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Responsabilidade financeira –

A jurisdição do Tribunal de

Contas.

ANTÓNIO MARTINS, JUIZ CONSELHEIRO, TRIBUNAL DE CONTAS

Responsabilidade financeira – A jurisdição do Tribunal de Contas

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1. Controlo e responsabilidade financeira . O controlo e a responsabilidade financeira são realidades atuais e essenciais para a sustentabilidade das finanças públicas . Controlo – entendido, na sua vertente administrativa, como ação ou conjunto de ações visando analisar se uma determinada ação ou atividade, levada a cabo no âmbito de uma entidade sujeita a fiscalização, está de acordo com os seus objetivos, metas ou resultados e com os princípios e regras a que deve obedecer. . Responsabilidade financeira – entendida na sua dimensão jurisdicional e vertente patológica, como a sujeição dos gestores e decisores à aplicação de sanções em consequência de ilegalidades ou irregularidades cometidas na gestão de dinheiros públicos. . Relação controlo-responsabilidade financeira (inseparáveis/proporcionais)


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2. Responsabilidade financeira e competência material do Tribunal de Contas . Artº 214º, nº 1, al. c), da Constituição da República Portuguesa: 1. O Tribunal de Contas é o órgão supremo de fiscalização da legalidade das despesas públicas e de julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe, competindo-lhe, nomeadamente: (…) c) Efectivar a responsabilidade por infracções financeiras, nos termos da lei; . “Nos termos da lei” O legislador constitucional conferiu ao legislador ordinário a modelação concreta do quadro da responsabilidade por infrações financeiras

3. A função jurisdicional de efetivação de responsabilidades financeiras - Art.º 5º, nº 1, al. e), da LOPTC (Lei nº 98/97 de 26.08, na redação dada pelo art.º 1º da Lei nº 48/2008 de 29.08) 1. Compete, em especial, ao Tribunal de Contas: (…) e) Julgar a efectivação de responsabilidades financeiras de quem gere e utiliza dinheiros públicos, independentemente da natureza da entidade a que pertença, nos termos da presente lei; - Assim a efetivação de responsabilidades financeiras concretiza-se pelo julgamento de infrações financeiras, de natureza sancionatória e/ou reintegratória, tipificadas na lei, cometidas por quem gere e utiliza dinheiros públicos - cf. art. ºs 57º da LOPTC. - A lei não dá uma definição geral de infração financeira, elencando antes tipos legais – cf. art.ºs 65º e 59º da LOPTC


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4. Características da responsabilidade por infração financeira - Autonomia dogmática em relação a outros tipos de responsabilidade

jurídica (criminal, civil, disciplinar) e não jurídica (social, política); - Competência exclusiva para o julgamento da responsabilidade financeira:

é do Tribunal de Contas; - Responsabilidade pessoal (os designados “contáveis”); - Responsabilidade que exige a culpa do agente; - Responsabilidade típica e dualista, que tem por fundamento a violação de

normas que disciplinam a legalidade na arrecadação de receitas, na realização de despesas e na guarda e gestão de dinheiros, fundos ou outros valores públicos;

- Responsabilidade sancionada com consequências jurídicas específicas e próprias.


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Autonomia dogmática - Responsabilidade política, civil e criminal dos titulares de cargos políticos

– cf. art.º 117º da CRP - Os funcionários e agentes do Estado e das demais entidades públicas são

responsáveis civil, criminal e disciplinarmente pelas ações ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício de que resulte violação dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, não dependendo a ação ou procedimento, em qualquer fase, de autorização hierárquica – cf. art.º 271º, nº 1, da CRP

- Os titulares de cargos políticos, dirigentes, gestores ou responsáveis pela contabilidade que assumam compromissos em violação do previsto na presente lei incorrem em responsabilidade civil, criminal, disciplinar e financeira, sancionatória e ou reintegratória, nos termos da lei em vigor - cf. art.º 11º, nº 1, da LCPA (Lei nº 8/2012 de 21.02


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Autonomia dogmática 1. Os titulares de cargos políticos respondem política, financeira, civil e criminalmente pelos atos e omissões que pratiquem no âmbito do exercício das suas funções de execução orçamental, nos termos da Constituição e demais legislação aplicável, a qual tipifica as infrações criminais e financeiras, bem como as respetivas sanções. 2 - Os dirigentes e os trabalhadores das entidades públicas são responsáveis disciplinar, financeira, civil e criminalmente pelos seus atos e omissões de que resulte violação das normas de execução orçamental, nos termos do artigo 271.º da Constituição – cf. art.º 72º, nºs 1 e 2 da LEO (Lei nº 151/2015 de 11.09


