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REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASILControladoria-Geral da UniãoSecretaria Federal de Controle Interno

RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO DA EXECUÇÃO DE

PROGRAMAS DE GOVERNO Nº 2

AÇÃO DE FISCALIZAÇÃO DA CONCESSÃO DOS SERVIÇOS E DA EXPLORAÇÃO DA INFRAESTRUTURA RODOVIÁRIA

CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO – CGUSAS, Quadra 01, Bloco A, Edifício Darcy Ribeiro

70070-905 – Brasí[email protected]

Jorge Hage SobrinhoMinistro de Estado Chefe da Controladoria Geral da União

Luiz Augusto Fraga Navarro de Britto FilhoSecretário-Executivo

Valdir Agapito TeixeiraSecretário Federal de Controle Interno

Marcelo Nunes Neves da RochaCorregedor-Geral da União

José Eduardo RomãoOuvidor-Geral da União

Mário Vinícius Claussen SpinelliSecretário de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas

Supervisão:José Antônio Meyer Pires Júnior

Rogério Vieira dos ReisRonald da Silva Balbe

Wagner Alessander Ferreira Wagner Rosa da Silva

Equipe técnica:Eduardo Vitor de Souza Leão

Márcia Lopes Rodrigues de SouzaGustavo de Queiroz Chaves

Cíntia Lago Meireles

Colaboradores nas CGU-Regionais:Diana Denardi

Jean Rene GevaerdWilliam Faria de Azevedo

Brasília, dezembro/2011.

Competência da CGU Assistir direta e imediatamente o Presidente da República no desempenho de suas atri-buições, quanto aos assuntos e providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam atinen-tes à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à pre-venção e ao combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento da transparência da gestão no âmbito da administração pública federal.

Avaliação da Execução dos Programas de Governo

Em atendimento ao disposto no Art. 74 da Constituição Federal, a CGU realiza ações de controle com o objetivo de avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual e a execução dos Programas de Governo e dos Orçamentos da União.

A escolha do Programa de Governo para avaliação de sua execução se dá por um processo de hierarquização de todos os programas constantes da Lei Orçamentária Anual, utilizando-se para esse fim critérios de relevância, materialidade e criticidade.

A partir de então, são geradas ações de controle com o fito de avaliar a efetiva aplicação dos recursos destinados ao cumprimento da finalidade constante da ação governamental.

As constatações identificadas nas ações de controle são consignadas em relatórios específicos que são encaminhados e discutidos com o gestor do programa para busca conjunta de medidas a serem adotadas para solução dos problemas identificados.

Cada uma das medidas são acompanhadas e monitoradas pela CGU até a certificação de sua efetiva implementação por parte do gestor federal.

Sumário-Executivo

Objetivo do Programa de Governo

O Programa 1463 – Qualidade dos Serviços de Transportes, sob responsabilidade do Ministério dos Transportes, de execução pela Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT, tem por objetivo garantir a qualidade e a modicidade de tarifas e preços na exploração da infraestrutura e na prestação de serviços de transportes.

Objetivo da Ação de Governo

A Ação 2907 – Fiscalização da Concessão dos Serviços e da Exploração da Infraestru-tura Rodoviária tem por finalidade assegurar rodovias em boas condições de trafegabilidade aos usuários, mediante a verificação do cumprimento das disposições contratuais e das metas estabelecidas nos contratos celebrados com as empresas concessionárias.

Como acontece

A outorga1 das concessões é realizada pela ANTT com a aprovação do Ministério dos Transportes. Com a assinatura dos contratos de concessão, a concessionária assume os en-cargos especificados no Programa de Exploração da Rodovia – PER que contempla o projeto básico de investimentos e atividades da concessionária vencedora da licitação, que assume o compromisso de sua efetivação e total execução das obras e dos serviços de manutenção, con-servação e monitoração do trecho rodoviário sob sua responsabilidade.

Após a assinatura do contrato, é iniciada a concessão com a fase de Trabalhos Iniciais, que cor-responde aos primeiros seis meses da concessão e consiste na eliminação de problemas emer-genciais que signifiquem riscos pessoais e materiais iminentes, dotando a rodovia de requisitos mínimos de segurança e conforto aos usuários. Posteriormente, tem-se a fase dos Trabalhos ao Longo da Concessão, com duração de 24 anos e 6 meses, seguindo-se do término da Fase de Trabalhos Iniciais, após a autorização para a arrecadação do pedágio, compreendendo, basica-mente, os serviços de conservação do trecho, sua monitoração, os serviços e obras de recu-peração, manutenção e melhoramentos, além da operação do trecho rodoviário e a prestação de serviços aos seus usuários.

O modelo de controle adotado pela ANTT é um controle por resultados visando a verificação

1 Outorga é uma forma de descentralização de prestação de serviço público. A outorga de serviço público é feita às autarquias, fundações públicas e às empresas estatais ou governamentais (empresas públicas e sociedades de economia mista) e aos consórcios públicos, quando forem pessoas jurídicas de direito público, caso em que, também integrarão a Administração Indireta.

da prestação adequada do serviço, com base nos parâmetros de desempenho previstos no PER e no cronograma físico-financeiro do contrato de concessão. A Agência efetua esse controle por meio da Superintendência de Exploração da Infraestrutura Rodoviária – SUINF, com o apoio de três gerências, além de cinco Unidades Regionais – UR’s nos estados e dezoito Postos de Fiscalização, localizados à margem das rodovias concedidas.

Questões estratégicas

A abordagem de atuação adotada pela CGU objetivava responder as seguintes questões estratégicas relacionadas à fiscalização da Agência sobre a execução dos contratos de conces-são na Fase de Trabalhos Iniciais:

1. A documentação exigida no contrato e no Programa de Exploração da Rodovia – PER está sendo apresentada pelas concessionárias?

2. A atuação da ANTT na fiscalização dos contratos de concessão é adequada?

3. O serviço público prestado pelas concessionárias atende aos parâmetros de desempenho previstos no PER para as estruturas físicas e operação dos trechos rodoviários concedidos?

Volume de recursos envolvidos

O montante de recursos envolvidos nesta Ação no período de 2007 a 2009 e a res-pectiva execução financeira, assim como os recursos efetivamente acompanhados pela CGU, encontram-se demonstrados no Quadro 1, a seguir.

Exercício LOA + Créditos (R$)

Execução orçamentária

(R$)

% de execução financeira

Recursos acompanhados pela CGU (R$)

% auditado sobre

executado

2007 9.230.000 8.539.745 92,52% 0,00 0,00 %

2008 17.630.000 15.020.822 85,20% 915.000,00 8,50%

2009 27.670.000 21.242.467 76,77% 14.260.000,00 51,50%

Total 54.530.000 44.803.034 82,16 % 15.175.000,00 33,87 %

Quadro 1 – Volume de recursos, execução financeira e recursos acompanhados pela CGU, de 2007 a 2009.Fonte: Elaborado pela DITRA/DI/SFC/CGU com base na LOA 2007 a 2009, e Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento - SIGPlan em 17/12/2010.

O que podemos concluir até o momento

Os aspectos positivos observados, após as conclusões dos trabalhos de fiscalização, estão relacionados ao esforço da Agência na implementação de instrumentos de fiscalização

e aprimoramento dos controles internos administrativos, visto que eram precários em 2008, conforme resultado do início dos trabalhos de acompanhamento da gestão realizados por esta Controladoria.

Entretanto, foram evidenciadas 64 (sessenta e quatro) inconformidades, relacionadas ao aten-dimento parcial pelas concessionárias das pendências apontadas nas vistorias prévias à autori-zação do início do pedágio pelas Unidades Regionais da ANTT, à precariedade da fiscalização da Agência, à ausência de documentação ou de análise destas e ao atendimento parcial dos pa-râmetros de desempenho do PER, propiciando más condições das estruturas físicas da rodovia após a execução das obras e serviços.

De maneira geral, as rodovias concedidas apresentaram uma melhoria das suas condições. A maior parte dos problemas constatados quanto ao atendimento parcial dos parâmetros de de-sempenho previstos no PER referem-se às seguintes estruturas físicas: pavimento, elementos de proteção e segurança, obras-de-arte especiais, e sistemas de drenagem e obras-de-arte correntes, que representam 64% dos problemas identificados (16% em cada estrutura física).

