ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO

ESCOLA SUPERIOR DE GESTO E CONTROLE FRANCISCO JURUENA Credenciamento MEC Portaria n 1965/06

CURSO DE ESPECIALIZAO EM GESTO PBLICA E CONTROLE EXTERNO

O CONTROLE INTERNO NO PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL

IONE MARIA CARVALHO DOS SANTOS

PORTO ALEGRE 2008

RESUMO

O presente estudo aborda os preceitos legais do controle interno no mbito municipal, mais especificamente no Poder Legislativo. O ponto fulcral a tendncia, observada no mbito do Estado do Rio Grande do Sul, de algumas Cmaras Municipais institurem seu prprio setor, sistema ou coordenao de controle interno. Essa resistncia em funo da negativa de submisso ao Poder Executivo, por entenderem que no devem se submeter fiscalizao daquele. Faz-se uma fundamentao legal, trazendo os princpios constitucionais e infraconstitucionais, o entendimento do TCE-RS e de outros Tribunais, acerca da matria, bem como o resultado de pesquisa efetuada entre alguns municpios gachos.

Palavras-chave: Cmaras Municipais. Funes. Controle interno. Responsabilidade do Poder Executivo.

ABSTRACT

The current study addresses the legal requirements of internal control in the municipal extent, more especially in the Legislative. The central point is the tendency, observed in the state of Rio Grande do Sul, of some municipal council constitute its own sector, system or coordination of internal control. This resistance is because of the denial of submission to the Executive, for understanding that it should not be subject to that surveillance. A legal recital becomes bringing the constitutional and infraconstitutional benefits, the agreement of the TCE-RS and other Courts, concerning the substance, as well as the result of research accomplished among some "gachas" cities.

Key-words: Municipal Council. Functions. Internal Control. Executive power. Responsibility.

SUMRIO

INTRODUO ............................................................................................................9

1 REFERENCIAL TERICO.....................................................................................13

1.1 OS DISCIPLINAMENTOS CONSTITUCIONAIS E INFRACONSTITUCIONAIS SOBRE O CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA............................13

1.1.1 Constituio Federal de 1988 .........................................................................13 1.1.2 Lei Federal n 4.320/64...................................................................................13 1.1.3 Lei de Responsabilidade Fiscal ......................................................................14

2 AS DEFINIES E PERSPECTIVAS DE CONTROLE.................................16

2.1 A PERSPECTIVA JURDICA: NFASE NO DIREITO ADMINISTRATIVO...18 2.2 TIPOS E FORMAS DE CONTROLE ..............................................................19 2.3 CONTROLE INTERNO E SISTEMA DE CONTROLE INTERNO ..................20

3 O CONTROLE INTERNO...............................................................................21

3.1 AS CMARAS MUNICIPAIS: ESPECIFICIDADES E FUNES .................24 3.1.1 Consideraes iniciais ....................................................................................24 3.1.2 A funo de controle exercida pelas Cmaras Municipais..............................26

4 METODOLOGIA ....................................................................................................29

5 ANLISE DOS DADOS.........................................................................................31

5.1 CONSIDERAES INICIAIS .........................................................................31 5.2 O ENTENDIMENTO DO TCE-RS...................................................................31 5.3 OS ENTENDIMENTOS DAS CMARAS MUNICIPAIS ANALISADAS ........38 5.4 ENTENDIMENTOS DE OUTROS TRIBUNAIS DE CONTAS ........................42

CONSIDERAES FINAIS ......................................................................................44

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS.........................................................................47

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INTRODUO

O mundo est vivenciando uma crise generalizada de honestidade, h corrupo em todos os setores. A sociedade clama por mais rigorismo nos controles dos gastos pblicos, a imprensa, tanto falada como escrita, est repleta de notcias sobre corrupo e desvio de verbas, nos convocando a fazer uma reflexo sobre os graves problemas enfrentados e os meios para coibir ou minimizar esse caos.

O crescimento do Estado, aliado s reformas administrativas e aos efeitos da globalizao, que, sem dvida, trouxeram inmeros benefcios na rea do avano tecnolgico, mas, por outro lado, criou necessidade de implantar formas mais eficiente de controle, uma vez que massificaram a informao, tornando-a acessvel quase todas as camadas sociais, devido ao baixo custo da tecnologia.

O quadro atual das organizaes evidencia uma nfase na modernizao dos modelos de gesto das instituies pblicas, caracterizada pela quebra de paradigmas tradicionais de como administrar. Sobre estes aspectos surge a necessidade de avaliar a gesto dos rgos e entidades pblicas, papel a ser desempenhado sob a tica da Auditoria de Gesto.

Essa nova realidade, com mudanas e avanos tecnolgicos, tem conduzido os rgos de fiscalizao a pensar num aprimoramento na forma de auditar, buscando, talvez, um controle por resultados, por meio de indicadores de desempenho, isto , buscar o accountability, ou seja, o direito que cada cidado tem de saber o desempenho de seus governantes e a obrigao destes de prestar contas de suas aes.

Os Tribunais de Contas em muito tm contribudo nesse mister, apesar de sofrerem crticas quanto efetiva aplicao de suas decises e de que suas auditorias esto calcadas nos padres tradicionais de controle, restritos verificao do cumprimento dos princpios constitucionais, especialmente da legalidade da despesa pblica.

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J a Constituio Federal de 1988, no caput do art. 70, determina as regras de fiscalizao, em seu pargrafo nico, estabelece a obrigatoriedade da prestao de contas por parte dos administradores dos recursos pblicos. Portanto, j na Carta Magna fica evidente que a obrigao de prestar contas inerente aos processos de gastos pblicos do Pas.

A Constituio estabeleceu a implantao do Sistema de Controle Interno nos Poderes, do qual destacamos como principal finalidade, dentre outras: comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto eficcia e eficincia da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como a aplicao de recursos por entidades de direito privado.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei 101/2000, trouxe uma srie de inovaes aos gestores pblicos, no que tange transparncia, criando um novo marco nas administraes pblicas, gerando a partir da a necessidade de instrumentalizar mecanismos de controle mais eficientes.

O momento est exigindo uma postura mais arrojada da Auditoria. Ampliou-se o campo de atuao, as cobranas passaram a ser mais fortes e as exigncias so no sentido de que a auditoria desempenhe atividade que agregue valor. mister considerar que a evoluo na forma de administrar implicar necessariamente mudanas profundas na forma de atuao do Controle Interno que ter de lanar mo de instrumentos eficazes capazes de conduzir plenitude da sua capacidade de ao na garantia da Administrao Pblica.

Todavia, apesar das crticas s formas de auditoria tradicionais, baseadas no exame da legalidade da despesa, verifica-se que os Tribunais de Contas, aliados aos controles internos tm hoje contribudo em muito para a diminuio dos desvios de recursos.

A implementao da auditoria de gesto, sem dvida nenhuma, traz elementos agregatrios na forma do controle, ao passo que mede a eficincia, a eficcia e a efetividade das aes, e deve ser feita conjuntamente com a tradicional,

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uma vez que a administrao pblica totalmente vinculada, isto , s podendo fazer o que a lei lhe permite. No podemos medir o resultado de um ato sem antes ter verificado a sua legalidade, caso contrrio, no teria nenhuma eficcia.

Os Tribunais de Contas tm se voltado para a Auditoria Operacional ou de Gesto com o Programa de Modernizao do Controle Externo dos Estados e Municpios PROMOEX, tendo como resultado o esforo coletivo dos membros da Associao dos Tribunais de Contas do Brasil ATRICON, do Instituto Ruy Barbosa IRB, do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID, do Ministrio do Planejamento e Oramento, da Secretaria do Tesouro Nacional, do Grupo de Trabalho do PROMOEX GT e dos representantes dos Tribunais de Contas, sido o ponto de partida para as iniciativas de comunicao mais arrojadas.

Entende-se que, com o PROMOEX, ser iniciado um novo captulo na histria dos Tribunais de Contas brasileiros, tendo em vista a magnitude do objetivo do programa, que o de modernizar e fortalecer o sistema de controle externo no mbito dos estados e municpios, garantindo a sua integrao nacional e aumentando a eficincia e eficcia das aes de fiscalizao e controle, com a finalidade de contribuir para a efetiva e regular aplicao dos recursos pblicos estaduais e municipais em benefcio da sociedade.