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Autonomia dogmática e competência exclusiva Ac. do Tribunal Constitucional nº 635/2011 de 20.12.2011 (acessivel em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20110635.html)

“Perante a norma constante do artigo 214.º, n.º 1, al. c), da CRP não se vislumbra como se poderá sustentar a tese da recorrente de que a Constituição consagra um princípio da tipicidade dos ilícitos e limita as sanções a três tipos – as de carácter penal, disciplinar e contra-ordenacional. Ora, sendo assim, a norma sancionatória em análise não tem, por imposição constitucional, de se reconduzir a nenhuma das três categorias acima referidas, fazendo parte de um tipo autónomo de responsabilidade sancionatória – a financeira – o que significa que, directa e imediatamente, o princípio da legalidade penal constante do artigo 29.º, n.º 1, da CRP não se aplica no caso concreto.”


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http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20110635.html











Autonomia dogmática e competência exclusiva Parecer nº 130/2002 de 30.04.2003 do Conselho Consultivo da PGR (Relator: Mário Serrano, acessível em http://www.ministeriopublico.pt/pareceres-pgr/904)

Conclusões: (…) “5. A responsabilidade financeira tem pressupostos, finalidades e consequências diversas de outras formas de responsabilidade, e deve ser apurada e efectivada independentemente de outras formas de responsabilidade que possam derivar dos mesmos factos; 6. A competência material para a efectivação da responsabilidade financeira pertence ao Tribunal de Contas, devendo ser requerida pelo Ministério Público, no exercício de competência directamente prevista na lei, independentemente de eventuais responsabilidades de outra natureza, emergentes dos mesmos factos, que devam ser apuradas noutras jurisdições”


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http://www.ministeriopublico.pt/pareceres-pgr/904











Responsabilidade pessoal 1. Quem pode ser responsável por uma infração financeira? Pessoas singulares, que gerem e utilizam dinheiros públicos, independentemente da natureza da entidade a que pertençam e que sejam o agente ou agentes (não o órgão ou serviço) da ação tipificada pela lei como infração financeira ou possam ser considerados responsáveis – cf. art.ºs 5º, nº 2, al. e), 61º, nºs 1, 3 e 4 e 67º, nº 3, todos da LOPTC; 2. Que tipo de responsabilidade? a) Direta (causa imediata), quanto ao agente ou agentes da ação – cf. art.º

62º, nº 2 da LOPTC; b) Subsidiária (causa mediata), nos casos previstos no nº 3 daquele art.º

62º: c) Solidária, nos casos previstos no art.º 64º da LOPTC.


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Responsabilidade culposa A responsabilidade financeira exige uma atuação com culpa (dolo ou negligência) do autor do facto ilícito – cf. art.ºs 61º, nº 1 e 67º, nºs 3 e 4 da LOPTC e art.ºs 14º e 15º do Código Penal. Não há responsabilidade objetiva na responsabilidade financeira (ao contrário do que pode ocorrer, por exemplo, na responsabilidade civil)


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Responsabilidade típica e dualista - Modalidades de infrações financeiras . Só constituem infrações financeiras as ações tipificadas na lei como tal. . Normas principais ou primárias - fixam parcialmente o comportamento ilícito, definindo o núcleo essencial da proibição, na sua relação com condutas/deveres em causa, remetendo para outras normas . Normas secundárias. - densificam e explanam os demais elementos do tipo de ilícito fixado na norma primária, em regra por critérios técnicos.


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Responsabilidade típica e dualista - Modalidades de infrações financeiras 1. Infrações financeiras sancionatórias . as ações típicas previstas nas alíneas a) a n) do nº 1 do art.º 65º da LOPTC 2. Infrações financeiras reintegratórias . as ações tipificadas como alcance, desvio de dinheiros ou valores públicos e pagamentos indevidos - cf. nºs 1 a 4 do art.º 59º da LOPTC; . Violação de normas financeiras, incluindo no domínio da contratação pública, quando dessa violação resultar para a entidade pública a obrigação de indemnizar – cf. nº 5 do art.º 59º da LOPTC; . as ações (dolosas ou com culpa grave) que impliquem a não liquidação, cobrança ou entrega de receitas, com violação das normas aplicáveis – cf. art.º 60º da LOPTC.


