Universidade Estadual do Ceará – UECE Centro de Estudos Sociais Aplicados – CESA

Mestrado Acadêmico em Políticas Públicas e Sociedade – MAPPS

PAULO PARENTE LIRA CAVALCANTE

RESPONSABILIDADE FISCAL COMO

MECANISMO DE GOVERNANÇA NO

CONTEXTO DE REFORMA DO ESTADO

BRASILEIRO

FORTALEZA 2009

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2

PAULO PARENTE LIRA CAVALCANTE

RESPONSABILIDADE FISCAL COMO MECANISMO DE GOVERNANÇA NO

CONTEXTO DE REFORMA DO ESTADO BRASILEIRO

Dissertação apresentada à Coordenação do

Programa de Mestrado Acadêmico em Políticas

Públicas e Sociedade – MAPPS, do Centro de

Estudos Sociais Aplicados – CESA, da

Universidade Estadual do Ceará, como requisito

parcial para obtenção do grau de Mestre em

Políticas Públicas e Sociedade.

Orientação: Prof. Dr. Rui Rodrigues Aguiar.

FORTALEZA

2009

3

(FOLHA DE APROVAÇÃO ENTREGUE PELA COORDENAÇÀO DO CURSO)

4

À Kathia, Marcos, Mônica

e Fernanda, razão de

tudo.

5

RESUMO

A responsabilidade fiscal como mecanismo de governança no contexto de reforma do estado brasileiro, é avaliada pela parametrização dos resultados obtidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, instituída na legislação brasileira no princípio da segunda década da reforma do Estado e representa a avaliação desta ferramenta para conquista da governança e outros aspectos da reforma no modelo da gestão do governo local. Pressupondo que a governabilidade do ente federado, conquistada pelo mandato, só se converte em governança se houver planejamento, gestão financeira e controle social, baseados nos princípios da responsabilidade fiscal, avalia-se as seguintes hipóteses: (i) a responsabilidade fiscal pode ser parametrizada em termos de avaliação de descritores e avaliadores de desempenho da gestão municipal, nas dimensões de planejamento, gestão financeira e monitoramento e controle social, conforme a tipologia descrita por Oszlak; (ii) a responsabilidade fiscal não garante, no curto prazo, o alcance dos resultados; (iii) a expectativa do Valor público é consequência do alcance dos resultados, que traduz a finalidade da governança e da disciplina fiscal, que traduz a governabilidade. Para confirmar estas hipóteses, 28 descritores e indicadores de desempenho foram avaliados em 16 municípios cearenses. Desta analise é obtido o Índice de Monitoramento Fiscal que estratifica os municípios avaliados em baixo, médio e alto monitoramento. Análises comparativas avaliam o Índice de Monitoramento Fiscal, resultante desta pesquisa com outros dois índices de desempenho da gestão local, o Índice FIRJAM de desenvolvimento Municipal e o Índice de Qualidade Municipal, instituído pelo Governo do Estado do Ceará, em 2008.

Palavras Chave: governabilidade e governança, Valor público, responsabilidade e

responsabilização.

6

ABSTRACT The fiscal responsibility as mechanism of governance in the context of reform of the Brazilian state, is evaluated by the measurement of the results gotten for the Law of Fiscal Responsibility, instituted in the Brazilian legislation in the beginning of the second decade of the reform of the State and represents the evaluation of this tool for conquest of the governance and other aspects of the reform in the model of the management of the government place. Estimating that the governability of the being federated, conquered for the mandate, is only become into governance will have planning, financial management and social control, based in the principles of the fiscal responsibility, evaluate the following hypotheses: (i) the fiscal responsibility can be measured in terms of evaluation of describers and appraisers of performance of the municipal management, in the dimensions of planning, financial management and monitoring and social control, as the described by Oszlak; (II) the fiscal responsibility does not guarantee, in short term, the reach of the results; (III) the expectation of the public Value is consequence of the reach of the results, that translates the purpose of the governance and of it disciplines inspector, who translates the governability. To confirm these hypotheses, 28 describers and performance indicators had been evaluated in 16 local government of the State of Ceará. Of this analyzes is gotten the Index of Fiscal Monitoring that groups the cities evaluated in low, medium and high monitoring level. Comparative analyses evaluate the Index of Fiscal, resultant monitoring of this research with others two indices of performance of the local government, Index FIRJAM of Municipal Development and the Index of Municipal Quality, instituted for the Government of the State of the Ceará, in 2008. .

Key Words: Governability and governance, Public value, responsibility and

accountability.

7

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 – Pontuação obtida para os descritores e indicadores da Dimensão 1 .... 74

Gráfico 2 – Pontuação obtida para os descritores e indicadores da Dimensão 2 .... 75

Gráfico 3 – Pontuação obtida para os descritores e indicadores da Dimensão 3 .... 76

Gráfico 4 – Pontuação obtida para o conjunto de descritores e indicadores ........... 77

Gráfico 5 – IQM e IMF, para os dezesseis municípios avaliados ............................. 80

Gráfico 6 – IFDM/2005 e IMF, para os dezesseis municípios avaliados .................. 82

Gráfico 7 – Dispersão compartilhada do IMF e o IQM.............................................. 83

8

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ACS – Agente Comunitário de Saúde

BID – Banco Interamericano para o Desenvolvimento

CF – Constituição Federal

CIP – Contribuição sobra a Iluminação Pública

CLAD – Centro Latinoamericano para el Desarrollo

CT – Código Tributário

EMATERCE – Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Ceará

FIRJAN – Federação das Indústrias do Rio de Janeiro

FPE – Fundo de Participação do Estado

FPM – Fundo de Participação do Município

FUNDEB – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e

Valorização dos Profissionais da Educação

FUNDEF – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e

Valorização do Magistério

ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços

IDH – Índice de Desenvolvimento Humano

IDI – Índice de Desenvolvimento da Infância

IMF – Índice de Monitoramento Fiscal

IFDM – Índice FIRJAN de Desenvolvimento Municipal – IFDM

IPI – Imposto sobre Produto Industrializado

IPTU – Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana

IQM – Índice de Qualidade Municipal

LOM – Lei Orgânica Municipal

LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal

MARE – Ministério da Administração e Reforma do Estado

PDRAE – Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado

PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

10 PSF – Programa de Saúde da Família

SEBRAE – Serviço de Assistência à Pequena Empresa

SUS – Sistema Único de Saúde

UNICEF – Fundo das Nações Unidas para a Infância

9

SUMÁRIO

LISTA DE GRÁFICOS LISTA DE SIGLAS 1 INTROUÇÃO 10 2 A REFORMA DO APARELHO DO ESTADO NO BRASIL - revisão de literatura 12 2.1 O conceito de reforma do Estado 12 2.2 Contexto da reforma do Estado Brasileiro 13 2.2.1 A Administração pública burocrática 14 2.2.2 A Administração pública gerencial 16 2.2.3 A Administração pública de alto desempenho – o modelo atual 18 2.3 Qualificação da ação de governo 20 2.4 O Pacto Federativo pós-1988. 28 2.5 Controle de ações do Estado: a Lei de Responsabilidade Fiscal 32 2.6 A relação entre o controle social e a redemocratização 34 2.7 As categorias de análise e as hipóteses de trabalho 34 2.7.1 As hipóteses 36 2.7.2 Governabilidade e governança 36 2.7.3 Valor público 41 2.7.4 Responsabilidade e responsabilização 44 3 METODOLOGIA 50 3.1 Responsabilidade e tributação 53 3.2 As dimensões da avaliação 57 3.2.1 Pré-teste 58 3.2.2 Descritores e indicadores 58 3.3 Perfil dos governos locais estudados 77 3.4 Um Índice de Monitoramento Fiscal 79 4 RESULTADOS E DISCUSSÃO 84 4.1 Resultado da avaliação dos descritores e indicadores 84 4.2 A estimativa do Índice de Monitoramento Fiscal 85 4.3 Análise comparativa entre IMF e os IQM e IDDM 86 4.4 Validação dos resultados 91 5 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES 97 Referências Bibliográficas 107 ANEXO 112 APÊNDICES 113

10

1 INTRODUÇÃO

Com este estudo, pretende-se avaliar a contribuição da responsabilidade

fiscal para o alcance da governança nas administrações municipais, no âmbito da

reforma do Estado brasileiro, intensificada nas duas últimas décadas do século XX e

que passou a contar com uma legislação específica para o exercício da

responsabilidade fiscal, no princípio dos anos 2000.

Este estudo está fundamentado na possibilidade de se parametrizar a

responsabilidade fiscal e de se avaliar as contribuições da reforma de Estado, no

âmbito de administrações municipais do Ceará, com a aplicação de descritores e

indicadores de desempenho de políticas públicas locais.

No Brasil, com a revisão da Constituição federal, promulgada em 05 de

outubro de 1988, transformações foram introduzidas no pacto federativo nacional,

contribuindo para amplas modificações nas relações e subordinações das políticas

públicas entre os governos nacional, estaduais e municipais.

Em maio de 2000, no auge da municipalização das políticas públicas, no

Brasil, com a implantação do SUS e do FUNDEF, surgiu a Lei Complementar Nº

101, chamada a Lei de Responsabilidade Fiscal. Dessa data em diante, os entes

federados subnacionais, estados, Distrito Federal e municípios, passam a ser

responsabilizados pela execução e consequência de várias políticas públicas, em

especial, aquelas voltadas às áreas sociais.

A LRF, entre outras contribuições, e além de diretrizes da gestão, estabeleceu

indicadores objetivos do que representa uma gestão pública responsável, sob a

óptica orçamentária e financeira.

Este estudo pretende, com base na revisão de documentos que analisam a

reforma do aparelho do Estado brasileiro, aliada à avaliação de descritores e

indicadores de desempenho de ações diversas, programas e projetos desenvolvidos

11

em um grupo de municípios cearenses, demonstrar a possibilidade de se mensurar a

responsabilidade fiscal das administrações locais.

Com a revisão da literatura sobre as categorias abordadas no segundo

módulo deste estudo, busca-se demonstrar em que medida a responsabilidade fiscal

se incorporou como ferramenta da gestão dos governos municipais e suas

contribuições aos avanços da qualidade e responsabilidade na prestação de

serviços públicos dessas administrações.

Após esta pesquisa e estudo das categorias, é apresentada, no terceiro

capítulo, uma proposta para medir a eficiência dos governos municipais, tanto no

que concerne à responsabilidade fiscal, quanto ao desempenho das diversas

prioridades das suas ações, inspirada nos diversos modelos de avaliação, aplicados

por diferentes instituições governamentais e não governamentais.

No quarto segmento, com o suporte estatístico, são discutidos os resultados

da busca de campo, realizada em 16 municípios cearenses, onde foi aplicado o

questionário apresentado no Apêndice 01, para avaliação de vinte e nove

descritores e indicadores de desempenho, adotados nesta pesquisa, para as

avaliações dos impactos referidos no segundo parágrafo.

No quinto capítulo, com base nos resultados da pesquisa, da contribuição das

análises estatísticas e da experiência em gestão pública do autor, na execução e

desenvolvimento de políticas públicas nos âmbitos federal, estadual e municipal,

sugere-se o Índice de Monitoramento Fiscal.

12

2 REFORMA DO APARELHO DE ESTADO – revisão de literatura

O Brasil é um Estado federativo, constituído de 27 estados, entre eles o

Distrito Federal, capital do País, e 5.563 municípios, cuja autonomia política e

administrativa, desses últimos, foi instituída na última Constituição Federal. O

desafio de acompanhar e controlar qualitativamente as consequências das políticas

públicas desenvolvidas pelos governos municipais, com a avaliação dos resultados

da ação desses entes federados, é reconhecido como prioridade do monitoramento

e controle social das administrações públicas e da sociedade. Este fenômeno, no

início do século XXI, pode ser creditado aos impactos da reforma do Estado e às

exigências do controle social, impostas desde a Constituição federal de outubro de

1988.

Neste capítulo, será desenvolvida uma revisão bibliográfica sobre estudos e

contribuições dos processos de reforma de Estado, no Brasil, buscando identificar

seus impactos em governos locais cearenses.

Serão apresentadas, conceituadas e discutidas, também, as principais categorias

que fundamentam este estudo, agrupadas em governabilidade e governança, o

Valor público e a responsabilidade e responsabilização.

2.1 O conceito de reforma do Estado

A expressão “reforma do Estado”, neste trabalho, como apresentado no Plano

Diretor da Reforma do Aparelho de Estado e tratado por Bresser Pereira (1996),

refere-se às três dimensões envolvidas: (a) dimensão institucional legal, que trata da

revisão do marco legal e das relações de propriedade, reordenando as instituições e

os modelos da gestão; (b) a de feição cultural, superando definitivamente o

patrimonialismo característico do início do Estado e avançando do modelo

burocrático para o gerencial; (c) a de perfil gerencial, com foco na reforma ou

13

reinvenção do governo, remodelando as rotinas gerenciais, modernizando as

relações institucionais e adotando as ferramentas da gestão e execução de políticas

públicas voltadas ao desempenho, alcance das prioridades dos usuários e

responsabilização pela consequência dos serviços prestados.

A observação das mudanças vividas no âmbito das administrações públicas

permite concluir que a reforma dos Estados Nacionais, implementada com maior

ênfase na segunda metade da década de 1980 (BRESSER PEREIRA, 1998, p. 7),

nos mais diversos países, e de significativas transformações na América Latina, teve

impactos relevantes, no âmbito dos governos municipais.

2.2 Contexto de reforma do Estado Brasileiro

Segundo Bresser Pereira (1998b, p.7), em meados dos anos 1980, uma reforma

do Estado brasileiro, seguindo a tendência observada em diversas nações, desde os

anos 1970, foi intensificada em resposta à crise fiscal e aos demais problemas dela

resultantes, em especial a de governabilidade e a de governança. Pretendia, àquela

época, assegurar a consolidação da estabilidade democrática e, ao mesmo tempo,

fornecer uma base para superação das crises referidas, contribuindo para um

crescimento econômico sustentado e socialmente justo.

O último objetivo justificava-se pelo fato de as camadas sociais menos assistidas

haverem sido aquelas mais prejudicadas pela deterioração da qualidade e da

efetividade dos serviços e bens prestados pelo Poder Público brasileiro, no âmbito

nacional, distrital, estadual e local.

No Brasil, desde a última revisão da Constituição Federal, em outubro de 1988,

transformações foram introduzidas no pacto federativo nacional, contribuindo para

amplas modificações nas relações e subordinações das políticas públicas entre o

governo nacional, os governos estaduais e municipais.

14

Em 2000, novas contribuições foram apresentadas em leis complementares à

Constituição Federal, tais como a edição da Lei Complementar Nº 101 que, em maio

daquele ano, sob a denominação de Lei de Responsabilidade Fiscal, estabeleceu

novas diretrizes para as administrações públicas brasileiras.

Por sua amplitude, a reforma do Estado impacta nos sistemas políticos, no poder

democrático e na legitimidade assegurada pela sociedade, para que os governos

implementem as mudanças, ou seja, na governabilidade. Produz impacto, também,

nas condições substantivas, administrativas, financeiras e materiais para

implementar as transformações pretendidas, ou seja, na governança.

A reforma do Estado, concordando com Bresser Pereira, busca promover o

aprimoramento da governança, isto é, da capacidade dos governos – federal,

distrital, estaduais e municipais – conduzirem o desenvolvimento social com

equidade, justiça, equilíbrio e sustentabilidade fiscal.

2.2.1 A Administração pública burocrática

Bresser Pereira (1996, p.7), reportando-se à cronologia das mudanças na

Administração pública no Brasil, acentua que, até meados da década de 1980,

prevaleceu o modelo burocrático de teor clássico, implantado no primeiro governo de

Getúlio Vargas (1930 – 1937), como alternativa ao modelo patrimonialista

característico das monarquias. Segundo esse autor, o modelo de administração

burocrático revelou-se incapaz de superar as práticas do patrimonialismo, do

clientelismo e do fisiologismo e passou a demandar um novo modelo da gestão,

optando-se, no período em discussão, pela administração pública gerencial.

Ainda segundo Bresser Pereira (1996, p. 10), o modelo da gestão burocrático,

substituindo a administração patrimonialista, se propunha combater a corrupção, o

nepotismo e os demais vícios da Administração pública da época; buscava, também,

o aperfeiçoamento desta administração, por intermédio do profissionalismo do

15

serviço público, aliado à impessoalidade, à formalidade, à racionalidade e ao

planejamento do sistema administrativo (Plano Diretor da Reforma do Aparelho de

Estado, p. 21).

Aponta Bresser Pereira (1996, p. 10) todavia, que o insucesso no alcance

destas metas concorreu para a proposta de sua substituição pelo modelo de

administração pública gerencial, fato que deve ser também estudado no âmbito das

administrações municipais.

Neste estudo adota-se, como definição para a ideia da gestão, aquela

apresentada por Augusti e Sampaio, que a entendem como

(...) o processo por meio do qual se busca executar um conjunto de

funções, a partir de diretrizes e estratégias previamente definidas, em

busca de um determinado conjunto de objetivos, de forma eficiente, dado

um conjunto de recursos disponíveis para tal. (2007, p. 1)

Augusti e Sampaio expressam, ainda, que a Gestão Pública tem por missão e

objetivos:

(...) executar suas ações tendo em vista prover serviços e bens públicos,

de acordo com o interesse público, tendo em vista prover meios para

melhorar as condições de vida da população – sobretudo daquela em

situação mais vulnerável – de maneira responsável fiscal, financeira,

econômica, social, cultural e ambientalmente (2007, p. 2).

Esta reforma teve como fundamento, também, a convicção de que as

reformas puramente estruturais, inicialmente concebidas com base no sentimento de

que a redução do “tamanho” do Estado concorreria para o retorno ao equilíbrio

fiscal, não seriam suficientes para as transformações desejadas.

16

2.2.2 A Administração pública gerencial

Como assinalado por Bresser Pereira (2001, p. 10), a Administração pública

gerencial surgiu na segunda metade do século XX, motivada pela busca de meios

capazes de enfrentar a crise fiscal do Estado; correspondendo a uma estratégia para

reduzir custos e tornar mais eficiente a administração dos serviços que cabiam ao

Estado, como instrumento de proteção ao patrimônio público e para superar a

insatisfação contra a Administração pública burocrática.

As principais características desta forma de administração, como anota o

autor há pouco referido, correspondem à condução de políticas públicas voltadas

para resultados, de execução descentralizada e orientadas para o atendimento, com

qualidade, dos anseios e expectativas do cidadão/usuário.

A Administração pública gerencial, como afirma o PDRAE (BRASIL, 1995, p.

23), ao pressupor que políticos e funcionários públicos sejam merecedores de

confiança, assegura as premissas básicas para adoção das políticas de

descentralização do poder e a consequente responsabilização. Entre suas principais

estratégias, apontam-se a descentralização, o estímulo à criatividade e à inovação,

como opções às restrições características da gestão burocrática cujo foco e a

premissa básica constituem a rigorosa observância ao processo, isto é, a rotina na

prestação de serviços e produção de bens.

O PDRAE, lançado em 1995, pelo Ministério da Administração e Reforma do

Estado, teve como pressuposto o fato de que os modelos patrimonialistas e

burocráticos não responderam às expectativas do Estado contemporâneo.

A Administração pública gerencial, portanto, adotando a descentralização ou

delegação de poderes; atribuindo aos servidores e gestores o exercício da

discricionariedade na tomada de decisões durante a prestação do serviço público, e,

complementariamente, cobrando a responsabilidade pelos resultados

17

(responsabilização), quando servidores e gestores se acham responsáveis pelas

consequências de suas ações, apresentava-se como fundamento desta reforma.

A Administração pública gerencial busca, conforme esse PDRAE (BRASIL,

1995, p. 54), superar os entraves atribuídos às amarras da burocracia, ao pretender

assegurar maior agilidade às atividades relacionadas à produção de bens e serviços,

consideradas serviços competitivos ou não exclusivos do Estado.

Ainda de acordo com o mesmo PDRAE (BRASIL, 1995, p. 54), admite-se a

manutenção do modelo da gestão burocrático, ou sua convivência com o padrão

gerencial, para aquelas atividades tidas como integrantes do núcleo estratégico ou

exclusivas do Estado, no Poder Legislativo, no Poder Judiciário, além do centro do

Poder Executivo, correspondentes ao planejamento e formulação de políticas

públicas, tais como: a edição de leis; a diplomacia; as atividades financeiras e

tributárias; os aspectos ligados à previdência, ao meio ambiente e à segurança

pública, além de outras atividades-meio, privativas da Administração pública.

Neste estudo, adota-se, para “gestão por resultados”, a definição obtida na

Rodada Internacional da Gestão por Resultados no Desenvolvimento:

(...) gestão por resultados no desenvolvimento é uma

estratégia de gestão centrada no desempenho do

desenvolvimento e nas melhorias nos resultados de um país.

Proporciona um marco coerente para a efetividade no

desenvolvimento no qual a informação de desempenho é

utilizada para melhorar a tomada de decisões e inclui

ferramentas práticas para o planejamento estratégico, a

gestão de riscos, o monitoramento do progresso e a avaliação

de resultados”. (Mesa Redonda de Resultados Marrakech,

2004, in: INDES – Indicadores para o desenvolvimento).

18

2.2.3 A Administração pública de alto desempenho – o modelo atual

Popovic, ao descrever os conceitos característicos da transição das

burocracias do século XX para a governança do século XXI, referiu-se ao surgimento

de organizações públicas de alto desempenho, as quais, segundo esse autor,

(...) representam grupos de servidores que produzem bens e serviços

desejados, com alta qualidade e empregando os mesmos ou menos

recursos. Sua produtividade e qualidade aprimoram-se continuamente, dia-

a-dia, semana-a-semana, ano-a-ano, na direção do alcance de sua missão.

(1998, p. 11)1.

Popovic (1998, p. 16) expressa, ainda, que os princípios caracterizadores

dessas organizações de alto desempenho são:

a clareza de sua missão;

a definição e o foco nos produtos a serem obtidos;

a delegação de poderes aos servidores;

a motivação e o estímulo ao sucesso dos servidores e colaboradores;

a flexibilidade e a adaptabilidade às novas situações;

a competitividade naquilo que produzem;

a capacidade de reestruturar os processos de trabalho para alcançar as

demandas dos usuários; e

a manutenção da comunicação constante com a sociedade e os cidadãos

usuários.

Orienta Osborne (in: POPOVIC, p. xiv) que no sentido de criar instituições

públicas voltadas ao exercício destes conceitos, instituições públicas de alto

desempenho, é necessário transformar toda a organização, não apenas as rotinas

de trabalho ou como está estruturada, mas, também, sua relação com a

comunidade, a cultura organizacional e os sistemas administrativos.

1 As traduções dos textos de Popovic são de responsabilidade do autor do estudo.

19

Com estes pressupostos, Popovic (1998, pg. 17 a 21) acentua, também, que

a organização de alto desempenho:

tem a clareza de sua missão, definida em audiências públicas e consultas aos

cidadãos interessados, com maior prioridade assegurada aos resultados a

serem alcançados do que às rotinas e processos;

define produtos e foca nos resultados, estabelecendo, a priori, as metas a

serem alcançados para cumprir com sua missão. Indicadores de desempenho

e de resultados são ferramentas adotadas por gestores para assegurar o foco

nos resultados;

valoriza e transfere poder aos servidores, entendidos como os parceiros mais

vitais de uma organização de alto desempenho. Nessas organizações, os

servidores são estimulados a aplicar suas habilidades, talento e criatividade

para adaptarem-se às mudanças e à capacidade de aprendizagem contínua a

fim de alcançar a missão;

estabelece novas formas para motivar e sensibilizar as pessoas ao sucesso;

nessas organizações, os servidores são encorajados a colaborar e

desenvolver novas e descentralizadas opções, como, por exemplo, a

intersetorialidade, para alcançar os resultados almejados;

é flexível, adaptável e ajusta-se rapidamente às mudanças; os gestores

recrutam pessoas com diferentes habilidades e com capacidade de transferi-

las aos companheiros, que são estimulados a inovar e correr riscos, e são

promovidos pelo mérito, comprometidos com a capacitação continuada;

é orientada para o cidadão porque supõe que todas as políticas e ações

desenvolvidas a partir da aplicação dos recursos públicos – financeiros,

materiais, humanos, tecnológicos etc. – devem buscar atender a demandas

dessa sociedade, identificadas na efetiva participação da sociedade na

definição de projetos e de prioridades; e

20

é orientada para resultados porque está convicta de que a eficiência e a

eficácia, na aplicação desses recursos, não representam o bastante.