O que recomendamos e o que já foi providenciado pelo Gestor

Com base no diagnóstico obtido e visando contribuir com a melhoria da gestão foi recomendado ao gestor: elaborar, aprovar e normatizar instrumentos de controle para ve-rificação dos documentos obrigatórios do PER e do contrato e para acompanhamento das notificações às concessionárias e o seu posterior atendimento; elaborar, padronizar, aprovar e normatizar os manuais e procedimentos de fiscalização a serem utilizados pelas UR’s e Postos de Fiscalização; elaborar e aprovar um Plano Anual de Fiscalização em conjunto com as UR’s e Postos de Fiscalização; e normatizar a obrigatoriedade da inserção nos relatórios mensais das condições operacionais (infraestrutura, veículos, equipamentos) dos postos e registro das deficiências verificadas.

Dentre as providências adotadas, que demonstram melhoria na gestão e fiscalização dos con-tratos de concessão, estão: a elaboração de um banco de dados para controle dos documentos exigidos no contrato e no PER, e do atendimento das notificações emitidas; a aprovação do Plano Anual de Fiscalização 2010, contendo as equipes de gestão, de fiscalização e supervisão da fiscalização, o planejamento anual e mensal das fiscalizações de campo, um manual de fiscali-zação de campo com os procedimentos de fiscalização, indicadores e parâmetros de desempe-nho a serem atingidos, para cada concessão; e a aprovação do modelo de relatório mensal de fiscalização. Em fase de implementação está o Sistema de Gestão e Fiscalização das Rodovias Concedidas – SIGFIS, o qual, segundo a Agência, será utilizado para controle da execução dos contratos de concessão como um todo (documentação, cronograma, projetos, etc.).

Sumário

Sumário-Executivo......................................................................................................................4

Introdução...................................................................................................................................9

1.1 Programa 1463 - Qualidade dos Serviços de Transportes............................................................12

1.2 Ação 2907 - Fiscalização da Concessão dos Serviços e da Exploração da Infraestrutura Rodoviária.12

1.3 Atores Responsáveis.....................................................................................................................15

1.4 Volume de Recursos Federais envolvidos na Ação.......................................................................15

2. Objetivos e abordagens.........................................................................................................16

2.1 Razões para o Controle Interno Fiscalizar a Ação........................................................................16

2.2 Como se desenvolveu o trabalho.................................................................................................17

2.3 Questões Estratégicas...................................................................................................................18

3. Escopo da avaliação...............................................................................................................19

4. Resultados..............................................................................................................................20

4.1 Documentação exigida no contrato e no PER...............................................................................21

4.2 Atuação da ANTT na fiscalização dos contratos de concessão.......................................................23

4.2.1 Atendimento parcial das pendências apontadas nas vistorias da ANTT.............................23

4.2.2 Adequação dos instrumentos de fiscalização da ANTT......................................................25

4.3 Atendimento dos parâmetros de desempenho previstos no PER................................................27

5. Conclusão..............................................................................................................................30

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Introdução

A cobrança de pedágio em rodovias federais é anterior à utilização do processo de con-cessão. A Rodovia Presidente Dutra, que liga o Rio de Janeiro a São Paulo, a “Freeway” entre Porto Alegre e Osório e a Ponte Rio-Niterói foram as primeiras rodovias federais a cobrar pedágio, sob a administração do Departamento Nacional de Estradas e Rodagem (DNER), no final da década de 60 e início da década de 70.

A respectiva arrecadação foi utilizada para amortizar os encargos dos financiamentos para a construção da Ponte Rio–Niterói, de alguns trechos da BR-116 (Rio–São Paulo e Rio–Teresópo-lis) e da BR-290 (Osório–Porto Alegre). A cobrança foi interrompida na década de 80, porque a inflação anulava a razão entre arrecadação e custos de cobrança.

No início da década de 90, a Portaria nº 10/93, do Ministério dos Transportes, criou o Pro-grama de Concessão de Rodovias Federais - Procrofe, com a finalidade de conceder, ao setor privado, a exploração de aproximadamente 25% dos 52 mil km de rodovias pavimentadas da rede rodoviária federal. Essa Portaria designou o DNER como representante do Ministério e entidade reguladora.

O objetivo maior do Programa é a redução dos custos públicos e a diminuição do papel do Estado provedor. Para seu início, foi necessário o repasse, ao setor privado, de atividades que podiam ser bem geridas por ele. Mas só com a Lei nº 8.987/95 - dispondo sobre o regime de concessão e de permissão da prestação de serviços públicos e regulamentando o art. 175 da Constituição de 1988 -, começaram, de fato, as concessões de rodovias para a iniciativa privada.

Inicialmente, no Programa, foram definidas duas etapas, sendo a primeira, iniciada em 1995, quando foram concedidos à iniciativa privada quatro trechos de rodovias federais e a Ponte Rio-Niterói, totalizando 858,6 km. O vencedor da licitação foi escolhido pelo critério de me-nor tarifa de pedágio, com prazo prefixado (entre 20 e 25 anos). Depois, em 1998, o governo do Rio Grande do Sul licitou o Polo Rodoviário de Pelotas, cuja regulação foi transferida para a esfera federal em 2000, devido à dificuldade de implementar a concessão.

Em 2001, com a extinção do DNER, os contratos de concessão vigentes, firmados com o Mi-nistério dos Transportes, passaram à responsabilidade da Agência reguladora criada à época (ANTT). Desde então, a Agência passou a ser responsável pela fiscalização de seis trechos de rodovias federais, referentes à 1ª Etapa do Procrofe.

Em 2008, a ANTT promoveu a outorga de mais sete trechos de rodovias federais, como parte da 2ª Etapa do Procrofe (Fase I), também localizados nas Regiões Sul e Sudeste, nos Estados de Minas Gerais, Paraná, Rio de Janeiro, Santa Catarina e São Paulo, totalizando 2.600 km, aumen-tando para 4.083 km a serem fiscalizados pela Agência.

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Já em 2010, foi outorgada a concessão da BR 116/BA - primeira concessão na Região Nordeste, referente à 2ª Etapa - Fase II, com um trecho de 680,6 km de rodovias.

Atualmente, encontra-se em processo de pré-leilão a terceira etapa do Programa, dividida em duas fases: a primeira, abrangendo as rodovias BR-040/DF/GO/MG, BR-116/MG e BR-381/MG, numa extensão de 2.055 km, com previsão de publicação de edital em 2011; e a segunda, com estudos de viabilidade técnico-econômica em processo de finalização, abrange a rodovia BR-101/BA/ES, totalizando 475,90 km. As concessões sob responsabilidade e ainda por serem reguladas pela ANTT estão apresentadas no Quadro 2, a seguir.

ETAPA CONCESSIONÁRIA RODOVIA TRECHO EXTENSÃO (km)

INVESTIMENTO TOTAL (R$) a PI*

1ª E

tapa

NOVADUTRA BR-116/RJ/SP

Rio de Janeiro - São Paulo 402 -

PONTE BR-101/RJ Ponte Rio / Niterói 13,2 -

CONCER BR-040/MG/RJ

Rio de Janeiro - Juiz de Fora 179,9 -

CRT BR-116/RJRio de Janeiro –

Teresópolis – Além Paraíba

142,5 -

CONCEPA BR-290/RS Osório - Porto Alegre 121 -

ECOSUL BR-116/293/ 392/RS

Pólo Rodoviário de Pelotas 623,8 -

2ª E

tapa

, Fas

e I

Autopista Planalto Sul

BR-116/PR/SC Curitiba – Div. SC/RS 412,7 3.800.000.000,00

Autopista Litoral Sul

BR-376/PR - BR-101/SC

Curitiba – Florianópolis 382,3 3.400.000.000,00

Autopista Régis Bittencourt

BR-116/SP/PR

São Paulo – Curitiba (Régis Bittencourt) 401,6 3.100.000.000,00

Autopista Fernão Dias

BR-381/MG/SP

Belo Horizonte – São Paulo (Fernão

Dias)562,1 2.300.000.000,00

Autopista Fluminense BR-101/RJ Ponte Rio-Niterói –

Div.RJ/ES 320,1 1.500.000.000,00

Transbrasiliana BR-153/SP Div.MG/SP – Div. SP/PR 321,6 1.900.000.000,00

Rodovia do Aço BR-393/RJ Div. MG/RJ - Entr.BR-116 (Dutra) 200,4 1.100.000.000,00

2ª E

tapa

, Fa

se II

VIABAHIA

BR - 116/BA Feira de Santana - Div. BA/MG 554,10

5.749.707.310,48

BR - 324/BA Salvador - Feira de Santana 113,20

BA - 526 Entr. BR 324 - Entr. BA 528 9,30

BA - 528Entr. BA 526 -

Acesso à Base Naval de Aratu

4,00

10

3ª E

tapa

, Fas

e I

Previsão de conces-são em 2011 **

BR- 040 DF/GO/MG

DF (entroncamento BR 251) - Juiz de

Fora937 2.771.150.000,00

BR- 116/MG Além Paraíba - Divisa Alegre 817 3.553.780.000,00

BR – 381/MG

Anel Viário BH – Entr. BR 116 Gov.

