuies. Esse controle abrange no apenas os atos do Poder Executivo, mas todos os atos dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio quando atividades administrativas so exercidas. Assim, podemos adotar para definio de controle pelo Estado, o texto a seguir:O poder de fiscalizao que sobre elas (organizaes) exercem os rgos do poder judicirio, legislativo e o executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de suas atuaes com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico. (DI PIETRO, 1998, p. 478).

v v

Conhea mais da CF/88 acessando .

Acesso em: 18 nov. 2010.

A disciplina Plano Plurianual e Oramento Pblico abordou essa discusso com detalhes, chamando ateno tambm para a Lei de Em caso de dvida, Responsabilidade Fiscal. retorne ao livro-texto

Voc, eventualmente, pode ter conhecimento de algumas prticas de controle pelo Estado. Vamos explicitar algumas, nos pargrafos seguintes, a ttulo de exemplos. No ordenamento jurdico brasileiro, o controle viabilizado pela elaborao do oramento federal, prevista na CF/88, artigo 165, Captulo Das Finanas Pblicas.

Outro instrumento de controle a Lei de Licitaes e Contratos da Administrao Pblica, ou Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993. A CF/88 estabeleceu que obras, servios, compras

dessa disciplina e faa

uma releitura cuidadosa.


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e alienaes fossem contratados mediante processo de licitao pblica (art. 37, XX). Com base nesse artigo foi editada a Lei n. 8.666/93 que estabelece normas gerais para esses casos. Essa lei busca assegurar, em ltima instncia, a proposta mais vantajosa para a Administrao Pblica, procurando dessa forma maior controle no gasto dos recursos pblicos. Como o assunto contempla um grande conjunto de conhecimentos e de prticas, selecionamos alguns tpicos importantes para o exerccio do controle operacional, definidos para a Administrao Pblica, quais sejam: os objetivos, as reas de resultados, os tipos de controle do Estado e como eles evoluram ao longo do tempo. Vamos analisar, mesmo que de forma sucinta, cada um deles.

Objetivos do controle pelo EstadoCom base no conceito de controle, podemos explicitar, a partir do posicionamento de vrios autores, trs objetivos principais das aes de controle do Estado sobre as organizaes prestadoras de servios pblicos, a saber:

Proteger os ativos pblicos: as aes de controledevem estabelecer um conjunto de normas que impea o uso indevido de recursos pblicos ou, pelo menos, assegure a rpida deteco dessas situaes.

Diminuir o risco de tomadas de decisesincorretas: as aes de controle devem implementar um sistema de informaes que apoie a tomada de deciso correta nos trs ciclos de gesto: polticas pblicas; planos e programas; e aes operacionais.

Conseguir adeso s polticas pblicas: as aesde controle devem ser implementadas de modo a indicar, aos diversos nveis da organizao prestadora de servios pblicos, a forma como polticas pblicas, planos e programas e aes operacionais esto alinhados.

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Relativamente a esses objetivos mencionados, importante voc lembrar sempre que:

O conjunto de normas mencionado no primeiro objetivoconsidera os princpios do Direito Pblico e do Direito Administrativo e est subordinado s definies da Constituio Federal vigente.

A deciso correta implica considerar os princpios daAdministrao Pblica, conforme definido na CF/88, no artigo 37, que consiste em: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.

O alinhamento dos trs objetivos de controle devetambm ser indicado sociedade, isto , deve visar transparncia dos atos dos gestores pblicos. As aes de controle de que tratam os trs objetivos explicitados so organizadas sob a forma de um sistema, por esse motivo voc pode ter cincia dos chamados sistemas de controle.