Além deste perfil, previsto no art. 37 da Constituição Federal brasileira, e

concordando com as propostas de Popovic (1998, p. 17 a 21), as políticas públicas,

entende este estudo, devem assegurar efetividade, isto é, hão de prover bens e

serviços públicos de qualidade e que representem, de fato, as prioridades e anseios

da sociedade atendida.

2.3 Qualificação da ação de governo

A possibilidade de avaliar o grau de responsabilidade fiscal do governo

municipal constitui uma das premissas deste estudo. Empregando-se descritores

indicadores de desempenho, serão atribuídos valores aos diferentes níveis de

desempenho dos descritores e indicadores apresentados no Apêndice 1; tendo-se

como principais referências a prática de uma gestão fiscal responsável e o alcance

das expectativas do cidadão usuário deste serviço.

Os conceitos de governo voltado para resultados – governo eficaz, eficiente e

transparente, bom governo, entre outros – refletem-se no esforço de qualificação das

ações da gestão pública, tipificando-as segundo os mais distintos momentos e

critérios, fato percebido nos estudos e obras que tratam de políticas públicas, ao

longo do tempo. Nesta evolução, não só se alternam as denominações como

também, muitas vezes, uma mesma denominação assume diferentes interpretações.

No período em estudo, quando se intensificaram as discussões sobre a

reforma do Estado, além dos aspectos abordados, foi observado que as iniciativas

de valorização do cidadão como foco da prestação de serviços, paradigma essencial

dos programas de qualidade total, nas empresas e instituições da iniciativa privada,

influenciaram o ambiente público.

21

Segundo Osborne e Gaebler (1994), o reconhecimento do cidadão-usuário

dos bens e serviços produzidos pela Administração pública como o elemento mais

importante do processo (o cliente), promove uma inflexão de 180º nos conceitos que

prevaleciam no regime burocrático; onde os servidores, os processos e a rigorosa

observância das rotinas eram os segmentos mais importantes.

Como ressaltado por Osborne e Gaebler (1994), em uma série de exemplos

significativos de experiências nos Estados Unidos, esta inversão introduziu, na

Administração pública, ênfase no conceito de efetividade. Desta forma, às

instituições públicas não basta “fazer” bem o que lhes é designado, isto é, ser

eficientes e eficazes. Torna-se imperativo fazer o que a sociedade e o cidadão

esperam ou necessitam que seja feito, isto é, tem de haver efetividade na prestação

do serviço público.

Assim, como denominam Osborne e Gaebler (1994), a reforma do Estado, ou

reinvenção, focada no cidadão e pautada pelo monitoramento permanente dos

resultados, passou a adotar critérios de qualificação do serviço público, segundo o

grau de atendimento das expectativas da sociedade e das metas previstas nas

etapas de planejamento.

O PDRAE (BRASIL, 1995, p.27), no âmbito das discussões sobre a Reforma

do Estado brasileiro, todavia, acentua que a edição da Constituição federal (outubro,

1988) concorreu para um prejudicial retrocesso ao modelo burocrático.

Indica, este Plano Diretor, que “ao atingir negativamente os conceitos de

flexibilidade administrativa, descentralização, competitividade, empreendedorismo e

autonomia de gestão”, a Constituição federal imprimiu freios à gestão pública, ao

subordinar às mesmas exigências tanto os órgãos da administração direta, quanto

da administração indireta – autarquias, empresas públicas, empresas de economia

mista.

Este retrocesso, segundo o PDRAE (BRASIL, 1995, pg. 27), teve o pretexto

de corrigir os prejuízos causados pelos desvios patrocinados com a transição

22

democrática de 1985 – o corporativismo, o nepotismo e outros males advindos do

“loteamento” de milhares de cargos públicos, transferidos clientelisticamente aos

líderes políticos aliados, nas mais distintas unidades federadas. Os constituintes

nacionais impuseram, em 1988, um rígido controle ao aparelho do Estado,

eliminando todas as conquistas do modelo gerencial antes implantado.

As limitações impostas pela Constituição Federal correspondem, por exemplo,

ao nivelamento das exigências para condução dos processos e rotinas

administrativas, tanto para o que se conhece por Administração pública direta –

ministérios, secretarias etc. – quanto para a Administração pública indireta –

autarquias, fundações, empresas de economia mista, empresas públicas. As últimas,

por sua natureza e regime jurídico, foram instituídas pelo Decreto-Lei 200;

identificadas como a primeira iniciativa de implantação, no Brasil, da Administração

pública gerencial, justamente para assegurar um grau maior de liberdade de ação,

no que concerne à gestão de pessoal, compras e demais atividades.

Assim, o PDRAE, em resposta às amarras constitucionais e buscando

retomar ao perfil gerencial instituído, apresentado sete anos depois, em 1995,

pretendeu, no curto prazo, viabilizar o ajuste fiscal nos níveis de governo

subnacionais (estados, Distrito Federal e municípios) e, em médio prazo, tornar a

Administração pública brasileira mais eficiente, eficaz e efetiva, superando as crises

de governabilidade e de governança e os entraves atribuídos à nova Constituição.

No intuito de contribuir para a qualificação da ação de governo, no âmbito do

modelo gerencial, o conceito de bom governo foi amplamente adotado como um dos

paradigmas que fundamentaram a reforma do Estado brasileiro.

A qualificação das ações do governo, tais como a antítese bom governo e

mau governo, percorre toda a história do pensamento político (BOBBIO, 2000 p.

205), envolvendo também a qualificação dos agentes políticos, como definiu Max

Weber; quando estabeleceu a paixão, o senso de responsabilidade e a capacidade

de previsão como qualidades essenciais dos homens públicos (WEBER, 2005,

p.106)

23

Bobbio (2000, p. 203) propôs um marco ético, parametrizando a ação das

políticas públicas nas duas faces de uma moeda. Aborda a categoria bom governo

descrevendo a alternância de conceituação, ora atendendo aos critérios de

“legalidade”, quando bom governo é aquele que pauta suas ações nos ditames da

lei; ora na óptica de “produto”, quando bom governo é o que atende às expectativas

do cidadão.

Qualificar, porém, as ações de governo jamais contou com a unanimidade de

entendimento entre os estudiosos. Segundo, ainda, o critério de legalidade, Bobbio

descreve:

(...) bom governo é aquele do governante que exerce o poder em

conformidade com as leis preestabelecidas e, inversamente, mau governo

é o governo daquele que exerce o poder sem respeitar outra lei exceto

aquela dos seus próprios caprichos. (2000, p. 206).

Ainda, segundo Bobbio, considerado o fundamento da Administração pública

gerencial, focada no alcance das expectativas da sociedade:

(...) bom governo como aquele do governante que se vale do próprio poder

para perseguir o bem comum e mau governo é o governo daquele que se

vale do poder para perseguir o bem próprio. (2000, p. 206).

Esta outra antítese, governo das leis ou constitucionalismo e governo dos

homens, referida por Bobbio (2000, pg. 205), é também, abordada quando se

discutem as cinco formas de se exercer a responsabilização (OSZLAK, 2005 p. 257)

como processo vital à adoção do modelo de Administração pública gerencial.

Desta forma, ocupando espaços nos media, com suporte em pautas como os

contratos de gestão, a formação de consórcios e parcerias entre entes públicos e

privados, idealizados para incentivar a maior participação da sociedade civil na

prestação de serviços públicos, estes conceitos foram discutidos em teses e

publicações especializadas. Foram criados foros para discussão, institutos e escolas

para formação dos gestores e governantes.

24

No Ceará, no final da década de 1990, foram divulgados os resultados da

pesquisa de Tendler (1997) sobre as reformas dos governos Tasso Jereissati (1986-

1990) e Ciro Gomes (1991-1994), fortemente influenciadas pelos ajustes fiscais e

administrativos preconizados no PDRAE.

Essa obra, denominada “Bom Governo nos Trópicos”, projetou para o mundo

a imagem de um Estado reformista e das suas possibilidades sociais. Nela, a

categoria “bom governo” corresponde ao adjetivo para qualificar o Estado livre das

amarras da gestão burocrática; e eficiente, eficaz e efetivo na aplicação dos recursos

públicos e alcance dos anseios da sociedade.

No início do Governo das Mudanças, abordado por artigo publicado, em

dezembro de 1991, pelo Economist of London (TENDLER, 1997, p. 9), o Governo do

Estado do Ceará era caracterizado por uma folha de pagamento que correspondia a

87% (oitenta e sete por cento) das receitas estaduais, quando, à época, o limite das

despesas gerais com recursos humanos teria que observar o limite máximo de 65%

das receitas correntes. O saldo para custeio da manutenção, investimentos e

serviços da dívida era tão limitado que havia um atraso de três meses no pagamento

dos servidores.

Para enfrentar esta situação, ainda segundo o artigo do Jornal inglês, o

Governo do Estado do Ceará adotou várias e ousadas medidas, como a cobrança

de débitos inscritos na dívida ativa, redução de 40 mil servidores, dentre os 146 mil

presentes nas folhas de pagamento, descritos, à época, como servidores

“fantasmas”; redução dos índices de correção salarial dos servidores e adotando a

exigência de concursos públicos para o ingresso no quadro de servidores estaduais.

Dentre as principais consequências dessas iniciativas, ousadas e corajosas,

inéditas nas administrações da Região Nordeste do Brasil (TENDLER, 1997, p.10),

destacam-se a redução do custo de pessoal, de 87% (1997) para 45% (1991) e a

perda de 90% do apoio dos deputados estaduais da situação. Por outro lado, a

receptividade entre os eleitores nunca deixou de se manter bastante alta,

25

concorrendo para a eleição do sucessor, Ciro Gomes (1990), e sua primeira

reeleição, em 1994.

Para fundamentar seu trabalho, Tendler analisou quatro programas

desenvolvidos pelo Governo das Mudanças.

O primeiro correspondeu à implantação dos agentes comunitários de saúde,

no âmbito do Programa de Saúde da Família, quando membros da própria

comunidade foram recrutados, após seleção, e capacitados para dar assistência

primária nos programas básicos de saúde, focando suas ações em mutirões de

vacinação, na assistência pré-natal e nos cuidados dos recém-nascidos. Quatro

anos após a implantação, o programa era desenvolvido em todos os municípios do

Estado (TENDLER, 1997, p. 11) e contribuiu para que, em 1993, o Governo do

Estado do Ceará fosse o primeiro da América Latina a conquistar o Prêmio Maurice

Pate, do UNICEF, pelos programas de assistência às crianças e adolescentes.

Os outros três programas corresponderam a:

Programa de Compras Governamentais, sob a Coordenação do Serviço de

Apoio à Pequena Empresa – SEBRAE;

Programa Emergencial de Assistência às Vítimas da Seca; e

Programa de Estímulo ao Associativismo dos Pequenos Produtores Rurais.

Nos quatro exemplos, seguindo os princípios descritos por Popovich, que

caracterizam o alto desempenho na prestação de serviços, foi possível identificar o

fato de que (TENDLER, 1997, p. 14):

servidores públicos demonstraram dedicação inédita para alcance dos

resultados de suas respectivas missões;

as comunidades atendidas reportaram flagrante satisfação com o resultado

dos serviços prestados;

26

o Governo do Estado criou um inédito senso de responsabilidade e de

missão, por meio de campanhas de comunicação com a sociedade atendida e

premiação para o melhor desempenho;

os servidores, com maior autonomia e poder para tomada de decisões,

exercendo múltiplas funções, comprometidos com as respectivas missões,

garantiram maior eficiência e efetividade nas respectivas atividades; e

o controle social se mostrou mais efetivo, após as campanhas de informação,

que permitiu que as comunidades atendidas tivessem consciência de seus

direitos e dos resultados que deveriam ser alcançados em cada programa.

A falta de parâmetros de aferição e a limitada quantidade de experiências

reformistas, como as descritas por Tendler (1997), reforçam os debates em torno da

contribuição dos conceitos da reforma de Estado; até então marcadas pelo

subjetivismo e pela imprecisão na sua aferição, como refletem as discussões sobre

os conceitos de bom/mau governo, Estado mínimo/máximo e governo das leis/dos

homens.

Estes parâmetros, na última década, aos poucos, são substituídos por outros

mais concretos e baseados em conceitos diferentes, além dos marcos legais. Passa-

se a adotar, assim, a parametrização financeira representada pela Lei de

Responsabilidade Fiscal, assegurando a legalidade às ações de governo, quando

obedecidos determinados níveis de controle.

Como tal, bom governo constitui argumento ou substrato para justificar

experiências de transformação dos modelos da Gestão pública, de relacionamento

com a sociedade e da organização político-administrativa de várias nações;

transformações que se processam no âmbito da administração nacional, estadual e,

como tratado no presente documento, no âmbito da administração municipal ou

local.

27

A experiência do Ceará, o “Governo das Mudanças” (1987-1990), em

conformidade com as leis preestabelecidas e com o emprego do poder

legitimamente conquistado, promoveu o bem comum, atendendo aos critérios que

definem o bom governo, promovendo práticas de administração que superassem os

vícios e desvios praticados e propondo a erradicação da miséria, desafio e ideal

daquela Administração estadual; superando, assim, a histórica prática do

coronelismo, tão arraigado aos estados nordestinos, constituindo-se, como

denominado no título da obra de Tendler (1997), o exemplo de um Bom Governo

nos Trópicos.

As experiências relatadas e analisadas por Tendler (1997) demonstram em

que circunstâncias servidores públicos assumem, efetivamente, compromisso com

suas tarefas e, assim, oferecem serviços públicos de qualidade, compatíveis com as

expectativas e demandas do cidadão-usuário, um dos princípios do bom governo.

Os “casos” trabalhados por Tendler (1997), como exemplos de bom governo

no Nordeste brasileiro, apresentaram sinais de alto desempenho e impactos

relevantes: queda na mortalidade infantil e ampliação da cobertura vacinal, no

Programa de Atenção Básica de Saúde com os agentes comunitários de saúde; e a

produção e a produtividade dos pequenos agricultores, atendidos de forma

“customizada” pelos extensionistas da EMATERCE, que cresceram

mensuravelmente.

O mesmo ocorreu com pequenos e médios produtores envolvidos no

Programa de Compras Governamentais – SIC/SEBRAE; com o Programa de Obras

Emergenciais, na seca de 1.987, adotando-se a prática de contratação local de

pequenas obras, com coordenação local, que recrutou muito mais rapidamente o

contingente de pessoas vítimas da seca, sem o habitual clientelismo, protecionismo

e corrupção de programas passados, aplicando muito mais recursos no pagamento

do salário mínimo, quando, no passado, era pago ¼ do Salário Mínimo.

Com o exercício desta prática estadual e do êxito de algumas iniciativas, estímulos

foram dirigidos aos governos municipais, no intuito de que superassem ações de

28

governo que concorriam para a manutenção do perfil de baixo desenvolvimento

social, concentração de renda e insucesso das políticas públicas sociais.

A avaliação da reprodução dessa prática, no âmbito local, como estimulado,

não pode deixar de reconhecer que a proximidade entre o cidadão-usuário, foco das

políticas públicas, e os agentes de governo, responsáveis pelo planejamento,

aplicação, monitoramento e avaliação dessas políticas, traz dificuldades muito

maiores para a aplicação desta reforma no âmbito dos governos locais.

2.4 O Pacto Federativo pós-1988

A discussão dos critérios de “legalidade” e “produto”, entendendo-se como

produto, além dos resultados, as “consequências” das ações de governo, com o fim

de identificar os exemplos de “bom governo” não pode, no Brasil, deixar de observar

os impactos resultantes da edição da Constituição Federal, de outubro de 1988.

Para promoção do avanço das políticas públicas locais, é indispensável

considerar a interferência da organização federativa nacional, com ênfase no

período posterior à Constituição de 1988, quando os municípios adquiriram o status

de ente federado autônomo e, após o qual, diversas políticas públicas, como meio

ambiente, saúde, trânsito, educação infantil e ensino fundamental, foram

municipalizadas.

Este modelo de organização do Estado brasileiro, o federalismo, adotado

desde 1989, período republicano, se fez presente em todas as constituições

nacionais (1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e 1988), assumindo o status de cláusula

pétrea.

Ressalta-se que, ao contrário do federalismo dos Estados Unidos, onde

representou papel fundamental para constituição do Estado nacional, com a união

de treze estados autônomos, o federalismo brasileiro resultou de uma decisão

29

política, na implantação do regime republicano, em 1889, e não uma imposição para

sobrevivência do Estado-nação (FERREIRA, 2001b, p.51 e 52).

Desde seu estabelecimento, o federalismo nacional, como engenharia política

e modelo de organização do Estado (CAMARGO, 2.001), foi exercido segundo

diferentes padrões, tendo adquirido, no início, o caráter de federalismo patrimonial,

como consequência dos poderes oligárquicos das primeiras repúblicas.

A descentralização, necessária ao exercício da responsabilidade e da

responsabilização e praticada nesse modelo de federalismo, retrocedeu e tomou o

caráter de elevada centralização nos períodos da ditadura, civil e militar,

compreendidos entre os anos de 1937 a 1945 e de 1964 a 1985.

A discussão sobre o federalismo justifica-se, haja vista o fato de que, como

anota Madeira,

(...) o federalismo, mais que um simples modelo de organização do Estado,

é uma engenharia política combinada, que em países continentais como o

Brasil, precisa ser habilmente construída e adaptada a todo um conjunto de

instituições democráticas que incluem os três poderes, no caso do

presidencialismo, alem do sistema eleitoral e partidário. (2001, p. 60).

Nesse período, a Federação brasileira exerceu com maior ou menor

intensidade a descentralização das políticas públicas, pela alternância de modelo

político, com impacto no grau de descentralização do poder e de responsabilização

dos gestores nacionais. Seguindo as previsões constitucionais, inúmeras políticas

públicas tiveram sua execução transferida aos governos municipais, não obstante,

no que concerne à prestação de contas, o nível de controle haver prevalecido no

âmbito central.

Sob tal aspecto, referência deve ser feita, inicialmente, à instituição, em 1988,

do SUS, que municipalizou a atenção básica de saúde e, posteriormente, em 1996,

à criação do FUNDEF.

30

Prevaleceu, ainda, na descentralização pós-1988, o federalismo cooperativo,

como descrito em Ribeiro (2005), em que as unidades federadas, respeitando as

respectivas autonomias, se articularam para o alcance do bem comum; as limitações

da Constituição foram superadas por pactos parciais, tratando de matérias

específicas, concorrendo para que o Brasil representasse um país fortemente

descentralizado na condução das políticas públicas (MADEIRA, 2001, p. 63),

fortalecendo a tendência da municipalização e exigindo o fortalecimento da

responsabilização.

O impacto e a interferência do pacto federativo, no desenvolvimento e

consequências das políticas públicas, não podem, em estudo desta natureza, deixar

de ser avaliados, principalmente considerados o bem dimensionado tamanho do

Brasil e os desequilíbrios econômicos e sociais das diversas regiões.

Para Caffarate, o federalismo é

(...) uma forma de governo, baseada em certo modo de distribuir e exercer

o poder político numa sociedade, sobre um determinado território, que

resulta da necessidade de preservar a diversidade de culturas ou da

constatação das origens diferenciadas da história e das tradições políticas

dos Estados-Membros, necessitando, portanto, de um estatuto que garanta

a autonomia local. (2002, p. 1).

O impacto e a interferência referidos no parágrafo anterior, conforme Dalari (in

CAFFARATE, 2002), resultam da supremacia do poder federal, estabelecida de

forma indireta, uma vez que Constituição brasileira, embora mantenha a

equivalência formal entre União e Estados-membros, promove uma distribuição de

competências que, de forma incontestável, privilegia o poder federal.

Segundo Dalari, esta supremacia decorre de duas causas: (a) a enumeração

de competências federais é ampla, abrangendo quase tudo o que é essencial em

termos de direitos e deveres fundamentais, economia e finanças, bem como sobre a

organização e ação política; e (b) a segunda causa é o fato de a União ter

competência para fixar regras gerais em matéria de competências estaduais.

31

No Brasil, o modelo adotado estimula a realização de acordos

intergovernamentais, pactuado para a promoção conjunta de programas e

financiamentos conjuntos, denominado federalismo cooperativo. No federalismo

cooperativo, estimulam-se o mecanismo de negociação e acordos

intergovernamentais, da União com os estados e municípios, de estados com os

municípios e destes, indistintamente. Assim, se observa a tendência de redução das

políticas de governos individuais.

Este sistema, como previsto por Caffarate,

(...) não exclui os conflitos de competência, as concorrências ou as

duplicações de atividades entre os entes da federação, mas tenta reduzir o

alcance destes problemas através de acordos políticos negociados. Não

constitui uma etapa definitiva da história do federalismo, pois é suscetível

de conhecer fases de centralização e descentralização. (2002, p. 2).

A despeito da dificuldade de sua conceituação, é certo que o federalismo se

fundamenta na descentralização do poder, permitindo a democratização das

decisões que passam a ser tomadas numa esfera mais próxima do cidadão, que,

com isso, tem maiores possibilidades de fiscalizar, controlar e influir nas decisões

estatais.

Conforme conclui Ribeiro, todavia,

(...) este fenômeno de cooperação não se confirma no Brasil, hoje,

identificando-se um contraponto anacrônico. Embora a Constituição

de 1988 tenha consagrado um Pacto Federativo baseado no

federalismo cooperativo de índole democrática, onde a União

colabora com Estados e Municípios, concentrando os três entes

esforços para atingir objetivos comuns, iniciativas do constituinte

derivado e do legislador infraconstitucional no sentido de, violando o

princípio da subsidiariedade e na contramão da história, transformam

nosso regime em um federalismo orgânico, em que as prioridades do

Poder Central sejam impostas aos entes locais, violando a cláusula

pétrea da Federação. (2006, p. 29).

32

Desta forma, ao pacto federativo e ao federalismo, é conferido significado

relevante na avaliação dos impactos da reforma do Estado brasileiro, no âmbito dos

governos municipais.

Programas federais e estaduais, desenvolvidos nos municípios, com ou sem

participação destes entes federados, interferem nos resultados alcançados, positiva

ou negativamente, nem sempre refletindo a desejada articulação entre poderes.

Nesta avaliação, o impacto da organização federativa pós-Constituição de 1988 e

a governabilidade e a governança, na reforma de Estado na gestão local, serão

observados com a formalização de parcerias entre os governos federal e estaduais,

além da articulação com a sociedade civil.

2.5 Controle das ações do Estado: a Lei de Responsabilidade Fiscal

Neste cenário, a Lei Complementar nº. 101, de maio de 2000, conhecida por

Lei de Responsabilidade Fiscal, representou iniciativa exemplar deste pacto

federativo, na medida em que impactou nos quatro âmbitos de governo – federal,

distrital, estadual e municipal – e nos três poderes – Executivo, Legislativo e

Judiciário, exigindo, de todos, iguais padrões de austeridade e controle no que se

refere à arrecadação e aplicação dos recursos públicos.

Esta ferramenta de monitoramento das políticas públicas, reproduzida com

muita semelhança em outras nações latino-americanas, como, por exemplo, a

Argentina, tem ênfase no estabelecimento de limites para gastos financeiros, na

definição da política tributária e da gestão de recursos humanos, e assegura

transparência e responsabilidade na administração das finanças públicas.

Com o advento da LRF, os governantes, os tomadores de decisão e os

pesquisadores passaram a dispor de um grupo de indicadores de responsabilidade

fiscal que, além de nortearem a tomada de decisões e o planejamento público,

33

refletem a preocupação com a saúde fiscal e financeira dos diversos entes

federados brasileiros.

