sst no brasil

Governo Federal

Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco

PresidenteMarcio Pochmann

Diretor de Desenvolvimento InstitucionalFernando Ferreira

Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas InternacionaisMrio Lisboa Theodoro

Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da DemocraciaJos Celso Pereira Cardoso Jnior

Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics

Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e AmbientaisLiana Maria da Frota Carleial

Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e InfraestruturaMrcio Wohlers de Almeida

Diretor de Estudos e Polticas SociaisJorge Abraho de Castro

Chefe de GabinetePersio Marco Antonio Davison

Assessor-chefe de Imprensa e ComunicaoDaniel Castro

URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

Fundao pbl ica v inculada Secretar ia de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasi leiro e disponibi l iza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.

Ministro do Trabalho e Emprego Carlos Lupi

FUNDACENTRO - Fundao Jorge Duprat Figueiredo de Segurana e Medicina do Trabalho

Fundao pblica vinculada ao Ministrio do Trabalho e Emprego, a Fundacentro produz e difunde conhecimentos sobre Segurana e Sade no Trabalho e Meio Ambiente para fomentar, entre os parceiros sociais, a incorporao do tema na elaborao e na gesto de polticas que visem ao desenvolvimento sustentvel com crescimento econmico, promoo da equidade social e proteo do meio ambiente.

PresidenteEduardo de Azeredo Costa

Assessor Especial da PresidnciaJorge Luiz Ramos Teixeira

Diretor Executivo SubstitutoHilbert Pfaltzgraff Ferreira

Diretor TcnicoJfilo Moreira Lima Junior

Diretor de Administrao e Finanas Hilbert Pfaltzgraff Ferreira

Assessora de Comunicao Social SubstitutaMaisa Lacerda Nazario

URL: www.fundacentro.gov.br

Braslia, 2011

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2011

Sade e segurana no trabalho no Brasil : aspectos institucionais, sistemas de informao e indicadores / organizadores: Ana Maria de Resende Chagas, Celso Amorim Salim, Luciana Mendes Santos Servo. Braslia : Ipea, 2011396 p. : grfs., tabs.

Inclui bibliografia.ISBN 978-85-7811-102-1

1. Segurana no Trabalho. 2. Poltica de Sade. 3. Trabalhadores. 4. Sistemas de Informao. 5. Indicadores. 6.Brasil. I. Chagas, Ana Maria de Resende. II. Salim, Celso Amorim. III. Servo, Luciana Mendes Santos. IV. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.

CDD 331.0981

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

SUMRIO

AGRADECIMENTOS

APRESENTAO

INTRODUO

PARTE I A INSTITUCIONALIDADE DA SEGURANA E SADE NO TRABALHO NO BRASIL

CAPTULO 1O MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO E A SADE E SEGURANA NO TRABALHO ................................................................................................................. 21Adolfo Roberto Moreira Santos

CAPTULO 2O MINISTRIO DA PREVIDNCIA SOCIAL E A INSTITUCIONALIDADE NO CAMPO DA SADE DO TRABALHADOR ............................................................................ 77Remgio Todeschini, Domingos Lino e Luiz Eduardo Alcntara de Melo

CAPTULO 3MINISTRIO DA SADE: A INSTITUCIONALIDADE DA SADE DO TRABALHADOR NO SISTEMA NICO DE SADE ............................................................... 89Carlos Augusto Vaz de Souza e Jorge Mesquita Huet Machado

CAPTULO 4SADE E SEGURANA NO TRABALHO NO BRASIL: OS DESAFIOS E AS POSSIBILIDADES PARA ATUAO DO EXECUTIVO FEDERAL ...................................................................... 113Luciana Mendes Santos Servo, Celso Amorim Salim e Ana Maria de Resende Chagas

CAPTULO 5A CONSTRUO DO PERFIL NACIONAL DA SEGURANA E SADE DO TRABALHADOR: ELEMENTOS E SUBSDIOS ................................................................................................ 133Rogrio Galvo da Silva

PARTE II AS FONTES DE INFORMAO PARA A SEGURANA E SADE DO TRABALHO NO BRASIL

CAPTULO 6SISTEMAS DE INFORMAO DO MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO RELEVANTESPARA A REA DE SADE E SEGURANA NO TRABALHO RAIS, CAGED, SFIT .................. 153Maria Emilia Piccinini Veras, Maria das Graas Parente Pinto e Adolfo Roberto Moreira Santos

CAPTULO 7MINISTRIO DA PREVIDNCIA SOCIAL: FONTES DE INFORMAO PARA A SADE E SEGURANA DO TRABALHADOR NO BRASIL ....................................... 201Eduardo da Silva Pereira

CAPTULO 8AS FONTES DE INFORMAO DO SISTEMA NICO DE SADE PARA A SADE DO TRABALHADOR ................................................................................. 233Dcio de Lyra Rabello Neto, Ruth Glatt, Carlos Augusto Vaz de Souza, Andressa Christina Gorla e Jorge Mesquita Huet Machado.

CAPTULO 9INDICADORES DA SADE E SEGURANA NO TRABALHO: FONTES DE DADOS E APLICAES .................................................................................................... 289Ana Maria de Resende Chagas, Luciana Mendes Santos Servo e Celso Amorim Salim

CAPTULO 10SISTEMAS DE INFORMAO E ESTATSTICAS SOBRE SADE E SEGURANA NO TRABALHO: QUESTES, PERSPECTIVAS E PROPOSIO INTEGRAO .................... 331Celso Amorim Salim, Ana Maria de Resende Chagas e Luciana Mendes Santos Servo

CAPTULO 11A FUNDAO SEADE E OS ESTUDOS SOBRE MORTALIDADE POR ACIDENTES DE TRABALHO NO ESTADO DE SO PAULO ........................................................................... 363Bernadette Cunha Waldvogel, Rosa Maria Vieira de Freitas e Monica La Porte Teixeira

LISTA DE SIGLAS ..................................................................................... 379

SOBRE OS AUTORES ............................................................................... 387

AGRADECIMENTOS

Este livro fruto de um compromisso interinstitucional que comeou com uma parceria entre o Ipea e a Fundacentro, mas que logo ganhou vida e corpo com a importante adeso de pessoas vinculadas aos Ministrios da Previdncia Social, do Trabalho e Emprego e da Sade, bem como da equipe da Fundao Seade. Todos se mostraram interessados em contribuir para uma publicao que pretende apoiar as discusses e o aprimoramento das polticas de sade e segurana no trabalho no Brasil. Esse compromisso dos gestores com a poltica pblica e a melhoria das condies de sade e segurana dos trabalhadores brasileiros est refletido no grande esforo feito, o qual incluiu muitas horas extras, em um perodo de muito trabalho e em ano de transio de governo. Contamos ainda com o apoio de uma revisora que se dedicou muito para viabilizar a concluso desta fase do trabalho ainda em 2010. A possibilidade de reunir-nos para este empreendimento comum, quando, aps a realizao de uma oficina de trabalho, a maioria dos contatos seguintes foi feita via e-mail, tambm foi muito gratificante e, nas palavras de um dos autores, esta foi uma oportunidade fundamental para que realizssemos essas snteses de nossos cotidianos de trabalho. Ns, como organizadores do livro e autores de alguns de seus captulos, s compreendemos a dimenso da proposta ao longo do processo de sua execuo. O esforo foi grande, mas muito recompensador. Em 2011, apresentamos ao pblico o resultado deste trabalho coletivo.

Obrigado a todos por este livro.

Ana Maria de Resende ChagasCelso Amorim Salim

Luciana Mendes Santos ServoOrganizadores

APRESENTAO

com grande satisfao que apresentamos o presente livro, fruto de um esforo conjunto de especialistas das instituies colaboradoras e resultado do processo de trabalho para desenvolvimento das pesquisas integrantes do Acordo de Coo-perao Tcnica firmado, em 2008, entre o Ipea e a Fundacentro. Este Acordo prev a elaborao de estudos na rea de Segurana e Sade no Trabalho em linhas de pesquisa que se referem construo de um perfil nacional, estimativa de custos dos acidentes de trabalho e integrao das bases de dados e dos sistemas de informao relacionados, em algum grau, aos aspectos da SST. Os trabalhos realizados nas Oficinas de Trabalho para a viabilizao das duas ltimas linhas de pesquisas mencionadas suscitaram a idia de sistematizar em um nico docu-mento as informaes afins para a compreenso do que vem a ser a rea de SST e como ela se estrutura no Brasil, com um foco maior sobre o mbito federal.

Nos trabalhos iniciais de cooperao e de discusso das questes relevan-tes para a elucidao das intrincadas mincias operacionais dos sistemas e das bases de dados necessrios s pesquisas que seriam realizadas, contou-se com a colaborao de tcnicos dos Ministrios do Trabalho e Emprego, da Sade e da Previdncia Social, da Fundao Seade, do Ipea e da Fundacentro, muitos dos quais assinam os captulos deste livro.

O que torna este livro especial reunir no apenas todo o arcabouo relativo aos aspectos institucionais da organizao da SST no Brasil, mas tambm toda a informao necessria ao entendimento do que so os sistemas e as bases de dados que colaboram, ou que podem vir a colaborar, na estruturao de um sistema integrado de informaes para a rea de SST. Muito ainda necessita ser feito para o alcance da coordenao institucional na rea de SST, bem como para a integrao dos sistemas de informao, e este livro mais uma contribuio a esta finalidade. A participao de especialistas com longa vivncia na rea, na elaborao dos cap-tulos, possibilita a grata surpresa de encontrar em suas pginas relatos detalhados s possveis aos muito ntimos com os temas tratados.

Pretende-se com esta publicao disponibilizar, ao pblico afeito rea de SST e aos estudantes que venham a se formar para atuar na rea, informaes relevantes que, esperamos, frutifiquem para o aprimoramento da SST.

Boa leitura!

Marcio PochmannPresidente do Ipea

Eduardo de Azeredo CostaPresidente da Fundacentro

INTRODUO

Este livro um dos resultados do Acordo de Cooperao Tcnica firmado entre o Ipea e a Fundacentro ao final de 2008, com vigncia inicial de cinco anos, tendo como objetivo precpuo a implementao de aes conjuntas que assegurem a realizao de estudos e de pesquisas de interesse mtuo, principalmente a respeito de temas concernentes s polticas de Sade e Segurana no Trabalho (SST).

Em termos operacionais, este Acordo est sendo executado por meio de trs linhas de pesquisa, que, por sua vez, compreendem cinco projetos, assim distribudos: Linha 1 Estatsticas e indicadores em SST, sob a coordenao da Fundacentro e composta pelos projetos Prospeco e diagnstico tcnico dos bancos de dados e remodelagem das estatsticas e indicadores sobre a sade do trabalhador (PRODIAG Fase II) Projeto piloto e Pesquisa sobre mortalidade por acidentes do trabalho nos Estados de So Paulo e Minas Gerais; Linha 2 Custos econmicos e sociais dos acidentes de trabalho, que, coordenada pelo Ipea, tambm inclui dois projetos: Custos econmicos dos acidentes de trabalho no Brasil: uma abordagem exploratria a partir de bases de dados secundrios e Custos econmicos dos acidentes de trabalho: estimativa nos setores de transportes e da construo civil de Minas Gerais; Linha 3 Avaliao de polticas pblicas em SST, sob responsabilidade da Fundacentro, com o projeto Perfil Nacional da Segurana e Sade no Trabalho.

