sistema de proposta orçamentária: a experiência da justiça ele · tribunal expõe em detalhes...

SISTEMA DE PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA: A

EXPERIÊNCIA DA JUSTIÇA ELEITORAL

Monografia inscrita no VI Prêmio

Tesouro Nacional, concorrendo ao

tema 3.4. Elaboração e Execução

Orçamentária e Financeira

Outubro de 2001

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SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO 3

2. PROPOSTAS ORÇAMENTÁRIAS 4

2.1. VISÃO GERAL 4

2.2. PROPOSTAS DA UNIDADES ORÇAMENTÁRIAS 4

2.3. ETAPAS DE APROVAÇÃO DAS PROPOSTAS DAS UOs 5

3. MOTIVAÇÃO 7

4. OBJETIVOS 8

5. DESCRIÇÃO DO SISTEMA 9

5.1. METODOLOGIA DE TRABALHO ANTERIOR 9

5.2. PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO DO SISTEMA 9

5.3. BREVE HISTÓRICO 11

5.4. AMBIENTE DE DESENVOLVIMENTO 18

5.5. PLATAFORMA PARA IMPLANTAÇÃO 18

5.6. FUNCIONAMENTO DO SISTEMA 19

5.6.1. METODOLOGIAS DE TRABALHO 19

5.6.2. FUNÇÃO DOS SETORES 22

5.6.3. TIPOS DE USUÁRIO E SUA HIERARQUIA 23

5.6.4. OPERACIONALIDADE DO SISTEMA 24

5.7. TELAS DO SISTEMA 25

5.7.1. CONFIGURAÇÃO DA UO 25

5.7.2. TELA PRINCIPAL 26

5.7.3. CADASTRO DE SETORES 27

5.7.4. DISTRIBUIÇÃO DE CONTAS 28

5.7.5. DETALHAMENTO DE CONTAS 29

5.7.6. ELABORAÇÃO DE JUSTIFICATIVAS 31

5.7.7. GERAÇÃO DA PROPOSTA DO SETOR 32

5.7.8. GERAÇÃO DA PROPOSTA DA UO 33

5.8. PRINCIPAIS CONSULTAS E RELATÓRIOS DO SISTEMA 35

5.8.1. CONSULTAS 35

5.8.2. RELATÓRIOS 37

6. RESULTADOS ALCANÇADOS 39

7. CONCLUSÃO 40

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1. INTRODUÇÃO

O presente trabalho apresentará o Sistema de Proposta Orçamentária,

desenvolvido pelos servidores da Secretaria de Informática do Tribunal

Regional Eleitoral do Pará. Seu objetivo fundamental é automatizar o processo

de elaboração de Propostas Orçamentárias pelas Unidades Orçamentárias da

Justiça Eleitoral.

Sendo o processo de elaboração de Propostas Orçamentárias altamente

dependente de políticas de contenção e reorganização de gastos, os requisitos

de um sistema que automatize tal processo são freqüentemente alterados. Em

virtude disso, o sistema aqui apresentado já se encontra em sua quarta edição.

Este trabalho analisará cada uma das versões liberadas do sistema,

dando ênfase às melhorias implementadas e aos resultados obtidos com cada

uma, assim como às necessidade que justificaram o desenvolvimento da

versão posterior. O Sistema de Proposta Orçamentária é atualmente utilizado

em toda a Justiça Eleitoral, que compreende os Tribunais Regionais Eleitorais

de todos os Estados, assim como o Tribunal Superior Eleitoral.

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2. PROPOSTAS ORÇAMENTÁRIAS

2.1. VISÃO GERAL

A Justiça Eleitoral, ramo da Poder Judiciário Federal responsável por

zelar pela Justiça nos assuntos relacionados às Eleições, é composta pelos

Tribunais Regionais Eleitorais e pelo Tribunal Superior Eleitoral. Estes órgãos

são, como o restante dos órgãos ligados ao Poder Judiciário, essencialmente

órgãos geradores de despesas. Não possuem, por sua própria natureza,

receita própria – à exceção do pagamento de eventuais taxas e multas que, no

balanço final, pouco representam sobre o montante movimentado.

Tais gastos devem ser anualmente descritos e justificados, através da

elaboração de um documento chamado de Proposta Orçamentária, onde cada

Tribunal expõe em detalhes seu planejamento para o ano seguinte, incluindo a

natureza de cada gasto, sua forma de cálculo e sua justificativa. Cada Tribunal

Regional Eleitoral, assim como o próprio Tribunal Superior Eleitoral, possui

independência para elaborar seu planejamento para o exercício (ano) seguinte.

2.2. PROPOSTAS DAS UNIDADES ORÇAMENTÁRIAS

A elaboração da Proposta Orçamentária de um dos órgãos da Justiça

Eleitoral, genericamente chamados de Unidades Orçamentárias – UOs,

consiste na seleção de contas e atribuição de seus valores respectivos, em

moeda corrente. Tais contas nada mais são do que um bem ou serviço, para

aquisição ou manutenção, como papel ou computadores. Estas contas estão

organizadas hierarquicamente em Programas, Elementos, Itens e Subitens,

sendo este último nível o conjunto de serviços e bens que podem ser descritos

na Proposta Orçamentária da UO. Os Subitens são classificados em

5

Programas, Elementos e Itens específicos, visando a organização e definição

da natureza de cada gasto. Assim sendo, o termo ‘conta’, utilizado daqui por

diante neste trabalho, se refere ao polinômio Programa-Elemento-Item-

Subitem.

A Unidade Orçamentária deve descrever, em sua Proposta

Orçamentária, as quantidades das contas desejadas (por exemplo, 500

resmas de papel A4) e definir valores unitários para as mesmas, ou seja,

quanto tais bens ou serviços custam no âmbito da UO. Em adição à

especificação de quantidades e valores unitários, as Unidades Orçamentárias

também devem redigir textos para justificar os gastos em questão. Ao conjunto

de todos os pedidos de contas, encaminhados com suas justificativas,

chamamos de Proposta Orçamentária. Sua elaboração e posterior envio ao

Tribunal Superior Eleitoral, para análise, obedece um calendário predefinido.

