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2) DEON SETTE, MARLI T.; NOGUEIRA, JORGE M. Relevância da Análise dos Aspectos Econômicos naInstituição de um Tributo Ambiental . Revista de Direito Tributário - RDT n° 96 São Pau lo - SP, Ed. Malheiros,2007, p. 211-224. ISS 0102-7956.
3) DEON SETTE, MARLI T.; NOGUEIRA, JORGE M. Relevância da Análise dos Aspectos Econômicos naInstituição de um Tributo Ambiental . Revista Jurídica da Universidade de Cuiabá - UNIC. Cuiabá. EdUNIC,Volume 8, Número 1 (jan./jun.2006), 2006, p.137-156. ISSN 1519-1753.
4) DEON SETTE, M. T., NOGUEIRA, J. M. Relevancia del analisis de los aspectos económicos em lainstiticion de un tributo ambiental. Ciência Jurídica. , v.144, p.11 - 29, 2009
RELEVANCIA DEL ANALISIS DE LOS ASPECTOS
ECONOMICOS EN LA INSTITUICIÓN DE UN TRIBUTO
AMBIENTAL. 1
Autora: Marli Teresinha Deon Sette2
Co-autor: Jorge Madeira Nogueira3
Traductora: Sonia Filipetto Sáfadi4
Resumen.
Este artículo discute los aspectos económicos relevantes en
la institución de un tributo ambiental, comenzando de la premisa de que la
finalidad es el cambio del comportamiento de los agentes económicos, en
pro del medio ambiente. También presenta sugestiones de como establecer
referida naturaleza tributaria y cual los aspectos jurídicos que deberían ser
cambiados.
Sumario.
RELEVANCIA DEL ANALISIS DE LOS ASPECTOS ECONOMICOS EN LA INSTITUICIÓNDE UN TRIBUTO AMBIENTAL. ................................................................................................. 1
Sumario. ...........................................................................................................................................1
1 Este artículo tiene como base la disertación del master defendida por la autora en la Universidad de Brasilia – UnB– bajo el titulo “Consideraciones Sobre Vinculación de Recetas y Eficacia de Tributos en la Gestión Ambiental”,DEON SETTE, 2006. También fue presentado por la autora en palestra realizada en el Encuentro Nacional ParaAvaluación de Políticas del Medio Ambiente, realizado en Brasilia, en el día 28 de junio de 2006.2 Marli Teresinha Deon Sette, Asesora Jurídica del Tribunal de Justicia del Departamento de Mato Grosso, Masteren Gestión Económica del Medio Ambiente por la Universidad de Brasilia – UnB, formada en Ciencias Exactas porla Universidad Regional Integrada de Erexim , y en Derecho por la Universidad de Cuiaba, Consejera del ConsejoEstadual del Medio Ambiente - CONSEMA, y Profesora de Derecho Civil de la Universidad de Cuiaba – UNICBarão, y del Derecho Ambiental del Centro de Formación de Oficialía de Várzea Grande y del curso deEspecialización en Turismo en la Universidad de Rondonópolis.3 Jorge Madera Nogueira es Profesor Titular del Departamento de Economía de la Universidad de Brasilia, condoctorado en Economia por la Universidad de Londres, con pos-doctorado en Economía de los Recursos Naturalespor la Universidad de Cornell (EUA).4 Sonia Filipetto Sáfadi es profesora de español en la ciudad de Campo Verde - MT, graduada en español por laAliança Francesa en Santa Cruz de La Sierra - Bolivia y por la escuela de ingles y español Fisk en Londrina-Paraná. Graduada en Administración de Empresas por la Universidad del Norte del estado Paraná (UNOPAR) ypos graduanda por la Facultad UNIR - Unión de Escuelas superiores de Rondonópolis -MT.
2. Base conceptual.............................................................................................................................32.1. ¿Por qué instituir un Tributo Ambiental?...................................................................................32.2. Concepto Económico, Fiscal y Ambiental del Tributo..............................................................33 - Eficacia del Tributo......................................................................................................................54. Vinculación de las Recetas Tributarias. .....................................................................................105. Dificultades en la Implementación de esa forma de tributación. ...............................................135.1 Principios...................................................................................................................................145.2 Finalidad....................................................................................................................................156. Consideraciones finales...............................................................................................................20Bibliografía......................................................................................................................................21
1. Introducción
El objetivo de este artículo es examinar los aspectos
económicos relevantes en la institución de un tributo ambiental y presentar
un modelo tributario que pueda ser aplicado en la gestión ambiental, distinta
del que ya existe actualmente en el Brasil. Por eso, partimos de la premisa
de que este instrumento visa el cambio del comportamiento del agente
económico – tributación extra fiscal.
Para que esa premisa tenga posibilidad de presentarse
eficaz, es menester que algunos aspectos sean presencia constante en
todos los tributos ambientales. En médio a eses aspectos es valido destacar
el valor del tributo y la vinculación de las recetas coletadas.
El valor adecuado del tributo es esencial para que el agente,
al hacer una analice del costo beneficio, lleve en consideración por un lado el
valor del tributo y por otro lado el cuantun de los lucros podrían traer con la
práctica del comportamiento degradador, y, llegar a la conclusión de que es
provechoso tanto para el medio ambiente cuanto para su economía privada
que deja de practicar referido comportamiento del uso o polución ambiental.
La vinculación de la receta es factor determinante tanto para
atender al principio de la equidad, cuanto para dar transparencia,
confiabilidad y voluntad de adecuarse al tributo instituido.
Como hasta el momento no hay tributo que atienda esas
características dentro los que están relacionados en la Carta Magna, vamos
discutir los aspectos arriba mencionados, mostrar la relevancia de estas
consideraciones y presentar una sugestión de como instituir un tributo
ambiental que se adecue a los aspectos económicos relevantes. 2
2. Base conceptual.
En esta sección, vamos esclarecer el por que del analice de
la tributación ambiental, el es un tributo, cuando el es dicho eficaz y lo que
significa decir que un tributo es vinculado. Luego destacar los principales
aspectos jurídicos de un tributo ambiental.
