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Riscos e Controles nas Aquisições Públicas
Evento: Encontro de Vereadores de Santa Catarina
Brasília/ 2017
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TCU – Fiscalização a Serviço da Sociedade
Missão: Aprimorar a Administração Pública em benefício da sociedade por meio do Controle Externo
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TCU
Principais competências
Parecer prévio contas do
Presidente da República
Fiscalização de Obras
Tecnologia da Informação
Julgamento de contas
PessoalContratos, licitações
e convênios
Desestatização
Consultas, representações
e denúncias
Avaliação de
programas
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contratações públicas – contextualização;
identificação de riscos, mapeando as causas,consequências e possíveis ações de controle;
Aspectos relevantes de contratações.
Objetivos da Apresentação
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Papel das Compras Públicas
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CENÁRIO:
SOCIEDADE QUER RESULTADOS, EFICIÊNCIA E
TEMPESTIVIDADE
POLÍTICA FISCAL IMPOSTA PELA PEC 95
SER MAIS SUSTENTÁVEL, MAIS “VERDE”
COMBATE A FRAUDES E CORRUPÇÃO
GESTOR: FAZER AS ESCOLHAS “CERTAS” – AVERSÃO A RISCOS
E PRESTAR CONTAS
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Aquisições públicas
(poder de compra, uso da demanda)
instrumento de implementação
de políticas públicas
(resultado, produtividade,
eficiência)
alocação de recursos em setores estratégicos e relevantes para o
desenvolvimento econômico, social e ambiental (value for money)
Promoção de inovação e
avanço tecnológico
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Aquisições públicas
(vulnerabilidades)
erros administrativos e nas decisões
tomadas
Compras em maior número e de objetos complexos e em diversas áreas (assimetria de informações)
Corrupção, desperdício,
fraudes, ineficiência
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Aquisições públicas
(prevenir e mitigar os riscos)
Compras eletrônicas
(e-procurement)
boa governança, gestão de riscos e controles internos, transparência
e pessoal qualificado
Integridade e avaliação das
políticas e cenário de compras
(conhecimento)
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Processo de Contratação
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As falhas de planejamento aparecem na fase externa e na gestão contratual, inclusive na eventual não manutenção pelo fornecedor
das suas condições de habilitação.
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Pequeno Exercício – Causas, Consequências e Possíveis Ações de Controle
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Controle é uma ação tomada com o propósito decertificar-se de que algo se cumpra de acordo com oque foi planejado. Objetivo é o que se deseja alcançartal como definido no planejamento. Risco é qualquerevento (erros, fraudes e ineficiências) que possaimpedir ou dificultar o alcance de um objetivo.
Controle só tem significado e relevância quando éconcebido para garantir o cumprimento de umobjetivo definido e só faz sentido se houver riscos deque esse objetivo não venha a ser alcançado.
Conceitos básicos
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Controle interno é processo composto pelas regras deestrutura organizacional e pelo conjunto de políticas eprocedimentos adotados por uma organização para avigilância, fiscalização e verificação, que permite prever,observar, dirigir ou governar os eventos que possamimpactar na consecução de seu objetivos (gestão,programas e políticas públicas) – buscar uma cultura decontrole interno por todos, da diretoria às demaispessoas da entidade.
Gerenciamento de riscos e modelos de governança corporativa
Controle Interno
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Avalie a probabilidade e o
impacto;
Avalie os custos e benefícios
e o nível de tolerância
estabelecido pela entidade;
Avalie os riscos secundários
introduzidos pelo tratamento;
Identifique e designe um
responsável pelas respostas
Busque o desenvolvimento
de uma cultura de risco na entidade.
EvitarTransferir
MitigarAceitar
Resposta
Resposta a Riscos
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Planejamento
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Planejamento
• Provocações iniciais:
• Quanto sua instituição gasta em contratações?
• Quais são as contratações que impactamimediatamente sua missão?
• Quais são suas cinco contratações maisrelevantes financeiramente?
• A sua instituição tem plano de compras anual?
• A sua instituição é capacitada para realizar boascontratações e para fiscalizar a execução doscontratos?
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Planejamento
• Qual a necessidade a ser atendida?
• Qual a solução para melhor atende-la?
• Qual a estimativa de custo da solução escolhida?
• na fase de planejamento, são elaborados: oPlano de Trabalho (terceirização – necessidade,relação demanda e quantidade a ser contratadae resultados esperados) e Termo de Referênciaavaliação do custo e a definição precisa e clarado objeto.