2.3. ETAPAS DE APROVAÇÃO DAS PROPOSTAS DAS UOs

Uma vez feita a recepção das Propostas Orçamentárias das UOs, estas

são, então, consolidadas pelo Tribunal Superior Eleitoral, que apresenta a

proposta final da Justiça Eleitoral ao Ministério do Planejamento, para

considerações posteriores, visando sua aprovação e subsequente envio dos

recursos descritos aos Tribunais que os orçaram.

O processo de elaboração das Propostas Orçamentárias, contudo, não é

feito em apenas um passo. Na verdade, as UOs devem refazer suas propostas

de acordo com sugestões de adaptação feitas ora pelo próprio TSE , ora pelo

Ministério do Planejamento. Em geral, esse processo de envio e reenvio de

Propostas ajustadas pode chegar a quatro etapas, a saber:

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• A primeira Proposta Orçamentária (chamada de IDEAL) é enviada

pela UO ao TSE;

• Feitas as primeiras recomendações pelo TSE, usualmente cortes a

serem feitos em determinadas contas, as UOs devem refazer suas

Propostas, gerando um segundo documento (a Proposta REAL);

• A proposta REAL é novamente analisada pelo TSE, que envia então

percentuais específicos de cortes nas contas detalhadas pelas UOs.

Feitos os cortes indicados, as UOs geram um terceiro documento (a

proposta SOF/TSE);

• A proposta SOF/TSE é analisada no Ministério do Planejamento,

onde os últimos cortes são sugeridos, de acordo com as diretrizes

adotadas para o novo exercício, gerando uma nova Proposta

Orçamentária (chamada de SOF/MP), que é a Proposta a ser

colocada em votação no Congresso Nacional.

É importante frisar que nem sempre todas as etapas supracitadas são

efetivamente executadas. Algumas vezes, uma das etapas intermediárias é

omitida, por ser considerada desnecessária, ou por limitação de tempo, dado

que cada volta da Proposta Orçamentária a sua UO de origem demanda um

tempo razoável para novo cálculo de contas.

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3. MOTIVAÇÃO

Até o ano de 1997, as UOs contavam apenas com um sistema

desenvolvido pelo TSE para a elaboração de suas Propostas Orçamentárias.

Este sistema possuía o inconveniente de exigir que o setor orçamentário de

uma UO o alimentasse com os dados já consolidados de todos os outros

setores. Em outras palavras, se X setores da UO pedissem uma determinada

conta (como computadores, por exemplo), estes setores deveriam enviar tal

pedido ao setor orçamentário, que seria encarregado de consolidar todos os

pedidos e lançar tais dados no sistema.

Esta consolidação, que incluía a consolidação de quantidades, valores e

justificativas, era feita manualmente, sendo uma árdua tarefa para o setor

orçamentário. Cada UO obtinha os dados necessários dos setores, da forma

que achasse mais apropriada. Todas, contudo, viam-se sobrecarregadas no

momento da consolidação desses dados.

Em geral, independentemente da forma utilizada para a coleta dos

dados dos setores solicitantes, o procedimento de elaboração das propostas

orçamentárias seguia basicamente os seguintes passos:

• Os setores de cada UO elaboravam suas propostas utilizando-se de

diversos expedientes, em papel ou meio magnético, tais como

formulários pré-impressos, memorandos e documentos elaborados

em editores de texto ou planilhas eletrônicas, entre outros;

• Em seguida, o setor orçamentário consolidava manualmente essas

informações e as digitava no sistema disponibilizado pelo TSE;

• Após a digitação dos dados no sistema, o arquivo com o banco de

dados era enviado à Secretaria de Orçamento e Finanças do TSE,

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que então consolidava os dados de todas as Unidades

Orçamentárias para obter os valores da Justiça Eleitoral como um

todo.

Neste cenário surgiu a proposta para o desenvolvimento de um sistema

que permitisse a coleta dos dados a partir dos setores solicitantes e que fizesse

a consolidação desses dados automaticamente, diminuindo sobremaneira o

trabalho do setor orçamentário. Este foi o ponto de partida para o sistema

objeto deste trabalho.

4. OBJETIVOS

Os principais objetivos do Sistema são:

• Automatizar a captação dos dados dos setores relativos à previsão

de despesas para um determinado ano de exercício, provendo a

padronização dos procedimentos e do formato da informação;

• Permitir ao setor orçamentário acompanhar a elaboração das

propostas setoriais, a fim de que possa detectar distorções e outras

incorreções e apontá-las ao setor em questão para que este proceda

com os devidos ajustes em tempo hábil;

• Consolidar as informações oriundas dos setores, dando origem à

proposta da Unidade Orçamentária;

• Disponibilizar com celeridade as propostas das Unidades

Orçamentárias para o TSE, a fim de que este possa proceder com a

análise destas e, posteriormente, sua consolidação, dando origem à

proposta orçamentária da Justiça Eleitoral.

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5. DESCRIÇÃO DO SISTEMA

5.1. METODOLOGIA DE TRABALHO ANTERIOR

Como já foi dito anteriormente, até 1997 as UOs elaboravam suas

Propostas Orçamentárias com o sistema desenvolvido pelo TSE, o qual era

utilizado apenas pelo setor orçamentário de cada UO. O sistema exigia um

nível de detalhamento macro dos dados, consolidados em nível de elemento de

despesa. Tal detalhamento era fundamental para subsidiar a análise de cada

proposta pelo TSE.

O sistema, entretanto, implicava em alguns graves problemas , a saber:

• Propostas com quantidades e valores elevados;

• Justificativas com teor insuficiente;

• Atraso na entrega da proposta da UO ao TSE devido a dificuldade

para consolidar os dados obtidos;

• Dificuldade para realizar o realinhamento da proposta, quando

solicitado pelo TSE, devido a falta de indicação de quais despesas

eram prioritárias a um determinado setor, podendo ocasionar

prejuízos ao mesmo.