2.1. ¿Por qué instituir un Tributo Ambiental?
El uso de los recursos ambientales puede generar
externalidades positivas o negativas. Como se trata de bienes difíciles de
definir derechos de propiedad5, sus usuarios no internalisen6 los costos
sociales en sus decisiones. Así, los precios del mercado no reflejen los
verdaderos costos económicos, sumando apenas los costos privados. Para
que el verdadero precio económico sea considerado, se hace necesario
internalisar el valor de los costos sociales7 al costo privado. La tributación
ten sido defendida como una de las maneras de se incluir en este valor de
las externalidades en las decisiones del uso del recurso ambiental,
permitiendo tornar los trade-offs entre crecimiento económico y pro-ambiental
el menos costoso posible tanto para el usuario cuanto para la sociedad
(SEROA DA MOTTA, 2000).
2.2. Concepto Económico, Fiscal y Ambiental del Tri buto.
Para analizar este instrumento se hace necesario el dominio
de los conceptos del instrumento económico tributación. No que se refiere al
5 El derecho de propiedad es un conjunto de leyes que describe lo que las personas y las empresas pueden hacercon sus respectivas propiedades. Por ejemplo, cuando los individuos poseen derecho sobre un terreno, eles puedenconstruir en el o vende-lo, estando protegidos contra posibles interferencias en relación al uso de su derecho depropiedad ( PINDYCK, 2002,p. 649). Cabe destacar que habrá un cierto grado de diferencia entre esa definicióneconómica de aquella usualmente manifestada por profesionales del derecho. La definición presentadaanteriormente es muy cerca de la definición utilizada pelos juristas, sin embargo, estos agregan a la definiciónresaltas que deben ser observadas, constante se verifica en el art. 1228, §1° del CC cuando discurre que elderecho de propiedad debe ser ejercido en consonancia con la función social de la propiedad - desposto en los Art.5° XXIII, 170 III e 186 II da CF/88 - evidenciando la defensa del medio ambiente y del bien-estar común de lasociedad (NERY JUNIOR, 2002, p.1227). 6 Internalisar significa hacer con que la empresa añada en sus costos no solo los costos privados pero también loscostos sociales, de forma que asegure que los precios de los productos reflejen los costos ambientales. Y hacercon que las personas consideren los efectos externos de sus acciones (MANKIW, 2001, p. 211).7 Costos sociales son gastos hechos durante el proceso de producción que no son pagos por los que lasocasionaran, pero por terceros, o son transferidas para toda la sociedad (SANDRONI, 2001, p 153).
3
concepto económico tenemos que tributo es la parte que, en la distribución
de las riquezas, cabe al Estado (GASTALDI, 2001, p. 407). Es, pues, una
relación contractual entre los ciudadanos y el Estado, en que los ciudadanos
pagan al Estado un valor porcentual sobre los bienes, servicios y riquezas
para que este pueda hacer frente a los gastos con el abastecimiento de
bienes y servicios que el mercado no ofrece o sub ofrece.
En la terminología fiscal, la expresión contiene todos los
fondos de receta de naturaleza tributaria, como, por ejemplo, los impuestos,
las tasas y las contribuciones de mejoría. Esos fondos son obtenidos con
contribuciones debidas por todo ciudadano establecido, o residente en el
Estado, o que de el saque provechos únicos, para la formación de la receta
pública, destinada a suplir los encargos públicos del mismo Estado.
Ya, tributo ambiental8 es un instrumento de política ambiental
basado en la cobranza de los poluidores o degradadores de un valor
equivalente a los costos sociales de sus externalidades (PERMAN, 1999, p.
307), valor este que debe representar el “precio a ser pago” por el poluidor o
degradador por el del bien o del servicio fornecido por el medio ambiente
(insumo, diluición, absorción, entretenimiento). De este modo, quien utiliza
los bienes o los servicios prestados por el patrimonio ambiental paga por
ellos, visto que tributos operan através de la alteración de los precios
relativos. El fato de tener que pagar por cada unidad utilizada del patrimonio
ambiental incentiva el produtor o consumidor a utilizar estos bienes o
servicios tan eficientemente cuanto posible.
La hipótesis, al proponer un tributo ambiental, es la de que
sin arcar con los costos por el uso del bien o servicio ambiental, no abriría
incentivo para que agentes económicos reflejasen acerca de las
consecuencias ambientales de sus acciones y fuesen más cuidadosos en la
utilización de los recursos ambientales. (JACOBS, 1995, PG. 268). A través
8 Las expresiones tributo, tasa, tasaciones o impuesto son utilizadas en la literatura económica nacional con elsignificado de las palabras inglesas tax e taxation, Por lo tanto, en ingles, esas palabras presentan un contenidosemántico pero amplío de que los vocablos tasa, impuestos y tributos en el lenguaje jurídico brasileño, en el cualimpuestos y tasas son especies del genero tributo (CARNEIRO, 2001, P. 78).
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de esta cobranza a la autoridad ambiental consigue hacer cumplir con los
objetivos propuestos de regularizar la utilización de los recursos naturales y
ambientales.
3 - Eficacia del Tributo.
Un instrumento económico es eficiente cuando las metas
establecidas se alcanzan con un grado levantado de la certeza. El tributo es
muy eficiente un instrumento económico debido a ése que carga los
derechos del uso de los productos tributados desde la primera unidad
consumida.
