Senhor, dai-nos a paz.

Necessidades de Diplomacia na Receita Federal do Brasil Urge falarmos da diplomacia até como um grito de socorro na Receita Federal do Brasil, pois a instituição está precisando se resolver para o futuro. Somos os cargos de Analista-Tributário e de Auditor-Fiscal da RFB, ambos pertencemos a Carreira Auditoria da Receita Federal do Brasil e precisamos do espírito da diplomacia neste momento, pois parecemos dois países inquietos definindo suas fronteiras, sem o reconhecimento do outro na nossa frente, em guerra... Essa briga é sindical. Mas a questão envolve poderes de atuação sobre os contribuintes brasileiros. Essa briga é em torno dos limites de atribuições de ambos os cargos. Assim, precisamos da diplomacia ao menos em defesa do cidadão, para se saber quem é quem, com poder e autoridade, frente ao contribuinte.

Somos nós os trabalhadores do Estado que têm o dever de

fiscalizar e “ferrar” o sonegador, calcular tributos, e etc. bem como o dever de reconhecer direitos e bem atender o contribuinte. Para tanto, temos autoridade para isso, temos o dever para aquilo e, para cada poder que temos, há um dever... Todavia, qual autoridade nós mesmos vemos na lei quanto aos nossos feitos? Segundo Max Weber, autoridade é a probabilidade de uma ordem ser acatada, dependendo de onde ela venha e, no nosso caso, para chegarmos a essa guerra, nós mesmos fazemos por não reconhecer a Lei nº 10.593/02, a lei que criou esses dois cargos. Daí a pergunta: qual a autoridade dessa lei para nós? Do seu lado, o sindicato dos Auditores diz que cada cargo da Carreira Auditoria é uma carreira distinta – e haveria duas carreiras, portanto –, a despeito do que diz o art. 5º. Do outro lado, o sindicato dos Analistas diz que o próprio cargo de Analista-Tributário não tem atribuições definidas em lei, a despeito do art. 6º. Ou seja, a credibilidade da Lei nº 10.593/02 está em baixa, talvez em autoridade silenciosa ou com poder em status de crisálida para gritar a sua própria obediência para o caso dos servidores de ambos os cargos. Nessa esteira, precisamos da diplomacia como fórmula de trazer

a autoridade da lei para resolver esse quadro de guerra entre dois cargos na Receita Federal do Brasil e, de certa forma, o que vamos discorrer aqui são ideias sobre como tratar esse problema. Definindo fronteiras com diplomacia Alexandre de Gusmão, diplomata português nascido no Brasil colonial, acercou-se de tese “uti possidetis” (descrita na frase uti possidetis, ita possideatis – “como possuis, assim possuais”) para

assegurar que as terras que já eram possuídas pela colônia

portuguesa além das linhas do Tratado de Tordesilhas continuariam de posse dos portugueses, ao passo que, do outro lado do mundo, as posses dos espanhóis nas terras asiáticas do portugueses continuariam com os espanhóis. Alexandre de Gusmão é considerado o avô da diplomacia brasileira por ter atuado no Tratado de Madri, em 1750, pondo fim ao litígio entre Portugal e Espanha sobre a posse de suas colônias na América do Sul, no qual se estenderam as terras brasileiras para além da linha delimitadora do Tratado de Tordesilhas, de 1494. Este tratado de 1750 faria as fronteiras brasileiras se estenderem para limites bem próximos ao que se tem hoje. As atuais fronteiras do Brasil finalmente foram fixadas pela atuação do Barão do Rio Branco, o pai da diplomacia brasileira, na passagem do século XIX para o século XX, com as quais se envolveu em três grandes momentos. Primeiro Rio Branco venceu um litígio com a Argentina em 1895, em arbitragem decidida pelo presidente Americano Grover Cleveland, que assegurou o atual território do Paraná e Santa Catarina; depois venceu uma contenda com a França, numa arbitragem decidida pelo governo Suiço em 1900, que fixou o Rio

Oiapoque como fronteira do Amapá com a Guiana Francesa; e, no seu trunfo mais conhecido, negociou o território do Acre com a Bolívia, firmado no tratado de Petrópolis, em 1903. Nesse contexto, trazer a diplomacia para resolver questões de fronteiras com histórico de guerra não é novidade alguma ao menos para a carreira diplomacia diante de um quadro de pé-de-guerra, num caso que assim se resumiria quanto aos quereres envolvidos: a) os Analistas-Tributários querem porque querem as suas atribuições definidas em lei, e b) os Auditores querem

porque querem a separação dos cargos da carreira Auditoria, a

ser também definida em lei. Bem, como a fronteira aí é administrativa e falamos de poderes e deveres entre dois cargos, o que propomos é a regência da lei como árbitro. Sobre as atribuições que pedem os Analistas A melhor política administrativa para tratar das atribuições conforme querem os Analistas seria chutar logo o balde: Dizer não, e pronto! E às favas quem não gostar disso! Mas tentemos a diplomacia... E talvez o melhor a dizer seria: “Nem pra lá e nem pra cá, nada de novo a resolver na lei”, “uti possidetis”, e que se continue o que já se tem em lei para os fatos diários da casa no tocante às atribuições dos Analistas-Tributários, que fique tudo exatamente COMO JÁ ESTÁ EM LEI, E, principalmente, QUE SE CUMPRA A LEI. Cá entre nós, não são os Auditores-Fiscais o grande problema dos Analistas-Tributários com a fixação de suas atribuições em lei: são os próprios Analistas. E é caso de miopia, são os Analistas que não conseguem enxergá-las direito em lei.

Segundo o art. 6º da Lei nº 10.593/02, as competências da RFB se convertem em atribuições e responsabilidades dos Auditores-Fiscais, todas elas, sendo algumas em caráter geral e outras em caráter privativo. Já os Analistas concorrem nas atividades de natureza técnica, acessória ou preparatória das atribuições privativas dos Auditores. Sim, os Analistas concorrem até em atribuição de caráter privativo dos Auditores, assim como concorrem em todas

as atribuições em caráter geral desse cargo, conforme o art. 6º

da Lei nº 10.593/02. É o que está em lei. Em resumo, um analista faz tudo o que faz um auditor, menos as atividades que não são de natureza técnica, acessória ou preparatória das atribuições privativas dos Auditores, que é a parte privativa e exclusiva daquele cargo. Se os Analistas não querem enxergar as suas próprias atribuições em lei, nem dão chances à lei para se explicar, há também uma história de rabugices para chegarem a tanto, da qual resta a sensação de assédio moral enrustido atualmente, com anos e anos de ataques e humilhações dentro do próprio órgão (em portarias malucas, piadinhas idiotas, pechas desnecessárias), num caldo de cultura organizacional interno e anterior aos ataques entre os próprios sindicatos. A sensação ruim mais grave dessa história remonta da expressão “auxiliar”, oriunda de uma legislação antiga sobre as atribuições do Analista, na época em que o cargo era designado TTN – Técnico do Tesouro Nacional, cujas atribuições seriam auxiliar o cargo de AFTN – Auditor Fiscal do Tesouro Nacional, ambos cargos da Carreira Auditoria do Tesouro Nacional, carreira ATN. Mudada essa legislação pela atual Lei nº 10.593/02, hoje ainda

há Auditores que continuam acreditando que os Analistas sejam seus auxiliares, já passados 13 anos. Mas até aí tudo bem, há um histórico legal que assim o diz. Todavia, se não há porque os Analistas serem chamados o tempo todo de “excepcionais” ou “ótimos” auxiliares pelos auditores, também não há porque serem o tempo todo chamados de “meros” auxiliares, ao menos num mundo isento de intenções mesquinhas.

E esse é o caso da Nota Cosit-E nº 94, de 2015, que, além do

absurdo jurídico que apregoa, trata os Analistas como “meros” auxiliares do cargo de Auditor o tempo todo. E observe-se que é uma nota emitida pela RFB, não pelos sindicatos, no calor da votação da MPV 660, deixando correr entre os Analistas a fumaça e o odor fétido de ingerência na administração da RFB, por um braço sindical da Unafisco. De toda sorte, o que interessa – e eis porque chutar o balde logo no início não seria nada estúpido – é que cargo público é um conjunto de atribuições e responsabilidades pertencentes à estrutura organizacional conforme a lei, ou seja, os cargos pertencem aos órgãos da administração pública, não aos servidores que os ocupam. E o que precisam fazer os Analistas é desmistificar logo isso, não sendo donos da possibilidade de alterar seu cargo quando quiserem, ao falarem de suas atribuições. Isso não envolve apenas interesses dos servidores que ocupam os cargos, mas poderes e deveres de atuação do órgão, pertencendo à estrutura organizacional, ou seja, isso se trata de uma questão de Estado. Sobre a separação dos cargos que pedem os Auditores A melhor política administrativa para tratar da separação dos

cargos para os Auditores também seria chutar logo o balde: Acabar logo com o concurso público para o cargo de Auditor, exigir curso de formação e aperfeiçoamento do Analista para passar de cargo e pronto! E às favas quem não gostar disso! O que os Auditores não querem é acabar com o concurso público para o cargo de Auditor, sendo para eles o que resta talvez para se dizer com uma autoridade maior junto ao Analista Tributário, dentro do órgão. Sim, trata-se de uma questão de ego fratricida, de alguns poderes e deveres a mais aqui e ali, mas para muitos

Auditores parece que machuca se os Analistas tiverem poderes

iguais ao seus... No tocante aos poderes do cargo, entretanto, o principal problema dos Auditores-Fiscais não são exatamente os Analistas-Tributários, mas, sim, também os próprios Auditores; especialmente os que não enxergam o próprio problema direito, e entendem que a separação dos cargos há que se fixar em lei, para lhes trazer a paz. Ocorre que, no correr dos anos, depois de verem a autoridade do seu cargo se tornar uma autoridade institucional, quando da criação do Mandado de Procedimento Fiscal – MPF para fiscalizarem alguém, os Auditores agora querem essa autoridade de volta. É o que dizem as notícias de corredor sobre uma Medida Provisória versando sobre o assunto, que estaria para sair. Noutras palavras, querem o poder de fiscalizar quem entendem que devem fiscalizar, sem o órgão para definir isso. Portanto, é a sua própria autoridade, esse sempre foi o grande dilema de satisfação dos auditores. Daí porque melhor clamar pelo glamour natural da carreira diplomacia nesse caso, ao contrário de uma tentativa de imposição desproporcional de forças com a categoria dos Analistas, querendo a separação dos cargos.

E veja-se que, se querem a fixação em lei da separação entre os cargos de Analista e de Auditor, isso só pode decorrer do fato desses cargos estarem previstos na composição de uma só carreira em lei, a Carreira Auditoria da Receita Federal do Brasil, conforme o art. 5º da Lei nº 10.593/02. O que não querem os Auditores, enfim, é a promoção entre os cargos de Analista para o de Auditor, algo que ainda sequer acontece no órgão. Mas, defendendo a possibilidade legal da sua

ocorrência, no entanto, escrevemos uma extensa tese em 2013,

“Fundamentos da legalidade da promoção do Analista-Tributário ao cargo de Auditor-Fiscal da RFB” [1] Pelo que depreendemos naquele estudo, não é verdade que exista a carreira Auditoria na Receita Federal do Brasil, tal qual diz a lei. Ocorre que o órgão, em vez de promover seus servidores, “prefere” se oxigenar com pessoas que muitas vezes nunca trabalharam na vida, oferendo a entrada direta no final da carreira para quem passa num concurso, sem que esse sujeito tenha pertencido anteriormente a carreira. A formação de servidores públicos e o seu desenvolvimento na organização do Estado dependem do mecanismo fixado no art. 39, § 2º, cuja promessa é a promoção na carreira. A eficiência do Estado, especialmente em relação às carreiras exclusivas de Estado, depende desse incentivo promocional para fazer com que os servidores tenham a gana para um esforço de desenvolvimento pessoal, como uma promessa a mais que o simples trabalho diário. No entanto, a Nota Técnica RFB Cogep nº 83 entende isso de maneira diferente, entende que não é possível a promoção entre cargos na Receita Federal do Brasil, pois isso “se parece com ascensão funcional”.

