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REVISTAde la

CEPALNUMERO 53

AGOSTO 1994

SANTIAGO DE CHILE

ANIBAL PINTODirector

EUGENIO LAHERA

Secretario Técnico

NACIONES UNIDAS

REVISTA DE LA CEPAL 53

SUMARIO

América Latina y el Caribe frente a la economía mundial 7Gert Rosenthal

Afluencia de capitales externos y políticas macroeconómicas 13Andras Uthoff y Daniel Titelman

Represión financiera y patrón de financiamiento latinoamericano 31Marcos Antonio Macedo Cintra

Políticas de competitividad 49Wilson Peres

Política industrial y fomento de la competitividad 59Osvaldo Rosales

El regionalismo abierto y la integración económica 81Juan A. Fuentes K.

Transformaciones del trabajo femenino urbano 91Irma Arriagada

La gestión del agua y las cuencas en América Latina 111Axel Dourojeanni

Políticas públicas y competitividad de las exportacionesagrícolasMilton von Hesse

Agroindustria y transformación productiva de la pequeña agricultura 147Alejandro Schejtman

Grupos privados nacionales en México, 1988-1993 159Celso Garrido

Evolución y perspectivas de la reforma y la apertura en China 177Li Cong

Orientaciones para los colaboradores de la Revista de la CEPAL 185

129

Publicaciones recientes de la CEPAL 186

AGOSTO 1994

Osvaldo Rosales V.

Oficial de Asuntos

Económicos, CEPAL.

REVISTA DE LA CEPAL 53

Política industrialy fomento de la

competitividad

59

El debate regional sobre política industrial se centra hoy

en las políticas de fomento de la competitividad en el

contexto de economías abiertas. Privilegia el uso de po-

líticas horizontales, se apoya en el mercado y es celoso

en la vigilancia de los equilibrios macroeconómicos. Sin

embargo, aún adolece de debilidades en el tratamiento

de los temas sectoriales, sigue siendo renuente a asimi-

lar las experiencias asiáticas de apoyo a pioneros, y de

coordinación más estrecha entre el sector público y el

privado, y aún no otorga suficiente importancia al forta-

lecimiento de la base tecnológica y de los recursos hu-

manos. En este artículo se pasa revista a los aconteci-

mientos internacionales que han modificado la noción

de competitividad; se postula que la noción de políticas

de fomento productivo es más pe rtinente que la de polí-

tica industrial; se plantea que la transformación produc-

tiva en los años noventa está indisolublemente asociada

a la internacionalización y a la profundización exporta-

dora, y se examinan algunos instrumentos de política en

los ámbitos del fomento a la exportación, la tecnología,

la productividad y la capacitación. Se concluye con una

reflexión sobre los requisitos de calidad en la gestión

pública que surgen de este enfoque.

AGOSTO 1994

60 REVISTA DE LA CEPAL 53 • AGOSTO 1994

IIntroducción

La política industrial ha estado asociada a la idea deintervención pública directa en la estructura producti-va, de conformidad con determinadas visiones de fu-turo. En virtud de ella, se ha intentado identificar ypromover sectores, y a veces empresas específicas,con mayor potencial de crecimiento. El enfoque tradi-cional hacía hincapié en las fallas del mercado paraguiar el proceso de inversión, dada la presencia deexternalidades y economías de escala. El accionar pú-blico, se suponía de manera implícita, podía lidiareficazmente con tales imperfecciones. En la práctica,se subestimó la programación de las inversiones querealizan las empresas, y se sobrestimó la capacidadde gestión microeconómica de los gobiernos.

Las expresiones más radicales de política indus-trial han conducido a la práctica de escoger "ganado-res", con resultados mixtos. En reacción, las posturascontrarias a cualquier modalidad de política industrialhan visto en esa práctica un intento de anular el fun-cionamiento del mercado y de modelar políticamentela estructura económica (Lambsdorff, 1993).

Los enfoques más recientes, si bien ponen el acentoen las imperfecciones del mercado (del capital, del tra-bajo y de los productos), no intentan reemplazar a ésteen la asignación de los recursos de inversión. Buscanresolver directamente las fallas observadas, para asípotenciar el papel asignador del mercado en las deci-siones de producción. Además de las conocidas im-perfecciones del mercado de capital (selección adver-sa, riesgo moral, segmentación), se observan fallas decoordinación, insuficiente provisión de bienes públi-cos como los de información, conocimiento, difusióntecnológica y capacitación, y debilidad de los procesosde aprendizaje a ellos asociados (Stiglitz, 1989).

En estrategias de economía abierta, la transfor-mación productiva y el potencial de crecimiento estánmás asociados a las exportaciones, a un mayor énfasisen el desarrollo y la difusión tecnológicos como me-canismo para mejorar el posicionamiento de empresasnacionales en el mercado internacional.'

Por lo tanto, las políticas de desarrollo producti-vo apuntan actualmente:

i) al desarrollo de mercados hasta ahora incom-pletos —de tecnología, capital humano, capital delargo plazo, divisas—, superando la subinversión enexportación (nuevos productos, nuevos mercados) yel insuficiente apoyo a las empresas pioneras;

ii) al logro de rendimientos crecientes y comple-mentariedades estratégicas que estimulen la competi-tividad sistémica;

iii) a la regulación de mercados de importanciacrucial para la competitividad, como el sistema finan-ciero, los servicios públicos de telecomunicaciones,la energía y otras áreas de la infraestructura (CEPAL,

1994a).Con todo, el tema de las políticas de fomento

productivo y tecnológico en economías abiertas esuna asignatura pendiente en el debate regional: "En laactualidad, la actitud predominante es la de simple-mente abandonar tales políticas en economías cerra-das, sin que haya surgido un sustituto eficaz para fo-mentar la competitividad. Detrás del argumento en favorde políticas no discriminatorias, se puede gestar lacreencia ingenua y sin fundamento empírico de que elmero funcionamiento de los mercados basta para enca-rar los temas de base en materia tecnológica, empresa-rial y de recursos humanos, de competitividad y deposicionamiento internacional" (CEPAL, 1994b).

IICambios en la noción de competitividad

1. Globalización y cambio tecnológico

La globalización y el cambio tecnológico están mo-delando actualmente el orden económico internacio-

nal, a través de un marcado dinamismo de los merca-

1 Las nociones de eficiencia y posicionamiento en los mercadosinternacionales se examinan en CEPAL, 1992a, cap.V.

POLITICA INDUSTRIAL Y FOMENTO DE LA COMPETITIVIDAD • OSVALDO ROSALES V.

61REVISTA DE LA CEPAL 53 • AGOSTO 1994

dos financieros internacionales, de la inversión ex-tranjera directa y de la exportación de servicios. Conello, la dinámica económica ha pasado a ser predomi-nantemente mundial y la distinción entre política eco-nómica interna y externa ha perdido parte de su senti-do, pues los agentes económicos tienden a operar demodo de privilegiar el entorno internacional en susdecisiones. De allí que el p rincipal criterio para califi-car las políticas económicas sea hoy su aporte a lamejoría de la capacidad competitiva del país.

En un ambiente de acentuada globalización, elproducto y el comercio mundiales crecen más lentoque antaño, pero las aperturas comerciales y la paula-tina reducción de barreras arancelarias al comercioaumentan la elasticidad-producto de las exportacionesmundiales. La inversión extranjera directa (TED), es-trechamente asociada a las empresas transnacionales,aparece como uno de los factores más dinámicos enla promoción del crecimiento y la difusión tecnológi-ca. En años recientes, los flujos mundiales de TED hantriplicado el crecimiento del producto, en tanto que elcrecimiento de las exportaciones ha duplicado el dela producción mundial (CET, 1991).

El poderío económico y comercial se mueveaceleradamente hacia el Pacífico. Se configura unnuevo mapa económico mundial de intercambios, congestación deliberada de zonas comerciales, acuerdosde complementación productiva y tecnológica y pro-cesos de convergencia de las políticas económicas(Rosales, 1993).

Tales tendencias a la regionalización del inter-cambio y a la construcción de grandes bloques co-merciales estimulan los procesos de concentración dela TED en las principales economías, para minimizarlos riesgos proteccionistas, para concentrar los recursosde investigación y desarrollo en las casas matrices delas empresas transnacionales y para reducir y com-partir costos tecnológicos con socios e incluso concompetidores a través de coinversiones y otras moda-lidades que acentúan la especialización y la adecuaciónflexible a la demanda.

El rápido incremento de los flujos de TED ha idoacompañado de un cambio en su composición secto-rial, con una presencia cada vez mayor de los servi-cios.2 En éstos, el componente tecnológico, de infor-mación y de conocimiento es cada vez más importan-te, de modo que los nuevos servicios constituyen un

2 Los servicios, que absorbían un cuarto de la IED mundial a co-mienzos de los años setenta, en la actualidad absorben la mitad deesa lED y entre 55 y 60% de los flujos anuales (CET, 1991).

aspecto crucial de las estrategias de construcción decompetitividad en la economía global. Tanto el rápi-do crecimiento del comercio en este rubro como lacreciente orientación de la lED hacia él, son indicado-res del grado de internacionalización de las econo-mías (CET, 1991).

Los procesos de liberalización y desregulaciónfinanciera han acentuado la globalización de losmercados, imponiendo nuevas condiciones a la de-terminación de los tipos de cambio y tasas de inte-rés. Los movimientos de capital desconectados delcomercio exceden varias decenas de veces los delcomercio y de la TED. Así, los movimientos de capitalse han transformado en el principal factor de globali-zación y en fuerza conductora de la economía mun-dial (Drucker, 1993).

La transición tecnológica acrecienta la globali-zación de los mercados, la internacionalización de laproducción y la competencia internacional. Factoresdecisivos en esta competencia son hoy la investigacióncientífica y tecnológica ligada a la producción; la for-mación y actualización sistemática del recurso huma-no; las técnicas de gestión compatibles con laeconomía global, y las formas públicas y privadas deorganización que estimulen la innovación, la flexibili-dad y la creatividad.

Bajo tales procesos, lo que subyace como rasgocaracterístico es que el conocimiento, expresado eneducación, ciencia y tecnología, ha pasado a ser laclave del desarrollo económico y social y el principalcódigo organizador de la sociedad de fines del sigloXX. Lo que cuenta en la actual competencia entrenaciones es la calidad de lo producido y la calidadde los recursos humanos involucrados en esa pro-ducción.