Valadares301 1.995.340.000,00

3ª E

tapa

Fas

e II

Previsão de conces-são em 2011 **

BR – 101/BA/ES

Mucuri (BA) – Divisa ES/RJ 475,9 2.300.000.000,00

TOTAL 18 trechos 7.294,7 33.469.977.310,48

Quadro 2 – Concessões sob responsabilidade e a serem reguladas pela ANTTFonte: Contratos de concessão e dados do sítio eletrônico da ANTT. Data: 10/11/2010.* Os valores dos investimentos totais estão a PI – preços iniciais.** Concessões a serem reguladas pela ANTT.

A Figura 1, a seguir, mostra a localização dos trechos de rodovias concedidos. Os trechos em amarelo são referentes à 1ª Etapa do Procrofe, em verde representam os trechos referentes à 2ª Etapa – Fase I, e os em azul, a 2ª Etapa – Fase II.

Figura 1 – Trechos de rodovias federais já concedidosFonte – ANTT

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As Figuras 2 e 3 a seguir mostram a localização dos trechos de rodovias a serem concedidos em 2011 pela ANTT. Os traçados em amarelo e vermelho mostram os trechos de rodovias federais referentes à 3ª Etapa – Fase I e Fase II, respectivamente.

Fase I Fase II

Figuras 2 e 3 – Trechos de rodovias federais ainda por conceder, referentes a 3ª Etapa do ProcrofeFonte – ANTT

1.1 Programa 1463 - Qualidade dos Serviços de Transportes

O Programa 1463 – Qualidade dos Serviços de Transportes, sob responsabilidade do Ministério dos Transportes, de execução pela Agência Nacional de Transportes Terrestres, tem por objetivo garantir a qualidade e a modicidade de tarifas e preços na exploração da infraes-trutura e na prestação de serviços de transportes.

Este Programa engloba cinco Ações de Governo diretamente executadas pela ANTT. Este re-latório conterá a avaliação referente à Ação 2907 – Fiscalização da Concessão dos Serviços e da Exploração da Infraestrutura Rodoviária.

1.2 Ação 2907 - Fiscalização da Concessão dos Serviços e da Exploração da Infraestrutura Rodoviária

A Ação 2907 – Fiscalização da Concessão dos Serviços e da Exploração da Infraestru-tura Rodoviária tem por finalidade assegurar rodovias em boas condições de trafegabilidade

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aos usuários, mediante a verificação do cumprimento das disposições contratuais e das metas estabelecidas nos contratos celebrados com as empresas concessionárias.

Uma das razões para a implantação da Ação de Governo de Fiscalização da Concessão dos Serviços e da Exploração de Infraestrutura Rodoviária é que a concessão de rodovias com pa-gamento de pedágio garante o investimento e a manutenção constante e necessária em trechos rodoviários estratégicos para o desenvolvimento da infraestrutura do país. São rodovias com fluxo intenso de veículos (acima de 10 mil/dia) e, consequentemente, com desgaste rápido do pavimento cuja recuperação com recursos públicos nem sempre é realizada tempestivamente. Além da execução de obras de recuperação, melhoramentos, manutenção e conservação, são oferecidos aos usuários dos trechos rodoviários federais concedidos serviços de socorro médi-co e mecânico sem ônus adicionais aos usuários que, por ventura, usufruírem destes serviços.

Esta ação de governo não trata de execução de obra, mas da fiscalização da ANTT sobre a exe-cução dos contratos de concessão, que engloba a fiscalização das obras e serviços executados pelas empresas concessionárias nos trechos rodoviários federais concedidos, do cronograma físico-financeiro, da operação do sistema rodoviário, entre outros. Cabe destacar que essa fiscalização deve acontecer por todo o prazo da concessão previsto nos contratos que têm duração entre 20 e 25 anos.

Como parâmetro da fiscalização das concessões rodoviárias, existe o Projeto Básico da Ro-dovia, chamado de PER, que contempla o “Projeto Básico” de investimentos e atividades da concessionária vencedora da licitação, que assume o compromisso de sua efetivação, e total execução das obras e dos serviços de manutenção, conservação e monitoração do trecho ro-doviário sob sua responsabilidade, a partir da data de início dos trabalhos iniciais.

As obras e serviços integrantes do PER são definidos da seguinte forma:

- Escopo dos Serviços (o que fazer): definem os serviços e obras a executar e sua abran-gência;

- Procedimentos Executivos (como fazer): especificam os critérios e requisitos mínimos exigidos para o desenvolvimento dos serviços e execução das obras previstas;

- Parâmetros de Desempenho (qualidade dos serviços e obras): definem as especifica-ções e os indicadores de avaliação dos padrões requeridos; e

- Cronogramas de Execução (quando fazer): estabelecem a cronologia para implementa-ção das obras e serviços obrigatórios previstos.

Estas obras e serviços são classificados como obrigatórios e não obrigatórios. Definem-se como obrigatórios, as obras e serviços cuja data de conclusão de execução ou de implantação encontra-se fixada no cronograma, devendo ser cumprido ou, se revisto, efetuada a revisão da tarifa básica de pedágio. As obras e serviços não obrigatórios são aqueles cujos cronogramas são apenas indicativos, não devendo ser exigidos seu cumprimento, mas o atendimento aos

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Parâmetros de Desempenho especificados.

A exploração da rodovia, mediante a cobrança de pedágio, contempla duas etapas distintas, a saber:

- Trabalhos Iniciais: abrangendo os serviços necessários para que se atinjam os requisitos mínimos para o início da cobrança do pedágio, com duração de 6 meses, compreendendo, basicamente, os serviços e obras de recuperação emergencial do trecho, a elaboração dos cadastros, primeira monitoração de suas estruturas físicas e a implantação de instalações e equipamentos operacionais e de conservação e manutenção;

- Trabalhos ao Longo da Concessão: com duração de 24 anos e 6 meses, seguindo-se do término da Fase de Trabalhos Iniciais, após a autorização para a arrecadação do pedágio, compreendendo, basicamente, os serviços de Conservação do trecho rodoviário, sua Mo-nitoração, os serviços e obras de sua Recuperação, Manutenção e Melhoramentos, além da Operação do trecho rodoviário e a prestação de serviços aos seus usuários.

A fiscalização da concessão é efetuada diretamente pela ANTT, com o concurso eventual de terceiros – empresa ou entidade conveniada ou selecionada pela Agência. Essa fiscalização tem por objetivo assegurar o cumprimento dos encargos previstos no PER. As atividades da fisca-lização compreendem, especialmente, o controle por resultados da execução dos serviços e

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obras previstos, com ênfase na observância das especificações, parâmetros e padrões de qua-lidade estabelecidos no PER e nas normas técnicas aplicáveis. Constitui também objetivo dessa fiscalização, assegurar aos usuários a prestação, pela Concessionária, de serviço adequado, nas condições definidas no Edital.

1.3 Atores Responsáveis

Na execução dessa Ação de Governo há a participação dos seguintes órgãos federais:

1) Ministério dos Transportes: responsável pela avaliação e autorização da outorga dos tre-chos das rodovias; e

2) Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT: responsável pela implantação dire-ta da ação de governo e por promover, por intermédio de pessoal próprio ou consultoria externa, análises econômico-financeiras, de custos, de gerenciamento de rodovia com pe-dágio, de comunicação e relacionamento com o usuário, e de fiscalização de desempenho das concessões.