Essa Nota Técnica foi emitida para fazer frente aos pedidos administrativos de promoção entre o cargo de Analista e Auditor, e igualmente foi emitida pelo órgão, não por um sindicato, mas também alude que o Analista seja um “mero” auxiliar de Auditor, e seu conteúdo assim parece a opinião de um braço sindical da Unafisco na RFB mais uma vez, dando conta que há duas carreiras distintas na carreira Auditoria da RFB, a despeito do art. 5º da Lei nº 10.593/02. Assim, talvez fosse o caso de se

questionar a constitucionalidade das afirmações ali, diante do

que parecem ter esquecido, especialmente a lei. A Esaf, escola de governo que deveria fazer funcionar o art. 39, § 2º, da CF no caso da carreira Auditoria da RFB, mais parece uma escola de formação rápida de Auditores e Analistas, do que uma escola de governo voltada à profissionalização da carreira Auditoria. Essa escola não se oferece para isso, e parece que se esquece que, por no mínimo doze anos, ela poderia formar melhor um Analista-Tributário para o cargo de Auditor, em vez de escolher pessoas via concursos que, em não raros casos, até nunca trabalharam na vida, antes de passarem num concurso. Dessa maneira, também para o que pedem os auditores, “nem pra lá e nem pra cá, nada de novo a resolver na lei”, “uti possidetis”, e que se continue o que já se tem em lei para a fixação dos fatos diários na RFB, no tocante à separação dos cargos na carreira, requerido pelos Auditores-Fiscais, que fique tudo exatamente COMO JÁ ESTÁ EM LEI, E, principalmente, QUE SE CUMPRA A LEI! Uma alternativa para negociação

Para os dois sindicatos ganharem suas guerras, uma só seria a saída a ser fixada em lei, então: a separação efetiva dos cargos. Cada um com atribuições só suas, sem concorrências atributivas entre si, em dois cargos separados. Mas aí o problema seria o art. 37, XXII da Constituição Federal: sem uma organização em carreira, a administração tributária não terá recursos prioritários para resolver seus serviços. Então a lei que faria a separação dos cargos teria que mentir, dizendo que, a

partir de um só cargo, seria possível dizer que existe uma

carreira, e não apenas um cargo. Mentiria sobre o fenômeno carreira, na verdade, ou seja, mentiria para aquilo que é uma carreira no mundo real, não apenas no mundo dos ideais. Um servidor que entra num cargo, tomando posse de certo conjunto atributivo e, depois de uma vida de trabalho, aposenta-se com o mesmo conjunto atributivo, esse certamente nunca fez carreira. Tecnicamente, sem evolução atributiva entre as classes internas de um cargo, não seria possível caracterizar o fenômeno de uma carreira, que se revela no desenvolvimento profissional, ou seja, em mais responsabilidades e complexidade técnica nos afazeres, no curso do tempo. Se houver evolução atributiva entre as classes internas a um cargo nesses termos, então não haverá mais as classes, e sim novos cargos, um em cada classe, conforme o conceito de cargo público no art. 3º do RJU. Assim falamos da criação de novos cargos, e essa iniciativa seria do executivo… Entretanto já temos a informação de uma carreira com dois cargos de mesma natureza (a tributária), escalonados em atribuições, com variações de responsabilidades e complexidades entre si nas informações dos arts. 5º e 6º da Lei nº 10.593/02 . Portanto, haveria interesse do executivo em

promover uma separação desses cargos na RFB? Qual seria o motivo? Continuar com essa separação, seria o mesmo que trocar dois cargos por algo em torno de oito cargos distintos para administrar, no final do trabalho, para resolver cada cargo como uma carreira. E na verdade fica sem sentido um formato assim, pois a formação até a final do cargo de Analista seria para formar um Analista, e a formação de um auditor se daria para um sujeito que já é auditor, tal qual se faz atualmente.

Ou seja, contrata-se o sujeito sempre cru para depois formá-lo. Assim o mito mais grave para o auditor vencer seria, portanto, o concurso, pois não se realizaria mais a nomeação no cargo de Auditor, para a qual se exige o concurso, e somente por promoção se daria agora o provimento desse cargo, nos termos o art. 39, § 2º, da Constituição. Se mantidos os dois cargos como se tem hoje, no entanto, a formação do Analista-Tributário deveria ser voltada para a sua atuação no cargo de Auditor futuramente. É o que se faz na carreira de Diplomacia, por exemplo, cuja carreira começa no cargo de 3º Secretário e chega ao máximo de Ministro de 1ª Classe, que é o Embaixador. Desde o primeiro minuto em que se pisa no Instituto Rio Branco já no exercício do seu cargo, o servidor da carreira estará sendo preparado para, um dia, ser Embaixador do Brasil. Como alternativa, em vez de falarmos da separação dos cargos, o modelo de carreira igual ao que se faz na carreira Diplomacia talvez exigisse um cargo com certo glamour próximo ao de um ministro, no topo da carreira. Seria possível sonharmos assim? Na verdade a promoção permite qualidade na profissionalização

do servidor público, considerando os ditames constitucionais do art. 39, § 2º. Essa qualidade vem ar permanente de disputa entre aqueles que pleiteiam os cargos acima da sua carreira, incentivados pela promoção na carreira, desde que cumpridas as exigências legais de formação e aperfeiçoamento em escolas de governo que, por óbvio, direcionariam essa formação para os interesses organizacionais em que os servidores atuam. E quanto maior a importância de um cargo, maior deverá ser a formação exigida para o seu exercício. Dessa maneira, se talvez

houvesse um cargo com glamour maior que o de Auditor, um

cargo a ser criado para, por exemplo, resolver os grandes temas tributários do órgão, coordenações gerais de operações nacionais e etc. Dessa maneira, em vez de pensarmos somente em nossos próprios umbigos, pensássemos ao menos nos interesses do Estado também, num modelo de formação e desenvolvimento eficiente para que o órgão se torne eficiente. Aqui indicamos a formação na Carreira de Diplomacia que nos parece propiciar eficiência institucional à RFB, uma em que o servidor, desde o instante em que for aprovado no concurso público, passaria a estudar os temas próprios da Receita e a ter experiências de campo, para vir a ser o melhor servidor do cargo maior da Carreira de Auditoria da Receita Federal do Brasil. Para que isso ocorra, o provimento na carreira se daria com a nomeação no cargo de Analista, conforme o art. 37, II, e o provimento no (s) cargo(s) mais elevado(s) se daria com a promoção entre os cargos, nos termos do art. 39, § 2º, da Constituição Federal. Entendemos que, se precisamos de algo novo em lei para acalentar aos seus sindicatos, melhor seria então lutar pela

criação de um cargo maior que o de Auditor, com coisa de hierarquia, autoridade e tudo o quer a mais um Auditor, até com viagens, hotel boa pinta, prato francês e whisky escocês garantido no soldo, se for esse o caso. Mais necessário que o próprio acalanto sindical, todavia, esse é um caminho também para afinar mais a pirâmide invertida que existe na RFB, com mais auditores que analistas nessa carreira no órgão. Além disso, cria-se a propensão natural para a paz entre os cargos, tão necessária nesse momento, insurgida a partir do

reconhecimento do analista e do auditor que o cargo posterior

estará provido por quem já passou pelo cargo anterior, e venceu aquela etapa, ao passo que o cargo anterior estará provido por quem ainda chegará ao cargo mais elevado da carreira um dia. É isso, é para que algum sonho de paz se implemente, é para isso que tanto precisamos de diplomacia na Receita Federal do Brasil. [1] http://observatoriodoanalista.org/uploads/midias/5209201acc84a.pdf

Da profissionalização dos Servidores Públicos

Eficiência do Estado: um direito da população brasileira

Dez anos depois de promulgada a atual “Constituição-Cidadã” (conforme as saudosas palavras do Dr. Ulisses Guimarães, em 05 de outubro de 1988), a Emenda Constitucional nº 19, de 1998

(EC nº 19/98), elencou a eficiência entre os princípios de administração descritos no caput do art. 37 da Constituição Federal Brasileira (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência).

Desde então a Constituição prevê que o princípio de eficiência é devido de obediência pela Administração Pública e sua manifestação pelo Estado se tornou, dessa forma, um direito constitucional dado à população.

Sob tal égide, não se fala só de sonhos quando se fala hoje da eficiência do Estado perante a sociedade. Fala-se de um “dever-

ser” nas realizações da administração pública, tomado como um princípio correlato ao “dia-a-dia” no Estado.

De 1998 a 2015, dezessete anos se passaram desde a EC nº 19 e a eficiência é ainda um princípio mantido sem manifestações importantes na administração pública, para dizer se ele, o princípio de eficiência, está sendo observado.

Em 2013 a população brasileira foi para as ruas pedindo por eficiência nos serviços do Estado, mas o povo por certo não tinha noção de que era por isso que pedia naquele momento. Ocorre que a lógica de aplicação do princípio de eficiência é ainda uma incógnita para o povo, especialmente porque a ciência do Direito Administrativo não diz ao povo como cobrá-lo.

De toda sorte, os discursos da Presidente Dilma Rousseff em resposta às passeatas de 2013 se pautaram em aspectos de eficiência. Mas certamente o atual governo vinha falando sobre este princípio bem antes disso.

Havia o discurso de eficiência nas palavras da Presidente Dilma Rousseff já em 2011, quando da criação da Câmara de Políticas de Gestão, Desempenho e Competitividade, onde se falou da profissionalização dos servidores públicos, uma dentre as necessidades ali informadas rumo à eficiência do Estado2.

Com efeito, a profissionalização dos servidores é uma das medidas óbvias na busca de eficiência pela administração pública, especialmente em relação aos serviços que o Estado realiza.

Na medida em que a profissionalização afeta a execução de atividades para serem realizadas, afeta o atendimento ao público e a aplicação de recursos do Estado junto à sociedade. E afeta em ganhos de qualidade no resultado produzido pelos servidores que, sem dúvidas, é quem move o Estado como uma empresa, rumo ao que o Estado é em suas realizações.

A população quer ser bem atendida, tem o direito a isso e, pelo

que se percebe, o atual governo tem o interesse de dar bom atendimento a ela, conforme sugerem os discursos da Presidente Dilma.

Nessa empreitada, a profissionalização se daria no interesse de preparar os servidores públicos a solucionar situações em que agem junto à sociedade em nome do Estado, formando-os e atualizando-os com o que de melhor possam utilizar nesse trabalho, para que o resultado se faça de maneira naturalmente pública, segura, correta, limpa, eficiente.

A profissionalização dos servidores se apresenta como uma medida necessária para a eficiência do Estado porque a qualidade de um trabalho se mede no que fica executado por uma pessoa e, dessa maneira, um dos requisitos a se considerar sobre a realização de um “bom serviço” é certamente a capacidade profissional de quem vai executá-lo.

De toda sorte, estamos falando de um projeto grandioso que a administração pública precisa resolver com urgência. Na verdade, começar a resolver é que é urgente, pois, em nome da eficiência e de um direito ao bom atendimento garantido pela Constituição Federal, falamos da formação e do aperfeiçoamento de um contingente enorme de servidores e, por óbvio, a profissionalização de um número tão grande de pessoas não se faz da noite para o dia.