Contribuindo com os critérios de qualificação das ações de governo,

Responsabilidade de Gestão Fiscal, nos termos desta Lei Complementar,

corresponde à condução das diversas políticas públicas voltadas ao atendimento

das demandas da sociedade civil, como exercício de:

i ação planejada e transparente;

ii ação preventiva e corretiva de riscos e desvios que possam afetar o equilíbrio

das finanças públicas; e

iii cumprimento de metas e resultados entre receitas e despesas e obediência a

limites e condições com referência a – renúncia fiscal, geração de despesas

com pessoal, geração de despesas de seguridade social e outros, dívidas

consolidadas e mobiliárias, operações de crédito, concessão de garantias e

inscrições em restos a pagar.

Após mais de oito anos de adoção da LRF, pretende-se, neste estudo, avaliar

a razoabilidade da parametrização da responsabilidade fiscal, bem como a

necessidade de adoção, complementariamente, de práticas de responsabilidade

social, no planejamento e execução das políticas públicas, como forma de promover

o desenvolvimento e a equidade social do Brasil.

Ao reconhecer os resultados positivos alcançados com a adoção da

responsabilidade fiscal, tenciona-se, igualmente, ampliar as conquistas das políticas

sociais, como forma de reduzir os históricos desequilíbrios sociais – econômicos,

educacionais, de acesso à saúde, de habitação e saneamemnto, entre outros.

Esta reflexão fundamenta-se na percepção de que, não obstante avanços

observados no que concerne aos objetivos da LRF, como, por exemplo, o controle

das despesas gerais de pessoal e a transparência na publicação de relatórios

34

sazonais de execução física e financeira do orçamento público, maiores avanços são

necessários e cobrados no que se refere à redução dos referidos problemas sociais.

2.6 A relação entre o controle social e a redemocratização

Acompanhando a descentralização de políticas públicas, o controle social foi

intensificado como ferramenta para sensibilizar, mobilizar, ampliar e valorizar a

contribuição comunitária na definição, monitoramento e avaliação das políticas

públicas.

O controle social, não obstante o reconhecimento da limitada qualificação de

parte da sociedade mais disposta a exercê-lo, para o alcance de uma contribuição

mais efetiva, se faz presente e é exigência legal no âmbito dos sistemas públicos de

educação, saúde, assistência social e meio ambiente, entre outros.

O monitoramento e controle social das ações de governo, com ênfase no

governo local, delta da descentralização de várias políticas sociais, exercem papel

de referência para adequação das políticas públicas desenvolvidas pelas

administrações locais e nas diversas parceiras pactuadas com a União e os estados.

2.7 As categorias de análise e as hipóteses de trabalho

Oszlak, ao discutir os conceitos de responsabilização e democracia, transmite

a idéia de que

(...) Poucos conceitos, como o de responsabilização na gestão pública, tem

caráter tão polissêmico e, por sua vez, uma vinculação natural tão

vinculada a outros conceitos associados. Sua simples menção evoca, de

imediato, relações diretas ou indiretas com as noções de transparência,

eficiência, eficácia, autonomia, controle, serviço ao cidadão, legitimidade,

35

“bom governo”, ou, inclusive, democracia. Também está associada com

seus opostos: a arbitrariedade, o descontrole, a corrupção, a ineficiência, a

impunidade ou o autoritarismo. É que de uma melhor ou pior gestão pública

depende a sorte da sociedade, seu maior ou menor nível de

desenvolvimento e bem-estar social, o grau de equidade distributiva entre

seus diferentes setores e a governabilidade de suas instituições. Portanto,

a responsabilização pela gestão é o requisito mínimo que toda a sociedade

deve cobrar de quem assume responsabilidade pela produção de valor

público, que conheçam os limites de sua atuação e respondam por seus

resultados. (2005, p. 244).

Ao concordar com esta posição, este estudo identifica como principais

categorias de estudo a governabilidade e a governança; o valor público e a

responsabilidade e responsabilização. A pesquisa, ao avaliar a contribuição destas

categorias no emprego da ferramenta da responsabilidade fiscal na reforma dos

governos municipais, adota a tipificação da responsabilização e respectivo controle,

conforme referido por Oszlak (2005, pg. 257): (a) o controle clássico, (b) controle

legislativo, (c) o controle pela avaliação dos resultados, (d) o controle pela

concorrência administrada; e (e) o controle social.

Na pesquisa de campo, os indicadores de desempenho e descritores

selecionados para este trabalho foram agrupados, por sua vez, em três dimensões

que refletem, respectivamente, os seguintes controles:

dimensão planejamento – controle clássico e legislativo;

dimensão gestão fiscal – controle pela avaliação de resultados e concorrência

administrada; e

dimensão do controle social – controle social.

Estas categorias foram selecionadas para fornecer os subsídios necessários

às avaliações das hipóteses levantadas com fundamento neste estudo.

36

2.7.1 As hipóteses

A governabilidade conquistada pelo mandato só se converte em governança

se houver planejamento, gestão financeira e controle social, baseados nos princípios

da responsabilidade fiscal. Para confirmar esta convicção, suscitam-se as seguintes

hipóteses:

i a responsabilidade fiscal pode ser parametrizada em termos da avaliação de

descritores e avaliadores de desempenho da gestão municipal, nas

dimensões de planejamento, gestão financeira e monitoramento e controle

social, conforme a tipologia descrita por Oszlak;

ii a responsabilidade fiscal não garante, no curto prazo, o alcance dos

resultados; e

iii a expectativa do valor público é consequência do alcance dos resultados, que

traduz a finalidade da governança e da disciplina fiscal, a qual exprime a

governabilidade.

2.7.2 Governabilidade e Governança

A edição da CF, em outubro de 1988, em seu art. 18, alterado pela Emenda

Constitucional nº 15/96, concorreu para mudanças relevantes na governabilidade,

entendida como a legitimidade para implementar as mudanças na gestão dos

municípios, ao torná-los entes federados autônomos, tal qual a União, os Estados e

o Distrito Federal, no âmbito da organização político-administrativa da República.

Os municípios, conforme o art. 29 da CF, são regidos cada qual por sua Lei

Orgânica que, ao constituir este ente federado, define a forma de ação e articulação

do Poder Executivo, exercido pelo prefeito municipal, o vice-prefeito, secretários e

37

demais organismos integrantes da sua organização administrativa, e o Poder

Legislativo, representado pela Câmara Municipal, formada por vereadores, em

número proporcional à sua população.

Registre-se o fato de que, no âmbito municipal, não há representação local do

Poder Judiciário, exercido, por sua vez, por membros do Ministério Público e do

Tribunal de Justiça estadual.

Desta forma, empregar-se-á a categoria governabilidade para tratar das

condições de poder e legitimidade, junto à sociedade, para que o governo possa

propor as transformações e reformas necessárias para atender às expectativas da

sociedade a que serve; governança, por seu turno, corresponde à capacidade

objetiva – de planejamento, financiamento, monitoramento, avaliação e

aprimoramento – para promover estas transformações.

A governabilidade municipal, entendida, ainda, como a legitimidade para

exercício do Poder Público na relação Estado e Sociedade, na relação entre os três

poderes e para condução das relações e defesa dos interesses coletivos e

individuais dos munícipes está assegurada com a edição das respectivas leis

orgânicas.

Não se pode desconhecer, entretanto, o fato de que a concentração de

alguns poderes na esfera federal, em especial no que concerne aos sistemas

financeiros e tributários nacionais, constrange maior autonomia para exercício pleno

desta governabilidade.

No que concerne ao impacto desta autonomia federativa, pós-1988, em

conjunto com o exercício da governabilidade, nos resultados das políticas públicas

desenvolvidas pelos governos locais, são observadas significativas diferenças de

município para município. A aplicação dos descritores e indicadores de

desempenho, proposta neste experimento, busca identificar que fatores concorrem

para este resultado.

38

Uma vez que “as condições de legitimidade do governo local para

empreender as transformações necessárias, isto é, a governabilidade” (FERREIRA,

1996a, p. 5), editada a indispensável Lei Orgânica, ficam asseguradas, resta avaliar

os aspectos ligados aos processos de articulação dos governos locais com a

sociedade, o outro pilar de sustentação da governabilidade. Esta relação, Estado

local e sociedade, passou por transformações relevantes com a adoção das

ferramentas de descentralização e municipalização de políticas públicas, cujo

sucesso passa a ser condicionado à capacidade de cada município absorver,

entender e conduzir estas políticas.

A governabilidade, no âmbito da reforma de Estado nos governos locais, após

a promulgação da CF de 1988, passou por grandes transformações. O status de

ente federado, à semelhança dos estados, transferiu aos governos municipais a

autonomia e a responsabilidade direta pela execução da maioria das políticas

públicas, em destaque, na área social.

Neste relatório de pesquisa, por outro lado, buscar-se-á avaliar quais os

resultados efetivos desta transformação, reconhecendo, como confirma a pesquisa

bibliográfica, que estas reformas exigem, para plena efetivação, amplas e profundas

transformações, também, na cultura da sociedade.

Estas transformações buscam assegurar as condições efetivas para

promover a mudança ou reforma de Estado, que corresponde à governança. Esta

categoria é dependente do processo de reforma do Estado local para alcance de

seus objetivos. O rearranjo da organização estrutural e administrativa municipal,

aliado a profundas mudanças culturais, corresponde aos maiores desafios e

concorreu para os mais fortes impactos nos governos municipais, como

consequência da reforma do Estado, nos âmbitos federal e estadual.

Considerando que o planejamento, aplicação, coordenação, monitoramento e

avaliação das políticas públicas estavam a cargo do Governo central ou, no mínimo,

ao Governo do Estado-membro, a transferência destas ações para o âmbito local

trouxe sérias dificuldades – quer por escassez de valores e talentos locais, por

39

deficiências estruturais e tecnológicas, quer por dificuldades de comunicação e até

de acesso aos municípios mais distantes.

Seguindo-se a descrição apresentada por Caio Marini Ferreira (1996a, p. 5),

que se refere à governança como ”a capacidade do governo local para

implementação das reformas, nos seus aspectos técnicos, financeiros e gerenciais”,

este estudo busca avaliar quais os resultados obtidos em alguns municípios

cearenses, fruto da reforma do estado brasileiro, sugerindo, com base em

descritores e indicadores de desempenho das políticas públicas, caminhos para

monitoramento e avaliação de seus resultados.

Como assinala Araújo, é oportuno ressaltar a ideia de que,

(...) como a maior parte dos conceitos em ciência política, a

governabilidade e governança não possuem uma definição muito clara e

precisa, variando de autor para autor, de acordo com a sua nacionalidade,

orientação ideológica e a ênfase que é dada a um ou outro elemento.

(2002, p. 6).

As publicações e relatórios disponíveis sobre os modelos da gestão pública

local reforçam a noção de que, com maior intensidade, os vícios do paternalismo, do

nepotismo e do clientelismo, identificados no modelo da gestão burocrático,

provavelmente em razão da proximidade entre o representante político e o

representado, o cidadão, estão muito mais presentes e são mais resistentes às

mudanças, no âmbito dos governos municipais.

Ao mesmo tempo, também mais elevado nesses entes federados é o nível de

desinformação da sociedade. Os mais alçados graus de analfabetismo, os menores

índices de escolaridade e os elevados indicadores de carências sociais são

encontrados nos municípios, com ênfase nas regiões Norte e Nordeste, o que torna

mais difícil a introdução das diretrizes que caracterizam a Administração pública

gerencial, muito dependente da participação da sociedade.

40

Como disse o filósofo Sêneca, “quem não sabe aonde quer ir todo o caminho

lhe leva lá”, logo, alcançar a governança no âmbito dos governos municipais, além

das condições objetivas de recursos materiais, financeiros, humanos e tecnológicos,

passa a depender intensamente da transformação da cultura, da informação e da

educação do povo local.

Por este motivo, no âmbito da reforma do aparelho de Estado federal,

iniciativas inovadoras foram promovidas pelo Poder Legislativo Federal, tais como,

no âmbito da educação, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, de 20 de

dezembro de 1996, e o FUNDEF, de 24 de dezembro do mesmo ano.

No primeiro caso, de forma inédita, foi claramente definido o que corresponde

à atribuição da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, no que

concerne à observância do art. 6º da CF, que incluiu a educação entre os direitos

sociais do cidadão brasileiro.

A segunda lei, o FUNDEF, consequência de Emenda Constitucional Nº 19,

buscou assegurar recursos financeiros e uma sistemática de aplicação específica

para o atendimento das crianças entre sete e quatorze anos de idade, no ensino

fundamental. A opção de priorizar o ensino fundamental, no âmbito da educação

básica, é exemplo de uma ação de Estado seletiva, que, aliada à transparência,

eficiência, publicidade, custo conhecido e ser consensual, caracteriza a gestão

pública gerencial.

Este exemplo, aliado, também, à municipalização do sistema público de

saúde, criado pela CF de 1988, com a adoção do SUS, confirma o desafio de se

assegurar o êxito da governança, com apoio na reforma de Estado nos governos

municipais.

Ainda no que se refere à categoria governança e ao controle social inerentes

ao modelo de Administração pública gerencial, buscar-se-á medir, neste trabalho, o

comprometimento do baixo nível de informação da população e a sua capacidade de

acompanhar e avaliar o desenvolvimento das políticas públicas. Se, à luz do

41

conceito teórico, bom governo é aquele que busca atender, no desenvolvimento das

políticas públicas, as expectativas da sociedade, qual o prejuízo desta reforma,

quando a população, desinformada, não as consegue expressar? Neste cenário,

críticos do controle social argumentam que as parcelas mais organizadas e mais

bem informadas têm mais sucesso na defesa de seus interesses, ante as parcelas

menos organizadas e pouco cônscias de seus direitos.

Neste sentido, a outra categoria estudada será o Valor público, como

conceituado por Moore (1995), para entender a contribuição do acompanhamento e

controle social no alcance do êxito das políticas públicas municipalizadas.

2.7.3 Valor público

Os critérios adotados para identificação dos descritores e indicadores a serem

utilizados na metodologia a seguir apresentada, bem como para atribuição das

respectivas pontuações, levam em consideração os valores que, segundo Bobbio

(2000, p. 206), caracterizam o Bom Governo, a saber:

(...) bom governo é aquele do governante que exerce o poder em

conformidade com as leis preestabelecidas; ou, ainda, “bom governo é

aquele onde o governante se vale do próprio poder para perseguir o bem

comum.

Na discussão dos processos de reforma do Estado, há que se considerar as

transformações do valor conferido pela sociedade aos bens e serviços produzidos

pelas organizações, como anota Popovic (1998, p.1):

(...) Ontem, valorizávamos a estabilidade e a constância, e nossas

organizações serviam-nos bem. Hoje, nós valorizamos a flexibilidade, a

adaptabilidade, a responsividade, a aprendizagem e a melhoria contínua.

42

Desta forma, em todas as observações serão considerados os esforços em

assegurar o valor público dos serviços prestados, seguindo-se o conceito de Moore

(1995, p. 29)2, ao estabelecer que o Valor público representa, de forma objetiva,

(...) o grau de reconhecimento e valoração do cidadão-usuário do serviço

público, no que se concerne à aplicação dos recursos públicos, fruto do

pagamento de taxas e impostos, pelo cidadão.

O conceito, adotado com maior intensidade com a publicação de Moore

(1995, pg. 27), reflete, ainda, o crescente grau de conhecimento e exigência do

usuário do serviço público; e a parcela de maior escolaridade e mais informada da

sociedade, característica da relação entre as sociedades e os poderes públicos, no

período compreendido pelo fim do século XX e início do século XXI, consoante é

reforçado por Cole e Parston (2006, p. x):

(...) políticos, gestores e administradores públicos têm que conquistar

confiança em suas lideranças, se desejarem ter sucesso efetivo na

prestação do serviço público.

As transformações vividas pela economia mundial, os reflexos da

globalização e da tecnologia da informação na sociedade moderna e seu impacto na

relação entre a sociedade civil e o Poder público exigem, nas mais diferentes partes

do mundo, que os gestores públicos prestem, sempre mais e com melhor qualidade,

o serviço público esperado pela sociedade e, habitualmente, com menores

disponibilidades orçamentárias, o que, em síntese, corresponde a fazer mais com

menores recursos.

Assim, seguindo-se o conceito de Cole e Parston (2006, p. xvi),

(...) uma organização pública gerará valor público quando fornecer um

conjunto de serviços sociais e resultados econômicos, que sejam alinhados

com as prioridades da sociedade e com uma relação custo-benefício

sustentável.

2 As traduções dos textos de Moore são de responsabilidade do autor do estudo.

43

Valor público, portanto, além de focado nos insumos que habitualmente

caracterizam o serviço público – tais como o número de equipes de Saúde da

Família; o número e a formação dos professores de educação básica; o volume de

vacinas ou de campanhas de vacinação de crianças e idosos, quantidade de

sementes ou de horas de trator disponibilizadas aos agricultores familiares – refere-

se, também, aos produtos gerados com estes insumos, isto é, número de dias

letivos, quantidade de famílias visitadas ou número de idosos e crianças vacinadas.

Acima de tudo, porém, está indexado à sintonia das consequências das ações e

políticas públicas com as expectativas do cidadão/usuário.

O foco na geração de Valor público exige, e isto constitui fundamento para o

processo de responsabilização a ser tratado a seguir, na preocupação com as

consequências dessas ações públicas, isto é, qual o percentual de alunos que, com

a melhoria do ensino-aprendizagem, concluíram o ano letivo com sucesso e foram

promovidos para os níveis seguintes; qual a efetiva redução das taxas de

mortalidade infantil e de óbitos entre idosos; qual o crescimento do emprego e renda

na agricultura familiar e sua contribuição para melhoria da qualidade de vida no

campo.

Esta visão concorre, inclusive, para a produção de modelos que ajudem os

gestores públicos a definir e estimar o Valor público dos serviços ou bens produzidos

pelas diversas organizações e, principalmente, avaliar os resultados e

consequências desses serviços, confirmando ou não o êxito de suas respectivas

ações.

Qualquer que seja o papel assumido pelo Estado, ao longo do tempo, a

missão e os resultados das atividades que desempenham suas instituições são

expressos em termos de criação do valor público. Gerar valor público corresponde

ao denominador comum da ação do Estado, ao critério geral para avaliar as ações

do Estado. A criação do Valor público começa com a determinação dos objetivos e

comprometimento dos recursos para o alcance de certos fins, que compactuaram

com qualidade, isto é, produzem bens e serviços públicos valiosos porque

44

contribuem para resolver questões incluídas na agenda de problemas da sociedade

(OSZLAK, 2005).

Neste trabalho, a pontuação atribuída aos descritores e indicadores

corresponde à preocupação de considerar, em cada caso, se a ação dos governos

municipais guardou algum alinhamento com as expectativas e necessidades dos

cidadãos, contribuintes do tesouro municipal e principais usuários e beneficiários dos

serviços.

No estudo desta categoria não se pode deixar de observar que, como atestam

Cole e Parston (2006, pg. xii), “não há padrões conceituais universalmente aceitos

para medir e avaliar o valor nos serviços públicos”.

2.7.4 Responsabilidade e responsabilização

Responsabilidade, neste estudo, trata das atribuições e deveres impostos aos

governos, com base nos princípios constitucionais e legislação complementar, como,

por exemplo, assegurar o acesso a crianças e adolescentes à educação infantil e ao

ensino fundamental, no âmbito dos municípios; ou garantir o acesso ao ensino

médio, no âmbito dos estados (OSZLAK, 2005, pg. 243).

Compreende, no que concerne às instituições públicas, as ações, serviços ou

produção de bens previstos para serem fornecidos à sociedade, na forma e prazos

estabelecidos, segundo o estatuto e o regimento que institui os diversos órgãos da

Administração direta ou indireta (autarquias, empresas públicas empresas de

economia mista e fundações).

Seguindo a gradação hierárquica, no ambiente interno das diversas

organizações públicas, responsabilidade trata da formalidade de atribuições

compatíveis e assumidas por gestores públicos, ocupantes ou não de cargos de

45

provimento em comissão, que, por designação formal ou não, respondem pela

coordenação, direção, chefia ou execução de projetos e programas específicos.

No âmbito da organização administrativa do Estado, recai responsabilidade,

também, ao servidor, funcionário ou empregado público, de caráter efetivo, por haver

se submetido a concurso público para o ingresso efetivo, ou de caráter de prestação

temporária, pela formalização de um contrato. Estas são circunstâncias que os

tornam responsáveis pela prestação do serviço público, em contrapartida aos

salários, gratificações e outros benefícios que lhes são pagos, com recursos

públicos.

Como se percebe, a categoria responsabilidade está mais afeta à

formalização da estrutura organizacional do Estado, às atribuições legais assumidas

por organizações públicas, gestores e dirigentes públicos e, em último caso, por

todos os cidadãos e cidadãs que assumem um cargo ou função pública. Está

subordinada, portanto, ao marco legal, isto é, às Constituições – federal e estaduais

–, às leis orgânicas, a estatutos e legislação subalterna que estabelece as diretrizes,

direitos, vantagens e obrigações de tantos quantos assumem responsabilidades no

âmbito da prestação de serviços públicos.

Para Oszlack (2005, p. 243), responsabilidade na gestão pública, todavia,

(...) não deve se resumir, exclusivamente, ao alcance de metas e

resultados, ou fazê-lo com o mínimo de recursos, devendo-se adotar outros

indicadores que demonstrem maior efetividade no alcance das expectativas

da população. Um estado responsável seria aquele que respondesse às

necessidades ou demandas dos cidadãos e além de entregar bens e

serviços, se apropriasse dos avanços tecnológicos e culturais que

concorram para a melhoria de seu desempenho. Sua gestão é visível para

o conjunto dos cidadãos, assume como próprios as reivindicações de

certos setores sociais mais vulneráveis ou com menor representatividade

política e emprega os poderes que assegura às suas unidades para

cumprir mais eficientemente suas respectivas missões e funções. Um

estado responsável seria aquele que respondesse às necessidades ou

demandas dos cidadãos e além de entregar bens e serviços, se

46

apropriasse dos avanços tecnológicos e culturais que concorram para a

melhoria de seu desempenho. Sua gestão é visível para o conjunto dos

cidadãos, assume como próprios as reivindicações de certos setores

sociais mais vulneráveis ou com menor representatividade política e

emprega os poderes que assegura às suas unidades para cumprir mais

eficientemente suas respectivas missões e funções.

Esta abordagem preliminar sobre responsabilidade no âmbito da

Administração pública, segundo os conceitos da administração gerencial, busca

estabelecer a distinção entre esta categoria, responsabilidade, e a aquela que

constituirá parte essencial do presente trabalho, a responsabilização.

Caráter de relevância é conferido à categoria responsabilização haja vista que

o sucesso da descentralização de poder, da municipalização de políticas públicas e

da ferramenta do acompanhamento e controle social, no âmbito da reforma de

Estado, isto é, a passagem da Administração pública burocrática para a

Administração pública gerencial, depende de sua efetividade.

Exercendo o papel de ferramenta essencial às práticas que correspondem à

responsabilidade fiscal, a responsabilização (“accountability”) “corresponde ao

conjunto de regras, instrumentos e dispositivos formais e informais, através dos

quais os governantes devem prestar contas pelo exercício do poder, explicando e

justificando sua aplicação a serviço dos cidadãos”. (ECHEBARRIA, 2005, p. 13).

Para Oszlack (2005, p. 244);

(...) responsabilização é uma relação onde um sujeito é submetido a outro

ou a outros, a um processo ou a exigência pontual de prestação de contas,

em função de compromissos ou exigências assumidos quando tomou

posse de algum cargo de gestão.

A responsabilização teve seu crescimento em consequência da intensificação

do controle da sociedade sobre os resultados das políticas públicas, exercido por

grupos comunitários, organizações profissionais, partidos políticos, corpos de

funcionários, sindicatos etc., bem como da ação dos governos, como exercício de

47

suas missões como instrumentos de controle social; consequência, também, da

maior liberdade dos gestores e servidores públicos na execução das tarefas a eles

atribuídas, em face da descentralização do poder.