A par dos arranjos interinstitucionais em curso, postos como pr-requisitos execuo dos projetos citados, h que se destacar, por ora, a realizao de duas oficinas de trabalho envolvendo, alm de tcnicos e pesquisadores do Ipea e da Fundacentro, participantes dos Ministrios da Previdncia Social, Sade e Trabalho e Emprego. Estas oficinas, fundamentadas no tema Integrao de Bases de Dados Relacionadas Sade do Trabalhador no Brasil, propiciaram no apenas uma avaliao do estado da arte das informaes na rea, como tambm se constituram em instncias para se debaterem aspectos relevantes remetidos aos meandros da chamada institucionalidade em SST. Importante que ambas as oficinas balizaram novas perspectivas em relao ao avano da integrao das aes interministeriais na rea, sendo este livro, estruturado em duas partes principais, um de seus desdobramentos imediatos.

Antes, porm, de se apresentarem os captulos que o compem, registre-se a sua insero contributiva no cenrio atual, quando o pas busca formular e implementar a sua Poltica Nacional de Segurana e Sade no Trabalho (PNSST) visando, sobretudo, a promoo da sade e a melhoria da qualidade de vida do

trabalhador, a preveno de acidentes e de danos sade advindos ou relacionados ao trabalho ou que ocorram no curso dele, preconizando, nesta direo, a elimi-nao ou reduo dos riscos nos ambientes de trabalho, conforme o documento da Comisso Tripartite de Sade e Segurana no Trabalho (CT-SST), elaborado em 2010. Seus princpios so os seguintes: a universalidade; a preveno; a pre-cedncia das aes de promoo, proteo e preveno sobre as de assistncia, reabilitao e reparao; o dilogo social; a integralidade.

Por conseguinte, sob o mote do objetivo e dos princpios dessa Poltica, este livro, ao encerrar contribuies focais de tcnicos e pesquisadores no mbito da Administrao Federal e da Fundao Seade de So Paulo, busca especialmente resgatar trajetrias que, embora aqui particularizadas, so arroladas sob a premissa da pertinncia de se ter na transversalidade de aes o requisito para se atingir a sua maior eficcia e eficincia, ou seja, por meio das instncias governamentais que se articulam acerca do tema SST.

Exatamente por isso, um livro que, ao tempo que resgata a SST sob a pers-pectiva de mecanismo de proteo social, direito e oportunidade, perpassando pela estrutura produtivo-tecnolgica de informaes, prope-se a trazer a pblico elementos para uma melhor compreenso tanto da insero institucional dessa rea nos ministrios supracitados como uma descrio dos sistemas de informa-o disponveis nos rgos federais que permitem realizar anlises na rea. Em outras palavras, busca descrever o processo histrico e as recentes mudanas na institucionalizao da SST no pas; sistematizar informaes afins e facultar o seu uso na elaborao das aes tpicas; descrever os sistemas de informao e disseminar informaes sobre a natureza e as especificidades dos mesmos.

Justifica-se tal procedimento na medida em que trs ministrios vm apre-sentando mudanas na insero e na institucionalizao do tema SST, incluindo a criao de estruturas funcionais especficas, a mudana de enfoque da poltica e a reorganizao e a redistribuio interna de responsabilidades. Adicionalmente, h vrios sistemas de informaes gerenciados por rgos do governo federal e que deveriam apoiar a elaborao de polticas e programas em SST.

Em resumo, a documentao e a descrio desses processos de instituciona-lizao e de sua correlao, bem como dos sistemas de informao apresentam-se como uma oportunidade tanto para ampliar o conhecimento sobre o tema, quanto para discusses sobre a coordenao e a integrao das aes em SST. Da a participao direta dos tcnicos dos ministrios mencionados, aos quais foram solicitadas duas abordagens distintas. Uma com o histrico da institucionaliza-o da SST e suas mudanas recentes, incluindo neste processo a elaborao das polticas de cada rgo. Outra descrevendo tecnicalidades inerentes e produtos de cada um dos sistemas de informao sob os seus respectivos raios de ao.

Em complemento, textos de tcnicos e pesquisadores do Ipea e da Fundacentro reportam-se a assuntos como o balano das condies institucionais, os subsdios e elementos construo do perfil nacional de SST, os indicadores mais usuais e alternativas sua remodelagem, os problemas, as perspectivas e a proposio integrao das informaes, alm de metodologias e experincias com a vincula-o de dados.

Uma observao pontual: por falta de unanimidade e, sobretudo, em res-peito s colocaes originais dos prprios autores, mantm-se aqui as expresses segurana e sade no/do trabalho, sade e segurana do/no trabalho no propria-mente como sinnimos, mas tal como grafadas pelos autores dos captulos deste livro. O mesmo vale para acidente de/do trabalho.

. . .

A primeira parte, dedicada s dimenses setoriais da institucionalidade da SST no Brasil, prope-se a apresentar a evoluo e a situao vigente em cada um dos ministrios mencionados.

Inicia-se com o artigo de Santos, que explora amide, entre as atribuies do Ministrio do Trabalho e Emprego, a fiscalizao do trabalho, a aplicao de sanes previstas em normas legais ou coletivas, bem como as aes de SST. Nesta direo, aporta importantes exemplos histricos, destaca a estrutura e as competncias do Ministrio e o papel da OIT. Tambm faz uma anlise da tendncia normativa, incluindo um balano dos aspectos constitucionais e infraconstitucionais, seguido de uma apresentao das Normas Regulamentadoras de SST. Na sequncia, destaca o papel da inspeo do trabalho, incluindo o seu surgimento e desenvolvimento no mundo, para, em seguida, se deter na anlise do modelo atualmente aplicado no Brasil, assim como o seu melhor planejamento na rea de SST. Ademais, so discutidas dimenses especficas da articulao intragovernamental e com outros atores sociais. Ao final, tece consideraes sobre a realidade atual, associando-as a desafios e perspectivas.

Todeschini, Lino e Melo, aps anlise sucinta da evoluo histrica dos benefcios acidentrios em face do quadro de acidentes e doenas do trabalho, detm-se nas mudanas mais recentes na institucionalidade do Ministrio da Previdncia Social no campo da sade do trabalhador, como o combate subnotificao das doenas profissionais com o Nexo Tcnico Epidemiolgico Previdencirio (NTEP), o novo seguro de acidente do trabalho e a implantao do Fator Acidentrio de Preveno (FAP), alm da criao, em 2007, do Departamento de Polticas de Sade e Segurana Ocupacional (DPSO), tambm responsvel pela revitalizao e estudos sobre reabilitao profissional. Sequencialmente, analisam o papel da CT-SST na reviso e na ampliao da

proposta da PNSST. Por fim, a exemplo dos pases da OCDE, sugerem discusses sobre a necessidade de uma Agncia Nacional de Trabalho e Sade, de forma a ampliar a institucionalidade governamental. No mbito da DPSO, aventam a importncia de se criar uma Superintendncia de Riscos Profissionais.

Por sua vez, Souza e Machado, ao reterem a incluso da Sade do Trabalha-dor como campo de prticas institucionais no SUS, destacam a participao dos trabalhadores na gesto e nas aes de assistncia, por intermdio da avaliao dos impactos das tecnologias, da informao sobre os riscos nos ambientes de tra-balho, da reviso peridica da listagem oficial de doenas originadas no processo de trabalho, alm da garantia de interdio em situaes de risco no ambiente de trabalho. Neste sentido, do nfase s aes de promoo e vigilncia sobre os processos e ambientes de trabalho ante as aes curativas. Ainda discorrem sobre a evoluo da insero institucional da Sade do Trabalho no Ministrio da Sade, a criao e a estruturao da RENAST cujo eixo integrador, mas sob a perspec-tiva de descentralizao de aes, seria a rede do CEREST , o processo de devo-luo da 3 Conferncia Nacional de Sade do Trabalhador, o papel da articulao intersetorial e, por fim, a proposta da PNSST.

No captulo 4, Servo, Salim e Chagas buscam uma anlise da institucio-nalidade inerente trade Trabalho-Previdncia-Sade, a partir de suas particu-laridades anteriormente apresentadas. O foco sobre a atuao federal em SST. Reapresentam, sumariamente, as discusses de atribuies, os processos anteriores de articulao e a Poltica Nacional de Segurana e Sade no Trabalho (PNSST) e fazem referncia aos desafios para a sua efetiva implementao. Neste sentido, discutem, tambm, as possibilidades de resposta frente a um mercado de trabalho heterogneo, no qual convivem trabalhadores com carteira de trabalho assinada, com trabalhadores sem carteira, autnomos, empregados domsticos, rurais, entre outros. A partir de rpido resumo das principais questes apresentadas ao longo do texto e de sua limitao por realizar a anlise sob a perspectiva federal, apresentam suas consideraes finais.

Finalizando esta seo, Galvo da Silva, a partir de um amplo levantamento bibliogrfico e documental, sustenta a complexidade inerente formulao de polticas pblicas e a definio de planos, estratgias e aes em SST. Nesta dire-o, destaca a pertinncia de amplos diagnsticos, sob a forma de perfis nacionais, para o fortalecimento da capacidade dos pases e para o planejamento de polticas, planos e programas nacionais na rea. Para isso, apresenta aspectos conceituais, discorre sobre as recomendaes da OIT e as aes da OMS por meio de sua Rede Global de Centros Colaboradores em Sade Ocupacional, para indicar os principais elementos a serem contemplados na construo do perfil nacional de SST. Enfim, um resgate oportuno de iniciativas internacionais, sendo que o

aprimoramento do conjunto de descritores e indicadores dos perfis, atrelados aos recursos dos sistemas de informao, deve ser contemplado sob uma estratgia de longo prazo, preferencialmente com datao predeterminada.

. . .

A segunda parte enfoca aspectos mais operacionais de cada um dos sistemas de informao, alm de priorizar um delineamento de problemas remetidos inte-grao de dados e s discusses sobre as perspectivas nesta rea, seguido do registro de experincias j realizadas acerca da vinculao de dados de fontes diversas.

No mbito do Ministrio do Trabalho e Emprego, Veras, Pinto e Santos apresentam os sistemas de informao relevantes para a rea de SST: Rais, CAGED e SFIT. Para os dois primeiros, so apresentados conceitos, metodologias, princi-pais indicadores, o seu uso e potencialidades para a SST, alm de algumas limita-es. Ambos compem o Programa de Disseminao de Estatsticas do Trabalho (PDET), com acessos alternativos e fins diversos. Por sua vez o SFIT suporta as atividades de inspeo das normas de proteo, segurana e medicina do traba-lho, reunindo dados sob a forma modular. O mdulo Investigao de Acidente de Trabalho foi includo em 2001. composto por dois submdulos: um com informaes estritas do acidente, denominado Dados do Acidente, e outro com as do(s) acidentado(s), denominado Dados do Acidentado. Desde ento, a anlise dos acidentes passou a ser uma das prioridades da inspeo trabalhista, sobretudo os acidentes graves fatais e no fatais comunicados ao MTE.