Sobre controle, apresentamos uma definio inicial na introduo desta seo. E sobre sistema? Voc sabe defini-lo? J ouviu falar desse termo?

v

Vamos tratar desse assunto, de forma

detalhada, na Unidade 3, mas no momento importante que tenhamos um sobre ele.

entendimento inicial

Voc, certamente, j deve ter lido reportagens a respeito dos desafios relativos aos sistemas de sade, aos sistemas de educao, aos sistemas de segurana etc. Entendemos aqui, numa definio geral do termo, sistema como um conjunto de objetos com afinidades e atributos que interage com o meio ambiente e se comporta como uma entidade unitria global para a qual a compreenso do problema depende da visualizao do todo. Com base nessa definio, elaboramos um conceito de sistemas de controle para uso em nossa disciplina. Desse modo, descrevemos esse conceito como o conjunto integrado de organizaes, do Estado e da sociedade, e os correspondentes


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mecanismos e ferramentas que orientam e apoiam a realizao de atividades e de procedimentos de ajustes de condutas, das orientaes e dos gestores pblicos, face aos desvios identificados entre o que foi previsto e a situao real, no contexto dos trs ciclos de gesto:

polticas pblicas; planos e programas; e aes operacionais.Contudo, no se limite a essa nossa definio. Voc poder ter acesso a outras definies ou mesmo construir uma como referencial pessoal para seu estudo, mas o importante no esquecer que todo sistema tem um objetivo, no caso presente, os trs explicitados anteriormente. importante tambm destacar que o sistema de controle pode ser visualizado em duas perspectivas, a perspectiva normativa abrangendo o previsto nos arcabouos legais da Unio, Estados e municpios, e a perspectiva diretiva abrangendo os objetivos e metas estabelecidos nas atividades de planejamento nos trs nveis de gesto que temos considerado.

Voc notou que est faltando explicitar claramente um objetivo que trate do aprendizado, da organizao e de todos os atores envolvidos, viabilizado pelas aes de controle? Voc seria capaz de formul-lo para o controle pelo Estado?

Os resultados de aprendizado da etapa de controle sero estudados, no contexto das aes operacionais de prestao de servios pblicos, na Unidade 2. Vamos agora abordar um segundo aspecto to importante quanto a necessidade de entendimento dos sistemas de controle pelo Estado so os critrios ou as reas de resultados.

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reas de resultados do controle pelo EstadoConforme voc pde observar na leitura dos materiais deste curso, as palavras objetivos e resultados so empregadas, s vezes, como sinnimos. Mas, para esta nossa disciplina, os objetivos esto relacionados etapa de planejamento formulao ou definio de objetivos , e os resultados so relativos aos produtos gerados nas aes implementadas, considerados a partir dos objetivos planejados.

Tanto as etapas de avaliao quanto as etapas de controle do ciclo PEAC relacionam os objetivos aos resultados para identificao de desvios e a consequente implantao das respectivas aes de ajustes.

Leia o parecer, a seguir, referente anlise de um controle. uma situao fictcia que estamos usando como recurso didtico para esclarecer o entendimento do termo resultados.Nos ltimos trs anos, a Autarquia conseguiu cumprir 100% das metas fixadas para o Programa de Vacinao, apresentando, no entanto, reexecues de 5% dos atendimentos realizados por conta de erros diversos ocorridos nos processos de prestao de servios. Houve, mesmo assim, uma reduo de casos da doena superior a 30% do esperado. Tambm foram observadas implantaes de novas rotinas nos processos de trabalho, as quais reduziram as reexecues de 20% para os atuais 5%. Sugere-se manter os investimentos no programa de melhoria dos processos de trabalho.

Perceba que vrios resultados foram alcanados em reas ou em segmentos distintos. O primeiro resultado que cumpriu 100% das metas fixadas refere-se rea que denominamos de eficcia, em que se relaciona o que foi previsto ou programado com o que foi executado.


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O segundo resultado reexecuo de 15% dos atendimentos faz referncia rea que denominamos de eficincia e nela relaciona-se o que foi produzido com os recursos utilizados. Se as reexecues forem reduzidas, a produtividade do uso de recursos aumentar. O terceiro resultado reduo superior a 30% dos casos da doena diz respeito rea que denominamos efetividade, isto , aos efeitos ou aos impactos das aes de vacinao realizadas. J o quarto resultado diminuio de reexecues por conta da implementao de novas rotinas refere-se rea de relevncia do aprendizado, ou seja, a organizao aprendeu com seus erros e com seus acertos. Sendo assim, podemos definir o Sistema de Controle a partir dos pressupostos que os resultados devem ser obtidos internamente e externamente organizao (dimenses intrnseca e extrnseca) e devem abordar os aspectos das dimenses substantivas e da dimenso instrumental, o que de certa forma contemplaria as quatro reas de resultados que abordamos, conforme mostramos na Figura 10.

