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RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO

TC n. 021.573/2016-6

Relator: Walton Alencar Rodrigues

DA FISCALIZAÇÃO

Modalidade: Operacional

Ato originário: Acórdão 1.731/2016-TCU-Plenário

Objeto da fiscalização: Avaliação da estrutura de governança da construção da

Ferrovia Nova Transnordestina (FTN)

Tipo da Obra: Ferrovia

DO ÓRGÃO/ENTIDADE FISCALIZADO

Órgãos/entidades fiscalizados: Agência Nacional de Transportes Terrestres

Vinculação (ministério): Ministério dos Transportes

Vinculação TCU (unidade técnica): Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura

Portuária e Ferroviária

TC 021.573/2016-6 (alíneas “b” e “e” do Ofício Pres. 19/2016, de 27/4/2016, peça 1,

p. 2-6)

1. Tratou de auditoria operacional com vistas a avaliar a estrutura de governança

da construção da Ferrovia Nova Transnordestina (FTN) no que diz respeito à assimetria

de informação entre regulador, concessionária, financiadores e acionistas públicos, bem

como as ações destinadas à recuperação do cronograma da obra.

2. Diante disso, a presente auditoria, conforme foi dito alhures, foi proposta com

o objetivo de atender aos itens ‘b’ e ‘e’ do referido Requerimento, tendo sido autorizada

pelo Acórdão 1.731/2016-TCU-Plenário.

3. Para o atingimento do objetivo, foram formuladas três questões de auditoria,

sendo que a questão três foi dividida em três subquestões, da seguinte forma:

1) Como é a estrutura de governança do empreendimento?

2) Em que medida a ANTT está estruturada para acompanhar e acompanha

o fluxo de caixa da concessão para cálculo da TIR, conforme manda o contrato?

3) Em que medida a ANTT está acompanhando o cumprimento do

cronograma de execução das obras?

a) Em que medida a ANTT fiscaliza os prazos de conclusão dos

investimentos obrigatórios?

b) Em que medida a ANTT apura a responsabilização por eventuais atrasos

de cronograma?

c) Como a ANTT repactua o cronograma de execução dos investimentos

obrigatórios?

4. Em relação à primeira questão de auditoria, sobre a estrutura de governança

do empreendimento, apresentou-se os papeis e algumas características dos diversos

órgãos envolvidos.

5. Verificou-se que, até a assinatura do novo contrato de concessão, em 2014,

havia Grupo Interministerial coordenado pela Secretaria de Gestão de Programas de

Transportes do então Ministério dos Transportes (Seges/MT) e que contava com a

participação do Ministério da Integração (MI), da ANTT, do Departamento Nacional de

Infraestrutura de Transportes (Dnit), da Superintendência de Desenvolvimento do

Nordeste (Sudene), do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

(BNDES) e do Banco do Nordeste (BNB) com o objetivo de avaliar a eficiência e a

eficácia da aplicação dos recursos públicos; a fiscalização do empreendimento pelos entes

públicos envolvidos no financiamento; e a uniformização das informações prestadas entre

os diversos membros. Após a assinatura do novo contrato de concessão em 2014, sob o

argumento de que teria ocorrido melhora significativa na governança do empreendimento

com o referido termo, o grupo foi extinto.

6. Embora os papeis, responsabilidades e objetivos do empreendimento

tivessem ficado mais claros com a assinatura do contrato, não previu estrutura parecida e

com as mesmas funções. Observou-se falta de comunicação entre os diversos atores e que

as informações entre eles não estavam uniformizadas. Por exemplo, os

acionistas/financiadores públicos contavam cada um com diferentes orçamentos da obra.

Quando da assinatura do Acordo de Investimentos, o orçamento passou de R$ 5,4 bilhões

para R$ 7,5 bilhões. Nesse momento, contudo, o valor do projeto aprovado no âmbito do

Finor ainda era de R$ 5,4 bilhões. O valor de R$ 7,5 bilhões, que até hoje é o orçamento

vigente no BNB, Sudene, Valec e ANTT não chegou a ser aprovado pelo Finor. Não

obstante, em abril de 2016, o Finor aprovou o pleito da concessionária de adequação

técnica do projeto, aumentando o orçamento para cerca de R$ 9,2 bilhões.

7. Verificou-se que a Casa Civil vinha promovendo reuniões com alguns entes

envolvidos na construção da FTN no intuito de uniformizar as informações e manter

diálogo sobre eventuais problemas.

8. A questão 2 da Matriz de Planejamento buscou responder em que medida a

ANTT estaria estruturada para acompanhar efetivamente o fluxo de caixa da concessão

para cálculo da taxa interna de retorno (TIR), conforme estipulado no contrato, e como

se daria esse acompanhamento.