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Qual é a solução que atende ao interesse público com
tempestividade, qualidade e quantidade, com requisitos de
sustentabilidade, sem ser direcionada, e que seja
economicamente vantajosa?
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Planejamento – causas
• incorreta identificação da necessidade – a solução deve-se ajustar à necessidade e não o inverso;
• Falta de processo de trabalho definido – não hápadronização (erros e ineficiências se perpetuam);
• Falta de gestão da demanda/controle de estoque;
• Termos de Referência e Projetos Básicos insuficientes;
• Falta de definição dos resultados, da economicidade, domelhor uso dos recursos humanos, material e financeiro;
• carência de pessoal; de estrutura; e de coordenação;
• Urgência (falta de tempo hábil - lead time)
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Planejamento – consequências
• não conhecimento dos riscos da contratação e dalicitação;
• prorrogações (aditivos) /desperdícios /execuçãodesconforme;
• qualidade e preços não compatíveis;
• aumento da possibilidade de desvios, erros efraudes;
• Baixa eficiência alocativa;
• missão não alcançada – serviço público nãoprovido.
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Planejamento – sugestões de controle/boas práticas
•formalizar processo de trabalho – padronização ecoordenação, análise de risco e estabelecimento de controles
–estudos de viabilidade; Plano de trabalho, Termo dereferência e Projeto básico bem definidos;
–Plano (anual) global de aquisição de cada instituição -estar alinhado ao plano estratégico institucional e ao planodiretor de TI – plano detalhado e não generalista.
–Licitações por finalidade, com descrição clara e objetiva doobjeto – evitar objetos de natureza distinta;
– conversar com transparência com o mercado(necessidades e soluções)
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Planejamento – sugestões de controle/boas práticas
–Contratação atrelada a objetivos (estratégicos);
–Transparência total (exceto documentos sigilosos e classificados pelaLAI);
–Padronização – evitar redundâncias e duplicidade – utilizar os editaisda AGU e cadernos técnicos do MPhttp://www.agu.gov.br/page/content/detail/id_conteudo/578607
–Publicar o Termo de Referência junto com o edital;
–Utilização, sempre que possível, do Sistema de Registro de Preços –compras compartilhadas;
–Indicação técnica e não política dos gestores e servidoresresponsáveis pelas contratações;
–Qualificação dos servidores envolvidos;
–Atentar para as IN STLI/MP 02 e 05/2016.
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Orçamentação
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Orçamento Deficiente - Causas
Ausência de rotinas (inclusive de análiseestatística) e de responsabilidades para executar apesquisa de mercado;Falta de padronização do objeto;Falta de definição na pesquisa da qualidadeexigida (especificação correta), das quantidades,do local e do cronograma de entrega;Desconhecimento do mercado fornecedor;Utilização de apenas uma natureza de fonte,por exemplo, 3 fornecedores;
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Orçamento Deficiente - Causas
Não observância da validade temporal e localdas pesquisas;Não utilização do Sicro e Sinapi, para obras;
Pesquisa junto a empresas que não são do“ramo”;
Não utilização da cotação eletrônica noComprasnet, para contratações diretas,especialmente para o art. 24, II, da Lei deLicitações;
Não contabilizar eventuais desoneraçõestributárias no orçamento estimado;
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Orçamento Deficiente - Consequências
preços estimados discrepantes dosreferenciais de mercado – indução dos licitantes;
aceitação de preços superfaturados (dano aoerário)
preços inexequíveis (diligenciar);
jogo de planilha; de cronograma; e de frete;
negociações nos pregões, renovaçõescontratuais e adesões a atas desfavoráveis;
pré-alocação de orçamento.
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Orçamento DeficientePossíveis Controles
definir rotinas e responsabilidades – juízo
crítico (especificar bem o objeto, atentando para
requisitos de qualidade, sustentabilidade,
garantia, desempenho e prazos, analisar o risco
da aquisição, conhecer o mercado, buscar
padronização, adotar mediana – aumentar o
espectro, pesquisar no Sicaf se são aptas e
idôneas, não consultar empresas de mesmos
sócios ou que não sejam do ramo, não precificar
por quantia fixa, grupos funcionais ou verba, no
caso de serviços);
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Orçamento Deficiente - Possíveis Controles
utilizar “cesta de preços” - (pesquisa com
fornecedores, contratações com entes públicos,
bancos de preços, tabelas de fabricantes, sites
especializados e Atas de Registro de Preços;manter memória de cálculo nos processos quefundamentem a estimativa de quantidade e preço;
atentar para IN SLTI 05/2014;
Para TI – sugestões da TIControle OT 01/2010;
Estabelecer no edital critérios de aceitabilidade depreços e não fixar preços mínimos;
Utilizar o painel de preços do Min. doPlanejamento.