Figura 10: reas de resultados critrios Fonte: Adaptada de Sander (1982)

Para avanar na compreenso da Figura 10, leia com ateno as definies, a seguir, para algumas palavras que no so de uso comum.

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Intrnseca interna. Extrnseca externa. Substantiva essencial, fundamental, bsica. Instrumental meio, recurso para uma utilidade.Quanto ao melhor entendimento dos resultados de eficincia, de eficcia, de efetividade e de relevncia, esses sero obtidos a partir de estudos mais aprofundados que sero realizados na Unidade 3. Voc deve estar achando o tema controle importante ou interessante, mas, com certeza, muito complexo. Concordamos como voc e, por esse motivo, o assunto continuar sendo estudado nas Unidades 2 e 3 desta disciplina. Vamos continuar com o que programamos para esta seo, abordando os tipos de controle operacional pelo Estado.

Tipos de controle operacional pelo EstadoOs rgos do Estado que exercem o controle dos recursos pblicos por meio de fiscalizaes contbeis, financeiras, oramentrias e patrimoniais, esto determinados nos artigos 70 a 74 da CF/88.

Esto previstos, expressamente, dois nveis de controle pelo Estado: o controle interno de cada Poder e o controle de carter externo realizado pelo Poder Legislativo e pelo Poder Judicirio.

Existem, todavia, outras tipologias para o controle operacional na Administrao Pblica; algumas mais abrangentes, outras mais profundas. A que vamos utilizar prev o exerccio de trs tipos de controle: o controle interno ou administrativo; e, os controles externos, legislativo e judicial, que so de uso mais frequente.


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Controle Interno ou Controle AdministrativoDe acordo com Meirelles (1998, p. 548) o controle administrativo:[...] todo aquele que o Executivo e os rgos de administrao dos demais Poderes exercem sobre suas prprias atividades, visando mant-las dentro da lei, segundo as necessidades do servio e as exigncias tcnicas e econmicas de sua realizao.

Na esfera do Poder Executivo federal, esse controle denominado superviso ministerial e se processa por meio da orientao, coordenao e controle das atividades dos rgos subordinados ou vinculados ao ministrio. Os meios pelos quais o controle administrativo se efetiva so predominantemente de dois tipos:

a fiscalizao hierrquica, que [...] exercida pelosrgos superiores sobre os inferiores da mesma Administrao, visando a ordenar, coordenar, orientar e corrigir suas atividades e agentes (MEIRELLES, 1998, p. 549); e

o controle dos recursos administrativos, que so [...]todos os meios que podem utilizar os administradores para provocar o reexame do ato pela prpria Administrao Pblica (DI PIETRO, 1998, p. 589). A Constituio de 1988 previu, em seu artigo 74, Ttulo IV, Captulo I, Seo IX, que os trs Poderes deveriam manter, de forma integrada, um Sistema de Controle Interno com as seguintes finalidades:I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio;

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II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; III exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio; IV Apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional. (BRASIL, 1988).

No mbito do Poder Executivo federal, o Sistema de Controle Interno foi inicialmente regulamentado pela Lei n. 10.180, de 6 de fevereiro de 2001, sendo integrado Secretaria Federal de Controle Interno, como rgo central, e pelos rgos setoriais vinculados ao Ministrio das Relaes Exteriores, ao Ministrio da Defesa, Advocacia-Geral da Unio e Casa Civil. Vrios ajustes legais esto sendo realizados desde ento para adequar o sistema s demandas do Estado. Os Estados e municpios podem implementar os respectivos sistemas de controle interno, mas esse processo ainda se mostra com evoluo mais lenta e desigual nessas esferas de governo.