A palavra Responsabilização (OSZLAK, 2005) corresponde ao esforço de se

buscar uma correspondência, em uma só palavra, para a expressão, no idioma

inglês, accountability. Surgiu, no cenário da Administração pública, como

consequência da passagem da Administração pública burocrática para a forma

gerencial e seus fundamentos principais, isto é, aproximar a prestação do serviço

público, descentralizado, às expectativas do cidadão-usuário; e prestar contas à

sociedade e assumir as consequências pela aplicação dos recursos públicos na

produção de bens e serviços.

A categoria responsabilização caracteriza-se, neste estudo, como uma das

mais importantes, haja vista seu impacto na discussão da reforma do Estado,

principalmente como ferramenta essencial ao êxito das iniciativas de

descentralização e municipalização. O crescimento da demanda pela

responsabilização é atribuído, também, ao descrédito da sociedade em relação aos

resultados das diversas políticas públicas, além da adoção da avaliação sistemática

de desempenho dessas políticas, o que exige definir o compromisso, além da

responsabilidade, dos agentes públicos.

Responsabilização, “uma das dimensões essenciais da democracia

representativa” (ECHEBARRIA, 2005, pg. 13), corresponde ao compromisso e à

convicção dos gestores e servidores públicos de assumir e responder pela prestação

dos serviços e produtos resultantes do cumprimento de suas atribuições.

Este conjunto de “valores” corresponde à nova meta da institucionalidade

democrática. A tendência atual se orienta para a outorga de maior discricionalidade

aos agentes públicos, para acelerar e flexibilizar a gestão:

(...) A sorte da democracia e, em certo modo do bom governo, está

estritamente unida à possibilidade de se instalar mecanismos efetivos de

responsabilização da função pública. (OSZLAK, 2005, p. 245).

48

Aliado ao conceito do valor público e ao alinhamento das políticas públicas

com as prioridades da sociedade, o grau de adoção da responsabilização no âmbito

dos governos municipais, entendida com uma forma de buscar maior

comprometimento com a condução e consequências das políticas públicas,

fundamenta, neste estudo, a proposta de desenvolvimento de um índice de

responsabilidade municipal.

Ao reconhecer que não se obtém o mesmo grau de comprometimento na

condução de políticas públicas quando nem todos participam de sua discussão e

elaboração, nem possuem o poder de adequar sua execução ao cenário vivido a

cada momento, a Administração pública gerencial preconiza maior participação da

sociedade. O planejamento participativo, no primeiro momento, e a

responsabilização, quando da execução, têm sido referenciados como importantes

ferramentas na busca do sucesso da reforma do Estado.

A responsabilização, constituindo uma estratégia eminentemente política de

intergração na realidade social, contribuindo com os mecanismos de controle social

que induzem comportamentos conforme determinadas expectativas pode ser

aplicada, segundo diferentes circustâncias mediante (OSZLAK, 2005):

a. controles clássicos da Administraçào pública, por intermédio das

normas habitualmente estabelecidas nos estatutos, que definem as

regras de aplicação dos recursos humanos, financeiros, materiais e

patrimoniais;

b. controle legislativo, uma vez constituir, este poder, o nível de governo

com atribuição de fiscalizar e acompanhar o Executivo;

c. pelo controle dos resultados ou consequências das ações e programas

de governo;

d. pela competição administrada, tanto internamente, em instituições

públicas, como externamente, entre fornecedores de bens e serviços

49

ao Poder Público e, até, entre entes federados, como estabelecem as

novas diretrizes do Ministério da Educação do Brasil, que definiu metas

a serem cumpridas por escolas públicas e por sistemas municipais de

educação, disponibilizando recursos financeiros àqueles de melhor

desempenho;

e. pelo controle social.

Estas duas categorias, responsabilidade e responsabilização, todavia, guardam

estreita relação de forças, como afirmado por Echebarria (2005, p. 21): “a

responsabilização sem responsabilidade bem definida, concorre para:

a. prevalência da visão de curto prazo,

b. fuga de decisões difícieis,

c. não se assume problemas não visíveis e

d. tendência para manipulação das informações”.

Neste estudo, a adoção da categoria responsabilização, no âmbito da reforma

de Estado nos governos municipais, será avaliada com ênfase, partindo-se da

premissa de que pode corresponder a um dos melhores indicadores do impacto e do

sucesso da reforma do Estado brasileiro, neste âmbito da organização federativa

nacional.

A maior proximidade do cidadão com os agentes do Poder Público, fenômeno

característico do governo local, concorre para que, como referido, seja observada

maior frequência do controle social neste âmbito de governo. Este fenômeno é

acompanhado, por sua vez, da possibilidade de maior cobrança, direta, do usuário

ao responsável pela prestação do serviço público. Tudo isto configura, à

responsabilização, atenção destacada neste escrito.

50

3 METODOLOGIA

A proposta de avaliar o impacto da Lei de Responsabilidade Fiscal como

ferramenta da gestão e as consequências da reforma do Estado nos governos

municipais corresponde à intenção de poder disponibilizar, aos gestores e servidores

públicos, às agências de financiamento e controle da prestação do serviço público

local e a conselhos de acompanhamento e controle social, um estudo que, avaliando

descritores e indicadores de desempenho de políticas públicas, possa aferir, de

forma padronizada, o grau de sucesso das administrações municipais.

A rápida e crescente participação da ciência da Informática no âmbito das

administrações públicas veio contribuir para a formação de bancos de dados, de

várias fontes e com distintos níveis de detalhes, disponibilizando aos pesquisadores,

tomadores de decisão e gestores públicos uma massa de informações e dados de

grande valia.

Por outro lado, esta pletora de indicadores e de informações, para que passe

a constituir parâmetros relevantes e, principalmente, dados gerenciais, necessita de

cruzamentos e análises que só o meio digital pode viabilizar, tempestivamente, como

subsídios para a tomada de decisões.

Por este fato, cresceu, com origem no final do século XX e início do século

XXI, a demanda por índices que, parametrizando e sintetizando uma gama de

informações, balizamentos e avaliações, permitam o uso efetivo desses bancos de

dados.

Esta tendência tem importância para a difusão e fixação de novos conceitos,

tais como desenvolvimento humano, medido pelo IDH, PNUD; o desenvolvimento

infantil, mensurado pelo IDI, aplicado pelo UNICEF; o Índice FIRJAN de

Desenvolvimento Municipal, criado pela Federação das Indústrias do Estado do Rio

de Janeiro para acompanhar, de forma permanente, o desenvolvimento humano,

econômico e social, nos diversos rincões do Estado; além do indicador da

51

desigualdade social, medido pelo índice de Gini, uma medida da dispersão

estatística usada como indicador da desigualdade da distribuição de renda ou da

distribuição da riqueza; uma medida de dispersão estatística usada para avaliar a

iniquidade na distribuição de renda ou saúde.

Esses índices tornam-se cada vez mais presentes (como previsto na

implantação do modelo da gestão pública empresarial) em razão do contributo

indispensável da avaliação de resultados para monitoramento do êxito de todas as

ferramentas que caracterizam este novo modelo de administração.

Indicadores de desempenho representam provas objetivas dos avanços

alcançados e podem contribuir para identificar as prioridades do desenvolvimento no

âmbito do debate nos governos locais. Bem assim, podem servir para elevar a

consciência pública, tanto dentro como fora de um determinado país, estado ou

município.

Contribuem, também, como subsídio para o exercício do acompanhamento e

controle social das políticas públicas, instrumentos indispensáveis à análise dos

conselhos e à revisão dos planos, projetos e orçamentos públicos. Esta pesquisa

será, portando, conduzida em três momentos.

A análise bibliográfica, de informações e contribuições sobre a reforma do

Estado no Brasil e demais entes federados nacionais, correspondente ao segundo

capítulo do estudo, envolvendo as categorias anteriormente descritas. Nesta

pesquisa, serão visitados sítios da rede internacional de computadores, tais como

aqueles de agentes nacionais e internacionais de pesquisas e financiamentos da

gestão pública: o BID, Banco Mundial, CLAD, Fundação Getúlio Vargas, Programa

das Nações Unidas para o Desenvolvimento.

Este estudo, com o compromisso de contribuir com os avanços necessários à

governabilidade e à governança, mediante a avaliação dos resultados das ações da

gestão pública local, privilegia este monitoramento e controle social dentre os

52

diversos indicadores de desempenho das políticas públicas voltadas ao atendimento

das expectativas e demandas da sociedade.

O impacto da LRF e da reforma do Estado, nas dimensões de planejamento,

responsabilidade fiscal e do controle social, será estudado em 16 municípios

cearenses, com distintos perfis, no que concerne aos resultados das políticas

públicas sociais, representativos dos estratos adotados pelo UNICEF, segundo a

disponibilidade de recursos financeiros para os programas e projetos sociais.

A interferência da qualificação dos representantes dos segmentos da

sociedade e a inexistência de indicadores que permitam uma avaliação mais objetiva

dessa iniciativa, possível obstáculo para alcance da efetividade da contribuição

desses conselhos, será avaliada quando da validação final dos resultados desta

pesquisa.

Avaliando diversos descritores e indicadores das políticas e modelos da

gestão de vários governos municipais e mesclando análises de cunho orçamentário-

financeiro, com iniciativas da gestão e adequação do marco legal, busca este estudo

contribuir na parametrização e avaliação dos resultados e consequências das ações

de governo municipal e permitir, além de uma análise comparativa de desempenhos,

a execução dos ajustes de processos julgados necessários.

O IMF proposto nas recomendações deste estudo pretende, desta forma, apresentar

uma contribuição à complementaridade necessária à responsabilidade fiscal;

tenciona, com suporte no conjunto de descritores indicadores de desempenho

aplicados, avaliar o grau de compromisso dos gestores municipais em promover os

avanços sociais desejados, além do equilíbrio e da transparência na aplicação dos

recursos financeiros, conquista da LRF.

Com os descritores e indicadores selecionados, tenciona-se contribuir na

avaliação dos resultados e consequências de políticas públicas sociais,

orçamentárias, tributárias e de modelos da gestão, tendo como cenário o ambiente

estabelecido após a Constituição Federal de 1988, que concorreu para a

53

municipalização de uma série dessas políticas e definiu novas regras para o arranjo

federativo nacional.

Refletindo acerca do PDRAE (BRASIL, 1995), foram analisados os impactos

dos processos e consequências da descentralização e municipalização de políticas

públicas e do novo pacto federativo; analisam-se, ainda, a adoção das ferramentas

gerenciais de descentralização do poder (empowerment) e da responsabilização

(accountability) e, ao final, o reflexo desta reforma, nas últimas duas décadas, no

âmbito dos governos locais. São duas ferramentas que exercem papel essencial na

condução da Administração pública gerencial, que exige, para seu êxito, uma

permanente política de avaliação dos resultados e consequências dos serviços

prestados e dos bens produzidos. Esta avaliação privilegia as instituições públicas,

seus processos gerenciais e os respectivos servidores e gestores.

Ainda são pouco expressivas as iniciativas desta natureza, no âmbito dos

governos municipais brasileiros. Organizações como o UNICEF e a FIRJAN, entre

outras, conduzem estudos, buscando identificar e divulgar as experiências de

governos locais de melhor desempenho.

Com a aplicação do questionário contendo os descritores e indicadores de

desempenho propostos, sugere-se, ao final, a construção de um Índice de

Monitoramento Fiscal, que possa contribuir na avaliação de desempenho desses

governos e identificar a contribuição do processo de responsabilização para o

alcance desses resultados.

3.1 Responsabilidade e tributação

A responsabilidade fiscal, como ferramenta de reforma da gestão municipal,

constitui aspecto relevante deste estudo, motivo por que ênfase será concedida à

avaliação da responsabilidade tributária dos governos municipais avaliados.

54

Historicamente, é ressaltada a dependência dos governos municipais às

transferências financeiras federais e estaduais, como forma de financiamento das

políticas públicas locais. Ao mesmo tempo, críticas são assacadas em relação às

ações e iniciativas locais com o intuito de maximizar as receitas próprias.

Buscando contribuir para superação deste quadro, a LRF, além de exigir o

crescimento contínuo das receitas próprias, trouxe sérias limitações para as

habituais renúncias fiscais e outros benefícios assemelhados.

Muito pouco será alcançado, todavia, se este esforço não for acompanhado

de firme propósito de capacitação, sensibilização e mobilização da sociedade. Não

obstante o estigma de que “brasileiro não gosta de pagar impostos”, o que se ouve,

de fato, é que o nacional tem restrições quando não se sente seguro com relação à

aplicação dos recursos arrecadados em decorrência do pagamento de impostos e

taxas; isto é, quando não reconhece valor nos bens e serviços que lhe são

disponibilizados.

Como descrito por Moore,

(...) valor público corresponde ao valor do bem ou serviço prestado pela

ação do estado, frente ao que o cidadão poderia obter ou se beneficiar

diretamente com a aplicação, por ele, do valor recolhido a este estado.

(1995, p. 29).

Desta sensibilização e mobilização passa a depender, também, a efetividade

do controle e acompanhamento social das políticas públicas. Qual a legitimidade de

cobrança dos cidadãos e cidadãs, com relação aos gestores e servidores públicos,

se os próprios não cumprem o papel cidadão de contribuintes?

As vinculações constitucionais previstas na legislação brasileira, 25,0% para a

educação e 15,0% para a saúde, por exemplo, da receita corrente líquida dos

municípios, têm seu efeito diminuído, quanto maior for o desconhecimento por parte

da sociedade com relação à natureza, forma de arrecadação e distribuição dos

recursos públicos.

55

Para a região Nordeste, por exemplo, o FPM representa, em média, 30% das

receitas municipais e, este FPM, tem como principal fonte de recursos o Imposto de

Renda pago por cidadãos e empresas nacionais e o IPI. Logo, se não houver o

compromisso cívico de pagar imposto de renda, minimizando-se a combatida

sonegação, se comprometerá a maior disponibilidade de recursos para o

financiamento das políticas, investimentos e programas sociais do município.

Da mesma forma, ao se abordar a disponibilidade financeira para o custeio da

educação básica pública nacional, a ausência da responsabilidade tributária por

parte dos cidadãos submeterá a risco os benefícios que poderiam ser conquistados

com o FUNDEB.

A criação deste Fundo, em substituição ao FUNDEF, estabelece que, com

vigência em janeiro de 2009, os recursos disponíveis para financiamento da

educação básica pública corresponderão a 20,0% das receitas do:

Fundo de Participação dos Estados – FPE

Fundo de Participação dos Municípios – FPM

Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços – ICMS

Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional às exportações –

IPIexp

Desoneração de Exportações (LC 87/96)

Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doações – ITCMD

Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores – IPVA

Imposto Territorial Rural devido aos Municípios – ITR

Além destes, não compondo o FUNDEB, mas fazendo parte do Fundo

Municipal de Educação – FME, formado pela parcela restante de 5,0% de cada um

destes impostos, em observância ao art. 212 da Constituição Federal, são recursos

da educação a parcela de 25% das receitas de:

Impostos Sobre Serviços de qualquer Natureza – ISS

Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana – IPTU.

56

Logo, é fundamental o exercício da responsabilidade cidadã de recolher

impostos, de toda e qualquer natureza, maximizando-se as receitas municipais e,

consequentemente, a capacidade de os governos locais cumprirem e financiarem

suas responsabilidades.

A recente preocupação em estabelecer e promover a política tributária

municipal torna os governos municipais ainda bastante dependentes desta

responsabilidade tributária. A tendência de urbanização da sociedade, cada vez

mais migrando do campo para os centros urbanos, não vem acompanhada, na

mesma proporção, do crescimento, por exemplo, das receitas do IPTU.

Nos municípios de médio e pequeno porte, onde permanece viva a prática do

clientelismo, não raro os contribuintes urbanos mantêm elevado índice de

inadimplência do IPTU, no aguardo de campanhas eleitorais, quando esperam ou o

perdão fiscal (exemplo de renúncia fiscal sob controle da lei de responsabilidade

social) ou o pagamento direto de seus compromissos, por parte de algum candidato.

Esta prática está também observada no que concerne ao pagamento do consumo

de energia elétrica e a respectiva CIP e pelo consumo de água e telefonia.

A base do controle social deve corresponder ao exercício da responsabilidade

fiscal do cidadão e dele dependem o êxito das finanças públicas e seus respectivos

orçamentos, como prevê a Constituição Federal, com início no art. 165. Este artigo

estabelece que o Poder Executivo deve encaminhar ao Poder Legislativo, em prazos

determinados,

i o plano plurianual;

ii as diretrizes orçamentárias; e

iii os orçamentos anuais.

A lei, ao instituir o plano plurianual, estabelecerá as diretrizes, objetivos e

metas da Administração pública municipal, tanto para as despesas de capital e

outras delas decorrentes, quanto para as relativas aos programas de duração

continuada.

57

Estas exigências constitucionais, além de assegurar a desejada transparência

na aplicação dos recursos públicos, constituem ferramentas da gestão democrática

que, entretanto, deixam de ser aplicadas como esperado.

A aplicação do questionário descrito no próximo capítulo, que aborda a

metodologia desenvolvida neste estudo, busca avaliar a contribuição e o

compromisso dos cidadãos e cidadãs no exercício da responsabilidade fiscal, bem

como a observância das exigências constitucionais, no que concerne ao capítulo do

Orçamento público, na forma democrática com que deve ser elaborado.

3.2 As dimensões da avaliação

Para teste das três hipóteses levantadas para este estudo, fundamentadas na

tipologia dos controles admitidos na adoção da ferramenta da responsabilização,

descritos por Oszlak (2005), foram estabelecidas três dimensões para a avaliação.

1 Planejamento, Orçamento e Modelo Gerencial.

2 Gestão Fiscal.

3 Controle Social.

Os descritores e indicadores adotados foram idealizados com base nos

conceitos e resultados da pesquisa bibliográfica referida anteriormente e da busca

que este conjunto contribuirá para a avaliação pretendida, isto é, a verificação do

impacto da Lei de Responsabilidade Fiscal e da reforma de Estado na gestão local

contemporânea, além de se constituir instrumento essencial à gestão por meio de

resultados.

Estes descritores e indicadores adotados foram agrupados em três

dimensões, como forma de melhor avaliar o grau de responsabilidade municipal dos

gestores locais, em razão de cada área a ser avaliada.

58

Trata-se de uma avaliação qualitativa, parametrizada, com a adoção de

quatro pontuações distintas, arrimadas nos conceitos e avaliações obtidas na

pesquisa, junto a servidores e dirigentes municipais contatados.

A estes descritores e indicadores são atribuídos 1, 2, 3 ou 4 pontos, que

correspondem, em um extremo, ao “baixo desempenho” ou à inexistência do fator

avaliado pelo respectivo descritor ou indicador, concorrendo para a pontuação

mínima; no oposto, a pontuação máxima correspondente ao que se identifica como a

“situação desejada” para o aspecto avaliado por parte de cada um destes

descritores e indicadores.

Considerando o aspecto crescente da pontuação dos indicadores, é oportuno

ressaltar o critério de evolução e o fato de que em cada caso pode ser atribuída

apenas uma pontuação; por sua vez, os conceitos, do menor para o maior valor, isto

é, a melhor situação, pressupõe que o nível maior da avaliação considera que estão

cobertos todos os requisitos já atendidos pelo nível anterior.

3.2.1 Pré-teste

Para validar a seleção dos descritores e indicadores, aplicabilidade do

questionário e sua compreensão pelos prestadores das informações, foi realizado

um pré-teste, no Município de Horizonte, não integrante da amostra selecionada

pelo estudo. Após o pré-teste, o questionário foi aplicado nos municípios

selecionados e foram aceitas as informações prestadas por parte de cada servidor

ou gestor contatado, sem questionamento para as pontuações atribuídas.

3.2.2 Descritores e indicadores

A aplicação dos questionários foi condicionada à necessidade de buscar a

indispensável isenção das variáveis relativas ao período eleitoral, no ano de 2008.

59

Dimensão 1 – Planejamento, Orçamento e Modelo Gerencial

Vinculada aos controles do tipo clássico e legislativo, foram escolhidos oito

descritores e indicadores que, afetos ao marco legal, refletem o grau de

planejamento, de responsabilidade tributária e do modelo da gestão. Avaliam,

também, a preocupação dos gestores municipais em assegurar a atualização das

diversas leis que fundamentam estas rotinas.

A Lei Orgânica Municipal destaca-se como o primeiro destes indicadores, pelo

fato de representar o instrumento que constitui o ente federado, definindo regras de

atuação e relacionamento dos poderes, além dos direitos e deveres dos cidadãos e

servidores públicos municipais. Sua adequação às exigências da sociedade deve

ser prioridade de seus governantes.

Tanto as LOM quanto as Constituições Estaduais recebem influência e, em

muitas circunstâncias, subordinação à Lei maior do País, a CF, o que concorre para

que a maioria das LOM tenha sido promulgada em 1991.

Ocorre, todavia, que o Governo Federal legisla, sistematicamente, por meio

do instrumento das medidas provisórias e, não obstante já haverem sido

apresentadas 412 emendas à CF, até dezembro de 2.007, muitas medidas

provisórias continuam a ser aditadas anualmente.

Pelo exposto, em virtude dos impactos que tais fatos propiciam à gestão

municipal, com significativos reflexos na dinâmica orçamentária e financeira destes

entes federados (tais como aqueles relativos à instituição do FUNDEF, em dezembro

de 1996, resultado da Emenda Constitucional – EC Nº. 19, e do FUNDEB, que, em

julho de 2007 substituiu o FUNDEF, resultado da EC Nº. 53) os governos municipais

devem promover a atualização de suas respectivas Leis Orgânicas.

Nesta pesquisa, é atribuído um ponto ao município que ainda não reviu sua

LOM; dois pontos àquele que a revisou há mais de cinco anos, isto é, até 2002; três

60

pontos são atribuídos ao município que promoveu esta revisão entre 2003 e 2006 e

quatro pontos serão destinados ao que, não obstante já haver revisto a LOM, se

encontra com nova revisão em curso.

O conceito de revisão, nesta avaliação da Lei Orgânica do Município,

privilegia desde a aprovação de qualquer emenda à sua versão original até sua

completa revisão em um processo participativo.

Dentre as principais ferramentas para esta participação social, destaca-se o

instrumento do Orçamento Participativo, já adotado por inúmeros municípios

brasileiros. Pelo exposto, foram também escolhidos como indicadores de adoção do

modelo de administração gerencial no governo local, no âmbito da dimensão 1, o

processo da discussão e aprovação do Plano Plurianual – PPA, da Lei de Diretrizes

Orçamentárias – LDO e da Lei Orçamentária Anual – LOA. Estes três instrumentos

de gestão pública, previstos no Art. 165 da Constituição Federal, correspondem a

leis de iniciativa do Poder Executivo.

A lei que institui o PPA define, de forma regionalizada, diretrizes, objetivos e

metas da Administração pública para as despesas de capital e outras delas

decorrentes, bem como para as despesas relativas aos programas de duração

continuada. A LDO, por sua vez, define as metas e as prioridades da Administração

pública local, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro

subsequente. A LDO, portanto, orienta a elaboração da LOA, estabelecendo as

alterações na legislação tributária e a política de aplicação dos recursos financeiros

municipais.

Historicamente, é possível observar que a elaboração dos projetos de lei, de

iniciativa do Executivo Municipal e por ele encaminhados às câmaras municipais,

constitui atribuição transferida a escritórios de assessoria contábil ou jurídica, em

sua maioria, instalados na Capital do Estado, sem a mínima discussão e

contribuição local. Em muitos casos, estas leis correspondem a cópias de

61

documentos anteriores, sem qualquer sintonia ou pertinência com o momento vivido

por parte de cada ente federado.

Por outro lado, outros governos municipais, contrariando esta rotina e

confirmando compromisso com a publicidade das ações de governo, buscam

assegurar a participação e contribuição das comunidades locais, promovendo e

estimulando reuniões comunitárias, audiências públicas, reuniões setoriais e

diversas outras formas de ausculta à sociedade beneficiada, sobre suas

expectativas e prioridades no que concerne à aplicação dos recursos públicos,

próprios ou correspondentes às transferências constitucionais.