Cresce a importncia do controle externo na medida em que o processo democrtico est se consolidando, sobretudo em decorrncia da maior visibilidade imputada atualmente s aes governamentais, sendo, portanto, indispensvel modernizao dos Tribunais de Contas para garantir que as polticas pblicas e as aes governamentais estejam de acordo com o que foi planejado, completando assim o ciclo da gesto pblica.

Alm desse captulo introdutrio, essa monografia apresenta um referencial terico onde so explicitados desde a abordagem dos disciplinamentos constitucionais e legais at elementos conceituais afeitos ao controle como funo administrativa. Segue-se um captulo de metodologia que apresenta a natureza bibliogrfica e demais caractersticas do estudo. Sobrevm, ento, a anlise do tema, enfatizando a posio sustentada pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio

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Grande do Sul (e outros Tribunais de Contas) em contraste com os posicionamentos externados por algumas Cmaras Municipais em relao ao controle interno no mbito do Poder Legislativo. Por fim, so lanadas consideraes finais sobre o tema, destacando a contribuio do estudo para ampliar as reflexes sobre a matria e futuros estudos nesse campo.

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1 REFERENCIAL TERICO

1.1 OS DISCIPLINAMENTOS CONSTITUCIONAIS E INFRACONSTITUCIONAIS SOBRE O CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA

1.1.1 Constituio Federal de 1988

Com o propsito de consagrar o princpio da transparncia dos atos da administrao pblica, a Constituio da Repblica conferiu ao Legislativo a prerrogativa de fiscalizar as aes governamentais do Executivo e, para viabilizar o pleno exerccio dessa misso, fixou-lhe competncia para exercer a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial dos rgos e entidades da administrao mediante controle externo, com auxlio do Tribunal de Contas, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo, como se depreende da leitura do arts. 31 e 70.

Art. 31. A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. [...] Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. (grifou-se)

1.1.2 Lei Federal n 4.320/64

A Lei Federal n 4.320/64, que estatui normas de Direito Financeiro para elaborao e controle dos Oramentos e Balanos de todas as entidades jurdicas de Direito Pblico Interno: Unio, Estados, Municpios, Distrito Federal, suas

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Autarquias e Fundaes, determina que o controle interno fique a cargo do Poder Executivo, com a finalidade de verificar o controle da execuo oramentria.

Art. 75. O controle da execuo oramentria compreender: I. a legalidade dos atos de que resultem a arrecadao da receita ou a realizao da despesa, o nascimento ou a extino de direitos e obrigaes; II. a fidelidade funcional dos agentes da administrao responsveis por bens e valores pblicos; e III. o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetrios e em termos de realizao de obras e prestao de servios. Art. 76. O Poder Executivo exercer os trs tipos de controle a que se refere o artigo 75, sem prejuzo das atribuies do Tribunal de Contas ou rgo equivalente. Art. 77. A verificao da legalidade dos atos de execuo oramentria ser prvia, concomitante e subseqente. Art. 78. Alm da prestao ou tomada de contas anual, quando instituda em lei, ou por fim de gesto, poder haver, a qualquer tempo, levantamento, prestao ou tomada de contas de todos os responsveis por bens ou valores pblicos. Art. 79. Ao rgo incumbido da elaborao da proposta oramentria ou a outro indicado na legislao, caber o controle estabelecido no inciso III do artigo 75. Pargrafo nico. Esse controle far-se-, quando for o caso, em termos de unidades de medida, previamente estabelecidos para cada atividade. Art. 80. Compete aos servios de contabilidade ou a rgos equivalentes verificar a exata observncia dos limites das cotas trimestrais atribudas a cada unidade oramentria, dentro do sistema que for institudo para esse fim.

1.1.3 Lei de Responsabilidade Fiscal

A Lei 101, de 04 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal LRF estabeleceu normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, trazendo severas exigncias para os administradores pblicos, direcionadas para um modelo gerencial, pressupondo a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas.

Essa lei criou praticamente uma nova cultura dentro da administrao pblica, ao passo que trouxe para os Tribunais de Contas e Legislativos em geral uma gama de incumbncias para serem exigidas dos gestores pblicos, fixando severas sanes e punies.

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Por meio dela, tambm foram agregados diversos elementos cujo objetivo visa transparncia das aes e permitem uma melhor avaliao dos resultados.

Dentre essas inovaes trazidas pela LRF, destacam-se a instituio de relatrios, com emisso bimestral e/ou quadrimestral, dentre os quais podemos destacar exemplificativamente para o Poder Executivo: o Relatrio de Gesto Fiscal (RGF), o qual conter a apurao da Receita Corrente Lquida, da Despesa com Pessoal, da Dvida Consolidada Lquida, das Garantias e Contragarantias de Valores, das Operaes de Crdito e dos Restos a Pagar.

Cabe registrar que, relativamente ao Relatrio de Gesto Fiscal, a Lei trouxe a obrigatoriedade de o mesmo ser assinado pelo controle interno, deduzindo-se da que todos os municpios deveriam instituir o seu, com jurisdio sobre todas as suas unidades oramentrias, inclusive, autarquias e fundaes.

A LRF tambm ressaltou a exclusividade do controle interno atribuda a cada poder, assim estabelecendo no seu art. 59.

Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministrio Pblico, fiscalizaro o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com nfase no que se refere a: I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias; II - limites e condies para realizao de operaes de crdito e inscrio em Restos a Pagar; III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, nos termos dos arts. 22 e 23; IV - providncias tomadas, conforme o disposto no art. 31, para reconduo dos montantes das dvidas consolidada e mobiliria aos respectivos limites; V - destinao de recursos obtidos com a alienao de ativos, tendo em vista as restries constitucionais e as desta Lei Complementar; VI - cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver. (grifou-se)

Devido s diversas mudanas estruturais da sociedade e s novas regras de fiscalizao e transparncia impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, o controle vem sofrendo mudanas e ajustes de forma a corresponder os anseios da sociedade.

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Citados esses marcos legais, verifica-se que tanto a Constituio como a legislao infraconstitucional denotam que a funo fiscalizadora do Legislativo dever ser exercida pelo controle externo, com o auxlio do Tribunal de Contas e o controle interno, a cargo de cada poder.

Essa fiscalizao tem carter poltico-administrativo e compreende a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, atravs do julgamento das contas do Prefeito e suas infraes poltico-administrativas.

O Controle Interno presta apoio ao Controle Externo exercido pelo Poder Legislativo, que o exerce com auxlio do Tribunal de Contas.

O controle interno, cada vez mais, se torna fundamental na instrumentalizao de toda a fase processual de controle.

2 AS DEFINIES E PERSPECTIVAS DE CONTROLE

ABORDAGEM GERENCIAL

O sentido da palavra controle tem diversas acepes, dependendo do contexto em que utilizado. Neste estudo, traz-se a sua origem histrica e semntica, bem como a sua aplicao dentro das organizaes pblicas, com vistas a evitar os riscos e desvios.

O controle est entre as funes administrativas que definem o que se entende por administrao. E isso mais se ressalta na administrao pblica. Fayol (1981),1 autor clssico do pensamento administrativo, em sua obra seminal de 1916, definiu administrao como: prever, organizar, coordenar, comandar e controlar. Os autores neoclssicos simplificaram esse processo administrativo, reduzindo-o s funes de planejamento, organizao, direo e controle.

1 Henry Fayol. Administrao industrial e geral. 1981.

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Entende-se, portanto, que o controle inerente ao ciclo gerencial; sem controle no h administrao, pois os quatro elementos da administrao interagem dinamicamente, formando o processo administrativo que se presume no somente cclico, mas virtuoso.

J em 1911, na administrao cientfica de Taylor (1987), foi introduzido o controle com o objetivo de que o trabalho fosse executado em tarefas, de acordo com uma seqncia e um tempo pr-programados, de modo a no haver desperdcio operacional. Inseriu, tambm, a superviso funcional, estabelecendo que todas as fases de um trabalho fossem acompanhadas de modo a verificar se todas as operaes fossem desenvolvidas em conformidades com as instrues programadas.

Chiavenato (2001, p. 93), ao abordar a Teoria Clssica da Administrao, define o controle como funao administrativa que

[..] consiste na verificao para certificar se todas as coisas ocorrem em conformidade com o plano adotado, as instrues transmitidas e os princpios estabelecidos. O objetivo localizar as fraquezas e erros no intuito de retific-las e prevenir a recorrncia.