Sin embargo, saber si el tributo definitivo está siendo
eficiente se debe investigar cual el propósito de su institución 9 . Un tributo
que tiene como objetivo al logro de recursos tiene como propósito de guardar
constantemente la prescripción, entonces su eficacia es condicional con
eficacia para guardar la estabilidad de las recetas - propósito fiscal. Por otra
parte, un tributo que si destina para estimular la adopción de actitudes más
sostenibles tendrá su eficacia el dependiente de la reducción de recetas al
mínimo posible, siendo el ideal, una receta nula. Las recetas nulas indican
que todos los agentes económicos habrían cambiado su comportamiento y
dejado de practicar el acto que generó el recurso - propósito extra fiscal. Si la
orientación del tributo no está correcta, el propósito seguirá torcido,
causando situaciones de la colección, cuando el propósito era cambiar el
comportamiento del agente económico y viceversa.
Otra consideración que se debe hacer para prevenir instituir
tributos ineficazes dice respecto elasticidad precio de la demanda. Los
tributos que tienen el propósito de cambiar el comportamiento de los agentes
9 Por ejemplo, un tributo “X” puede haber sido instituido con la finalidad de recaudar recursos a los cofres públicos –finalidad fiscal. En este caso el tributo seria eficaz se efectivamente garantizar la sustentación de la recaudación alos cofres públicos. Para que eso ocurra el agente económico deberá platicar el hecho que origina el tributo. En lainstitución de otro tributo, el “Z”, la respuesta podrá ser que la finalidad del tributo es la intervención en elcomportamiento de los agentes económicos – finalidad extra fiscal -, buscando deducir la práctica del hecho queorigina el tributo. En esta situación la eficacia del tributo está relacionada al cambio efectivo del comportamiento delagente económico.
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económicos se deben instituir en productos con demanda de elástica al
precio. Ya, en productos con demanda inelástica al precio el resultado sería
inocuo. Esto porque los agentes contaminantes los repasarían los costos a
los consumidores y continuarían poluyendo. Pronto, uno no alcanzaría el
gran objetivo, que es, cambio del comportamiento de los agentes
económicos. Entender la situación antedicha, es bastante que nos deja
imaginar a un enfermo, persona dependiente de la morfina.
Pues la morfina es un producto esencial y sin substituto a la
altura, su precio de la elasticidad de la demanda es bajísimo, entonces él
tendría una situación donde no avanza para gravar la morfina que provoca
un incremento del precio, pensando de cambiar el comportamiento de la
persona enferma. No tiene otro la salida y continuará adquiriendo la morfina,
es esencial y ella no tiene substituto a la altura. Según Destarte, el tributo
será ineficaz.
Otra situación que podría convertirse el tributo ineficaz,
ocurre en el caso de las empresas bajo condiciones del oligopolio o del
monopolio, si el tributo es instituido con la intención de cambiar
comportamientos. Segundo Oates y Baumol (1975, P. 104) los intereses de
la compañía pueden entrar en conflicto con el objetivo de los impuestos. En
este caso la compañía repasará todos los precios para el consumidor y
continuarán practicando el hecho de generación del tributo. Éste es un caso
que podría ser interesante para la recaudación a los cofres públicos, pero no
para el cambio del comportamiento.
El cálculo adecuado del valor del tributo, también es factor
determinativo y esencial para la eficacia de un tributo, pues, para que ele
desarrolle su función como instrumento económico, debe tener una medida
que afecte el cálculo de costos y beneficios del poluente, influenciando en su
decisión de mejorar la calidad ambiental (GUERRA e SUARES, 1007, p.100).
Si el tributo aplicado no tiene impacto significativo sobre el comportamiento
del poluente, resaltadas otras posibles condicionantes, es porque el valor del
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tributo fijado es muy bajo. Por otro lado, si el valor del tributo sea muy
elevado, puede in viabilizar las actividades económicas de
producción/consumo.
Destarte, tiene que el valor del tributo debe ser tal que
consiga atingir el nivel óptimo de la polución, equiparando a los costos
privados a los sociales. Atingiendo ese punto le permitiría un ajuste de las
actividades poluidoras con el nivel maximizado del bien-estar social. En este
diapasón, el cálculo del tributo se basa en los costos de degradación
ambiental causada por el poluente, siendo que el valor del tributo debe ser
exactamente igual a los costos externos marginales en el punto en que estos
se igualen al nivel óptimo de polución10. [Turner et al, 1993, in (GUERRA e
SUARES, 1997, p.100)].
Uno de los mayores problemas enfrentados es cuanto à
mensuración monetaria de los perjuicios causados por la polución. Para esa
mensuración, es necesario tener dados no solo sobre la empresa (poluente),
como también sobre los costos externos marginales de la polución -
externalidades sufridas por la sociedad (GUERRA e SUARES, 1997, p. 96).
Si la curva del costo marginal de reducción es conocida y se la curva de
daño ambiental (beneficio de la reducción - costo imposto à la sociedad)
también es conocida, a la teoría neoclásica nos dice que el tributo debe ser
establecido al nivel eficiente de polución, donde el costo marginal se iguala
al beneficio marginal de reducción (NOGUEIRA, 2002)11. La figura 1 muestra
el punto en que se tendría el valor eficiente para el tributo. Ese nivel seria en
t*, con un nivel de emisiones en e*. Se observa que los costos totales del
10
Aronsson e Blomquist (2003), apuntan para una situación específica pero muy interesante dado à frecuencia conque ocurre en el medio ambiente. Ellos afirman que el valor del tributo debe ser aumentado cuando hayaincertidumbres sobre las consecuencias ambientales decurrentes de la producción de determinado productoambientalmente sucio y, el único objetivo del gobierno es Internalisar las externalidades. Ya, Metcalf (2003),advierte para el factor de que en la presencia de distorsiones tributarias antes existentes el valor óptimo sobre lapolución acaba quedando bajo del valor “ideal” do que debería tener a la tasa pigouviana que, efectivamente,interna lisa totalmente el daño marginal creado por la polución.11 Es mister acentuar que los cálculos de estas externalidades deben ser realizados utilizando-se de los métodoscientíficos. Por lo tanto, la teoría neoclásica relaciona algunos métodos, tales como, Método de ValoraciónContingente – MVC (incluyendo disposición a pagar - DAP y Disposición a Recibir - DAR), Método de PreciosHedónicos – MPH, Método Dosis Respuesta – MDR, Analice Costo Beneficio – ACB, entre otros. Para mas detallesver SEROA DA MOTTA, 1998 a.