Ressalta-se que a ANTT, com sede em Brasília, conta com o apoio da Superintendência de Ex-ploração da Infraestrutura Rodoviária – SUINF, da Gerência de Engenharia e Investimentos em Rodovias – GEINV, da Gerência de Fiscalização e Controle Operacional de Rodovias – GEFOR, da Gerência de Regulação e Outorga da Exploração de Rodovias – GEROR, além das 5 (cinco) Unidades Regionais, por intermédio das Coordenações de Infraestrutura, localizadas nos Es-tados de São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Rio Grande do Sul e Bahia, e dos Postos de Fiscalização.

As Unidades Regionais e os Postos de Fiscalização são responsáveis pela realização rotineira das fiscalizações em campo, elaborando relatórios de fiscalização com registro fotográfico das irregularidades decorrentes de inobservâncias das obrigações previstas em contrato por parte das concessionárias, e consequente emissão de notificações às concessionárias, por meio de Notas Técnicas, de Termos de Registro de Ocorrência – TRO1 e Autos de Infração - AI2, para apuração, no âmbito da SUINF, de descumprimento contratual, mediante procedimento que garante pleno direito de defesa.

1.4 Volume de Recursos Federais envolvidos na Ação

A seguir, o Quadro 3 contém os recursos envolvidos nesta Ação no período de 2007 a 2010, com a respectiva execução física e financeira, e a previsão para 2011.

1 Termo lavrado pela fiscalização da ANTT no momento em que for verificada a ocorrência – defeito ou incon-formidade – que caracterize como infração a sua não correção, pela concessionária, no prazo contratual ou regulatório.2 Documento lavrado pela fiscalização da ANTT quando verificada a prática de infração contratual ou regulatória pela concessionária, em flagrante ou decorrente da não correção, no prazo previsto, de ocorrência registrada em TRO.

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ExercícioLOA +

Créditos (R$)

Execução orçamentária

(R$)

% de execução financeira

Meta Física

Execução física

% Execução física

2007 9.230.000 8.539.745 92,52 % 12 6 50%

2008 17.630.000 15.020.822 85,20 % 13 13 100%

2009 27.670.000 21.242.467 76,77 % 13 13 100%

2010 45.188.026 15.547.550 34,41 % 14 9 64,29%

2011 44.797.830 4.381.534 * 9,78 % 2.193 ** - -

Quadro 3 – Volume de recursos, execução física e financeira da ação 2907, de 2007 a 2009Fonte: Elaborado pela DITRA/DI/SFC/CGU com base nos dados extraídos da LOA 2007 a 2011 e do SIGPlan em 17/12/2010.* Execução financeira até o mês de abril/2011** Meta física mensurada em número de vistorias realizadas

2. Objetivos e abordagens

2.1 Razões para o Controle Interno Fiscalizar a Ação

Em 2010, os recursos alocados para a fiscalização dos contratos de concessão rodovi-ária, pela ANTT, somaram mais de R$ 45 milhões, um acréscimo de aproximadamente 400% em relação à 2007.

Atualmente, sob responsabilidade da Agência, estão quatorze trechos de rodovias federais concedidas, totalizando 4.763,8 km, com um fluxo total de veículos em torno 257 milhões de veículos (de passeio e comercial), em 2009.

Existe ainda a previsão da concessão de mais quatro trechos de rodovias federais para 2011, referentes à 3ª Etapa do Procrofe, o que totalizará aproximadamente 7.300 km de rodovias federais concedidas, a serem fiscalizados pela ANTT.

Em relação aos investimentos totais em infraestrutura de transporte rodoviário, por meio das con-cessões, que englobam obras e serviços de Recuperação, Conservação, Manutenção, Monitoração e Operação da rodovia, além de obras de Melhoramentos da rodovia - obras de melhorias físicas e operacionais e de ampliação de capacidade, estima-se que ultrapassem 33 bilhões de reais, se consi-derado todo o prazo de concessão, que varia de 20 a 25 anos, a depender da concessão.

Diante da grande relevância para a sociedade, bem como do elevado valor dos recursos envol-vidos, a atuação da CGU justifica-se na fiscalização dessa Ação de Governo, que, apesar de ter parte da execução a cargo do setor privado, refere-se à prestação de serviço público por meio de parcerias entre o setor púbico e privado.

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Além disso, segundo a Pesquisa Rodoviária da Confederação Nacional do Transporte - CNT 2007, que avalia a situação das rodovias a partir da perspectiva dos usuários, tanto sobre o aspecto da segurança como do desempenho, os resultados obtidos na avaliação dos 87.592 km de rodovias pesquisadas indicavam uma situação geral desfavorável das rodovias brasileiras pavimentadas: 64.699 km - equivalentes a 73,9% da malha pavimentada – foram classificados como regular, ruim ou péssimo. Somente em 26,1% da malha, totalizando uma extensão de 22.893 km, as condições de conservação foram classificadas como ótimo ou bom. Cabe des-tacar que os trechos rodoviários concedidos na 2ª Etapa – Fase I, objeto da avaliação desse relatório, estão inseridos na pesquisa supracitada.

Em 2010, segundo a CNT, foram avaliadas as condições de conservação do pavimento, da sinalização e da geometria viária de 90.945 km, incluindo toda a rede federal pavimentada e a malha constituída pelas principais rodovias estaduais. O resultado evidenciado da pesquisa foi uma melhoria significativa na condição das rodovias brasileiras, resultado do aumento dos investimentos em infraestrutura. Nesse sentido, a pesquisa apresentou uma evolução da condi-ção do estado geral das rodovias de 2007 a 2010. Por exemplo, pode-se observar que, de 2007 a 2010, houve uma diminuição de 7,4% de rodovias ruins ou péssimas, e ainda, um aumento de 6,1% de rodovias ótimas ou boas. Tal fato, além do aumento dos investimentos, decorre das melhorias ocorridas nos trechos agora sob responsabilidade da ANTT, em decorrência do início das concessões. Como resultado da pesquisa, também pode-se observar que as rodovias concedidas (BR-116, BR-101, BR-040, BR-290 e BR-381), concentradas na Região Sudeste, apresentam condições boas ou ótimas.

2.2 Como se desenvolveu o trabalho

A atividade das agências reguladoras consiste na regulação e fiscalização do setor a que está relacionada, nesse caso, o setor de infraestrutura rodoviária. A forma de fiscalização dos contratos de concessão, pelo Órgão Regulador (ANTT), consiste na verificação dos encargos previstos nos contratos e na homologação dos reajustes e revisões das tarifas de pedágio.

Os encargos previstos nos contratos são observados por meio do controle de resultados, com ênfase na observância das especificações, dos parâmetros e dos padrões de qualidade estabe-lecidos no Programa de Exploração da Rodovia - PER e nas normas técnicas aplicáveis.

Já a homologação dos reajustes e revisões das tarifas de pedágio consiste na aprovação das antecipações e postergações autorizadas ou inexecuções de obras e serviços previstos nos cronogramas anuais do PER e das modificações no PER por inclusão, exclusão ou alteração de obras e serviços, assim como na alteração da tarifa resultante da indexação em índices de serviços como terraplenagem, pavimento, consultoria, e econômicos, como o Índice de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA.

O modelo de controle por parte da ANTT é por resultados e visa a verificação da prestação adequada do serviço, com base nos parâmetros de desempenho previstos no PER e no cro-

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nograma físico-financeiro do contrato de concessão. A Agência efetua esse controle por meio da Superintendência de Exploração da Infraestrutura Rodoviária – SUINF, com o apoio de três gerências, além de cinco Unidades Regionais – UR’s nos estados e dezoito Postos de Fiscaliza-ção, localizados à margem das rodovias concedidas.

O planejamento das fiscalizações desta Controladoria levou em consideração a forma de fis-calização do órgão regulador e as fases dos contratos de concessão. As ações de controle da CGU tiveram como finalidade a verificação da documentação exigida nos contratos e no PER, a avaliação das condições das estruturas físicas dos trechos concedidos e se apresentavam con-dições de trafegabilidade, conforto e segurança compatíveis com os padrões de desempenho especificados no PER, antes da autorização para o início da cobrança do pedágio, e ainda a atuação da ANTT no acompanhamento da execução dos contratos de concessão.

Nesse sentido, cabe destacar a cláusula 6.10, letra “b”, dos contratos de concessão, a qual dis-põe que a conclusão das obras e serviços da Fase de Trabalhos Iniciais é uma das premissas para a autorização do início da cobrança do pedágio, conforme transcrita a seguir.