Nesta avaliação, será atribuído um ponto ao município que opta por copiar

leis anteriores; dois pontos são destinados ao que elabora suas leis em escritórios

fora de sua sede; três pontos ao governo municipal que elabora o PPA, a LDO e a

LOA em sua sede, mas sem a participação popular, e quatro pontos são atribuídos

ao município que, seguindo a orientação constitucional, adota o orçamento

participativo; ouvindo a sociedade, tanto na elaboração do PPA quanto nos eventos

anuais para edição da LDO e da LOA, além de assegurar, pelos meios disponíveis,

sua ampla “publicização”.

A contribuição da mobilização, motivação e compromisso do corpo de

servidores públicos municipais, efetivos ou temporários, na condução da execução

das diversas políticas públicas é relevante para seu êxito; tanto que, quando da

edição do FUNDEF e posteriormente do FUNDEB, a valorização dos profissionais da

educação integra a prioridade de investimento dos recursos destes Fundos. A

existência de um plano de cargos, carreiras e remuneração dos profissionais do

magistério é reconhecida como uma das evidências desta valorização, além de

constituir exigência das leis que norteiam a prestação da educaçào básica nacional.

Desta forma, reconhecendo a relevância deste instrumento, considerando a

baixa prioridade assegurada por governos municipais no que concerne ao plano de

cargos, carreiras e remuneração dos demais servidores públicos, excetuando-se

aqueles ligados ao magistério da educação básica, a existência e a atualização

62

deste plano foram incluídas entre os indicadores de responsabilidade municipal dos

gestores municipais.

Neste caso, é atribuído um ponto ao município que ainda não dispõe do Plano

de Cargos, Carreira e Remuneração dos Servidores Municipais; são outorgados dois

pontos àquele que o possui, mas este está desatualizado; três pontos são atribuídos

ao município que o atualizou entre 2003 e 2006 e quatro pontos são destinados ao

município que não obstante já haver revisto o PCCR, após 2003, se encontra em

nova revisão.

À semelhança de servidores motivados e comprometidos, a disponibilidade de

recursos financeiros é essencial para cumprimento dos objetivos, metas e

programas previstos no PPA e nas leis anuais. Um dos objetivos buscados pelos

diversos programas de reforma do Estado brasileiro, no que concerne aos desafios

para os governos locais, corresponde à busca da maximização das receitas próprias

e consequente minimização da dependência das transferências nacionais.

Com este propósito, a existência e a aplicação de um Código Tributário

Municipal, atualizado e harmônico com a legislação tributária estadual e nacional,

constitui um forte instrumento de política pública.

A disponibilidade e aplicação do Código Tributário, além de exigência da LRF,

são essenciais para a maximização das receitas próprias e disponibilidade de

recursos financeiros para o custeio de políticas locais, principalmente aquelas que,

com exceção da saúde e educação, não dispõem de recursos constitucionalmente

assegurados.

A existência e aplicação do CT compõem um dos indicadores de

responsabilidade municipal. Ao município que não dispõe de um CT é atribuído um

ponto; dois pontos são atribuídos ao município cujo CT está desatualizado e não é

aplicado integralmente; três àquele que está revendo o CT e o aplica parcialmente e

quatro pontos são destinados ao que dispõe de um CT atualizado e em aplicação.

63

Os últimos dois indicadores da dimensão 1 avaliam aspectos relacionados ao

modelo da gestão local. Aliada à desejada competência dos gestores das políticas

públicas, cobra-se e recomenda-se a autonomia na gestão dos recursos (humanos,

financeiros e materiais) inerentes a cada pasta integrante da organização

administrativa do governo local.

No âmbito da legislação e dos órgãos fiscalização e controle externo de

contas, configura-se a distinção entre as contas de governo, atribuição e

responsabilidade do chefe do Poder Executivo, bem como as diversas contas da

gestão, atribuição e responsabilidade de cada gestor dos respectivos sistemas

municipais da educação, da saúde, da assistência social etc.

Esta autonomia é formalmente assegurada quando a atribuição de ordenar as

despesas é transferida pelo chefe do Poder Executivo a cada um dos secretários ou,

pelo menos, àqueles responsáveis por áreas que dispõem de fundos específicos,

citados no parágrafo anterior.

Embora ainda se observem muitas situações em que esta delegação de

competência não se tenha efetivado, são crescentes as situações nas quais os

gestores setoriais são, também, ordenadores de despesas. Observa-se, nesta

opção, todavia, o receio de futuras cobranças por parte do Tribunal de Contas dos

Municípios; maior do que o compromisso de efetiva delegação de poder e arbítrio

(descentralização de poder) dos gestores municipais.

Neste caso, conquanto assuma a responsabilidade pela execução

orçamentária e financeira de cada área, o titular da pasta, pela delegação limitada

de poder, não tem a liberdade de formar sua equipe de colaboradores, nem de

administrar os respectivos fundos de forma autônoma, sem interferências.

Considerando os aspectos e situações anteriores, o município onde a

ordenação de despesas estiver centralizada receberá um ponto neste indicador; dois

pontos serão atribuídos nas situações onde apenas os fundos de Educação e Saúde

são descentralizados, mas não há autonomia para formar a equipe; quando além

64

destes dois fundos, os demais secretários também são ordenadores de despesas,

mas não formam equipes, serão atribuídos três pontos. Ao município onde todos os

recursos foram descentralizados e os diversos secretários têm autonomia para

formar as respectivas equipes serão atribuídos quatro pontos.

Como abordado na introdução deste trabalho, a descentralização de poder ou

empowerment constitui importante ferramenta no âmbito da reforma de Estado. Ao

mesmo tempo, sua eficácia e efetividade estão necessariamente atreladas ao

monitoramento e avaliação da execução das diversas políticas e, principalmente, à

responsabilização de seus executores.

Esta avaliação e, consequentemente, a responsabilização só podem ser

exequíveis se, no âmbito das rotinas da gestão pública local, for instituído e

desenvolvido um competente controle interno, com o auxílio de um sistema de

monitoramento e avaliação dos custeios e investimentos públicos, financiados pelo

orçamento municipal, além do acompanhamento dos diversos processos inerentes

ao desenvolvimento das políticas públicas, antecipando-se, com a auditoria interna,

às cobranças do controle social (auditoria externa).

Ao município onde não houver sido implantado este Sistema será atribuído

um ponto; quando o sistema for aplicado em apenas algumas secretarias ou em

todas as secretarias, mas apenas em uma das naturezas de despesas, isto é,

custeio ou investimento, aplicar-se-á, respectivamente, dois ou três pontos. Quando

houver um sistema eficientemente implantado em todas as secretarias e

acompanhando e avaliando tanto as despesas de custeio quanto aquelas de

investimento, quatro pontos serão destinados.

Dimensão 2 – Gestão Fiscal

Vinculado aos controles conforme resultados e da competição administrada,

um conjunto de 14 descritores e indicadores aborda os aspectos ligados à

65

observância aos limites constitucionais relativos aos investimentos mínimos de

recursos públicos em educação e saúde, bem como os balizamentos impostos pela

Lei Complementar 101/2000, a LRF, que definiu percentuais máximos para

despesas gerais com pessoal, no Poder Executivo e no Poder Legislativo.

O primeiro destes indicadores está relacionado ao Art. 212, da CF, ao

estabelecer que a União deve aplicar, anualmente, nunca menos de 18% (dezoito

por cento), e os estados, o Distrito Federal e os municípios 25% (vinte e cinco por

cento), no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente

de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.

Admitindo que os investimentos em educação concorrem para a redução das

desigualdades sociais e regionais e ressaltando que, no Estado do Ceará,

investimentos maiores do que o mínimo de 25% da receita corrente líquida

concorrem, ainda, para maiores transferências do ICMS, assim, um ponto é atribuído

ao município que investe o limite mínimo de 25%, ou menos; dois pontos são

atribuídos ao município que investe de 26,0 a 30,0% da arrecadação em educação,

três pontos ao município que investe entre 31 e 45%, atribuindo-se a pontuação

máxima, quatro pontos, a quem ultrapassar este último limite.

Seguindo-se o mesmo princípio, destacam-se os investimentos em saúde

entre os indicadores de responsabilidade social dos gestores municipais. Neste

caso, considerando que o limite mínimo estabelecido pela legislação nacional é de

15% da receita corrente líquida, os limites para a pontuação foram os seguintes: um

ponto é atribuído ao município que investe o limite mínimo de 15%, ou menos; dois

pontos são atribuídos ao município que investe de 16,0 a 20,0% da arrecadação em

educação, três pontos aquele município que investe entre 21 e 25%, atribuindo-se a

pontuação máxima, quatro pontos, a quem ultrapassar este limite.

Buscando disciplinar a despesa geral com pessoal, isto é, a contratação de

servidores públicos efetivos ou temporários, os legisladores brasileiros, em maio de

2000, aprovaram a Lei Complementar Nº. 101, que, entre outros regramentos,

66

estabeleceu que os governos municipais não podem comprometer mais do que

60,0% (sessenta por cento) de sua receita corrente líquida com as despesas gerais

de pessoal3.

Determina, ainda, esta Lei, que 10% deste limite correspondem à despesa de

pessoal do Poder Legislativo Municipal, portanto, as despesas gerais de pessoal

(salários e encargos) do Poder Executivo não podem ultrapassar 54% (cinquenta e

quatro por cento) da receita corrente líquida.

Com o intuito de maximizar a efetividade desta Lei, os tribunais de contas e

demais instituições que acompanham os investimentos governamentais

recomendam que seja guardado o limite prudencial de 10,0% (dez por cento),

assegurando-se maiores recursos para o desenvolvimento de políticas públicas e

investimentos em infraestrutura, voltados ao atendimento das demandas sociais.

Pelo exposto, foram estabelecidos como limites para pontuação neste

indicador os seguintes intervalos; um ponto é atribuído ao município com despesas

gerais de pessoal superiores a 48,6% da RCL; dois pontos são atribuídos ao

município com despesas gerais de pessoal no intervalo de 48,5 a 45,0%; três pontos

para o município no intervalo de 45,0 a 35,0%; atribuindo-se a pontuação máxima,

quatro pontos, ao município que comprometa menos de 35% da sua RCL com

despesas gerais de pessoal.

No acompanhamento e controle social das políticas públicas, são ainda

flagrantes os exemplos em que a contribuição das receitas próprias é insignificante.

Muitas são as razões identificadas para este fato, tais como o clientelismo do Poder

Executivo, que argumenta a dificuldade e o prejuízo político em cobrar, por exemplo,

o IPTU ou a CIP. Responsabilidade deve ser também atribuída às casas legislativas

3 Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados: I - União: 50% (cinqüenta por cento); II - Estados: 60% (sessenta por cento); III - Municípios: 60% (sessenta por cento).

67

que, em algumas circunstâncias, ao legislar sobre matéria tributária, agem mais

como contribuintes do que como legisladores.

Exemplificando o último aspecto, cita-se o exemplo da Lei Orçamentária

Anual do Município de Barro, na Região do Cariri Cearense, que, em 2000, previu a

receita de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) para a arrecadação anual do IPTU, em 2001.

Naquele ano, só a Sede desse Município contava mais de 4.500 imóveis,

confirmando a desproporcionalidade da arrecadação prevista, em face dos

compromissos a serem cumpridos por aquela administração, para atendimento das

demandas da sociedade local.

Da mesma forma, outros tantos municípios brasileiros ainda não dispõem de

legislação que permita a cobrança da contribuição de iluminação pública,

comprometendo recursos municipais que poderiam concorrer para redução de

flagrantes problemas sociais.

Fatos desta natureza, além de corresponderem a desobediências

constitucionais, como ocorre no que se refere ao estabelecimento da legislação

municipal de trânsito, comprometem seriamente as finanças públicas e a

possibilidade de alcance do sucesso das políticas voltadas ao atendimento das

demandas sociais.

A Lei Complementar 101/00 preocupa-se, também, com os esforços voltados

à maximização das receitas próprias, no que se refere à arrecadação de valores

inscritos na dívida ativa do município, bem como compromissos contabilizados como

restos a pagar em exercícios seguintes.

Considerando que a limitação financeira é rotineiramente referida como

obstáculo à realização de um volume maior de projetos voltados ao atendimento das

demandas sociais, três descritores e indicadores foram selecionados com

demonstração da preocupação dos gestores municipais com relação a estas

políticas.

68

Em primeiro lugar, observa-se o resultado do esforço direto do município para

aumento de receitas próprias, nos últimos três anos, independentemente da

alternativa adotada. Quando não houve crescimento, um ponto é atribuído. Para o

município cuja receita própria cresceu até 3,0%, no período de 2005 a 2006, são

atribuídos dois pontos; para o município com crescimento desta receita entre 3,1 e

5,0% são atribuídos três pontos e, onde o crescimento excedeu 5,0% foram

atribuídos quatro pontos.

Sob este aspecto, é importante ressaltar que a tendência de urbanização das

populações do campo, aliada ao crescimento do setor de serviços, representam um

potencial significativo para o aumento das receitas de, respectivamente, IPTU e ISS,

dois dos mais importantes impostos urbanos. Nos últimos anos, por sua vez, a

elevação do número de veículos representa, também, o crescimento das receitas de

IPVA, restando, por exemplo, que os governos municipais passem a exigir que

veículos contratados para prestação de serviços ao governo municipal sejam

emplacados no município.

Não obstante sua previsibilidade legal, o registro de restos a pagar, salvo

algum caso fortuito ou emergencial que os justifique, tais como algum acidente

climático, confirma, excetuando-se aqueles relativos a administrações anteriores,

que o gestor público assumiu compromissos superiores à sua previsão de receita.

Desta forma, o registro de restos a pagar contribui, neste estudo, para aferir a

responsabilidade fiscal dos gestores locais. Quando houve crescimento, em 2006,

com relação a 2005, um ponto é atribuído ao município; dois pontos são

assegurados quando os valores inscritos são iguais aqueles do ano anterior; se, por

outro lado, houve redução, asseguram-se três pontos à queda inferior a 25% e

quatro pontos à queda superior a este limite.

O próximo indicador guarda relação com a política tributária, além do limitado

esforço em elaborar e praticar uma justa política tributária e fiscal, gestores

municipais, com maior ênfase nos menores municípios e de menor disponibilidade

orçamentário-financeira, não se esforçam para arrecadar os impostos, taxas e

69

contribuições devidas. Há, inclusive em alguns centros urbanos, o sentimento de

que não se deve pagar, por exemplo, o IPTU, pois dívidas expiram com mais de

cinco anos ou são anistiadas por gestores, com o aprovo das câmaras, em períodos

eleitorais.

Por este motivo, a Lei Complementar Nº 101/00, Lei de Responsabilidade

Fiscal, traz sérias restrições e dificuldades para que se justifiquem renúncias fiscais,

tais como o habitual perdão de débitos do IPTU inscritos na dívida ativa.

Assim, justificando a contribuição dos esforços para crescimento da

arrecadação de recursos próprios e redução da dívida ativa, é atribuído um ponto ao

município que quitou menos de 5% da dívida ativa; aos municípios que conseguiram

quitar mais de 5% desta dívida, dois pontos para quitação entre 5 e 10%; três pontos

para o intervalo de 11 a 20%, e quatro pontos para a redução da massa da dívida

em mais de 20% dos valores inscritos.

A efetividade e eficácia dessas ações estão avaliadas, também, pela

regularidade fiscal e tributária do Município, confirmadas com a emissão de certidões

negativas, quer de algumas instituições federais, como a Receita Federal e o

Instituto Nacional de Seguro Social, quer de órgãos estaduais.

Considerando que a indisponibilidade de algumas destas certidões inviabiliza

a formalização de convênios e contratos, prejudicando seriamente programas sociais

do Município, é atribuído um ponto ao município que não dispõe, no momento desta

consulta, destas certidões; dois pontos ao município que dispõe de algumas dessas

certidões, três pontos ao município que dispõe da maioria e quatro pontos ao

município que dispõe de todas as certidões.

A Responsabilidade Fiscal na Gestão Pública exige a eficácia na

maximização das receitas próprias e a eficiência e transparência no processo de

prestação de contas da aplicação dos recursos públicos municipais.

70

Os três indicadores, que reforçam a avaliação dos aspectos tributários,

medem a ação pública no que se refere à existência e aplicação das leis que

tributam a propriedade territorial urbana (IPTU), a prestação de serviços de qualquer

natureza (ISS) e a iluminação pública (CIP).

Na última década, diversos programas, inclusive com a participação financeira

do BID e do BANCO MUNDIAL, em parceria com o Banco do Brasil, o Banco

Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social e com a Caixa Econômica

Federal, têm disponibilizado recursos financeiros, além de assessoria e consultoria

técnicas, para que as unidades federadas brasileiras revejam e atualizem suas

políticas tributárias, equipem seus organismos financeiros e capacitem seus técnicos

e gestores.

O sucesso e a amplitude de programas e projetos sociais guardam relação

direta com a disponibilidade financeira desses governos, quer das transferências

federais e estaduais, quer das receitas próprias.

Pelo exposto, é atribuído um ponto ao município quando não houver a

cobrança do IPTU, ISS ou CIP. Ao município onde estas receitas integrarem a pauta

de tributos, mas não são aplicados, serão atribuídos dois pontos; três pontos serão

atribuídos onde houver aplicação esporádica e, quando estes tributos forem

efetivamente aplicados, com índices mínimos de inadimplência, serão atribuídos

quatro pontos.

Para assegurar mais eficácia e transparência à aplicação dos recursos

públicos, e reconhecendo que os processos de licitação regulamentados pela Lei

Federal Nº. 8.666/93 têm sido foco de frequentes desvios e indícios de atos

prejudiciais aos recursos públicos, a legislação nacional regulamentou e passou a

estimular a prática da modalidade de compras por intermédio de pregões,

eletrônicos ou não.

Assim, admite-se ser possível aumentar o poder de barganha das

administrações municipais, baixando o custo de aquisição de bens e serviços, tais

71

como os gêneros alimentícios para a merenda escolar, material didático e

pedagógico para a educação básica, medicamentos e material odontológico, para o

SUS, equipamentos e material de consumo e expediente, itens que integram todas

as pautas de compras do Poder Público.

Malgrado a orientação legal e a exigência no que concerne à aplicação dos

recursos transferidos, por exemplo, pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da

Educação do Ministério da Educação, é ainda limitada a aplicação deste

instrumento.

Desta forma, será atribuído um ponto ao município que não adotar a prática

dos pregões; dois pontos àquele município que o aplicar em caráter limitado, por

exemplo, só para a compra de gêneros alimentícios; três pontos ao município que

adotar esta prática para compra de todos os bens e mercadorias e quatro pontos ao

município que, além de bens e mercadorias, adotar também a modalidade de pregão

para a contratação de serviços – tais como cursos de capacitação de servidores,

serviços de consultoria e assessoria técnica, serviços contábeis e outros contratados

pela Administração municipal.

Completando o conjunto de instrumentos que caracterizam a

responsabilidade fiscal na gestão pública, somando-se e subsidiando as

contribuições do acompanhamento e controle social, diferentes instrumentos são

cobrados aos gestores públicos, na rotina de prestação de contas de suas ações.

Tais documentos devem, sistematicamente, ser enviados aos tribunais de contas e

às câmaras municipais, além de, para maior “publicização”, ser divulgados em sítios

específicos, na INTERNET.

Quando esta divulgação não ocorrer, será atribuído um ponto ao município e

dois pontos serão atribuídos quando a divulgação pela INTERNET ocorrer com

significativo atraso. Quando o atraso for pequeno, três pontos serão assegurados ao

município. Quando as informações foram tempestivamente publicadas e atualizadas,

nos diversos endereços eletrônicos disponibilizados para este fim, serão atribuídos

quatro pontos aos municípios.

72

A prestação de contas, segundo sistemática e cronograma estabelecidos

pelos órgãos financiadores, tais como o Fundo Nacional de Desenvolvimento da

Educação e Fundação Nacional de Saúde, reflete o grau de responsabilidade fiscal

e da gestão. Habitualmente, a prestação de contas desses convênios, que retratam

tanto a rotina da aplicação dos recursos financeiros quanto o produto do trabalho

desenvolvido, estabelece a informação ao respectivo conselho de acompanhamento

e controle social, bem como ao órgão federal ou estadual que transferiu os recursos.

A omissão na prestação de contas desses programas, além de concorrer para

instalação de Tomadas de Contas Especiais, pelo Tribunal de Contas da União,

concorrem para elevados prejuízos das políticas públicas municipais, tendo em vista

a suspensão temporária das transferências federais, até a superação das

pendências.

Em consequência dos limitados esforço e investimento na formação de

equipes técnicas locais, embora projetos financiados pelo BANCO MUNDIAL e pelo

BID prevejam financiamento para este fim, o que se constitui uma limitação para o

avanço do desempenho de políticas públicas locais, muitos municípios recorrem a

escritórios de assessoria, fora do município, para elaboração dessas prestações de

contas.

Esta rotina, pela ausência da indispensável convivência local, traz algumas

limitações ao melhor acompanhamento dos ministérios financiadores e compromete,

por vezes, a conquistas de mais recursos. Desta forma, ao município que mantiver a

rotina da prestação de contas fora de suas estruturas será atribuído um ponto.

Quando a prestação de contas dos diversos convênios ou programas ocorrer

no município, mas apenas pela equipe responsável pela Contabilidade, com

frequência um posto avançado do escritório contábil que presta serviços à

administração local, serão atribuídos dois pontos; três pontos serão atribuídos, se a

equipe da Contabilidade recorrer à parceria da equipe técnica responsável pela

execução dos respectivos projetos, para um prestação de contas em conjunto.

73

A situação que corresponde à alternativa ideal, tanto para o sucesso dos

trabalhos, quanto para qualificação da equipe e atendimento das expectativas dos

ministérios conveniados, isto é, a prestação de contas realizada pela equipe técnica

de cada pasta, assegurará quatro pontos para o município.

A última avaliação desta dimensão diz respeito à autonomia da gestão das

rotinas voltadas aos aspectos financeiros e contábeis. Observa-se que diversos

municípios mantêm estas atividades subordinadas a técnicos e escritórios

terceirizados, eventualmente fora da sede do município.

Pelo fato de reconhecer que estas rotinas são essenciais ao êxito da

responsabilidade fiscal, assegurando maior transparência, controle, agilidade e

pontualidade na observância dos compromissos financeiros e orçamentários, será

atribuído um ponto àquele que não contar com equipe própria de contabilidade; dois

pontos para a administração que contar, em sua organização administrativa, com

uma equipe desta natureza, mas que se encontra inativa.

Correspondendo à situação desejada, serão assegurados três pontos ao

município que contar com equipe contábil própria, mas que a mantenha subordinada

à empresa terceirizada e, na melhor alternativa, quatro pontos serão assegurados

aos municípios cuja equipe contábil é autônoma.

Dimensão 3 – Controle Social

Os descritores e indicadores abordados no âmbito da Dimensão 3 refletem o

compromisso dos gestores municipais no que concerne aos aspectos ligados ao

controle social.

Os descritores e indicadores avaliados nas duas primeiras dimensões estão

afetos ao marco legal, às ações de planejamento que norteiam a Administração

74

pública local, em sua maioria atendem às exigências legais e são pré-requisitos para

formalização de convênios e contratos entre entes federados e à responsabilidade

fiscal.

Para o sucesso das políticas públicas voltadas ao atendimento de programas

e projetos sociais, todavia, em todas as administrações municipais e estaduais

exigem-se, desde 1988, o permanente acompanhamento e o controle social.

Dentre as principais iniciativas previstas pela CF de 1988, que lhe assegurou

o conceito de Cidadã, destacam-se a previsão e o estímulo ao acompanhamento e

controle social das diversas políticas públicas. Constituindo um instrumento de

auditoria externa, não governamental, com representação paritária dos segmentos

da sociedade e do Poder público, passaram os municípios a contar com os

conselhos de acompanhamento e controle social, além dos conselhos setoriais de

Educação e Saúde.

A ausência, porém, de hábito da sociedade em participar de conselhos desta

natureza, as limitadas formação e informação dos diversos segmentos da sociedade

e as condenáveis práticas de nepotismo comprometem o melhor desempenho das

funções de acompanhamento e controle desses colegiados. Malgrado as

oportunidades de capacitação e qualificação de conselheiros, ainda se observa a

interferência dos gestores públicos na composição desses conselhos, limitando a

indispensável isenção para o cumprimento de suas atribuições de fiscalização.