Em relao s informaes sobre acidentes de trabalho da Previdncia Social, Pereira observando a sua importncia ao longo das ltimas quatro dcadas no registro, no armazenamento e na produo de dados e estatsticas sobre sade e segurana do trabalhador no Brasil apresenta os principais sistemas de informao que as coletam e armazenam, acrescentando sua utilizao na anlise dos acidentes de trabalho e as limitaes que lhe so inerentes. Nesta direo, pela ordem, mas pontuando os ajustes e os aperfeioamentos que as qualificam no tempo, parti-cularmente quanto s melhorias da cobertura e da disponibilidade de dados, dis-corre sobre a Comunicao de Acidente do Trabalho (CAT), seguida do Cadastro Nacional de Informaes Sociais (CNIS) e da Guia de Recolhimento do FGTS e Informaes Previdncia Social (GFIP). Com detalhes, dispe as variveis que compem estes sistemas, o que induz novas alternativas produo de estatsticas e indicadores em SST. Em adio, pondera questes na perspectiva de novos avanos destes sistemas.

Na esfera do Ministrio da Sade, como resultado de todo um trabalho de equipe i. , Rabello Neto, Glatt, Souza, Gorla e Machado , sob o marco da evoluo das informaes na vigilncia de agravos relacionados ao trabalho, so

analisadas, com riqueza de detalhes, as principais fontes de informao do SUS para a sade do trabalhador, ou seja, o Sistema de Informao de Agravos de Notificao (Sinan), o Sistema de Informao sobre Mortalidade (SIM) e o Sistema de Informaes Hospitalares (SIH). Detalhes que incorporam um histrico e caractersticas gerais de cada sistema, seus objetivos, os dados disponveis, bem como suas possibilidades de uso na rea de Sade do Trabalhador. So sistemas que, ao incorporarem importantes ajustes, hoje aportam contribuies especficas no rol das fontes que delimitam a produo de estatsticas e indicadores sobre os agravos sade remetidos aos ambientes de trabalho. O conjunto de variveis que os conformam essencial melhoria das informaes requeridas no campo da SST.

A anlise dos indicadores mais usuais em SST realizada por Chagas, Servo e Salim, onde se privilegiam suas principais fontes de dados, suas aplicaes e possibilidades. Nesta oportunidade, so apresentados aqueles sugeridos pela OIT, bem como os utilizados pela OMS e pelos ministrios detentores da informao. Ressalta-se a evoluo da norma que induz ao aprimoramento dos indicadores. Alguns de seus limites so destacados, assim como a discusso de alternativas pontuais para a sua melhoria, ou seja, a construo de novos indicadores que reflitam as circunstncias em que o trabalho exercido como jornada excessiva, formao educacional, formao especfica , alm de outros indicadores compostos ou sintticos mais abrangentes, que busquem retratar a qualidade no trabalho, todos sob a perspectiva de sua relevncia social e propriedades desejveis no que tange sua instrumentalidade na avaliao de aes tpicas em SST.

O captulo 10, elaborado por Salim, Chagas e Servo, busca contribuir com elementos tcnicos e subsdios analticos acerca da harmonizao do conjunto de informaes sobre sade e segurana no trabalho no Brasil, destacando, em especial, a anlise dos pontos crticos no processo de planejamento de um sistema interorganizacional para o setor pblico e sua convergncia com as diretrizes da PNSST. Para isso, pressupe a quebra de paradigmas na sua concepo, construo e gerenciamento em um ambiente colaborativo, ou seja, atravs de uma maior integrao das organizaes afins, ampliando, por conseguinte, as discusses sobre um problema de interesse maior para a sociedade, que ainda carece do devido equacionamento. Situao justificada por razes tcnicas, por interesses setoriais e pela falta de prioridades. Questes relativas importncia da intersetorialidade e da transversalidade das aes, assim como a interdisciplinaridade e a aplicao de tecnologias de informao so aqui retomadas.

Por ltimo, mas importante pela efetividade de seus pressupostos metodolgicos, registrem-se as pesquisas e as atividades desenvolvidas pela Fundao Seade, sobretudo remetidas sua experincia histrica com a vinculao (linkage) de base de dados, apresentadas por Waldvogel, Freitas

e Teixeira. So contribuies pioneiras, cabendo, em especial, citar o dimensionamento dos acidentes de trabalho fatais a partir da vinculao das informaes da CAT com as da Declarao de bito , o que possi-bilitou o desenvolvimento de um modelo de vinculao, sobretudo por intermdio de projeto desenvolvido em parceria com a Fundacentro. Enfim, uma oportuna descrio sobre o desenvolvimento e o aprimo-ramento de uma nova perspectiva de pesquisa, especialmente com a apli-cao de tcnicas de vinculao determinstica a diferentes bases de dados passveis de serem adaptados s especificidades de cada fonte utilizada. E mais, por utilizar registros administrativos, a aplicao desta metodologia apresenta vantagens como baixo custo e contnua periodicidade.

. . .

Embora inicialmente se traduzisse como fruto da parceria interinstitucional entre o Ipea e a Fundacentro, o presente livro, inequivocamente, tem o seu marco institucional ampliado pela decisiva participao dos Ministrios da Sade, da Previdncia Social e do Trabalho e Emprego, alm da Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados (Seade).

De fato, sem a aquiescncia de suas direes setoriais, que designaram nomes e consignaram responsabilidades pontuais aos chamados realizados na elaborao dos captulos, no teria sido possvel a concluso desta tarefa e tampouco a sua publicao em um tempo efetivamente curto. Sendo assim, registre-se a gratido dos organizadores a todas as instituies que tornaram possvel esta obra, especialmente pelas contribuies relevantes dos autores colaboradores, que, sem dvida, alargaram os horizontes proposta inicial deste livro.

Neste sentido, espera-se que compromissos possam ter continuidade e que prximas e necessrias aes conjuntas possam ser retomadas na busca de melhorias do desempenho e da convergncia das aes que compreendem o vasto campo da SST no pas, marcadamente em relao produo e disseminao de conhecimentos que possam suport-las como um todo.

Ana Maria de Resende Chagas

Celso Amorim Salim

Luciana Mendes Santos Servo

Organizadores

Parte IA INSTITUCIONALIDADE DA SEGURANA E SADE NO TRABALHO NO BRASIL

CAPTULO 1

O MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO E A SADE E SEGURANA NO TRABALHO

Adolfo Roberto Moreira Santos

1 APRESENTAO

Na atual estrutura organizacional do Estado brasileiro compete ao Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), entre outras atribuies, a fiscalizao do trabalho, a aplicao de sanes previstas em normas legais ou coletivas sobre esta rea, bem como as aes de segurana e sade no trabalho (BRASIL, 2003a).

Embora na esfera das relaes sade/trabalho exista alguma sobreposio de atribuies com o Ministrio da Sade (MS) e o Ministrio da Previdncia Social (MPS), fica basicamente a cargo do MTE a regulamentao complementar e a atualizao das normas de sade e segurana no trabalho (SST), bem como a inspeo dos ambientes laborais para verificar o seu efetivo cumprimento. De modo mais especfico, o MTE atua sobre as relaes de trabalho nas quais h subordinao jurdica entre o trabalhador e o tomador do seu servio (exceto quando expressamente estabelecido em contrrio nas normas legais vigentes). sobre estas suas duas atividades, normatizao e inspeo trabalhista, principalmente na rea de SST, que se tratar ao longo do presente captulo.

Nesta explanao, as expresses sade no/do trabalho, sade e segurana do/no trabalho (e vice-versa) so utilizadas como sinnimos. O mesmo vale para inspeo do trabalho (ou trabalhista), fiscalizao trabalhista (ou do trabalho) e auditoria fiscal no trabalho. No se utilizar a denominao vigilncia em sade do trabalhador, embora de uso corrente em textos da rea da sade Os dados, as normas vigentes, a estrutura administrativa, entre outros, informados no presente captulo, tm como referncia o ms de junho de 2010, exceto quando expressamente afirmado em contrrio.

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Sade e Segurana no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informao e indicadores

2 CONSIDERAES HISTRICAS

Que o trabalho fonte de leses, adoecimento e morte fato conhecido desde a Antiguidade. Embora de modo esparso, h citaes de acidentes de trabalho em diversos documentos antigos. H inclusive meno a um deles no Novo Testamento de Lucas (o desabamento da Torre de Silo), no qual faleceram dezoito provveis trabalhadores. Alm dos acidentes de trabalho, nos quais a relao com a atividade laboral mais direta, tambm existem descries sobre doenas provocadas pelas condies especiais em que o trabalho era executado. Mais de dois mil anos antes da nossa era, Hipcrates, conhecido como o Pai da Medicina, descreveu muito bem a intoxicao por chumbo encontrada em um trabalhador mineiro. Descries do sofrimento imposto aos trabalhadores das minas foram feitas ainda no tempo dos romanos (ROSEN, 1994, p. 39-40, p. 45-46; MENDES, 1995, p. 5-6). Em 1700, o mdico Bernardino Ramazzini publicou seu famoso livro De Morbis Artificum Diatriba, no qual descreve minuciosamente doenas relacionadas ao trabalho encontradas em mais de 50 atividades profissionais existentes na poca (RAMAZZINI, 1999). Apesar dessas evidncias, no h informao de qualquer poltica pblica que tenha sido proposta ou implementada para reduzir os riscos a que esses trabalhadores estavam submetidos. Nesses perodos, as vtimas dos acidentes/doenas relacionadas ao trabalho eram quase exclusivamente escravos e pessoas oriundas dos nveis considerados como os mais inferiores da escala social.

Durante a Revoluo Industrial, iniciada na Inglaterra em meados do sculo XVIII, houve um aumento notvel do nmero de agravos relacionados ao trabalho. Isso decorreu do uso crescente de mquinas, do acmulo de operrios em locais confinados, das longas jornadas laborais, da utilizao de crianas nas atividades industriais, das pssimas condies de salubridade nos ambientes fabris, entre outras razes. Embora o assalariamento tenha existido desde o mundo antigo, sua transformao em principal forma de insero no processo produtivo somente ocorreu com a industrializao.