Ainda no pensamento administrativo, ganha espao leitura de orientao mais instrumental dada aos textos de Max Weber, notadamente, Economia e Sociedade, de onde se extraiu a noo de modelo burocrtico, de vis claramente funcionalista.

No final do sculo XIX, comeou a ser implantado, nos principais pases europeus, a administrao burocrtica clssica, posteriormente descrita por Max Weber (2000), a qual tinha por princpios norteadores a impessoalidade, o formalismo, a profissionalizao, a idia de carreira, baseada no mrito profissional e na hierarquia funcional.

Com a reforma burocrtica empreendida na dcada de 1930, capitaneada pelo Departamento de Administrao do Servio Pblico o DASP, os postulados clssicos do pensamento administrativo so adotados como estruturantes de um

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modelo de gesto moderno que se propunha a substituir valores patrimonialistas que dominavam a administrao pblica brasileira desde a sua gnese. de se notar que esses valores burocrticos encontraram perfeita acolhida na administrao pblica brasileira, fortemente influenciada pelas cincias jurdicas, onde se sobressai o senso de legalidade (KEINERT, 1994).

Entre os componentes da noo de legalidade, consubstanciada no princpio da legalidade, est, fundamentalmente, o senso de controle.

2.1 A PERSPECTIVA JURDICA: NFASE NO DIREITO ADMINISTRATIVO

Controle,2 em tema de administrao pblica, a faculdade de vigilncia, orientao e correo que um Poder, rgo ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro (MEIRELLES, 2003, p. 636).

Segundo Aurlio, controle caracterizado como o ato de Fiscalizao exercida sobre as atividades de pessoas, rgos, departamentos, ou sobre produtos, etc., para que tais atividades, ou produtos, no se desviem das normas preestabelecidas (FERREIRA, 2004, p. 542).

Conforme Medauar (2003, p. 405), a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789, j continha, no art. 15, o seguinte preceito: A sociedade tem o direito de pedir conta, a todo agente pblico, quanto sua administrao.

V-se, assim, que o controle inerente s organizaes nas suas mais diversas atividades, ainda que possa, por vezes, despertar averso por parte das pessoas.

2 A palavra controle de origem francesa (controle) e, por isso, sempre encontrou resistncia entre os cultores do vernculo. Mas, por ser intraduzvel e insubstituvel no seu significado vulgar ou tcnico, incorporou-se definitivamente em nosso idioma, j contando dos modernos dicionrios da Lngua Portuguesa nas suas vrias acepes.

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Ressalta, ainda, a autora que inquestionvel a necessidade de controles inseridos no processo de poder, os controles institucionalizados, os quais se enquadram no conceito jurdico ou tcnico de controle, segundo o qual dessa atuao decorre uma providncia ou medida do agente controlador.

Di Pietro (2003, p. 599) conceitua o controle da administrao pblica como:

[...] o poder de fiscalizao e correo que sobre ela exercem os rgos dos Poderes Judicirio, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuao com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico.

2.2 TIPOS E FORMAS DE CONTROLE

Os tipos e formas de controle da atividade administrativa na doutrina especfica so variados. Meirelles (2003, p. 637) trata sobre os tipos e as formas de controle, classificando-os pelos seguintes critrios:

a) quanto ao Poder, rgo ou autoridade que o exercita; b) quanto ao fundamento; c) quanto localizao do rgo que o realiza; d) quanto ao momento em que ocorrem; e e) quanto ao aspecto que so controlados.

Segundo o Poder ou rgo que o exercita, o controle pode ser: administrativo, se realizado pela prpria administrao; legislativo ou parlamentar, se exercido pelas Cmaras de Vereadores, Assemblias Legislativas ou pelo Congresso Nacional; e judicial, se executado por rgo do Poder Judicirio.

Quanto ao fundamento, o controle pode ser hierrquico ou finalstico. A fiscalizao hierrquica decorre da estrutura organizacional da instituio, escalonamento vertical, onde os rgos superiores tm o controle pleno sobre os nveis hierrquicos inferiores, pressupondo as faculdades de superviso,

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coordenao, orientao, fiscalizao, aprovao, reviso e avocao das atividades controladas.

Segundo a localizao do rgo que o realiza, podem ser interno ou externo. O controle externo deriva do exerccio de um Poder de Estado sobre o outro, ou da Administrao Direta sobre a indireta. O controle interno aquele realizado dentro da prpria administrao sobre seus servios e agentes.

Quanto ao momento em que se realiza o ato administrativo, o controle pode ser prvio ou a priori, concomitante ou sucessivo e posterior ou a posteriori.

Conforme o aspecto da atividade administrativa, o controle pode ser de mrito ou de legalidade. O controle da legalidade pode ser exercido por qualquer dos trs Poderes de Estado, na verificao da conformidade do ato administrativo frente ao aparato normativo vigente.

O presente estudo limita-se aos controles interno e externo das organizaes pblicas.

Medauar (2003, p. 407) classifica os tipos de controle de acordo com os seguintes critrios:

a) quanto ao aspecto em que incide; b) quanto ao momento em que se exerce; c) quanto amplitude; d) quanto ao modo de desencadear-se.

2.3 CONTROLE INTERNO E SISTEMA DE CONTROLE INTERNO

Interessante abordar essa diferenciao entre controle e sistema de controle interno, basicamente porque o sistema constitui o conjunto de mtodos e

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procedimentos adotados pela administrao para alcanar os objetivos desejados, ao passo que o controle interno parte desse sistema.

Importa trazer parte da Informao da Consultoria Tcnica do TCE/RS n 30/2006,3 respondendo consulta de ente jurisdicionado, no que tange conceituao de controle interno:

Definio de Controle Interno: Conjunto de recursos, mtodos e processos, adotados pelas prprias gerncias do setor pblico, com vista a impedir o ERRO, a FRAUDE e a INEFICINCIA. Com as definies transcritas, Sistema de Controle interno significa: Conjunto de unidades tcnicas, articuladas a partir de um rgo central de coordenao, orientadas para o desempenho das atribuies de controle interno indicados na Constituio e normatizados em cada nvel de governo.

3 O CONTROLE INTERNO

Aps esclarecidas as diferenciaes bsicas entre controle e sistema de controle interno, aborda-se a aplicabilidade e responsabilidade pelo mesmo, dentro dos rgos pblicos.

O controle interno, ou controle administrativo, definido por Meirelles (2003, p. 641) como:

[...] todo aquele que o Executivo e os rgos de administrao dos demais Poderes exercem sobre suas prprias atividades, visando a mant-las dentro da lei, segundo as necessidades do servio e as exigncias tcnicas e econmicas de sua realizao, pelo qu um controle de legalidade e de mrito.

Comenta o autor que a Constituio de 1988 determina que os trs poderes de Estado mantenham sistema de controle interno de forma integrada. E, mais, que os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade, dela devero dar cincia ao Tribunal de Contas, sob pena de responsabilidade solidria.

3 De autoria dos Auditores Pblicos Externos Ione Maria Carvalho dos Santos e Paulo Loureno Machado, aprovada pelo Tribunal Pleno em sesso de 16-05-2007.

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No que tange ao controle interno, o art. 74 da CF determina que os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno, e traz, dentre suas vrias atribuies, a de apoiar o controle externo na sua misso institucional.

O controle interno atribudo ao executivo atua sobre a fiscalizao financeira e oramentria e praticado sobre os atos pertinentes arrecadao de receitas e realizao de despesas. Atua sobre todos os agentes responsveis por bens e valores pblicos.

A Constituio refere que a fiscalizao ser exercida pelos sistemas de controle interno de cada poder, tendo em vista o entendimento conceitual e aceitao ftica da necessidade de um nico sistema de controle interno, em qualquer esfera de governo.

Segundo Mileski (2003, p. 159) que, ao destinar para os Poderes a atribuio de manterem, de forma integrada, sistema de controle interno, o legislador constitucional aprimorou a forma de ser exercida esta espcie de controle. Reafirmou a exigncia de ser institudo um controle em grau de sistema e confiou o exerccio a cada um dos Poderes do Estado.

Diz, ainda, que, no sentido especfico da fiscalizao contbil, financeira e oramentria, pode-se dizer que controle interno aquele efetuado pelos rgos administrativos, no mbito da prpria Administrao, sob o comando de um rgo central e, por isso, organizado de forma sistmica, no sentido de atuar de maneira integrada em todos os Poderes do Estado [...] (MILESKI, 2003, p. 159) (grifamos).