Desta forma, compondo o rol de descritores e indicadores na dimensão 3, o

Acompanhamento e Controle Social, é avaliada na existência e atuação dos

Conselhos Municipais de Educação, de Saúde e do Conselho Tutelar, todos de

relevância no que concerne à responsabilidade social dos gestores locais.

Neste aspecto é atribuído um ponto ao governo municipal que não instalou os

conselhos referidos no parágrafo anterior. Atribuem-se dois pontos ao município

onde, embora instalado, os conselhos não atuam.

75

À atuação do Conselho Tutelar, três pontos são atribuídos ao município onde

este Conselho se encontra ativo, mas em sede compartilhada com outros conselhos,

são atribuídos quatro pontos para o município que dispõe de sede privada para o

Conselho.

Aos Conselhos de Educação e de Saúde são atribuídos três pontos quando

atuantes, mas os conselheiros são indicados com a interferência do Poder

Executivo; quando atuantes e indicados autonomamente pelos segmentos, são

atribuídos quatro pontos para o município.

A relação com a sociedade, organizada em associações, sindicatos,

conselhos e outras formas de agrupamento, como previsto e estimulado pela

Constituição Federal, deve caracterizar um governo contemporâneo, voltado à

redução das desigualdades sociais.

Nesta Dimensão do estudo, busca-se avaliar se as rotinas da gestão

municipal privilegiam, em sua dinâmica, a permanente consulta à sociedade

atendida pelas ações de governo, tanto na condução rotineira dos programas

sociais, a maioria deles acompanhada por conselhos específicos, bem como no que

se refere aos investimentos em infraestrutura.

Esta articulação tanto pode ocorrer em caráter particular e setorial, em

eventuais despachos dos gestores com a comunidade, em gabinetes ou visitas às

diversas áreas, como pode suceder, rotineiramente, segundo calendário

previamente divulgado, com ampla maioria dos munícipes.

A inexistência desta articulação concorre para que o município receba um

ponto neste indicador. Quando ocorre, eventualmente, em gabinetes ou reuniões

específicas, são atribuídos dois pontos. Se esta articulação com a comunidade

ocorrer frequentemente, mas restringir-se ao âmbito dos conselhos de

acompanhamento e controle social, serão assegurados três pontos. A rotina de

audiências públicas, abertas e frequentes, corresponde à atribuição de quatro

pontos.

76

Sistemas de avaliação externa das políticas públicas são cada vez mais

frequentes e têm contribuído de formas diferentes para o aprimoramento e a

crescente preocupação, de gestores e servidores públicos municipais, com os

resultados alcançados por essas políticas.

No lançamento do Programa Nacional de Educação, em meados de 2007, por

exemplo, o Ministério de Educação deixou claro que privilegiará, quando da

distribuição voluntária de recursos federais, os governos municipais que

demonstrarem estar cumprindo com as 28 diretrizes que compõem o Compromisso

Todos pela Educação, firmado no âmbito do Programa Nacional de Educação e

regulamentado pelo Decreto Nº 6.094, de 24 de abril de 2007.

Reforçando a contribuição da articulação comunitária ao melhor desempenho

das políticas públicas sociais, e já havendo avaliado os momentos específicos de

consulta à sociedade, a Dimensão 3 busca avaliar, durante a condução rotineira das

ações de governo, as oportunidades de identificar como as demandas sociais

chegam aos órgãos governamentais.

Os últimos indicadores pretendem avaliar, como etapa final da condução das

políticas públicas, no desenvolvimento das áreas sociais, a comunicação, à

sociedade atendida e aos servidores envolvidos com a prestação desses serviços,

dos seus respectivos resultados.

A “publicização”, interna e externa, dos resultados alcançados pelas diversas

políticas públicas compõe a avaliação da responsabilidade social do governo local,

considerando que o acompanhamento e o controle social só podem ser efetivamente

conduzidos quando estas informações são disseminadas. Ao mesmo tempo, a

desejada intersetorialidade no âmbito da organização administrativa municipal

também só pode se efetivar se forem dados a conhecer, entre as diversas pastas, os

resultados, objetivos, fundamentos e benefícios sociais das atividades realizadas.

77

Como se argumenta com frequência, a maioria das pessoas, com ênfase no

segmento dos servidores públicos, não se sente estimulada a se comprometer com

aquilo que não conhece ou com o que não contribuiu para edificar.

Quando não houver rotina de divulgação desses resultados, tanto interna

quanto externamente, será atribuído um ponto ao governo municipal. Quando a

“publicização”, em ambos os casos, ocorrer no âmbito de reuniões específicas,

serão atribuídos dois pontos. Quando esses resultados forem publicados em

relatórios, jornais e revistas, ampliado o acesso às informações pelo público objeto

das políticas públicas, três pontos serão atribuídos ao município. Por último, se além

das publicações e das reuniões setoriais forem promovidas audiências públicas, com

a presença do chefe do poder executivo e dos secretários, serão atribuídos quatro

pontos ao município.

3.3 Perfil dos governos locais estudados

No período de setembro a outubro de 2007, o questionário foi aplicado em

dezesseis municípios cearenses: Araripe, Caridade, Caucaia, Chorozinho, Fortim,

Jaguaretama, Jaguaribe, Maracanaú, Mauriti, Ocara, Paraipaba, Parambu, Pedra

Branca, São Benedito, Tauá e Tianguá, constituindo-se, como principais fontes de

dados, o gabinete da Secretaria de Educação, o Setor Contábil das respectivas

prefeituras e assessores e gestores dos gabinetes do Poder Executivo local.

Além da visita, foram empregados, como forma complementar de contato e

esclarecimento, a rede mundial de computadores, o fac-símile e o telefone. Em

alguns dos municípios avaliados, além da última visita para coleta do questionário,

foi necessário um novo momento in loco para fiel resposta aos quesitos avaliados.

Os 16 municípios selecionados, 16,5% dos municípios cearenses,

representam os 11 dos 14 Territórios de Identidade (3ª aproximação) do Estado do

Ceará, a saber: 01 – Cariri (2), 02 – Chapada da Ibiapaba (2), 03 – Litoral Leste (1),

78

05 – Litoral Oeste (1), 06 – Maciço de Baturité (1), 07 – Médio Jaguaribe (1), 08 –

Metropolitana de Fortaleza (3), 09 – Sertão Central (1), 10 – Sertão Centro Sul (1),

11 – Sertão de Canindé (1) e 13 – Sertão dos Inhamuns (2). Confirma-se que a

amostra contempla os diferentes grupos sob a óptica da disponibilidade financeira

para financiamento das políticas públicas, as regiões climáticas, a distância da

Capital e outros aspectos que impactam no desempenho dos governos locais.

No que concerne à população local, quatro desses municípios – Caridade,

Chorozinho, Jaguaretama e Fortim – têm menos de 20 mil habitantes; cinco

municípios – Araripe, Jaguaribe, Ocara, Paraipaba e Parambu – têm mais de 20 mil

e menos que 40 mil habitantes; cinco municípios – Mauriti, Pedra Branca, São

Benedito, Tauá e Tianguá têm entre 40 mil e 70 mil habitantes, e dois municípios –

Caucaia e Maracanaú, têm mais de 150 mil habitantes. Foram avaliados, portanto,

municípios de pequeno, médio e grande porte.

Em três destes municípios, 18,75% da amostra, o gestor municipal

encontrava-se exercendo seu primeiro mandato e os demais governos avaliados

exerciam, no período 2005 a 2008, o segundo mandato de governo local.

Coincidentemente, esta mesma proporção, 81,25% e 18,75%, corresponde,

respectivamente, às administrações vinculadas ao regime geral de previdência social

(INSS) e a fundos próprios de seguridade social.

No que se refere ao agrupamento realizado pelo UNICEF, no âmbito da

concessão do SELO UNICEF – Município Aprovado, também se observa uma

distribuição normal entre os municípios estudados. Três municípios compõem o

Grupo I, seis municípios representam o Grupo II, quatro são do Grupo III e, por

último, três municípios integram o Grupo IV.

Sob a óptica da filiação partidária que, historicamente, interfere nas formas de

articulação com o Governo estadual e com o Governo federal, facilitando ou criando

obstáculos ao acesso às parcerias técnicas e financeiras, indispensáveis ao sucesso

79

das diversas políticas públicas, há, dentre os dezesseis gestores municipais

avaliados, representantes de seis diferentes partidos políticos.

3.4 Um Índice de Monitoramento Fiscal

A dispersão entre as variáveis ressaltadas nos parágrafos anteriores confirma

a representatividade da amostra selecionada, correspondendo ao que pode ser

observado em todo o conjunto de 184 municípios cearenses.

Desta forma, para assegurar comparabilidade aos indicadores selecionados

para avaliar o impacto da Lei de Responsabilidade Fiscal e da ferramenta da

governança na reforma de Estado no governo municipal, em face, por exemplo, do

fato de que os aspectos populacionais têm impacto nas transferências de recursos

federais, para o financiamento das políticas públicas de educação e da saúde, entre

outras, será adotada a metodologia da Padronização dos Indicadores.

Esta metodologia padroniza os indicadores, assumindo valores de 0 a 1, que

correspondem respectivamente à menor e à maior pontuação de cada indicador.

Desta forma, o indicador padronizado para cada município (M) será estimado com a

aplicação da seguinte fórmula:

Im - I-v Ipm =I+v - I-v

Onde:

Ipm = Valor padronizado do indicador I no município m;

Im = Valor obtido para o indicador I, no município m;

I-v = Valor do indicador I correspondente ao município de menor pontuação;

I+v = Valor do indicador I correspondente ao município de maior pontuação.

80

O Índice resultante desta avaliação, subsídio da avaliação desta pesquisa,

será estimado, para cada município, com a aplicação da seguinte equação:

Σ Ipm

IMFm =n

Onde:

IMFm = Índice de Monitoramento Fiscal;

Σ Ipm = Somatório do valor padronizado obtido para cada indicador do Município m;

n = Número total de indicadores selecionados.

Com o emprego da equação acima, será obtido, por média aritmética, o Índice

de Monitoramento Fiscal. Uma vez padronizados os valores obtidos para cada

indicador, o que corrige as eventuais distorções em razão da disparidade entre as

variáveis estudadas, serão calculados a média dos IMF e o desvio-padrão dos

resultados obtidos. Com base nesses valores, serão estratificados os 16 municípios

em três grupos, correspondentes, respectivamente, ao baixo, médio ou alto índice de

responsabilidade municipal, admitido como consequência do impacto da reforma de

Estado no governo local.

O grupo de mais baixo índice, é integrado por aqueles cujo IMF é igual ou

inferior ao valor correspondente à média menos o meio desvio-padrão; o IMF médio

ao intervalo compreendido pela média menos meio desvio-padrão e o limite superior

da média mais meio desvio-padrão, o maior monitoramento fiscal é IMF superior a

este limite.

O IMF, além de indicar a prioridade das políticas públicas no que se refere ao

desenvolvimento e gestão das ações, programas e atividades voltadas às áreas

sociais, como consequência das ações da reforma do Estado no âmbito do governo

local, contribuirá para o monitoramento sistemático destas atividades, concorrendo

para as adequações periódicas que se fizerem necessárias para alcance dos

avanços pretendidos.

81

4 RESULTADOS E DISCUSSÃO

4.1 Resultado da avaliação dos descritores e indicadores

A avaliação e o dimensionamento do impacto da Lei de Responsabilidade

Fiscal, como ferramenta da gestão na garantia da governança e da reforma de

Estado nos governos municipais, está fundamentada nos resultados obtidos a partir

da aplicação do questionário apresentado no Apêndice 1.

Os resultados obtidos da avaliação de 28 descritores e indicadores

selecionados, com os critérios antes definidos, estão apresentados nas planilhas

apresentadas no Apêndice – 2, em fiel observância às avaliações prestadas pelos

gestores e técnicos consultados.

A representação gráfica destes resultados está apresentada a seguir, para as

três dimensões isoladamente, bem como para o somatório da pontuação obtida no

conjunto das três dimensões.

Fonte: Elaboração própria.

Gráfico 1 – Pontuação obtida para os descritores e indicadores da Dimensão 1.

82

Nesta dimensão, a média de pontos obtidos correspondeu a 64,50% do total

de pontos possíveis, pois o município menos pontuado e o mais pontuado

obtiveram, respectivamente, 43,75% e 90,63% do total de pontos possível. Do total

de municípios pesquisados, onze estão acima da média e cinco abaixo.

Estes resultados permitem aferir, no que concerne às funções de

planejamento e orçamento, que, em sua maioria, os municípios cumprem com os

preceitos constitucionais e as orientações da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Com o mesmo resultado, 14 pontos, Parambu e Caridade foram os

municípios a ficar abaixo do limite correspondente à média, menos o desvio-padrão,

isto é, 18,71 pontos. No que concerne aos melhores desempenhos, o limite

correspondente à média mais o desvio-padrão, 22,57 pontos, foi ultrapassado por

sete municípios – Jaguaretama, Jaguaribe, Maracanaú, Ocara, Paraipaba, Pedra

Branca e Tianguá.

Fonte: Elaboração própria

Gráfico 2 – Pontuação obtida para os descritores e indicadores da Dimensão 2.

Na dimensão 2, a média de pontos obtidos correspondeu a 66,45% do total

de pontos possíveis e o município menos pontuado e o mais pontuado obtiveram,

respectivamente, 50,00% e 83,93% do total de pontos possível. Do total de

municípios pesquisados, mais uma vez, onze estão acima da média e cinco abaixo.

83

Estes resultados permitem aferir, no que concerne à gestão fiscal, que esta

não acompanha o nível de desempenho da dimensão anterior – o limitado esforço

na maximização das receitas próprias corresponde à principal variável para o

alcance destes resultados.

Nesta dimensão, Parambu, Paraipaba, Caridade e São Benedito,

respectivamente com 28, 32, 33 e 33 pontos, foram os municípios que ficaram

abaixo do limite correspondente à média menos o desvio-padrão, isto é, 34,41

pontos.

No que concerne aos melhores desempenhos, o limite correspondente à

média mais o desvio-padrão, 40,02 pontos, foi ultrapassado por seis municípios –

Caucaia, Fortim, Jaguaretama, Maracanaú, Ocara e Pedra Branca.

Fonte: Elaboração própria

Gráfico 3 – Pontuação obtida para os descritores e indicadores da Dimensão 3.

Na dimensão 3, a média de pontos obtidos foi a mais alta do total de pontos

possíveis, 69,58%. O município menos pontuado e o mais pontuado obtiveram,

respectivamente, 50,00% e 87,50% do total de pontos possível. Do total de

municípios pesquisados, nove estão acima da média e sete abaixo.

84

Estes resultados permitem aferir, no que concerne ao acompanhamento e

controle social, que esta dimensão apresenta o maior desvio entre os municípios

avaliados. Dentre esses municípios, cinco – Maracanaú, Ocara, Paraipaba, Tauá e

Tianguá – encontram-se acima do limite da média mais o desvio-padrão, 18,17

pontos; e três – Chorozinho, Parambu e São Bendito – obtiveram uma pontuação

inferior ao limite da média menos o desvio-padrão, 15,23.

Fonte: Elaboração própria

Gráfico 4 – Pontuação obtida para o conjunto de descritores e indicadores.

A análise combinada das três dimensões demonstra que sete municípios

obtiveram uma pontuação inferior à média do grupo e, consequentemente, nove

municípios apresentaram resultados superiores à média.

A concentração de resultados próximo à média, na análise combinada das

três dimensões, demonstra que apenas dois municípios – Maracanaú e Pedra

Branca – alcançaram uma pontuação superior ao limite correspondido à média mais

o desvio-padrão, enquanto apenas três – Chorozinho, Caridade e Parambu –

pontuaram abaixo do limite da média menos o desvio-padrão.

A análise combinada demonstra que os Municípios de Parambu e Caridade,

de menor pontuação, estiveram duas vezes no grupo de municípios com resultados

inferiores ao limite inferior da análise, isto é, da média menos o desvio-padrão,

85

sendo Parambu o único município a compor este estrato nas três dimensões. No

outro extremo, Maracanaú, Ocara, e Pedra Branca foram os municípios a compor o

estrato dos municípios de melhores resultados nas três dimensões.

4.2 A estimativa do Índice Monitoramento Fiscal – IMF

A Metodologia de Padronização dos Indicadores, descrita anteriormente, e

com a pontuação obtida por parte de cada município, avaliada no item anterior, foi

estimado o Índice de Monitoramento Fiscal – IMF, que busca estabelecer o grau de

interferência da Lei de Responsabilidade Fiscal na constituição da governança e das

ferramentas de reforma do Estado, no governo de 16 municípios cearenses.

Fonte: Elaboração própria

MUNICÍPIO IMF

Pedra Branca 0,681 Maracanaú 0,652 Ocara 0,559 Tianguá 0,554 Caucaia 0,520 Jaguaretama 0,510 Jaguaribe 0,490 Tauá 0,490 Fortim 0,480 Araripe 0,466 Mauriti 0,456 Paraipaba 0,397 São Benedito 0,373 Chorozinho 0,304 Caridade 0,284 Parambu 0,206 Média 0,464 D. Padrão 0,127 M + DP/2 0,528 M - DP/2 0,400 ALTA Responsabilidade > 0,528 MÉDIA Responsabilidade 0,528>m>0,400 BAIXA Responsabilidade < 0,400

Tabela 1 – Índice de Monitoramento Fiscal

86

Os resultados obtidos para os municípios estudados estão apresentados na

Tabela 1. Para orientar as conclusões deste estudo, os resultados foram

estratificados em três grupos – alto, médio e baixo monitoramento fiscal – adotando-

se como limite mínimo para a alta responsabilidade a média mais 50% do desvio-

padrão e limite máximo da baixa responsabilidade, a média menos 50% do DP.

Fonte: Elaboração própria

AVALIAÇÃO Desvio-padrão Média MD + DVP MD - DVP Dimensão 1 3,86 20,64 22,57 18,71 Dimensão 2 5,61 37,21 40,02 34,41 Dimensão 3 2,94 16,7 18,17 15,23

Tabela 2 – Média e Desvio-padrão do Índice Monitoramento Fiscal

Com a padronização dos descritores e indicadores adotados nesta pesquisa,

quatro municípios – Pedra Branca, Maracanaú, Ocara e Tianguá – formam o grupo

de municípios com alto monitoramento fiscal. No outro extremo, cinco municípios –

Paraipaba, São Benedito, Chorozinho, Caridade e Parambu – integram o grupo de

baixo monitoramento fiscal, segundo os critérios escolhidos no estudo. Os demais

sete municípios, como demonstra a Tabela 1, em observância aos intervalos

demonstrados na Tabela 2, formam o grupo de médio monitoramento fiscal.

4.3 Análise comparativa entre o IMF e os IQM e IFDM

No intuito de avaliar, comparativamente, os resultados obtidos para o IMF dos

governos municipais estudados, outros dois indicadores de desempenho, estimados

para os mesmos municípios, foram utilizados para uma análise comparativa.

O primeiro, o Índice de Qualidade Municipal – IQM corresponde ao indicador

adotado pelo Governo do Estado do Ceará, em 2009, para o rateio dos recursos do

ICMS, transferidos aos 184 municípios cearenses. Este índice é resultante da

análise combinada de três indicadores – o Índice de Qualidade da Educação – IQE,

87

estimado com base no desempenho dos alunos do 2º e 5º ano do ensino

fundamental, nos dois últimos anos; o Índice da Qualidade da Saúde – IQS,

estimado como avaliação da mortalidade infantil desses municípios; e o Índice de

Qualidade Ambiental, que avalia o tratamento dado aos resíduos sólidos desses

municípios.

O Gráfico 5 indica as curvas formadas com os resultados encontrados, nos

dezesseis municípios estudados, para o IMF e o IQM/ICMS.

0,000

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

7,000

8,000

ARACAR

CAUCHO

FORJG

TJG

BM

ARM

AUOCA

PBAPBU

PEBSBE

TAU TIA

IQM/ICMS

IMF

Fonte: IQM/ICMS 2005 – www.sefaz.ce.gov.br, elaboração própria

Gráfico 5 – IQM e IMF, para os dezesseis municípios avaliados.

A disparidade das curvas apresentadas no Gráfico 5 resulta da grande

diferença entre as escalas adotadas por parte de cada indicador. Enquanto o

IQM/ICMS varia entre 0,117 (Ocara) e 7,236 (Maracanaú), o IMF tem como valor

mínimo e máximo, respectivamente, 0,206 (Parambu) e 0,681 (Pedra Branca).

Pode-se identificar, porém, em ambas as curvas, o fato de que os picos de

valores correspondem aos mesmos municípios, os maiores – Maracanaú e Caucaia

– e, entre os piores resultados, encontram-se Parambu e Caridade. Nesta avaliação,

88

os pontos discrepantes, objeto de avaliações apresentadas posteriormente,

correspondem aos valores de Pedra Branca e Ocara.

O Município de Pedra Branca, que obteve o maior IMF, não apresenta o

mesmo desempenho para o IQM/ICMS, concorrendo para que este município se

encontre no grupo dos 25 municípios cearenses que obtiveram os piores resultados

e, consequentemente, terão as maiores reduções na distribuição do ICMS, em 2009.

O Município de Ocara, terceiro classificado no que concerne ao IMF,

apresenta o pior IQM/ICMS, dentre os dezesseis municípios da amostra. A tendência

das curvas, porém, nos demais municípios, reflete, praticamente, o mesmo

comportamento.

O segundo índice submetido à análise comparativa corresponde ao IFDM. O

IFDM considera, com igual ponderação, as três principais áreas de desenvolvimento

humano, a saber, Emprego & Renda, Educação e Saúde. A leitura dos resultados –

por áreas de desenvolvimento ou do índice final – é bastante simples, variando entre

0 e 1, sendo que, quanto mais próximo de 1, maior o nível de desenvolvimento da

localidade, conforme descrito a seguir:

(...) O indicador IFDM – Emprego & Renda acompanha a movimentação e

as características do mercado formal de trabalho, cujos dados são

disponibilizados pelo Ministério do Trabalho. As variáveis acompanhadas

por este indicador são: Taxa de Geração de Emprego formal sobre o

Estoque de Empregados e sua Média trienal; Saldo Anual Absoluto de

Geração de empregos; Taxa Real de Crescimento do Salário Médio Mensal

e sua Média Trienal; e, Valor Corrente do Salário Médio Mensal.O indicador

IFDM - Educação capta tanto a oferta quanto a qualidade da educação do

ensino fundamental e pré-escola, conforme competência constitucional dos

municípios. As variáveis acompanhadas por este indicador são: Taxa de

Atendimento no Ensino Infantil; Taxa de Distorção Idade-série; Percentual

de Docentes com Curso Superior; Número Médio Diário de Horas-Aula;

Taxa de Abandono Escolar; e, Resultado Médio no Índice de

Desenvolvimento da Educação Básica.Por sua vez, o indicador IFDM -

Saúde visa avaliar a qualidade do Sistema de Saúde Municipal referente à

Atenção Básica. As variáveis acompanhadas por este indicador são:

89

Quantidade de Consultas Pré-Natal; Taxa de Óbitos Mal-Definidos e Taxa

de Óbitos Infantis por Causas Evitáveis. (www.firjan.org.br)

Como se pode observar, os três índices – IMF, IQM/ICMS e IFDM – para

avaliar o êxito de governos municipais na condução de políticas públicas voltados

aos aspectos sociais, adotam indicadores semelhantes. O Gráfico 6 exibe as curvas

relativas à análise comparativa dos índices – IFDM (2005) e o IMF, cujos dados

básicos estão apresentados na tabela correspondente ao anexo 4 B.

0,000

0,100

0,200

0,300

0,400

0,500

0,600

0,700

0,800

ARACAR

CAUCHO

FORJG

TJG

BM

ARM

AUOCA

PBAPBU

PEBSBE

TAU TIA

IFDM 2005

IMF

Fonte: IFDM/2005 – www.firjan.org.br e elaboração própria.

Gráfico 6 – IFDM/2005 e IMF, para os dezesseis municípios avaliados.