9. Verificou-se que a fórmula prevista na Cláusula Terceira do contrato de

concessão não contemplaria diretamente os investimentos realizados (Capex), mas apenas

o aporte de capital dos acionistas e os financiamentos obtidos, ou seja, a TR contratual

não corresponderia à taxa interna de retorno (TIR) do projeto, mas apenas à taxa de

retorno do capital próprio investido (CPI) pela concessionária, ou seja, dos próprios

acionistas. Isso quer dizer que a ANTT não estava obrigada a verificar o custo efetivo de

construção da ferrovia, o que era a preocupação central que motivou a elaboração da

referida questão.

10. Além disso, como a ferrovia ainda está em fase de construção, não existiam

valores recebidos, nem desembolsos. Assim, o único fator da fórmula passível de

acompanhamento pela Agência eram os valores aportados pelos acionistas no capital

social da concessionária, o que vinha sendo feito e não demandava grandes esforços, nem

trazia grandes riscos para a gestão do contrato. Por esse motivo, a questão ficou

prejudicada por perda de objeto.

11. Em relação à terceira questão de auditoria, foi considerada boa prática a

Superintendência de Infraestrutura e Serviços de Transporte Ferroviário de Cargas da

ANTT (Sufer) possuir manual para acompanhamento de obras ferroviárias instituído,

com critérios objetivos para o recebimento de obras. Esse tipo de documento contribui

para uma maior previsibilidade do processo, reduzindo o custo regulatório e de transação.

12. Por outro lado, identificou-se que a apuração pela ANTT da responsabilidade

pelos descumprimentos na conclusão dos investimentos obrigatórios inseridos no

contrato firmado em 2014 apresentava ineficiências.

13. Observou-se alteração atípica da matriz de risco sobre a realização de

investimentos, inserida pelo novo contrato de concessão. Esta previa compartilhamento

do risco de financiamento com o Poder Público, delegando à Agência avaliar se o

concessionário deu causa a eventual não repasse de recursos dos financiadores públicos

quando essa ausência de recursos tivesse contribuído para o atraso nas obras.

14. Em outras palavras, significa que a ANTT devia verificar as razões para os

atrasos no cronograma de aportes por parte dos financiadores e avaliar a razoabilidade de

seus motivos, no intuito de afastar a responsabilidade do concessionário. Trata-se de

atribuição complexa e que não fazia parte do fluxo de trabalho normal da Agência em

uma concessão ferroviária típica. Observou-se que, apenas em dezembro de 2016, a

ANTT, no âmbito da 2ª instância dentro da Superintendência responsável, diligenciou os

fundos públicos para saber os motivos do não repasse de recursos. Dessa forma, a análise

de 1ª instância não verificou essas informações de maneira aprofundada.

15. Constatou-se que a ausência de estrutura organizacional e de processos de

trabalho apropriados para avaliar a responsabilidade pelos atrasos logo em 1ª instância

prejudicou a tempestividade do processo sancionatório e pode ter fragilizado a efetividade

da fiscalização.

16. Por todo esse contexto, entendeu-se necessário propor determinação à ANTT

para que apresentasse plano de ação com os próximos passos da investigação em curso

acerca da culpa pelos atrasos, bem como com proposta para institucionalizar fluxo de

trabalho tendente a prover apuração tempestiva e eficiente da responsabilização por

atrasos no âmbito da construção da FTN. Essa proposta teve como objetivo

institucionalizar importante processo dentro da ANTT, além de aumentar o contato da

Agência com os entes financiadores/acionistas públicos, contribuindo para uma atuação

mais efetiva e coordenada entre eles.

17. Recomendou-se à Agência também que avaliasse se as ineficiências no fluxo

processual apresentadas neste relatório, em especial, a ausência de análise dos motivos

para o atraso dos repasses dos financiadores públicos do empreendimento no âmbito da

1ª instância poderia fragilizar o processo de responsabilização a ponto de exigir alguma

atuação da referida Autarquia.

18. Ressaltou-se como positivo que a auditoria tinha evidenciado o esforço da

ANTT desde 2014 para fiscalizar o contrato e como o concessionário até hoje não tinha

apresentado as informações requeridas e nem tinha sido suficientemente proativo para

trazer à luz toda problemática envolvendo o atual conflito de atrasos nos aportes dos

financiadores e como isso estava afetando o cronograma das obras.

19. Verificou-se também que essa alteração atípica da matriz de risco de

financiamento constante do contrato de concessão foi assinada sem que seus impactos na

estrutura organizacional da Agência tivessem sido estudados. Assim, entendeu-se

pertinente recomendar à Agência que antes de firmar novos contratos ou termos aditivos,

procedesse a análise de impacto organizacional das cláusulas contratuais, no sentido de

verificar, previamente à sua assinatura, os impactos e as alterações necessárias nos fluxos

de trabalho decorrentes das atribuições assumidas.