Sobre como formar e profissionalizar, é óbvia a medida que a própria Constituição Federal define, nos termos do art. 39, § 2º (trazido à CF pela EC nº 19/98). Verbis:

(CF/98, art. 39, § 2º) A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos para

a promoção na carreira, facultada, para isso, a

celebração de convênios ou contratos entre os entes federados.

Conforme o dispositivo, a profissionalização do servidor se daria no seu tempo de vida de trabalho, decorrente da busca do próprio servidor pelo seu desenvolvimento na carreira, sendo a formação e o aperfeiçoamento requisitos para sua promoção.

Escolas de governo seriam mantidas pelo Estado assim, com o propósito específico de formação e aperfeiçoamento dos servidores, podendo a administração também realizar convênios para essa finalidade.

Quanto ao que o servidor público possa ver de bom nisso, presume-se que o incentivo para que ele se profissionalize se daria por seu interesse particular de ser promovido na própria carreira.

Dessa maneira, às escolas de governo custeadas pelo Estado cabe a formação e o aperfeiçoamento profissional dos servidores públicos no percurso de desenvolvimento de suas carreiras, conforme o art. 39, § 2º, da Constituição Federal, sendo para essa finalidade que tais escolas são custeadas.

Nesses termos, tomando a eficiência do servidor como algo essencial a ser alcançada em suas atividades, qual o momento e qual a melhor formação profissional a ser dada por essas escolas é que se tornam as questões a resolver.

Os “bons”, nas portas de entrada do Estado

Para que o Estado brasileiro seja uma organização eficiente, um dos problemas que a administração pública certamente vai ter que enfrentar é a profissionalização dos servidores públicos.

Os cargos públicos são acessíveis a todos os brasileiros que

preencham os requisitos previstos em lei, e a lei tem suficientes razões para pedir do cidadão uma boa conduta, escolaridade apropriada, boa sanidade física e mental e requisitos afins. E o candidato ainda fica dependendo da sua aprovação num concurso público, só mais isso, não sendo cobrado de experiência anterior para chegar ao cargo que pretenda.

Se ele passar no concurso, seguramente será por esforço próprio que seguirá em frente em seus planos, pois os concursos são

muito bem concorridos. É a meritocracia que sustenta isso tudo, e assim a lei parece pedir uma boa formação inicial para os candidatos aos cargos, quando mede seus conhecimentos mediante concurso.

Mas, aliado a isso, o cidadão que entra num cargo público precisa mostrar para a sociedade que é “bom” apenas uma vez na sua vida de servidor, que é quando ele passa no concurso. Depois disso ele não será cobrado de nenhum outro esforço

igual, pois pouco prevê a lei que o faça se sentir exigido de tanto esforço novamente.

Para considerarmos as essências administrativas relativas a esse momento de chegada de alguém nas portas de entrada do Estado e visando os interesses organizacionais, essa etapa na vida do servidor deve ser olhada nas teorias de recrutamento e seleção de pessoas em ADM (ciência de Administração), observando-o inserido num plano de desenvolvimento a partir dali, no intuito da profissionalização desse servidor.

Nesse viés, principalmente em razão da eficiência exigida nos serviços para os quais as contratações se efetivam no Estado, uma pergunta se faz necessária: seria a seleção via concurso o melhor modelo para encontrar o profissional mais bem preparado, de que o Estado precisa para os cargos?

Adiantamos que não e, senão pior, nem preparado para o cargo

ele está, e esse é o “gosto” ruim dos concursos para os interesses organizacionais, pois há um cardápio de meios de recrutamento e seleção bem melhores para isso, segundo as teorias da ADM... Quem colocasse o concurso ao lado do modelo de seleção como o programa “treinee”, por exemplo, tornar-se-ia descrente em tamanha gabação sobre a qualidade dos concursos para a escolha dos melhores para o trabalho dali em diante...

No entanto o concurso é legalmente instituído e, sendo fixado

em lei, o processo tem que ser feito como é, ou seja, o candidato deve passar num concurso público, logo, esse é o meio de seleção para cidadãos que chegam às portas do Estado do qual a administração pública dispõe, versado na doutrina jurídica junto ao processo de “provimento originário” e, portanto, cabe à administração aproveitar o melhor que o

concurso tem a oferecer para os propósitos posteriores dos próprios serviços no Estado.

O que notamos sobre a expectativa dos concursos públicos é a espera de uma excelência que está além da própria possibilidade que um aplicativo de medição de conhecimentos possa oferecer para a escolha de um servidor. O concurso há que se constituir de provas e ou de provas e títulos, e provas são instrumentos típicos de medição de conhecimentos. Prova não ensina, prova mede o que já se sabe, e é para medir conhecimentos que as provas servem melhor que outros instrumentos.

Também ocorre que, indiferente à qualidade de qualquer meio de seleção para ditar quem entrará nas portas do Estado, não haverá bons profissionais disponíveis no mercado para o exercício imediato da maioria das atividades no serviço público, como é o caso das atividades de policiais, fiscais de tributos, do trabalho e agropecuários, serventuários da justiça, e etc., e etc.

Para esses tipos de atividades, só o Estado ensina o Estado. Ou

seja, somente como servidor do Estado é que um cidadão comum vai ter oportunidade de aprender a trabalhar em atividades assim. Somente se passar num concurso é que será formado para tal, pois para essas atividades não há faculdades, nem formação profissionalizante anterior.

Sob tal condição, quem adentra os quadros do serviço público deve ser olhado como um cidadão preparado para o concurso, e apenas isso, que é o melhor a entender sobre esse início. Ele

dificilmente estará preparado para o exercício do cargo naquele momento em que passa; não é porque passou que ele será “o melhor” para o cargo; e, nesse momento, ele não será o profissional eficiente que todos desejam que ele se torne um dia.

Daí porque a necessidade de formação do servidor já tão logo após o concurso para quem adentra as portas do Estado, que se realizará em razão do exercício no cargo, numa espécie de ambientação primária do servidor com as atividades a serem exercidas.

Nesses termos, para que de fato o Estado brasileiro seja eficiente, o Estado terá que conduzir seus servidores num processo de profissionalização que os levem a se tornar agentes públicos eficientes num dado momento de suas vidas à disposição do Estado, para que cumpram as finalidades do Estado correlatas às responsabilidades e às atribuições que exerçam perante a sociedade.

Aristóteles3 afirma que a causa eficiente está naquilo de onde provém o início primeiro do movimento de geração, de corrupção, de mudança natural ou repouso ou, depois de iniciado o movimento, estará naquilo que seja o meio para realização de um determinado fim.

Investir na formação dos servidores públicos para que eles promovam os fins do Estado é, portanto, investir na eficiência

organizacional como resultado desse processo, considerando a

causa eficiente fixada por Aristóteles em tal conclusão, uma vez que coisa alguma se move nas organizações, a não ser que as pessoas as movam.

O Estado brasileiro precisa profissionalizar seus servidores, é o que, entre outras coisas, nos parece dizer a Constituição Federal Brasileira com o princípio de eficiência.

3) Da burocracia nos concursos para os fins da administração pública

Há notícias de um apagão de talentos no Estado, dando conta que a gestão pública está a beira de um colapso e a culpa, conforme o teor de uma delas, seria da “tradição brasileira de adotar como principal critério na contratação de servidores o mérito aferível por concurso público de provas ou de provas e títulos”. Nessa esteira, como solução, afirma se que seria “preciso repensar o sistema de recrutamento para ser possível selecionar perfis mais adequados para as vagas existentes”4.

No nosso entendimento, escolheram um culpado errado nessa solução. Se o servidor público ganha bem, é estável e, ainda assim, atende mal, ao se falar que a solução para o seu caso estaria no mecanismo de seleção que o trouxe até ali, primeiro não estaremos dando solução alguma para o mau atendimento, que continuará em espera de ser resolvido, e, segundo, não se olha para além do próprio servidor, fixando-o como fonte originária do problema, sendo ele o agente singular das culpas que assombram o caso.

A eficiência da administração pública é um direito da população brasileira, e o mau atendimento é o que de fato haveria de ser resolvido numa situação assim, em nome desse direito. Por sinal, o que revela uma proposta de mudança no sistema de

recrutamento e seleção do Estado para a solução de questões

como essa é que não se enxerga nos atuais servidores (ou não se espera deles) a possibilidade de solução, mas tão só uma fonte de problemas.

Diríamos que não há problema algum com o modelo de seleção de servidores público mediante concurso, em especial quando a sua finalidade, que é a de informar para a administração pública quais, dentre os candidatos de um certame, são os escolhidos para adentrar as portas do Estado.

Ousamos dizer o contrário, aliás, pois o que haveria é um equívoco na interpretação da finalidade desse aplicativo para as necessidades da administração pública, impregnado como ele está de essências burocráticas insistentemente necessárias para o Estado, e que não são vistas assim.

O concurso não passa de um aplicativo de medição de conhecimentos acumulados, todos sabemos disso, e o equívoco é requer dele a qualidade para trazer talentos para o Estado que está além do que o próprio modelo consegue fazer.

Ocorre que o bem burocrático mais nobre para a administração pública junto aos concursos (pelo menos o elemento mais eficiente dentre as suas utilidades administrativas) não está na definição do melhor dentre os melhores candidatos que passam, mas definição dos que não passam.

Sua maior qualidade deriva da objetividade das provas e isso de fato se apresenta no fácil acatamento com que há de se resolver consigo mesmo o candidato que não

passa, em relação a sua reprovação e ao cerceio do seu interesse particular de chegar ao cargo que pleiteava.

O que vai de fato resolver as questões do mau atendimento no serviço público não é a substituição pura e simples de um

servidor que atenda mau, eventualmente, por um outro recém

contratado pelo Estado para o seu lugar, para o qual se justificaria parar e repensar o modelo de contratação, já que ser mesmo um sujeito pronto para o trabalho, vindo do mercado.

Resolverá tais problemas por certo é a profissionalização dos servidores atuais, dos que já se tem em mãos, não pela contratação de outras pessoas para substituí-los.

Se compararmos a quantidade de concorrentes em relação aos aprovados no final de um certame, veremos que o concurso público mais fecha do que abre portas para a entrada de pessoas no Estado, contrariando assim, pela lógica da meritocracia, a lógica da acessibilidade e da ampla oportunidade para quem queira ser servidor público.

Um reprovado, aquele candidato com um sonho particular de se tornar servidor público e não consegue, só pode culpar a si mesmo pelo mau desempenho nas provas. E ele aceita facilmente o efeito, assim como todos a sua volta reconhece que o erro está nele, não no modelo.

Por outro lado, não se pode dizer que os reprovados no concurso estariam despreparados para o cargo em disputa, na medida inversa em que os aprovados é que estariam preparados para o exercício imediato do cargo.

O modelo de aferimento por provas não permite por si mesmo sustentar tal ideia, pois o que se mede nos concursos é uma quantidade de conhecimentos acumulados, não as experiências e nem a qualidade de um cidadão para o exercício do trabalho exigido pelo cargo.

Além do mais, vale dizer que a regra para se passar num concurso público é simples: não se estuda só para passar, mas até passar. Depois não se estuda mais, mas pelo menos o sujeito tem que ser bom uma vez na vida.

Concursos para os mesmos cargos se repetem de tempos em

tempos e, corroborando com essa regra acima, dentre os aprovados de um certame não é incomum encontrarmos candidatos reprovados de certames anteriores para o mesmo cargo em disputa.