No mbito do Estado do Rio Grande do Sul, a Constituio Estadual, em seu art. 76, determinou que o controle interno previsto no art. 74 da Constituio Federal, seria uno e integrado, criando a Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE, com atuao sobre os trs poderes do Estado, mantendo seccionais junto a cada um deles.

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Cabe ao controle interno estabelecer condies para funcionamento do controle externo, sendo os relatrios do primeiro o meio mais eficaz de imediata apurao da responsabilidade dos agentes da administrao, pois esses relatrios, despidos de qualquer vnculo poltico, so fontes preciosas para os objetivos do controle externo.

No mbito dos municpios, as atribuies estipuladas no art. 74 da Constituio Federal devem ficar a cargo do Poder Executivo, a ser criado por lei local, que manter o controle de forma integrada sobre toda a administrao municipal, inclusive, sobre o Poder Legislativo.

Cruz e Glock (2003, p. 19) aduzem que o ato de controlar est intimamente ligado ao de planejar. D retorno ao processo de planejamento e visa a garantir que, atravs da aplicao dos recursos disponveis, algum resultado seja obtido, tanto na forma de produto ou de servio. No caso da rea pblica, dentre os resultados a serem obtidos com os procedimentos de controle, enfatiza-se a garantia de que os aspectos legais esto sendo observados, isto , os chamados controles formais.

Os autores classificam o controle interno de acordo com a caracterstica ou rea onde utilizado, tais como: controles internos contbeis, financeiros, oramentrios, administrativos, operacionais, etc. De outra forma, estes conjuntos podem vir a constituir dois grandes grupos: os controles internos contbeis, englobando aqueles voltados salvaguarda dos bens, direitos e obrigaes e fidedignidade dos registros financeiros, e os controles internos administrativos, que visam a garantir a eficincia operacional, o cumprimento dos aspectos legais e a observncia das polticas, diretrizes, normais e instrues da Administrao.

O controle interno fundamental numa organizao, deve ser estruturado de forma a dar um suporte operacional, seja na rea contbil, financeira, administrativa, de pessoal, etc, com o objetivo de evitar falhas e desvios.

Santos (1996, p. 103) compara o controle interno aos rgos vitais do ser humano, tamanha a importncia deste numa estrutura organizacional.

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Consoante Bergue (2005, p. 307), o sistema de controle interno pode ser definido como um conjunto de mecanismos balizadores de procedimentos que incidem sobre atividades e resultados com vistas a garantir eficincia e eficcia de processos organizacionais.

Segundo o mesmo autor, na gesto de recursos humanos, o controle interno exerce muita importncia e corresponde a uma das dimenses do universo de atuao do mesmo.

Apesar de todas as exigncias legais e as necessidades preementes de um controle eficiente, precria a atuao do controle interno nos municpios gachos, principalmente naqueles de pequeno porte.

So muitos os limitantes para uma boa estrutura de controle. Quanto menor o rgo, maior a dificuldade encontrada, tendo em vista o baixo nmero de servidores com grau de instruo suficiente para exercer uma fiscalizao.

3.1 AS CMARAS MUNICIPAIS: ESPECIFICIDADES E FUNES

3.1.1 Consideraes iniciais

A Teoria da Separao dos Poderes proposta por John Locke4 e depois desenvolvida por Montesquieu, no livro Esprito das Leis dividia o Estado em funes, separando os poderes em Executivo, Legislativo e Judicirio.

Montesquieu entendia que os poderes deveriam ser autnomos e constitudos por grupos diferentes, o chamado Sistema de Freios e Contrapesos, ou seja, s o poder freia o poder.

4 O filsofo John Locke defendia a idia de que somente quando os diversos detentores do poder forem independentes entre si e ao mesmo tempo se controlarem (respectivamente), somente assim os destinatrios do poder estaro protegidos do abuso do poder por parte de alguns de seus detentores.

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A separao dos poderes um princpio que caracteriza o Estado de Direito moderno e , na realidade, a distribuio de determinadas funes a diferentes rgos do Estado.

Nas repblicas, com regime presidencialista, como o caso do nosso pas, o Poder Executivo exercido pelo Presidente da Repblica; o Poder Legislativo, pelo Congresso Nacional, em nvel de Unio; o Judicirio, pelos vrios rgos, cujos magistrados exercem jurisdio sobre todo o territrio nacional.

A Constituio Federal regra em seu artigo 2 que so poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio.

Os poderes exercem funes diferentes de modo a no haver uma concentrao de poderes, porm sem exclusividade absoluta, so as chamadas funes tpicas e atpicas.

A funo do legislativo , tipicamente, legislar e fiscalizar.

A funo legislativa responsvel pela elaborao das regras gerais, sendo constitudo pelo Congresso, Parlamento, Assemblias, Cmaras, etc.

A funo executiva executa as atividades concernentes ao desenvolvimento do Estado, de acordo com as leis. Em outras palavras, administra a coisa pblica.

A funo judiciria ou jurisdicional aplica o direito aos casos concretos, a fim de dirimir os conflitos de interesses do Estado e da populao em geral. exercida pelos juzes e possui a capacidade e a prerrogativa de julgar, de acordo com as regras constitucionais e leis criadas pelo Poder Legislativo.

A separao dos poderes, cuja razo fundamental de existncia frear o abuso do poder por um nico chefe, consiste em mandar e obedecer a seus iguais, na medida em que se separam as funes e atribuem-se poderes independentes e harmnicos, de forma que mesmo independentes exeram suas funes com o intento de administrar e controlar o todo.

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Aps essa abordagem inicial, onde se explanou a funo de cada um dos poderes, aborda-se a interferncia que cada um tem sobre o outro, embora de forma restrita, de modo que cada um atue at um determinado limite para que no fira a independncia e a harmonia existente entre eles.

3.1.2 A funo de controle exercida pelas Cmaras Municipais

O governo municipal no Brasil de funes divididas, cabendo Cmara s legislativas e ao prefeito s executivas.

As funes precpuas das Cmaras so legislar e fiscalizar, sendo a legislao sobre matrias administrativas, tributrias e financeiras, de mbito local, expressamente definidas no art. 30 da Constituio Federal.

Quanto funo controle, este o poltico-administrativo, o qual compreende a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, atravs do julgamento das contas do prefeito.

A Cmara Municipal, no regime democrtico brasileiro, um rgo colegiado e independente na maneira pela qual decide as questes de sua competncia, respeitados os princpios constitucionais. Todavia, se por um lado tem sua independncia, por outro, tem sua subordinao ao Executivo por ser uma unidade oramentria deste.

Apesar de possuir autonomia administrativa, financeira e oramentria, no tem arrecadao prpria. Para fazer frente s suas despesas ela conta com o repasse do Poder Executivo chamado de duodcimo, calculado de acordo com o previsto no art. 29-A da Constituio Federal.

O controle que a Cmara exerce sobre o executivo tem carter poltico-administrativo e se expressa em decretos legislativos e resolues do plenrio,

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alcanando unicamente os atos e agentes que a Constituio Federal traz em seus arts. 70 e 71, por simetria, o que a lei orgnica municipal submeter sua apreciao.

O controle externo que exercido com o auxlio dos Tribunais de Contas, em mbito municipal, efetuado sobre as contas que o prefeito presta anualmente ao Tribunal de Contas, o qual emitir parecer favorvel ou desfavorvel.

Aps emisso de parecer, o Tribunal de Contas remete as contas s Cmaras Municipais para julgamento, cuja deciso somente deixar de prevalecer por deciso de dois teros de seus membros.

Conforme Gouveia (2007), no se pode negar que inafastvel o direito de a Cmara Municipal ter acesso a informaes sobre quaisquer atos administrativos. No obstante, h de se observar que as funes de fiscalizao e controle conferidas ao Legislativo devem ser desenvolvidas sob o princpio da separao dos Poderes, estampado no art. 2 do texto constitucional. luz desse princpio, os Poderes so independentes, porm devem atuar harmonicamente entre si, como meio de pr em prtica o sistema de freios e contrapesos de modo que se evite que um deles prepondere sobre o outro.