“6.10 A Concessionária estará apta a iniciar a cobrança do pedágio tão logo estejam satisfeitas as seguintes condições:

a) implantação de todas as Praças de Pedágio previstas;b) conclusão dos “Trabalhos Iniciais” detalhados no PER;c) conclusão do Cadastro do Passivo Ambiental.”

Portanto, as fiscalizações visavam basicamente a verificação da implantação das praças de pedá-gio e da execução das obras e serviços previstos na Fase de Trabalhos Iniciais.

2.3 Questões Estratégicas

O trabalho de avaliação da execução da ação de governo propôs-se a responder as seguintes questões estratégicas:

1. A documentação exigida no contrato e no PER está sendo apresentada pelas concessio-nárias tempestivamente?

2. A atuação da ANTT na fiscalização dos contratos de concessão é adequada?

2.1 As pendências apontadas nas vistorias da ANTT foram atendidas?

2.2 Os instrumentos de fiscalização da ANTT são adequados?

3. O serviço público prestado pelas concessionárias atende aos parâmetros de desempenho previstos no PER para as estruturas físicas e operação dos trechos rodoviários concedidos?

Os contratos de concessão e os respectivos programas de exploração da rodovia definem uma série de documentos a serem apresentados pelas concessionárias e os respectivos prazos. Es-

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ses documentos subsidiam a fiscalização da ANTT. Portanto, a apresentação intempestiva ou a inexistência desta documentação, assim como a não análise destas por parte da Agência podem prejudicar a fiscalização e o acompanhamento da execução dos contratos de concessão.

Na fase de trabalhos iniciais da concessão, a atuação da Agência relaciona-se à fiscalização do atendimento das cláusulas contratuais anteriores ao início da cobrança do pedágio, como: implantação de todas as Praças de Pedágio previstas; a conclusão dos “Trabalhos Iniciais” deta-lhados no PER; e a conclusão do Cadastro do Passivo Ambiental. Portanto, a inadequação de instrumentos de fiscalização pode acarretar o não atendimento dos parâmetros de desempe-nho previstos no PER, para as estruturas físicas da rodovia.

A prestação adequada do serviço foi avaliada pelas equipes desta Controladoria, que teve como finalidade verificar se os parâmetros de desempenho previstos no PER para cada estrutura física da rodovia foram atendidos, e se, consequentemente, as rodovias apresentavam boas condições de trafegabilidade e segurança aos usuários.

De maneira geral, a constatação de irregularidades relacionadas às questões estratégicas levan-tadas pode prejudicar o atendimento da finalidade da concessão das rodovias, que é a pres-tação do serviço de forma adequada, ou seja, a garantia aos usuários de boas condições de trafegabilidade e segurança.

3. Escopo da avaliação

O escopo das fiscalizações foi a verificação do atendimento das cláusulas contratuais antes do início da cobrança do pedágio (implantação das praças de pedágio, conclusão dos ser-viços e obras previstos nos trabalhos iniciais e do cadastro do passivo ambiental), nos trechos concedidos na 2ª Etapa, Fase I do Procrofe.

As ações de controle foram realizadas nos Estados de Minas Gerais, Paraná, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e São Paulo, no período de janeiro de 2009 a março de 2010.

Neste relatório estão compreendidos os trabalhos concluídos pelas CGU Regionais nos tre-chos das rodovias federais concedidas, descritos no Quadro 5, totalizando 2.600 km de rodo-vias federais fiscalizadas.

Concessionária BR Trecho km inicial e final Extensão (km)

Autopista Fernão Dias 381/MG Belo Horizonte –

Divisa BH/SP 949,9 – 478,2 471,7

Autopista Planalto Sul 116/PR Curitiba à Divisa

PR/SC 115 - 211,8 96,8

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Autopista Litoral Sul 101 e 376/PR Curitiba à Divisa

PR/SC71 - 102 e 616 –

685 145,9

Autopista Régis Bittencourt 116/PR Curitiba à Divisa

PR/SP 0,0 - 89,6 89,6

Autopista Fluminense 101/RJ Ponte Rio - Niterói

– Divisa RJ/ES 0,0 - 320,1 320,1

Rodoaço 393/RJ Div. MG/RJ – Entr. BR – 116 101,9 – 286,4 200,5

Autopista Planalto Sul 116/SC Divisa SC/PR a

Divisa SC/RS 0,00 ao 315,9 315,9

Autopista Litoral Sul 101/SC Florianópolis a

Divisa SC/PR 0,0 ao 222,0 222,0

Autopista Fernão Dias 381/SP São Paulo – Divisa

SP/MG 90,4 – 0,00 90,4

Autopista Régis Bittencourt 116/SP São Paulo – Divisa

SP/PR 268,9 - 569,1 300,2

Transbrasiliana 153/SP Divisa MG/SP – Divisa SP/PR 0,0 - 347,7 347,7

Total: 2.600,8

Quadro 5 – Trechos concedidos nos quais foram realizadas ações de controle da CGU Fonte: Elaborado pela DITRA/DI/SFC/CGU com base na execução das fiscalizações

4. Resultados

A partir das fiscalizações realizadas nas unidades regionais da ANTT e nos trechos ro-doviários concedidos, foram identificadas inconformidades, as quais foram previamente sub-metidas e discutidas com os gestores responsáveis pela fiscalização dos contratos de conces-são. No total foram constatados 64 (sessenta e quatro) problemas relacionados às questões estratégicas inicialmente delineadas, cuja distribuição é apresentada no Quadro 6, a seguir.

Quantidade Descrição do problema

5 Inexistência de documentação ou de análise destas, conforme exi-gidos nos contratos e no PER.

5Precariedade das ações de fiscalização da ANTT, tais como existên-cia de planejamento e procedimentos de fiscalização precários e

condições operacionais precárias.

16 Atendimento parcial das pendências apontadas nas vistorias da ANTT.

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Atendimento parcial dos parâmetros de desempenho do PER, evi-denciando condições indesejadas das Estruturas Físicas da Rodovia

após a execução das obras e serviços previstos na fase dos Trabalhos Iniciais.

TOTAL: 64 problemas

Quadro 6 – Agrupamento dos problemas constatados Fonte: Elaborado pela DITRA/DI/SFC/CGU com base nos Relatórios de fiscalização.

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Do quadro 6, observa-se que a maior parte dos problemas constatados estão concentrados em dois grupos, relacionados ao atendimento parcial dos parâmetros de desempenho previstos no PER (58%) e das pendências apontadas nas vistorias da ANTT (24%).

Para cada uma das constatações mantidas após discussão com os gestores dessa atividade, foram acordadas recomendações de caráter estruturante com vistas ao aperfeiçoamento dos controles internos, para as quais a Superintendência de Exploração da Infraestrutura Rodoviária - SUINF, área técnica responsável pela gestão e supervisão dos contratos de concessão, apre-sentou as providências já adotadas, fixando, inclusive, prazo para implementação das outras pendentes.

Cada uma das recomendações é monitorada pela CGU, de acordo com o cronograma para im-plementação estabelecido em acordo com o gestor, no sentido de certificar a sua implementação.

A seguir, apresentam-se os registros dos resultados obtidos para cada uma das questões estra-tégicas propostas.

4.1 Documentação exigida no contrato e no PER

Os contratos de concessão e os respectivos Programas de Exploração da Rodovia de-finem uma série de documentos a serem apresentados pelas concessionárias e os respectivos prazos. Esses documentos subsidiam a fiscalização da ANTT, bem como fornecem informa-ções sobre: planejamento da execução de obras e serviços para o ano vigente, cronograma físico-financeiro de execução mensal do contrato, reclamações dos usuários, monitoração das estruturas físicas da rodovia, cadastros iniciais das estruturas físicas da rodovia, inventário e registro dos bens vinculados à concessão, estudos/projetos, entre outros. Portanto, devido a abrangência das informações, observa-se a importância da apresentação desta documentação por parte das concessionárias.

A apresentação intempestiva ou a inexistência desta documentação, assim como a falta de análise destas por parte da Agência podem prejudicar a fiscalização e o acompanhamento da execução dos contratos de concessão.

Um dos riscos associados à ausência da análise dos documentos apresentados pelas concessionárias é o prejuízo à vistoria dos trabalhos iniciais, a qual deveria ser subsidiada por estes, resultando como produto a emissão do Termo de Vistoria, que fundamenta a liberação da cobrança de pedágio.