Coisas assim tornam paradoxal a afirmação de que o concurso se presta para encontrar o melhor candidato para determinado cargo, e não tão só para a prova, se pensarmos nos interesses do Estado. Afinal, estaria desta vez o candidato agora mais bem preparado para o cargo, do que estaria antes?

Não está, e essa pergunta é que está errada. Um concurso se presta para informar apenas quais os candidatos mais preparados para as provas a cada certame. Provas

são para constatar, não para formar ninguém. Dessa maneira, quanto ao preparo para o exercício no cargo, isso já é outra história...

4) Carreira da Diplomacia, um modelo de excelência

Que modelo de desenvolvimento de cada servidor se consideraria para a profissionalização dos servidores públicos?

Sabe-se que, para isso, é necessário decidir qual a qualidade que o serviço a ser prestado requer dos servidores, no final da sua formação. Ocorre que a profissionalização pode decorrer de um processo medíocre, num projeto de desenvolvimento precário, ou de uma formação norteada pela excelência do servidor do Estado, promovendo o seu aprofundamento gradual e continuado.

Assim podemos falar de uma formação dos chamados homens e mulheres de talento ligados ao Estado, que desenvolvesse pessoas para administrar o Estado e o levassem a prosperar,

como uma instituição organizada e eficiente nos serviços prestados à sociedade.

Dentre as escolas de governo versadas na forma do art. 39,§ 2º, da Constituição Federal, o processo de profissionalização de servidores públicos brasileiros mais bem reconhecido no mundo é o do Instituto Rio Branco(IRBr), órgão do Itamaraty encarregado da seleção, do treinamento e aperfeiçoamento de diplomatas.

Fundado em 1945, de acordo com o histórico relatório do Primeiro-Secretário Jorge Latour, o IRBr deveria ser um “Centro de Investigação e Ensino”, destinado a “ensinar e exercitar matérias de interesse para a conservação e a consolidação interna da nação e da nacionalidade brasileira, mediante o aperfeiçoamento da sua política externa e das suas relações internacionais em diferentes aspectos”.5

São muitos servidores com conhecimentos amplos e profundos que aparecerão na lista dos grandes diplomatas brasileiros, ou seja, estamos falando de uma formação de pessoas que representam o Brasil no seu trabalho diário e em questões profundas. O Barão do Rio Branco, Joaquim Nabuco, Domício da Gama, Gilberto Amado, Guimarães Rosa, Antônio Houaiss, Vinicius de Moraes, João Cabral de Melo Neto e José Guilherme Merquior eram diplomatas...

Atualmente, “o diplomata ingressa na carreira no cargo de Terceiro-Secretário. Com base em critérios objetivos e em merecimento, poderá ser promovido a Segundo-Secretário, Primeiro-Secretário, Conselheiro, Ministro de Segunda Classe e Ministro de Primeira Classe (Embaixador)”. 6

O concurso para a carreira diplomacia vem sendo realizado anualmente desde 1946 e já é, por si mesmo, bastante exigente por conta das suas etapas, da profundidade e amplitude de conhecimentos, e da exiguidade de vagas. É exigido do candidato

a formação de nível superior em qualquer área, mas ainda é um

concurso e, como todo bom concurso, estuda-se até passar, não só para passar.

Na carreira de diplomacia o estudo continua na sequência, aprofundando-se cada vez mais. Ao torna-se Diplomata, no cargo de Terceiro-Secretário, o servidor passará por uma fase de dois anos iniciais de estudos, sendo ao menos um semestre em sala de aula, e depois um estágio, no qual formulará estudos com temas da carreira diplomacia.

Há questões de classificação definidas em lei para a remoção e promoção entre cargos da carreira de Diplomata e o próximo grande passo de profissionalização se exigirá para a passagem de Segundo-Secretário para Primeiro-Secretário, em que o candidato terá que apresentar formação equivalente a de mestrado.

O terceiro momento em que se exige novo esforço ocorre como requisito de promoção do cargo de Conselheiro para o de Ministro de Segunda Classe, na qual se exigirá formação equivalente a de doutorado.

“O Itamaraty estabelece como precondição à promoção de segundo secretário para primeiro secretário (o que equivaleria, nas Forças Armadas, de major a tenente-coronel) a aprovação no Curso de Aperfeiçoamento de Diplomatas (CAD); em relação à promoção de conselheiro a ministro de segunda classe (de coronel a general), a superação do Curso de Altos Estudos (CAE)”.7

Observe-se que, dada a notória exigência intelectual dos servidores dessa carreira, há que se imaginar o repositório de ideias e a profundidade das questões insurgidas dentro do próprio órgão, e que se objetiva em estudos durante a formação assim, em que o exercício de um cargo requer, de maneira óbvia

e ululante, que o servidor tenha defendido tese com tema da sua área.

Partindo de um modelo ideal como esse, para se disseminar o possível desenvolvimento dos servidores em certo grau de excelência, há que se olhar lá atrás, entretanto, olhar primeiramente o início do vínculo do servidor com o Estado.

Observe-se agora porque, se o concurso não se prestava para dizer qual era o melhor “trabalhador” naquele momento em que o servidor adentrava as portas do Estado, ao menos ele conseguia afirmar – exata e preciosamente – os melhores “alunos” dentre os concorrentes, que poderiam ser direcionados para uma formação de excelência assim.

Caso o Estado queira levar a ideia norteada pela excelência no atendimento, é necessário aproveitar de imediato a capacidade e o ímpeto de aprendizado dos

aprovados tão logo coloquem os pés no Estado, tal qual é perceptível na Carreira da Diplomacia.

Com efeito, isso permite criar uma rotina de carreira que decorra de um ambiente empolgante e competitivo desde o início da vida de trabalho de um servidor no Estado. Portanto, aliar a formação do servidor a um período de aperfeiçoamento com experiências cada vez mais profundas, especialmente nas atividades em que ele estiver atribuído, este aparenta ser o caminho.

Para os servidores públicos, por sua vez, este ambiente é de

riscos e oportunidades quanto ao seu futuro no Estado, e terão que dar mais de si mesmos no processo de profissionalização, quando serão exigidos de formação e aperfeiçoamento para promoção na carreira, nos termos da Constituição Federal.

As carreiras serão tais quais fixadas em lei e, portanto, os

servidores terão que ser “bons” não mais apenas uma vez, a cada vez que fosse passar para um cargo de maior relevo, da mesma forma que no esforço inicial do concurso para chegar a um cargo.

Em conta desse previsível esforço adicional do servidor, a ideia de profissionalização talvez não seja defendida pelos próprios servidores neste momento, mas isso nos envolverá com os problemas genéricos e emblemáticos da cultura organizacional no Estado, o que já é outra história...

Mal me quer, bem me quer

Dos dilemas dos Analistas ativos e aposentados quanto à defesa da tese de promoção

“Cuida para que tuas palavras sejam melhores que o silêncio.”

- Provérbio Indiano Do desconhecimento sobre o tema Poucos Analistas-Tributários entendem a extensão administrativa e a possibilidade real da promoção entre cargos

na carreira Auditoria da RFB A BEM DO SERVIÇO PÚBLICO. A categoria fechou os olhos para essa bandeira por muito tempo, fingindo que ela não existia, mas, ainda que desprezada, ela demonstra sua própria força para seguir seu caminho, indiferente à opinião dos sindicatos dos analistas ou dos auditores. Óbvio que há colegas que não acreditam nessa bandeira apenas por desconhecê-la. Mas há outros que de fato gritam alto contra

ela aos quatro cantos da categoria, igual a muitos Auditores-

Fiscais que gritam “trem da alegria” quando se fala da promoção entre cargos, em frases como “o Analista que quiser ser Auditor, que faça concurso”. Coitados de nós, quando tais palavras vêm de colegas formados na ciência de Administração (ciência que nasceu dos estudos de eficiência de Taylor, na virada do século XIX, para o século XX), pois a questão fundamental, que hoje nos parece exigir a passagem entre os cargos de Analista-Tributário para o de Auditor-Fiscal da RFB é o PRINCÍPIO DE EFICIÊNCIA, estabelecido pela EC nº 19/98, no caput do art. 37, da Constituição Federal do Brasil. Antes de qualquer suposição jurídica, eficiência é um princípio administrativo que se fixou na Constituição Federal com a reforma do Estado, no final do governo FHC, e, se no Direito não há nada a dizer sobre ele (tal qual dizia Celso Antônio Bandeira de Mello até a 25ª edição do seu Curso de Direito Administrativo Brasileiro), a ciência de Administração exige o conhecimento mínimo desse princípio de um bacharel. E se esse princípio é justificador das carreiras no Estado, vale lembrar que, para a ciência de Administração, o fenômeno “carreira” tem por referência, como principal elemento de

informação no ambiente físico, o desenvolvimento profissional de um indivíduo, sendo a sua evolução salarial uma consequência disso. Por seu turno, para o Direito, o fenômeno de profissionalização parece irrelevante, dando-se, nessa ciência, a designação como carreira para as evoluções salariais em padrões e classes dentro do mesmo cargo, falando-se assim de carreiras como algo parecido com o sistema de distribuição dos antigos anuênios, em que o servidor ganhava um percentual a mais no salário em

função do tempo de serviço, mas sem alteração alguma nas suas

atividades e responsabilidades corriqueiras. Do direito à promoção dos Analistas ativos Mas, para o princípio de eficiência entrar em cena no caso das carreiras, tudo começa com uma tese jurídica, pois a eficiência no Estado não pode ser concebida senão em íntima relação com o princípio de legalidade (Celso Antônio Bandeira de Mello, op. cit.), ou seja, primeiro é necessário dar conta de que a possibilidade jurídica da promoção entre cargos exista positivada em lei. No caso da Carreira Auditoria da RFB, a Lei 10.593/02 traz uma informação sobre a promoção entre classes dentro do mesmo cargo no art. 4º, § 1º, mas o art. 20 dessa mesma lei remete a regência dessa questão ao RJU, Lei nº 8.112/90, segundo a qual a promoção é uma passagem entre dois cargos, em efeito dos dizeres dos arts. 8º, II, e 33, III, que a informam como modalidade de provimento e de vacância de cargo público. Noutras palavras, na junção das Leis 10.593/02 e 8.112/90, além da Constituição Federal, há fortes argumentos positivados para resolver essa questão e que possibilitam fazer existir a promoção

entre cargos na Carreira Auditoria da RFB devidamente amparada como UMA PASSAGEM ENTRE O ÚLTIMO PADRÃO DA ÚLTIMA CLASSE DO CARGO DE ANALISTA, PARA O PRIMEIRO PADRÃO DA PRIMEIRA CLASSE DO CARGO DE AUDITOR e, assim, fazendo a carreira Auditoria existir de verdade. Porém, na prática, ocorre a promoção entre classes para os Analistas conforme no art. 4º, § 1º da Lei 10.593/02, mas não ocorre a promoção entre cargos, fixada nos artigos 8º e 33 da Lei

8.112/90, que deveriam ser trazidos à interpretação conforme o

art. 20, da Lei 10.593/02. A ocorrência da promoção dentro de um mesmo cargo, sem a passagem de um cargo para outro mais elevado da mesma carreira, essa seria uma promoção vegetativa – pois sem provimento nem vacância, logo, sem aumento de atribuições e responsabilidades –, e que de fato não se configura como uma promoção verdadeira para a lógica administrativa, em nome do bom serviço da organização, pois o sujeito continua realizando as suas mesmas atividades. No caso, a promoção vegetativa se trata tão só de um aumento salarial dado ao servidor, em que se utiliza o nome de promoção para tal feito, mas que sequer ocorre nos preceitos do art. 39, § 2º, da Constituição Federal, segundo o qual, para a promoção numa carreira, é exigido curso de formação ou aperfeiçoamento do servidor, em Escolas de Governo. Isso se dá em conta tanto de uma moral mal-intencionada, quanto de uma tola crença na qualidade do recrutamento e seleção realizado por concurso. Ou seja, sob tal lógica meritocrática, o sujeito que é “bom” demonstra que é “bom” em provas de “x”, e não no resultado do próprio trabalho: e eis o axioma equivocado sobre o “bom trabalho” produzido

pelos concursos para o Estado, que ninguém quer enxergar como defeito. Depois que o sujeito passa num concurso de analista ou auditor – perguntem-se a si mesmos –, precisará ele de outro esforço igual ao da época do concurso para seguir em frente na vida dentro do órgão? Ora, servidores, olhando para o que temos atualmente, sejamos honestos com a realidade das coisas...