Abordou-se aqui, de forma sucinta, o funcionamento do controle externo das Cmaras Municipais sobre o poder executivo, sem adentrar, todavia, na srie de atribuies dadas aos legislativos pela Constituio de 1988, cujo exame aborda a legalidade, legitimidade, economicidade, concesso de subvenes sociais e renncias de receitas.

Importa ainda referir que a Lei Complementar n 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal LRF atribuiu importante papel ao poder legislativo na fiscalizao da gesto fiscal, questes que atingem a observncia da Lei de Diretrizes Oramentrias, realizao de operaes de crdito, limites de despesa com pessoal, etc.

Apesar de uma srie de atribuies delegadas s Cmaras Municipais, pela LRF, a posio do Legislativo na fiscalizao do Executivo no se altera.

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Essas atribuies, tais como o dever de marcar as audincias pblicas para avaliar o cumprimento das metas fiscais das contas consolidadas da Administrao Municipal, a proposio de medidas corretivas para restabelecer o equilbrio entre receitas e despesas, tudo isso no afeta a dependncia oramentria que o Legislativo tem com o Executivo em termos oramentrios, eis que a Cmara Municipal uma unidade oramentria daquele, portanto, sujeita ao controle interno central.

A incorporao dos balancetes mensais das Cmaras aos das Prefeituras obrigatrio, tendo em vista essa unio de oramentos.

Na condio de poder autnomo, as Cmaras podem gerir os recursos que lhe so destinados no oramento geral do Municpio, prestar suas prprias contas, contudo, o fato de ser um poder independente no lhe retira a condio de unidade oramentria.

A lei no lhe confere o direito de ter oramento prprio. A existncia de controles internos prprios no deixa de sujeit-las ao controle do Poder Executivo, pois este o constitucionalmente vlido.

Dessa forma, observa-se que as atribuies dos legislativos no se cingem somente elaborao de leis, e, sim, fiscalizao de sua aplicabilidade nas mais diversas esferas e, observe-se, contudo, sem ferir os princpios constitucionais, em especial o da independncia dos poderes.

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4 METODOLOGIA

Este estudo caracteriza-se por uma abordagem qualitativa, de orientao essencialmente descritiva. Na abordagem qualitativa, no se pretende numerar ou medir unidades ou categorias homogneas, confirmar hipteses baseadas em intrumental estatstico com o propsito de estabelecer leis gerais sobre o fenmeno investigado (MARTINS, 2006). O enfoque descritivo, no contexto de uma pesquisa qualitativa, tem como finalidade precpua alcanar em profundidade e revelar especificidades de um fenmeno (VIEIRA, 2006).

Como estratgia para o desenvolvimento de estudos descritivos e qualitativos em geral, focados em fenmenos complexos, tem-se a abordagem do estudo de caso (YIN, 2005). O estudo de caso visa a estudar em profundidade um ou mais casos com o propsito de desvelar aspectos essenciais e relaes que possam constituir elementos para reforar ou conferir novos contornos ao referencial terico tomado como marco de anlise. Como imperativo de consistncia de um estudo de caso destaca-se a contextualizao do mesmo e do fenmeno investigado (YIN, 2005; MARTINS, 2006).

Os casos estudados nessa pesquisa foram: Poder Legislativo Municipal de Capo da Canoa; Poder Legislativo Municipal de Iju; Poder Legislativo Municipal de So Borja

Nesse estudo, a situao problemtica orbita o posicionamento do rgo de controle interno na relao entre os Poderes Executivo e Legislativo na esfera local de governo. Onde deve situar-se o controle interno na administrao municipal? No Poder Executivo com abrangncia sobre o Legislativo, ou tambm no Legislativo, de forma relativamente independente?

O trabalho desenvolvido visou ao aprofundamento terico sobre o tema, proporcionando assim maior explicao sobre um mandamento constitucional j consagrado por autores renomados, bem como pelo Tribunal de Contas do RS.

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A resposta questo em estudo foi construda a partir da anlise de dados colhidos:

na legislao das Cmaras Municipais de Capo da Canoa, Iju e So Borja, onde se pde verificar que, embora por diferentes razes, todas instituram seu prprio setor de controle interno;

literatura especializada sobre controle interno e doutrina especfica; legislao constitucional, complementar e ordinria que dizem respeito

matria; pareceres do Tribunal de Contas do estado do Rio Grande do Sul e

consulta a outros Tribunais de Contas do Brasil.

O objetivo desse estudo foi abordar a problemtica enfrentada entre os Poderes Executivo e Legislativo frente responsabilizao de quem deve ser o controle interno, colhendo na legislao e em obras doutrinrias elementos capazes de corroborar com o entendimento j existente a respeito da matria.

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5 ANLISE DOS DADOS

5.1 CONSIDERAES INICIAIS

As Cmaras Municipais, principalmente das cidades maiores, tm insistido em manter seu prprio controle interno, instituindo-os atravs de lei e nomeando servidores para sua composio.

Todavia, conforme j amplamente debatido, essa competncia do Poder Executivo. Atravs de pesquisa de caso, analisamos as legislaes dos Municpios de Capo da Canoa, Iju e So Borja.

A questo central do estudo o papel das Cmaras Municipais frente s regras impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal e sua permanncia como unidade oramentria do Poder Executivo, inclusive sujeita fiscalizao do controle interno deste.

5.2 O ENTENDIMENTO DO TCE-RS

Dado o novo ordenamento jurdico imposto pela LRF, o TCE-RS editou a Resoluo n 765/06, fazendo constar a obrigatoriedade do encaminhamento do parecer conclusivo da unidade de controle interno, como documento obrigatrio para confirmar a consistncia e veracidade das informaes e dos dados atinentes s prestaes de contas e/ou tomadas de contas encaminhadas a este.

Importa trazer colao excertos da Resoluo n 765/2006:5

Art. 1 Estabelecer procedimentos a serem adotados pelo Tribunal de Contas do Estado, com a finalidade de verificar, no mbito municipal, o atendimento pelos Prefeitos e Presidentes das Cmaras Municipais, das

5 Obtida atravs do site . Acesso em: 17 ago. 2008.

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normas de finanas pblicas voltadas gesto fiscal, estabelecidas na Lei Federal Complementar n 101, de 04 de maio de 2000. Pargrafo nico. Os Relatrios de Gesto Fiscal RGF dos Poderes Executivos e Legislativos Municipais sero acompanhados, obrigatoriamente, pela Manifestao Conclusiva da Unidade de Controle Interno acerca do cumprimento das normas da Lei Federal Complementar n 101, de 2000, com nfase no previsto nos incisos I a VI do art. 59 da referida norma. (grifou-se)

Com o intuito de esclarecer os procedimentos da Resoluo acima, editou a Instruo Normativa n 19/2006,6 a qual dispe sobre as normas e os procedimentos de remessa da Manifestao Conclusiva da Unidade de Controle Interno acerca do cumprimento das normas da Lei Federal Complementar n 101, de 04 de maio de 2000, pelos Chefes dos Poderes Executivo e Legislativo Municipais.

[...] DETERMINA: Art. 1 Estabelece as normas e os procedimentos de remessa da Manifestao Conclusiva da Unidade de Controle Interno acerca do cumprimento das normas da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a que se refere o art. 2, II, da Resoluo n 765, de15 de dezembro de 2006. 1 Entende-se como Unidade de Controle Interno a coordenadoria, o rgo central, o setor ou o rgo colegiado responsvel pela implementao, gesto e/ou coordenao do sistema de controle interno no Municpio. 2 Cumpre ao Poder Executivo, mediante lei de sua iniciativa, instituir o sistema de controle interno, o qual deve abarcar ambos os Poderes no mbito do Municpio. (grifou-se)

Tambm, em nvel de consulta, diversas foram as oportunidades que se manifestaram sobre os entendimentos sobre a unidade de controle abranger ambos os Poderes.

Ainda, relativamente matria, em atendimento consulta formulada pela Cmara Municipal de Porto Alegre, a Consultoria Tcnica lanou a Informao n 44/03,7 sendo o questionamento assim posto:

Dirigimo-nos a Vossa Excelncia para solicitar a orientao desse Egrgio Tribunal de Contas a respeito do que dispe o Decreto Municipal n 14.271, de 21 de agosto de 2003, que dispe sobre a organizao do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Municipal, nos termos do art. 31 da Constituio Federal e dos arts. 61 e 64 da Lei Orgnica do Municpio, do qual segue cpia em anexo.