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controle de las emisiones de la empresa pueden ser divididos en dos tipos:
a) l
os costos totales de la reducción, o e en la Figura; b) l
os pagamentos totales de la tasa ambiental, representado en la Figura 1 por
a + b + c + d. La
reducción de las emisiones de e0 para e* represento la eliminación de los
danos ambientales de un montante de e + f. Los danos ambientales que
todavía permanecen pueden ser representados por el área b + d. Del
analice de la figura, queda claro que los danos ambientales que todavía
permanecen después de la reducción son menores do que la empresa paga
de tasas
ambientales por los servicios del meio ambiente que ela está usando (a + c).
Por conseguiente, también permanece evidente que la empresa está
pagando mas do que el servicio que ainda utiliza del medio ambiente
(NOGUEIRA, 2002).
Este hecho puede llevar a interpretación de que podría ser
determinada una tasa en dos partes. Inicialmente seria permitida una cierta
cantidad de emisiones sin una cobranza de tasas; en una segunda etapa, se
aplicaría una tasa solamente sobre las emisiones que exceden aquél límite
inicial. En esta situación, en la figura 1, seria permitido un limite de emisiones
en e1, hasta ahí a la empresa está libre del pagamiento de tasa; a cualquiera
unidad de emisión superior a ese limite, la empresa paga la tasa t*.
Entendemos que esta idea no es apropiada porque defendemos que el uso
de los bienes ambientales de forma gratuita corresponde a un
enriquecimiento ilícito de aquel que os utiliza.
Lo que nos parece traducir en justo, además de eficaz, es
hacer con que el tributo ambiental vuelva al ambiente degradado/utilizado.
Eso garantizaría aquél agente económico, que pago un valor arriba de la
cantidad de polución que impón à la sociedad, que el valor del tributo que
recayó sobre uso/polución del bien ambiental seria reutilizado en mejorías al
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propio ambiente degradado, evitando el acumulo de degradación y
aumentando el bien-estar de aquel local. O sea, la vinculación de las recetas
aumentaría la satisfacción del agente de forma que compense por el
dispendio superior al beneficio que inicialmente alferiu.
Habrá que se registrar que la sociedad está dispuesta a
soportar los costos a ella impostas hasta el punto y* para tener el beneficio
de la producción. Habrá deficiencia cuando la producción es inferior o
superior a su valor óptimo, en el caso el punto e*. Si la producción es inferior
o superior a este punto habrá una perdida para la colectividad.
(BENAKOUCHE, 1994, p. 174).
Figura 1: Curva representando el valor eficiente del tributo.
En la demostración de la figura 1, como el tributo fue
instituido considerando las curvas del costo y de los beneficios marginales, la
empresa puede continuar poluyendo hasta el punto e*, reembolsando la
"sociedad" por las externalidades ocasionadas por esa producción. Y, mas, si
el valor es revertido/vinculado en beneficio del ambiente originario de las
externalidades que generaran el tributo, el agente económico tendrá un
9
R$
0
t*
Costos Marginales de Redución
Daños Marginales
a
b
c
d e
f
e t e 0 e *
Emisiones ( toneladas/ año)
FONTE; FIELD, pg. 273
tratamiento más ecuánime, pues el valor pago fue mayor que el beneficio
alferido.
Sin embargo, como el cálculo de los costos marginales es
individual para cada empresa, este modo de cobranza de tributo está en
acuerdo con el principio de la equidad, haya vista que, cuanto menos
inclinada la curva de costo marginal de reducción de la empresa, mayor la
reducción y menor el pagamiento de tributos. Cuanto mas inclinada la curva
de costo marginal de reducción de empresa, menor la reducción y mayor el
pagamiento de tributos12.
Si, en el cálculo del valor del tributo, fuesen avaluados todos
los aspectos anteriormente mostrados, es muy probable que el tributo seria
instituido, desde el comienzo, con el valor “ideal”, luego, con gran posibilidad
de atingir su objetivo. Evidente, pues, que la eficacia del tributo está
íntimamente ligada a una evaluación económica amplia, de lo contrario el
podrá ser inocuo en su finalidad.
4. Vinculación de las Recetas Tributarias.
Un tributo es dicho atado cuando sus prescripciones tienen
destinación directa para un extremo determinado. Ejemplificativamente,
hicimos un tributo atar, en el caso de un tributo de la institución en el agua
cogida en un río y proveída, para el Estado del tributado, en la residencia
“X”, teniendo previsto legal de ser destinado para la despolución de
determinado trecho del mismo río. Decimos que este tributo es vinculado
porque al ser instituido el ya tiene la previsión de donde irá ser empleado. Sin
embargo, si el tributo sea instituido sobre el corte de árboles de propiedad
de los agentes económicos, y el producto de la recaudación con el corte
tener necesidad de ser destinado al “caja único” del Estado, en obediencia al
principio de la unidad de la caja, dice tributo no atado. A lo que se refiere a
12 Para justificar ese raciocinio, vale frisar que, cuándo habrá la institución del tributo, interesa económicamente alpoluidor parar de poluir en determinado punto – el punto óptimo, o, por lo menos, lo aceptable.
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este asunto, no tendría la garantía de que el valor de la recaudación seria
revertido en beneficio del área que fue desmatada.