Portanto, o procedimento de verificação da apresentação destes documentos consistiu na fis-calização em campo junto às Unidades Regionais e Postos de Fiscalização da ANTT, responsá-veis pelo trecho rodoviário em questão, tanto quanto a existência como a tempestividade da apresentação da documentação.

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Como resultado das fiscalizações, foram identificados problemas como a inexistência de pro-jeto executivo de sinalização, de estudo relativo à complementação dos sistemas de iluminação existentes, de relatórios específicos pertinentes às monitorações iniciais, dos cadastros iniciais das estruturas físicas da rodovia e do estudo de levantamento de pontos críticos da rodovia. Além disso, foi verificada a ausência de análise, por parte da ANTT, dos cadastros iniciais ela-borados pelas concessionárias. Apenas em duas (Fernão Dias e Transbrasiliana), das sete con-cessionárias fiscalizadas, não foram constatados problemas com a documentação. A seguir, o Quadro 7 apresenta as concessionárias que apresentaram problemas com a documentação e a sua descrição.

CONCESSIONÁRIA DESCRIÇÃO DO PROBLEMA


Ausência de análise e validação dos cadastros iniciais das estruturas físicas da rodovia;Inexistência do Estudo/levantamento dos pontos críticos da rodovia e dos Relatórios mensais de execução físico-financeira das obras pertinentes aos Trabalhos Iniciais.

Autopista Fluminense Inexistência dos relatórios de monitoração inicial das estruturas físi-cas da rodovia, exceto o do pavimento.

Rodovia do AçoInexistência de projeto executivo de sinalização, do estudo relativo à complementação dos sistemas de iluminação existentes e dos relató-rios de monitoração inicial das estruturas físicas da rodovia.


Inexistência do número do Índice de Suporte Califórnia – CBR no cadastro do Pavimento;Ausência de análise e validação dos cadastros iniciais das estruturas físicas da rodovia;Ausência do projeto executivo de operação das rodovias e das obras a serem executadas nos primeiros anos da concessão;Ausência do Relatório Mensal de Execução Físico-Financeira das obras pertinentes aos trabalhos iniciais e serviços de recuperação da rodovia no ano de 2008.

Autopista Litoral Sul Ausência de análise e validação do cadastro do passivo ambiental.

Quadro 7 – Problemas constatados quanto a documentação Fonte: Elaborado pela DITRA/DI/SFC/CGU com base nos Relatórios de fiscalização.

Com base no diagnóstico obtido e visando contribuir com a melhoria da gestão, foi recomen-dado ao gestor a aprovação e normatização de instrumentos de controle para verificação dos documentos obrigatórios descritos no PER e no contrato.

Resultante das recomendações, a Agência elaborou um banco de dados para controle dos documentos exigidos no contrato e no PER, a ser gerido por meio de sistema informatizado integrado. A providência adotada demonstra a melhoria na gestão e fiscalização dos contratos de concessão. Entretanto, esse sistema está sendo implementado, com previsão de validação em agosto de 2011.

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4.2 Atuação da ANTT na fiscalização dos contratos de concessão

Como já dito, uma das atividades da ANTT é a fiscalização do setor de infraestrutura rodoviária. Na fase de trabalhos iniciais, a atividade de fiscalização dos contratos de concessão consiste na verificação dos encargos previstos nos contratos. Esses encargos são observados por meio do controle de resultados, com ênfase na observância das especificações, dos parâ-metros e dos padrões de qualidade estabelecidos no Programa de Exploração da Rodovia - PER e nas normas técnicas aplicáveis.

As fiscalizações são realizadas rotineiramente pelas unidades regionais e postos de fiscalização da Agência, localizados às margens dos trechos rodoviários concedidos. Além disso, são reali-zadas, periodicamente, fiscalizações em conjunto com a Gerência de Fiscalização e Controle Operacional de Rodovias – GEFOR.

As ações de controle desta Controladoria permitiram constatar a existência de práticas positivas, na fase de trabalhos iniciais, por parte da ANTT, que contribuíram para a obtenção de resultados melhores, dentre as quais se destacam: o desenvolvimento de um roteiro de fiscalização, de uma matriz de planejamento e de procedimentos de fiscalização, de um modelo de relatório das fiscalizações, e a nomeação de comissões de vistoria dos trabalhos iniciais por meio de Portaria.

Entretanto, em função das inconformidades verificadas quanto ao atendimento das pendências apontadas nas vistorias da ANTT e aos instrumentos de fiscalização, observa-se a fragilidade dos instrumentos de controle da Agência, no acompanhamento dos contratos de concessão.

4.2.1 Atendimento parcial das pendências apontadas nas vistorias da ANTT

Na fase de trabalhos iniciais da concessão, a atuação da Agência foi fiscalizar o atendi-mento das cláusulas contratuais antes do início da cobrança do pedágio, como: implantação de todas as Praças de Pedágio previstas; a conclusão dos “Trabalhos Iniciais” detalhados no PER; e a conclusão do Cadastro do Passivo Ambiental.

Para isso, o resultado dessas fiscalizações é um relatório de vistoria, no qual são apontadas as inconformidades verificadas em campo, com a posterior notificação às concessionárias deter-minando prazo para solucioná-las.

Nesse sentido, a fiscalização da CGU consistiu em verificar o atendimento destas notificações por parte das concessionárias, com base nos relatórios de vistoria elaborados pelas equipes de fiscalização da ANTT.

Como resultado, foram constatadas 16 (dezesseis) ocorrências referentes ao atendimento par-cial das notificações apontadas pela ANTT, por parte das concessionárias. Essas ocorrências

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foram observadas em cinco das sete concessões fiscalizadas. Isso demonstra a fragilidade dos instrumentos de controle da Agência, no acompanhamento dos contratos de concessão. A se-guir, o Quadro 8 apresenta os problemas quanto ao atendimento parcial das pendências.



Permanência das inconformidades constatadas nas fiscalizações da ANTT, mesmo após a autorização da cobrança do pedágio;a) Pavimento: 51,61% das falhas apontadas não foram sanadas;b) Obras-de-Arte Especiais: 25% das falhas apontadas não foram sanadas e 40% do total dos guarda-corpos, guarda-rodas e pas-seios com necessidade de recuperação/substituição não foram so-lucionados;c) EPS: as ocorrências apontadas pela ANTT persistem, comprome-tendo a segurança dos usuários, principalmente em horário notur-no;d) Terraplenos e Estruturas de Contenção: 85% das falhas aponta-das não foram sanadas. 16 de 43 pontos com trincas/abatimentos nas faixas de acostamento/rolamento não foram solucionados; 20 de 48 estruturas com erosão, desmoronamento e acumulação em taludes não foram solucionadas;e) Sistemas de Drenagem e OAC: 7 de 30 elementos de drenagem sujo ou obstruído não foram solucionados; 35 de 184 elementos de drenagem danificados ou ausentes não foram solucionados; 8 de 64 OAC danificadas, sem tampa ou ausente não foram solucio-nadas;f) Edificações e Instalações Operacionais: 2 de 5 Postos da Polícia Rodoviária Federal não foram reformados.

Autopista Fluminense

Permanência de inconformidades constatadas nas fiscalizações da ANTT, mesmo após a autorização da cobrança do pedágio;a) Elementos de drenagem sujos ou obstruídos, nos km 4,0, 5,30 e 209,40, não foram sanados;b) Terraplenos e estruturas de contenção, com ameaças de desliza-mento nos km 6,8, 6,9, 16,42 e 16,7, não foram solucionados.


Permanência das inconformidades constatadas nas fiscalizações da ANTT, mesmo após a autorização da cobrança do pedágio;a) 100 % dos problemas nas OAE detectados não foram soluciona-dos;b) emissão do 1º Termo de Vistoria, com a liberação da cobrança de pedágio, sem o atendimento das pendências apontadas pela ANTT.


Permanência das inconformidades constatadas nas fiscalizações da ANTT, mesmo após a autorização da cobrança do pedágio, quanto às obras-de-arte correntes (sarjeta obstruída) e aos sistemas elétri-cos e de iluminação (fiação na passarela e falta de Iluminação).

Transbrasiliana

Permanência das inconformidades constatadas nas fiscalizações da ANTT, mesmo após a autorização da cobrança do pedágio;a) EPS: 4 de 10 problemas de ausência do gabarito vertical de al-tura não foram solucionados;b) OAE: nenhuma das 7 OAE com problemas emergenciais foi corri-gida; eb) Sistemas de drenagem: 51 de 68 (75%) elementos de drenagem sujos ou obstruídos não foram solucionados e 36 de 48 (75%) ele-mentos de drenagem danificados não foram solucionados.