6 Obtida atravs do site . Acesso em: 24 ago. 2008.

7 De autoria dos Auditores Pblicos Externo Paulo Loureno Machado e Paulo Orlando Silva de Menezes. Aprovada pelo Tribunal Pleno em 04-02-2004.

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A partir da anlise do referido Decreto, o qual abrange todos os rgos, entidades e agentes pblicos da Administrao Pblica Municipal, Direta e Indireta, no fazendo referncia ao Poder Legislativo Municipal, conclui-se que o Controle Interno deste Legislativo deva ser efetuado por seu prprio rgo de Controle Interno. Assim, ratificamos a solicitao mencionada para que essa Egrgia Corte oriente a conduta a ser adotada por este Legislativo, ou ratifique o entendimento exposto. (Grifos no original).

O entendimento do informe tcnico foi no seguinte sentido:

[...] nos termos do disposto no caput do art. 31 da Constituio Federal, a fiscalizao dos Municpios dar-se-ia, tambm, por meio dos sistemas de controle interno do Poder Executivo, ao qual caberia estabelecer tais sistemas, mediante lei de sua iniciativa. E quando a Carta da Repblica refere-se a Municpio, busca abarcar ambos os Poderes: Executivo e Legislativo(..) (grifou-se).

Na mesma linha, tentando dirimir dvidas no que tange jurisdio do controle interno, foi exarada a Informao n 25/04,8 na qual o Prefeito, poca do Municpio de Novo Hamburgo, consulta o TCE acerca da abrangncia do controle interno do Executivo sobre a Cia. Municipal de Saneamento COMUSA, sociedade annima de economia mista instituda pelo Municpio de Novo Hamburgo, no sentido de a mesma encaminhar-lhe parecer do seu sistema de controle interno.

Justifica o consulente quanto impreviso, na Lei Municipal n 516/2001, que instituiu o sistema de controle interno no Municpio, de abrangncia deste em relao s empresas estatais institudas pela Municipalidade. [...] com o fito de bem adequar matria, inclusive no contexto da legislao municipal pertinente, permitimo-nos sujeitar a presente consulta, para o efeito de, considerando o arrazoado acima e o incluso parecer da Procuradoria Geral do Municpio, ser necessria alterao no texto da citada Lei Municipal n 516/2001 para nele inserir previso de sistema de controle interno paralelo e adicional aos sistemas j existentes e regrados pela Lei n 6.404/76? [..] Outrossim, acaso venha a ser concludo que, no obstante as razes acima e os dispositivos legais antes versados, especialmente as definies e alcance fixados pela Lei de Responsabilidade Fiscal, ditas empresas estatais devero contar com sistema de controle interno paralelo e adicional, alm daqueles j executados pelos respectivos Conselhos Fiscal, Conselhos de Administrao e Auditores Independentes, como suprir a lacuna da lei municipal, relativamente aos exerccios financeiros findos?.

Esse foi o entendimento do Setor Tcnico:

[..] os dois nicos regramentos da LRF que se reportam ao controle interno, quais sejam, pargrafo nico do art. 54 e caput do art. 59, no destoam do

8 De autoria do Auditor Pblico Externo Paulo Loureno Machado. Aprovada pelo Tribunal Pleno em sesso de 27-10-2004.

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comando constitucional que trata sobre o controle interno na rbita municipal, com ele no se confundindo, sendo que os mesmos, embora no aplicveis s citadas empresas pelo fato destas no serem estatais dependentes, buscaram apenas explicitar atribuies aos responsveis pelo controle interno, atribuies estas perfeitamente coadunadas com o contido no aludido art. 31 da Carta Federal [...].

Na mesma rbita foi editada a Informao n 30/06,9 em atendimento consulta do ento Prefeito Municipal de Santana do Livramento, na qual as questes, originadas de entendimentos firmados pelo Presidente da Cmara Municipal, pelo Tcnico de Controle Interno do Municpio, bem como pelo referido Procurador, so as seguintes:

Da forma como foi promulgada a Lei Municipal n 4242/01, possuem os Tcnicos do Controle Interno ATRIBUIES PLENAS para realizar os servios de AUDITORIA e TOMADA DE CONTAS, ou simplesmente tomada de contas? Que o Tribunal de Contas ao analisar a Lei Municipal n 4242/01 e as dvidas aqui suscitadas, profira parecer no sentido de precisar se a lei municipal extensiva ao Poder Legislativo? Como existe a subordinao exclusiva ao Chefe do Executivo, como podem os tcnicos realizar atribuies no Legislativo e dar cincia ao Chefe do Executivo em especial em caso de auditoria, caber a entrega dos relatrios conclusivos ao Chefe do Executivo ou ao Chefe do Legislativo?

As concluses foram as seguintes:

Frente ao exposto, podemos concluir que: [...] os tcnicos lotados na Unidade Central de Controle Interno, no exerccio de suas atribuies, conforme posto no art. 2 da Lei Municipal n 4.242/2001, possuem plena competncia para realizar auditorias e fiscalizao em relao Cmara de Vereadores, devendo emitir parecer em relao tomada de contas de exerccio ou gesto dos Administradores do Legislativo Municipal, bem como no que tange LRF; [...] a elaborao da tomada de contas, envolvendo as informaes, dados e documentos pertinentes, cabe ao Presidente da Cmara de Vereadores, ao qual caber entregar ao Tribunal de Contas todos os documentos por este exigidos, incluindo o parecer a ser emitido pela Unidade Central de Controle Interno; [...] a Unidade Central de Controle Interno integra o Poder Executivo, subordinando-se a este. Entretanto, tal subordinao no significaria dizer que a referida Unidade no deveria enviar Cmara os pareceres atinentes fiscalizao exercida sobre a mesma. Entendemos que deveria tal Unidade remeter os pareceres Cmara, seja para sua anexao respectiva tomada de contas, seja para que a administrao do Poder Legislativo, no apenas tomasse cincia de eventuais falhas constatadas, como, e principalmente, buscasse sua regularizao.

9 De autoria dos Auditores Pblicos Externos Ione Maria Carvalho dos Santos e Paulo Loureno Machado. Aprovada pelo Tribunal Pleno em 16-05-2007.

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Na mesma linha de entendimento j existia o Parecer da Auditoria de n 306/9410 do qual destacamos os seguintes excertos:

Tambm, o Exmo. Senhor Presidente, poca, do Tribunal de Contas-RS, quando de sua participao no Encontro Nacional dos Tribunais de Contas, realizado na cidade de Belm do Par, em 13-11-2001, efetuou palestra, abordando o tema Sistema de Controle Interno da Administrao Pblica Municipal.

Ao abordar o item V A Responsabilidade pela Organizao do Controle Interno,11 S.Exa. assim se manifestou:

O Prefeito o Administrador Geral do Municpio. Portanto, a ele incumbe velar pelo bom funcionamento do controle interno, que, bem compreendido, poder se tornar no mais importante aliado de sua administrao. Se no bastasse essa indicao de senso administrativo, todo um complexo legal est a constranger os administradores pblicos particularmente os Prefeitos Municipais a preocuparem-se com o prprio sistema de controle. [...]

O objeto basilar do presente estudo trazer elementos que ratifiquem o entendimento legal existente de que o controle interno exercido pelo Poder Executivo, que abrange todos os rgos da administrao direta e indireta, incide tambm sobre as Cmaras de Vereadores.

A realidade vivenciada em nosso Estado, principalmente nos municpios de maior populao, em que os Legislativos conseqentemente tm maior autonomia, que vm criando seu prprio controle interno, constitudo, em alguns casos, por setores com designao at em nvel de coordenao.

O controle interno, como vimos, atribuio constitucional, entretanto, a instituio, mesmo que precria, por parte dos municpios, somente veio a ocorrer aps a exigncia da LRF, que trouxe, como j comentado, uma srie de penalidades aos administradores.

10 De autoria da Auditor Substituta de Conselheiro Heloisa Trpoli Goulart Piccinini. Aprovado pelo Tribunal Pleno em sesso de 06-09-1994.

11 Obtido atravs do site . Acesso em: 16 maio 2008.

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Foi tambm com o advento da LRF que os Tribunais de Contas passaram a analisar as contas de gesto fiscal e a exigir dos jurisdicionados a instituio de controle interno. O TCE-RS, a partir do exerccio de 2000, passou a exigir a indicao de seu responsvel, advertindo o administrador para que tomasse providncias, podendo sua no instituio trazer conseqncias negativas na anlise da respectiva prestao de contas.