A conjuno de um grande nmero de assalariados com a percepo coletiva de que o trabalho desenvolvido era fonte de explorao econmica e social, levando a danos sade e provocando adoecimento e morte, acarretou uma inevitvel e crescente mobilizao social para que o Estado interviesse nas relaes entre patres e empregados, visando reduo dos riscos ocupacionais. Surgem ento as primeiras normas trabalhistas na Inglaterra (Lei de Sade e Moral dos Aprendizes, de 1802), que posteriormente foram seguidas por outras semelhantes nas demais naes em processo de industrializao (ROSEN, 1994, p. 302-315). A criao da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), em 1919, logo aps o final da Primeira Grande Guerra, mudou acentuadamente o ritmo e o enfoque das normas e prticas de proteo sade dos trabalhadores, sendo atualmente a grande referncia internacional sobre o assunto.

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O Ministrio do Trabalho e Emprego e a Sade e Segurana no Trabalho

No Brasil, o mesmo fenmeno ocorreu, embora de forma mais tardia em relao aos pases de economia central. Durante o perodo colonial e imperial (1500-1889), a maior parte do trabalho braal era realizada por escravos (ndios e negros) e homens livres pobres. A preocupao com suas condies de segurana e sade no trabalho era pequena e essencialmente privada. O desenvolvimento de uma legislao de proteo aos trabalhadores surgiu com o processo de industrializao, durante a Repblica Velha (1889-1930). Inicialmente esparsa, a legislao trabalhista foi ampliada no Governo Vargas (1930-1945) com a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), instituda pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943 (BRASIL, 1943). Dentro da linha autoritria, com tendncias fascistas, que ento detinha o poder, essa legislao buscou manter as demandas sociais e trabalhistas sob o controle do Estado, inclusive com a criao do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, em 26 de novembro de 1930 (MUNAKATA, 1984, p. 62-82). Boa parte dessa legislao original foi modificada posteriormente, inclusive pela Constituio da Repblica Federativa do Brasil (CRFB), de 10 de outubro de 1988 (BRASIL, 1988c). Porm, muitos dos seus princpios e instituies continuam em vigor, tais como os conceitos de empregador e empregado, as caractersticas do vnculo empregatcio e do contrato de trabalho, a Justia do Trabalho e o Ministrio Pblico do Trabalho, a unicidade e a contribuio sindical obrigatria, entre outros. A fiscalizao do trabalho, ento formalmente instituda, s passou a ter ao realmente efetiva vrios anos depois.

3 O MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO ESTRUTURA E COMPETNCIAS

Criado em novembro de 1930, logo aps a vitria da Revoluo de 30, o Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio foi organizado em fevereiro do ano seguinte (Decreto no 19.667/31). Nos anos posteriores (1932-1933) foram criadas as Inspetorias Regionais e as Delegacias do Trabalho Martimo, sendo que as primeiras passaram a ser denominadas Delegacias Regionais do Trabalho (DRT) em 1940. Em 1960, com a criao do Ministrio da Indstria e Comrcio, passou a ser denominado Ministrio do Trabalho e Previdncia Social (MTPS), j que, naquela poca, as Caixas de Aposentadorias e Penses dos empregados privados estavam sob a subordinao desse ministrio.

Em 1966, por meio da Lei no 5.161, foi criada a Fundao Centro Nacional de Segurana, Higiene e Medicina do Trabalho (Fundacentro), hoje Fundao Jorge Duprat Figueiredo, de Segurana e Medicina do Trabalho (Fundacentro), para realizar estudos e pesquisas em segurana, higiene, meio ambiente e medicina do trabalho, inclusive para capacitao tcnica de empregados e empregadores.

Em 1o de maio de 1974, o MTPS passou a ser Ministrio do Trabalho (MTb), com a vinculao da Fundacentro (fundao de direito pblico) a este e

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o desmembramento da Previdncia Social, que foi constituda como um minis-trio parte. Durante breve perodo, entre 1991 e 1992 (no Governo Collor) houve novamente a fuso desses dois ministrios. Em 13 de maio de 1992, com o novo desmembramento, passou a ser denominado Ministrio do Trabalho e da Administrao Federal. Outra mudana ocorreu em 1o de janeiro de 1999, quando passou a ser Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), que a sua atual denominao (MTE, 2010a).

A atual estrutura regimental do MTE foi dada pelo Decreto no 5.063, de 3 de maio de 2004, tendo como competncia as seguintes reas (BRASIL, 2004):

poltica e diretrizes para a gerao de emprego e renda e de apoio ao trabalhador;

poltica e diretrizes para a modernizao das relaes do trabalho;

fiscalizao do trabalho, inclusive do trabalho porturio, bem como aplicao das sanes previstas em normas legais ou coletivas;

poltica salarial;

formao e desenvolvimento profissional;

segurana e sade no trabalho;

poltica de imigrao; e

cooperativismo e associativismo urbanos.

Dentro do MTE, as aes de segurana e sade no trabalho esto particularmente afeitas Secretaria de Inspeo do Trabalho (SIT), um dos seus rgos especficos singulares, como pode ser observado na figura 1, embora outras secretarias possam, subsidiariamente, ter algum papel nessa rea. A SIT tem, entre outras, as atribuies descritas a seguir.

1. Formular e propor as diretrizes da inspeo do trabalho, inclusive do tra-balho porturio, priorizando o estabelecimento de polticas de combate ao trabalho forado, infantil, e a todas as formas de trabalho degradante.

2. Formular e propor as diretrizes e normas de atuao da rea de segurana e sade do trabalhador.

3. Propor aes, no mbito do Ministrio, que visem otimizao de sis-temas de cooperao mtua, intercmbio de informaes e estabeleci-mento de aes integradas entre as fiscalizaes federais.

4. Promover estudos da legislao trabalhista e correlata, no mbito de sua competncia, propondo o seu aperfeioamento.

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5. Acompanhar o cumprimento, em mbito nacional, dos acordos e con-venes ratificados pelo Governo brasileiro junto a organismos inter-nacionais, em especial OIT, nos assuntos de sua rea de competncia.

6. Baixar normas relacionadas com a sua rea de competncia.

A SIT tem duas divises. Ao Departamento de Inspeo do Trabalho (DEFIT) compete subsidiar a SIT, planejar, supervisionar e coordenar as aes da secretaria na rea trabalhista geral (vnculo empregatcio, jornadas de trabalho, intervalos in-tra e interjornadas, pagamento de salrios, concesso de frias, descanso semanal, recolhimento ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio etc.). O Departamento de Segurana e Sade no Trabalho (DSST) tem atribuies similares, embora na rea de segurana e sade no trabalho (servios de segurana das empresas, controle mdico ocupacional, equipamentos de proteo individual e coletiva, fatores de risco presentes nos ambientes de trabalho, condies sanitrias nos locais de trabalho etc.).

FIGURA 1Organograma do Ministrio do Trabalho e Emprego

Fonte: MTE.

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Cada um dos 26 estados da Federao, alm do Distrito Federal, conta com uma Superintendncia Regional do Trabalho e Emprego (SRTE), que at 3 de janeiro de 2008 era denominada Delegacia Regional do Trabalho (DRT). A estas unidades descentralizadas, subordinadas diretamente ao MTE, competem a execuo, a superviso e o monitoramento das aes relacionadas s polticas pblicas de responsabilidade deste ministrio, na sua rea de circunscrio, obedecendo s diretrizes e aos procedimentos dele emanados e, inclusive, como responsveis pela maior parte das aes de fiscalizao trabalhista. A sede da SRTE fica localizada na capital do estado.

Com exceo de quatro SRTE localizadas em estados de menor populao (Amap, Rondnia, Roraima e Tocantins), todas as demais possuem subdivises na sua jurisdio as Gerncias Regionais do Trabalho e Emprego (GRTEs), atualmente num total de 114. So Paulo, o mais populoso estado da Federao, tem 25 GRTEs, alm da rea sob a responsabilidade direta da superintendncia. Alm disso, existem mais de 400 Agncias Regionais do Trabalho (Artes), nas mais diversas cidades do pas.

4 REFERENCIAL NORMATIVO EM SADE E SEGURANA NO TRABALHO

O primeiro cdigo trabalhista brasileiro, a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) foi inspirada na Carta del Lavoro, conjunto de normas laborais promulgada em 1927 pelo regime fascista italiano. Embora submetida a diversas mudanas ao longo dos anos, vrios dos seus princpios gerais ainda continuam em vigor. Contudo, no que se refere s normas de SST, tratadas especificamente no Captulo V do Ttulo II, houve uma alterao fundamental com a nova redao determinada pela Lei no 6.514, de 22 de dezembro de 1977 (BRASIL, 1977). A partir de ento, as influncias mais importantes para a normatizao em SST vm das convenes elaboradas pela OIT, com reflexo em toda a regulamentao posterior.

4.1 O papel da Organizao Internacional do Trabalho

A OIT uma agncia multilateral ligada Organizao das Naes Unidas (ONU) e especializada nas questes do trabalho. Tem, entre os seus objetivos, a melhoria das condies de vida e a proteo adequada vida e sade de todos os trabalhadores, nas suas mais diversas ocupaes. Busca promover uma evoluo harmnica das normas de proteo aos trabalhadores. Desempenhou e continua desempenhando papel fundamental na difuso e padronizao de normas e condutas na rea do trabalho.

Tem representao paritria de governos dos seus 183 Estados-membros, alm de suas organizaes de empregadores e de trabalhadores. Com sede em Genebra, Sua, a OIT tem uma rede de escritrios em todos os continentes. dirigida pelo Conselho de Administrao, que se rene trs vezes ao ano em

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Genebra. A Conferncia Internacional do Trabalho um frum internacional que ocorre anualmente (em junho, tambm em Genebra) para: i) discutir temas diversos do trabalho; ii) adotar e revisar normas internacionais do trabalho; e iii) aprovar as suas polticas gerais, o programa de trabalho e o oramento.

Nessas conferncias, com representaes tripartites dos pases filiados (representantes dos governos, empregadores e empregados), so discutidas e aprovadas convenes sobre temas trabalhistas. As recomendaes so instrumentos opcionais que tratam dos mesmos temas que as convenes e estabelecem orientaes para a poltica e a ao dos Estados-membros no atendimento destas. Aps aprovao nas conferncias plenrias, devem ser apreciadas, num prazo de 18 meses, pelos rgos legislativos dos seus pases, que podem ou no ratific-las (ALBUQUERQUE, 2010, p. 1-3).

Embora tal ratificao no seja obrigatria, as linhas gerais de suas recomendaes tm sido implementadas, em maior ou menor grau, em praticamente todos os pases industrializados, principalmente no ocidente capitalista.

A OIT elaborou 188 convenes desde 1919, das quais 158 esto atualizadas. Destas, o Brasil ratificou 96, embora 82 estejam em vigor, tendo a ltima ratificao, da Conveno 151, ocorrido em 15 de junho de 2010.1 A ttulo de comparao, temos que, at meados de junho de 2010, a Noruega tinha ratificado 91 convenes, a Finlndia, 82, a Sucia, 77, a Alemanha, 72, o Reino Unido, 68, a Dinamarca, 63 e os Estados Unidos, apenas 14. Ou seja, o Brasil est entre os pases que mais seguem, pelo menos formalmente, as convenes da OIT (ILO, 2010a).