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Pesquisa de preços - Estimativas
- Comprasnet : ver módulo de gestão de atas e SISPP- Nas licitações de obras e serviços de engenharia, (Dec.7.983/13), o preço máximo deve ser obtido com basena aplicação dos valores unitários do SINAPI.-Sistema Referencial Sicro : para obras rodoviárias;- Preços referenciais - município do Rio de Janeiro e aFGV http://www.rio.rj.gov.br/web/cgm;
-compras de TI http://www.governoeletronico.gov.br/sisp-
conteudo/nucleo-de-contratacoes-de-ti/consulta-licitacoes-de-ti e
http://www.governoeletronico.gov.br/sisp-conteudo/nucleo-de-
contratacoes-de-ti ;- aquisição de veículos – tabela Fipe - Ac. 7502/2015 2C;-Seguir os procedimentos da IN SLTI MPOG 05/2014
Pesquisas de Preço – algumas fontes
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Pesquisa de preços - Estimativas
-A pesquisa de preços que antecede a
elaboração do orçamento de licitação
demanda avaliação crítica dos valores
obtidos, a fim de que sejam descartados
aqueles que apresentem grande variação
em relação aos demais e, por isso,
comprometam a estimativa do preço de
referência. Ac. 403/2013 1ª C.
Pesquisas de Preço – Acórdãos do TCU
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Restrição Indevida de Licitação
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Restrição ilegal à competitividadeCausas (Fase Interna)
Ausência de Parcelamento (quando técnica e
economicamente viáveis) X Fracionamento (itens de
mesma natureza e fornecedores potenciais devem ser
agrupados);
exigências excessivas, desnecessárias, onerosas ou
inadequadas ou para itens pouco relevantes
(requisitos de habilitação que extrapolam os arts. 27 a
31 da Lei 8.666);
indicação de marca – admissível como indicativo de
qualidade (com expressão do tipo “similar” ou “de
qualidade superior”);
não apreciação dos editais pelo órgão Jurídico.
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Restrição ilegal à competitividadeCausas (Fase Interna)
Ausência de parâmetros objetivos quando doestabelecimento da necessidade de comprovação dacapacitação técnico-operacional sem definir o quepoderiam ser “serviços similares ao objeto destalicitação”, a exemplo dos Acórdãos 553/2016,970/2014 e 1443/2014, todos do Plenário
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Restrição ilegal à competitividadeConsequências
aumento no custo de participação no certame –
desinteresse dos fornecedores;
pouco tempo para elaboração das propostas pelos
licitantes;
Pouca participação – sucesso na licitação vem da
competição;
Direcionamento (grave!);
aumento na possibilidade de conluio, fraude e desvio
(grave!);
Contratação não vantajosa - ato antieconômico –
responsabilização de quem deu causa (grave!).
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Restrição ilegal à competitividadepossíveis controles
estabelecer requisitos de habilitação do licitante, conforme os arts.27 a 31 da Lei 8.666/93 e art.4º, XIII, da Lei 10.520/2002 – em funçãoda natureza, riscos e complexidade do objeto ;
definir as especificações da solução de forma precisa e correlata coma natureza do objeto;
indicar marca apenas se for imprescindível para a definição depadrões de qualidade;
definir que o critério desejado seja exigido como cláusula contratual– quando da entrega (aceitação) do objeto;
observar a regra do parcelamento e não fracionar;
Criar uma comissão “multidisciplinar” para identificação de cláusulase requisitos que inibam a competição;
submeter os editais previamente ao Jurídico, adotando, quandopossível, editais padronizados.
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Gestão Contratual
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Pesquisa de preços - Estimativas
- falta de procedimentos para os recebimentos
(ausência de padrões de qualidade/desempenho e
mensuração estabelecidos);
- quadro de fiscais insuficiente e/ou não qualificado;
- desconhecimento sobre o funcionamento do
contrato;
- ordens de serviço incompletas;
- falhas no planejamento – falta de padronização do
objeto, de critérios de fiscalização, prorrogação e
repactuação
Gestão Contratual(causas)
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Pesquisa de preços - Estimativas
• medições de serviço inadequadas;
• serviços e bens entregues sem qualidade,
obsoletos;
• execução de serviços desconforme com projeto;
• não recebimento de bens e serviços;
• Prejuízos ao Erário e à população – não execução
do serviço público correlato.