O nosso Estado, que atualmente possui 496 municpios, todos, mesmo que de forma precria, possuem um controle interno criado por instrumento legal.

Sendo o controle de forma nica e sistmica, atuam sobre a orientao de uma central, onde se pressupe que existam profissionais responsveis e com habilitao para tal, o que se nota no ser algo facilmente administrvel no mbito do nosso Estado, fatores que ocorrem em funo do tamanho do municpio e da disponibilidade de tcnicos.

No h como se ter atribuio Cmara de um controle prvio, com mecanismos e instrumentos tendentes a no tornar transparente a ao administrativa municipal.

O controle interno que atua sobre a fiscalizao financeira e oramentria e praticado sobre os atos pertinentes arrecadao de receitas e a realizao de despesas e exercido sobre todos os agentes responsveis por bens e valores pblicos, inclusive sobre a Cmara de Vereadores, por fora constitucional, de responsabilidade do poder executivo.

Obviamente que o exerccio desse controle no poder, em hiptese nenhuma, interferir na autonomia e independncia do Legislativo, sobretudo no que se refere s suas funes legislativas. O controle interno atuar, exclusivamente, nos termos da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial e apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.

Diferentemente do que regrou em relao aos Estados, ao Distrito Federal e Unio, a Lei Maior definiu, no tocante aos Municpios, que sua fiscalizao dar-se-

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ia, tambm, por meio dos sistemas de controle interno do Poder Executivo, disciplinando que a este caberia estabelecer tais sistemas, mediante lei de sua iniciativa.12

Do acima exposto, infere-se que o controle dar-se- por intermdio do Poder Executivo, institudo por intermdio de lei, e em forma de sistema, ou seja, por partes coordenadas (articuladas entre si) com vistas consecuo de objetivos bem determinados.

De forma integrada, controle Interno, controle externo e administrao buscam promover a realizao do bem pblico, para permitir a obteno do resultado mximo, com o mnimo de recursos, sem desvios e desperdcios.

Denota-se que ao Executivo que compete criar, formar, ou seja, instituir o setor responsvel pela fiscalizao do municpio. Por fora constitucional colocada no citado artigo 31, restou atribudo aos municpios e, em conseqncia, as responsabilidades relacionadas com o sistema de controle interno, na forma que a lei ordinria estabelecer.

A unidade de controle interno ou coordenadoria, rgo central, setor ou rgo colegiado o responsvel pela implementao/gesto e coordenao do sistema de controle interno.

Qualquer que seja a denominao a ser dada, a esse conjunto integrado de aes, denominado sistema, dever ser composto de recursos humanos e materiais direcionados fiscalizao de todo o aparato pblico, incluindo administrao direta, indireta e Cmara de Vereadores.

Os tcnicos do controle interno do executivo municipal possuem plena competncia para realizar auditorias e fiscalizao em relao Cmara de Vereadores, devendo emitir parecer em relao tomada de contas de exerccio ou

12 O art. 74 estabelece que os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno.

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gesto dos Administradores do Legislativo Municipal, bem como no que tange LRF.

Cabe ao Prefeito Municipal a administrao do municpio, lgico, que mantendo o mesmo entendimento j explanado, dentro dos limites estabelecidos constitucionalmente.

5.3 OS ENTENDIMENTOS DAS CMARAS MUNICIPAIS ANALISADAS

Apresenta-se uma sntese dos motivos pelos quais cada uma das cmaras pesquisadas criou o seu prprio controle interno no mbito do Poder Legislativo.

Resumo dos Entendimentos

Cmara Municipal Instrumento legal Motivo Medida tomada pelo TCE

Capo da Canoa Lei n 2.501/2008 Preservao da independncia dos Poderes

Aponte em Relatrio de Auditoria

Iju Resoluo n 828/2004 Preservao da independncia dos Poderes

Aponte em Relatrio e deciso com fixao de multa ao administrador

So Borja Resoluo n 007/2002 Preservao da independncia dos Poderes

Sem aponte

Caso I Cmara Municipal de Capo da Canoa

O controle interno da Cmara Municipal de Capo da Canoa, institudo pela Lei n 2.501/2008, tem amplas atribuies, como se v:

Art. 2. O Sistema de Controle Interno do Poder Legislativo, com atuao prvia, concomitante e posterior aos atos administrativos, visa avaliao da ao governamental e da gesto fiscal dos administradores da Casa Legislativa, por intermdio da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, tem as seguintes atribuies: I - avaliar, no mnimo por exerccio financeiro, o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execuo dos programas de governo e os oramentos do Municpio, no que se refere ao Poder Legislativo;

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II - colaborar e controlar o alcance do atingimento dos resultados dos programas de governo atravs dos indicadores de desempenho indicados no plano plurianual, quanto eficcia, eficincia e efetividade da gesto; III - comprovar a legitimidade dos atos de gesto; IV - exercer o controle dos direitos e haveres do Poder Legislativo; V - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional; VI - realizar o controle do limites e das condies para a inscrio de despesas em restos a pagar; VII - supervisionar as medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, caso necessrio, nos termos dos arts. 22 e 23 da LC n101/2000; VIII - realizar o controle sobre o cumprimento do limite de gastos totais do Legislativo municipal nos termos da Constituio Federal e da LC n 101/2000, informando-o sobre a necessidade de providncias; IX - cientificar ao Presidente da Cmara e ao rgo Central do Sistema de Controle Interno Legislativo quando constadas ilegalidades ou irregularidades na Administrao Municipal (grifamos).

Depreende-se do citado mandamento legal que as atribuies do controle criado no Poder Legislativo assemelham-se s do Executivo, criando-se, dessa forma, duplicidade de controles com idnticos objetivos.

A lei prev a criao de um coordenador de setor com designao de funo gratificada para o responsvel, o qual assina a manifestao conclusiva do controle interno que enviada ao TCE. Denota-se que a criao de todo esse aparato uma gerao de despesas com finalidades pfias, uma vez que perante o Tribunal de Contas no vlido o parecer emitido por esse responsvel.

As exposies de motivos para criao desse controle individual, so de que um poder no pode exercer controle sobre o outro, sendo invivel a Cmara ser fiscalizada pelo Executivo. Aduzem que, se assim no fosse, teriam o Tribunal de Contas Municipal vedado constitucionalmente.

Ainda, apesar dos pacficos entendimentos de que os componentes do controle interno devem ser servidores estatutrios, tendo em vista a especificidade da funo, este Legislativo nomeou um servidor detentor de cargo em comisso para ser responsvel pelo setor.

Verifica-se que esses motivos so infundados, tendo em vista a competncia constitucional atribuda aos Tribunais e claramente definidas como responsveis pelo controle externo e no pelo controle interno.

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Caso II Cmara Municipal de Iju

O controle interno da Cmara Municipal de Iju, institudo pela Resoluo n 828, de 20-4-2004, assim dispe:

Art. 1 Fica organizada a fiscalizao pelo Sistema de Controle Interno, no Poder Legislativo de Iju, sob a forma de sistema, em observncia aos princpios da independncia e harmonia entre os Poderes, aos artigos 31 e 74 da Constituio Federal e as normas desta resoluo. [...] Art. 6 Legislao especfica dispor sobre a instituio da Funo de Confiana de Coordenao da Unidade de Controle Interno, as respectivas atribuies e remunerao.

Posteriormente, foi editada a Lei n 4.889, de 22-08-2008, a qual reconhece como rgo setorial de controle interno do Poder Legislativo, aquele criado pela Resoluo acima transcrita.

A Lei prev que o responsvel pelo controle interno dever enviar ao Executivo Municipal, at o dia 20 do ms subseqente, os relatrios de acompanhamento e auditagens para fins de integrao e consolidao.

Apesar da existncia dessa consolidao, o Parecer conclusivo enviado ao TCE, ou seja, o chamado MCI, vem assinado por pessoas diferentes, um responsvel pelo Executivo e outro pelo Legislativo.

A justificativa utilizada para este procedimento foi no sentido de atender s exigncias e questes de ordem legal, em funo de apontes do TCE, bem como, por respeito ao princpio da independncia e harmonia entre os poderes.