Sob a lógica de uma carreira, uma que de fato acontecesse, seria

exigido observar no servidor uma evolução em complexidades e responsabilidades atributivas acompanhada de uma evolução salarial, o que se realizaria somente com a mudança de cargos de mesma natureza, escalonados como carreira em lei, e assim se afirmaria positivamente a ocorrência verdadeira da carreira no Estado. Para não nos alongarmos mais sobre isso, sobre os fundamentos da legalidade da promoção do Analista-Tributário ao cargo de Auditor Fiscal da RFB, tratamos disso demoradamente, com mais detalhes, no site: http://observatoriodoanalista.org/uploads/midias/5209201acc84a.pdf Dos fantasmas e mitos dos concursos Ocorre que a simples existência do concurso atrapalha a existência de uma carreira, uma vez que o certame é aberto ao público externo e, sem ter sido um Analista-Tributário antes de ser Auditor-Fiscal, o sujeito que passa no concurso para Auditor está de fato furando a fila de uma carreira (sob a lógica moral) e inchando o meio de uma pirâmide de atribuições e responsabilidades para os quais ele nunca fora preparado antes

(sob a lógica de eficiência). Não há formação anterior para o cargo de Auditor Fiscal da RFB senão o curso de formação junto ao concurso ministrado pela ESAF (uma escola de governo – art. 39, § 2º, CF), que é dado quando o auditor adentra no cargo, e tudo isso ocorre exatamente igual na entrada por concurso no cargo de analista. Assim, o que justifica dar um curso de formação para um sujeito que não era analista, tão imediatamente ao concurso em que foi

aprovado, em vez de dar esse curso para um analista com mais

de dez anos exercendo o que ele exerce todo santo dia, CERTAMENTE NÃO É A EFICIÊNCIA DO ESTADO, pois nada corrobora com a ideia de que o sujeito mais preparado para o cargo depois desse curso seja o aprovado em concurso, e não o analista experiente sem curso algum. Ora, só o Estado ensina a trabalhar no Estado, e quantos Analistas-Tributários já não ensinaram Auditores-Fiscais novos a trabalhar, e depois os viu gritando que “se quiser ser Auditor, faça concurso?” Sim, pela lógica de eficiência, ou seja, em função do resultado esperado como efeito da contratação (provimento, no caso do Estado), não há ninguém mais preparado para ocupar o cargo de Auditor-Fiscal, senão um Analista-Tributário com mais de dez anos de experiência. Quanto ao concurso, ora, se setenta por cento das matérias do concurso para auditor são matérias exigidas no concurso para o cargo de Analista, por que não ministrar essas matérias a mais, no correr de dez a quinze anos no cargo de Analista, em vez de cobrá-las numa prova em que o analista tem que ser aprovado novamente, tanto nos trinta por cento a mais, quanto nos setenta por cento das matérias em que já foi aprovado?

O que notamos assim, sobre a expectativa dos concursos públicos, é a espera de uma excelência que está além da própria possibilidade que um aplicativo de medição de conhecimentos possa oferecer para a escolha de um servidor. O concurso há que se constituir de provas e ou de provas e títulos, e provas são instrumentos típicos de medição de conhecimentos. Prova não ensina, prova mede o que já se sabe,

e é para medir conhecimentos que as provas servem melhor que

outros instrumentos, não para ensinar ninguém. Além do mais, indiferente à qualidade de qualquer meio de seleção para ditar quem entrará nas portas do Estado, não haverá bons profissionais disponíveis no mercado para o exercício imediato da maioria das atividades no serviço público, como é o caso das atividades de policiais, fiscais de tributos, do trabalho e agropecuários, serventuários da justiça, e etc., e etc. Para esses tipos de atividades, reafirme-se, só o Estado ensina o Estado. Ou seja, somente como servidor do Estado é que um cidadão comum vai ter oportunidade de aprender a trabalhar em atividades assim. Somente se passar num concurso é que será formado para tal, pois para essas atividades não há faculdades, nem formação profissionalizante anterior. Sob tal condição, quem adentra os quadros do serviço público deve ser olhado como um cidadão preparado para o concurso, e apenas isso, que é o melhor a entender sobre esse seu início. O servidor dificilmente estará preparado para o exercício do cargo no momento em que passa; não é porque passou que será “o melhor” para o cargo; e, nesse momento, ele ainda não será o profissional eficiente que se espera dele um dia.

Daí porque a necessidade de formação do servidor já tão logo após o concurso para quem adentra as portas do Estado, antes do exercício no cargo, numa espécie de ambientação primária do servidor com as atividades a serem exercidas, mas ainda sem experiência para confrontar situações e atividades que justifiquem o salário que ele recebe. Dessa forma, enfim, o Estado, em vez de dar uma formação continuada para o servidor se preparar gradativamente para o cargo mais elevado de sua carreira, numa formação

adequadamente ministrada de dez a quinze anos com este

servidor atuando em seu próprio cargo, prefere transferir a responsabilidade dessa formação para os cursinhos preparatórios para concurso, e ninguém acha isso errado... Do dever de eficiência no Estado e do desenvolvimento em carreiras A Emenda Constitucional nº 19, de 1998, trouxe o princípio de eficiência para a Constituição Federal Brasileira, no caput do seu art. 37 e, com isso, a administração pública se obriga igualmente a este princípio, da mesma forma que já era obrigada a obedecer aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade. Neste caso, se há algo insuportável e insustentável para um auditor que nunca foi analista é o que decorre desse princípio, o princípio de eficiência, quando o assunto é carreira. Aliás, é também esse princípio que diz ao Analista que não queira a promoção na carreira Auditoria da RFB que talvez ele não tenha mais esse poder de escolha, a não ser que se mude a Constituição. Assim é o caso dos colegas que afirmam não querer a promoção

para o cargo de auditor. E, em geral, segundo alguns, a mudança da localidade familiar é que lhe seria prejudicial se fosse promovido e isso seria mais importante que seguir na carreira. Óbvio que ninguém o obriga a seguir carreira também nessa outra condição em que a promoção ocorresse, podendo ele continuar onde está, sem se incomodar com isso, já que faz questão de ficar onde está... O que não pode é um servidor acreditar que o quer para si mesmo seja mais importante que o

interesse de eficiência no Estado, e, então, a promoção não deva

acontecer para ninguém. Considerando a lógica de eficiência, o que se percebe dos colegas que não queiram a promoção para si mesmos e querem que os outros não a tenham é que eles não se valorizam, quando então passam a dizer que é mais importante para o cargo de auditor uma aprovação em concurso, do que todo conhecimento e experiência que ele próprio tenha sobre atividades concorrentes do outro cargo. Reafirme-se, pois é fato: NÃO HÁ NO MERCADO DE TRABALHO BRASILEIRO NINGUÉM MAIS BEM PREPARADO PARA O EXERCÍCIO IMEDIATO DO CARGO DE AUDITOR-FISCAL DA RFB, SENÃO UM EXPERIENTE ANALISTA-TRIBUTÁRIO DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL. Considerando a qualidade na formação das pessoas em função da necessidade do bom exercício do cargo de Auditor-Fiscal, certamente não haveria ninguém mais preparado para esse cargo que um Analista-Tributário com mais de dez anos de exercício do seu próprio cargo. E NÃO HAVERÁ NENHUMA FORMAÇÃO MELHOR QUE ESTA PARA RESOLVER ESTE PROBLEMA.

O concurso público tem solucionado essa questão na carreira Auditoria da RFB, preenchendo as vagas tanto do cargo de Auditor-Fiscal quanto de Analista-Tributário com pessoas de fora do órgão, “oxigenando” sempre o quadro da RFB em ambos os cargos. O que se defende nesse modelo é apenas o mérito do cidadão que passa, mas dificilmente se questiona a eficiência institucional, perguntando se o cargo merece esta preparação do

indivíduo que vai ocupá-lo, sendo ele preparado não para o

exercício do cargo, mas para passar num concurso. Entretanto, olhe-se para a FORMAÇÃO PROFISSIONAL na carreira de Diplomacia, na qual existe a promoção entre cargos, e observe-se o grau de habilidades de um servidor dessa carreira no cargo mais alto, o de Embaixador. Com o devido respeito, tudo que o Instituto Rio Branco tem que fazer a um Diplomata é ensinar aos poucos como este indivíduo deverá atuar quando no maior cargo da carreira, fazendo isso dentro de uma metodologia adequada aos interesses do Estado, no tempo certo de uma formação suficiente para essa atuação. Já a escola que temos para a formação na carreira Auditoria da RFB é a ESAF, sobre a qual se questionaria: qual o problema dessa escola de governo dar uma formação continuada visando qualidade no trabalho do Analista, tal qual a do Instituto Rio Branco, para aquele que, no futuro, for exercer o cargo de Auditor? De toda sorte, ao considerarmos o princípio de eficiência e imaginando o que ele possa oferecer de melhor ao Estado, seria mesmo relevante para o Estado o querer ou não querer de um analista ou de um auditor, quando, no final, o tema de que de

fato estamos falando é da profissionalização do servidor em nome da eficiência do Estado? Sim, é a profissionalização do servidor público o que quer o art. 39, § 2º, da Constituição, ao versar sobre a formação e o aperfeiçoamento do servidor como requisito para sua promoção na carreira. Dos Analistas aposentados em relação à promoção

Hoje, em torno de mil colegas Analistas-Tributários pleiteiam pela promoção ao cargo de Auditor-Fiscal da RFB distantes do seu sindicato, arguindo em ações particulares no judiciário, e uma só ação favorável dessas, oriunda de qualquer rincão do país, pode fazer a promoção acontecer na RFB e forçar por sua regulamentação, sem que tenhamos sequer discutido esse assunto antes. Tais ações significam que a possibilidade de acontecer ou não a promoção já está em andamento, sendo que uma das ações intentadas em Alagoas chegou ao Supremo, à qual o Ministro Fux negou provimento dizendo que o caso é de ascensão funcional, não de promoção, mas para o qual já se interpôs recurso, e espera-se a presença de Amicus Curiae nesse processo. Dessa maneira, não estamos mais em tempo de discussão sobre querermos ou não que aconteça a promoção entre cargos na carreira, pois quem decidirá sobre isso é o judiciário e, no caso, se o judiciário disser não, e definitivamente não, teremos cargos separados como quer o sindicato dos auditores em sua pauta reivindicatória, e se disser sim, teremos a promoção entre cargos. Porém, ocorre que, e se tivermos mesmo a promoção entre

cargos definida pelo judiciário? Uma sensação estranha surge de tal possibilidade, pois, se isso acontecer, então descobriremos os vários anos perdidos sem a discussão desse tema pela categoria dos Analistas, ESPECIALMENTE PARA AQUELES QUE NÃO TÊM MAIS COMO GANHAR A PROMOÇÃO EM CONTA DO SEU DESEMPENHO, QUAL SEJA, OS APOSENTADOS.