No Brasil, a ratificao ocorre por ato de governo, mediante decreto, depois de aprovado o texto pelo Congresso Nacional. Embora seja norma infraconstitu-cional, uma conveno aprovada pode alterar ou revogar normas em vigor, desde que no dependa de regulamentao prvia e j esteja em vigor internacionalmente.

As convenes da OIT tm sua vigncia iniciada doze meses aps o registro de duas ratificaes, com durao indeterminada. O prazo de validade de cada ratificao de dez anos. Ao trmino, cada Estado-membro pode denunci-la, cessando sua responsabilidade, em relao mesma, 12 meses aps. No tendo sido denunciada at 12 meses do trmino da validade da ratificao, renova-se a validade tacitamente por mais dez anos (SSSEKIND, 2007, p. 30-48).

Das 82 convenes ratificadas e em vigor no Brasil, podemos dizer que 20 tra-tam especificamente de SST. Esta diviso um tanto arbitrria, j que difcil separar

1. Entre as convenes mais recentes, com enfoque na rea de SST, ainda no ratificadas pelo Brasil, temos a 184, de 2001 (segurana e sade na agricultura), com recomendaes j incorporadas na legislao nacional, e a 187, de 2006 (estrutura de promoo da segurana e sade no trabalho), que serviu de base para a elaborao da Poltica Nacional de Segurana e Sade no Trabalho, em implementao.

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normas de sade e segurana de outras exigncias trabalhistas tais como controle de jornadas, condies para trabalho em minas, intervalos para repouso e alimentao, entre outras. As Convenes 148 e 155 da OIT, j ratificadas pelo Brasil, podem ser consideradas as mais amplas e paradigmticas na abordagem de questes de SST.

A Conveno 148 contra riscos ocupacionais no ambiente de trabalho devidos a poluio do ar, rudo e vibrao, adotada pela OIT em 1977 foi ratificada pelo Brasil em 14 de janeiro de 1982. Porm, s foi promulgada pelo Decreto no 93.413, de 15 de outubro de 1986. Define que a legislao nacional deve determinar a adoo de medidas que previnam e limitem os fatores de risco ambientais no local de trabalho, privilegiando as medidas de proteo coletivas em detrimento das individuais (como o uso de equipamentos de proteo individual). Estabelece que representantes dos trabalhadores e dos empregadores sejam consultados ao se estabelecerem parmetros de controle, participando da sua implementao e cabendo a estes ltimos a responsabilidade pela aplicao das medidas prescritas. Determina que os representantes podem acompanhar as aes de fiscalizao em SST. Estabelece a necessidade de controle mdico ocupacional dos trabalhadores, sem nus para os mesmos (ILO, 2010a).

A Conveno 155 sobre segurana e sade ocupacional e o meio ambiente de trabalho, adotada pela OIT em 1981 foi aprovada no Brasil em 18 de maio de 1992 e promulgada pelo Decreto no 1.254, de 29 de setembro de 1994. mais ampla que a Conveno 148. Determina a instituio de uma poltica nacional de segurana e sade dos trabalhadores e do meio ambiente de trabalho, com consulta s partes interessadas (trabalhadores e empregadores), com o objetivo de prevenir acidentes e danos sade, reduzindo ao mnimo possvel as causas dos riscos inerentes a esse meio. O trabalho deve ser adaptado ao homem e no vice-versa. Estabelece que os acidentes de trabalho e as doenas profissionais sejam comunicados ao poder pblico, bem como sejam efetuadas anlises dos mesmos com a finalidade de verificar a existncia de uma situao grave. Exige tambm a adoo de dispositivos de segurana nos equipamentos utilizados nos locais de trabalho, sendo isso responsabilidade dos empregadores. Faculta ao trabalhador interromper a atividade laboral onde haja risco significativo para sua vida e sade, sem que seja punido por isso, bem como refora o direito informao, por parte dos trabalhadores e seus representantes, dos riscos porventura existentes nos locais de trabalho (ILO, 2010a).

Como j observado, vrias outras convenes da OIT, ratificadas pelo Brasil, versam sobre aspectos de segurana e sade no trabalho, principalmente as elaboradas a partir de 1960. Apenas citando as mais recentes, e com impactos significativos nas normas de SST em vigor no Brasil, podemos enumerar a que estabelece pesos mximos a serem transportados (127, de 1967), condies de

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funcionamento dos servios de sade no trabalho (161, de 1985), uso de asbesto em condies de segurana (162, de 1986), proteo sade dos trabalhadores martimos (164, de 1987), seguridade e sade na construo civil (167, de 1988), segurana com produtos qumicos (170, de 1990), trabalho noturno (171, de 1990), preveno de acidentes industriais maiores (174, de 1993), preveno de acidentes industriais maiores de trabalho em tempo parcial (175, de 1994), segurana e sade na minerao (176, de 1995) e as piores formas de trabalho infantil e sua eliminao (182, de 1999) (ILO, 2010a). Atualmente encontra-se sob anlise do Congresso Nacional a Conveno 184, de 2001 (segurana e sade na agricultura).

4.2 Tendncias normativas em segurana e sade no trabalho

Num mundo de mudanas tecnolgicas e econmicas muito rpidas, surgem pro-postas que, primeira vista, parecem contraditrias. Se, por um lado, os proces-sos de reestruturao produtiva, a globalizao e o aumento da competitividade econmica internacional colocam na agenda poltica questes como a diminuio do tamanho do Estado, menor interferncia nas relaes capital-trabalho e reduo de direitos trabalhistas, constata-se tambm aumento significativo das demandas por aumento da justia social, da universalizao de direitos e da re-duo dos riscos ocupacionais.

Do ponto de vista da evoluo das normas de SST, podemos observar algu-mas tendncias globais e nacionais (OLIVEIRA, 1996, p. 103-116).

1. Avano da dignificao do trabalho, que, alm de necessrio para a sobrevivncia dos indivduos, deve tambm ser fonte de gratificao, gerando oportunidade de promoo profissional e pessoal.

2. Consolidao do conceito ampliado de sade, no se limitando apenas ausncia de doenas, mas sim o completo bem-estar fsico, mental e social. As exigncias normativas devem buscar um agradvel ambiente de trabalho (e no apenas sem agentes insalubres), a preocupao com a preveno da fadiga e dos fatores estressantes porventura existentes.

3. Adaptao do trabalho ao homem, reforando cada vez mais os aspectos ergonmicos nas normas de SST. Isso ocorre tanto no que se refere a mquinas, equipamentos e mobilirio, quanto necessidade de mudana nos processos de produo, nas jornadas, nos intervalos, entre outros.

4. Direito informao e participao dos trabalhadores, que, alm de influrem nas normas de SST por meio de seus representantes, tm direito de serem comunicados sobre os riscos existentes nos seus ambientes de trabalho e as medidas de controle disponveis.

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5. Enfoque global do ambiente de trabalho, onde os fatores de riscos presentes no podem ser considerados como problemas isolados. Diversos agentes ambientais potencializam-se uns com os outros quanto aos efeitos adversos. Aspectos como jornadas, intervalos para descanso, condies em que o trabalho executado so fatores importantes na gnese e no agravamento de doenas ocupacionais.

6. Progressividade das normas de proteo, j que o rpido desenvolvimento cientfico e tecnolgico, bem como o acmulo de estudos sobre riscos relacionados ao trabalho e a forma de control-los tm determinado uma preocupao crescente com a necessria reviso e atualizao peridica das normas de SST em vigor.

7. Eliminao dos fatores de risco, com uma tendncia cada vez maior de priorizar, entre as medidas de controle, aquelas que os eliminem, principalmente as de abrangncia coletiva. A neutralizao destes riscos, com o uso apenas de medidas de proteo individual, tem sido prescrita somente nos casos de impossibilidade de implementao das medidas coletivas.

8. Reduo da jornada em atividades insalubres, buscando limitar o tempo de exposio aos agentes e condies danosas sade dos trabalhadores que no forem adequadamente controladas ou eliminadas por meio das medidas necessrias j implementadas.

9. Proteo contra trabalho montono e repetitivo, com o estabelecimento de regras para que as tarefas repetitivas e montonas, que no exijam raciocnio criativo, mas apenas trabalho mecnico, sejam restringidas, seja com mudanas nos processos de trabalho, proibio de pagamento sobre produo, limitao da jornada ou mesmo imposio de rodzios.

10. Responsabilizao do empregador/tomador de servio pela aplicao das normas de SST, dentro do princpio de que quem gera o risco responsvel por ele. Na presena de terceirizao tem sido cada vez mais frequente o estabelecimento de responsabilidade solidria entre tomadores de servios e empregadores formais.

4.3 Sade e segurana no trabalho na Constituio brasileira

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil (CRFB), promulgada em 5 de outubro de 1988, foi fruto da necessidade de superao do regime autoritrio vigente at 1985 e dos anseios de elevao do nvel de cidadania das massas. Consolidou e ampliou direitos trabalhistas j existentes, alm de criar outros. Entre os mencionados no Artigo 7o (direitos de trabalhadores urbanos e rurais) e relacionados de modo direto ou indireto com a segurana e a sade do trabalhador, destacam-se (BRASIL, 1988c):

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durao do trabalho normal no superior a 8 horas dirias e 44 semanais, facultada a compensao de horrios (inciso XIII);

jornada de seis horas para o trabalho realizado em turnos ininterruptos de revezamento, salvo negociao coletiva (inciso XIV);

repouso semanal remunerado, preferencialmente aos domingos (inciso XV);

gozo de frias anuais remuneradas com, pelo menos, um tero a mais do que o salrio normal (inciso XVII);

reduo dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de sade, higiene e segurana (inciso XXII);

seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador, sem excluir a indenizao a que este est obrigado, quando incorrer em dolo ou culpa (inciso XXVIII);

proibio de trabalho noturno, perigoso, ou insalubre a menores de 18 anos e de qualquer trabalho a menores de 16 anos, salvo na condio de aprendiz, a partir dos 14 anos (inciso XXXIII).2

Alm disso, o Artigo 196 estabelece que a sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos (...). Embora bastante ut-pica, esta determinao constitucional tem servido como base para diversas demandas sociais, inclusive por ambientes de trabalho mais saudveis, como obrigao dos empregadores.

O Artigo 114 estabelece a competncia da Justia do Trabalho (rgo do Poder Judicirio) para conciliar e julgar os dissdios individuais e coletivos entre trabalhadores e empregadores, inclusive os relacionados s questes de sade e segurana. Associa-se a isso o poder do Ministrio Pblico do Trabalho (MPT) em promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo de interesses difusos e coletivos (os direitos trabalhistas se enquadram nesta categoria) concedidos pelo Artigo 129, inciso III. Assim, o Poder Judicirio tem competncia para tutelar judicialmente a sade do trabalhador, podendo atuar coativamente, quando demandado, por intermdio da reclamao trabalhista, do dissdio coletivo e da ao civil pblica. Este ltimo instrumento, juntamente com o Termo de Ajustamento de Conduta, possui um enorme poder em determinar a melhoria das condies de segurana e sade no mbito das empresas (OLIVEIRA, 2007, p. 110-112).