Neste cenário surgiu a solicitação do setor orçamentário do TRE-PA à

Secretaria de Informática para o desenvolvimento de um sistema, com o intuito

de suplantar as dificuldades identificadas.

5.2. PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO DO SISTEMA

O desenvolvimento de qualquer sistema informatizado requer a imersão

dos analistas de sistemas na área de interesse do sistema, envolvendo tanto a

leitura de publicações específicas como a análise dos documentos, relatórios e

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gráficos, dentre outras publicações geradas e/ou manuseados pelo solicitante

no seu ambiente de trabalho. A realização de entrevistas também é outro

importante recurso, sendo muito utilizado tanto para obter informações iniciais

do sistema como para esclarecer dúvidas remanescentes de ambas as partes

no decorrer do processo.

Todos os recursos supracitados foram utilizados pela equipe de

desenvolvimento junto ao setor orçamentário do TRE-PA, Coordenadoria de

Orçamento e Finanças, a fim de delinear claramente os objetivos e a

abrangência do sistema. De posse dessas informações preliminares, antes de

partir para o desenvolvimento do sistema de proposta orçamentária, algumas

precauções foram tomadas a fim de evitar esforços repetitivos e, portanto,

desnecessários, quais sejam:

• O TSE foi consultado para saber se havia a possibilidade de seu

sistema contemplar as novas funcionalidades requeridas pelo setor

orçamentário;

• Foi verificado junto aos demais TREs se algum sistema com o

mesmo fim já havia sido desenvolvido;

• Foi verificado junto a outros órgãos da administração pública federal,

os quais utilizam o sistema SIDOR, responsável pela compilação de

dados relativos a propostas orçamentárias, se algum sistema com o

mesmo fim já havia sido desenvolvido.

Tendo obtido todas as respostas negativas, decidiu-se pelo

desenvolvimento do sistema, o que exigiu a dedicação exclusiva da equipe por

um período de 5 (cinco) meses, aproximadamente.

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5.3. BREVE HISTÓRICO

O sistema encontra-se, atualmente, em sua quarta edição. Ao longo

destes anos, desde sua primeira edição lançada em 1998, o sistema vem

sofrendo aprimoramentos técnicos e operacionais de modo a torná-lo cada vez

mais abrangente quanto ao atendimento das necessidades dos usuários. A

seguir, é exposto um breve histórico.

• 1998 - 1ª edição: ano de exercício de 1999

Em 1998 foi desenvolvida a primeira edição, a qual era composta

por 3 (três) subsistemas: Sistema de Preparação de Necessidades –

SPN, Sistema de Levantamento de Necessidades – SLN e Sistema de

Consolidação de Necessidades – SCN, sendo que seu uso ficou restrito

ao TRE-PA. Abaixo são apresentados os principais objetivos de cada

sistema.

- SPN: permitir ao setor orçamentário a distribuição das contas,

constantes no plano de contas disponibilizado pelo TSE, as

quais poderiam ser solicitadas pelos demais setores em sua

proposta orçamentária;

- SLN: permitir a cada setor da unidade orçamentária o

lançamento das despesas previstas em nível de subitem, com

dados de quantidade, valor unitário e justificativa em sua

proposta orçamentária, bem como a prioridade de tal despesa

com o intuito de facilitar o realinhamento da proposta pelo

setor orçamentário, quando da necessidade de corte indicado

pelo TSE;

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- SCN: permitir ao setor orçamentário a consolidação das

propostas orçamentárias setoriais, resultando na proposta da

UO, bem como a exportação dos dados consolidados em nível

de elemento de despesa para o sistema do TSE utilizado

naquela época.

No intuito de facilitar a utilização dos subsistemas pelos usuários,

proporcionando-lhe uma interface mais familiar, bem como viabilizar a

troca de dados com o sistema do TSE, foram utilizadas as mesmas

ferramentas para seu desenvolvimento, quais sejam: linguagem de

programação Visual Basic 4.0 e Banco de Dados Access 2.0.

Abaixo, podem ser visualizadas as principais dificuldades

encontradas pelos usuários dos subsistemas e os resultados

alcançados.

Principais dificuldades encontradas

Pelo setor orçamentário:

1. Utilização de 2 (dois) subsistemas, SPN e SCN, que por um certo

tempo gerou dúvida acerca de quando deveria ser utilizado um ou

outro subsistema, visto que contemplavam etapas distintas;

Pelos demais setores da UO:

2. Resistência à utilização de um novo sistema informatizado;

3. Pouca ou nenhuma familiaridade com a matéria orçamentária;

4. Dificuldade para lançar as despesas na proposta de acordo com o

plano de contas.

Principais resultados alcançados

1. Celeridade no processo como um todo;

2. Padronização da forma de lançamento dos dados;

3. Correção dos valores calculados;

4. Justificativas abrangentes contemplando todas as despesas previstas.

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Em 1999, devido ao êxito de sua utilização, o sistema de Proposta

Orçamentária foi apresentado à Secretaria de Orçamento e Finanças do

TSE, que deliberou pela sua utilização nos demais Tribunais, após a

implementação de determinadas características e funcionalidades que o

tornaria apropriado para o uso em âmbito nacional. A segunda edição

foi, então, desenvolvida, tendo sido contempladas as sugestões

apresentadas.

Esta edição era composta por 3 (três) subsistemas: Sistema de

Levantamento de Necessidades – SLN, Sistema de Consolidação de

Necessidades – SCN e Sistema de Coleta de Preços – SCP. O Sistema

de Preparação de Necessidades – SPN foi descontinuado, tendo sido

incorporadas todas as suas funcionalidades ao Sistema de Consolidação

de Necessidades – SCN. Abaixo são apresentados os principais

objetivos do sistema SCP, único ainda não visto até agora:

- SCP: permitir a um determinado setor designado pelo setor

orçamentário realizar a coleta de preços das despesas

previstas pelos demais setores em sua proposta a fim

minimizar as possíveis distorções dos valores orçados.