Enquanto o Analista ativo ainda tem chances de ser promovido –

ou então não ser promovido, caso ele mesmo não queria a sua promoção –, o aposentado não tem mais chance de escolha alguma quanto a própria promoção, em considerando os termos do art. 39, § 2º, da Constituição, pois não haveria para quê o Estado ministrar curso de formação e aperfeiçoamento para ele ser promovido. O sindicato dos Analistas se omitiu dessa discussão e, agora, percebe-se que colocou os aposentados em risco com isso se, eventualmente, os analistas ativos obtiverem a promoção. No nosso entendimento, o caminho que sobrou para o Analista ativo, a partir dessa omissão do seu sindicato, é o mesmo que hoje caberia ser empreendido pelo sindicato para proteção dos aposentados, buscando a possibilidade de direito individual, remanescente do momento em que passou a viger tal direito nas legislações sobre a carreira e promoção. Acreditamos que os Analistas que se aposentaram depois da Emenda Constitucional nº 19 de 1998 teriam o mesmo amparo constitucional de que dispõe o colega na ativa, pois se arguiria sobre um tempo em que ainda havia o direito positivado para o servidor, antes dele se aposentar.

Mas, no nosso entendimento, de fato é preocupante a situação dos colegas aposentados antes de 1998, pois não havia a positivação da promoção na carreira na Constituição antes da EC 19, nos moldes do art. 39, § 2º, da CF, que clama pelo princípio de eficiência, na solução das carreiras exclusivas do Estado. Veja-se que estamos falando de um cenário em que a promoção aconteceria, e o outro seria aquele em que haveria a separação dos cargos.

A questão para os aposentados, em havendo a possibilidade

legal da promoção, seria entrar o quanto antes com as ações individuais, tomando o que está positivado em lei, pois não temos dúvidas que, se realmente a promoção acontecer, uma regulamentação nova poderia surgir, excluindo de vez a possibilidade de arguir direitos individuais para os aposentados a partir de então. No caso, se o aposentando quiser fazer como os demais colegas que não tiveram sua ação custeada pelo sindicato, há grupos de colegas pleiteando esse direito e há a Anfaz, uma associação de colegas Analistas, cujo intuito é pleitear sua promoção na carreira, e que vem impetrando ações também para aposentados, da mesma forma que para os Analistas ativos. Do cenário da categoria dos Analistas A vida parece ser assim: nada acontece se não sonharmos antes. E a mais importante vitória da categoria dos Analistas-Tributários da RFB dos últimos cinco anos ocorreu no curso deste mês de agosto junto ao congresso, dando-nos o estranho desfecho de acabar com uma “maldade” dos auditores que nos doía e, mesmo saindo sem nada a mais do que derrubar uma coisa ruim

para nós, nós ganhamos. É o que dizem... Mas seria esse o nosso sonho final? Não, certamente não e, com isso, vai caminhando firme o tom da esterilidade nos assuntos da categoria, e que agora depende da PEC 391 e do Abono de Eficácia (intitulado “Abono de Eficiência” pelo órgão), para se confirmar definitivamente a esterilidade total dos temas da categoria, se casualmente estas lutas também derem em nada.

Mas esterilidade se explica, e uma se dá quando um ventre não

tem mesmo capacidade fisiológica de desenvolver o feto, e este se perde, infelizmente, no curso de uma gestação. Outra é a gravidez psicológica, aquela em que um parto resultará sempre em vento... De toda sorte, com a tese de atribuições sem qualquer resultado positivo nos últimos anos, de novo voltam aos sonhos e pesadelos dos analistas seus velhos conflitos com a promoção entre os cargos de Analista e de Auditor da RFB. Vale lembrar que somos aprendizes do tempo, mas não somos eternos e, diante dos fatos que se apresentam nesse momento, a promoção na carreira é agora a única saída para chegarmos à paz interna, na Receita Federal do Brasil...

Fantasmas das carreiras no Estado

Sobre os medos que atrapalham a efetividade das carreiras no Estado

1 – O Conceito de um fantasma Uma coisa é certa sobre a situação das carreiras no

funcionalismo público atualmente: excluindo a Carreira de Diplomacia e as carreiras como a do Exército, outras carreiras de verdade não existem em ocorrência. Mas há um jeito que se fala de carreiras como se elas fossem disseminadas nos quadros do Estado, e há leis que digam sobre elas em carreiras específicas – como a Carreira Auditoria da RFB, por exemplo –, mas sempre surge uma força contrária à ocorrência das carreiras em meio a “disses-que-disses”, e a lei não vinga, fazendo com que as carreiras não aconteçam de verdade.

O que não existe, nesses termos, é o fenômeno carreira que a lei diz existir no Estado. Ou seja, não existe a manifestação das carreiras na vida dos servidores públicos, trata-se de um suposto fenômeno que não pode ser observado em manifestação, apesar da lei, e, assim, não é um fenômeno, como bem explica a Física1. A palavra carreira está fixada em lei como um fenômeno, mas não existe a evolução profissional que demonstra uma carreira em ocorrência no Estado (“da-sein”: o ser presente). O que trata a lei quando usa a palavra carreira é de um fantasma, um daqueles que ninguém vê porque não existe mesmo, e a lei é descumprida sem qualquer constrangimento, sendo carreira uma ideia tramada em lei, na qual todos deveriam acreditar que existe, pois a lei diz que existe, e ponto, e fim... Ocorre que o Estado vem usando a palavra carreira como uma palavra vazia, uma vez que o ente estatal não dá chances a ela para que o seu conteúdo fenomenológico se manifeste. E o desenvolvimento individual no interesse da organização é esse precioso conteúdo da palavra carreira para a ciência de Administração (ADM), que se vislumbra na evolução social de alguém, em razão da sua evolução profissional no trabalho. Na história das teorias de ADM houve dois grandes momentos

que especularam sobre carreiras e que, não por acaso, alteraram a maneira de encarar a área de gestão de pessoas nas organizações. O primeiro ocorreu por volta dos anos quarenta do século passado. As carreiras até ali eram fenômenos que não eram estudados, e então foram notadas no cotidiano das pessoas das organizações e a serem tratadas como tema organizacional. E foi assim que o fenômeno carreira tornou-se teoria administrativa.

1 "Nenhum fenómeno é fenómeno até ser observado." - Niels Bohr

As teorias da antiga área de Administração de Recursos Humanos

(ARH) eram norteadas pelos estudos daquela época, quando se focava o cargo, não a pessoa, e a ADM passou a olhar o fenômeno carreira visando modelá-lo para as organizações (no interesse delas), como forma de exploração do trabalho, margeada na exploração das expectativas de futuro do indivíduo consigo mesmo. O segundo momento das teorias de ADM sobre esse tema nos leva a uma pesquisa feita nos anos setenta, no M.I.T. (Massachussetss Institute of Technology), por um grupo de pesquisadores composto por Lotte Bailyn, Douglas Hall, John Van Maanen e Edgar Schein, que saem em busca de respostas para quatro perguntas distintas sobre a evolução profissional das pessoas. Ao final desses trabalhos chegou-se a quatro diferentes contribuições essenciais que envolve o conceito de carreira, hoje considerado um construto, ou seja, trata-se de uma construção mental ou síntese feita a partir da combinação de vários elementos. Segundo Gisela Abrahim2 sobre as contribuições dessa pesquisa:

“A primeira contribuição concerne ao caráter unívoco do conceito que pode ser aplicado a

todas as pessoas em diferentes tipos de trabalhos, constituídos ou não no âmbito organizacional; enquanto a segunda contribuição reporta-se ao reconhecimento da carreira como um mediador-chave do relacionamento entre o indivíduo e a organização. A terceira contribuição, por sua vez, está no estabelecimento do estudo

2 ABRAHIM, Gisela Seabra. A evolução no conceito de carreira. 2008. Obtido em

http://www.administradores.com.br/artigos/economia -e-financas/a-evolucao-do-conceito-de-carreira/25606/ , acessado em fev 2015 (mantidas as referências da autora).

interdisciplinar da carreira, envolvendo a

psicologia, a sociologia, a antropologia, ciências políticas e econômicas, dentre outras (ARTHUR, 1994). Por fim, a quarta contribuição diz respeito à visão dualista sobre a mesma situação de carreira. De um lado há a perspectiva objetiva pela interpretação institucional, seja da sociedade ou da organização; e de outro lado existe a perspectiva subjetiva pela interpretação do próprio indivíduo diante de sua situação de carreira (ARTHUR, 1994).”

Essas linhas de pesquisa tornariam a Administração de Recursos Humanos na atual área de Gestão de Pessoas em ADM, pois que se tirou o foco dos cargos, a as pessoas passaram ao centro das atenções, uma vez que é nas pessoas que se demonstra o fenômeno carreira, e não nos cargos... É importante fixar que nenhum conceito de carreira pode ser conceito administrativo quando não informa o fenômeno carreira através dele, como quando hoje se diz essa palavra em lei, mas as carreiras de verdade não se manifestam no Estado. Muito se reverbera no Direito, por exemplo, que as carreiras no

Estado sejam conjuntos de cargos escalonados, mas uma carreira não tem como ser isso... Em tal informação o que se fala é de um homônimo de carreira, ou seja, esse entendimento é igual ao que permitiria alguém dizer que uma pessoa é a sua foto, e não ela mesma3.

3 Aristóteles em Categorias I. diz: “Quando as coisas tem apenas o nome em comum e a definição de essência correspondente ao nome é diferente, são chamadas de homônimos. Por exemplo, embora um

ser humano e um retrato possam propriamente ambos ser chamados de animais, são homônimos...”

Ora, escalonamento de cargos é uma técnica rudimentar de

modelagem de carreiras dos anos quarenta, olhando-se para o conteúdo atributivo do cargo. Mas carreira é um fenômeno administrativo, e o único fenômeno que um desenho de carreiras consegue mostrar é o próprio desenho, e não uma carreira. De toda sorte, excelente prova de que existem cargos escalonados em lei é a carreira Auditoria da Receita Federal do Brasil, composta de dois cargos conforme nos art. 5º e 6º da Lei nº 10.593/02, por exemplo. Mas essa carreira também faz prova de que ela não é um fenômeno no Estado, pois nela ninguém se desenvolve como numa carreira, em efeito do recrutamento para o preenchimento do cargo mais elevado. Há concursos externos que permitem cortar a fila, dando vantagens meritocráticas duvidosas para um indivíduo com acúmulo de teorias exigidas nos concursos, em detrimento do valor das experiências do indivíduo para um cargo em questão. Diante disso, o conceito jurídico de carreira é certamente uma falácia para efeitos da manifestação real de uma carreira, permitindo entender o que dizia Heráclito sobre a duração de um conceito ao léu da conveniência: “usam o nome das coisas como se com duração própria”4. Simplificando o caso, segundo diz Baillargeon (2007):

“Em inglês, certas palavras são chamadas weasel words, quer dizer, literalmente, palavras fuinhas. Esse animal charmoso, a fuinha, ataca os ovos no ninho dos pássaros segundo um método bem particular: fura-os e engole-os, antes de devolvê-los. A mamãe passarinho crê

4 Nietzsche, em A filosofia na idade trágica dos gregos, diz: “Heráclito clamou mais alto que

Anaximandro: ‘Só vejo o devir. Não vos deixeis enganar! É à vossa vista e não à essência das coisas que se deve o fato de julgardes encontrar terra firme no mar do devir e da evanescência. Usais os nomes das coisas como se tivessem uma duração fixa; mas até o próprio rio, no qual entrais pela segunda vez,

já não é o mesmo que era da primeira vez.” (Negritamos)

estar vendo seu ovo: mas é apenas a casca

vazia, sem o seu precioso conteúdo.”5 Não há o fenômeno carreira no Estado e os servidores estão “chocando um ovo” sem conteúdo. A palavra carreira se tornou vazia quando não se permitiu mais a passagem entre cargos sem que o servidor fosse aprovado num novo concurso, indiferente se para cargos fixados em lei como de uma mesma carreira, tendo o servidor que “se virar” com um concurso externo para o cargo acima, quando então tomará posse de novo na carreira em que já estava, progredindo via concurso. Fica tudo, no final, como um “faz de conta” para quem não se aventura num novo concurso e para quem vê esse servidor público até a sua aposentadoria, pois ele não vai evoluir como se fizesse uma carreira com melhoria de atribuições e responsabilidades (a composição de cargos, cfme. Art. 3º do RJU), para o qual fica dependendo de nova aprovação num concurso externo para ser promovido na carreira em que estava. Nessa ordem, o Estado perde a oportunidade de formar e aperfeiçoar o servidor, profissionalizando-o, conforme supõe o anseio administrativo do art. 37, § 2º, da Constituição Federal, por exemplo. Ou seja, joga-se fora a oportunidade constitucional de exploração da promoção para a formação e o

aperfeiçoamento dos servidores. Enfim, entre o conteúdo da palavra carreira na lei e o fenômeno carreira na vida dos servidores públicos, entendemos que o conceito não fala mais do que de um fantasma, pois as carreiras de fato não existem.