A análise comparativa destes dois índices, como demonstra o gráfico acima,

indica uma relação bastante semelhante entre os resultados das duas curvas. Mais

uma vez, observa-se a coincidência do principal pico, correspondente ao Município

de Maracanaú e, da mesma forma, a pontuação mais baixa corresponde à

pontuação obtida pelo Município de Parambu.

Nesta análise, a maior discrepância é encontrada na pontuação obtida pelo

Município de Paraipaba, que teve o terceiro melhor desempenho do IFDM e o quinto

pior IMF. Considerando que os resultados da Dimensão 2, na apuração do IMF,

90

concorreram para a baixa pontuação de Paraipaba e, como se observa no Apêndice

2, os indicadores que menos pontuaram foram aqueles relativos à receita própria –

IPTU, ISS e CIP – aspectos não avaliados nos índices IFDM e IQM/ICMS, justifica-

se esta discrepância.

A análise dos gráficos correspondentes a cada dimensão estudada e a

combinação das três permite reconhecer, no que se refere às dimensões gestão

fiscal e controle social, que a Lei de Responsabilidade Fiscal alcançou seus

objetivos. Há uma homogeneidade entre os resultados apresentados por parte de

cada município, com base nos descritores e indicadores de desempenho aplicados.

A observância dos balizamentos impostos pela LRF e as exigências

correspondentes ao controle social vêm sendo cumpridas pelos municípios. Esta

conclusão está fundamentada na maior concentração de municípios no quadrante

três do gráfico a seguir apresentado.

Fundamentado na curva correspondente aos descritores e indicadores

aplicados para o estudo das ações de planejamento, orçamento e gestão, pode-se

concluir que o melhor ou pior desempenho das políticas públicas de cada ente

federado local depende do nível de aplicação desses instrumentos da gestão fiscal.

Esta conclusão fundamenta-se na menor concentração nos quadrantes dois e

quatro e na ausência de qualquer município no primeiro quadrante do gráfico

correspondente à avaliação combinada do IQM/ICMS e o IMF.

91

IQM 

                  MAR 

               CAU    

0,700                  

                   

0,600     I       IV      

                   

0,500                  

               TIA    

0,400                      

                   

0,300                  

          PBAFOR       TAU     

0,200         SBT  JGB     

      II  CARCHO  III  JGT 

PEB

0,100       PAB    ARA          MAU  OCA    

                   

                   

                       

   0,100  0,200 0,300 0,400 0,500 0,600  IMF 

Fonte: Elaboração própria.

Gráfico 7 – Dispersão compartilhada do IMF e o IQM.

4.4 Validação dos resultados

Com suporte nos resultados da aplicação do questionário e das análises

descritas anteriormente, dois municípios – Tauá e Parambu – foram escolhidos para

uma avaliação mais detalhada de cada descritor e indicador e para validação dos

resultados, no intuito de aferir que fatores contribuíram para a pontuação obtida.

Razões de acessibilidade ao detalhamento das informações e critérios de

proximidade geográfica justificam a opção por dois municípios vizinhos,

representantes do grupo intermediário e daquele de menores índices.

92

Ao avaliar as rotinas da gestão desses dois municípios, foi possível identificar

a intensidade com que as políticas públicas são desenvolvidas de forma centralizada

e pouco participativa, em Parambu, comprometendo a maior participação e

comprometimento dos servidores públicos e da sociedade, refletindo o baixo

planejamento e o discutível modelo da gestão.

Nesse Município, não obstante os gestores dos fundos de educação e de

saúde serem ordenadores de despesa, não têm a liberdade para deliberar sobre a

aplicação dos recursos de suas respectivas responsabilidades. Tal fato concorre

para que o Município de Parambu não tenha conquistado qualquer premiação,

nacional ou estadual, que vem distinguindo os municípios com maior planejamento,

melhor modelo da gestão e desempenho, no que concerne às práticas

contemporâneas da boa gestão pública, onde as ferramentas de descentralização e

empowerment exercem papel essencial.

No outro município visitado para validação final dos estudos, Tauá, onde, à

semelhança do anterior, se manteve reunião com dirigentes locais para avaliação da

pontuação obtida, repete-se o fato de os gestores dos fundos de educação e saúde

serem os respectivos ordenadores de despesas, mas observa-se, em especial no

que concerne à saúde, maior autonomia na aplicação dos recursos do sistema

municipal de saúde.

Em Tauá, há maior preocupação de dar publicidade aos resultados obtidos

pelas políticas públicas e exerce-se a gestão pública com maior participação das

comunidades, inclusive na área de obras e infraestrutura. Naquele Município, foi

iniciado, em 2003, o Programa de Ações Consorciadas, que consistia na

transferência de recursos municipais às associações comunitárias, para que essas

se encarregassem de pequenas obras de recuperação e manutenção de

equipamentos públicos – escolas, creches e postos de saúde.

Esta iniciativa maximizou os benefícios obtidos com o mesmo volume de

recursos públicos, conquistou o apoio e a parceria da sociedade local, ensejou

ocupação e renda nas comunidades, sem fugir à indispensável responsabilidade

93

social, portanto, foram praticadas diversas iniciativas características do programa de

reforma de Estado.

Como consequência natural de uma gestão conduzida desta forma, o governo

de Tauá já foi laureado por diversas oportunidades, conquistando diversos prêmios

nacionais, como Município Empreendedor (SEBRAE), Selo UNICEF Município

Aprovado (UNICEF), Município Verde etc., além de um prêmio internacional, por

haver transformado a sede do Município uma “Cidade Digital”, de livre acesso à rede

internacional de computadores.

No que se refere à avaliação do exercício do federalismo cooperativo, a

condução de políticas públicas de forma consorciada entre municípios, foi observado

que Parambu foi o único, dentre os municípios da região do Inhamuns, a não aderir

ao Projeto do Aterro Sanitário Regional, proposto pelo Governo do Estado do Ceará.

Os resultados observados, não obstante admitirem maior tratamento

estatístico, refletem a tendência esperada quando os modelos gerenciais se

aproximam das diretrizes correspondentes à Administração pública gerencial.

A pontuação obtida por parte de cada um dos municípios avaliados reflete a

capacidade da gestão de cada governo local e, como descrito por Augusti e

Sampaio (2007);

(...) capacidade de Gestão é a competência do Poder Executivo Municipal

de cumprir seus objetivos, tendo em vista suas atribuições legais e o

interesse público, da maneira melhor possível e com maior eficiência,

alcance e eficácia, com os recursos de que dispõe ou que pode

realisticamente esperar obter em tempo hábil, potencializando-os por meio

da utilização adequada dos métodos e técnicas de planejamento,

organização, controle, coordenação e decisão que domina e por meio da

articulação com outros Entes Federados e demais agentes políticos e

sociais.

Os descritores e indicadores propostos revelam, como se constatou na

validação dos resultados de Parambu e Tauá, que muitos dos conceitos presentes

94

na descrição de Augusti e Sampaio estão completamente ausentes dos municípios

de menor pontuação, essencialmente, no que concerne à obtenção de recursos

próprios, aplicação de métodos e técnicas de planejamento, organização e controle,

exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal, e, por último, na articulação com

organizações governamentais e não governamentais, princípios da gestão

descentralizada, preconizada no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.

A centralização de poder e de tomada de decisões inibe qualquer

descentralização e, consequentemente, de adoção da ferramenta de

responsabilização. Nos sistemas municipais de educação, tanto nos municípios que

compõem a subamostra – Tauá e Parambu – como em alguns dos demais

estudados, foi possível perceber que esta centralização concorreu para a indicação,

sob a óptica política, dos dirigentes escolares e de outras unidades administrativas

descentralizadas.

Tal fato, ao se constituir repetição de práticas que a Administração pública

gerencial pretende superar, traz sérios obstáculos ao exercício da responsabilização

e concorrem, como revelam os indicadores, para prejuízo da qualidade dos serviços

públicos locais.

A escolha de descritores e indicadores mais voltados às áreas sociais, como

atesta a validação realizada em Parambu e Tauá, confirma que estes dois sistemas

da Administração pública, presentes em todos os entes federados, refletem, com

relativa precisão, o grau de monitoramento fiscal, no que concerne à observância de

obrigações constitucionais de investimentos, bem como o exercício da

Administração pública gerencial, quando se confronta a regularidade fiscal com o

sucesso das políticas.

Embora Parambu tenha investido mais recursos em educação do que Tauá, a

efetividade dessa aplicação não foi confirmada, tanto na avaliação por intermédio

das variáveis adotadas nesta pesquisa, quanto nas avaliações desenvolvidas pela

FIRJAN, Parambu apresentou o mais baixo índice de responsabilidade municipal,

como também, no que concerne ao IFDM, ficou em 184º no Estado, o último entre

95

todos os municípios, enquanto Tauá, o 8º dentre os dezesseis municípios avaliados

pelo presente estudo, foi o 69º entre os 184 municípios cearenses.

A este respeito, comenta Castro (2008), quando avalia os resultados da

aprendizagem nas escolas públicas em razão do compromisso da gestão pública e

da motivação dos professores:

(...) Como a escola tem a cara do diretor, a sua escolha irresponsável

arruína o ensino. Onde isso ocorre, os professores se sentem

desvalorizados e manipulados pela burocracia. Os mais graves pepinos

estão no clientelismo do governo local. A politicagem passa na frente das

preocupações com a qualidade. A carreira do magistério é leniente com

malandros e incompetentes. É a "incompetência ignorada, a competência

não reconhecida". No fim das contas, a experiência dos estados mais bem-

sucedidos mostra que consertar a educação requer muito mais do que

jogar dinheiro no sistema.

A última afirmação de Castro reforça uma das hipóteses desta pesquisa, qual

seja, a responsabilidade fiscal, no que concerne à observância dos limites

orçamentários e financeiros, no âmbito do Plano Plurianual e da Lei Orçamentária,

não assegura, a curto prazo, o sucesso das políticas públicas.

Ainda sobre os critérios de mérito e competência para o exercício da gestão

escolar, o Ministro Fernando Haddad (2007) manifestou o ponto de vista de que

(...) A radiografia por escola reafirma, com dados contundentes, aquilo que

já é senso comum: as melhores da lista são aquelas que tem, no comando,

um diretor que está lá pelo mérito – e não por razões políticas. É básico,

mas ainda raro no Brasil. Uma pesquisa do MEC aponta para um sistema

de escolha de diretores que tem dado certo. De acordo com esse sistema,

os candidatos ao posto de diretor fazem uma prova e só os que têm bom

desempenho no teste podem pleitear a vaga. O corte é, portanto, baseado

no mérito. O segundo ponto que considero relevante sobre os colégios nota

10 é que eles têm variadas formas de incentivar as famílias a participar

mais da rotina escolar dos filhos. Esse é mais um dos fatores que têm

contribuído para a excelência em outros países, mas, em geral, não no

Brasil. Também está bastante claro que as boas escolas, de algum modo,

96

conseguem dar aos professores certos horizontes na carreira – e é

interessante notar que nem sempre eles são financeiros.

Na avaliação dos Municípios de Parambu e Tauá, para pesquisar o

fundamento da pontuação obtida por parte de cada um, foi possível observar que,

em direção oposta à desejada descentralização e consequente responsabilização, o

que se pratica é a centralização das ações administrativas. Todos os gestores

escolares de Parambu, por exemplo, são nomeados pelo gabinete do chefe do

Poder Executivo, enquanto em Tauá um grupo de escolas já tem autonomia para

eleger os integrantes dos núcleos gestores.

Outro exemplo desta centralização, no primeiro município, corresponde à

aplicação dos recursos do Programa Dinheiro Direto da Escola – PDDE, a

transferência de recursos financeiros do Fundo Nacional de Desenvolvimento da

Educação – FNDE/MEC, aos conselhos escolares; ao contrário da expectativa do

FNDE, em Parambu, os recursos são agrupados e aplicados pelo Governo central.

97

5 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

A tendência universal de promover a reforma do Estado como alternativa para

os avanços e transformações necessários à superação das crises enfrentadas, tanto

no âmbito nacional quanto estadual e local, intensificada em meados da década de

1990, quando foi editado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, no

Brasil, teve seus impactos na condução dos governos municipais.

A intensidade desses impactos, como reflexo dos desníveis sociais,

econômicos, regionais, entre outros, teve, por sua vez, dimensão diferente, entre os

municípios e, em seu âmbito, entre as áreas de saúde, educação, infraestrutura e

obras, assistência social etc.

Contribuiu, ainda, para este fato, a edição, em outubro de 1988, da nova

Constituição Federal que, estabelecendo uma nova organização federativa para o

País, elevou os municípios brasileiros ao status de entes federados autônomos, à

semelhança do que era assegurado aos estados, até aquela oportunidade.

As diretrizes constitucionais, a partir de então, concorreram para que fossem

municipalizadas diversas políticas sociais, tais como o atendimento básico de saúde,

a educação infantil e o ensino fundamental, o meio ambiente, a gestão do trânsito,

municipalização esta que, como implantada, não avaliou, a priori, as condições e os

impactos que iriam promover em cada município.

A municipalização dessas políticas, de imediato, contribuiu para o

crescimento, natural, da transferência de poder e autonomia para os gestores e

técnicos responsáveis por sua condução, processo conhecido por “empowerment”.

Como consequência, ainda, técnicos e gestores buscaram conquistar os “indicativos”

de prestígio e autoridade, representados, corriqueiramente, pelas expressões: meu

gabinete, meu carro, minha secretária, minha equipe, meu projeto, meu orçamento

etc. São manifestações que externam preocupação, exclusiva, com a sensação de

poder e autonomia.

98

Exemplo deste sentimento pode ser observado, quando professores

estaduais foram eleitos integrantes dos núcleos gestores das escolas estaduais

públicas, em 1.995. Inúmeras foram as manifestações de que, uma vez eleitos, não

deveriam subordinação aos gestores da Pasta, eventualmente, até ao Governador,

por haverem sido referendados pela comunidade escolar, confirmando que a

necessária preparação da “cultura institucional” para a moderna ferramenta da

descentralização do poder não havia sido preparada.

Exemplos semelhantes, em vários municípios, puderam ser vivenciados,

também, quando da constituição das equipes multidisciplinares do Programa de

Saúde da Família, o PSF.

O êxito esperado, entretanto, com a adoção, desde a Constituição Federal, da

municipalização dessas políticas não correspondeu às expectativas, até o momento,

na extensão e na intensidade necessárias. O processo de descentralização do

poder, de excelentes resultados na iniciativa privada, não respondeu, no setor

público – nacional, distrital, estadual ou municipal – com a mesma ênfase.

No início do corrente século, em sequência à reforma do Estado iniciada em

meados da década de 1980, a Lei Complementar Nº 101/00, a Lei de

Responsabilidade Fiscal, passou a exercer papel fundamental na organização e

gestão das políticas públicas brasileiras; estabeleceu rotinas e limites que exigem,

dos gestores e servidores públicos, maior responsabilidade nos gastos e maior

atenção às funções de planejamento, orçamento, avaliação e controle.

Desde essas reformas, a proximidade entre o cidadão-usuário e o Poder

Público responsável pela prestação do serviço, previsto com a edição da

Constituição Federal de outubro de 1988 e fortalecido por conselhos de

acompanhamento e controle social, passou a exigir a responsabilidade pelos

resultados e consequências da ação desses governos.

Esta preocupação, por sua vez, concorre para que a prestação do serviço

público, por administrações cuja governabilidade está assegurada pela harmonia

99

dos poderes e do novo pacto federativo, venha sendo sistematicamente e cada vez

mais intensamente avaliada – por controles internos e controles externos, pelo Poder

Legislativo e seus órgãos assessores e, eventualmente, por organismos

internacionais.

Com esta convicção, este estudo formulou sua primeira hipótese: a de que

responsabilidade fiscal pode ser parametrizada em termos da avaliação de

descritores de desempenho da gestão municipal, nas dimensões de planejamento,

gestão financeira e controle social, conforme a tipologia descrita por Oszlak (2005).

Os resultados desta pesquisa, fortalecidos por estudos acadêmicos

conduzidos por diferentes instituições, permitem concluir que esta hipótese é

verdadeira.

Descritores e indicadores de desempenho, estratificados segundo dimensões

que correspondem à tipificação das formas de controle, ao avaliar o grau de

responsabilidade fiscal, o nível de planejamento e o sucesso do alcance dos

resultados da prestação dos serviços públicos, voltados para o alcance do valor

público dos diversos serviços e produtos da ação de governo, permitem mensurar,

quantitativa e qualitativamente, a responsabilidade fiscal.

Como demonstra o Gráfico 7, os governos municipais podem ser estratificados,

segundo o grau de responsabilidade fiscal expresso pelo Índice de Monitoramento

Fiscal – IMF e o alcance dos resultados das políticas públicas em quatro perfis:

I Municípios com baixo planejamento e alto desempenho – neste

quadrante, situam-se os municípios que apresentam alto desempenho, com

base na avaliação das políticas públicas de educação, saúde e meio

ambiente, expresso pelo Índice de Qualidade do Município – IQM, aplicado

com subsídio para as transferências do ICMS; por outro lado, considerando

os resultados obtidos para o Índice de Monitoramento Fiscal, estes

municípios refletem baixo planejamento e um modelo de gestão ineficiente.

100

As funções de planejamento, programação orçamentária e rotinas da gestão,

previstas na Lei Complementar Nº 101/00, não contribuem para melhores

resultados fiscais. A inexistência de qualquer município, dentre os estudados,

neste quadrante confirma a expectativa de que bom desempenho não será

alcançado sem planejamento. Este grupo de municípios, pelo alto

desempenho das políticas públicas, apresentam boa governança, por estar

obtendo bom desempenho nas áreas sociais mas, pelo limitado

planejamento, esta governança pode ter sua sustentabilidade ameaçada.

II Municípios com baixo planejamento e baixo desempenho – neste

quadrante, encontram-se os municípios mais mal avaliados, em razão de

baixos índices de monitoramento fiscal, aferido pelo IMF, desenvolvem

políticas públicas de baixo desempenho, no que concerne tanto ao

desenvolvimento das ações das áreas sociais quanto à responsabilidade

fiscal, em especial no compromisso de maximizar as receitas próprias, como

identificado na pesquisa de campo deste estudo. O fato de, neste estudo,

apenas dois municípios ocuparem este quadrante induz à conclusão de que

a Lei de Responsabilidade Fiscal homogeneizou o perfil das administrações

públicas locais.

III Municípios com alto planejamento e baixo desempenho – este quadrante

concentra a maioria dos municípios. Corresponde aos governos municipais

que, como demonstram os descritores e indicadores de desempenho

avaliados, atendem aos preceitos da LRF, parâmetros legais que constituem

a essência da Lei. Cumprem as diretrizes de planejamento, orçamento e

controle social, porém, não convertem esta observância à Lei de

Responsabilidade Fiscal no melhor desempenho das políticas públicas de

educação, saúde e meio ambiente, entre outras. Confirma uma das hipóteses

deste estudo, isto é, que não basta assegurar a responsabilidade fiscal se, ao

mesmo tempo, não se assegura prioridade ao planejamento, modelo da

gestão e demais variáveis inerentes à organização administrativa dos

governos locais, à luz dos modelos e paradigmas da reforma do aparelho de

Estado. Nestes municípios, com a efetiva observância do monitoramento

fiscal, a governabilidade apresenta grande sustentabilidade, por outro lado,

101

pelo baixo desempenho das políticas públicas, a governança não está

assegurada.

IV Municípios com alto planejamento e alto desempenho – este quadrante

corresponde à situação ideal, pois seus ocupantes cumprem as

determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal e alcançam alto

desempenho das políticas públicas, aferidas pela IQM. À semelhança da pior

situação, aquela relativa ao segundo quadrante, poucos são os municípios,

no âmbito da amostra estudada, que se encontram nesta posição. Estes

municípios, pelo efetivo monitoramento fiscal, confirmam a segurança da

governabilidade e, ao mesmo tempo, pelo alto desempenho de suas políticas

públicas, asseguram sustentabilidade à governança. O fato de os dois

municípios de maior população (entre os 16 estudados) e integrantes da

Região Metropolitana de Fortaleza estarem entre os três posicionados neste

quadrante induzem acreditar que o perfil econômico-financeiro do município

guarda relação com a boa governança.

Como se demonstra, há municípios que exercem, com efetividade, as

atividades de planejamento, orçamento e controle, concorrendo para índices

crescentes de responsabilidade fiscal, mas sem alcançar o melhor desempenho das

políticas públicas e vice-versa.

Esta conclusão confirma a noção de que a segunda hipótese deste estudo –

“A responsabilidade fiscal não garante, no curto prazo, o alcance dos resultados” –

também é verdadeira. Como demonstra o gráfico, a maioria dos municípios

pesquisados alcançou bons índices do que se denominou Responsabilidade

Municipal, resultado da análise combinada dos descritores e indicadores de

desempenho adotados, mas poucos obtiveram um bom índice de Qualidade

Municipal, aferido pelo Governo do Estado do Ceará.

Esta concentração reflete que, graças à observância dos balizamentos da Lei

de Responsabilidade Fiscal – LRF, há um padrão gestor na administração dos

governos municipais, isto é, esta Lei cumpriu seu objetivo.

102

Ocorre, todavia, que as diretrizes nacionais mais recentes, para a condução

de políticas de educação e saúde, exigem, para que ocorram transferências

financeiras, que os órgãos executores locais, além dos conselhos de

acompanhamento e controle social, se preocupem com os resultados de suas ações,

pois terão que as divulgar à comunidade atendida.

A terceira hipótese deste estudo é a de que o valor público é alcançado com

os resultados positivos das políticas públicas, e corresponde também à boa

governança, fruto da disciplina fiscal.

Esta exigência corresponde ao exercício da ferramenta de responsabilização,

na busca do reconhecimento do Valor público, estimulando gestores e servidores

públicos, além de cumprir a responsabilidade fiscal, responder pelos resultados e

consequências dos serviços prestados.

Seguindo modelo adotado na reforma de políticas públicas, defende-se o

argumento de que a adoção do modelo da gestão com foco no resultado possa

contribuir para o alcance destas metas, acompanhado da adoção de indicadores de

desempenho que concorram para o monitoramento da qualidade da educação e

subsidiem a adoção, ainda, da ferramenta de responsabilização educacional,

concorrendo para que os parceiros da escola se achem mobilizados à prestação de

contas e a assumir as consequências do sucesso da educação.

Tal fenômeno repete-se nas políticas públicas de saúde, de assistência social,

de saneamento e obras públicas, de habitação etc. A exigência de transparência e

correção na aplicação dos recursos públicos, além da obrigação constitucional, é

intensificada pelo acompanhamento dos conselhos de controle social, por

organizações não governamentais e diversos segmentos da sociedade que, com

maior acesso às informações, graças à rede internacional de computadores,

contribuem para a efetividade das políticas públicas.

A bibliografia pesquisada confirma, como referido no âmbito deste trabalho,

que este esforço tanto é possível quanto efetivo para o êxito de programas e

103

projetos públicos, com ênfase nas áreas sociais. O Estado do Ceará, testemunhado

por Judith Tendler, deu fortes demonstrações de que a responsabilização, quando

praticada na Administração pública, concorre para o atendimento mais eficaz das

demandas da comunidade atendida.

Diversas iniciativas de avaliação e premiação de governos municipais que

demonstrem estar cumprindo com seus compromissos, com base no atendimento

das demandas da sociedade, contribuem como incentivo neste sentido.

Da mesma forma que se orgulham e se envaidecem os governantes e

técnicos premiados por organizações do Governo Federal, de Governo Estadual e

de organizações, tais como o UNICEF, que há cerca de dez anos concede o SELO

UNICEF – Município Aprovado, inicialmente no Ceará, hoje, a todo o Nordeste e ao

Espírito Santo, deveriam sentir-se responsabilizados, estes mesmos agentes

públicos, quando suas ações e resultados não fossem premiados.

Com frequência, esses gestores, em vez de investirem na formação de

quadros e talentos locais, optam pelo recrutamento de colaboradores da Capital

estadual ou de outro município com maior disponibilidade desses profissionais, não

só frustrando as expectativas do corpo de servidores efetivos, como também

limitando as possibilidades de que esses servidores sensibilizem-se e se motivem

para assumir a responsabilidade por suas ações.