Para la economía, la vinculación de las recetas seria una
forma de atender al principio da equidad, ya que hace retornar al lugar del
hecho generador la parte de los tributos que los agentes económicos
pagaran además, en relación a los beneficios que le otorgaran.
También aumentaría la confiabilidad de los agentes
económicos que cada vez mas miran con incredulidad a las “soluciones”
estatales. Eso porque los que formulan las políticas frecuentemente
fracasan en la dosis y en la duración de la intervención (NOVAES, 2006).
Habría más posibilidad de evaluar si el valor del tributo corresponde a ese
valor que provoque el cambio del comportamiento de los agentes
económicos y, no obstante, cuál el momento más oportuno a irse al
impuesto, debido a ése el efecto en términos de mejoras ambientales
ocurriría en el lugar apropiado del hecho de generación.
Y, además, con la vinculación tendría mas facilidad de
averiguar cuanto de los gastos gubernamentales alocados atingen su
destino, lo que, en la expresión del Reinikka e Svensson (2003) se traduce
en un rastreo de los gastos públicos que reduce los defectos del mercado.
Sabe que “solamente la caja”, es necesario al estado que
necesita sobrevivir y es con él que lo hace. Sin embargo, los tributos ya
innumerables con este propósito existen y no tiene en cuanto a concibir los
bienes ambientales que son destruidas para recoger los fondos para las
cajas públicas.
Oliveira (1995, p. 91) asegura que la tendencia de
preestablecer es innegable los recursos que se deben coger y destacar para
proporcionar el gasto definitivo y que no significa el exigir de los buenos
resultados y, necesariamente, para sacar el discrecional del poder público. A
propósito, la vinculación de las recetas es algo palpitante en el medio social,
se comprende, incluso, que la principal finalidad de los tributos que surgieran
11
no podrán ser la recaudatoria pero, servir como instrumento de intervención
estatal en el medio social y en la economía privada, principalmente porque
la destinación de las recetas han sido visto con ojos aflictos por los
contribuyentes, que exigen transparencia, quieren saber quien paga, cuanto
pagan, donde y cuando serán utilizados los recursos. La falta de
transparencia torna el contribuyente rehén de una cadena burocrática y
disminuye la eficacia del instrumento (MATO GROSSO, 2004, p. 18-19).
Otro aspecto positivo de la vinculación de las recetas es el
cuantun de mejoría ambiental13 podría ser realizada, mejorías estas vuelven
directamente a las actividades que elevan el bien-estar de la sociedad en
relación al medio ambiente degradado. Se podría pensar que no habrá
recetas tributarias porque el propósito del impuesto es reducir la
contaminación a un nivel adecuado y que a ese nivel no tendría lugar a un
pagamiento del tributo. Sin embargo, hay que se evidenciar que, todavía
cuando se alcance el nivel acertado, o sea, mismo que eficaz el tributo,
siempre habrá recaudación, porque el tributo se paga sobre toda actividad
nociva y no solo por la porción que excede ese nivel (JACOBS, 1995, p.
276).
Si no fuera suficiente el cuantun de mejoría realizable en el
medio ambiente con la vinculación de las recetas hay todavía la posibilidad
de se concretizar el dividendo doble. Luego, Brow (2003) defiende la idea
que está en pleno vigor en la Europa, que disminuye el tributo sobre la renda
y tributa actividades destructivas, afirmando que habría mayor inversión en
busca de tecnologías ambiently friend.
13 Si esas recetas tuvieren como característica la vinculación directa de una actividad estatal vuelta para el medioambiente, puede con ellas hacer varios usos. Una de las alternativas podría ser un retorno para las empresaspoluyentes para gastar con equipamientos de control de la polución. Esta redistribución ocurre en la mayor parte delos sistemas europeos. Otra alternativa seria reverter esas recetas para mejorías ambientales, sea por laesencialidad e indivisibilidad de los servicios prestados por el medio ambiente, sea para efectivamente hacer valera la afirmación de que el objetivo principal es la mejoría ambiental. También se puede utilizar los tributos paraayudar las personas por el cual el medio ambiente permanece afectado por la contaminación residual (JACOBS,1995, p. 277). Otro ejemplo de mejoría es el caso del sistema adoptado por la Franca desde 1969, el cual debido aconsecuencia de la vinculación directa a los servicios ambientales, los tributos tuvieran un efecto de redistribuciónmuy importante: los recursos generados por los tributos se destinaran a ayuda financiera para los poluidoresasumieren con los costos de medidas antipolución (ALMEIDA, 1999, p. 94).
12
De la manera que hoy operan los impuestos - especie
tributaria mas ocurrente en relación a los bienes ambientales – no vinculados
- esa recaudación no tiene ningún compromiso con el medio ambiente, sendo
su objetivo la pura y simples captación de riqueza para la Hacienda Pública
(BORBA, 2000, p. 25). Inexistiendo cualquier vinculación de los tributos
ambientales, el simples aumento de los precios, vía tributación, no es medida
segura de protección ambiental, además de lo que su incidencia en las
actividades ambientales, aisladamente, indica apenas el apetito del Estado,
no una orientación ambiental de la tributación.
Y más, la vinculación de los impuestos es elemento
legitimador de la exacción tributaria. La simple recaudación para el “caja
único” no justifica adopción de los tributos ambientales. Las normas de la
tributación deben tener características eminentemente extra-fiscales y no
pueden hacer parte de la regla de los tributos, en especial, de los impuestos,
que se encajan en el principio de la caja único (OLIVEIRA, 1995, p. 93). La
vinculación trae ventajas de quien paga, puede ver claramente lo que está
pagando y esto puede ayudar en la aceptación pública14 (JACOBS, 1995, p.
277), además de evitar demandas judiciales sin terminar disputando el
producto de las recetas ambientales y, consecuentemente, en la mejoría de
la eficacia del instrumento económico.