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Responsabilidade com sanções específicas As infrações financeiras são sancionadas com consequências jurídicas específicas e próprias. 1. Infrações financeiras sancionatórias . puníveis com multa de 25 a 180 UC, com limites mínimos e máximos diversos consoante a ação seja dolosa ou negligente – cf. nºs 2, 4 e 5 do art.º 65º da LOPTC - sem prejuízo de responsabilidade por reposição (nº 6 do mesmo preceito) 2. Infrações financeiras reintegratórias Sancionadas pela condenação a repor: . as importâncias abrangidas pela infração, sem prejuízo de qualquer outro tipo de responsabilidade – cf. nº 1 do art.º 59º da LOPTC; . as quantias correspondentes à obrigação de indemnizar a cargo da entidade pública – cf. nº 5 do art.º 59º citado; . as importâncias não arrecadadas em prejuízo do Estado ou de entidades públicas – cf. art.º 60º da LOPTC.


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5. Apuramento de responsabilidades financeiras - Os factos constitutivos de responsabilidade financeira devem ser

evidenciados nos relatórios finais das ações de controlo do Tribunal de Contas e das ações dos Órgãos de Controlo Interno (OCI’s) - cf. art.º 57º da LOPTC.

- A auditoria é o meio fundamental das ações de controlo do Tribunal de Contas e podem ser de diversa tipologia: auditorias financeiras, auditorias de resultados, auditorias de conformidade, auditorias combinadas, auditorias de seguimento.

- As auditorias consubstanciam-se num processo sistemático e objetivo de exame e obtenção de evidências, suficientes e apropriadas, em função da finalidade da auditoria

- A efetivação de responsabilidades financeiras depende da realização de boas auditorias, inquéritos ou inspeções


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5. Apuramento de responsabilidades financeiras . Auditoria de conformidade - assume uma especial importância no apuramento de responsabilidades financeiras, na medida em que tem por objetivo verificar se as operações foram realizadas e registadas de acordo com os princípios, normas contabilísticas e de controlo interno e demais legislação aplicável, no âmbito de atos, contratos, orçamentos, programas e projetos da responsabilidade de gestores e entidades públicas, centrando-se na obtenção de evidências suficientes e apropriadas relacionadas com o cumprimento dos critérios definidos

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5. Apuramento da responsabilidade financeira Os processos de auditoria culminam num relatório do qual devem constar, se for caso disso: 1. A concretização das situações factuais geradoras ou constitutivas de eventuais

responsabilidades com concretização dos factos e do período a que respeitam

Obs: Em função da tipicidade do ilícito ter em consideração: - a recolha completa dos factos e das provas (documentais ou outras); - a averiguação do nexo de causalidade (adequada) entre a conduta e o resultado,

no caso de a ilicitude exigir determinado resultado; 2. A indicação das normas violadas. Obs: normas primárias e normas secundárias


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5. Apuramento da responsabilidade financeira (Cont….) 3. A identificação completa dos responsáveis. Obs: - correta averiguação e imputação dos factos aos agentes. - averiguação e análise: . do contexto funcional em que os agentes atuaram ou deviam ter atuado; . das informações ou pareceres que colheram – ou deviam ter colhido – para agir; . do conhecimento que tiveram ou não da possibilidade de a sua atuação não ser conforme à lei; . das condições e capacidades funcionais e pessoais de atuação ou omissão 4. Apuramento dos montantes envolvidos e, havendo verbas a reintegrar, apurar o seu quantum. 5. Análise do contraditório institucional e pessoal que tenha sido exercido, na sequência do cumprimento ao princípio do contraditório. - Cf. art.ºs 55º, nº 2, com referência ao art.º 54º, nº 3, als e), f) e g), art.º 12º, nº 2, al. b) e art.º 13º, nºs 2 a 4, todos da LOPTC.


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6. Julgamento de responsabilidades financeiras – Pressuposto processual - O julgamento de responsabilidades financeiras tem por base os factos

evidenciados em relatórios das ações de controlo do Tribunal elaborados fora do processo de verificação externa de contas ou em relatórios dos OCI’s, sem prejuízo das “diligências complementares” relacionadas com esses factos, que o Ministério Público entenda realizar, a fim de desencadear eventuais procedimentos jurisdicionais – cf. art.ºs 58º, nº 3 e 29º, nº 6, ambos da LOPTC.