5 BAILLARGEON, Normand. Pensamento crítico : um curso completo de autodefesa intelectual. Tradução Patrícia Sá. Rio de Janeiro : Elsevier, 2007

Dessa maneira, o nosso primeiro fantasma é a carreira em si

mesma, dentre tantos fantasmas que pairam sobre a verificação das carreiras no Estado e que traremos aos poucos por aqui... 2 – O fantasma do trem da Alegria Um dos medos de maior sucesso entre os que não admitem a passagem entre cargos no Estado é o medo do trem da alegria, medo do qual padece a possibilidade de promoção de servidores entre os cargos de suas carreiras e, enfim, também impede a própria observação do fenômeno carreira em ocorrência no Estado. Óbvio que todo medo tem um início – e sempre o começo de um medo ajuda a dizer se ele é um medo “bom”. No nosso caso, antes do medo do trem da alegria havia o sério medo do spoil’s system no ente estatal, quando se discutia a reforma do Estado nos anos noventa. Segundo FERREIRA FILHO (1994):

(...) A democracia, com eleições periódicas e substituições freqüentes dos governantes, numa primeira fase, até piorou a situação, dando ensejo ao triunfo do spoil’s system. Cada mudança de governo, particularmente quando

este passava para o partido adversário, acarretava a derrubada dos servidores nomeados pelo anterior e a distribuição dos lugares entre os apaniguados do novo, como pagamento pelos serviços eleitorais prestados. Tal sistema gerava inconvenientes graves, quais a instabilidade administrativa, as interrupções no serviço, a descontinuidade nas tarefas, e não podia ser mantido no Welfare State, cujo

funcionamento implica a existência de um

corpo administrativo capaz, especializado e treinado, à altura de suas múltiplas tarefas. Se de modo geral foi abandonado, não mais se demitindo os admitidos pelo governo anterior, continua a praxe de premiar os correligionários à custa da administração pública.6

O Spoil’s system (sistema de mimos) era um sistema corrompido na troca das cadeiras entre os governos intermitentes, sem proveitos para o Estado das qualificações e experiências dos servidores de um governo anterior, quando um grupo de oposição entrava em seu lugar. Naquele momento em que se discutia a reforma do Estado, o interesse de acabar com o Spoil’s System, conforme FERREIRA FILHO, era implementar o estado do bem estar social (welfare state), “cujo funcionamento implica a existência de um corpo administrativo capaz, especializado e treinado, à altura de suas múltiplas tarefas”. Considerando certo desejo de eficiência orbitando nessas palavras, o melhor a fazer seria criar, certamente, um sistema de méritos para a escolha das pessoas que ocupariam os cargos no Estado.

Mas ocorre que o aferimento de méritos para chegar a um cargo público não precisa se efetivar necessária e exclusivamente mediante concurso público. Há vários meios para isso. Todavia esse não parece ser o desejo de todos, a despeito do que permite a lei em relação à profissionalização dos servidores públicos, e em função das necessidades de experiência para os cargos mais altos de uma carreira.

6 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 21 ed. São Paulo : Saraiva, 1994. (p. 203).

O que informa a Constituição Federal no art. 37. II, por exemplo, dizendo que a investidura em cargo público depende de aprovação em concurso público está devidamente dirimido pelo RJU, Lei nº 8.112/90, dando conta que o concurso é exigido somente para a posse no provimento originário – o provimento por nomeação –, quando um sujeito que ainda não é servidor público adentra os quadros do Estado. Excetuando a nomeação, todas as demais formas de provimento do art. 8º do RJU são tidas como provimento derivado, pois derivam da nomeação, sendo realizadas, portanto, com quem já é servidor público, e sendo elas – a promoção, readaptação, reversão, aproveitamento, reintegração e a recondução – legalmente estabelecidas. Determina o RJU que somente ocorrerá posse em serviço público no caso de provimento de cargo por nomeação (art. 13. § 4º, RJU) e, tomando que a investidura ocorrerá com a posse (art. 7º. RJU), o que trata o art. 37, II, da Constituição, é claramente da exigência de concurso para a posse. Pela lógica, a posse encerrará a investidura que seria realizada em conta da nomeação (provimento originário), sendo apenas nessa forma de provimento em que ocorrerá posse e se exigirá a

aprovação em concurso para o provimento de cargos no serviço público, nos termos dos citados dispositivos do RJU e da CF. Com a Emenda Constitucional nº 19 de 1998 (EC 19/98) – que deu corpo legal à reforma do Estado ao final dos anos noventa – a promoção ganhou o texto constitucional no art. 39, § 2º da CF, e desde então o Estado passaria a exigir formação e aperfeiçoamento de seus servidores para ela, realizando automaticamente, com isso, a profissionalização do seu quadro por ordem constitucional, e com o próprio servidor correndo

atrás de se capacitar no interesse próprio, em “ganha-ganha”,

para se então desenvolver na carreira mediante a promoção. Ocorre que por essa época da Reforma do Estado já havia sido discutido o acesso e a ascensão funcional no STF e, no tocante à possibilidade de se efetivar a passagem entre cargos no Estado, essa discussão tirou de foco o propósito da capacitação dos servidores que se daria em nome do welfare state e, por fim, fez introjetar a crença nas pessoas civis, e com interesse de entrar no Estado, de que também a promoção dos servidores nas carreiras seria um trem da alegria. Dessa discussão resultou que o acesso e a ascensão funcional são institutos banidos do ordenamento brasileiro. Mas, por seu turno, a promoção continua vigente como uma passagem entre dois cargos desde a antiga Lei nº 1.711/52 (o antigo Estatuto dos Servidores Públicos Civis) e atualmente no RJU (Lei nº 8.112/90). Já a ascensão e o acesso eram previstos no Decreto Lei nº 2.225/85, por exemplo, que criou a Carreira Auditoria do Tesouro Nacional, a atual Carreira Auditoria da Receita Federal do Brasil. Em ambos os casos era reservado um percentual de vagas do concurso público para que ocorresse a passagem entre os cargos para os servidores.

Dessa maneira, diferentemente da promoção, o acesso e a ascensão funcional ocorriam junto ao provimento por nomeação, uma modalidade de provimento originário, portanto, mas que, por essas formas especiais de provimento por acesso ou ascensão, também realizava a passagem entre os cargos para os servidores, sendo mediadas por concurso público, com a reserva de vagas para esses casos. Em sendo ambas realizadas por concurso, o que diferenciava a ascensão funcional do acesso era o fato de que ascensão

funcional realizava a passagem do servidor de um cargo de uma

carreira para o de outra carreira, e no acesso ocorria uma passagem do servidor entre dois cargos da mesma carreira. Mas fato é que a moda pegou. E fala-se de concurso público para todos os cargos, citando-se o que houve com o acesso e a ascensão funcional, hoje não mais permitidos de ocorrerem, ao mesmo tempo em que se fala de trem da alegria para os casos de preenchimentos de cargos sem concurso público. Fato é que o fantasma do trem da alegria assombra, e nada se fala dos que estão entrando no meio das carreiras sem experiência alguma... 3 – Espectros indóceis da eficiência

“Tudo funciona como se o Estado estivesse suficientemente arrependido para contratar um crítico de seus pecados, mas insuficientemente arrependido para interromper por um instante sequer seus atos pecaminosos” – (Henry Thoreau)7

A eficiência administrativa é mais um desses fantasmas indóceis

que a lei diz que existe, mas que de fato teima em não existir nas considerações organizacionais do Estado. Mas porque se trata de uma ilustre desconhecida do Direito Administrativo Brasileiro, que não a concebe em suas singelas fronteiras conceituais “puras”... E se o Direito não tem nada a dizer sobre ela, ninguém mais tem o direito de saber o que é, ao que parece...

7 THOREAU, Henry. Desobedecendo : a desobediência civil & outros escritos. São Paulo : Círculo do Livro, 1987. (p. 45)

Pureza por pureza, "o povo deve lutar por suas leis como pelas

muralhas", dizia Heráclito, e o povo pediu por eficiência do Estado nas passeatas de 2013, ainda que não soubesse com clareza que a maior parte de seus pedidos imbricava sempre num mesmo pedido de eficiência do Estado. Ocorre que eficiência é um princípio constitucional ao qual a administração pública deve obediência. É o que diz a Magna Carta, ninguém tem como negar isso no nosso pacto institucional do Estado, e, indiferente ao desconhecimento com que o Direito e a justiça (por extensão) a façam vegetar entre um princípio e um penduricalho no caput do art. 37 da Constituição Brasileira desde 1998 (inserido pela EC 19/98), a Física e a ciência de Administração sabem bem do que se trata esse princípio e sabem muito bem como usá-lo. Vênia..., é o Direito e, principalmente, outro princípio jurídico talvez "melhor" para o Direito, o de moralidade, que atrapalham a eficiência ser enxergada, tendo o Direito uma postura alheia e estranha diante dela, como se requerendo explicações da natureza (pois que a natureza é que explica a eficiência) para o cumprimento das suas vontades (pois a vontade é um conceito dos mais essenciais para o dever-ser jurídico). Mas a natureza não nos deve explicação alguma, e o Direito

então a despreza assim, sendo a natureza a vilã dessa estória, e o Direito uma suposta vítima da fenomenologia que não concebe, a da fenomenologia longe do espírito... A informação de eficiência é metafísica pura, digamos assim, ou seja, ela se concebe a partir da física, e não a partir das vontades do homem, querendo ele saber dela ou não. Aristóteles explica a causa eficiente em Física I e II, Sadi Carnot considerou a eficiência num trabalho de 1824, onde explicou o modelo teórico das máquinas térmicas e deu os fundamentos da