Devido à familiaridade da equipe de desenvolvimento com as

ferramentas utilizadas na versão anterior do sistema – Visual Basic e

Access –, optou-se por desenvolver esta nova edição utilizando as

mesmas ferramentas.


encontradas pelos usuários do sistema e os resultados alcançados.

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Pelo setor orçamentário:

1. Na maioria das propostas os setores identificaram quase todas as

despesas previstas em sua proposta como prioritárias, o que dificultou

o realinhamento da proposta quando da notificação da aplicação de

percentuais de corte;

Pelo setor responsável pela coleta de preços:

2. No plano de contas – listagem de contas que cada setor pode solicitar

– muitos dos subitens não tem uma descrição precisa. Um setor, ao

prever despesas com descrição pouco precisa, por exemplo,

microcomputador, tinha que complementar sua descrição na

justificativa. Esta informação, no entanto, não ficava disponível ao

setor responsável pela coleta de preços;


1. Flexibilidade na utilização do sistema, adaptando-se a metodologia de

trabalho dos diversos Tribunais;

2. Dados relativos a pagamento de pessoal e benefícios, ambos

relacionados ao RH, eram detalhados em planilhas específicas, cujos

resultados eram transportados automaticamente para a proposta;

3. O TSE passou a visualizar a proposta das UOs com um maior nível de

detalhamento, o que facilitou a análise das mesmas.

Posteriormente, algumas adaptações tiveram que ser

implementadas a fim de que o mesmo pudesse ser utilizado para a

elaboração da proposta orçamentária eleitoral referente ao ano de

exercício de 2000.


Embora o sistema tenha facilitado sobremaneira a realização das

atividades pertinentes ao processo de elaboração da proposta

orçamentária, os usuários se ressentiam de algumas limitações, as quais

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eram decorrentes das ferramentas de desenvolvimento ora utilizadas,

tais como o uso de um banco de dados centralizado e o acesso

simultâneo de vários usuários de um mesmo setor.

Uma vez que o TRE-PA já dispunha naquela época de

ferramentas mais modernas e apropriadas para o porte que o sistema já

atingira, bem como de técnicos capacitados nas mesmas, em 2000

migrou-se o sistema para a linguagem de programação Delphi e Banco

de Dados Oracle. Conseqüentemente, significativa satisfação dos

usuários pôde ser percebida devido à superação das limitações

anteriormente impostas.




1. Supressão de algumas funcionalidades, tais como: a importação dos

dados das planilhas específicas do RH e o ajuste da proposta setorial

por conta (subitem);

2. Os demais setores tiveram que elaborar sua proposta com um nível

maior de detalhamento, identificando gastos para manutenção da UO

e para a sua expansão;

3. Limitação do tamanho da justificativa para despesas relativas à

expansão da UO;


1. Sistema único, entretanto com opções disponíveis específicas ao perfil

do setor e dos usuários;

2. Banco de dados centralizado

3. Acesso a vários usuários de um mesmo setor simultaneamente

4. Acompanhamento das propostas setoriais em qualquer estágio de sua

elaboração por parte do setor orçamentário.

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5. Geração de até 4 (quatro) tipos de proposta da UO, conforme a fase

de aprovação em que se encontrava;

6. Envio da proposta da UO ao TSE com transmissão de dados

automática entre os bancos de dados local e remoto via rede de

comunicação de dados da Justiça Eleitoral.

Foi implementado também um subsistema específico para a

Secretaria de Orçamento e Finanças do TSE, a fim de que esta pudesse

acompanhar a transmissão das propostas das UOs e extrair consultas e

relatórios diversos tanto de forma individual (por UO), como conjunta (da

Justiça Eleitoral como um todo).


Em 2001, devido ao êxito da utilização da edição anterior, foi

desenvolvida a quarta edição, tendo sido implementados pequenos

ajustes e disponibilizados novos produtos.

O fato do sistema ter sofrido alterações nesta edição não significa

que o mesmo não esteja estável, visto que as funcionalidades principais

vêm sendo mantidas. Tais alterações derivam de uma relação de

reciprocidade com os usuários: estes são estimulados a apontar

caminhos que conduzam à melhor forma de realizar seu trabalho, tanto

na forma de procedimentos quanto de novos produtos. Em contrapartida,

a equipe de desenvolvimento procura atender as sugestões sempre que

possível.



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1. Ainda não havia sido disponibilizada a importação dos dados das

planilhas específicas do RH;

2. O tamanho da justificativa para expansão ainda era limitado;


1. Foi disponibilizada a opção de ajuste da proposta setorial por conta

(subitem);

2. Os usuários do setor orçamentário passaram a realizar a atualização

do plano de contas diretamente no sistema, liberando-os, desta forma,

da dependência da Secretaria de Informática para a realização de

procedimentos específicos ;

3. Foram providas facilidades ao setor orçamentário para o refinamento

do texto das justificativas de elemento a partir das justificativas

elaboradas pelos demais setores nas correspondentes propostas,

agrupando-as num texto só.

O subsistema específico da Secretaria de Orçamento e Finanças

do TSE também passou por adaptações, tendo sido implementados

novos produtos, bem como novas consultas.

Em 2002 haverá eleições gerais, portanto fez-se necessário

adaptar os sistemas – módulo das UOs e módulo do TSE – a fim de

contemplar as características de uma proposta orçamentária eleitoral. As

alterações referem-se basicamente ao detalhamento da despesa em 1º

e 2º turnos (correspondentes aos turnos de uma eleição), sem

identificação de manutenção e/ou expansão. Com isso, o trabalho foi

facilitado.

O problema da limitação do texto das justificativas foi resolvido.

Agora, as justificativas, independentemente de seu tipo, podem ser

redigidas livremente.

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5.4. AMBIENTE DE DESENVOLVIMENTO

A última edição do sistema foi desenvolvida utilizando-se as seguintes

ferramentas:

• Linguagem de programação Delphi 5.0 ;

• Banco de dados Oracle versão 7.3.4;

• Sistema operacional Windows 95 ou superior/ NT.