Controle Externo LegislativoSegundo Meirelles (1998), o controle legislativo ou parlamentar caracteriza aquele exercido pelos rgos legislativos (Congresso Nacional, Assembleias Legislativas e Cmaras de Vereadores) ou por comisses parlamentares sobre determinados atos do Poder Executivo, na dupla linha da legalidade e da convenincia pblica, caracterizando-se como um controle eminentemente poltico, indiferente aos direitos individuais dos administrados, mas objetivando os superiores interesses do Estado e da comunidade.


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No campo do controle legislativo, duas instncias assumem posio de relevo pelo potencial que suas aes tm de favorecer o controle da administrao: as Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs) e os Tribunais de Contas, nas trs esferas.

Nos termos do artigo 71 da Constituio Federal, Ttulo IV, Captulo I, Seo IX, o Congresso Nacional exerce parte desse controle [...] com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio. Por essa singularidade, muitos autores dividem o controle legislativo em duas vertentes: o controle poltico, realizado pelas casas legislativas; e o controle tcnico, que compreende as fiscalizaes financeiras, patrimoniais, oramentrias, contbeis e operacionais realizada com apoio dos Tribunais de Contas, e tendo por finalidade apreciar os atos pblicos de gesto quanto aos aspectos da legalidade, da legitimidade, da economicidade, da eficincia e da eficcia.

Controle Externo JudicialO controle judicial ou judicirio aquele [...] exercido privativamente pelos rgos do Poder Judicirio sobre os atos administrativos do Executivo, do Legislativo e do prprio Judicirio quando realiza atividade administrativa (MEIRELLES, 1998, p. 576). No direito brasileiro adotado o sistema de jurisdio una, segundo o qual o Judicirio detm o monoplio da funo jurisdicional. O fundamento desse sistema est no artigo 5, inciso XXXV, da Constituio Federal, ao determinar [...] que veda lei excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito [...] (BRASIL, 1988). Portanto, [...] qualquer que seja o autor da leso, mesmo o poder pblico, poder o prejudicado ir s vias judiciais (DI PIETRO, 1998, p. 603). Podem ser usados, para reparao ou anulao de atos da administrao, os vrios tipos de ao previstos na Legislao Ordinria. Entretanto, a Constituio prev as seguintes [...] aes especficas de controle da Administrao Pblica, s quais a

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doutrina se refere com a denominao de remdios constitucionais (DI PIETRO, 1998, p. 612): o habeas corpus, o habeas data, os mandatos e as aes. Como voc pode concluir, as especificidades do controle pelo Estado e a utilizao de conhecimentos dos preceitos legais exigiro dos gestores pblicos, em particular daqueles que atuam no nvel operacional, competncias que nem todos, individualmente, possuem.

Para apoiar os responsveis pela execuo, as organizaes pblicas, sempre que possvel, instalam reas de assessoramento jurdico, que devem ser acionadas pelos gestores de forma sistemtica, para evitar problemas futuros.

Evoluo histrica dos controlesConvm destacar que existem outras tipologias para o controle, a exemplo daquela que considera a origem dos controladores, assim teramos:

Controle parlamentar exercido pelos polticos. Controle processual exercido pelos burocratas. Controle social exercido pela sociedade.Essa classificao se torna til quando a inteno analisar a evoluo histrica dos controles, conforme a seguir. O primeiro controle da ao do governo foi o controle parlamentar e seu principal desafio era, e continua sendo, obter um tipo de sistema de governo que equilibre os Poderes.

Essa forma de controle pode ficar prejudicada caso haja um exagerado predomnio do Executivo, o que poderia exigir o fortalecimento dos instrumentos de controle do Legislativo e do Judicirio.


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Em seguida, vemos crescer o espao do poder dos burocratas com o controle processual, que fundamental na fiscalizao dos governos com: o controle das constitucionalidades das decises e das garantias dos direitos dos cidados frente aos governantes, a fiscalizao e as auditorias das contas pblicas e a ao de promotores no controle da poltica. Os controladores so habitualmente burocratas do Executivo e com status diferenciado dos controladores do Legislativo e do Judicirio. Apesar de ter sua existncia garantida h dcadas, o controle pela sociedade ganha espao com a Constituio Federal de 1988 A Constituio Cidad. O controle social exercido por mecanismos de participao popular independe dos poderes pblicos; faz dos cidados controladores dos governantes, no apenas em perodos eleitorais como, tambm, ao longo do mandato dos representantes eleitos. Trataremos a seguir desse tipo de controle, com algum detalhamento e, desse modo, iremos conhec-lo melhor.