Quadro 8 – Problemas constatados quanto ao atendimento parcial das pendências apontadas pela ANTT Fonte: Elaborado pela DITRA/DI/SFC/CGU com base nos Relatórios de fiscalização.Legenda: OAE – obras de arte especiais, EPS – equipamentos de proteção e segurança, OAC – obras de arte corrente.

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Como recomendação, sugeriu-se ao gestor elaborar, aprovar e normatizar instrumentos de controle (mensal e acumulado) das pendências verificadas nas fiscalizações e o seu posterior atendimento. A providência adotada pelo Gestor foi a elaboração de um banco de dados de controle e atendimento das notificações emitidas, a ser controlada por meio de sistema infor-matizado específico e integrado (unidades regionais, postos de fiscalização e sede da ANTT).

Cabe ressaltar que os relatórios de vistoria em questão, assim como o atendimento ou solução das notificações apontadas, fundamentam a autorização do início da cobrança de pedágio. Por isso, o atendimento parcial dos problemas verificados pela ANTT na vistoria das obras e servi-ços na fase de trabalhos iniciais resultou no início da cobrança do pedágio sem o cumprimento integral dos parâmetros de desempenho previstos no PER, e consequentemente, estruturas fí-sicas da rodovia em condições piores do que o especificado, proporcionando, em alguns casos, riscos aos usuários das rodovias.

4.2.2 Adequação dos instrumentos de fiscalização da ANTT

Quanto à adequação da atuação da ANTT no acompanhamento da execução dos con-tratos de concessão, a fiscalização consistiu na verificação da existência de um planejamento ou plano anual das fiscalizações de campo, e de instrumentos de controle normatizados, tais como manuais e procedimentos de fiscalização. Além disso, foram avaliadas as condições operacio-nais das unidades regionais e postos de fiscalização.

Como resultado, apesar das boas práticas constatadas, foram identificadas inconformidades em cinco das sete concessões fiscalizadas, o que demostra a insuficiência dos instrumentos de fisca-lização existentes à época, e a consequente necessidade de aperfeiçoamento destes. A seguir, o Quadro 9 descreve os problemas constatados nas concessões fiscalizadas.



Disponibilização de apenas um veículo para duas equi-pes de fiscalização do Posto Fiscalização;Ausência de plano de gestão e fiscalização dos contra-tos de concessão;Ausência de manual de procedimentos de fiscalização com detalhamento e especificação sobre como realizar as verificações de defeitos e inconformidades.


Inexistência de planejamento prévio e padronização para as atividades rotineiras de fiscalização;Não acompanhamento das deficiências relatadas nos relatórios anteriores, dificultando a verificação da solu-ção do problema.

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Rodoaço

Inexistência de planejamento prévio e padronização para as atividades rotineiras de fiscalização;Não acompanhamento das deficiências relatadas nos relatórios anteriores, dificultando a verificação da solu-ção do problema;Inexistência de planilhas padronizadas para a realização das atividades rotineiras de fiscalização, tais como, “check lists” e matrizes de planejamento e de procedi-mentos;Condições operacionais precárias: Inexistência de meios de comunicação no Posto de Fiscalização da ANTT, tais como, telefone fixo, rádio, internet e fax.

Autopista Fernão DiasFalta de equipamentos para medição, como: trena, GPS, reflectômetro e instrumentos de aferição de irregulari-dade longitudinal máxima e de percentagem trincada.

Autopista Litoral Sul

Instrumentos de planejamento e procedimentos de fis-calização inexequíveis na fase de Trabalhos Iniciais (Cadastro e/ou Relatório de Monitoração disponibilizado após a conclusão da etapa dos serviços e obras previs-tos no PER);Execução intempestiva das fiscalizações na fase dos Trabalhos Iniciais (impossibilidade de aplicação das pe-nalidades à concessionária em decorrência da alegada inaplicabilidade do Manual de Fiscalização Rotineira).

Quadro 9 – Problemas constatados quanto à atuação da ANTT Fonte: Elaborado pela DITRA/DI/SFC/CGU com base nos Relatórios de fiscalização.

Como recomendações, foi sugerido à Agência a elaboração e normatização de manuais de fis-calização e procedimentos a serem utilizados pelas Unidades Regionais e Postos de Fiscalização e de um Plano Anual de Fiscalização em conjunto com as Unidades Regionais e Postos de Fis-calização, em função das peculiaridades (força de trabalho, localização, extensão do trecho sob responsabilidade); e a normatização da obrigatoriedade dos responsáveis pelas UR’s e Postos inserirem nos relatórios mensais as condições operacionais (infraestrutura, veículos, equipa-mentos) do Posto da ANTT, bem como registrarem as deficiências verificadas.

Com base nas recomendações e problemas identificados, a Agência tomou providências como: aprovação do modelo de relatório mensal de fiscalização a ser elaborado pelas Unidades Regio-nais e encaminhado à sede da ANTT; a elaboração e aprovação do Plano Anual de Fiscalização 2010, contendo as equipes de gestão, de fiscalização e supervisão da fiscalização, bem como o planejamento anual e mensal das fiscalizações de campo e um manual de fiscalização de cam-po, bem como os procedimentos de fiscalização, indicadores e parâmetros de desempenho a serem atingidos, para cada concessão. Além disso, encontra-se em fase de implementação, o Sistema de Gestão e Fiscalização das Rodovias Concedidas – SIGFIS II, o qual, segundo a ANTT, será utilizado para o controle da execução dos contratos como um todo (documentação, exe-cução do cronograma físico-financeiro, projetos, etc.).

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4.3 Atendimento dos parâmetros de desempenho previstos no PER

A finalidade maior da atuação da Agência nos contratos de concessão é a consecução dos objetivos da concessão – prestar o serviço de maneira adequada. Esses objetivos e metas da concessão são previstos no edital e seus anexos e devem ser alcançados, sem prejuízo de outras disposições, mediante o integral cumprimento do Programa de Exploração da Rodovia - PER.

A Lei 8.987/95 dispõe no seu artigo 6º que “Toda concessão ou permissão pressupõe a pres-tação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato.”. E ainda, define que “Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.”.

Quanto às estruturas físicas da rodovia, o PER prevê que na Fase de Trabalhos Iniciais sejam executados os serviços necessários para que se atinjam os requisitos mínimos para o início da cobrança do pedágio, compreendendo, entre outros, os serviços e obras de recuperação emergencial do trecho e a implantação de instalações e equipamentos operacionais.

Portanto, as ações de controle consistiram na verificação em campo das condições das estru-turas físicas das rodovias, com base nos parâmetros previstos no PER.

Como resultado, foram constatados 38 (trinta e oito) problemas referentes ao atendimento parcial dos parâmetros de desempenho previstos no PER, que foram observadas em seis das sete concessões fiscalizadas. Mais uma vez, isso demonstra a fragilidade dos instrumentos de fiscalização da Agência, no acompanhamento dos contratos de concessão, bem como da atu-ação efetiva na regulação do setor de infraestrutura rodoviária. No Quadro 10, a seguir, estão descritos os problemas constatados nas concessões fiscalizadas.



a) Pavimento: desnível entre a faixa de rolamento e o acostamento maior do que 5 cm em 42% dos 97 km; e trincas longitudinais/horizontais em 36% dos 97 km.b) EPS:- falta de balizadores nas barreiras de concreto (new Jersey) em 6 pontos dos 97 km;- ausência de elementos de proteção e segurança em 12 locais de curva com talude acentuado; e- ausência de defensas metálicas, da sinalização de perigo e dos balizadores reflexivos nas cabeceiras das barreiras de concreto.c) SD e OAC: ausência de sistemas de drenagem no canteiro central e nas la-terais.