Al crecer la importancia del conocimiento es na-tural que decline la ventaja competitiva vinculada alos recursos naturales, los salarios bajos o el empleode baja calificación, y que se desplace hacia nuevasmanufacturas y servicios en los que adquieren impor-tancia la calidad, el diseño y la incorporación de tec-nología (Lafay, 1989). Las ventajas competitivas quereclama el mercado mundial se basan en la inteligen-cia, el cambio técnico, la innovación y el valor agre-gado intelectual.

Con ello, las economías de productos primariostienden a desconectarse de la nueva economía global.El cambio tecnológico ha estimulado el ahorro y laeficiencia en el uso de la energía y las materiasprimas, disminuyendo la elasticidad-ingreso de la de-manda de productos primarios en la industria y los



servicios, resintiéndose aquellas estrategias basadasen la explotación de recursos naturales. Como pruebade ello, el reciente ciclo expansivo en la economíamundial, el más largo de posguerra, coincidió con elnivel más bajo de los precios de los productos bási-cos (Drucker, 1993). El deterioro de tales precios nocondujo a una recesión, como antaño. Las predic-ciones de escasez y elevados precios de las materiasprimas no sólo no se han concretado, sino que en elsector alimentario lo más probable es un exceso deoferta, dada la desaparición de grandes mercadosimportadores (China, India, la ex Unión Soviética) ysu gradual transformación en exportadores de ali-mentos (CEPAL, 1992b).

2. Competitividad-precio y competitividad es-tructural

El enfoque tradicional asocia el fomento de la compe-titividad con la devaluación real y la disminución delos costos laborales unitarios, sea mediante incremen-tos de la productividad del trabajo o mediante reduc-ciones del salario real (OCDE, 1992).

Un enfoque de este tipo puede poseer alto poderexplicativo en presencia de mercados competitivoscon alta elasticidad-precio en la demanda mundial debienes transables, con productos homogéneos, y enlos cuales los factores cualitativos que influyen en lacapacidad comercial del país permanecen más bienconstantes. Se reduce dicho poder explicativo si unafracción importante del comercio internacional res-ponde a condiciones de competencia imperfecta3 y auna especialización intraindustrial, apoyada en la di-ferenciación de productos. En ese caso, las políticasde especialización productiva y de desarrollo tecnoló-gico —y su impacto sobre la calidad y el diseño delos procesos y los productos— empiezan a influir demodo significativo en la captura de mercados, altiempo que las consideraciones aisladas de preciosrelativos tienden a perder importancia para explicarla evolución de la competitividad.

En los productos estandarizados, la competenciaopera por precios y disponibilidad. En los productosde especialización, lo más relevante son la calidad yel servicio; a continuación p rima la entrega, y sólo aigualdad de estos factores en tra a dirimir el precio.

3 En este sentido, los enfoques recientes de política comercialdestacan la influencia de las economías de escala, las ventajas de laexperiencia, la innovación y el aprendizaje tecnológico en los pa-trones de especialización (Krugman, 1991).

No se trata pues de que no interesen las consideracio-nes de precio y costo; pero en las nuevas condicionesde competitividad, la importancia relativa del precioes hoy menor (Pérez, 1988).

3. Los elementos de la nueva competitividad

En el mundo actual no compiten empresas sino siste-mas. La empresa es el nudo crucial de la competitivi-dad y la innovación, pero ella está integrada a una redde vinculaciones que incluye a sus proveedores debienes y servicios, al sistema financiero, al sistemaeducacional, tecnológico, energético, de transportes,telecomunicaciones, entre otros, así como la infraes-tructura y la calidad del sector público y de las rela-ciones al interior de la propia empresa.

Los rezagos en estos ámbitos afectan la competi-tividad de la empresa. Construir sistemas de competi-tividad exige avances razonablemente simultáneos enla red de contactos que define a la empresa. Estopuede ser estimulado favoreciendo sistemáticamentela cooperación entre el sector público y el privado, ydentro del sector privado, así como la capacidad deestablecer alianzas estratégicas de largo plazo, privi-legiando en ellas el fomento de las exportaciones, latecnología, la educación y la capacitación, con acuer-dos flexibles de complementación y estrategias com-partidas de internacionalización.

Este abordaje sistémico de la competitividad su-pera concepciones estrechas que limitan el examende ella al tipo de cambio y a la balanza comercial.Como la "década perdida" lo mostró gráficamente, esposible conseguir significativos superávit comercialescon elevadas devaluaciones reales y su contraparte decompresión de las importaciones, reducciones en elsalario real e incluso mermas en gasto social.

La verdadera prueba de la competitividad radicaen medir la capacidad de las naciones para hacer frentea los desafíos de los mercados internacionales, y au-mentar a la vez el bienestar de sus habitantes. Lapropuesta más elaborada al respecto sugiere considerarla evolución de cuatro indicadores: i) la productividaddel trabajo; ii) el salario real; iii) la rentabilidad realdel capital, y iv) la posición en el comercio interna-cional. 4 Aun cuando en cada una de estas variablesinfluye una diversidad de factores, su examen de con-junto ofrece un cuadro acertado de la evolución com-petitiva de los países.

4 Véase Report of the President's Commission on Industrial Com-petitiveness, Washington, D.C., 1985.


REVISTA DE LA CEPAL 53 • AGOSTO 1994 63

La actual competitividad depende menos de venta-jas salariales o de recursos naturales que de la calidad delos recursos humanos y de la capacidad de incorpora-ción tecnológica. El fomento de la competitividad aludeentonces a las políticas de formación de recursos humanos(educación, capacitación) y de fortalecimiento de la basetecnológica. Además, y como decisivas va riables deentorno, la competitividad exige estabilidad macroeco-nómica y un funcionamiento fluido de los mercados.

La mantención de los equilibrios macroeconó-micos —inflación baja y declinante, ahorro fiscal, fo-mento del ahorro e inversión, estímulo a la producti-vidad y defensa del tipo de cambio real— constituyeun requisito básico de la competitividad. La inestabi-lidad cambiaria, por ejemplo, aumenta los costos detransacción, acentúa la incertidumbre y puede frenarla inversión. Desde una perspectiva más amplia, espreciso profundizar la inserción internacional, perse-verando en la estabilidad macroeconómica. Esto sig-nifica dar pasos adicionales en la diversificación co-mercial y en la apertura financiera, si bien con losnecesarios resguardos de gradualismo, diversificaciónde cartera, cobertura de riesgo y fondos de estabiliza-ción, para reducir la transmisión de inestabilidadesexternas a la economía interna.

En otras palabras, es necesario acotar el ámbitode la competitividad al mejoramiento de la calidad delos factores productivos, subordinándola a la adecuadagestión macroeconómica y a la preeminencia de bue-nas políticas económicas. El fomento de la competiti-vidad no es pues un sustituto de éstas, sino sólo unnecesario complemento (Krugman), 1994).

La competitividad reclama también mercadoscompetitivos, transparentes y de acceso fluido paralos diversos agentes económicos. Mantener la estabi-lidad de los incentivos y reducir los costos de búsque-da, transacción e información, es otra forma de apoyarla competitividad.

Entonces, es sobre la base de preservar la estabi-lidad macroeconómica y de promover la competencia

en los mercados que adquieren sentido las orientacio-nes en materia tecnológica, de capacitación, de infra-estructura y de internacionalización productiva, quemás adelante se detallan.

4. Etapas de Ia competitividad

No hay sugerencias de validez general en materia depolíticas de competitividad y fomento productivo. Es-tas serán más o menos pertinentes según las especifi-cidades nacionales que las condicionan de un modocrítico. En particular, influyen aquí el nivel y densi-dad de la base industrial y tecnológica, la especificidadde la inserción internacional, el peso relativo del co-mercio exterior sobre el producto, el grado de diver-sificación exportadora, la base empresarial y de re-cursos humanos, la calidad de la gestión pública y elgrado de avance en las reformas económicas. El es-pectro de posibilidades que emana de la combinaciónde tales variables es una muestra también de las di-versas posibilidades que surgen para abordar las dis-tintas etapas de la competitividad.

Las reformas macroeconómicas —la estabilidad deprecios, la disciplina fiscal, la reforma comercial, la con-sistencia de ella con la política macroeconómica y lacredibilidad de las reformas mismas— constituyen elpiso mínimo sobre el cual es posible ir construyendo lacompetitividad nacional. Tras tales reformas, la expe-riencia muestra la significativa contribución que hacen ala competitividad las reformas institucionales en materiade puertos (CEPAL, 1991), legislación laboral, moderni-zación de aduanas e impuestos internos, en tre otras.

En las economías que han avanzado más en lasreformas macroeconómicas y en estas reformas institu-cionales, se plantea la necesidad de efectuar tambiénreformas a nivel microeconómico y mesoeconómico,que aborden embotellamientos en materia de capacita-ción, productividad e infraestructura, 5 así como los de-safíos tecnológicos y de internacionalización producti-va (en particular la inversión productiva en el exterior).

III¿Política industrial o política de desarrollo productivo?

El actual debate sobre política industrial se centra enel fomento de la competitividad, por la vía de aumen-

5 En lo referente a sugerencias de política para abordar la infraes-

tar la productividad total de los factores, mejorar la

tructura vial véase Schliessler y Bull (1992), y en materia de puer-tos, CEPAL (1991).



calidad de los bienes y servicios y promover la gene-ración y difusión tecnológicas.

La reflexión primera al respecto es que, en ver-dad, se trata de políticas de fomento productivo ytecnológico antes que de políticas industriales. Atráshan ido quedando los enfoques sectorialistas estre-chos. El desafío actual es fortalecer la inserción inter-nacional, orientando la estructura productiva en la di-rección de las tendencias dinámicas del comerciomundial. Esto pasa por acrecentar el contenido deconocimientos y de valor tecnológico en cada produc-to, privilegiando la promoción de eslabonamientosproductivos y de servicios en torno a las exportaciones,y estimulando los servicios a la producción, el desa-rrollo de proveedores y la producción de insumosintermedios y de bienes de capital asociados.

El desarrollo industrial moderno, articulado entorno a cadenas productivas, exige atender no sólo ala producción de bienes materiales sino a toda la gamade servicios vinculados a la producción, como mante-nimiento, reparación, servicios de consultoría indus-trial, tecnológica, administrativa y financiera, progra-mas computacionales, ingeniería de diseño y de pro-ceso, y otros. La política industrial y de serviciosmodernos no puede desvincularse de las demás políti-cas sectoriales ni puede recluirse en enfoques secto-rialistas.