Tais ferramentas foram utilizadas por serem um padrão na Justiça

Eleitoral, além de serem padrão de mercado, apresentando como

características fundamentais a facilidade e rapidez no desenvolvimento de

aplicações com interface gráfica, no caso do Delphi, e confiabilidade no

armazenamento e integridade dos dados, no caso do Oracle.

5.5. PLATAFORMA PARA IMPLANTAÇÃO

O sistema foi desenvolvido com arquitetura cliente/servidor, sendo

exigidos os seguintes requisitos mínimos para sua implantação:

• Cliente

- Pentium 100Mhz, com 32MB de RAM e winchester com 10 MB de

espaço livre;

- Sistema operacional Windows 95 ou superior/ NT;

- Banco de dados Oracle Client versão 7.3.4;

- BDE Administrator versão 5.xx.

• Servidor

- Banco de dados Oracle Server versão 7.3.4

A referida plataforma para implantação implica na leveza das estações

clientes, conseqüentemente num baixo custo para implantação. Apenas um

computador com maior capacidade de processamento e armazenamento é

exigido – o servidor de banco de dados.

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O sistema é instalado nas estações clientes, de onde são originadas

todas as solicitações de dados, cujo processamento é realizado no servidor de

banco de dados. Às estações cliente são retornados apenas os resultados das

operações, sempre de forma transparente ao usuário.

5.6. FUNCIONAMENTO DO SISTEMA

O Sistema de Proposta Orçamentária na sua edição atual consiste num

único módulo, cujas funcionalidades são acessíveis aos usuários de acordo

com a função que o seu setor desempenha, bem como com seu nível

hierárquico. Também é fundamental para o êxito dos trabalhos que seja

adotada uma das metodologias previstas pelo sistema, que implica na definição

da forma como os setores participarão do processo.

5.6.1. METODOLOGIAS DE TRABALHO

Para que o sistema pudesse ser adotado nacionalmente, foi feito um

estudo para identificar a metodologia de trabalho dos setores orçamentários de

cada uma das UOs. Procurou-se detectar as características e procedimentos

comuns e essenciais a todos os Tribunais, que resultaram em duas

metodologias possíveis de trabalho com o sistema, quais sejam:

• Centralizada

Esta forma de trabalhar com o sistema pressupõe que a Unidade

Orçamentária trabalhará com poucos setores, os quais serão

concentradores de contas de um tipo específico. Isto significa que estes

setores serão responsáveis por captar e consolidar as necessidades de

despesas de todos os demais setores do Tribunal correspondentes a um

determinado tipo e, por fim, elaborar as respectivas propostas setoriais

20

especializadas. Por exemplo, a Seção de Controle Patrimonial ficará

responsável por elaborar uma proposta setorial com a previsão de

material permanente de todo o Tribunal. Os concentradores devem

informar tanto as quantidades totais como os valores unitários de todas

as contas solicitadas pelos outros setores da UO.

Abaixo são listadas as vantagens e desvantagens desta

metodologia:

Principais vantagens

1. Pequena quantidade de setores envolvidos. Conseqüentemente

haverá menos servidores a serem treinados, bem como menos

computadores onde o sistema deverá ser instalado;

2. Torna desnecessária a existência de um setor com a

responsabilidade específica de coletar os preços dos subitens

solicitados nas propostas setoriais;

Principais desvantagens

4. Os setores concentradores de contas terão uma carga de trabalho

adicional, ao ter que levantar as despesas de sua responsabilidade

junto aos demais setores, devendo consolidá-las para poder lançar

no sistema;

5. Os concentradores poderão gerar suas propostas apenas quando

tiverem informado sua previsão de despesas e justificativas

respectivas, assim como valores unitários;

6. Os setores que não são concentradores de contas ficam sem a

informação dos totais de sua proposta no sistema, visto que suas

despesas previstas foram diluídas na proposta dos setores

concentradores.

Têm adotado esta metodologia os Tribunais de menor porte.

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• Descentralizada

Esta metodologia de trabalho pressupõe que a Unidade

Orçamentária trabalhará com um número maior de setores, os quais

poderão prever despesas de diversos tipos. Isto significa que estes

setores serão responsáveis pela previsão apenas de suas próprias

despesas. Por outro lado, os setores poderão prever diferentes tipos de

despesas, aumentando significativamente a quantidade de contas a

detalhar. Por exemplo, a Secretaria de Informática deverá prever suas

próprias despesas com material permanente, bem como com material de

consumo.

A adoção desta forma de trabalho implica na não obrigatoriedade

na informação dos valores unitários das contas. Neste caso, portanto,

haverá a necessidade de se trabalhar com setores que ficarão

responsáveis pela pesquisa de preços das contas que foram solicitadas

nas diversas propostas pelo lançamento de tais preços posteriormente.

Abaixo são listadas as vantagens e desvantagens desta

metodologia:

Principais vantagens

1. Obriga que cada setor envolvido passe a planejar exclusivamente

suas próprias despesas;

2. Por haver um setor específico para pesquisar os preços dos

subitens solicitados, o lançamento desses valores é opcional;

3. Torna mais fácil ao setor executar sua proposta.

Principais desvantagens

1. Por haver uma quantidade maior de setores envolvidos, haverá

mais servidores a serem treinados, bem como mais computadores

onde o sistema deverá ser instalado;

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2. Torna necessária a designação de um setor com a responsabilidade

específica de coletar os preços dos subitens solicitados nas

propostas setoriais;

Têm adotado esta metodologia os Tribunais de maior porte.