5. Dificultades en la Implementación de esa forma d e tributación.
Tiene actualmente dificultades legales en la puesta en
práctica de un tributo en el Brasil que toma simultáneamente el cuidado de la
necesidad de vinculación de las recetas, a los principios económicos y
legales, el propósito (que tenga por objetivo el cambio del comportamiento
eminentemente) y que no ocasione la contraprestación estatal.
14
Como regla, la tributación ambiental es bien acepta por la población en general, pero es altamente rechazado porlos agentes productivos, principalmente por tributar desde la primer unidad de recurso utilizado. Ese rechazo puedeestar relacionado con el hecho de que los agentes entiendan poseer derecho de propiedad sobre sus bienes otodavía por no conocer por qué están pagando y para donde ese valor esta yendo.
13
5.1 Principios.
Considerando que los bienes ambientales son esenciales a
la supervivencia de la especie humana, no tiene en cuanto se imagina una
colección que no sea eminentemente impuesto, como pronóstico
constitucional. Así, un tributo ambiental debe respetar los principios jurídicos
y económicos de la tributación bajo pena de perder su legitimidad y ser
declarado inconstitucional (DEON SETTE e NOGUEIRA, 2005). Sin
embargo, debe ser instituido en los moldes de los Principios do Poluidor
Pagador (PPP) o del Usuario Pagador (PUP). Ambos tienen en su esencia la
aplicación de la tributación a los bienes y servicios ambientales, en sus
definiciones nace la idea de que los agentes responsables por las
externalidades deben introducir los costos sociales de sus actividades
económicas (BENJAMIN, 1993, p. 229).
En la aplicación del tributo con esta naturaleza, no es usual
que siempre haya como armoniza-lo con los principios económicos de la
tributación. Por ejemplo, no hay como utilizar bienes ambientales como base
de incidencia con el objetivo de atender al principio de la magnitud de la
carga tributaria. Por otro lado, hay una gran armonía con los principios de la
eficiencia y equidad. Por lo tanto, las diferencias anteriormente citadas no
quita la legitimidad de un tributo ambiental, al contrario, viene para demostrar
lo cuanto es peculiar el tratamiento que se debe dar para esa forma de
tributación, considerando que su finalidad es única y exclusivamente extra-
fiscal15. La recaudación que por ventura pueda ocurrir no significa que el
tributo ambiental tenga doble finalidad – fiscal y extra-fiscal, es apenas el
elemento diferenciador del instrumento económico que permite que el agente
racionalice de forma a maximizar sus lucros al envés de fijar padrones
estanques. Y, debido a recurrencia lógica, habrá recetas ambientales ya
que nadie visa la polución cero pues eso significa producción y consumo
15 Un tributo es dicho Fiscal cuando tiene como principal objetivo la recaudación de recursos financieros para elEstado; y, Extra-fiscal cuando atiende a los otros fines que no es la recaudación, teniendo como objetivo principal lainterferencia en el dominio económico, actuando como conductor de la economía, corrector de situaciones socialesindeseadas y un elemento decisivo para cambios de comportamiento de los agentes económicos.
14
cero, y vía de regla, eso no es viable tampoco deseable, pues la sociedad
quiere aprovechar de los bienes de consumo y producción (MUELLER,
2002, p. 108).
Cuando se refiere a los principios jurídicos de la tributación,
destacamos aquellos que, en virtud de su universalidad, pueden ser
considerados comunes la mayoría de los sistemas jurídicos y que deben ser
respectados en la institución de un tributo ambiental. Son ellos, los principios
de la a) legalidad; b)anterioridad; c)irretroactividad; d)igualdad o isonomia
tributaria; e)competencia; f)capacidad contributiva; g)redacción del confisco y
h)libertad del tráfago. Eses principios tienen la finalidad de proteger el
contribuyente - ciudadano - contra el abuso del poder estatal. (BRITO
MACHADO, 2003, p. 45)16.
5.2 Finalidad.
En el sistema tributario actualmente vigente, no hay ninguna
especie tributaria que atienda a los principios del Poluidor Pagador y del
Usuario Pagador y que tenga como finalidad la extra-fiscalidad atada a la
característica de la vinculación.
Las especies tributarias existentes relevantes para el analice
de la vinculación son las tasas y los impuestos17.Sin embargo, ninguna de
ellas posee las características antes citadas. Las tasas son instituidas sobre
actividades que desean contraprestación del Estado. Como ejemplo
podríamos citar una situación en que el Estado capta y fornece agua en las
residencias, cobra el tributo y destina para inversión en el lugar donde capta
el agua. Es un ejemplo de cobranza de tasa, en que se averigua la
característica constitucional de vincular las recetas, pero, por otro lado, exige
una actividad Estatal específica.
Los impuestos, por su turno, no quieren contra-prestación
Estatal, estando relacionados apenas al libre actuar del contribuyente.
16 Para un ahondamiento sobre eses principios, ver DEON SETTE, 2006.17 Las contribuciones de mejoría, otra especie tributaria prevista no art. 145 da CF/88, tiene como hecho generadorvalorización inmobiliaria decurrente de las obras públicas, situación que permite dejar de analizar en este trabajo.
15
Ocurriría, por ejemplo, en el caso del corte de árboles de la propiedad del
propio agente económico, en que el Estado no desempeña ninguna
actividad, pero, por otro lado, tiene prohibición constitucional de vinculación
de recetas, siendo que los valores recaudados destinan a un “caja único”.
Además de los impuestos y de las tasas, podrían suscitar la
posibilidad de utilizar las contribuciones especiales o el llamado precio
público, utilizados como denominación de las cobranzas ambientales por
algunos doctrinadores18.