CONTROLE PELA SOCIEDADE E SUAS DEMANDAS PARA O CONTROLE OPERACIONALO controle pela sociedade ou controle social, de forma ampla, deve ser entendido como uma parte do processo administrativo, pois partindo da concepo de democracia representativa, o processo de planejamento, de execuo e de controle administrativo do Estado poderia ser examinado com a seguinte sequncia de etapas: anseios da sociedade; proposta do candidato/gestor pblico; eleio/designao; planejamento (PPA, LDO, LDA); execuo; controle e atuao por vias democrticas (SILVA, 2002).

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Integrao: Controle pelo Estado e Controle pela SociedadeO entendimento anterior traz a ideia de que os controles pelo Estado e pela sociedade no somente so complementares, mas devem atuar de forma integrada. Silva (2002) mostra essa viso por meio da Figura 11, a qual apresentamos para sua anlise.

Figura 11: Esquema de controle social na Administrao Pblica Fonte: Adaptada de Silva (2002)

Observe no modelo esquemtico da Figura 11 a execuo e veja o carter central e o papel estratgico da Gesto Operacional, que estamos estudando.


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Controle social: Transparncia e AccountabilityDesde 1988, tem se mostrado cada vez mais claro, e sobre isso h certo consenso, que um dos princpios bsicos que nortear o Estado Futuro implica a exigncia de que o segmento poltico preste contas de suas aes ao pblico, garantindo maior transparncia dos atos dos governantes e de suas estruturas burocrticas. Em outros termos, as instituies estatais e as demais organizaes que operam com recursos pblicos teriam um desempenho melhor se suas aes fossem acompanhadas e controladas. A utilizao efetiva de diferentes formas de avaliao e de monitoramento das polticas e dos decorrentes planos e programas e das aes operacionais seriam ampliadas, transparentes e garantiriam o surgimento de formas alternativas de controle. O conceito de accountability foi inicialmente estudado por Frederic Mosher, citado por Campos (1990), nos anos de 1980, como sinnimo de responsabilidade objetiva ou a obrigao de uma pessoa ou de uma organizao de responder perante outra pessoa por alguma coisa. Seria, numa verso livre da ideia, a responsabilidade tica de prestar contas. E o conceito de transparncia em princpio constitui parte dessa responsabilidade tica de prestar contas, mediante a facilitao do acesso informaes para que a tomada de contas possa ser efetiva.

Transparncia e Accountability so conceitos interdependentes, pois o exerccio do controle social somente pode ocorrer quando forem implementados, de forma ampla, instrumentos informacionais de divulgao das aes de governo e estruturas para receber e para processar as reclamaes da populao.

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Sendo assim, podemos perceber que o controle social, a transparncia e a accountability no podem ser consideradas questes totalmente equacionadas, pois as discusses sobre estratgias, oportunidades e custos envolvidos nas suas implementaes continuaro em discusso por longo tempo.

Para encerrar esta Unidade e verificar seu entendimento desta seo, realize a Atividade 2. Nela, voc ter que identificar os fluxos de recursos fsicos informacionais ou organizacionais mais crticos no Sistema de Controle Pblico, disponvel no final desta Unidade, cujo objetivo analisar a forma mais efetiva de alocar recursos escassos no Sistema de Controle Pblico.


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ResumindoConsiderando o que apresentamos at aqui, esperamos que o entendimento, a identificao e a caracterizao dos trs ciclos de gesto estejam mais claros para voc. Vamos deixar registrado, no Quadro 2, um resumo dos principais aspectos das variveis analisadas para cada um dos trs ciclos de gesto.CICLO DE GESTO DE: POLTICAS PBLICAS1. Importncia relativa das etapas no ciclo. 2. Modelo de gesto preponderante. 3. Indicativos de institucionalizao. Formulao e Implantao. Descritivo e Participativo. Documentos legais e de Divulgao.