Gestão Contratual(consequências)
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Pesquisa de preços - Estimativas
• Avaliar o número de contratos e de fiscais;
• Alocar, definir e qualificar os papeis de gestão efiscalização do contrato;
• definir listas de verificação para os recebimentos provisório e definitivo, inclusive quanto aos resultados/desempenho;
• Estabelecer um plano de fiscalização de contratos;
• Buscar a padronização (modelo-padrão
comparativo);
• Estabelecer cláusulas de penalidade mensuráveis;
• Estabelecer canal para recebimento de denúncias
de desvios e mal execução contratual.
Gestão Contratual(possíveis controles)
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Pesquisa de preços - Estimativas
Orientações elaboradas para serviços de transporte,
limpeza, vigilância e manutenção predial (mas que
ajudam para qualquer terceirização )
– Documento: Apêndice V, publicado na Internet:
www.tcu.gov.br/selog/trabalhosemdestaque
Planejamento e Gestão Contratual de terceirizações
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Temas Recorrentes – Alertas/Cuidados
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- pregão eletrônico é obrigatório para bens e serviçoscomuns ;- se o objeto for complexo, instituir prazo razoável para aapresentação das propostas;
- certificações: vedada como exigênciahabilitatória. Admitem-se os quesitoscertificáveis com requisitos técnicos doobjeto;-Terceirização – orientações do Ac. 1.214/2013 – P e IN 2da SLTI/MP e a nova IN 5/2017 Seges/MP;- Critérios de Sustentabilidade – desafio: não frustrar acompetitividade do certame (correta especificação);- exigência de vistoria in loco (caso necessária, deve serjustificada, atentando para o sigilo dos interessados);
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-Evitar:
-pagamento por prestação de serviços por homem-hora, por postos de serviço em vez de por resultados eAcordos de Nível de Serviços (paradoxo lucro-incompetência);- contratações diretas sem justificativas de preço eescolha do fornecedor;- Aderir a Atas de Registro de Preços, sem análise dasolução contratada e dos preços pactuados;- exigência de número de atestados de habilitaçãotécnica ou de não aceitar a soma de atestados;
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- Evitar:
-realizar licitações com objeto “guarda-chuva”;
- estabelecer índices econômicos diversos do usual;
- exigir comprovação de filiação a Sindicato ou a
Associação de Classe, ou comprovação de quitação de
anuidade como condição de participação;
-exigir amostras (só do vencedor!) e vínculo trabalhista na
fase de habilitação (custos indevidos para os licitantes);
- Atentar:
- para compras parceladas, usar Registro de Preços;
- para licitantes “coelhos” e empresas “fantasmas”;
- para “jogo de planilha; de cronograma; de frete”;
- licitações (item ou lote) até R$ 80.000,00 – MPE (LC
147/2014)
- locação X aquisição – precedida de estudos de
viabilidade;- Check list AGU: http://www.agu.gov.br/page/content/detail/id_conteudo/84507
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Considerações Finais
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RCA – Riscos e Controles nas Aquisições
Acessível em http://www.tcu.gov.br/selog
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TCU e a disseminação de conhecimentoNo sítio do TCU (www.tcu.gov.br), encontram-se:
• Jurisprudência sistematizada• download do livro: Licitações e Contratos – Orientações eJurisprudência do TCU• download do Guia de Boas Práticas em Contratação deSoluções de Tecnologia da Informação• push para o Informativo de Jurisprudência de Licitações• arquivo para download consolidando as orientações da AGU• Biblioteca Digital (para download)•Obras públicas: recomendações básicas para a contratação efiscalização de obras públicas - 3ªediçãohttp://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/orientacoes-para-elaboracao-de-planilhas-orcamentarias-de-obras-publicas.htm)•Riscos e Controles das Aquisições (RCA)•O Instituto Serzedello Correa oferece cursos a distância.
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PREZE PELO PLANEJAMENTO, QUALIFICAÇÃO E TRANSPARÊNCIA
INSTITUA POLÍTICA DE GESTÃO DA
INTEGRIDADE, RISCOS E
CONTROLES INTERNOS
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Obrigado!
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Ouvidoria: 0800-6441500 ou www.tcu.gov.br
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