2. Redao dada pela Emenda Constitucional no 20, de 15 de dezembro de 1998. O texto original permitia trabalho a partir dos 14 anos, mesmo fora de um processo de aprendizagem.

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4.4 Sade e segurana no trabalho na legislao infraconstitucional

A legislao brasileira em segurana e sade ocupacional se desenvolveu inicial-mente na mesma poca e do mesmo modo que a legislao trabalhista em geral. Ou seja, foi fruto do trabalho assalariado, da rpida urbanizao e do processo de industrializao que se iniciou no pas aps a abolio da escravatura. Como o restante da legislao trabalhista, tem como principal documento normativo a CLT (BRASIL, 1943). Embora nem todas as relaes de trabalho subordinado sejam reguladas por este instrumento jurdico, seus princpios, especificamente na rea de SST, so comuns a outras legislaes na rea.

Para uma anlise da legislao trabalhista nacional, alguns conceitos so necessrios:

1. Empregador: considera-se empregador a empresa, individual ou cole-tiva, que, assumindo os riscos da atividade econmica, admite, assalaria e dirige a prestao pessoal de servios. Equiparam-se ao empregador, para os efeitos exclusivos da relao de emprego, os profissionais libe-rais, as instituies de beneficncia, as associaes recreativas ou outras instituies sem fins lucrativos, que admitirem trabalhadores como em-pregados (BRASIL, 1943).

2. Empregado: considera-se empregado toda pessoa fsica que prestar ser-vios de natureza no eventual a empregador, sob a dependncia deste e mediante salrio (BRASIL, 1943).

3. Empregado domstico: aquele que presta servio de natureza contnua, mediante remunerao, a pessoa ou famlia, no mbito residencial desta, em atividade sem fins lucrativos (BRASIL, 1999).

4. Trabalhador por conta prpria ou autnomo: quem presta servio de natureza urbana ou rural, em carter eventual, a uma ou mais empresas, sem relao de emprego e tambm a pessoa fsica que exerce, por conta prpria, atividade econmica de natureza urbana, com fins lucrativos ou no (BRASIL, 1999).

5. Estagirio: aquele que est desenvolvendo um estgio, sendo este um ato educativo escolar supervisionado, desenvolvido no ambiente de tra-balho, que visa preparao para o trabalho produtivo de educandos que estejam frequentando o ensino regular em instituies de educao superior, de educao profissional, de ensino mdio, da educao espe-cial e dos anos finais do ensino fundamental, na modalidade profissional da educao de jovens e adultos (BRASIL, 2008).

A CLT somente se aplica s relaes de trabalho entre empregados e empregadores urbanos. Para as relaes de emprego nas atividades rurais, temos a Lei no 5.889, de 8 de junho de 1973. Porm, de acordo com o Artigo 1o desta ltima norma, so aplicveis as prescries da CLT naquilo que com ela no colidir (BRASIL, 1973).

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Os trabalhadores avulsos so autnomos que laboram na movimentao de mercadorias e em servios relacionados, em instalaes porturias e armazns. So obrigatoriamente ligados a um rgo gestor de mo de obra, para as atividades em instalaes porturias, de acordo com a Lei no 9.719, de 27 de novembro de 1998 (BRASIL, 1998). No caso de instalaes no porturias, tm de ser ligados a um sindicato da categoria, como determina a Lei no 12.023, de 27 de agosto de 2009 (BRASIL, 2009). Para estes trabalhadores aplicam-se, no que couber, os preceitos do Captulo V, Ttulo II da CLT (Da Segurana e da Medicina do Trabalho), conforme estabelece o Artigo 3o da Lei no 6.514, de 22 de dezembro de 1977 (BRASIL, 1977). Tal determinao tambm est expressa nas j citadas leis que regulam tal tipo de atividade.

Os estagirios tm sua atividade de treinamento regulada pela Lei no 11.788, de 25 de setembro de 2008. No so considerados empregados, embora exeram atividade com subordinao. No tm contrato de trabalho, mas sim de estgio, podendo receber uma ajuda de custo. Apesar disso, esto sujeitos a diversos riscos ocupacionais, uma vez que desenvolvem atividades nos mesmos locais que os empregados do estabelecimento de estgio. A legislao em vigor determina a aplicao das normas vigentes de SST ao contrato de estgio (Artigo 14), sendo sua implementao responsabilidade da parte concedente, que vem a ser o empregador dos trabalhadores do local onde se desenvolve o treinamento (BRASIL, 2008c).

A CLT no se aplica s relaes de emprego entre servidores e rgos pblicos quando estas so regidas por estatutos prprios. Alguns destes estatutos determinam o cumprimento das normas de SST previstas nessa consolidao, mas, como o MTE no tem competncia legal para impor sanes administrativas por irregularidades constatadas neste tipo de vnculo empregatcio, no h fiscalizao trabalhista para tal grupo de trabalhadores. O mesmo ocorre com relao ao trabalho domstico, em que se observam as determinaes auto aplicveis do Artigo 7o da CRFB e a Lei no 5.859, de 11 de dezembro de 1972, que no aborda questes de SST, exceto por um opcional atestado de sade admissional (BRASIL, 1972). Tambm no tem validade nas relaes entre autnomos e seus contratantes (regidas pelo Cdigo Civil brasileiro).

Embora no Captulo II, Ttulo II da CLT estejam estabelecidas diversas regras quanto durao da jornada de trabalho, intervalos intra e inter jornadas, descanso semanal, entre outras, e que esto diretamente relacionadas sade dos trabalhadores, no Captulo V do mesmo ttulo onde esto as normas especficas de SST. Na redao original da CLT havia 70 artigos naquele captulo, que sofreu completa reformulao em janeiro de 1967.

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Uma segunda modificao completa ocorreu com a Lei no 6.514/1977. Tal mudana, agora em 48 artigos (154 a 201), ainda est em vigor, com exceo do Artigo 168, que teve sua redao alterada em outubro de 1989 (BRASIL, 1977). Certamente contriburam para a modificao deste captulo da CLT, pouco mais de dez anos aps a primeira, os nmeros assustadores de acidentes de trabalho comunicados anualmente (1.869.689 acidentes de trabalho tpicos em 1975, um recorde histrico) e as fortes presses interna-cionais, inclusive da OIT. Embora o grande fruto dessa mudana tenha sido a publicao da Portaria MTb no 3.214, no ano seguinte e que ser apresen-tada posteriormente alguns aspectos desta nova redao merecem destaque:

1. O cumprimento das normas de segurana e sade emanadas do Ministrio do Trabalho no desobriga as empresas de cumprirem outras normas correlatas e oriundas dos estados e municpios (Artigo 154).

2. O Ministrio do Trabalho (atual MTE) tem competncia de estabelecer normas complementares sobre segurana e sade no trabalho, permi-tindo maior dinamismo na elaborao de normas jurdicas atualizadas (Artigo 155).

3. Os rgos descentralizados do MTE (as atuais SRTEs) devem realizar inspeo visando ao cumprimento de normas de segurana e sade (Artigo 156).

4. Os empregadores so obrigados a cumprir e a fazer cumprir as normas de segurana e sade no trabalho, instruindo os trabalhadores, facilitan-do a fiscalizao trabalhista e adotando medidas que sejam determina-das pela autoridade responsvel (Artigo 157).

5. Os empregados devem observar as normas de segurana e sade previs-tas em normas e inclusive as elaboradas pelo empregador (Artigo 158).

Para as relaes de emprego nas atividades rurais, o Artigo 13 da Lei no 5.889/73, j citada, determina que o ministro do Trabalho deve estabelecer normas especficas para a rea de SST por meio de portaria (BRASIL, 1973). Isso s foi efetivado em 12 de abril de 1988, quase 15 anos depois da determinao legal, com a Portaria MTb no 3.067, j revogada (BRASIL, 1988b). Atualmente, as normas SST a serem cumpridas nessas relaes esto relacionadas na Portaria MTE no 86, de 3 de maro de 2005, aplicando-se as demais normas subsidiariamente e naquilo que no conflitar (BRASIL, 2005a).

Em resumo, pode-se dizer que, embora a reduo dos riscos inerentes ao trabalho seja direito constitucional de todos os trabalhadores brasileiros, conforme determina o Artigo 7o, inciso XXII da CRFB, j mencionado, as normas infraconstitucionais de SST aqui descritas s protegem especificamente

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os empregados urbanos regidos pela CLT, os empregados rurais, os trabalhadores avulsos e os estagirios.

4.5 As normas regulamentadoras de sade e segurana no trabalho

Em decorrncia das mudanas ocorridas na CLT com a sano da Lei no 6.514/1977, em 8 de junho de 1978 aprovada pelo ministro do Trabalho a Portaria MTb no 3.214 (BRASIL, 1978), composta de 28 Normas Regulamentadoras, conhecidas como NRs uma delas revogada em 2008 , que vm tendo a redao modificada periodicamente, visando atender ao que recomendam as convenes da OIT. As revises permanentes buscam adequar as exigncias legais s mudanas ocorridas no mundo do trabalho, principalmente no que se refere aos novos riscos ocupacionais e s medidas de controle, e so realizadas pelo prprio MTE, inclusive, por delegao de competncia pela Secretaria de Inspeo do Trabalho. As NRs esto em grande parte baseadas em normas semelhantes existentes em pases economicamente mais desenvolvidos.

As NRs da Portaria no 3.214/1978 so as seguintes (redao atual):

NR-1 Disposies Gerais.

NR-2 Inspeo Prvia.

NR-3 Embargo ou Interdio.

NR-4 Servios Especializados em Engenharia de Segurana e em Me-dicina do Trabalho SESMT.

NR-5 Comisso Interna de Preveno de Acidentes Cipa.

NR-6 Equipamento de Proteo Individual EPI.

NR-7 Programa de Controle Mdico de Sade Ocupacional PCMSO.

NR-8 Edificaes.

NR-9 Programa de Preveno de Riscos Ambientais PPRA.

NR-10 Segurana em Instalaes e Servios em Eletricidade.

NR-11 Transporte, Movimentao, Armazenagem e Manuseio de Materiais.

NR-12 Mquinas e Equipamentos.

NR-13 Caldeiras e Vasos de Presso.

NR-14 Fornos.

NR-15 Atividades e Operaes Insalubres.

NR-16 Atividades e Operaes Perigosas.

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NR-17 Ergonomia.

NR-18 Condies e Meio Ambiente de Trabalho na Indstria da Construo.

NR-19 Explosivos.

NR-20 Lquidos Combustveis e Inflamveis.

NR-21 Trabalho a Cu Aberto.

NR-22 Segurana e Sade Ocupacional na Minerao.

NR-23 Proteo Contra Incndios.

NR-24 Condies Sanitrias e de Conforto nos Locais de Trabalho.

NR-25 Resduos Industriais.