Al reorientarse las estrategias de desarrollo en laregión, el fomento productivo privilegia el apoyo alas nuevas industrias nacientes, esto es, a las exporta-ciones no tradicionales. Las empresas capaces deidentificar un rubro de exportación y de colocarlo enmercados internacionales dinámicos en condicionescompetitivas incurren en altos costos iniciales, propiosde la penetración de mercados difíciles. Con su accióngeneran externalidades positivas —de información,prestigio, redes comerciales y otras— que favorecena nuevos exportadores. De allí la importancia decompensar a las empresas innovadoras que incurrenen los costos y riesgos de conquistar nuevos mercados(CEPAL, 1994a).

En aquellos casos exitosos de exportaciones ba-sadas principalmente en los recursos naturales, co-rresponde consolidar las ventajas logradas, avanzandohacia las áreas de insumos, bienes de capital, tecnolo-gía y servicios asociados. De este modo se reorientagradualmente el perfil exportador hacia productos demayor valor agregado y contenido tecnológico, conmercados más dinámicos y precios más estables, ycon menor riesgo de proteccionismo, reduciendo asíla vulnerabilidad de la c anasta de exportaciones.

Esto no significa polarizar una pugna en tre pro-ductos primarios e industriales, pues lo relevante esel grado de conocimiento y tecnología que se incor-pora en cada producto a la par con la promoción decadenas productivas y de servicios en torno a las ex-portaciones.6

En la agricultura, por ejemplo, la distinción con-vencional entre cultivos en estado fresco (o no elabo-rado) y elaborado no representa necesariamente menoro mayor incorporación de valor agregado. En muchasocasiones, los productos frescos exigen procesos deproducción, recolección, selección, clasificación,control de calidad, conservación y transpo rte bastantecomplejos. Los mercados de consumo final de estosproductos tienden a ser exigentes en materia de calidady presentación, por lo que son necesarios diversosservicios anexos al proceso productivo que incremen-tan el valor agregado y la incorporación de conoci-miento tecnológico (CEPAL, 1993a).

La aparición de productos más dinámicos, menosvulnerables y con mayor incorporación de conoci-miento y tecnología, por lo general no es un resultadoautomático del mercado. En algunos casos se requierenseñales precisas de consolidación de liderazgos na-cionales, y en otros alianzas público-p rivadas en lapromoción externa para capturar posiciones de mer-cado, buscando una aplicación focalizada de los ins-trumentos de fomento productivo y exportador.

Existe allí campo para los consensos con mirasal desarrollo sectorial. En efecto, si sectores emergen-tes, con dinamismo ya validado por el mercado y unvolumen alto de exportaciones, enfrentan ciertas in-suficiencias en comercialización, capacitación, diseño,tecnología o infraestructura, es posible articular es-fuerzos públicos y privados para focalizar allí los ins-trumentos horizontales existentes. Por otra parte, sepuede minimizar las posibilidades de cabildeo si exis-ten instituciones públicas no estatales integradas poragrupaciones empresariales (incluidas las exportado-ras), así como centros tecnológicos y académicos, quefuncionen con elevada transparencia en la asignaciónde fondos y en la evaluación y seguimiento de lasactividades.

6 Las importaciones de la OCDE en 1978-1987 crecieron a una tasaanual de 5.7%. Los productos con mayor contenido de recursosnaturales crecieron menos que eso y los que incorporaban másconocimiento lo hicieron a más de 10 ó 15%. Por ejemplo, lasimportaciones de madera crecieron menos de 1% por año y lasmanufacturas de maderas 9%. Esto da fuerza al argumento de quees necesario potenciar redes de producción en torno a recursosnaturales existentes.



El sector público no está mejor capacitado queel privado para escoger "ganadores", pero sí tieneventajas —o puede construirlas— para la coordina-ción de esfuerzos y el estímulo de visiones prospec-tivas de la economía internacional y de los mercadospertinentes. El sector público podría escuchar lasdemandas de los empresarios y de los inversoresextranjeros a la hora de definir sus gastos en infraes-tructura y recursos humanos y sus políticas de finan-ciamiento de largo plazo, a fin de maximizar suefecto en la competitividad sistémica y la difusióntecnológica.

Como expresión institucional puede sugerirse la

gestación de centros de productividad y competitivi-dad de carácter tripartito, es decir, con participacióndel sector público —gobierno, universidades, centrostecnológicos—, de organizaciones empresariales y deorganizaciones de trabajadores, que hagan el segui-miento de la evolución de la competitividad y de lastendencias tecnológicas y comerciales de caráctersectorial, abordando las temáticas nacionales con unaadecuada incorporación de los aspectos internaciona-les involucrados. Esta práctica reforzaría los compor-tamientos de economía global, abierta al mundo, esti-mulando relaciones de cooperación entre los agenteseconómicos.

IVInternacionalización y énfasis exportador

En la actualidad, la actividad productiva y por ciertola exportadora responden a un concepto de redes. Elnegocio exportador constituye una red o circuito inte-grado que incluye diversos eslabones: proveedores,producción, transporte, importación, distribución, co-mercialización, financiamiento al importador y alcliente, servicios legales y financieros, etc. La com-petitividad de un producto dependerá de la eficienciade cada uno de estos eslabones.

Surgen aquí dos consideraciones de política: enprimer lugar, es importante fomentar la articulaciónde estos eslabonamientos productivos y de servicios,estimulando la especialización y externalización defunciones a través de alianzas estratégicas con pro-veedores, con cadenas de comercialización y trans-porte, con los consumidores e incluso con los compe-tidores; en segundo lugar, es necesario reexaminar lapertinencia de los incentivos para exportar a fin detener en cuenta la importancia de las cadenas de ex-portación.

Desde este punto de vista, el objetivo es apoyara todas las empresas que tengan potencial competiti-vo, cualquiera sea su tamaño, focalizando el apoyopúblico en la eliminación de las trabas específicasque limitan el despliegue de ese potencial y fortale-ciendo los eslabones dinámicos. Por otra parte, elapoyo a las pequeñas y medianas empresas, más quetender a desarrollarlas como compartimientos estan-cos, a veces "protegidos", debiera orientarse a crear yfortalecer sus vínculos con empresas exitosas de mayor

tamaño y facilitar su inserción en cadenas de exporta-ción, actuando inicialmente como subcontratistas oexportadores indirectos. Lo central en cada caso esseguir de cerca el comportamiento competitivo de losprincipales rubros de exportación, para descubrir trabasy oportunidades y reaccionar oportunamente frente aellas, en la medida de los recursos y en función depolíticas no discriminatorias.

La calidad de la especialización internacional noes sólo una preocupación comercial. Repercute direc-tamente en las posibilidades de generar empleo pro-ductivo y salarios crecientes. Especializarse en pro-ductos de bajo crecimiento, con marcados ciclos deprecios y sujetos a prácticas proteccionistas puedellegar a afectar los equilibrios macroeconómicos; porotro lado, apoyarse excesivamente en recursos natu-rales de poca elaboración, en salarios bajos o en insu-ficientes condiciones laborales dificulta una competi-tividad sistémica.

Para avanzar en la internacionalización productivaconviene estrechar la colaboración entre el sector pú-blico y el privado. Ello es necesario, por ejemplo,para favorecer una mayor influencia nacional en lascadenas globales de producción, comercialización ytransporte que están ligadas a la oferta expo rtable, ypara estimular la conformación de empresas comer-cializadoras nacionales, como pa rte de una políticacomercial más activa y de una coordinación público-privada más estrecha.

El aporte fundamental del sector público al des-



empeño exportador radica en: i) garantizar un am-biente de crecimiento y estabilidad económica; ii)gestar una orientación global de los incentivos quereduzca los sesgos antiexportadores y garantice el ac-ceso a insumos en condiciones competitivas, y iii)dar apoyo institucional a la actividad exportadora,particularmente en materia de información, financia-miento, seguro de exportación y promoción de la ofertaexportable en el exterior.7

Lo anterior, sin embargo, no basta para avanzarhacia una fase de internacionalización productiva yprofundización exportadora. Por lo tanto, es necesa-rio acompañar ese aporte con inversión en el exterior,participación en cadenas de comercialización, opera-ciones conjuntas con empresas del país en los merca-dos de destino, y dar nuevo relieve a los aspectos depromoción, calidad y diferenciación de marca.

La experiencia de las economías asiáticas mues-tra la importancia estratégica de estas áreas, en parti-cular: i) la creación de empresas comercializadoras-exportadoras; ii) la instalación en los principales mer-cados de destino de empresas importadoras de pro-ductos nacionales; iii) la suscripción de contratos deexportación, con incentivos diferenciados de confor-midad con compromisos sobre el valor exportado, yiv) la promoción de la inversión en el exterior para lacomercialización y la participación en cadenas mayo-ristas de distribución. Todos estos aspectos son cadavez más relevantes para la internacionalización pro-ductiva y el aumento de la competitividad (Rosales,1994; CEPAL, 1994a).

El sector público podría colaborar en estas ta-reas, particularmente durante períodos macroeconó-micos en que importantes ingresos de divisas a laeconomía tienden a depreciar el tipo de cambio real ydesalentar las exportaciones. En aquellos casos se po-dría evaluar la posibilidad de aplicar montos reducidosy acotados de las reservas internacionales (1% de ellas)a estas iniciativas de promoción externa, sujeta alaporte de montos similares por las agrupaciones ex-portadoras. Tales recursos se podrían asignar a pro-yectos de oficinas comerciales en el exterior o a gastosde promoción que otorguen beneficios a todos losexportadores. Cabe señalar que los países asiáticospremian con doble deducción tributaria los gastos delas empresas en promoción en el exterior y en tecno-logía (anexo 1).

7 En CEPAL (1994a, cap. V) se pasa revista a los incentivos fisca-les y financieros para la promoción de las exportaciones de Améri-ca Latina.