20. Por fim, chamou a atenção da equipe ao longo desta auditoria o fato de a

ANTT não dispor de informações mínimas que permitissem à Agência avaliar a

continuidade do Contrato de Concessão com a TLSA. Resolveu-se tratar a questão como

achado, mesmo que tal análise não existisse originalmente na matriz de planejamento.

21. Isso porque passados mais de dez anos do início das obras a Agência ainda

não aprovou o orçamento da obra e, pelo menos desde 2014, cobra, sem sucesso, que a

concessionária saneasse as inconsistências e omissões dos projetos e orçamentos

apresentados. A estimativa de custo de implantação da FTN já tinha sido alterada diversas

vezes. Inicialmente em R$ 4,5 bilhões, passou para R$ 5,4 bilhões em 2008, e, quando da

assinatura Acordo de Acionistas, em 2013, havia sido revista para R$ 7,5 bilhões. A

concessionária informou em relatórios recentes que o orçamento da obra seria de R$ 11,2

bilhões.

22. Recentemente, em outubro de 2016, a concessionária apresentou cronograma

informando que seriam necessários mais 9,5 meses apenas para contratar e realizar os

serviços de sondagem necessários para a aprovação pela ANTT dos projetos e orçamentos

da obra. O prazo final para fazer os ajustes nos projetos executivos, por sua vez,

dependeria do resultado desse serviço e não poderia ser precisado naquele momento.

23. Além de um orçamento consistente da obra, devidamente validado pela

agência reguladora, outro condicionante informado pela ANTT como necessário para

garantir a viabilidade do projeto e justificar a repactuação do cronograma das obras seria

a concessionária demonstrar que existia estrutura financeira adequada e suficiente para

dar cabo do empreendimento, com recursos próprios ou de terceiros, sem comprometer a

viabilidade econômico-financeira da concessão, o que não se pode garantir no presente

momento.

24. Em suma, como o poder público não sabia precisar de forma robusta o valor

da obra, não se podia garantir que os recursos de responsabilidade de entidades

governamentais ainda pendentes de serem aportados no projeto, de acordo com o Acordo

de Investimentos e com o apurado pela ANTT, seriam suficientes para concluir a obra.

Dessa forma, entendeu-se pertinente recomendar à Agência para que apenas repactuasse

o contrato após validar o orçamento da obra e após devida demonstração da viabilidade

econômico-financeira do empreendimento e estrutura de financiamento apta a concluir as

obras.

25. Em que pese as razões expostas pela unidade técnica para o encaminhamento

proposto, o Exmo. Sr. Ministro Relator entendeu por bem alterá-lo, de modo que o

Acórdão 1.408/2017- TCU- Plenário, de 5/7/2017, foi aprovado com o seguinte teor:

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão

Plenária, diante das razões expostas pelo Redator, em determinar:

9.1. à Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária e Ferroviária, com base

no art. 43 da Resolução TCU 259/2014 e no art. 250, IV do Inciso Regimento

Interno, a constituição de processo apartado em que deve conceder o prazo de quinze

dias para que a Diretoria da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT)

apresente suas razões de justificativa por não regulamentar o regime de apuração e

controle dos saldos e parâmetros financeiros previstos na Cláusula 3ª do Contrato de

Concessão firmado pela Agência Nacional de Transportes Terrestres e a empresa

Transnordestina Logística, segundo previsto no parágrafo 3º daquela cláusula;

9.2. determinar à ANTT, nos termos do art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art.

250, inciso II, do RITCU, que encaminhe, no prazo de trinta dias, planos de ação,

contendo cronograma, atividades detalhadas e responsáveis por:

9.2.1. realizar o levantamento, em não mais do que 120 dias, de todos os desembolsos

já realizados pela Concessionária TLSA, para a construção da Ferrovia

Transnordestina;

9.2.2. concluir a análise da motivação dos fundos para o atraso no cronograma de

aportes e julgar, em última instância, no âmbito da ANTT, os Processos

Administrativos Simplificados relativos ao atraso na conclusão dos investimentos

obrigatórios;

9.3. determinar à ANTT, nos termos do art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art.

250, inciso II, do RITCU, que, caso decida repactuar o cronograma de obras para a

construção da Ferrovia, encaminhe, no prazo de trinta dias, a contar da data da

decisão que optou por tal repactuação, plano de ação, contendo cronograma,

atividades detalhadas e responsáveis por institucionalizar fluxo de trabalho,

contendo competências, prazos, responsabilidades e critérios de análise

transparentes e necessários para implementar o processo de fiscalização da Ferrovia

Transnordestina, sob a perspectiva (i) do acompanhamento da evolução das obras

frente aos prazos para sua conclusão e (ii) da situação de desembolsos financeiros,

corrigindo as falhas apontadas nesta auditoria;

9.4. recomendar à Casa Civil da Presidência da República e ao Ministério dos

Transportes, Portos e Aviação Civil que coordenem o compartilhamento de

informações produzidas pelas diferentes instituições públicas envolvidas no

empreendimento Ferrovia Transnordestina;

ANEXO A - Deliberações

GRUPO II – CLASSE ___ – Plenário

TC 021.573/2016-6

Natureza(s): Relatório de Auditoria

Órgãos/Entidades: Agência Nacional de Transportes

Terrestres; Banco do Nordeste do Brasil S.A.; Banco

Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social;

Ministério da Integração Nacional (vinculador);

Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil;

Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste;

Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A.