Entre las hipótesis de incidencias (hecho generador en
abstracto) de contribuciones sociales, la única que tiene relación con nuestro
trabajo son las contribuciones 19 de intervención en el dominio económico, las
cuales podrán se revestir de la naturaleza jurídica de impuestos, tasas o
hasta mismo de contribuciones de mejoría, respectando siempre el régimen
jurídico tributario (CARRAZA, 1997, p. 349). Cuando se habla de estas,
Carraza, (1997, p. 347) señala que la Unión deberá respectar los principios
generales de la actividad económica20, que son principios que escriben el
perfil de la intervención estatal. Así, el dominio económico podrá dar, por
ejemplo, para preservar el medio ambiente. Solo que, continua Carraza
(1997, p. 347), tales contribuciones solo pueden atingir sectores delimitados
de la actividad económica, por ejemplo, los exploradores de soya, o, los
exploradores de recursos minerales, etc. Y agrega todavía que el legislador
solo podrá elegir sujeto pasivo de tales contribuciones en medio los que
estuvieren directamente envueltos21 con la actividad económica que se
pretende disciplinar. Destarte, percibe que tales contribuciones no se prestan
para ser utilizadas, genéricamente, en relación al conjunto de los bienes y
servicios ambientales.
18 YOUNG e YOUNG, 1999, sugiere la denominación precio público.19 Previstas no art. 149 da CF/88.20 Consonante dispone los artículos 170 a 181 da CF/88. 21 En el hecho de exploradores del recurso minerales, por ejemplo, solo podrán ser obligados a pagar talescontribuciones las personas o empresas que, mediante concesión o autorización, a realizaren.
16
El precio público (o tarifa) 22 , también no se coaduna con las
características necesarias a la tributación ambiental. Eso porque la institución
del precio público no está adscrita a observancia del régimen jurídico
tributario. Se trata de precio/pagamiento que deriva del contrato firmado, en
un clima de liberalidad por las partes, con el hecho de criaren derechos y
deberes recíprocos. Luego, desea la contraprestación. No se confunde,
pues, con la tasa, que nace da Ley, es compulsoria y resulta de una
actuación estatal desarrollada bajo la égida del derecho público (CARRAZA,
1997, p. 319). O sea, la tarifa es vinculada la idea del efectivo abastecimiento
de bienes o servicios, variando el valor conforme la cantidad del consumo y
está sometida al régimen jurídico del derecho privado, cuyos servicios
realizados sean de naturaleza comercial o industrial, (DIB, 2004). Siendo
así, es evidente que los servicios públicos no comportan ningún tipo de
negociación, sea por parte del Estado, sea del contribuyente. Vale recordar,
tarifa no es tributo y por eso no es necesario obedecer a régimen jurídico
tributario. Con eso la entidad tributante, a través de la tarifa, puede atropellar
los derechos do contribuyente, desdeñando de los principios de la legalidad,
anterioridades etc. (CARRAZA, 1997, p. 320-321). La cobranza por el uso de
los servicios públicos envolviendo recursos naturales debe ser contratada por
tributo, pues, se trata de servicios públicos esenciales que no pueden ser
regidos por las leyes del libre mercado23. Pueden ser otorgados y
remunerados mediante precio público, aquellos servicios no esenciales y
que, se no utilizados, desde no resulta daño o perjuicio para la comunidad o
para el interese público. Eses servicios son, de regla, comisionabais.
Ejemplo: servicio postal, servicio telefónico, telegráfico, distribución de
energía, de gas, etc. [Veloso in (DIB, 2004).
Como hemos verificado durante el desenvolvimiento de este
articulo, la vinculación de las recetas venidas de la tributación ambiental es
22 Tarifa y precio público son expresiones similares. 23 Esa posición encuentra en la jurisprudencia consonante se desprende por ejemplo en el juzgado de la 1ª Turmadel STJ, Recurso Especial n° 127960/RS, 2002).
17
esencial para la eficacia del instrumento. Como los impuestos son la especie
tributaria depara relevante, ambientalmente hablando, la prohibición
constitucional de la vinculación de estos impuestos debería ser suprimida,
permitiendo la vinculación de toda la receta tributaria provenida de la
actividad ambiental. La procedencia de tal raciocinio depara inicialmente con
el principio de la legalidad constitucional, en la esfera tributaria y no
encuentra sintonía con la naturaleza del tributo ventilado, una vez que, la
destinación universal de los impuestos, característico de su indivisibilidad,
advén de su no-vinculación a los hechos que los generaran.
Por otro lado, como el impuesto es un tributo cuya obligación
tiene por hecho generador una situación independiente de cualquier actividad
estatal y, específicamente, el tributo ambiental no visa la recaudación
financiera , no existe nada que justifique la cobranza de tributos ambientales
por parte del Estado, de la manera que hoy operan, cuando vayan de la
especie impuestos.
Al hacer una lectura con interpretación positivista24 de la
norma, cualquier posibilidad de vinculación/destinación de esa especie de
tributo viene a desvirtuar su esencia, cambiando tal hipótesis en un tercero
género entre impuestos y tasas. Tal el carácter imperativo del tema, que la
CF/88 establece expresamente las hipótesis de vinculación de receta
provenientes de impuestos, limitando a las áreas de salud y educación,
conforme dispuesto en el art. 167, IV25 de la Constitución Federal (CF/88,
2004). Con seguridad el legislador abrió esas excepciones en función del
carácter primordial en atención de las áreas citadas. Sin embargo, en la
última década, la preocupación con el medio ambiente se torno
extremamente acentuada y emergencia de tal forma que entendemos ser
perfectamente plausible que el legislador pase a meditar en la idea de inserir
24 Escuela jurídica que tiene por base el derecho positivo, o sea, aquella que hace una analice dogmática de lanorma. 25 Art. 167 - "Son vedados: IV - La vinculación de la receta de los impuestos a los órganos, fondo o gasto, resaltadala repartición del producto de la recaudación de los impuestos a que se refieren los Art. 158 e 159, a la destinaciónde los recursos para las acciones y servicios públicos de salud y para la manutención y desenvolvimiento delenseño, como determinado, respectivamente, por los Art. 198, § 2º, e 212........" (CF/88, 2004).