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6. Julgamento de responsabilidades financeira – Legitimidade ativa - A titulo principal, radica no Ministério Público - A título subsidiário, podem intentar as ações e requerer o julgamento: . os órgãos de direção, superintendência ou tutela sobre os visados, relativamente aos relatórios das ações de controlo do Tribunal; . os órgãos de controlo interno responsáveis pelos relatórios das suas ações – Cf. art.º 89º, nºs 1 e 2 da LOPTC.


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7. Alguns casos de infração financeira sancionatória e reintegratória Caso ERS (utilização indevida de viaturas e pagamento de propinas escolares) . art.º 65º, nº 1, al. b) da LOPTC– violação de normas sobre a autorização ou pagamento de despesas públicas . art.º 59º, nºs 1 e 4 da LOPTC – pagamentos indevidos Relatório VEC 5/2016-2ª S, de 13.12.2016 (acessível em https://www.tcontas.pt/pt-pt/ProdutosTC/Relatorios/RelatoriosVerificacaoExternaContas/Documents/2016/vec-dgtc-rel005-2016-2s.pdf) Sentença 3/2018 de 31.01.2018 (acessível em https://www.tcontas.pt/pt-pt/ProdutosTC/Sentencas/3s/Documents/2018/st003-2018-3s.pdf) Acórdão 2/2019 de 21.02.2019 (acessível em https://www.tcontas.pt/pt-pt/ProdutosTC/acordaos/3s/Documents/2019/ac002-2019-3s.pdf)


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https://www.tcontas.pt/pt-pt/ProdutosTC/Relatorios/RelatoriosVerificacaoExternaContas/Documents/2016/vec-dgtc-rel005-2016-2s.pdf

























https://www.tcontas.pt/pt-pt/ProdutosTC/Sentencas/3s/Documents/2018/st003-2018-3s.pdf






















https://www.tcontas.pt/pt-pt/ProdutosTC/acordaos/3s/Documents/2019/ac002-2019-3s.pdf






















7. Alguns casos de infração financeira sancionatória e reintegratória (cont.) Caso IPS (suplementos remuneratórios e remunerações indevidas) . art.º 65º, nº 1, al. b) da LOPTC– violação de normas sobre a autorização ou pagamento de despesas públicas . art.º 59º, nºs 1 e 4 da LOPTC – pagamentos indevidos Auditoria 17/2016-2ª Secção, 17.11.2016 (acessível em https://www.tcontas.pt/pt-pt/ProdutosTC/Relatorios/RelatoriosAuditoria/Documents/2016/rel017-2016-2s.pdf) Sentença 5/2018 de 20.02.2018 (acessível em https://www.tcontas.pt/pt-pt/ProdutosTC/Sentencas/3s/Documents/2018/st005-2018-3s.pdf) Acórdão 10/2018 de 08.06.2018 (acessível em https://www.tcontas.pt/pt-pt/ProdutosTC/acordaos/3s/Documents/2018/ac010-2018-3s.pdf)


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https://www.tcontas.pt/pt-pt/ProdutosTC/Relatorios/RelatoriosAuditoria/Documents/2016/rel017-2016-2s.pdf






























































7. Alguns casos de infração financeira sancionatória (cont.) Caso APDL (trabalhos a mais em empreitada pública, com responsabilidade de adjudicantes e informantes) . art.º 65º, nº 1, als l) e h) da LOPTC– violação de normas legais ou regulamentares relativas à contratação pública e execução de contrato sem submissão a fiscalização prévia Auditoria nº 1/17-1ª Secção de 07.02 (acessível em https://www.tcontas.pt/pt-pt/ProdutosTC/Relatorios/RelatoriosAuditoria/Documents/2017/rel001-2017-1s.pdf) Sentença nº 1/2018 de 09.01 (acessível em https://www.tcontas.pt/pt-pt/ProdutosTC/Sentencas/3s/Documents/2018/st001-2018-3s.pdf) Acórdão nº 11/2018 de 09.07 (acessível em https://www.tcontas.pt/pt-pt/ProdutosTC/acordaos/3s/Documents/2018/ac011-2018-3s.pdf)


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