Algunos aspectos destacados en la profundiza-ción exportadora8 son los siguientes:

i) Estimular las empresas comercializadorasnacionales, como parte de un esfuerzo de políticacomercial más activa, y mejorar la propia organi-zación de los exportadores, son otras tareas para lafase de profundización exportadora. Respecto dealgunos productos agrícolas y del mar, por ejemplo,parece haberse inaugurado una etapa de mayoresrequerimientos en materia de calidad, estandariza-ción, promoción comercial, alianzas con importa-dores y coordinación de la oferta, ya que el mercadoes más exigente y hay nuevos competidores. Espreciso entonces organizarse para exportar mejor,mejorando la gestión privada de promoción y co-mercialización y aprendiendo de las experienciassatisfactorias.9

ii) El financiamiento competitivo para exporta-dores no tradicionales o pioneros seguirá siendo uneje importante de la promoción exportadora. Exten-der el seguro de exportación (o crearlo cuando noexiste), gestar líneas de financiamiento de largo pla-zo para exportadores de manufacturas y servicios encondiciones internacionalmente competitivas y crearlos mecanismos e incentivos necesarios para incor-porar a la banca privada a este rubro, son requisitosprevios indispensables para la profundización ex-portadora.

iii) En materia de promoción comercial, es ne-cesario superar la acción atomizada, individual y aveces ingenua, incompatible tanto con la gravitaciónde las exportaciones en economías que han optadopor una mayor integración a los mercados interna-cionales, como con la penetración que algunas deellas han alcanzado en mercados sofisticados. Eneste ámbito, es preciso aumentar los recursos pú-blicos dedicados a promoción; establecer incentivosque favorezcan la promoción comercial; conseguirque el sector privado invierta más en esta tarea, y

8 En este artículo, el concepto de profundización exportadora abar-ca: diversificación de productos y mercados; incorporación de co-nocimiento y tecnología; creación de cadenas de exportación; ma-yor incorporación de la pequeña y mediana empresa, e instauraciónde estímulos para mejorar la calidad de los productos.9 Entre los casos más destacados de exportaciones no tradicionalesligadas a recursos naturales se encuentran las de crustáceos y mo-luscos frescos (Argentina y Panamá), harinas solubles y alimentossimilares para animales derivados de especies marinas (Chile yEcuador), camarones congelados (Ecuador), salmones (Chile), uva(Chile y México), manzanas (Chile), piñas (Costa Rica y la Repú-blica Dominicana), jugo concentrado de naranja (Brasil), carnefresca de pollo (México), flores cortadas (Colombia y Costa Rica),madera aserrada y traviesas (Chile). Véase CEPAL, 1993a.



mejorar la coordinación público-privada, entre otrascosas, en la promoción de la imagen del país res-pectivo.

iv) El carácter promocional de la política de in-versión extranjera puede traducirse también en unapolítica más activa de alianzas estratégicas con em-presas transnacionales, y de estímulo a la inversiónextranjera en manufacturas, servicios y formación derecursos humanos, a través de señales más precisasde diversificación sectorial. Facilitar dicha inversiónmediante la reducción de los tributos a la transferenciatecnológica, los servicios y la asistencia técnica, y losacuerdos bilaterales que eviten la doble tributación,es un camino que puede ser ventajoso, particularmen-te en aquellas economías más avanzadas en las refor-mas estructurales.

v) Mejorar la coordinación y pertinencia en eldiseño, aplicación y evaluación de las medidas defomento a las exportaciones que corresponden a ladevolución de impuestos y derechos aduaneros, ge-neralmente es tarea que compete a diversos organis-mos públicos (aduanas, impuestos internos, tesoreríay ministerios de economía, comercio exterior o in-dustria), lo que dificulta a veces la coordinación eimpone costos evitables a los exportadores. Areastan importantes como la importación y exportaciónde servicios y el financiamiento de las actividadesexportadoras a veces no encuentran una clara con-traparte institucional. Para desburocratizar los trámi-tes de comercio exterior es preciso mejorar el mane-jo de la información y el registro de las exportacionese importaciones, haciendo uso de la informática, ymarchar hacia una ventanilla única para los exporta-dores y para sus relaciones con el servicio de adua-nas. 10

Hay aquí un desafío permanente de reduccióndel sesgo antiexportador: el de readecuar normas, fle-xibilizar procedimientos, reducir trámites y burocra-cia y tecnificar al personal.

vi) Un ámbito poco desarrollado en la región yque empieza a adquirir importancia es la vigilancia de

las prácticas de competencia desleal en el comercioexterior. 11 Especial atención en los acuerdos comer-ciales, por ejemplo, están recibiendo el tratamientode las inversiones, los servicios, las medidas anti-dumping, las cláusulas de salvaguarda y los mecanis-mos para la solución de controversias. La gestión detal sistema requiere: i) estar radicada en instanciasque garanticen el conocimiento de las realidades sec-toriales; ii) un estrecho contacto con el sector privado,y iii) un alto grado de tecnificación y credibilidad, demodo de evitar su utilización por intereses particula-res con objetivos proteccionistas.

Las instituciones públicas destinadas al diseñoy ejecución de las políticas de desarrollo exportadorno han evolucionado a parejas con la intensidad cre-ciente del proceso de internacionalización de laseconomías de la región. De allí el interés por reade-cuar los ritmos y desempeños de los organismos depromoción y de las respectivas cancillerías a estosnuevos desafíos. Tal readecuación debería realizarsede consuno con las organizaciones de exportadores,estimulando un mayor compromiso privado con laspolíticas de promoción comercial, fomento tecnológi-co y capacitación.

vii) La modernización de la gestión e institucio-nalidad de la política económica internacional des-empeña un papel decisivo en los esfuerzos de interna-cionalización.

Se trata de unificar los criterios económicos ypolíticos, de otorgar mayor peso al componente eco-nómico de las relaciones internacionales y de mejorarel apoyo político y técnico a las tareas de las rela-ciones económicas internacionales. Ayudaría paratales propósitos perfilar estrategias nacionales de ca-rácter consensual, con expresiones definidas de pro-moción del comercio y de las inversiones por regio-nes y por megamercados, lo que permitiría un manejounificado y oportuno de las tareas de promoción co-mercial, conquista y defensa de mercados y prospec-ción de novedades tecnológicas y oportunidades denegocios.

10 El avance de la actividad exportadora va planteando nuevosdesafíos. Así, por ejemplo, la gestión de los puertos debe irseadaptando a prácticas de transporte multimodal, incorporando cam-bios tecnológicos, como el uso de contenedores y el intercambioelectrónico de datos (CEPAL, 1993b).

11 La nueva Ley de Comercio Exterior de México, publicada en elDiario Oficial el 27 de julio de 1993, incluye normas precisassobre discriminación de precios, subvenciones, daño y amenaza dedaño a la producción nacional, medidas de salvaguarda y procedi-mientos (Banco Nacional de Comercio Exterior, 1993).



V

Dimensiones de las políticas de fomento

productivo

El debate actual en la región sobre políticas industria-les (o mejor, sobre fomento de la competitividad) giraprincipalmente en tomo a requisitos técnicos y deeconomía política.

Por el lado de los requisitos técnicos, tales polí-ticas i) tienden a apoyarse en instituciones de merca-do; ii) privilegian la eficiencia dinámica de la compe-titividad; iii) recurren a incentivos acotados en eltiempo, decrecientes y autodesmontables, ligados ametas precisas de exportación; iv) tienen metas redu-cidas y concentran la masa crítica del sector públicoen programas de impacto decisivo, en función de lacapacidad técnica y administrativa de éste; v) propicianla descentralización de la administración y seguimientode los incentivos, y vi) concentran la selectividad enexportaciones pioneras o con alto contenido de cono-cimiento.

Por el lado de los requisitos de economía polí-tica, las políticas de fomento productivo han de serpolíticas públicas (y no estatales), y consensuales(antes que tecnocrático-administrativas). Un con-traargumento ortodoxo señala que la irrupción de lainformación en sus dimensiones actuales descartacualquier posibilidad de establecer prioridades pro-ductivas, pues no existe instancia pública capaz deacumular y procesar oportunamente flujos tales deinformación.

En verdad, lo anterior es aplicable a cualquierinstancia, pública o privada. El gran espacio para laacción pública aquí es el de compartir información,llegar a diagnósticos consensuales y generar unainstitucionalidad para el desarrollo flexible, infor-mado y concertado, que reduzca la incertidumbre.12La principal ventaja competitiva del sector públicoes la posibilidad de favorecer este proceso público-privado de información compartida, y propiciardiagnósticos consensuales y una gama de instrumen-

12 Paradójicamente, la imposibilidad pública de procesar eficaz-mente la información tecnológica, comercial y financiera para in-ducir opciones productivas puede transformarse en una ventaja, sise acude a prácticas de concertación de los actores, institucionali-zando la interlocución, la negociación y las visiones prospectivasdel entorno internacional.

tos para el seguimiento, la evaluación y la correcciónde los procesos de inversión, exportación, capacita-ción, desarrollo de infraestructura y difusión tecno-lógica.

1. Políticas horizontales y de mercado

El actual fomento productivo tiene una dimensión ho-rizontal —es decir, no apoya a sectores o actividadesespecíficas— y otra factorial, con beneficios que sedifunden transversalmente a diversas ramas, apoyandola gestación de mercados y redes institucionales quefaciliten el desarrollo de los factores de producción.

El fomento productivo se entiende entoncesapoyado en instrumentos horizontales que mejorenla coordinación dentro del sector privado y entreéste y el sector público, y que reduzcan el riesgoasociado a nuevas inversiones, mejorando la infor-mación y el acceso flexible a los instrumentos exis-tentes.

El consenso respecto de políticas industriales setraduce en políticas que no interfieren con el mercadoy que intentan mejorar su funcionamiento, fortale-ciéndolo o corrigiéndolo, según corresponda. Es unavisión de ajuste positivo, basada en principios demercado y de competencia, que asigna la responsabi-lidad del ajuste estructural a las empresas. Concentrala tarea pública en garantizar un ambiente adecuadopara la inversión privada, el crecimiento estable, elpredominio de la competencia y el acceso a los mer-cados.

Cuando se examinan las estrategias de especiali-zación comercial, ya no basta con diferenciar entreestrategias tomadoras de precios (price-takers) y lasque fijan precios (price-makers); la verdadera dife-rencia se da hoy entre las estrategias pasivas (deaceptación de factores) y activas (de creación de fac-tores). Allí radica la distinción analítica entre "ventajascomparativas" y "ventajas competitivas" (nacional-mente construidas).