PLANOS E PROGRAMASTodas as Etapas.

AES OPERACIONAISExecuo.

Prescritivo e Participativo. Mltiplos e Variados: - Arcabouo legal e normativo. - Planos e programas. Processual e Poltico. - Sistemas para oramento e finanas. - Sistemas de acompanhamento de planos.

Prescritivo. Leis, Normas, Manuais.

VARIVEIS

4. Modelo dos processos decisrios. 5. Sistemas informacionais de apoio.

Poltico. Sistemas de Monitoramento do Ambiente e Indicadores de Bases Pblicas, Estatais e ONGs.

Racional e Processual. - Sistemas para as reas de apoio administrativo e financeiro. - Sistemas para a receita pblica.

Quadro 2: Variveis dos ciclos de gesto Fonte: Elaborado pela autora

Perceba que o ciclo de gesto das aes operacionais obrigatrio, pois sem ele no se concretiza a prestao de servios pblicos em qualquer esfera do Estado e nas organiza-

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es no estatais, mas sua interdependncia dos ciclos de gesto de nvel superior exige dos gestores operacionais habilidades importantes para acompanhar e atuar junto aos gestores de outras instncias, com seus modelos de gesto prprios. Sendo proativos, os gestores operacionais podem contribuir para que as situaes-problema, as quais mostramos na introduo desta Unidade, sejam minimizadas. Voc concorda? V imos tambm nesta Unidade que o controle operacional na prestao de servios pblicos tema estratgico pelo seu papel no alcance dos resultados de eficincia, de eficcia e de efetividade das organizaes que prestam esses servios. Essas organizaes, por usarem recursos pblicos, esto sujeitas s restries definidas em arcabouos legais e normativos prprios, o que torna a legalidade tambm uma rea de resultados crtica, monitorada e avaliada continuamente pelos sistemas de controle. Evidenciamos ainda que dos vrios tipos de controle operacional praticados pelo Estado, ganha espao, com a Constituio Federal de 1998, o controle pela sociedade, colocando como reas de resultado a transparncia e o accountability, esta ltima indicando a necessidade de prestar contas. Por fim, vimos que a etapa de controle operacional, para as organizaes e para os gestores pblicos, pode caracterizar uma oportunidade de aprendizado importante para o desenvolvimento e a institucionalizao da prestao de servios pblicos; transcendendo, assim, o tradicional papel repressivo e, s vezes, punitivo das aes de controle.


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Atividades de aprendizagemPara verificar seu entendimento, procure realizar as atividades que foram elaboradas com o objetivo de reforar os contedos expostos nesta Unidade; de apoiar sua participao nos processos de construo conjunta do conhecimento que planejamos; e de ajud-lo na aproximao das situaes prticas de Gesto Pblica no que se refere ao tema: Gesto Operacional. Em caso de dvidas, no hesite em consultar seu tutor.

Para realizar as atividades, siga as orientaes a seguir:

Valide e ajuste estas atividades de aprendizagem comseu tutor ou professor.

Estas atividades foram previstas para serem executadas medida que forem assinaladas na leitura das sees Uniformizando Conceitos e Expectativas, Ciclos de Gesto na Administrao Pblica, e Controle Operacional e as Demandas do Estado e da Sociedade. Se voc precisar de aprofundamentos ou de conhecimentos adicionais, consulte as Referncias.

Escolha as aes-alvo considerando a facilidade que voctem para coletar informaes sobre elas; por exemplo: entrevistas, leituras de documentos legais, planos e relatrios e acesso a sites especficos etc.

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Lembre-se de que todas as atividades so simulaesde anlises iniciais para verificar sua compreenso geral dos temas abordados, empregadas em situaes reais.

Todas as atividades tm respostas abertas, no existeapenas uma resposta considerada verdadeira ou correta. Os resultados dos trabalhos devem ser entendidos como percepes, e no como diagnsticos aprofundados. 1. Nesta atividade vamos contextualizar a Gesto Operacional face s gestes de nvel superior. O objetivo analisar o impacto dos ciclos de gesto de polticas pblicas e de planos e programa

texto gestão operacional

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