5.6.2. FUNÇÃO DOS SETORES

Definida a metodologia a ser utilizada, devem ser selecionados quais

setores participarão da elaboração da proposta orçamentária e quais atividades

eles deverão realizar. Estão previstas três funções que poderão ser exercidas

pelos setores, quais sejam:

• Levantar necessidades

O Setor Orçamentário distribuirá contas a este Setor, o qual

deverá levantar suas necessidades de despesa, informando quantidade,

valor unitário (opcional) e justificativas. Ao final do levantamento, o setor

deverá gerar sua proposta;

• Informar preços

A principal característica desse Setor é que ele não terá contas

distribuídas, portanto não fará levantamento de necessidades e,

conseqüentemente, não poderá gerar proposta. Apenas informará os

valores unitários de contas solicitadas por outro setor ou então

preencherá uma espécie de catálogo geral de contas, com os

respectivos preços;

• Ambas

Reúne as características das funções anteriores.

23

5.6.3. TIPOS DE USUÁRIO E SUA HIERARQUIA

Definida a função que cada setor poderá exercer, antes de cadastrar os

usuários dos setores envolvidos, faz-se necessário esclarecer que existem

ainda níveis hierárquicos do sistema que limitam as opções acessíveis aos

usuários. Estão previstos os seguintes tipos de usuário:

• Gerente do Sistema

Este usuário tem como principais responsabilidades:

- Cadastrar os usuários do setor orçamentário, que efetivamente

farão o gerenciamento das propostas setoriais;

- Gerar a proposta da UO;

• Usuário Orçamento


- Cadastrar os setores com suas funções específicas;

- Distribuir as contas para os setores cadastrados – apenas

para os com função “Levantar necessidades” e “Ambas”;

- Gerenciar as propostas setoriais realizando, se necessário,

ajustes de quantidades e valores unitários nas mesmas;

- Refinar o texto das justificativas elaboradas pelos setores

agrupando-as em nível de elemento de despesa;

• Gerente Setor


- Cadastrar os usuários de seu setor;

- Gerar a proposta setorial.

• Usuário Setor


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- Levantar as necessidades de despesas de seu setor,

informando quantidade, valor unitário e justificativas– apenas

para os setores que possuem a função “Levantar

necessidades” e “Ambas”;

- Informar os preços pesquisados, caso o setor tenha a função

“Informar preços”.

É importante salientar que o setor orçamentário não requer um

usuário dos tipos “Gerente Setor” e “Usuário Setor”, pois o tipo “Usuário

Orçamento” concentra as responsabilidades de ambos. Assim, este

usuário tanto poderá elaborar, como gerar sua própria proposta setorial.

5.6.4. OPERACIONALIDADE DO SISTEMA

Abaixo encontram-se as principais operações a serem realizadas pelos

usuários, de acordo com a função de seu setor e seu nível hierárquico:

Figura 1. Fluxo de operações

Configuração daUO

Cadastro deUsuários

Orçamento

Cadastro deSetores

Distribuição deContas aSetores

Cadastro deUsuários Setor

Preenchimentodo Catálogo de

Preços

Detalhamentode Subitens

Elaboração deJustificativas de

Itens

Geração daProposta do

Setor

Informação deValoresUnitários

Elaboração deJustificativas de

Elementos

Ajustes dasPropostasSetoriais

Geração daProposta da UO

Consolidaçãodas Propostas

pelo TSE

Gerente do Sistema

Usuário Orçamento

Gerente do Setor

Usuário do Setor IP TSE

Usuário do Setor LN

25

5.7. TELAS DO SISTEMA

5.7.1. CONFIGURAÇÃO DA UO

A primeira atividade a ser realizada no sistema é a configuração da UO.

Esta é feita apenas uma vez no momento da identificação do usuário ao

sistema. Nas próximas vezes que o usuário acessar o sistema, a configuração

anteriormente realizada será exposta, não sendo necessário, portanto,

identificar a UO a cada acesso.

Para iniciar os trabalhos, o usuário com perfil Gerente do Sistema

deverá identificar-se. Esse usuário possui identificação – Login – e senha

padronizadas, quais sejam: usuário MASTER e senha SPO9999SNH, onde

9999 é o ano de exercício. Vale ressaltar que este usuário já estará

previamente cadastrado, bem como o setor orçamentário da UO à qual

pertence.

Abaixo pode ser visualizada a tela de acesso ao sistema:

Figura 2. Tela de acesso ao sistema

O usuário poderá trocar a qualquer momento sua senha, sendo este

procedimento recomendável por medida de segurança.

26

5.7.2. TELA PRINCIPAL

Como foi dito anteriormente, dependendo do usuário que estiver

acessando o sistema, serão mostradas apenas as opções aplicáveis à função

que seu setor exerce e seu nível hierárquico. Para melhor ilustrar o

funcionamento do sistema, abaixo é exposta a tela principal apresentada ao

usuário com perfil Usuário Orçamento, o qual possui acesso à maior parte das

funcionalidades disponíveis.

Figura 3. Tela principal exposta ao usuário com perfil Usuário Orçamento

Neste momento, o usuário do setor orçamentário com perfil Gerente do

Sistema já terá cadastrado os demais usuários de seu setor com perfil Usuário

Orçamento, que darão início ao processo de elaboração da proposta

orçamentária. A seguir serão mostradas as telas relativas às principais

funcionalidades em sua ordem natural de utilização.

27

5.7.3. CADASTRO DE SETORES

Esta opção permite que o setor orçamentário cadastre os setores que

participarão da elaboração da proposta orçamentária com a indicação da

função que exercerão.

Figura 4. Tela de cadastramento de setores

Quando um setor é cadastrado, um usuário para este setor com o perfil

Gerente Setor é automaticamente criado. Sua identificação e senha são

padronizadas: o login será a própria sigla do setor e a senha será formada pela

sigla do setor mais o complemento SNH, por exemplo, ALMSNH. Este usuário

poderá trocar a qualquer momento sua senha, sendo este procedimento

recomendável por medida de segurança.

Também é exposta a situação – status – da proposta do setor, que no

momento do cadastramento é “Não Finalizada”. Esta situação poderá ser

28

revertida para “Suspensa” excepcionalmente, o que significa que os dados da

proposta do setor não serão considerados na consolidação da proposta da UO.

Uma proposta “Suspensa” poderá ser revertida novamente para “Não

Finalizada”.