Avanzar en materia de competitividad es cons-truir entonces factores y ventajas competitivas. Dadaslas características de la competitividad actual, esto



apunta a políticas de naturaleza horizontal, que nodiscriminen entre actividades ni entre empresas; quese dirijan expresamente a resolver una insuficienciaconocida del mercado, a impulsar una industria o re-gión en general o a promover el desarrollo de insu-mos críticos para la competitividad sistémica, comola capacitación y la infraestructura (OCDE, 1992).

2. Promoción de la competencia

El funcionamiento competitivo de los mercados cons-tituye un eje de la política industrial. A su vez, lapromoción de la competencia requiere un adecuadomarco regulador.

Para apoyarse en las potencialidades del merca-do es preciso contar con mercados competitivos,transparentes y de acceso fluido. Crear mercadosdonde no existan, fortalecerlos donde admitan mejorasy regularlos cuando son críticos, son elementos deuna política industrial promercado. Democratizar elacceso a los mercados, mejorar su eficiencia y trans-parencia, y reducir las tendencias a la concentracióneconómica, es además la forma moderna de elevar laeficiencia, la competitividad y la equidad.13

Para, asegurar la operación efectiva de mercadoscompetitivos se necesita un sector público con sufi-ciente capacidad reguladora para actuar tanto sobre laestructura de los mercados, evitando prácticas nocompetitivas, como sobre los resultados de su opera-ción. En general, promover la competencia es la me-jor política para estimular la eficiencia; sin embargo,cuando ello no sea posible, la regulación oportuna esla segunda alternativa. En buena parte de los paísesde la región es necesario mejorar la institucionalidadque regula los mercados financiero, previsional, de laenergía, de los recursos naturales no renovables y delos servicios de utilidad pública, así como dar adecuadaubicación institucional a la vigilancia de la competen-cia desleal.

El marco institucional de la regulación de lacompetencia debe incluir medidas que fortalezcanla disciplina de mercado, refuercen la movilidad delos recursos y mejoren su disponibilidad (Atiyas,

13 Completar los mercados de tecnología; facilitar el acceso de lostrabajadores al mercado de capacitación; superar las segmentacio-nes del mercado de capitales, mejorando el acceso al crédito de laspequeñas y medianas industrias, y mejorar las relaciones contrac-tuales entre contratistas y proveedores y entre exportadores directose indirectos, son formas de promover el mercado que, junto confavorecer la competitividad, repercuten favorablemente en la equi-dad.

Dutz y Frischtak, 1992; Tavares de Araújo Jr.,1993).

La disciplina de mercado se fortalece con menorprotección, políticas antimonopolios, regulación ysupervisión de instituciones financieras, privatiza-ciones, contratos de desempeño en las empresas pú-blicas y resguardo al consumidor y a los pequeñosaccionistas.

La movilidad de los recursos se estimula conmedidas que eliminen las barreras de entrada y sali-da, flexibilicen los mercados, reduzcan los costos detransacción, mejoren el acceso a la información, yremuevan regulaciones que dificultan las transferen-cias de activos (leyes de quiebra, reformas a la justi-cia). En el caso del mercado del trabajo, tal movili-dad se facilita mejorando la información y favore-ciendo la flexibilidad, entre otras cosas, con segurosde desempleo, jornadas flexibles y salarios participa-tivos.14

La disponibilidad de recursos mejora junto conel incremento de las corrientes financieras y de infor-mación. Aquí intervienen programas de capacitaciónlaboral y empresarial, de difusión tecnológica, y depromoción de la afluencia de tecnología y de inver-sión extranjera. Operan favorablemente también lafluidez de las reestructuraciones financieras en casode fracasos, la acción de organismos especializadosen la reconversión de activos y las políticas que faci-liten la intermediación financiera y la profundizacióndel mercado de capitales, particularmente para abarcarlas empresas pequeñas y medianas, las nuevas empre-sas y las inversiones tecnológicas.

3. Criterios de reconversión productiva

El principal objetivo de la reconversión productiva yocupacional es facilitar el ajuste con mecanismos demercado que permitan recuperar competitividad o ge-nerarla en actividades distintas. Esto implica propiciarel traslado desde empleos de baja productividad aotros de productividad mayor, con reasignaciones in-tersectoriales o intrasectoriales, subsidios específicos,programas de capacitación, rebajas tributarias parainvertir en la región y otros medios. Lo que no puede

14 La modalidad de salarios participativos refuerza el vínculo entresalarios y productividad, al remunerar el trabajo según rendimien-to; inhibe el despido y estimula la contratación, al flexibilizar elcosto de la mano de obra; y al identificar las remuneraciones conlos resultados de la empresa, suele mejorar el clima de relacioneslaborales (CEPAL, 1992a, cap. VI).



hacer la política industrial es frenar o retardar el pro-ceso de reconversión.

En períodos de globalización, la reconversiónforma parte de la estrategia de inserción internacionaly de desarrollo productivo, ya que se debe comple-mentar el fomento de sectores dinámicos con la re-conversión de sectores rezagados. Será necesario ircreando anticipadamente una capacidad de reconver-sión concertada en sectores o regiones cuya competi-tividad esté amenazada; las medidas que se tomendeberán facilitar la reasignación de recursos hacia ac-tividades con mayor futuro, cuidando de minimizar elcosto social de esa reasignación, y de preservar, mo-dernizar y reorientar capacidades laborales y empre-sariales.

Aunque las políticas horizontales constituyen unmarco necesario, no parecen suficientes para atendera las especificidades sectoriales y regionales cuandoconcurren regiones o sectores con acentuado rezagocompetitivo o, peor aún, con daño estructural.

Las experiencias de ajuste estructural más avan-zadas muestran casos exitosos de inserción interna-cional a través de políticas sectoriales (en México, elsector de vehículos automotores y el de computa-ción), y también casos de aparición de dificultadessectoriales y regionales (en Chile, el sector textil y eldel carbón en la VIII Región), que muestran un ciertoagotamiento de las políticas horizontales para abordartales problemas.

La reconversión como política pública tiende aser inevitable cuando sectores o regiones de impor-tancia económica y social sufren persistentes e im-portantes rezagos competitivos. Si estos sectorescuentan con capacidad para recuperarse, pero no en-cuentran en el mercado ni en el instrumental de fo-mento en vigor un estímulo suficiente para hacerlopor sí mismos, el sector público puede complementarlos esfuerzos de readecuación competitiva. Cuandotales sectores no cuentan con capacidad para recupe-rarse, de lo que en verdad se trata es de minimizar elcosto social de retirarse del sector.

En los casos de reconversión es necesario focali-zar el acervo de políticas horizontales, de manera debrindar apoyo coordinado a sectores o regiones reza-gados en competitividad. Tales políticas apuntan aperfeccionar los mercados de factores, ampliar la ofertade externalidades para la producción, mejorar el ac-ceso a la información comercial y tecnológica, al fi-nanciamiento y al apoyo tecnológico, y reducir loscostos de transacción. Es recomendable entonces quelas medidas de apoyo financiero, fomento tecnológico,

asistencia técnica, capacitación, reconversión laboraly seguro de desempleo estén integradas, y que man-tengan un vínculo estrecho con las políticas socialesy su expresión territorial y local.

De este modo, cuando se trata de reconversión,las políticas horizontales o factoriales (en materia detecnología, capacitación, fomento exportador, infra-estructura) pueden tener destino sectorial. Tales casospueden abordarse con programas públicos excepcio-nales, específicos y focalizados, de duración tempo-ral definida, que articulen de manera flexible y con-sensual los esfuerzos de los sectores público y privado.

Es posible que diagnósticos más afinados acon-sejen cambios intrasectoriales, racionalizaciones me-nores o modernizaciones, que requieren recursos pú-blicos. Lo primero, en todo caso, es separar el rezagocompetitivo de la declinación estructural. Lo segundoes separar la empresa o actividad de la región afectada.Con lo primero se estará diferenciando entre políticasde recuperación competitiva y otras de salida del sec-tor; con lo segundo se estará diferenciando la políticade fomento productivo de las políticas de desarrolloregional. En otras palabras, reducir el costo social dela pérdida de competitividad de alguna empresa im-portante de una región no significa necesariamenterescatar tal empresa a cualquier costo.

4. Un trato unificado

La competitividad emergente privilegia el componen-te sistémico; no es eficiente entonces que las políticasde fomento competitivo se diseñen y gestionen comocompartimientos estancos, desaprovechando las ob-vias interrelaciones sectoriales, regionales e institu-cionales presentes en el accionar público. En tal senti-do, coordinar las políticas de inversión pública, deinfraestructura, de formación de recursos humanos,de incentivos a la exportación, de apoyo tecnológicoy financiero y de cooperación técnica, es de la mayorprioridad. Tal coordinación debiera expresarse en al-gún referente institucional, al que sea posible evaluaren su gestión unificada de estas políticas. De paso, talgestión unificada reduce la demanda de recursos fi-nancieros adicionales, puesto que la coherencia de laacción en diversos ámbitos públicos genera externali-dades y claras economías de escala que facilitan lafocalización del esfuerzo administrativo y de la asig-nación de recursos.

El énfasis en mejorar la competitividad es el queexige esta mayor coordinación de las políticas de fo-mento productivo, estrechando el vínculo entre ellas



y la política comercial. En efecto, el fomento produc-tivo en economías abiertas está ligado a la reducciónde los sesgos contra la exportación, a la promociónglobal de las exportaciones y a la promoción selectivade exportaciones pioneras o con alto contenido deconocimiento. Por otra parte, la mayor exposición dela economía interna a las importaciones está obligandoa los países de la región a prestar más atención a lostemas de reconversión productiva y de tratamiento dela competencia desleal. Finalmente, la necesidad deavanzar en la internacionalización de las economíasestá planteando desafíos de tecnificación y actualiza-ción en las relaciones económicas internacionales.Ciertamente las opciones de apoyo productivo no po-drían estar desligadas de los avances en el conjuntode estos campos.