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a) Pavimento: desníveis entre a faixa de tráfego e o acostamento superiores a 5cm em 7 km; e buracos/panelas nos acostamentos em 28 km.b) EPS:- barreiras de concreto rígidas tipo “new jersey” e cabeceiras de pontes sem balizadores gerando pontos de obstáculos fixos sem elementos de pro-teção para evitar o choque de veículos;- ausência de placas de advertência a curta distância de acessos e obras-de-arte especiais;- ausência de indicadores de redução de velocidade antes de pontos críticos (curva acentuada à esquerda ou à direita; pista sinuosa à esquerda ou à di-reita; entroncamento oblíquo à esquerda ou à direita; confluência à esquer-da ou à direita);- ausência de placas de redução de velocidade, velocidade permitida e indi-cadora do posto da PRF;- sinalização de controle e fiscalização eletrônica de velocidade instalada em pontos obscuros e sem a devida indicação.c) OAE:- pintura danificada dos guarda-corpos e guarda-rodas;- juntas trincadas e com ressaltos entre as faixas de tráfego e as cabeceiras das pontes;- problemas estruturais localizados (armadura exposta no pilar, vigas e bor-das dos tabuleiros, juntas de dilatação defeituosas e erosão no aterro de contenção na cabeceira);- ausência de sinalização nas cabeceiras das pontes com delineadores.d) Edificações: 4 dos 5 postos da PRF não foram reformados.

Rodoaço

a) Pavimento:- desníveis entre a faixa de tráfego e o acostamento superiores a 5 cm;- buracos/panelas no acostamento e na pista de rolamento em 33 km dos 200 km; e- deformações plásticas no pavimento, em 18 km de 200 km.b) EPS: ausência de sinalização nas curvas, de placas indicadoras dos períme-tros urbanos e de redução de velocidade próxima aos municípios.c) OAE: problemas estruturais localizados (armadura exposta no pilar, vigas e bordas dos tabuleiros, juntas de dilatação defeituosas e erosão no aterro de contenção na cabeceira).d) Sistemas de Iluminação: inexistência de iluminação nas passarelas e entor-nos em pistas simples e dupla, em trevos e entroncamentos, retornos e aces-sos, paradas de ônibus e locais de travessias de pedestres.

Transbrasiliana

a) Pavimento:- desnível entre faixa e acostamento inferior a 5 cm em 4 km; e- panelas e afundamentos plásticos (deformações plásticas), desplacamentos da camada superior do pavimento, com profundidade média de 2 cm;b) EPS: ausência do gabarito vertical de altura nas passarelas e viadutos.c) OAE: guarda-corpos, guarda-rodas sujos e sem pintura.d) SD e OAC: 29 elementos de drenagem sujos/obstruídos e 29 elementos de drenagem danificados.e) Terraplenos e Estruturas de Contenção: 8 pontos com problemas emergen-ciais de contenção/erosão.


a) Pavimento: 36 panelas/buracos e 26 pontos com trincas de crocodilo.b) Canteiro central e Faixa de domínio: 10 pontos com vegetação superior a 30 cm.c) EPS: 21 pontos em curvas com ausência de sinalização vertical indicadora de balizamento junto a muretas de concreto.

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a) EPS: ausência de defensas metálicas/barreiras em concreto em pontos crí-ticos (trechos habitados, trevos e acessos, trechos em tangente de alta velo-cidade).b) OAE: 22 guarda-corpos, guarda rodas sujos ou sem pintura e 5 OAE com problemas emergenciais estruturais.c) Canteiro central: ausência total de vegetação rasteira nas áreas nobres (acessos, trevos, Praças de Pedágio e Postos de Pesagem), com comprimen-to superior a 10 cm).d) Edificações: 2 dos 3 Postos da PRF não foram reformados; 1 de 2 Praças de pedágio com obras não iniciadas; e 1 base operacional permanente fora de operação.e) Terraplenos e Estruturas de contenção: Trincas/abatimentos nas faixas de acostamento/rolamento, e 14 pontos com desmoronamento e acumulo de material em talude.

Quadro 10 – Problemas constatados quanto ao atendimento parcial dos parâmetros de desempenho do PER Fonte: Elaborado pela DITRA/DI/SFC/CGU com base nos Relatórios de fiscalização.Legenda: EPS – equipamentos de proteção e segurança, SD – sistemas de drenagem, OAC – obras de arte cor-rentes, OAE – obras de arte especiais e PRF – polícia rodoviária federal.

Do quadro acima, observa-se que o atendimento parcial dos parâmetros de desempenho para o pavimento foi constatado nas seis concessões. Além desse, foram constatados problemas nas estruturas físicas: elementos de proteção e segurança (5 concessões), obras-de-arte especiais (4 concessões), sistemas de drenagem e obras-de-arte correntes, edificações, canteiro central e faixa de domínio (2 concessões).

A seguir estão apresentadas figuras que ilustram alguns dos problemas elencados no Quadro 10.

Figura 6– Desnível do acostamento/pista maior que 5 cm Figura 7 – Passarela sem gabarito verticalFigura 8 – Aterro da cabeceira degradado Figura 9 – Inexistência de sistema de drenagem

Figura 6 Figura 7

Figura 8 Figura 9

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Cabe ressaltar que o atendimento parcial dos parâmetros de desempenho do PER, evidencia condições indesejadas, de segurança e trafegabilidade, das estruturas físicas da rodovia após a execução das obras e serviços previstos na fase dos Trabalhos Iniciais, prejudicando assim os usuários da rodovia.

5. Conclusão

Com relação à verificação da documentação observou-se que alguns documentos que subsidiavam as fiscalizações em campo não foram apresentados, ou foram apresentados intem-pestivamente e não foram analisados pela ANTT. Esses documentos subsidiam a fiscalização da ANTT, fornecendo informações sobre: planejamento da execução de obras e serviços para o ano vigente, cronograma físico-financeiro de execução mensal do contrato, reclamações dos usuários a monitoração das estruturas físicas da rodovia, cadastros iniciais das estruturas físicas da rodovia, inventário e registro dos bens vinculados à concessão, e estudos/projetos, entre outros. Apenas em duas (Fernão Dias e Transbrasiliana) das sete concessionárias fiscalizadas não foram constatados problemas com a documentação. Tal fato prejudica a fiscalização e o acompanhamento da execução dos contratos de concessão.

Na avaliação da própria atividade de fiscalização da ANTT, onde a fiscalização consistiu na verificação da existência de um planejamento ou plano anual das fiscalizações de campo, e de instrumentos de controle normatizados, tais como manuais e procedimentos de fiscalização, foram identificadas inconformidades em cinco das sete concessões fiscalizadas. Relacionada à verificação do atendimento das pendências apontadas pela Agência antes do início da cobrança do pedágio, foram constatados 16 (dezesseis) problemas, observados em cinco das sete con-cessões fiscalizadas, o que demonstra a fragilidade dos instrumento de controle da Agência, no acompanhamento dos contratos de concessão.

Quanto às estruturas físicas da rodovia as ações de controle consistiram na verificação em campo das condições das estruturas físicas das rodovias, com base nos parâmetros previstos no PER. Como resultado, foram constatados 38 (trinta e oito) problemas que resultam no atendimento parcial dos parâmetros de desempenho previstos no PER, observados em seis das sete concessões fiscalizadas. Mais uma vez, isso demonstra a fragilidade dos instrumentos de fiscalização da Agência, no acompanhamento dos contratos de concessão, bem como da atuação efetiva na regulação do setor de infraestrutura rodoviária.

De maneira geral, com base nos relatórios desta CGU, decorrentes das fiscalizações dos tre-chos rodoviários das concessões da segunda etapa (Fase I), referente a fase de Trabalhos Ini-ciais, as estruturas físicas das rodovias (pavimento, elementos de proteção e segurança, obras-de-arte especiais e correntes, terraplenos e estruturas de contenção, etc.), ressalvando-se os problemas já identificados nesse relatório, encontram-se em condições adequadas de seguran-ça e trafegabilidade, e à época, aptas ao início da cobrança do pedágio.

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Os principais benefícios esperados com a implementação das recomendações propostas são a melhoria dos instrumentos de controle de fiscalização, o nivelamento do conhecimento em nível nacional das equipes de fiscalização da ANTT, e um acompanhamento mais tempestivo da execução dos contratos de concessão.

De forma indireta, em consequência dos benefícios supracitados, pode-se destacar a melhoria da qualidade do serviço prestado em função de uma fiscalização, por parte do órgão regulador, mais efetiva e eficaz. Pode-se citar também como benefício indireto, algumas externalidades positivas correlatas como a melhoria da segurança nas estradas e a consequente diminuição dos acidentes e dos gastos com saúde, assim como a melhoria das condições de trafegabilidade acarretando a diminuição do tempo de viagem e consequentemente do custo Brasil.

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