Os apontes em relatrios de auditoria na Cmara Municipal, referentes aos exerccios de 2006 e 2007, foram no sentido de que no foi possvel efetuar a anlise das contas do Legislativo Municipal pelos integrantes da Central do Sistema de Controle Interno do Municpio. O Coordenador do SCI informou que no houve anlise das contas no exerccio de 2007, em razo da no autorizao da Administrao da Cmara.

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As justificativas apresentadas pelo Administrador da Cmara foram de que, em face da existncia de Controle Interno do Poder Legislativo criado por Resoluo Prpria, no h sentido de que o Controle Interno do Executivo inspecione as contas do Legislativo.

Caso III Cmara Municipal de So Borja

O controle interno da Cmara Municipal de So Borja foi institudo pela Resoluo n 007, de 01-01-2002, como rgo seccional da Central do Sistema de Controle Interno do Municpio.

Disps que todos os atos do controle interno do Legislativo deveriam respeitar as determinaes exaradas pela Central de Controle Interno e criou um setor para tal.

Verifica-se nesse caso que, apesar de ser criado um controle paralelo, todavia, na situao em tela, h uma vinculao ao Executivo, e o responsvel perante o TCE o mesmo profissional nos dois poderes, situao essa diferente da observada nos dois casos citados anteriormente.

***

Observa-se assim que so diferentes os entendimentos dos entes legislativos, mas o objetivo final o mesmo, ou seja, a independncia e desvinculao do Executivo, o que no poder existir enquanto no houver alterao constitucional para tal.

Essa dualidade de entendimentos, de certa forma, afeta a atuao do TCE. Segundo Silva (2004, p. 62), como conseqncia, os Tribunais de Contas vm enfrentando dificuldades para realizar sua misso constitucional, principalmente no mbito municipal, pois, por muitas vezes, acabam substituindo os rgos de controle interno, em vez de ocorrer uma sinergia entre os mesmos, o que retarda ou impossibilita a adoo de medidas indispensveis em defesa dos cofres pblicos.

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5.4 ENTENDIMENTOS DE OUTROS TRIBUNAIS DE CONTAS

O entendimento dos Tribunais de Contas no unnime na interpretao do art. 31 da Constituio Federal, ou seja, no que tange unificao, centralizao de um controle interno no mbito do Poder Executivo.

Em rpida pesquisa efetuada na Internet,13 obteve-se o entendimento dos Tribunais de Contas de Santa Catarina, Minas Gerais e do Estado de So Paulo.

No primeiro, o entendimento o mesmo do TCE-RS, ou seja, que compete ao Poder Executivo a organizao do Sistema de Controle Interno Municipal, porm admite que o Legislativo institua o seu, mediante resoluo, mas mantenha obedincia ao Sistema Integrado, que possui amparo constitucional.

No Tribunal de Contas de Minas Gerais, a linha de entendimento converge para a criao de um controle interno no mbito das Cmaras Municipais, segundo se deflui de resposta consulta formulada por um ente jurisdicionado quela Corte de Contas.

Excertos do referido documento:14

Esto, indistintamente, todas as Cmaras Municipais obrigadas a criarem seus sistemas de controle interno com a conseqente nomeao das respectivas comisses, ainda que no possam contar com um nmero ideal de membros [...].

A base legal trazida colao para esse entendimento o art. 74 da Constituio Federal que, segundo a Corte, a instituio de controle interno nos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio obrigatria, pelo que atribuio de cada Poder, na esfera de sua competncia, desconsiderando plenamente o regramento contido no art. 31.

13 Obtido atravs do site . Acesso em: 16 out. 2008.

14 Obtido atravs do site . Acesso em: 16 out. 2008.

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Por sua vez, o Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, no Manual Bsico de Orientao s Cmaras Municipais 2007,15 traz o seguinte:

O Poder Legislativo Municipal manter, de forma integrada, sistema de controle interno. O responsvel pelo Sistema de Controle Interno da Cmara Municipal arquivar e colocar disposio da fiscalizao do Tribunal de Contas cpia de todos os relatrios e pareceres exarados em cada ms (grifamos).

V-se, dessa forma, que a interpretao da Constituio diferente no mbito das Cortes de Contas, fazendo-nos refletir acerca da operacionalizao dessa sistemtica.

A criao ou no de um controle ou sistema, seja l o nome que for dado no o ponto conflitante, diversos fatores devem ser refletidos para que se unifique esse sistema.

Quanto maior o nmero de unidades a serem criadas, maior o custo-benefcio, tanto em nvel municipal, como em nvel de Tribunais de Contas, que so alheios prpria Constituio, tais como: custo, pessoal, populao, etc.

15 Obtido atravs do site . Acesso em: 16 out. 2008.

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CONSIDERAES FINAIS

Este trabalho abordou a base legal e, sinteticamente, o referencial doutrinrio e o entendimento do TCE-RS e outros trs Tribunais de Contas do Brasil, a respeito do controle interno no Poder Legislativo Municipal.

Do estudo de casos concluiu-se que so divergentes os entendimentos tanto em nvel das Cmaras como em nvel de Tribunais de Contas. Existem Tribunais de Contas que entendem, assim como o TCE-RS, que o controle deve ser centralizado no Poder Executivo e, outros, que defendem a criao de um controle independente no mbito dos Legislativos.

Observou-se, tambm, que algumas Cmaras instituram seu prprio controle totalmente independente do Executivo e, outras, de forma vinculada.

Em nvel municipal, so vrios os limitantes para um controle interno mais eficiente, dentre os quais poderamos citar a dificuldade dos tcnicos em apontar irregularidades, tanto pela proximidade com o administrador, como pela escassez de servidores com domnio da legislao pertinente.

Se essa dificuldade observada quando criamos um controle no Executivo, imagine se buscssemos a criao de dois cargos, a dificuldade dobraria. No estamos querendo dizer com isso que as pessoas so desqualificadas, e sim, que, em funo da dimenso geogrfica de alguns municpios, so poucas aquelas aptas a desempenhar funes de fiscalizao.

No Estado do Rio Grande do Sul, alguns rgos Legislativos so compostos somente por servidores detentores de cargos em comisso que no possuem nenhum compromisso com a continuidade da instituio, pois sua vinculao partidria, portanto, sujeita alterao a cada legislatura.

Talvez uma forma de dirimir essas questes fosse a legislao estabelecer parmetros populacionais, isto , somente o municpio com uma populao acima de

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um determinado nmero pudesse instituir um controle interno independente no Poder Legislativo, pois somente em cidades com populao mais elevada se justificaria uma descentralizao.

O controle deve ser organizado em forma de sistema e sob o comando de um rgo central, atuando integradamente, criando mecanismos que continuamente avaliem e executem de maneira eficiente o oramento pblico.

Em sendo a Cmara uma unidade oramentria do Executivo, no se vislumbra a necessidade de um controle que atua sobre a fiscalizao financeira e oramentria ser feito separadamente.

Todavia, se houver a criao de unidades/sistemas diferenciados em cada Poder, mostra-se essencial que ambos adotem mecanismos eficientes com o fim de se manterem integrados. A atuao de um sistema estanque no Legislativo, em virtude de sua relao com o Executivo, mostrar-se- completamente inapta a alcanar os resultados prticos desejados.

Sem dvida nenhuma, os controles internos, aps a edio da Lei de Responsabilidade Fiscal, passaram a ser mais eficientes, tendo em vista as inmeras penalidades introduzidas por esta Lei, bem como o crescente desenvolvimento dos meios informatizados, com as facilidades trazidas pela internet, com portais de transparncia instalados tanto em nvel federal, estadual e municipal.

O Controle Interno deve deixar de ser visto como um incmodo para os administradores e sim, como um meio de prevenir futuras punies a serem aplicadas pelo controle externo exercido pelos Tribunais de Contas. So ferramentas que devem ser convertidas para o bem do administrador e, conseqentemente, da populao beneficiada.

O fortalecimento do controle social e a consolidao da democracia participativa no Brasil tm, pela frente, muitos degraus a serem superados e uma longa jornada a ser cumprida, mormente em face da luta travada entre aqueles que buscam tirar proveito pessoal da res publica e entre aqueles que trabalham para que

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a transparncia no seu trato e a garantia do interesse pblico seja parte da cultura nacional.

Cabe aos controles internos e externos, buscar solues criativas que possam contribuir para a transparncia e adoo de medidas saneadoras com vistas a aprimorar a correta aplicao dos recursos pblicos, contribuindo verdadeiramente para o bem-estar geral da sociedade.

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