El trato unificado de las políticas de desarrolloproductivo surge también como corolario de las polí-

ticas de transformación productiva que buscan darese mismo trato a los temas económicos y sociales.En la medida en que la reducción de la pobreza y elavance hacia la igualdad de oportunidades radican enel crecimiento económico, en la modernización pro-ductiva y en la generación de más y mejores empleosproductivos, es claro que para profundizar los avan-ces distributivos 15 se necesitarán mejoras comple-mentarias en la eficiencia de la gestión macroeconó-mica16 y en la capacidad competitiva. Así, la gradualtransformación productiva debiera irse reflejando enuna política económica que otorgue creciente impor-tancia a las políticas de fomento productivo. En lasección siguiente se describen brevemente cuatro áreasque se privilegian en este ámbito: productividad (ha-ciendo hincapié en la innovación y la calidad), fomentoy difusión tecnológica, capacitación y políticas de in-fraestructura.

VIFomento de la competitividad

1. Productividad: innovación y calidad

Los incrementos de productividad están ligados a lainnovación, al fomento tecnológico y a la mejora dela calidad. Flexibilizar horarios, contratos y activida-des, por ejemplo, puede ser un aspecto clave de laproductividad, particularmente en la eliminación detareas redundantes, de procesos que se mantienen porinercia o de legislaciones que no se han adaptado alas nuevas realidades. 17 La legislación laboral, por

15 En materia de política social, esto involucra ampliar su cober-tura y mejorar su eficacia; fortalecer el vínculo con las políticasde desarrollo productivo, haciendo hincapié en la inversión en laspersonas de modo de mejorar su capacidad de acceso a empleoproductivo, y proteger a los grupos más vulnerables. Todo ellocon financiamientos compatibles con los equilibros macroeconó-micos.16 Para tales avances, además de los aspectos tradicionales espreciso incorporar el de la regulación, cuyo propósito principal eslograr que los mercados funcionen con mayor eficiencia y seanmás transparentes, disminuyendo así la posibilidad de concentra-ción económica y abriendo a todos la posibilidad de acceder aellos.17 Pese a que las economías de la región han virado desde mode-los de economía cerrada hacia estrategias de economía abierta y deinserción internacional, existe un conjunto amplio de leyes y normasde economía cerrada que persisten, entrabando el accionar innovadorde los sectores público y privado. Lo propio acontece con losprocesos de desregulación y privatización de algunos servicios pú-

ejemplo, debiera ser readecuada, abriendo espacio ala innovación y a la concertación en la empresa. Unasugerencia importante al respecto es la ya comentadade "salarios participativos" (CEPAL,1992a).

a) InnovaciónLas distintas visiones del cambio tecnológico y

de las relaciones laborales concuerdan en que el prin-cipal obstáculo a la innovación es la existencia derelaciones no cooperativas dentro de la empresa. Delmismo modo, destacan la necesidad de contar conuna fuerza de trabajo calificada, flexible y motivada,como insumo esencial de la innovación tecnológica.Señalan además que la mayor parte del cambio tecno-lógico es incremental, es decir, marginal y cotidiana,y se da en la interacción del proceso productivo. Estorefuerza la necesidad de empresas que funcionen enun clima de cooperación y que estén abiertas a laparticipación y a la innovación, un rasgo cada vezmás crucial del desempeño competitivo.

Actualmente se piensa que las relaciones de bajacooperación entre individuos y organizaciones actúan

blicos, los que no han sido acompañados por modificaciones fun-cionales en la legislación.



como vallas a la innovación tecnológica y al mejora-miento del desempeño industrial (Solow, Dertouzos yLester, 1989). Más aún, la cooperación entre competi-dores es parte de las nuevas reglas y elemento esen-cial del desempeño innovador. (Como ejemplos deindustrias cooperativas pueden mencionarse las demáquinas herramientas de Módena, la industria textilitaliana, la de muebles danesa y la propia industriaalemana, descrita alguna vez como un "grupo de clu-bes") (Jorde y Teece, 1990).

El modelo tradicional de innovación tecnológicala concebía como un proceso lineal y predecible, queiba desde la investigación al desarrollo, diseño y pro-ducción, y luego a la comercialización, ventas y ser-vicio. Este modelo recogía la experiencia de industriasa gran escala, pero no la sinergia de las innovacionesacumulativas, eje del actual cambio tecnológico (es-pecialmente en semiconductores, computadores y au-tomóviles).

En la actualidad, la innovación tecnológica seconcibe como un proceso sistémico de descubrimien-to, desarrollo, mejoramiento, adopción y comerciali-zación de nuevos procesos, productos, procedimientosy estructuras organizacionales (Jorde y Teece, 1990).Se la concibe también como un proceso que se puedeestimular, fortaleciendo los vínculos y mecanismosde retroalimentación dentro de la empresa, entre em-presas, y entre centros tecnológicos y universidades.Así, la innovación deja de ser un proceso serial y nisiquiera empieza con la investigación, ya que el nuevofuncionamiento de las empresas en un contexto globalobliga a privilegiar el vínculo con los consumidoresy, por lo tanto, a innovar a partir de los serviciosposventa.

b) CalidadLas crecientes exigencias de calidad en los mer-

cados internacionales están haciendo que los paísesde la región concedan creciente importancia al tema,y lo incorporen en las políticas de fomento productivoy exportador. En efecto, los incentivos a la calidadpueden favorecer aumentos de productividad y unagradual adecuación a estándares internacionales másestrictos.

La instauración de sistemas de calidad en lasempresas permite modernizar las técnicas de gestióny, particularmente en las pequeñas y medianas, racio-nalizar costos y aprovechar mejor los incentivos dis-ponibles, muchas veces inutilizados por desconoci-miento o por insuficiencias en la gestión empresarial.De otra parte, estimular la gestación de empresas pri-

vadas que se especialicen en la certificación de cali-dad favorece la competencia y permite que el sectorpúblico pueda concentrarse en las normas de regula-ción y supervisión; mayor competencia en ese crucialmercado permite al sector público contar con másopciones a la hora de definir laboratorios de referen-cia.

Los canales internacionales de distribución mo-vilizan bienes y servicios destinados a consumidoresexigentes. De allí que crear consumidores internosexigentes forma parte de las políticas de promociónde calidad, las que debieran apuntar a superar lasdiferencias, a veces muy marcadas, entre la calidadpara exportar y la calidad para el mercado interno. Lalegislación sobre la calidad de los bienes y serviciosy la protección al consumidor constituyen entoncesparte del fomento de la calidad y la competitividad.

2. Fomento y difusión tecnológica

El mercado suministra una dotación subóptima deinformación y de oferta tecnológica (Stiglitz, 1989).En campos como la tecnología y la información,esenciales para la modernización productiva, las ex-ternalidades suelen ser determinantes. El uso privadode la tecnología y la información no agota su dispo-nibilidad para otros agentes (Romer, 1992); con ello,los beneficios sociales superan a los privados y sejustifica entonces una acción pública tendiente a ge-nerar mayor actividad de investigación y desarrollotecnológico que la que determinaría el mercado porsí sólo.

"Completar" los mercados de tecnología es en-tonces una típica tarea pública, dadas las externalida-des envueltas. Para ello es necesario robustecer lademanda, y el vínculo entre ésta y la oferta, favore-ciendo el acceso de agentes pequeños y medianos a lainformación y a la tecnología.

La oferta de tecnología no representa una restric-ción para el incremento de la productividad y lainnovación tecnológica. El real obstáculo es la faltade demanda de las empresas en este campo, derivadade una imperfecta información en los mercados detecnología (Peres, 1993).

Los mecanismos tendientes a desarrollar la ofer-ta tecnológica deben atender tanto a la oferta públicacomo a la privada. En el fomento de la oferta privadaconviene hacer hincapié en el desarrollo a nivel deempresa y en promover vínculos más estrechos entreempresas y centros tecnológicos. Un instrumentoapropiado para ello puede ser el de incentivar contra-



tos de investigación para innovar y adaptar tecnolo-gías, incrementando así los fondos privados para acti-vidades de investigación y desarrollo tecnológico yfavoreciéndolos con deducciones tributarias para pro-yectos propios o para aportes privados a centros tec-nológicos.

En lo referente a la oferta tecnológica públicahoy se apunta sobre todo a vincular más los recursosa resultados evaluables, de conformidad con indica-dores de desempeño. Para reforzar esta orientación esconveniente incrementar la participación privada enla gestión y en el financiamiento de los institutostecnológicos públicos y, como contrapartida, flexibi-lizar la gestión presupuestaria de esos institutos, asícomo las reglas de operación, los montos y los tiposde proyectos aceptables en los programas de apoyo ala innovación tecnológica.

En general, los recursos asignados a los institu-tos tecnológicos del sector público corresponden almayor gasto en tecnología que se realiza en los paísesde la región. Sin embargo, en buena medida esesignificativo monto de recursos no está sujeto a eva-luaciones periódicas de rendimiento. Por lo tanto, elpaso del actual financiamiento casi garantizado dela oferta pública de tecnología hacia una mayorcompetencia por los fondos a base de proyectos eva-luables, debiera reflejarse en una mayor rentabilidadsocial de esos recursos, en un mayor dinamismo dela base productiva y en más contacto de dichos insti-tutos con ella.

Considerando las características de la competiti-vidad reseñadas antes, tales programas debieran apo-yar, entre otras cosas, el escalamiento de las innova-ciones, las alianzas productivas y tecnológicas, lasoperaciones de subcontratación, las cadenas producti-vas, las empresas tecnológicas, y la adaptación y di-fusión tecnológicas.

Por el lado de la demanda, las medidas debenorientarse a inducir una demanda inicial de las em-presas y a acompañar su progresiva sofisticación.La experiencia internacional muestra que la extensiónindustrial desempeña un papel central como inductorde demanda. El sector público puede asumir estatarea mientras el mercado tecnológico no alcance sumadurez, densificando las redes de contactos entreagentes tecnológicos. Una vez que determinadasempresas generen su propia demanda y requieranapoyo en el exterior, el sector público debiera acom-pañar tal esfuerzo con la inclusión de los temas tec-nológicos como elemento importante de la políticaeconómica.

Junto con dar esa relevancia a la tecnologíadebe hacerse una focalización de objetivos alta-mente selectiva, a modo de efecto de demostración.El avance tecnológico supone concentrar esfuerzosen áreas específicas, dando a través de las políticaspúblicas señales expresas de prioridades tecnológi-cas y articulando esfuerzos e instituciones tras unaefectiva movilización tecnológica de los agenteseconómicos.