Apenas o próprio setor poderá alterar sua proposta para a situação

“Finalizada”. Isso é feito no final dos trabalhos do setor, ou seja, no momento

da geração da proposta setorial.

5.7.4. DISTRIBUIÇÃO DE CONTAS

Esta opção permite que o setor orçamentário distribua contas aos

diversos setores cadastrados com função “Levantar Necessidades” e “Ambas”

para que estes possam elaborar sua proposta.

Figura 5. Tela de distribuição de contas aos setores

29

Para facilitar o trabalho do setor orçamentário grupos de contas poderão

ser distribuídos, em vez de contas individuais (subitens). Poderão ser

distribuídas contas a partir do nível de elemento, o que significa que todos os

subitens associados ao programa e elemento de despesa selecionados serão

distribuídos a um setor específico. Por exemplo, em vez de se distribuir os

subitens borracha, caneta, etc., pode-se distribuir o elemento material de

expediente. Esta característica é bastante interessante devido ao grande

número de subitens disponíveis no plano de contas de uma UO.

Esta tela também possui a facilidade de distribuir grupos de contas

específicas da Secretaria de Recursos Humanos, cujo detalhamento é feito,

atualmente, em planilhas de benefícios dos servidores e pagamentos de

pessoal, conforme determinação do TSE.

5.7.5. DETALHAMENTO DE CONTAS

Esta opção permite que cada setor elabore sua proposta. Deverão ser

detalhadas apenas as contas que lhe foram distribuídas, com quantidade e/ou

valor unitário.

Figura 5. Tela de distribuição de contas aos setores

30

O setor poderá detalhar livremente as contas que achar necessário,

desde que tenham sido distribuídas a ele. Pode ocorrer, no entanto, de o setor

necessitar de uma conta específica que não tenha sido distribuída

anteriormente. Neste caso, nova distribuição poderá ser realizada sem

provocar qualquer prejuízo à proposta em curso.

Nesta tela, o usuário tem a oportunidade de complementar a descrição

do subitem constante no plano de contas. Por exemplo, o setor, ao solicitar o

subitem computador, poderá complementar sua descrição inserindo

informações específicas, como a configuração técnica do equipamento. Tais

informações complementares servirão de subsídio à pesquisa de seu preço

pelo setor designado para esta função e para evitar valores exorbitantes

calculados de forma imprecisa.

A partir do momento em que o setor gera sua proposta, esta ficará

disponível apenas para consulta para o mesmo e para ajustes para o setor

orçamentário. Todos os ajustes realizados nessa proposta ficarão visíveis em

forma de histórico para que o setor tenha conhecimento do fato de que sua

proposta foi alterada pelo setor orçamentário.

Além do detalhamento de contas (subitens), os setores também deverão

elaborar as justificativas dos pedidos, as quais poderão ser realizadas

imediatamente após cada conta detalhada ou ao término de todo o processo de

detalhamento de contas. Em ambos os casos as justificativas deverão ser

elaboradas no nível de item de despesa.

31

5.7.6. ELABORAÇÃO DE JUSTIFICATIVAS

A elaboração de justificativas deve receber especial atenção por parte

dos setores quando da elaboração de sua proposta. Não basta prever as

despesas para que o setor receba a dotação necessária para executá-las, é

necessário justificar o gasto com bastante clareza a fim de que o mesmo não

seja preterido por outro.

Figura 6. Tela de elaboração de justificativas de item

As justificativas devem ser elaboradas em nível de item numa proposta

setorial, sendo que todos os subitens ele relacionados deverão ser diluídos em

seu corpo. Essas justificativas serão agrupadas posteriormente pelo setor

orçamentário, para que sejam compostas as justificativas de elemento de

despesa.

32

5.7.7. GERAÇÃO DA PROPOSTA DO SETOR

Após o detalhamento das contas e da elaboração das justificativas dos

itens, o setor poderá ter sua proposta finalizada pelo usuário com perfil Gerente

do Setor.

Figura 7. Tela de geração da proposta setorial

A finalização será possível desde que algumas verificações sejam

realizadas com sucesso, a saber:

• Usuários modificando a proposta

A proposta só será finalizada se não houver qualquer outro

usuário modificando seus dados;

• Subitens solicitados

A proposta só será finalizada se houver ao menos um subitem

solicitado, ou seja, com quantidade maior que zero;

• Valores unitários dos subitens

33

Embora os setores que podem elaborar proposta setorial não

sejam obrigados a informar o valor unitário dos subitens solicitados, a

proposta só será finalizada quando todos os referidos valores forem

informados. Isto requer o empenho do setor designado para a função de

coletar preços e o constante acompanhamento do setor orçamentário

para a resolução de pendências, a fim de que geração da proposta

setorial não seja prejudicada;

• Justificativas dos Itens

A proposta só será finalizada se todas as justificativas dos itens

tiverem sido elaboradas.

A partir deste momento esta proposta ficará disponível ao setor

orçamentário, para que este faça os ajustes necessários no intuito de corrigir

eventuais distorções.

5.7.8. GERAÇÃO DA PROPOSTA DA UO

Após todas as propostas setoriais estarem finalizadas e ajustadas, o

setor orçamentário deverá elaborar as justificativas por elemento de despesa.

Estas serão compostas pelas justificativas por item, que foram informadas

pelos setores. Em seguida, a proposta orçamentária da UO deverá ser gerada

e, automaticamente, transmitida ao TSE.

34

Figura 8. Tela de geração da proposta da UO

A geração será possível desde que algumas verificações sejam

realizadas com sucesso, a saber:

• Propostas setoriais finalizadas

A proposta da UO só será gerada se todas as propostas setoriais

estiverem finalizadas. Aquelas que estiverem suspensas serão

desconsideradas;

• Subitens solicitados com valor unitário

A proposta da UO só será gerada se todos os subitens solicitados

nas diversas propostas setoriais estiverem com valor unitário informado;

• Justificativas dos Elementos

A proposta da UO só será gerada se todas as justificativas dos

elementos tiverem sido elaboradas;

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• “Coleta de Lixo”

Este é um procedimento interno para eliminar possíveis

justificativas desnecessárias. Ao ser detectado algum problema durante

sua realização a geração da proposta será interrompida.

