SUMÁRIO

PREFÁCIO - EduardoGarcíadeEnterría ...................................................

INTRODUÇÃO- Um problema de nosso tempo: o impacto da má gestãopública nas sociedades contemporãneas e a importânciada ética de responsabilidade II

1. Éticade responsabilidade ~ 25

2. O tema da corrupção na sociedade globalizada: um breve olharaos índices de Transparência Internacional 27

3. O tema das desonestidades funcionais não corruptas e as intole-ráveisineficiências dos agentes públicos 33

PRIMEIRA PARTE

Improbidade administrativa

comoespéciedemd gestãopública

CAPíTULOI - O diagnóstico da improbidade administrativa como es-pécie de má gestão pública no cenário comparado ..........

1. Osníveis de desonestidade e ineficiência funcionais dos agentes pú-

blicos desde uma perspectiva ético-normativa................................

1.1 Boa gestão pública: observações gerais...................................

1.1.1 Imperativo ético da boa gestão pública na pós-moder-

nidade e a perspectiva de responsabilidade dos agen-

tes públicos................................................................

1.1.2 Imperativo ético de imputação ,...........................

1.2 Má gestão pública: observações gerais ,...........

1.2.1 Desonestidade funcional dos homens públicos e suas

flutuações ético-normativas , .............

1.2.2 A ineficiência funcional dos homens públicos e suas

flutuações ético-normativas , 64

9

41

42

42

46

50

52

56

TEORIA DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

2. Improbidade na perspectiva do direito comparado: uma visão pano-râmica ............................................................................................ 67

2.1 Nações Unidas e o Código Internacional de Conduta dos titu-lares de cargos públicos 69

2.2 Mauvaise Administration na União Européia e a grave negli-gência ao lado da desonestidade 70

2.3 A desonra e a improbidade na jurisprudência do Conselho deEstado francês 72

2.4 Má gestão pública italiana: desgoverno e desonestidade 75

2.5 Má gestão pública espanhola: improbidade, corrupção e inefi-ciência . 78

81

83

2.6 Má gestão pública argentina: probidade e ética institucional.....

2.7 Maladministration nos modelos teóricos de common law ........

CAPíTULO11 - O diagnóstico da improbidade administrativa como es-

pécie de má gestão pública no direito brasileiro..............

1. Improbidade e desonra: a perspectiva da imoralidade administra-tiva no sistema brasileiro................................................................

85

85

1.1 Moral administrativa e as raízes da probidade dos agentespúblicos .

1.1.1 Boa-féobjetiva ... ....

1.1.2 Farmação das regrasnão-escritas daAdministração Pú-blica e a avaliação dos deveres públicos existentes 92

1.2 Moralidade subjetiva: os fundamentos da responsabilidadepessoal dos funcionários públicos 95

1.2.1 Fundamentos gerais da responsabilidade pessoal 96

1.2.2 Tipos de responsabilidade pessoal dos agentes pú-blicos 99

1.2.2.1 Responsabilidade social 100

1.2.2.2 Responsabilidade moral 102

1.2.2.3 Responsabilidade política 103

1.2.2.4 Responsabilidade jurídica 109

87

90

14

Sumário

1.3 Virtudes e pecados profissionais dos agentes públicos no marco

da moralidade administrativa: a desonra do improbus e a pers-

pectiva de sua responsabilidade jurídica llO

2. O histórico da improbidade administrativa como espécie de

má gestão pública no direito brasileiro 115

2.1 Perspectiva constitucional 115

2.2 Perspectiva legal 118

CAPITULO 111 - Deverespúblicos e probidade administrativa: uma pers-pectiva geral ... 123

L Universodos deveres públicos 123

1.1 Deverespositivos e negativos 123

1.2 Deveresfundamentais conectados às exigências demínima ho-nestidade profissional e/ou mínima eficiência funcionaL 125

2. Odeverde obediência à legalidade administrativa 129

2.1 Fundamentos gerais do dever de obediência à legalidade 129

2.2 Criseda legalidade:osnovos paradigmas e a construção de mo-delos normativos 132

3. Deverespúblicos complementares à legalidade 1383.1 lealdade instituciona1 138

3.2 Honestidade administrativa 145

3.3 Imparcialidadeadministrativa 1573.4 Eficiênciaadministrativa 164

3.5 Probidadeadministrativa e legalidade 176

SEGUNDA PARTE--0

As características gerais da improbidade

administrativa no sistema brasileiro

CAPITULO I - A lei Geral de lmprobidade Administrativa (lGIA): na-tureza e alcance 183