Las prioridades pueden emanar de un esfuerzomancomunado público-privado de diálogo, informa-ción compartida, diagnóstico consensual y divisióncomplementaria de tareas, atendiendo a las ventajascomparativas de cada agente. La difusión y la exten-sión deberán ocupar el centro de las actividades tec-nológicas y realizarse a través de una estrecha coope-ración entre el sector público y el privado, y entreempresas, universidades y centros tecnológicos, fo-mentando la creación o desarrollo de entes de difusióny demostración tecnológica.

Para colocar la difusión tecnológica entre las ur-gencias nacionales, la CEPAL viene promoviendo laidea de visitas tripartitas a plantas en el exterior queaplican la mejor práctica tecnológica. En tales visitasparticiparían empresarios, técnicos, obreros y dirigen-tes sindicales de varias empresas de los diversos sub-sectores productivos. A su vuelta, deberían prepararinformes detallados sobre los procesos de producción,equipos, sistemas de control de calidad y relacionesindustriales que hayan observado en las plantas visi-tadas, y sobre las posibilidades de aplicarlos en susempresas. Tales resultados serían difundidos a las or-ganizaciones empresariales y laborales, con miras ahacer de la productividad y la innovación una preocu-pación principal de trabajadores, sindicatos y empre-sarios (CEPAL, 1994a).

Con medidas como las descritas, de bajo costo yorientadas a articular los esfuerzos de los actores delproceso productivo, sería posible consolidar o dise-ñar instrumentos y mecanismos para hacer que el gastodel sector privado en tecnología aumente con másrapidez que el del sector público. Con todo, paramaximizar la eficacia del gasto público en esta área,convendría que los recursos para instituciones tecno-lógicas públicas, ya sea aportes directos o fondos quese obtienen por concurso, estén ligados a indicadoresde desempeño, y que su manejo administrativo seamás flexible y más fácil de evaluar.

A modo de síntesis se señala un conjunto deacciones que pueden desarrollarse en el marco de unapolítica de fomento tecnológico:



i) Perfilar prioridades públicas en ciencia ytecnología, con participación de la comunidad cien-tífica y tecnológica y de las organizaciones empre-sariales.

ii) Dotar de institucionalidad y rango jerárquicoa la transferencia, adaptación, copia, difusión einnovación de tecnologías.

iii) Mejorar la articulación entre oferta y de-manda de tecnología; dar mayor difusión a la infor-mación tecnológica y comercial; apoyar la confor-mación de mercados regionales de tecnología y detrabajo calificado.

iv) Aumentar el gasto público en investigación ydesarrollo, con criterios de eficiencia y desempeño yestimular el privado con incentivos tributarios.

v) Estimular sistemas de capital de riesgo parainversiones tecnológicas, profundizando la participa-ción de la banca privada y multilateral en estas tareas.

vi) Explorar fondos de seguro de garantía parainversiones de cierto riesgo tecnológico y un sistemade capital de riesgo para tales inversiones.

vii) Proveer estímulos especiales a exportacio-nes de ingeniería, servicios y manufacturas intensivasen diseño.

viii) Privilegiar políticas de difusión tecnológicay extensionismo industrial. Favorecer la organizaciónde viajes empresariales y laborales a empresas mo-dernas en el exterior, a centros tecnológicos.

ix) Desarrollar modalidades de subsidio a lapequeña y mediana empresa (PYME) que financienparcialmente consultorías tecnológicas para la mo-dernización de la gestión y los procesos industriales,procesos de normalización y de control de calidad,preparación de proyectos de inversión, presentaciónde proyectos ante la banca privada, viajes de nego-cios.

x) Desarrollar una más activa política de becasde posgrado, en función de las prioridades tecnológi-cas nacionales.

xi) Incorporar en la política de compras públicascriterios que faciliten el desarrollo de proveedoresen armonía con las condiciones de competencia in-ternacional.

xii) Promover compromisos con la inversión ex-tranjera en materia de asimilación tecnológica y desa-rrollo de proveedores de bienes y servicios con mayorcontenido tecnológico.

xiii) Mejorar los incentivos a la transferenciatecnológica, servicios y asistencia técnica y avanzaren acuerdos bilaterales que eviten la doble tributa-ción.

3. Capacitación

"Completar" el mercado de capacitación es otro ejede la política de desarrollo productivo. Aquí el prin-cipal desafío es colocar el tema en un lugar relevantede la agenda nacional, en términos de recursos y deinserción institucional. Una vez conseguido esto, res-tará abordar las tareas vinculadas a la cobertura, lacalidad de la oferta, la flexibilidad institucional, laarticulación con las empresas y la adecuación detiempos y contenidos curriculares a la demanda.

No se trata de que el sector público enumere ydefina los contenidos de los cursos ni que los proveadirectamente. Pero sí le corresponde un papel arti-culador insustituible: deberá mejorar el diagnósticosobre las necesidades de capacitación por sectores,regiones y tamaños de empresa; procesar y difundiresa información; estimular y subsidiar la formaciónde empresas de capacitación, y establecer indicadoresque permitan evaluar los resultados y la calidad dela capacitación ofrecida. La tarea pública entoncesse remite a favorecer la articulación de la oferta y lademanda, regular el contenido, la calidad y la perti-nencia de las actividades y mejorar los incentivospara fomentar la capacitación de empresarios y tra-bajadores. Esta tarea se realizará con menor costo ymejores resultados si el sector público actúa en ins-tancias tripartitas, con organizaciones empresarialesy de trabajadores, y se apoya en consultoras privadaspara tareas específicas.

Para mejorar la pertinencia de la capacitación esnecesario fortalecer las señales que dan las empresasa los organismos ejecutores. Los vínculos del sistemade capacitación con la educación técnica profesionalaún son débiles, y en algunos casos no hay mecanis-mos de homologación curricular que permitan transitarentre ellos. Colaboraría a resolver este problema unsistema de certificación de competencias, con partici-pación directa de las empresas privadas y públicas,que permita medir las destrezas adquiridas y que ope-re con estándares reconocidos en el mercado de tra-bajo. Se fortalecería así el vínculo entre la capacitacióny el sistema de educación secundario y técnico post-secundario, con avances en la acreditación de destre-zas, y el establecimiento de módulos que permitan lahomologación curricular.

Para conocer cabalmente las necesidades decapacitación de las empresas, asegurando así lapertinencia de la que se les ofrece, se puede vincularel diseño y financiamiento de cursos a compromisosde empresas específicas en materia de prácticas la-



borales, o a contratos de trabajo para los beneficia-rios.

La experiencia del Servicio Nacional de Capa-citación y Empleo (SENCE) en Chile muestra la im-portancia de liberar a la estructura central del orga-nismo de labores operativas y funcionesadministrativas —como compras, realización de pagos y supervi-sión de programas— que pueden ser realizadas porentidades privadas. Al extemalizarse tales funciones,esa estructura central puede concentrarse en la for-mulación de políticas y programas; en los sistemasde información para usuarios en intermediación la-boral y capacitación; en la promoción y difusión depolíticas y programas, y en la coordinación de pro-gramas y actividades con los de otras institucionespúblicas que operan en este ámbito. La experienciamuestra también la importancia de favorecer la co-ordinación interinstitucional, buscando mejorar lacoherencia de las diversas políticas, programas y ac-ciones de capacitación, y ligar más la capacitacióncon las políticas de fomento productivo y tecnológi-co y con el seguro de desempleo. En todas estasáreas es imprescindible promover la participaciónempresarial y de los trabajadores para respaldar lacertificación de competencias, la detección oportunade necesidades y la evaluación permanente de laspolíticas públicas de capacitación.

En síntesis, es necesario estimular el gasto de lasempresas en capacitación, adecuando incentivos tri-butarios y financieros para ello. Cabe también reade-cuar las instituciones públicas de capacitación, am-pliando la participación directa de las empresas y lasagrupaciones empresariales en su orientación, dotán-dolas de más criterios de mercado en su gestión yvinculando los programas de capacitación a las prio-ridades tecnológicas.

4. Política de Infraestructura

Hay un vínculo estrecho entre la calidad de la infraes-tructura y la capacidad competitiva de una economía.Buena parte de las ventajas competitivas construidasen el Sudeste asiático derivan de una crucial con-fluencia entre la calidad del recurso humano y de lainfraestructura. En tal sentido, el desarrollo de nuevossistemas de infraestructura, y especialmente su com-plementariedad e integración con las redes internacio-nales existentes, es un área estratégica del desarrolloexportador.

El sostenido incremento de la actividad exporta-dora e importadora planteará presiones de demanda

sobre los servicios de energía, telecomunicaciones,caminos, ferrocarriles, puertos y aeropuertos. Estaspodrían afectar la competitividad, si es que no se hanprogramado las inversiones de reposición, de amplia-ción de capacidad y de actualizacion tecnológica enestos sectores.

La contribución de la infraestructura al fomentode la competitividad es doble. Por un lado, puedereducir costos y tiempos de traslado de bienes y ser-vicios a los mercados de destino. Por el otro, conadecuadas innovaciones institucionales que amplíenel espacio de acción de los privados en el financia-miento y gestión de la infraestructura, es posible:

i) incrementar el flujo de recursos asignados alsector, incorporando recursos privados;

ii) racionalizar la toma de decisiones para lograrun uso eficiente de los recursos;

iii) favorecer su descentralización, yiv) liberar recursos para que el sector público

pueda concentrarse en brindar un acceso adecuado alos servicios básicos de los sectores de menores in-gresos.

El elemento articulador de estos objetivos esconseguir que los usuarios paguen realmente por eluso, mantención y operación de la infraestructura pú-blica, vale decir, fortalecer los criterios económicosque vinculan el uso de la infraestructura con su pre-cio, subvencionando explícitamente cuando haya ra-zones sociales que lo justifiquen.

Ello, además de las sanas repercusiones sobre laeficiencia en la asignación de recursos, al terminarcon la difundida creencia de la gratuidad en la provi-sión de la infraestructura pública, tiene también favo-rables efectos sobre la equidad, en tanto establece unvínculo más directo entre uso y pago, liberando re-cursos para el sector público que pueden destinarse aobras de infraestructura básica, con mayor contenidosocial. Entre estas obras se encuentran, por ejemplo,las de infraestructura sanitaria básica, agua potable,alcantarillado, pavimentación de calles en barrios po-pulares, construcción de caletas pesqueras y obras deriego menores.