• Histórico das propostas

O sistema armazena um histórico das propostas geradas,

considerando a fase de aprovação em que se encontra. A geração terá

êxito se for possível gravar os dados tanto no banco de dados do TRE

como do TSE.

5.8. PRINCIPAIS CONSULTAS E RELATÓRIOS DO SISTEMA

O sistema disponibiliza diversas consultas e relatórios que auxiliam os

usuários no decorrer de todo o processo de elaboração da proposta. Dentre as

principais consultas e relatórios podem ser destacados:

5.8.1. CONSULTAS

• Situação das propostas setoriais

Esta consulta permite ao setor orçamentário o acompanhamento da

geração das propostas setoriais. Pode auxiliar no controle dos prazos

estipulados para a geração:

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Figura 9. Consulta de situação das propostas

• Totais por conta

Esta consulta permite ao setor orçamentário o acompanhamento dos

totais da proposta, podendo extrair resultados de acordo com os critérios

especificados: por situação da proposta (finalizadas ou não finalizadas ou

ambas), por abrangência (por setor ou a UO) e por diversos níveis de

detalhamento das contas.

37

Figura 10. Consulta de totais por conta

5.8.2. RELATÓRIOS

O sistema disponibiliza diversos relatórios, que permitem o

armazenamento de documentos em formato impresso, além de permitir um

controle bastante detalhado sobre as propostas orçamentárias. Dentre os

muitos relatórios disponibilizados, podemos enfatizar a importância dos

seguintes:

Relatório ConteúdoPlano de Contas Listagem de todas as contas que podem

ser detalhadas pela UO.Distribuição de Contas por Setor Após a distribuição de contas, este

relatório mostra quais contas foramdistribuídas a um determinado setor daUO.

Catálogo de Preços Este relatório mostra os preçospesquisados pelo setor Informador dePreços, responsável por pesquisar e

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informar no sistema os preços de bens eserviços.

Preços Divergentes Este relatório mostra uma lista decontas cujos preços informados pelossetores solicitantes divergem dos preçospesquisados pelo setor Informador dePreços.

Subitens sem Valor Unitário Lista as contas cujos valores unitáriosainda não foram inseridos no sistema.

Contas sem Justificativa Lista as contas que foram solicitadaspor um setor, mas cuja justificativa dopedido ainda não foi elaborada.

Proposta Orçamentária Lista a Proposta Orçamentária (de umsetor específico ou da UO), com ascontas detalhadas, quantidades, valorese jutificativas.

Histórico do Ajuste Lista os ajustes (alterações) feitos naproposta orçamentária de um setor.

Consolidação porPrograma/Elemento

Este relatório mostra os totais de contaspedidas, consolidados por Programa /Elemento.

Consolidação porPrograma/Elemento/Item

Este relatório mostra os totais de contaspedidas, consolidados por Programa /Elemento / Item.

Consolidação por Elemento/Subitem Este relatório mostra os totais de contaspedidas, consolidados por Elemento/Subitem.

Quadro Por Grupo de Despesa Este relatório mostra os totais de contaspedidas, organizados por grupos dedespesa.

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6. RESULTADOS ALCANÇADOS

O Sistema contribuiu significativamente para a simplificação,

padronização, correção e celeridade de todo o processo de elaboração da

Proposta Orçamentária, desde a captação dos dados junto aos setores até a

consolidação de todas as propostas na Unidade Orçamentária e posterior

consolidação destas na Proposta Orçamentária da Justiça Eleitoral.

Os setores orçamentários puderam ter um maior controle durante a

elaboração das propostas setoriais de sua respectiva Unidade Orçamentária,

visto que, com a utilização de um banco de dados centralizado, a proposta

geral da Unidade Orçamentária já vai sendo construída à medida que os

setores vão elaborando suas propostas, propiciando a crítica dos dados, a

realização de adequações e, conseqüentemente, o cumprimento dos prazos

estipulados.

Um dos maiores benefícios alcançados pelo sistema é a transmissão

automática das propostas das Unidades Orçamentárias ao TSE, garantindo-se

a rápida disponibilidade da informação e conseqüente elaboração da proposta

da Justiça Eleitoral como um todo.

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7. CONCLUSÃO

O Sistema de Proposta Orçamentária atende a primeira fase do fluxo de

trabalho num setor de orçamento e finanças, que é a elaboração da Proposta

Orçamentária. Logo se percebeu a necessidade do desenvolvimento de

sistemas que contemplassem as demais fases como, por exemplo, a

programação e a execução financeira da proposta elaborada, uma vez que o

sistema atual – SIAFI – não permite o acompanhamento da execução da

proposta no mesmo nível de detalhamento do sistema visto neste trabalho.

Para alcançar esse objetivo, foi formado o grupo de Desenvolvimento de

Sistemas Orçamentários, constituído por técnicos da Secretaria de Informática

do Tribunal Superior Eleitoral e dos Tribunais Regionais Eleitorais do Paraná,

Alagoas, Minas Gerais e Pará. Os referidos Tribunais integrantes do grupo

foram convidados a participar do projeto por terem desenvolvido ou estarem

desenvolvendo sistemas voltados para o assunto em tela.

A intenção é integrar o Sistema de Proposta Orçamentária, objeto de

estudo deste trabalho, com os sistemas desenvolvidos pelos demais Tribunais

citados anteriormente, de forma gradativa. O projeto prevê, num momento

inicial, a utilização de uma base de dados única para todos os sistemas

voltados para a área de orçamento e finanças, e, num momento posterior, a

troca de dados com os demais sistemas administrativos já em uso na Justiça

Eleitoral. Sem dúvida é um projeto ambicioso e desafiador, mas plenamente

possível de ser concretizado.

sistema de proposta orçamentária: a experiência da justiça ele · tribunal expõe em detalhes...

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