NR-26 Sinalizao de Segurana.

NR-27 Registro Profissional do Tcnico de Segurana do Trabalho no Ministrio do Trabalho (revogada pela Portaria MTE no 262, de 29 de maio de 2008).

NR-28 Fiscalizao e Penalidades.

A NR-1, alm de garantir o direito informao por parte dos trabalhadores, permite a presena de representantes dos trabalhadores durante a fiscalizao das normas de segurana e sade. Tal permisso prevista na Conveno 148 da OIT (ratificada pelo Brasil). Outro aspecto significativo o item que autoriza o uso de normatizaes oriundas de outros rgos do Poder Executivo, diversos do MTE, o que muito auxilia no processo de fiscalizao e correo de anormalidades encontradas onde a Portaria no 3.214/1978 for omissa.

A NR-3 concede competncia aos superintendentes regionais do Trabalho e Emprego de embargar obra e interditar estabelecimento, setor de servio, mquina ou equipamento, caso se verifique grave e iminente risco de ocorrer leso significativa integridade fsica do trabalhador. Em muitas SRTEs h delegao de competncia para que o inspetor determine o embargo ou interdio imediatos, at a ratificao (ou no) pelo superintendente. Isso tem agilizado e dado mais efetividade s aes preventivas, principalmente nas situaes que exigem rapidez para minimizar os riscos encontrados.

As multas previstas na NR-28, quando so infringidos itens da Portaria no 3.214/78, variam de R$ 402,22 a R$ 6.708,08 por item descumprido, de acordo com a gravidade da situao encontrada, a existncia de reincidncia e o porte da empresa (nmero de empregados). Esta NR tambm permite a

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concesso de prazos para regularizao de algumas exigncias de SST, dentro de critrios definidos, bem como estabelece os procedimentos necessrios para embargo e interdio.

Alm das 28 NRs j relacionadas, outras foram elaboradas posteriormente. Embora no faam parte da Portaria no 3.214/1978, possuem a mesma estrutura e a elas se aplicam as regras e os critrios estabelecidos na NR-28, inclusive para imposio de multas. So as seguintes:

NR-29 Norma Regulamentadora de Segurana e Sade no Trabalho Porturio (Portaria SSST/MTb no 53, de 17 de dezembro de 1997).

NR-30 Segurana e Sade no Trabalho Aquavirio (Portaria SIT/MTE no 34, de 4 de dezembro de 2002.

NR-31 Segurana e Sade no Trabalho na Agricultura, Pecuria, Sil-vicultura, Explorao Florestal e Aquicultura (Portaria MTE no 86, de 3 de maro de 2005).

NR-32 Segurana e Sade no Trabalho em Servios de Sade (Portaria MTE no 485, de 11 de novembro de 2005).

NR-33 Segurana e Sade nos Trabalhos em Espaos Confinados (Portaria MTE no 202, de 22 de dezembro de 2006).

As NRs so a base normativa utilizada pelos inspetores do trabalho do MTE para fiscalizar os ambientes de trabalho, onde eles tm competncia legal de impor sanes administrativas, conforme j discutido anteriormente. O processo de elaborao e reformulao destas normas necessariamente longo, comeando pela redao de um texto-base inicial, consulta pblica, discusso tripartite, redao do texto final, aprovao pelas autoridades competentes e publicao na imprensa oficial. Todo o processo pode levar anos. Como exemplo, temos a NR-31, cujo texto comeou a ser discutido em novembro de 2001 e s foi publicada em maro de 2005, e ainda assim sem pleno consenso entre todas as partes envolvidas no processo (CPNR, 2001).3

3. Quando este texto foi concludo, em fins de junho de 2010, as NRs 12 e 20 estavam em processo de reformulao completa, com nova redao. Alm disso, estava sendo elaborada uma nova Norma Regulamentadora, a NR-34 (Condies e Meio Ambiente de Trabalho na Indstria da Construo e Reparao Naval).

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5 A INSPEO DE SADE E SEGURANA NO TRABALHO

A inspeo de sade e segurana nos ambientes de trabalho pode ser conceituada como o procedimento tcnico por meio do qual se realiza a verificao fsica nos ambientes laborais, buscando identificar e quantificar os fatores de risco para os trabalhadores ali existentes, com o objetivo de implantar e manter as medidas preventivas necessrias. Neste texto aborda-se exclusivamente a inspeo de SST realizada por inspetores do MTE, que tem caractersticas de polcia administrativa.

No MTE, a fiscalizao de SST realizada exclusivamente pelos auditores-fiscais do trabalho (AFT) denominao atual dos seus inspetores do trabalho, lotados nas suas diversas unidades descentralizadas e sob a coordenao tcnica da SIT. Embora seja realizada prioritariamente por AFTs subordinados tecnicamente ao DSST, responsabilidade de todos estes inspetores, j que este tipo de inspeo inseparvel daquela realizada para verificar outras exigncias trabalhistas tais como a formalizao do contrato, jornadas, perodos de descanso etc. Desse modo, a apresentao que se segue refere-se em grande parte inspeo trabalhista como um todo, e no apenas realizada na rea de SST.

5.1 O surgimento e o desenvolvimento da inspeo trabalhista no mundo

Podemos dizer que a inspeo do trabalho teve o seu marco inicial na Inglaterra, com o Lord Althorp Act e o Factory Act de 1833, mais de 30 anos aps as primeiras normas trabalhistas. A partir de ento foram designados inspetores para o pas (apenas quatro no incio), com a finalidade especfica de fiscalizar os ambientes de trabalho, buscando determinar se as normas legais estavam sendo cumpridas. Essas se referiam principalmente s condies de sade dos trabalhadores, como idade mnima, jornadas e salubridade dos estabelecimentos fabris. Inclusive, o primeiro inspetor do trabalho foi um mdico, Robert Baker. Ou seja, a inspeo do trabalho se iniciou como uma fiscalizao de SST.

Aps a Inglaterra, os modelos de legislao e inspeo de trabalho se dissemi-naram pelo continente europeu. Na Frana, as primeiras leis trabalhistas so apro-vadas em 1841 e um servio nacional de inspeo s criado em 1874. Na futura Alemanha (ainda no unificada nessa poca), as primeiras leis so de 1832 e um sistema de inspetores fabris s surge em 1853. Esse descompasso constante entre as leis trabalhistas e a efetivao da fiscalizao trabalhista (inclusive no Brasil) no simplesmente uma coincidncia, mas mostra as dificuldades existentes quando se busca implantar efetivamente uma legislao social.

No final do sculo XIX, todos os pases europeus industrializados possuam grandes centrais sindicais e a inspeo do trabalho, resposta do Estado s demandas por cumprimento das legislaes trabalhistas aprovadas, j era uma

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realidade. Foi a partir das estruturas burocrticas criadas para implementar e verificar o cumprimento dessas leis que surgiram os Ministrios do Trabalho (ou equivalentes): na Alemanha, em 1882; na Espanha, em 1883; nos Estados Unidos, em 1884; no Reino Unido, em 1887; na Frana, em 1891; e na Blgica, em 1894 (MIRANDA, 1999, p. 8).

Apesar desses avanos, s vsperas da Primeira Guerra Mundial, a realidade das inspees do trabalho na Europa Ocidental se caracterizava por s abranger os estabelecimentos industriais de maior porte. As prticas de trabalho no eram uniformes e em muitos pases no existia uma estrutura de fiscalizao concebida como uma atividade institucional do Estado.

Com o fim da Primeira Guerra Mundial, o Tratado de Versalhes, do qual o Brasil foi um dos signatrios, propiciou a criao da OIT, conforme j abordado. O tratado tambm determinou que todos os pases adotassem um regime de trabalho realmente humano a fim de proteger e melhorar as condies dos trabalhadores, sendo a sua no implementao por qualquer pas um obstculo aos demais no seu esforo para melhorar a sorte dos seus prprios operrios. Precisava que fosse particularmente importante organizar um servio de inspeo com o objetivo de assegurar a aplicao das leis e regulamentos para a proteo dos trabalhadores. Porm, as primeiras reunies da OIT, a partir de 1919, apenas formularam recomendaes (e no convenes) para que os Estados-membros organizassem uma inspeo trabalhista.

O grande avano ocorreu em 1947, logo aps a Segunda Guerra Mundial, com a aprovao da Conveno 81, ratificada pelo Brasil, e a Recomendao 81, estabelecendo a exigncia de constituio de um sistema de inspeo do trabalho para a indstria e o comrcio, bem como as condies necessrias para o seu funcionamento posteriormente ampliada, em 1995, para os servios no comerciais. Em 1969, mais de 20 anos depois, a OIT aprovou a Conveno 129, aplicando os mesmos princpios para a inspeo na agricultura (OIT, 1986).

Em meados de junho de 2010, 141 pases j haviam ratificado a Conveno 81 (com a notvel exceo dos Estados Unidos) e a Conveno 129. O Brasil ainda no ratificou esta ltima, mas sua legislao est praticamente em conformidade com os seus princpios gerais.

5.2 As caractersticas da inspeo do trabalho no mundo

Existem muitas formas e sistemas de inspeo de trabalho no mundo, com diversas diferenas. Todavia, as obrigaes bsicas de todas elas, desde que constitudas de acordo com as Convenes 81 e 129 da OIT, so (RICHTHOFEN, 2002, p. 29-33; ILO, 2010a):

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1. Zelar pelo cumprimento das disposies legais relativas s condies de trabalho e proteo dos trabalhadores em atividade laboral (sobre salrios, jornadas, contratos, SST etc.). A funo no simplesmente verificar o cumprimento da legislao trabalhista, mas sim obter a sua implementao efetiva. Deve-se pautar pelo princpio da legalidade, isto , ter por base a legislao nacional existente sobre a matria, embora muitas vezes insuficiente e parcial.

2. Fornecer informaes tcnicas e assessorar os empregadores e trabalhadores sobre a maneira mais efetiva de cumprir a legislao trabalhista existente. Os inspetores do trabalho tm a obrigao de orientar as partes envolvidas no processo de trabalho sobre a melhor maneira de evitar e corrigir as irregularidades encontradas.

3. Levar ao conhecimento da autoridade competente as deficincias e os abusos que no estejam especificamente cobertos pelas disposies legais existentes. Como os inspetores do trabalho tm acesso direto realidade do mundo do trabalho, so observadores privilegiados de qualquer insuficincia da legislao social na rea. Assim sendo, possuem uma funo propositiva fundamental para a melhoria das normas de proteo aos trabalhadores.

A amplitude das misses da inspeo trabalhista varia de pas para pas. A competncia dos inspetores pode ser restrita a um campo especfico, ou pode ser geral e abarcar toda a legislao laboral. Eles podem tambm atuar por ramos de atividades econmicas, ou mesmo em regies especificas. Esquematicamente, podemos classificar os tipos de inspeo trabalhista como (RICHTHOFEN, 2002, p. 38-41; ALBUQUERQUE, 2010, p. 6-7):

1. Modelo generalista: a inspeo do trabalho tem vrias responsabilidades abrangendo SST, condies e relaes do trabalho, trabalho de migran-tes e emprego ilegal. Frana, Portugal, Espanha, Japo e a maioria dos pases de lngua francesa e da Amrica Latina de lngua espanhola se-guem este modelo.