A adoção do processo de responsabilização, a despeito de qualquer viés

ideológico que tenha subsidiado suas discussões iniciais, confirma os resultados

deste estudo, o que deve ser perseguido pelos governos municipais que,

promovendo mudanças nos modelos gerenciais locais, busquem assegurar a

efetividade na condução das políticas públicas.

Esta responsabilização, em algumas áreas, como na educação básica,

extrapolam os limites do aparelho de Estado e envolvem, para seu sucesso, a

família, a comunidade escolar e os demais parceiros.

104

Exemplos referidos confirmam, também, que escolas e municípios já são

apenados, pelo Ministério da Educação, quando os índices do Índice de

Desenvolvimento da Educação Básica não são alcançados4.

Da mesma forma, diversos municípios cearenses, a partir de 2009, terão

perdas significativas de recursos financeiros, no que concerne às transferências do

ICMS, por não terem apresentado, em 2008, bom desempenho de aprendizagem

para os estudantes do 1º ao 5º ano, como estabelece o mais recente disciplinamento

sobre a redistribuição das receitas do ICMS5.

Estes prejuízos não podem ser ignorados, muito menos podem deixar de ser

assumidos por quem contribuiu para o insucesso; da mesma forma, a meritocracia,

importante contribuição ao êxito da gestão conforme resultados, deve assumir papel

cada vez mais presente na gestão pública municipal.

Considerando que a queda das receitas municipais do ICMS, uma das

principais fontes de recursos financeiros dos governos locais, comprometerá o

financiamento das mais diversas atribuições dessas administrações que não

dispõem de fontes específicas de recursos – tais como saneamento e pavimentação,

limpeza pública, cultura e esporte, programas sociais etc. – os gestores e servidores

das áreas avaliadas – saúde, educação e meio ambiente – devem avaliar as

respectivas responsabilidades por esta consequência.

Na pesquisa de campo que subsidiou este estudo acadêmico, para avaliação

da repercussão da reforma do Estado brasileiro nos governos municipais e a

contribuição da responsabilização no sucesso das políticas públicas, alguns

indicadores foram empregados e a construção de um índice de responsabilidade

4 Estima-se, por exemplo, para a capital, Fortaleza, o prejuízo de quase meio milhão de reais, em razão do insucesso de escolas municipais no que concerne aos resultados do IDEB 2007. 5 Conforme dados divulgados no início de 2009, 18 municípios cearenses perderão mais de 20% das transferências do ICMS, com relação aos valores recebidos em 2008, destacando-se o Município de Cariré, a maior perda (-56,4%), enquanto 13 (treze) municípios terão crescimento da receita de ICMS superior a 50,0%, com destaque positivo para o Município de Jati, com crescimento de 344,4%.

105

municipal foi sugerido, embora não se tenham esgotado as discussões sobre este

aspecto, por não se constituir objeto do estudo.

Pode-se concluir que a reforma do Estado brasileiro, após as contribuições da

Constituição Federal de 1988, concorreu para as transformações no âmbito da

gestão local. O sucesso, todavia, das políticas públicas ainda não foi plenamente

alcançado, entre outros aspectos, belo baixo nível de responsabilização identificado

entre gestores municipais, alta e média gerência local e seus respectivos servidores.

Sucessos contingenciais, em programas do Governo do Estado do Ceará, ao final do

século XX, confirmam que, quando aplicadas, as ferramentas de descentralização,

municipalização e empowerment apresentam resultados satisfatórios para a

sociedade a que se destinam, exigindo, porém, a indispensável adoção da política

de responsabilização.

Concluindo, o presente estudo indica que, em complementação aos avanços e

padrões já assegurados pela Lei de Responsabilidade Fiscal e na busca de uma

governança sustentável, deve-se buscar:

i melhoria na capacidade de planejamento;

ii aperfeiçoamento dos modelos da gestão e acompanhamento e controle; e

iii adoção de práticas da gestão de políticas públicas que foquem nos

resultados.

A parametrização dos resultados obtidos pela aplicação da Lei de

Responsabilidade Fiscal proporciona, aos conselhos de acompanhamento e controle

social, fundamental subsídio para a avaliação dos resultados e das consequências

da execução das políticas públicas.

Os três aspectos relacionados acima, como necessários à garantia de uma

governança sustentável – planejamento, modelo de gestão e foco nos resultados –

indicam a necessidade de investimentos na melhoria da qualificação e formação dos

recursos humanos envolvidos na gestão pública local.

106

Desta forma, o presente trabalho se propõe constituir uma base para estudos

futuros que contribuam para a melhoria da gestão e do desempenho das políticas

públicas dos governos municipais; pretende fortalecer o conceito da avaliação de

desempenho, por meio da aplicação de descritores e indicadores, possibilitando que

os objetivos preconizados no Plano Diretor de Reforma do Aparelho de Estado se

confirmem nas administrações municipais brasileiras.

107

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OSBORNE, David; PLASTRIK, Peter. Banishing Bureaucracy: The five strategies for reinventing government. 2. ed. United States of America: Harvard University Press, 1995. 397 p.. OSBORNE, David; GAEBLER, Ted. Reinventando o Governo: Como o espírito empreendedor está transformando o setor público. 3. ed. Brasília: MH Comunicação, 1994. 436 p. OSZLAK, Oscar. ¿Responsabilización o responsabilidad?: el sujeto y el objeto de un Estado responsable. In: CLAD, Centro Latinoamericano de Administración Para El Desarrollo - (Comp.). Responsabilización y evaluación de la gestión pública. Caracas, Venezuela: Editorial Texto, C.A, 2005. p. 239-272. PENENGO, M. “O papel do gerente público no processo de mudança”. Revista do Serviço Público/ Fundação Nacional de Administração Publica – V. 1, nº. 1, Ano 48, Brasília: ENAP, 1981. POPOVICH, Mark G. (Ed.). Creating High-performance government organizations: a pratical guide for public managers. United States Of America: Jossey-Bass Inc.,Publishers, 1998. 191 p. RIBEIRO, Ricardo Lodi. Federalismo fiscal e reforma tributária. Disponível na Internet em www.mundojuridico.adv.br. Acesso em 3 de maio de 2008. Artigo publicado no Site Mundo Jurídico (www.mundojuridico.adv.br) em 12.09.2005. RUA, M. G. “Desafios da administração pública brasileira: governança, autonomia, neutralidade”. Revista do Serviço Público/Fundação Escola Nacional de Administração Pública – ano 48, n.3. Brasília: ENAP, 1997 TENDLER, Judith. Good Government in the Tropics. United States: The Johns Hopkins University Press, 1997. 221 p. TOHÁ, C e SOLARI, R. A modernização do Estado e a gerência pública. Revista do Serviço Público/Fundação Escola Nacional de Administração Pública, Brasília, v. 48, nº 3, set/dez. 1997. TROSA, Sylvie. Gestão Pública por resultados: quando o Estado se compromete. Tradução: Maria Luiza de Carvalho. Rio de Janeiro: Revan; Brasília. DF: ENAP, 2001. WEBER, M. A Ética Protestante e o “Espírito” do Capitalismo. São Paulo: Companhia das Letras, 2004. WEBER, Max. Ciência e Política: duas vocações. 13. ed. São Paulo: Cultrix, 2005. 124 p.

112

Relação dos Municípios Pesquisados

(*) Fonte: Estimativa do Censo Populacional, 2007. IBGE

MUNICÍPIO CÓDIGO População*Território da Cidadania

Agrupamento UNICEF (2008)

ARARIPE ARA 21.214 Cariri III CARIDADE CAR 17.977 Sertão de Canindé IV CAUCAIA CAU 316.906 Metropolitana I CHOROZINHO CHO 18.261 Metropolitana III FORTIM FOR 14.072 Litoral Leste IV JAGUARETAMA JGT 17.851 Médio Jaguaribe III JAGUARIBE JGB 35.237 Sertão Centro Oeste II MARACANAÚ MAR 197.301 Metropolitana I MAURITI MAU 41.679 Cariri II OCARA OCA 23.359 Maciço de Baturité IV PARAIPABA PAB 28.192 Litoral Oeste II PARAMBU PAR 30.596 Sertão dos Inhamuns III PEDRA BRANCA PEB 40.762 Sertão Central II SÃO BENEDITO SBE 43.077 Chapada da Ibiapaba II TAUÁ TAU 54.273 Sertão do Inhamuns II TIANGUÁ TIA 64.612 Chapada da Ibiapaba I

ANEXO - 01

GOVERNABILIDADE E RESPONSABILIDADE

QUESTIONÁRIOS DE AVALIAÇÃO DA RESPONSABILIDADE MUNICIPAL Município Região População Agrupamento UNICEF: Prefeito (a) 1º Mandato 2º Mandato

Regime Jurídico: Estatutário ( ) CLT ( ) Sistema Previdenciário Próprio Dimensão 1: PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E MODELO GERENCIAL

AVALIAÇÃO INDICADOR 1 2 3 4 PONTO

Lei Orgânica Desatualizada Revisada, há + de 5 anos Revisada, há - de 5 anos Em revisão Plano Plurianual - PPA Cópia de Anteriores Elaborado for a do Município No Município, sem participação No Município e participativo

Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO Cópia de Anteriores Não Participativo Participativo, sem emenda popular Participativo, com emenda popular

Lei Orçamentária Anual - LOA Cópia de Anteriores Não Participativo Participativo, sem emenda popular Participativo, com emenda popular

Plano de Cargos e Salários dos Servidores Não Há Desatualizado Atualizado há + de 5 anos Em revisão Código Tributário Municipal Desatualizada Desatualizado e não aplicado Em revisão Atualizado e aplicado

Descentralização de poder na Gestão Não Há Secretário não é ordenador de despesas nem forma equipe

Secretário é ordenador de despesas, mas não forma equipe

Secretário é ordenador de despesas e tem autonomia para formar equipe

Aplica sistema de monitoramento e avaliação de custeio e investimentos

Não Há Aplica-se em algumas Secretarias Aplica-se no custeio ou nos investimentos

Sim, em todos os investimentos Municipais

Pontuação Dimensão 1 Dimensão 2: GESTÃO FISCAL

AVALIAÇÃO INDICADOR 1 2 3 4 PONTO

Aplicação em Educação ≤ 25% 26,0% a 30,0% 31,0% a 45,0% ≥ 45,0% Aplicação em Saúde ≤ 15% 16,0 a 20,0% 21,0% a 25,0% ≥ 25,0% Despesas Gerais de Pessoal > 48,6% 48,5% a 45,0% 45,0% a 35,0% < 35,0% Crescimento Receitas Próprias, últimos 3 anos 0,00% < 3,0% 3,1% a 5,0% > 5,0% Restos a Pagar com relação ao ano anterior Maior Igual Até 25% menor Menor, + de 25% Quitação da Dívida Ativa, exercício anterior Menos de 5,0% entre 5,0% a 10,0% entre 11,0% a 20,0% Mais de 20,0% Certidões de Regularidade Fiscal e Tributária Não Há Poucos Casos Na Maioria Em todos IPTU Não Há Há e não é cobrado Há e é cobrado parcialmente Há e é cobrado efetivamente ISS Não é aplicado Desatualizado, pouco aplicado Atualizado e pouco aplicado Atualizado e aplicado sempre Contribuição para Iluminação Pública Não Há Há e não é cobrada Há e é cobrada parcialmente Há e é cobrada efetivamente Pregão para aquisição de bens, serviços e mercadorias Não Há Pouco Aplicado Aplicado, com mercadorias e bens Sempre e em tudo

APENDICE - 01

Prestação de Contas na INTERNET Não Há Disponível, muito atraso Disponível, pouco atraso Disponível Tempestivamente Sistemática de Prestação de Contas de Convênios

For a do Município No Município, pela contabilidade isoladamente

No Município, pela contabilidade e em parceria

Pela equipe técnica de cada Secretaria, com suporte contábil

Equipe própria de Contabilidade Não há Inativa Existe, subordinada a empresa externa

Existe autonomamente

Pontuação Dimensão 2

Dimensão 3: CONTROLE SOCIAL AVALIAÇÃO

INDICADOR 0 2 3 4 PONTO

Conselho Municipal de Educação – CME Não Há Inativo Ativo, indicado pelo Executivo Ativo, indicado pelos Segmentos Conselho Tutelar Não Há Inativo Ativo, sede compartilhada Ativo, sede própria Conselho de Saúde Não Há Inativo Ativo, indicado pelo Executivo Ativo, indicado pelos Segmentos Participação Social nas ações do Governo Municipal

Não Há Eventual, em despachos específicos

Frequente, no âmbito dos Conselhos de Controle Social

Frequente, em audiências públicas abertas

Socialização INTERNA do desenvolvimento das ações de Governo

Não Há Reunião com Secretariado Relatórios divulgados em jornais, revistas, etc.

Reuniões periódicas do Prefeito com Gestores e Servidores

Publicização (divulgação externa) das ações de Governo

Não Há Reuniões Locais Relatórios divulgados em jornais, revistas, etc.

Audiências Públicas, em impressos, rádios e audiovisuais.

Pontuação Dimensão 3 PONTUAÇÃO TOTAL

Local e Data:

Legenda: LO – Lei Orgânica; PPA – Plano Plurianual; LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias; PCS – Plano de cargos e salários; CTM – Código Tributário Municipal; DG – Descentralização da gestão; SIM – Sistema de monitoramento e avaliação de custeio; $ED – Aplicações em educação; $SA – Aplicações em saúde; DGP – Despesas gerais de pessoal; CRP – Crescimento das receitas próprias; RaP – Restos a pagar; QDA – Quitação da dívida ativa; CRF – Certidões de regularidade fiscal; IPTU – Imposto sobre propriedade territorial urbana; ISS – Imposto sobre serviços de qualquer natureza; CIP – Contribuição da iluminação pública; PGA – Pregão para aquisição de bens e serviços; NET – Internet; SPC – Sistemática de prestação de contas; EPC – Equipe própria de contabilidade; CME – Conselho municipal de Educação; CT – Conselho Tutelar; CS – Conselho municipal de Saúde; PSG – Participação social na gestão; C.I – comunicação interna dos resultados; C.E – Comunicação externa dos resultados.

DESCRITORES E INDICADORES PROPOSTOS MUN LO PPA LDO LOA PCS CTM DG SIM $ED $SA DGP CRP RaP QDA CRF IPTU ISS CIP PGÃ NET SPC EPC CME CT CS PSG C. I C. E TOTAL

ARA 2 4 2 4 1 4 4 1 2 4 4 3 1 2 4 4 3 1 3 4 4 1 2 3 4 3 2 2 78

CAR 1 2 2 2 1 2 3 1 2 2 2 4 3 2 3 2 4 4 1 1 2 1 1 4 3 3 2 3 63

CAU 1 4 3 3 1 4 3 1 3 3 3 4 3 2 4 4 4 4 2 4 3 3 3 4 3 3 2 3 84

CHO 2 3 3 3 1 3 3 1 2 2 2 2 3 1 4 4 4 4 1 4 1 1 1 3 3 1 2 2 66

FOR 1 4 4 4 2 2 4 1 3 2 2 4 1 3 4 4 4 4 2 3 3 3 2 3 3 4 2 2 80

JGT 1 3 3 3 3 4 4 2 2 2 3 4 3 1 4 4 4 4 1 4 4 3 1 4 3 3 2 3 82

JGB 2 4 4 3 2 3 4 3 2 2 1 3 1 1 4 4 4 4 3 4 3 3 3 3 3 3 4 2 82

MAR 2 4 3 3 4 3 4 2 2 2 2 4 4 3 4 4 4 4 3 3 4 4 4 4 4 3 4 3 94

MAU 1 4 3 3 2 1 4 2 3 2 3 3 3 2 4 4 4 4 3 1 3 1 1 3 3 3 4 4 78

OCA 1 4 3 3 1 4 3 4 1 4 2 4 3 4 4 4 4 4 3 1 3 1 2 4 4 4 4 4 87

PAR 2 4 3 3 2 4 3 2 2 2 2 3 3 2 2 3 2 1 2 3 2 3 2 4 3 3 4 4 75

PAB 1 2 2 2 1 2 3 1 3 2 2 4 1 1 4 2 2 1 1 3 1 1 2 4 3 2 1 1 55

PEB 4 4 3 3 3 4 4 4 2 2 3 4 4 3 4 4 4 4 3 4 3 3 2 4 4 3 4 4 97

SBE 4 4 1 1 2 4 3 3 1 1 1 4 1 1 4 4 4 4 1 1 3 3 2 4 3 2 2 2 70

TAU 4 4 3 3 1 2 3 1 2 2 1 4 1 4 4 3 4 2 3 4 3 3 4 4 4 2 2 3 80

TIA 2 4 3 3 3 4 4 2 2 2 1 4 2 2 4 4 4 4 3 1 4 3 2 4 4 3 2 4 84

I-v 1 2 1 1 1 1 3 1 1 1 1 2 1 1 2 2 2 1 1 1 1 1 1 3 3 1 1 1

I+v 4 4 4 4 4 4 4 4 3 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4

(I+ - I-) 3 2 3 3 3 3 1 3 2 3 3 2 3 3 2 2 2 3 3 3 3 3 3 1 1 3 3 3

APENDICE - 02

Legenda: LO – Lei Orgânica; PPA – Plano Plurianual; LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias; PCS – Plano de cargos e salários; CTM – Código Tributário Municipal; DG – Descentralização da gestão; SIM – Sistema de monitoramento e avaliação de custeio; $ED – Aplicações em educação; $SA – Aplicações em saúde; DGP – Despesas gerais de pessoal; CRP – Crescimento das receitas próprias; RaP – Restos a pagar; QDA – Quitação da dívida ativa; CRF – Certidões de regularidade fiscal; IPTU – Imposto sobre propriedade territorial urbana; ISS – Imposto sobre serviços de qualquer natureza; CIP – Contribuição da iluminação pública; PGA – Pregão para aquisição de bens e serviços; NET – Internet; SPC – Sistemática de prestação de contas; EPC – Equipe própria de contabilidade; CME – Conselho municipal de Educação; CT – Conselho Tutelar; CS – Conselho municipal de Saúde; PSG – Participação social na gestão; C.I – comunicação interna dos resultados; C.E – Comunicação externa dos resultados.

DESCRITORES E INDICADORES PADRONIZADOS MUN

LO PPA LDO LOA PCS CTM DG SIM $ ED $SA DGP CRP RaP QDA CRF IPTU ISS CIP PGÃ INET SPC EPC CME CT CS PSG C. I. C. E TOTAL

ARA 0,33 1,00 0,33 1,00 0,00 1,00 1,00 0,00 0,50 1,00 1,00 0,50 0,00 0,33 1,00 1,00 0,50 0,00 0,67 1,00 1,00 0,00 0,33 0,00 1,00 0,67 0,33 0,33 15,83

CAR 0,00 0,00 0,33 0,33 0,00 0,33 0,00 0,00 0,50 0,33 0,33 1,00 0,67 0,33 0,50 0,00 1,00 1,00 0,00 0,00 0,33 0,00 0,00 1,00 0,00 0,67 0,33 0,67 9,67

CAU 0,00 1,00 0,67 0,67 0,00 1,00 0,00 0,00 1,00 0,67 0,67 1,00 0,67 0,33 1,00 1,00 1,00 1,00 0,33 1,00 0,67 0,67 0,67 1,00 0,00 0,67 0,33 0,67 17,67

CHO 0,33 0,50 0,67 0,67 0,00 0,67 0,00 0,00 0,50 0,33 0,33 0,00 0,67 0,00 1,00 1,00 1,00 1,00 0,00 1,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,33 0,33 10,33

FOR 0,00 1,00 1,00 1,00 0,33 0,33 1,00 0,00 1,00 0,33 0,33 1,00 0,00 0,67 1,00 1,00 1,00 1,00 0,33 0,67 0,67 0,67 0,33 0,00 0,00 1,00 0,33 0,33 16,33

JGT 0,00 0,50 0,67 0,67 0,67 1,00 1,00 0,33 0,50 0,33 0,67 1,00 0,67 0,00 1,00 1,00 1,00 1,00 0,00 1,00 1,00 0,67 0,00 1,00 0,00 0,67 0,33 0,67 17,33

JGB 0,33 1,00 1,00 0,67 0,33 0,67 1,00 0,67 0,50 0,33 0,00 0,50 0,00 0,00 1,00 1,00 1,00 1,00 0,67 1,00 0,67 0,67 0,67 0,00 0,00 0,67 1,00 0,33 16,67

MAR 0,33 1,00 0,67 0,67 1,00 0,67 1,00 0,33 0,50 0,33 0,33 1,00 1,00 0,67 1,00 1,00 1,00 1,00 0,67 0,67 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 0,67 1,00 0,67 22,17

MAU 0,00 1,00 0,67 0,67 0,33 0,00 1,00 0,33 1,00 0,33 0,67 0,50 0,67 0,33 1,00 1,00 1,00 1,00 0,67 0,00 0,67 0,00 0,00 0,00 0,00 0,67 1,00 1,00 15,50

OCA 0,00 1,00 0,67 0,67 0,00 1,00 0,00 1,00 0,00 1,00 0,33 1,00 0,67 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 0,67 0,00 0,67 0,00 0,33 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 19,00

PAR 0,33 1,00 0,67 0,67 0,33 1,00 0,00 0,33 0,50 0,33 0,33 0,50 0,67 0,33 0,00 0,50 0,00 0,00 0,33 0,67 0,33 0,67 0,33 1,00 0,00 0,67 1,00 1,00 13,50

PAB 0,00 0,00 0,33 0,33 0,00 0,33 0,00 0,00 1,00 0,33 0,33 1,00 0,00 0,00 1,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,67 0,00 0,00 0,33 1,00 0,00 0,33 0,00 0,00 7,00

PEB 1,00 1,00 0,67 0,67 0,67 1,00 1,00 1,00 0,50 0,33 0,67 1,00 1,00 0,67 1,00 1,00 1,00 1,00 0,67 1,00 0,67 0,67 0,33 1,00 1,00 0,67 1,00 1,00 23,17

SBE 1,00 1,00 0,00 0,00 0,33 1,00 0,00 0,67 0,00 0,00 0,00 1,00 0,00 0,00 1,00 1,00 1,00 1,00 0,00 0,00 0,67 0,67 0,33 1,00 0,00 0,33 0,33 0,33 12,67

TAU 1,00 1,00 0,67 0,67 0,00 0,33 0,00 0,00 0,50 0,33 0,00 1,00 0,00 1,00 1,00 0,50 1,00 0,33 0,67 1,00 0,67 0,67 1,00 1,00 1,00 0,33 0,33 0,67 16,67

TIA 0,33 1,00 0,67 0,67 0,67 1,00 1,00 0,33 0,50 0,33 0,00 1,00 0,33 0,33 1,00 1,00 1,00 1,00 0,67 0,00 1,00 0,67 0,33 1,00 1,00 0,67 0,33 1,00 18,83

APENDICE - 03

Fonte: IQM para ICMS/2009: www.sefa.ce.gov.br

Fonte: IFDM/2005: www.firjan.org.br

ÍNDICE ARA CAR CAU CHO FOR JGT JGB MAR MAU OCA PBA PBU PEB SBE TAU TIA

ICMS/2009 0,148 0,130 3,465 0,163 0,246 0,159 0,229 7,236 0,137 0,117 0,213 0,172 0,163 0,249 0,237 0,456 IMF 0,466 0,284 0,520 0,304 0,480 0,510 0,490 0,652 0,456 0,559 0,397 0,206 0,681 0,373 0,490 0,554

ÍNDICE ARA CAR CAU CHO FOR JGT JGB MAR MAU OCA PBA PBU PEB SBE TAU TIA

IFDM 2005 0,492 0,521 0,678 0,530 0,596 0,579 0,544 0,672 0,502 0,500 0,629 0,378 0,531 0,516 0,535 0,548 IMF 0,466 0,284 0,520 0,304 0,480 0,510 0,490 0,652 0,456 0,559 0,397 0,206 0,681 0,373 0,490 0,554

APENDICE – 04 A

APENDICE – 04 B

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