Por ejemplo, financiar la red vial mediante im-puestos generales constituye un subsidio, en tanto quelos usuarios de carreteras se ven liberados de cancelarpor su uso efectivo, de manera que siempre encontra-remos allí un exceso de demanda. Es además un sub-sidio inequitativo, ya que aquellos sectores de meno-res ingresos, particularmente los radicados en regio-nes apartadas, contribuyen proporcionalmente más alfinanciamiento que al disfrute de esa red.



VIIConcertación estratégica y calidad de la

gestión pública

1. Papel concertador

La mayor o menor eficacia de la política industrialestará muy ligada a su capacidad de constituir con-sensos básicos en torno a la estrategia de desarrollo, ya la imagen productiva, ocupacional y tecnológicaque se promueva como proyecto-país.

No podrán estar ausentes en ella temas comola modernización de las relaciones laborales, laresponsabilidad ambiental y una concepción globalde la economía que concilie competitividad, flexi-bilidad, estabilidad económica y equidad. Tambiéntendrán su lugar los debates sobre un nuevo tipo deempresa, una mayor flexibilidad en los mercados yel estímulo a las relaciones de cooperación dentrode las empresas, entre empresas, y entre ellas y elsector público.

En economías abiertas, las desigualdades excesi-vas y la debilidad institucional para procesar los con-flictos incrementan el riesgo inherente al país y afectanla competitividad. Por lo tanto, el fomento de la com-petitividad y los avances en la internacionalizaciónde la economía deben ir acompañados de consensosnacionales que den más cabida al tratamiento de laequidad y los temas distributivos. Dicho tratamientodebe adecuarse a su vez a las condiciones de competi-tividad y flexibilidad que demandan las economíasabiertas.

Bien abordadas, tales preocupaciones no soncontradictorias con el objetivo de elevar la competi-tividad. En efecto, estimular la cooperación tripartitaen materia de capacitación, acuerdos de productivi-dad, relaciones laborales, calidad e innovación tecno-lógica, que son tareas nacionales, sirve simultánea-mente a los objetivos de competitividad y equidad.

Propiciar la "asociatividad" y las relacionesde colaboración entre agentes públicos y privadospuede ser un instrumento decisivo para estimularla productividad y la innovación tecnológica a tra-vés, por ejemplo, de centros privados de creación ytransferencia tecnológica, orientados a sectores es-pecíficos y apoyados en gremios y asociacionesempresariales.

2. Articulación y alianzas estratégicas

En el marco de una economía global en la que laactividad exportadora tiende a articularse en redesy alianzas estratégicas, las políticas públicas debe-rían ayudar a la organización de los actores privados18 y mejorar la coordinación de los esfuerzos pú-blicos y privados en el exterior, a través de esfuer-zos unívocos, de diseño unificado y de carácternacional.

Para ello, el sector público debería promover en-tre los actores económicos la elaboración de visionesde largo plazo compartidas en materia de exportacio-nes, inversión y tecnología, teniendo en cuenta losdatos y tendencias internacionales. La principal fun-ción pública sería entonces la de concertar posicionesy llegar a acuerdo en el diagnóstico, en la identifica-ción de las principales insuficiencias nacionales y enlas líneas de política más importantes.

La estrategia de internacionalización debe sercompartida y estar basada en el consenso sobrela orientación exportadora del proyecto nacionalde desarrollo. Mientras más sólidas sean las estra-tegias privadas en este campo —por ejemplo, conexpresión regional y sectorial— más posible seráavanzar en estrategias nacionales de inserción in-ternacional; el fortalecimiento de las organizacionesprivadas a nivel sectorial favorecerá la relación delsector público con los exportadores. Tal consensoy la estabilidad de los incentivos permite llevar acabo una política comercial más activa, comprome-tiendo a los ministerios sectoriales con el objetivoexportador.

18 A modo de ejemplo, se ha sugerido la posibilidad que el sectorpúblico otorgue reducciones tributarias acotadas a las empresasexportadoras que dediquen esa rebaja, más un monto similar, arobustecer la actividad gremial. Tales recursos podrían orientarse afinanciar el apoyo técnico a las agrupaciones de exportadores, paramejorar su capacidad de análisis tecnológico, comercial y de lasrelaciones económicas internacionales, en general. Esto ayudaría aque el sector público contase con una contraparte más documenta-da y propositiva, mejorando así la capacidad global de delinearestrategias de comercio exterior.



Para avanzar hacia una economía con mayor ca-pacidad de innovación es preciso que se efectúencambios institucionales en la empresa y en el sectorpúblico. La modernización tecnológica es un requisi-to indispensable en el actual escenario internacional.Hay, sin embargo, diversos modos de abordarla. Amayor consenso entre los diversos actores sociales,mayor será la capacidad de movilizar recursos, ins-tituciones y voluntades en torno a las políticas demodernización productiva. Una modernización tec-nocrática puede ser inviable o, peor aún, malograrbuenas opciones técnicas de readecuación productivay tecnológica.

El trabajo en equipo, la exploración conjunta denuevos escenarios, los diagnósticos consensuales y laconcertación estratégica de los actores son prácticasya frecuentes en los negocios internacionales, en eldesempeño reciente de las empresas transnacionales,en las empresas mixtas y en las empresas "virtuales".Incorporar tales prácticas en las instituciones políticasy en el comportamiento social parece ser el verdaderodesafío para acceder a modalidades de transforma-ción productiva con equidad. De allí la necesidad ur-gente de innovación en las instituciones y en el com-portamiento de los actores sociales, para adecuarse amodalidades de economía abierta con vistas a instaurarla cooperación social como requisito cultural, y laparticipación como requisito de eficiencia para elcambio.

3. Calidad de Ia gestión pública

La calidad de la intervención pública dependerá de lacoherencia institucional, de una clara delimitación depocos objetivos, de la eficacia de los instrumentos yde la capacidad administrativa y funcionaria. Estoobliga a ser muy selectivo al plantearse objetivos,para no sobrestimar las capacidades del gobierno.

Más que la cantidad, importa la calidad de la inter-vención pública en la estructura productiva, la que debeestar en consonancia con los desafíos de innovacióninstitucional que plantea la internacionalización.

Se necesita un sector público más calificado paraapoyar las tareas de fomento productivo, regulación yestímulo a la calidad y la competitividad; con fuertelegitimidad social para estimular consensos ampliossobre las nuevas tareas del desarrollo, y con un des-empeño transparente, controlable y sujeto a estrictoscriterios de evaluación de resultados.

Para alcanzar objetivos más ambiciosos en políti-ca industrial se precisa un sector público más sofistica-do. Cuando no hay garantía de que éste lo sea, el pesode la prueba corrresponderá al innovador; cuando seanecesario innovar, el primer paso deberá ser el deconstruir los acuerdos público-privados y las condicio-nes institucionales que faciliten el nuevo desempeñodel sector público. En este y en otros campos es tanpeligroso subestimar las imperfecciones del mercadocomo sobrestimar las capacidades del sector público.

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ANEXO 1

Instrumentos de apoyo a la competitividad en algunas experiencias asiáticas

1. Hong KongCapacitación. Impuesto de 30 centavos por cada

mil dólares exportados en prendas de vestir y calzados.Los fondos se utilizan en la capacitación de trabaja-dores del mismo sector.

Seguimiento de la evolución de la competitivi-dad. El Consejo de Desarrollo Industrial, que incor-pora industriales, funcionarios públicos, de universi-dades, centros tecnológicos y organizaciones empre-sariales, realiza investigaciones técnicas y económicassobre industrias importantes, define perspectivas ydetecta obstáculos para actualizar el aporte estatal.

Productividad. El Consejo para la Productividadorganiza misiones de estudio de tecnología y técnicasen el extranjero para industriales locales; provee ser-vicios de adiestramiento, asesoría, asistencia técnicay de laboratorio en áreas de la productividad industrial,y realiza también actividades de consultoría, capaci-tación, exposiciones industriales, servicios de infor-mación industrial y actividades de enlace de centrostecnológicos con empresas industriales.

Promoción comercial. El Consejo de DesarrolloComercial provee servicios de investigación e infor-mación comercial y servicios de promoción de la di-versificación de productos y mercados y de mejorasen la calidad, diseño, presentación e imagen de losproductos. Se financia con cuotas canceladas por lasempresas establecidas en el país.

Tecnologías modernas. La Corporación de Polí-gonos Industriales está orientada a apoyar el estable-

cimiento de industrias intensivas en tecnología querequieren grandes espacios físicos, facilitando terrenosy servicios.

2. SingapurCapacitación. El Fondo para el Fomento de la

Capacitación, al que los empleadores aportan 1% dela planilla salarial, está abierto a todos para la capaci-tación y readecuación de sus trabajadores. El Fondootorga además incentivos financieros a los empleado-res por medio de varios programas de donacionespara capacitación.

Internacionalización: La Junta de Fomento delComercio de Singapur, encargada de la promociónexportadora, hoy alienta y ayuda a que las empresasestablezcan oficinas en el extranjero, mejoren el dise-ño de productos y embalajes, comercialicen nuevosproductos y servicios y participen en licitaciones paraobtener contratos en el exterior.

Apoyos tributarios a la exportación. Exenciónparcial del impuesto a las empresas. Las empresasmanufactureras que exporten más de 60 000 dóla-res o el 20% de sus ventas anuales totales cuentancon una exención parcial del impuesto (respectodel 90% de los beneficios adicionales por encimade la base de exportación; el período de exenciónsuele ser de cinco años y la base de exportación, elpromedio de los beneficios de exportación de losúltimos cinco años). Los gastos derivados de parti-cipación en ferias, exposiciones, misiones comer-



ciales, gastos de publicidad, en comunicaciones ymantenimiento de oficinas comerciales en el exte-rior, están afectos a doble deducción en la rentabruta, para efectos tributarios.

Incentivos fiscales para la economía global.Asistencia técnica en investigación y desarrollo,perfeccionamiento del diseño y elaboración de pro-ductos, mejoramiento de normas y calidad, capacita-ción del personal técnico y de gestión. Incluyebeneficios adicionales por la condición de "precur-

sor", incentivos a la expansión, desgravación de in-versiones, préstamos extranjeros para adquisición deequipo productivo y deducciones por depreciaciónacelerada.

Ayuda para investigación y desarrollo. Lassubvenciones a las empresas cubren del 30 al 70%de los costos directos de los proyectos pertinentesde las empresas. Se puede conceder una desgravaciónfiscal de hasta el 50% de la inversión fija en estecampo.


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