2a. lei da Termodinâmica, fazendo surgir com esse estudo

também a Termodinâmica como área científica da Física pela busca de eficiência das máquinas a vapor, mas, enquanto isso..., o Direito Administrativo Brasileiro não tem nada a dizer sobre isso. Quanto ao contexto da eficiência junto às carreiras, ao menos numa análise organizacional, tem-se que, ao se projetar para o futuro, a organização que pretenda se manter por muito tempo em atividade tem a possibilidade de direcionar a formação dos seus funcionários para os seus fins institucionais, quando se propõe a um plano de carreira. E, se vier a levar esse plano a sério, ganhará em eficiência organizacional. Por que ganharia em eficiência?! Segundo Aristóteles, a causa eficiente está naquilo de onde provém o impulso primeiro do movimento de geração, corrupção ou mudança natural, assim como no repouso. E Aristóteles complementa essa ideia dizendo que ainda será causa eficiente aquilo cuja essencial participação no curso do movimento já iniciado por outra coisa leve a determinado fim, sendo uns operações e outros instrumentos em vista de um fim8. Assim, ao investir na formação do funcionário, investe-se na qualificação das pessoas para as atividades que farão, e são elas

os instrumentos que contêm os impulsos primeiros dos

8 Em Fisica I e II, pela tradução de Lucas Angioni para o português, Aristóteles assim descreveu a sua teoria da causas: [194b 23] (...) de um modo, denomina-se “causa” o item imanente de que algo provém,

por exemplo, o bronze da estátua e a prata da taça, bem como os gêneros dessas coisas; de outro modo, denomina-se “causa” a forma e o modelo, e isso é a definição do “aquilo que o ser é” e seus gêneros (por exemplo: da oitava, o “dois para um” e, em geral, a relação numérica), bem como as partes

contidas na definição. Além disso, denomina-se “causa” aquilo de onde provém o começo primeiro da mudança ou do repouso, por exemplo, é causa aquele que deliberou, assim como o pai é causa da criança e, em geral, o produtor é causa do produzido e aquilo que efetua a mudança é causa daquilo que se muda. Além disso, denomina-se “causa” como o fim, ou seja, aquilo em vista de quê, por

exemplo, do caminhar, a saúde; de fato, porque caminha? Dizemos “a fim de que tenha saúde” e, assim dizendo, julgamos ter dado a causa. Também se denomina “causa”, tudo que – uma outra coisa tendo iniciado o movimento – vem a ser intermediário para o fim, por exemplo, da saúde, o emagrecimento,

a purgação, as drogas ou os instrumentos; todos esses itens são em vista do fim, mas diferem entre si porque uns são operações, outros são instrumentos. (destacamos)

movimentos da organização, de tal forma que esse é um dos

meios de alcançar a eficiência organizacional por se investir na qualificação das pessoas, o que se dá pelo aumento da sua capacidade de resolver o fim institucional com o quadro que tem, e assim fazendo o menor dispêndio de recursos necessário para seus fins e ganhando muito mais com isso, pelas terias de desenvolvimento organizacional – DO. Fato é que, tão mais preparados os funcionários estiverem, melhor e mais rápidos eles responderão aos problemas da empresa no tocante aos seus fins. Mas, nesse caso, a eficiência não se dá apenas porque o funcionário se desenvolve profissionalmente com a evolução nas carreiras, mas também porque se criam vínculos íntimos de fidelidade entre o funcionário e a empresa, tal qual quando as pessoas “vestem a camisa” da organização, pois sua vida na sociedade muda a partir das carreiras internas incentivadas pelas empresas em que trabalham. Dessa maneira, é o princípio de eficiência que vem sendo ofendido quando não se vê o fenômeno carreira em ocorrência no Estado, por simplesmente se desperdiçar o que diz a Constituição Federal no art. 39, § 2º, especialmente sobre os requisitos de formação e aperfeiçoamento para a promoção dos servidores nas carreiras, que seriam dadas aos servidores

públicos por escolas de governo, conforme o dispositivo. O Estado Moderno é uma espécie de organização cujas bases fundamentais da eficiência da sua lógica administrativa foram fixadas a partir das teorias de Max Weber, nas teorias de burocracia na Administração, quando seus textos foram traduzidos para o inglês, por volta dos anos quarenta do século passado.

Max Weber estudara os tipos de dominação legítima, e estudar

dominação seria estudar a autoridade que, para ele, significa a probabilidade de uma ordem ser obedecida em razão de onde ela viesse. Ao se ver a moralidade e ouvir os berros de “trem da alegria” impedindo a prática da promoção entre cargos de mesma carreira no Estado, assim definidas em lei, desiste-se de prático da palavra carreira, e se desiste dos aspectos de eficiência que a profissionalização do servidor acarretaria, em efeito dos requisitos constitucionais para a promoção. Mas, enfim, senão pior, transfere-se para os cursinhos para concurso o trabalho de formação do servidor, em seu duvidoso preparo inicial para o trabalho numa organização, depois de uma aprovação num concurso. No caso do Estado, as ordens vêm da lei. E a lei grita silenciosa para a administração pública que o princípio de moralidade e o de eficiência devem ser obedecidos com os mesmos pesos e calibres, ao menos para os olhos de um cidadão comum. Sim, ele, o cidadão comum, é somente ele que pode olhar para os princípios constitucionais da administração do Estado como um direito seu, ou seja, no mínimo como uma muralha para aquele poder não legítimo, algum poder nu, quando o Estado

deixasse de oferecer algo sem a aquiescência da lei que o permitisse deixar de fazê-lo... 4 – Dos fantasmas bons demais nos concursos públicos É bom passar num concurso público. E quanto mais difícil o concurso, melhor a sensação... Quando o seu nome aparece entre os primeiros aprovados de um concurso público, é bom demais esse momento...

Mas, se passar num concurso é bom para quem passa, há nessa mesma história o viés administrativo e há um mito falando de coisas boas demais sobre a capacidade dos concursos para resolver a contratação dos melhores dentre os melhores cidadãos para ocupar um cargo público. Primeiramente vale lembrar que um concurso público fecha mais portas do que abre para a entrada de cidadãos no Estado e talvez seja nesse ponto que o concurso é necessário e bom para a administração pública, com o que ele possa oferecer de melhor para as pretensões administrativas de recrutamento e seleção de um bom quadro de pessoas, qual seja, seus cerceios.

Diga-se logo que o concurso público não tem a menor chance de se prestar para dizer o melhor dos melhores para o cargo, pois não forma nem informa nada sobre a personalidade nem o caráter de ninguém, como parece recomendável fazer nas organizações, e ele apenas mede conhecimentos. O seu bem administrativo não está na contratação dos melhores dentre os melhores seres humanos para um cargo, na verdade, e esse mais um mito fantástico que atrapalha a existência das carreiras, na medida em que faz crer que o concurso público seja suficiente para resolver a qualidade do quadro de servidores do Estado com eficiência. Não é fato. O bem administrativo do concurso é possivelmente bem mais a sua lógica burocrática para o Estado, porque, quando reprovadas, as pessoas culpam a si mesmas, em vez de culpar o sistema em que ela foi reprovada (às vezes por milésimos de milésimos de pontos entre o ultimo dos primeiros e o primeiro dos últimos).

Porém, mais importante ainda para o quadro, o concurso

também permite saber de um mínimo de conhecimentos para um cargo, pelo mínimo de pontuação que um candidato tenha que ter para ocupar o cargo. Ou seja, de fato o concurso resolve administrativamente a reprovação de maneira pacífica, sendo ele um aplicativo de medição de conhecimentos acumulados, que o reprovado naturalmente acata em sua reprovação, em vez de se indignar, sentindo a si mesmo despreparado para a prova. Por outro lado, os que atingem um mínimo estariam preparados para a prova pelos conhecimentos mínimos do cargo, segundo a lógica a ser fixada no modelo, seguindo a complexidade do cargo, conforme a CF. Entretanto, quando comparamos os anseios da administração pública em relação aos concursos, no art. 37, II, da Constituição, e os anseios de exploração da promoção nas carreiras, no art. 39, § 2º, também da Magna Carta, não podemos desconsiderar num processo de seleção e formação que, administrativamente, o concurso não está aí para formar ninguém em direção aos cargos do Estado, nos próprios termos da Constituição, e tão somente para mensurar uma quantidade de conhecimentos por provas e títulos no momento da sua realização, quando um sujeito entra no Estado.

Dessa maneira, quanto somente por concurso se resolvem os casos de provimento de cargos mais elevados de uma carreira, também se abrem as portas para a entrada do cidadãos inexperientes no Estado em cargos mais elevados da carreira, em consequência e efeito sobre a experiências dos servidores nos cargos em que estão.

Concurso nenhum tem como servir de bom preparo para um cargo público, é preciso ter em conta, pois só o Estado ensina o

Estado. Correr um programa de matérias, decorar macetes,

acumular, acumular e acumular conhecimentos e, depois, passar num concurso: é só isso que o aprovado terá adentrar as portas do Estado, ao tomar posse num cargo, sem ter sido servidor da carreira antes.

A bem da verdade. É até muito simples a regra para se passar num concurso para quem tem tempo, sem as dificuldades que isso insere para quem trabalha, com filhos e etc.: jamais se estuda só para passar, mas até passar. Assim ocorre porque de tempos em tempos os concursos se repetem num prazo máximo de dois a três anos entre um concurso e outro para alguns dos cargos mais cobiçados.

Assim, se o sujeito não passar no concurso agora, continuará estudando para o próximo, e depois para o próximo, e de novo para o próximo, até que uma hora ele acerta... Mas, e o que o Estado ganha dessa forma? Seria mesmo o melhor profissional preparado para o cargo que ele vai desempenhar, ou uma pessoa com maior quantidade de conhecimentos acumulados para passar num concurso? Não, certamente não. Mas certamente também, por outro lado, a lógica jurídica sabiamente nos manda não pestanejar e assumir logo que esse entorno do concurso é bom, pois a lei grita que TEM QUE SER ASSIM! A lei determina que um cidadão comum tem que tomar posse num cargo público para se tornar servidor, e tem que ser nomeado para isso, em sendo um cargo de provimento efetivo, em que é exigida a sua aprovação em concurso para que seja nomeado. Ou seja, há um rito formal para um sujeito adentrar nos quadros do Estado, estabelecido em lei. E há outros ritos para os que já estão lá, também em lei.

Não se pode dizer que há faculdades para a formação de servidores para o Estado, a não ser, de certa forma, para os cargos de formação específica, tais quais para o exercício da profissão de médicos, advogados, engenheiros e etc. Para os cargos da Carreira Auditoria da RFB ou de policial, por exemplo, não existe formação que não seja a dada pelo Estado. Mas, enfim, a preparação para o concurso não é uma preparação suficiente para o efetivo exercício de cargos, quanto mais elevados eles forem. E não acreditar nisso é acreditar que os bons cursinhos pré-concursos vão dar uma boa formação para alguém trabalhar no Estado, em conta do acúmulo de conhecimentos que ofereçam ao concursando. A medição de conhecimentos que o concurso proporciona para o administrador, por si mesma, é insuficiente para substituir a falta de experiência, e os próprios cursinhos pré-concursos não prometem formar ninguém, mas apenas ensinar as matérias para um sujeito passar num concurso. É fato, nada mais prometem que isso. Não ensinam ninguém a trabalhar no Estado e o que querem é que se abram as portas do Estado para os seus alunos através dos concursos, sendo seu intento que elas passem.

Os novos servidores, olhados como só podem ser olhados, são pessoas inexperientes para o trabalho que vão desempenhar e muitos, principalmente, inexperientes com o poder que passa a ganhar a partir da posse. Uma formação adequada, para que o servidor faça uso desse poder com urbanidade e eficiência é muito importante para a lógica de atendimento do Estado, coisa que um servidor vai dominando, se preparado aos poucos, sem os fantasmas bons demais dos concursos por perto...