18
en el medio ambiente, de forma amplia, como una excepción en el
tratamiento tributario de la Carta Magna.
Para que eso pueda se realizar, se hace necesaria una
alteración legislativa, a través de una enmienda a la Constitución, en los
términos del art. 6026 da CF/88, en el cual fuera acrecentada al art. 145 de
CF/88 otra especie tributaria, adecuada para destinar las recetas tributarias
ambientales para las mejorías y cuidados del propio medio ambiente. Para
esa especie tributaria deberían ser instituidas nuevas reglas entre impuestos
y tasas, efectivamente cambiando la especie tributaria ligado a los bienes y
servicios ambientales, para una especie similar a la contribución de
intervención en el dominio económico, pero no restringida a determinada
actividad y, sin, destinada a todos los bienes y servicios ambientales. Así, el
art. 145 CF/88 podría tener la siguiente redacción:
“Art. 145 CF/88: La Unión, de los Estados, el Distrito Federal y losMunicipios podrán instituir los siguientes tributos: I – impuestos; II – tasas, en razón del ejercicio de policía o por la utilización,efectiva o potencial, de servicio público específico o divisible,prestado al contribuyente o puestos a su disposición; III – contribución de mejoría, decurrente de obras públicas";IV - contribución por el uso del recurso ambiental, bien de usocomún del pueblo.27
Considerando la hipótesis de inserir el inciso arriba
mencionado, las reglas a respecto de el podrían disponer tratar de un tributo
que a) no ocasiona ningún servicio prestado o puesto à disposición por el
Estado al contribuyente, o sea, no ocasiona contraprestación Estatal28; b)
que visa, eminentemente, el cambio de comportamiento do agente que de el
26 Art. 60, CF/88: "La constitución podrá ser enmendada mediante propuesta: I - de un tercio, en el mínimo, de losmiembros de la Cámara de los Deputados o do Senado Federal; II - do Presidente da República; III - del mas de lamitad de las Asambleas Legislativas de las unidades de la Federación, manifestando, cada una de ellas, por lamayoría relativa de sus miembros. .......§ 4º: No será objeto de deliberación la propuesta de enmienda tendente aabolir: I - la manera federativa del Estado; II - el voto directo, secreto, universal y periódico; III - la separación de lospoderes; y IV - Los derechos y garantías individuales". (CF/88, 2004). Los incisos citados son las cláusulas pétreasque, expresamente, no pueden ser cambiadas por enmienda constitucional. Como se puede ver, la vinculación derecetas para ser destinada al medio ambiente no hiere ningún de estos incisos. Para mas informaciones sobrecláusulas pétreas ver (DEON, 1999, p. 45-55).27 Texto nuestro, solamente sugestivo.28 En lo que serian iguales la especie tributaria impuestos.
19
hace uso – extra fiscal29; e, c) destina las recetas de el oriundas para el
beneficio del propio medio ambiente degradado – tributo vinculado30.
Como la defensa del medio ambiente es prioridad nacional
porque el goce de un medio ambiente sano y que garantice la calidad de vida
es derecho constitucionalmente asegurado,31 resulta no solo justificada como
es necesaria la alteración sugerida, de forma a vincular las recetas de los
tributos ambientales, inclusive de los impuestos, hasta porque el § 1° del art.
225 de la CF/88 pone como obligación del Estado la tomada de un conjunto
de acciones en favor del medio ambiente (OLIVEIRA, 1995, p. 91).
6. Consideraciones finales.
Las pesquisas y análisis desenvueltas al largo de este
trabajo nos evidenciaran que el instrumento económico tributación es un
instrumento muy eficaz en su finalidad, cual sea, el cambio de
comportamiento de los agentes económicos, principalmente porque permite
que estos racionalicen sus decisiones en busca de la maximización de cada
firma individualmente. Sin embargo, para que eso ocurra, es necesario que
en su institución sean observados aspectos como: a) la elasticidad precio de
la demanda; b) el cálculo adecuado del tributo de forma que influencie en la
decisión del agente económico y, c) que las recetas venidas de la tributación
ambiental sean revertidas en beneficio del local del ambiente
degradado/utilizado.
Para que se concretice esa forma de tributación fue sugerida
una alteración en el art. 145 de la CF/88, el cual no encuentra óbice en las
disposiciones constitucionales vigentes.
Debido a todo lo que vimos a respecto de los tributos
ambientales, creemos tratar de una manera de intervención en que se aplica
29 Visarían apenas el cambio de comportamiento de los agentes económicos.30 En lo que serian iguales la especie tributaria tasas. 31 Art. 225 CF/88 .
20
la “teoría de los juegos” de Jonh Nash32, en que, en el final, todos los
jugadores maximizan los resultados. Tendríamos, por un lado, la sociedad en
busca del medio ambiente equilibrado, pero dispuesta a aceptar un poco de
polución para poder usufructuar de producción; por otro, el agente
económico en busca de la producción máxima que, con la institución del
tributo, racionaliza su decisión para el punto óptimo.
Destarte, el agente individualmente atinge su mejor –
maximización de su bien-estar -, punto que coincide con el que la sociedad
está dispuesta a aceptar en polución para poder usufructuar de la producción
– mejor a la sociedad, eso, indiscutiblemente es el mejor resultado para
todos, incluso al medio ambiente.
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32 La teoría de los juegos es una teoría matemática sobre conflicto y colaboración, de situaciones en las cuales sepuede favorecer o contrariar uno al otro, o los dos al mismo tiempo. Para algunos juegos, la teoría puede indicaruna "solución" para el juego, o sea, la mejor manera para proceder para cada persona envuelta. Para mayorahondamiento sobre la Teoría de los Juegos, ver CHRIS GILES, 2002.
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