L CódigoGeralde Conduta dos agentes públicos brasileiros 184

1.1 Naturezae alcance dos Códigos Gerais de Conduta 186

15

TEORIA DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

1.1.1 Modelos de Códigos descentralizados 192

1.1.2 Modelos de Códigos centralizadores 193

1.2 A Lei de Improbidade Administrativa e suas dimensões ge-rais 197

1.2.1 Administrações Públicas em sentido amplo: atos legis-lativos,jurisdicionais e administrativos 199

1.2.2 Gestão pública 203

1.2.3 Agentes públicos e particulares: nota preliminar so-bre a suposta imunidade de certos agentes políticos... 204

2. Sobre a utilidade dos Códigos Gerais na luta contra a falta de probi-dade administrativa. 210

3. Natureza jurídica das sanções aos atos de improbidade admi-nistrativa ... 217

3.1 Sanção administrativa e ato de improbidade 220

3.1.1 Retomada dos fundamentos históricos do direito admi-nistrativo sancionador ... 221

3.1.2 O conceito de sanção administrativa no direito brasi-

leiro: nossa proposta e sua aplicabilidade à improbi-da de administrativa 224

3.1.3 Improbidade como espécie de ilícito administrativo.. 228

3.2 Devido processo legal punitivo da improbidade administra-

tiva e o regime jurídico do direito administrativo sancionador .. 234

3.3 Improbidade e crimes de responsabilidade: balanço de umarelação histórica ... ... 242

CAPiTULOII - Estrutura normativa da condu ta ilícitana LeiGeral de Im-

probidade Administrativa ... ... 248

1. Funcionalidade diversificadados dispositivos gerais e casuísticos 251

1.1 Violação das proibições do caput dos arts. 9.°, 10 e 11 da LeiGeral e sua estrutura normativa 256

1.2 Violação das proibições dos incisos e sua estruturação norma-tiva 258

1.3 Improbidade culposa: constitucionalidade 270b

16

Sumário

2. Normas sancionadoras em branco 272

3. Estrutura analítica do ato de improbidade administrativa 279

3.1 Ações e!ou omissões dos agentes públicos no desempenho de

suas atribuições ou em razão delas 279

3.2 Desvalor do resultado e da ação 286

3.3 Tipicidade proibitiva: o injusto culpável 290

3.4 lmputabilidade geral do sujeito 297

3.5 Causalidade normativa adequada 300

3.5.1 Atos decisórios 301

3.5.2 Atos de opinião 302

3.5.3 Atos materiais 303

3.5.4 Atos de terceiros 304

4. O objeto de proteção do ato improbus 305

4.1 Vedação à grave agressão aos direitos fundamentais conecta-

dos à boa Administração Pública 307

4.2 Vedação à grave agressão às normas da cultura político-admi-

nistrativa vigente ... 312

CApíTULO111 - Adequação típica do ato de improbidade administrativa.. 323

1. Perspectivageraldos tipos sancionadores e a probidade de quem in-vestiga,acusa ou julga ...... 324

2. Tipologia tradicional da improbidade administrativa: balançopreliminar 337

2.1 Subornose propinas: caminhos da corrupção pública 344

2.2 Dispensa indevida de processo licitatório: fr~mdese favore-cimentos 345

2.3 Dispensaindevida de concurso público: a problemática cau-salidadedos vícios. 346

2.4 Promoçãopessoal de agentes públicos: personalismo gover-namental e individual 347

2.5 Nepotismo:interesses incestuosos no setor público 351

2.6 Conflitosde interesses com vantagens indevidas 357

17

..

TEORIA DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

2.6.1 Violação de "quarentena" por magistrados e membrosdo Ministério Público: interesses antagônicos e des-lealdade institucional 359

2.6.2 Aceitação de presentes por magistrados ou membrosdo Ministério Público com vulneração da presun-ção de imparcialidade 366

2.7 Remuneraçôes ilegais: zonas de penumbra ... 372

2.8 Uso abusivo do patrimônio público: hipóteses controversas.. 377

2.9 Transgressões ambientais, urbanísticas, fiscais:a improbidadedecorrente de infração às normativas setoriais e os horizon-tes abertos das normas em branco 378

2.10 Desvios de poder e de finalidade: sobre as transgressões rotinei-ras e consuetudinárias 379

CAPiTULOIV - Tipicidadegeralda improbidadeadministrativa:classi-ficação por critérios 381

L Cláusula geral de improbidade por violação às normas que presi-dem a Administração Pública 385

LI Grave perseguição de finalidades ilícitas 388

1.1.1 Fins proibidos em lei e regulamentos: a dimensão danormativa aplicável à matéria 392

1.1.2 Fins privados ilícitos: a supremacia do interessepúblico sobre o particular 394

1.1.3 Fins de obtenção devantagens econômicasindevidas... 396

1.1.4 Fins não patrimoniais: interesses diretos e indiretos... 396

1.1.5 Fins públicos ilícitos: interesses secundários e pri-mários , 400

1.2 Grave atraso ou omissão indevida da prática de um ato deofício 409

1.3 Grave quebra de sigilo funcional 412

1.4 Grave negativa de publicidade para os atos oficiais 418

1.5 Grave produção de ilicitude em concurso público ou sua dis-pensa indevida 421

1.6 Grave omissão de prestação de contas 423

18

Sumário

2. Cláusulageral de improbidade por violação às normas que presi-dema AdministraçãoPública e o erário 424

3. Cláusulageralde improbidade por violação às normas que presidemaAdministraçãoPública e a evolução patrimonial direta ou indireta

dos agentespúblicos 432

3.1 Recebimentoindevido de vantagens pecuniárias em razão dasfunções ... ... 437

3.1.1 Amedida das vantagens pecuniárias 439

3.1.2 A dimensão da vantagem indevida 442

3.1.3 Apercepçãodevantagensdequem teminteressesconcre-tamente expostos às atribuições públicas do agente... 443

3.2 Preçosdissonantes do mercado e negócios públicos ilícitos.. 446

3.3 Usode patrimõnio público para fins privados 448

3.4 Enriquecimento desproporcional sem causa aparente 4553.5 Atividadescom conflito de interesses concretos 459

CONCLUSÃO ... 463

BIBLIOGRAFIA 469

ANEXO- JURISPRUDfNCIA 519

19

L