2. Modelo Anglo-Escandinavo: a caracterstica mais comum deste modelo que a inspeo tem competncia principalmente na aplicao das nor-mas de SST, alm de algumas condies gerais de trabalho (usualmente excluindo salrios). Presente nos pases nrdicos, Reino Unido, Irlanda e Nova Zelndia.

3. Modelo federal: a inspeo do trabalho tem ampla gama de responsabi-lidades, incluindo SST, alm de outros atributos das relaes de traba-lho. A autoridade central delega funes s unidades descentralizadas ou a governos regionais. Austrlia, Brasil, Canad, Alemanha, ndia, Sua e os Estados Unidos usam este modelo, em maior ou menor extenso.

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4. Especialistas e inspees associadas: alm da inspeo do trabalho principal, muitos pases tm outras inspees setoriais, com especialistas tcnicos inspecionando reas limitadas, sendo mais comum a atuao em minas, instalaes nucleares e transportes. A ustria, por exemplo, tem uma inspeo especfica para este ltimo setor.

Embora existam muitas diferenas entre as legislaes trabalhistas dos Estados-membros da OIT, algumas caractersticas so comuns no que se refere a direitos e deveres dos inspetores do trabalho. Entre os direitos mais significativos, e dentro de parmetros legais, temos: i) livre acesso aos ambientes de trabalho; ii) capacidade de intimao; iii) estabilidade funcional; e iv) autonomia de trabalho. Quanto aos deveres mais importantes, temos: i) imparcialidade; ii) manuteno de segredo profissional; iii) discrio sobre as origens das denncias; e iv) independncia funcional.

5.3 Mudanas no mundo do trabalho e tendncias da inspeo trabalhista

O perodo entre a Segunda Guerra e o final do sculo XX caracterizou-se pelo predomnio de um modelo econmico voltado para as necessidades internas dos pases, com um alto grau de controle estatal e uma legislao trabalhista prescritiva, de princpio protecionista. Nas empresas estabeleceu-se o modelo fordista de produo em massa, marcado pela organizao do trabalho hierarquizada e fora de trabalho de baixa qualificao, por empregos estveis e salrios fixos.

A partir dos anos 1970, em decorrncia de graves crises econmicas mundiais, esse modelo passa a ser questionado, ampliando-se a defesa do Estado liberal, que intervm apenas na regulao de conflitos e na garantia do funcionamento eficiente dos mercados.

Os anos 1980-1990 trazem a hegemonia dessas ideias, em especial com a queda dos regimes do Leste Europeu. Entram na agenda poltica a privatizao das empresas, a flexibilizao e a desregulamentao das relaes trabalhistas. Paralelamente, a tecnologia de informtica e as telecomunicaes permitem no somente a interligao acelerada dos mercados nacionais, mas tambm a disseminao de ideias, valores e modelos. a globalizao, ou mundializao, que tende a se fortalecer com a queda das barreiras comerciais. As mudanas descritas ainda esto em curso e seu resultado final ainda parece de difcil previso. Elas interferem radicalmente e de forma direta nas funes e atividades da inspeo do trabalho pelos motivos resumidos a seguir (BARRETO, 2002, p. 1-5; BARRETO; ALBUQUERQUE, 2004, p. 1-9).

1. Desaparecimento de grandes plantas industriais, que se fragmentam e se concentram em uma nica atividade principal, terceirizando as ativida-des de suporte e de servios.

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2. Subcontratao de empresas e trabalhadores, muitas vezes em cadeias complexas, difceis de serem identificadas, e envolvendo inclusive falsas relaes de autonomia.

3. Proliferao de micro, pequenas e mdias empresas, boa parte delas com precria situao financeira e organizacional, dificultando a abordagem pela fiscalizao tradicional.

4. Tendncia continuada das empresas existirem por curtos perodos e tor-narem-se geograficamente mais mveis (nacional e internacionalmente).

5. Mudana deliberada do capital e do trabalho para regies ou mesmo pases onde a produo seja organizada com menor custo (trabalhista, tributrio, financeiro).

6. Aumento em todo o mundo, mas principalmente nos pases perifricos, de diferentes formas de produo sem bases geogrficas definidas, com alto nvel de informalidade, e pouco visveis para os agentes do Estado.

7. Aparecimento de redes de empresas virtuais, utilizando redes informati-zadas, e tambm com alto grau de informalidade.

8. Aparecimento do denominado desemprego estrutural, em que mes-mo o crescimento econmico no capaz de gerar e manter postos de trabalho.

9. Deteriorao das relaes humanas no trabalho, com o crescimento de condies relacionadas ao estresse, de doenas mentais relacionadas ao trabalho e da violncia no trabalho.

10. Introduo rpida de novas tecnologias, muitas vezes de modo rpido e no planejado, determinando novas formas de se acidentar e adoecer nos ambientes laborais.

11. Coexistncia, em um mesmo local de trabalho, de empresas diversas e classes distintas de trabalhadores, com diferentes formas de contratao, benefcios sociais e nveis de SST.

12. Enfraquecimento das entidades representativas dos empregados, entre outros motivos, pelo desemprego estrutural e pela grande mobilidade dos trabalhadores entre os diversos tipos de empreendimentos e funes.

13. Inadequao das legislaes trabalhistas vigentes nos diversos pases, que no esto apropriadas para as novas formas de trabalho, que tendem a ser flexibilizadas e/ou enfraquecidas.

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Nesse contexto de mudanas tambm existem foras que demandam pela manuteno e ampliao das normas e procedimentos que visem tornar o trabalho menos danoso e mais digno. As mais recentes convenes e recomendaes elaboradas pela OIT comprovam tal opo.

Quanto inspeo do trabalho, alguns paradigmas e macrotendncias perma-necem e tendem a ser ampliados (BARRETO, 2002, p. 12-13; RICHTHOFEN, 2002, p. 65-76).

1. Manuteno de uma inspeo do trabalho como funo pblica, res-ponsabilidade do governo, e organizada como um sistema, inserida e integrada no contexto maior dos sistemas estatais, para administrar a poltica social e do trabalho, bem como supervisionar o atendimento legislao e s normas.

2. Necessidade de cooperao prxima entre a inspeo do trabalho, os empregadores e os trabalhadores, tanto na elaborao das normas de proteo do trabalho como na sua aplicao (o denominado tripartis-mo, um dos paradigmas constituintes da OIT).

3. Necessidade de efetiva cooperao com outras instituies, tanto pblicas como privadas, tais como institutos de pesquisas, universi-dades, servios de seguridade social e peritos, e de coordenao entre suas atividades.

4. Aumento da capacidade de reconhecer e intervir nas diferentes formas em que o trabalho executado, bem como evidenciar os novos riscos para o bem-estar, a sade e a segurana dos trabalhadores.

5. Reforar a preveno, entendida aqui como o esforo determinado e continuado em evitar incidentes, disputas, acidentes, conflitos e doen-as, assegurando o atendimento amplo legislao trabalhista vigente.

5.4 A evoluo da inspeo de sade e segurana no trabalho no Brasil

Somente a partir da Revoluo de 1930 que podemos dizer que comearam a ser estabelecidas as bases legais para uma inspeo do trabalho digna deste nome. Com a organizao do Ministrio Trabalho, Indstria e Comrcio, em fevereiro de 1931, foi criado o Departamento Nacional do Trabalho, que tinha por objetivo, entre outros, a instituio de uma inspeo do trabalho.

A montagem de uma estrutura de fiscalizao foi bastante lenta. O reduzido nmero de inspetores do trabalho (como eram inicialmente denominados os atuais AFTs), bem como a sua quase exclusiva presena nas capitais dos estados praticamente impediam uma fiscalizao trabalhista mais efetiva. Os tcnicos ligados rea de SST eram ainda mais raros.

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Em 1975 criou-se, dentro da estrutura do Ministrio do Trabalho, o Servio de Segurana e Medicina do Trabalho, posteriormente transformado em Diviso, depois Departamento e, em seguida, Secretaria de Segurana e Sade no Trabalho (SSST), que passou a ser o responsvel por coordenar, orientar, controlar e super-visionar as atividades relacionadas segurana e sade nos ambientes de trabalho. A execuo das atividades de fiscalizao continuou a ser responsabilidade das DRTs (atuais SRTEs) no mbito da sua circunscrio (MIRANDA, 1999, p. 8-10).

Em meados dos anos 1970 foi realizado concurso pblico de mbito nacional para admisso de inspetores do trabalho, bem como foram criadas as unidades descentralizadas no mbito das DRTs com maior circunscrio (denominadas ento de Subdelegacias do Trabalho), nas quais ficariam lotados os inspetores. Em 1983 foi realizado novo processo seletivo, inclusive de mdicos do trabalho, engenheiros e tcnicos de segurana do trabalho, que levou a um aumento significativo do quadro funcional.

Concursos posteriormente realizados, com periodicidade varivel, tm permitido que o MTE mantenha um efetivo de cerca de 3.000 auditores em atividade, distribudos em todos os estados da Federao. De acordo com informaes da base de dados do Sistema Federal de Inspeo do Trabalho (SFIT), em meados de junho de 2010 estavam em atividade 2.882 AFTs, alm de 79 agentes de higiene e segurana no trabalho (AHST).4

5.5 O modelo atual de inspeo do trabalho no Brasil

Tendo em vista os limites da legislao, conforme mencionado, a inspeo tra-balhista realizada pelos AFTs do MTE possui competncia para intervir nas relaes de emprego em que o contrato regido pela CLT, nas relaes de emprego rurais (regidas pela Lei no 5.889/73), no realizado por trabalhadores avulsos, na movimentao de mercadorias, bem como nos contratos celebrados entre os estagirios e seus concedentes. No possui competncia legal, at a presente data, para fiscalizar e, consequentemente, sancionar, quando o traba-lho efetivamente realizado por conta prpria (autnomos), ou desenvolvido em regime de economia familiar, ou efetuado por servidores pblicos regidos por norma jurdica prpria (denominados estatutrios). Quanto ao sobre o trabalho domstico, tendo em vista as suas caractersticas (o acesso ao domic-lio s pode ser realizado com autorizao judicial e no h previso de sanes administrativas para o descumprimento de sua norma jurdica especfica), bastante precria, apenas se limitando a orientar empregadores e trabalhadores, quando h solicitao destes.

4. As informaes oriundas do SFIT (sistema informatizado de controle e acompanhamento da atividade de fiscaliza-o trabalhista) e no disponibilizadas na internet, no stio do MTE, foram obtidas e fornecidas pelos AFTs Fernando Donato Vasconcelos, Naldenis Martins da Silva e Rodrigo Viera Vaz, todos lotados na SIT.

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O Ministr

sst no brasil

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