Interessado: Congresso Nacional (vinculador) ()

Representação legal: Juliana Calixto Pereira

(130.070/OAB-RJ) e outros, representando Banco

Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social;

Augusto Cesar Carvalho Barbosa de Souza,

representando Ministério dos Transportes, Portos e

Aviação Civil; Débora Goelzer Fraga e outros,

representando Agência Nacional de Transportes

Terrestres; Silvia Regina Schmitt (58372/OAB-RS),

representando Valec Engenharia, Construções e

Ferrovias S.A.; Haroldo Maia Junior, representando

Banco do Nordeste do Brasil S.A..

SUMÁRIO: AUDITORIA OPERACIONAL.

PROBLEMAS DE GOVERNANÇA NA

CONSTRUÇÃO DA FERROVIA NOVA

TRANSNORDESTINA. FALHAS NA

FISCALIZAÇÃO E ACOMPANHAMENTO DAS

OBRAS E DA LIBERAÇÃO DE RECURSOS

PÚBLICOS. NÃO REGULAMENTAÇÃO DE

REGIME DE APURAÇÃO E CONTROLE DE

SALDOS DE CAPITAL PRÓPRIO INVESTIDO,

NOS TERMOS DO CONTRATO DE

CONCESSÃO. CONSTITUIÇÃO DE APARTADO

PARA APURAÇÃO DE RESPONSABILIDADES.

DETERMINAÇÕES.

RELATÓRIO

Trata-se de auditoria operacional com vistas a avaliar a estrutura de

governança da construção da Ferrovia Nova Transnordestina (FTN) no que diz respeito à

assimetria de informação entre regulador, concessionária, financiadores e acionistas

públicos, bem como as ações destinadas à recuperação do cronograma da obra.

A auditoria é parte de um conjunto de fiscalizações em andamento com o

objetivo de atender à Solicitação do Congresso Nacional (SCN) apresentada no âmbito

do TC 012.092/2016-9, por meio do Ofício Pres. 19/2016, de 27/4/2016, pelo Deputado

Raimundo Gomes de Matos, na qualidade de Coordenador da Comissão Externa –

Construção da Ferrovia Nova Transnordestina (Cextrane).

Essa Comissão Externa foi instituída com o objetivo de acompanhar in loco

a situação das obras que compõem o projeto de construção da FTN e quais as providências

que foram e/ou serão adotadas para regularizar a execução do projeto, tendo em vista as

irregularidades e as responsabilidades apuradas na auditoria realizada no TC

010.453/2014-8. Por meio do Requerimento 16/2016, solicitou que o Tribunal

investigasse os seguintes pontos:

a) legalidade do contrato de concessão, tendo em vista que a obra da Nova

Transnordestina começou a partir da autorização para construção de um

ramal, tornando-se uma nova concessão sem o devido processo licitatório;

b) desvio de agenda já efetivado e eficácia das ações de recuperação do

cronograma por parte do regulador;

c) análise de viabilidade técnica e econômica que embasou a entrada da

VALEC no acordo de acionistas, bem como a participação do Conselho de

Administração daquela estatal na avaliação de riscos, ponderação de possíveis

resultados e aprovação do investimento;

d) legalidade e efetividade dos Termos de Ajustamento de Conduta entre a

ANTT e a concessionária, em que as sanções têm sido substituídas por

medidas saneadoras que, a nosso ver, não têm sido capazes de mudar o

andamento da obra; e

e) estrutura de governança do empreendimento no que diz respeito à

assimetria de informação entre concessionária, acionistas, financiadores e

regulador.

Transcrevo, a seguir, o relatório de auditoria apresentado pela equipe técnica:

“1. INTRODUÇÃO

1. Trata-se de auditoria operacional com vistas a avaliar a estrutura de governança

da construção da Ferrovia Nova Transnordestina (FTN) no que diz respeito à

assimetria de informação entre regulador, concessionária, financiadores e

acionistas públicos, bem como as ações destinadas à recuperação do cronograma

da obra.

2. A auditoria visa atender à Solicitação do Congresso Nacional (SCN) apresentada

no âmbito do TC 012.092/2016-9, por meio do Ofício Pres. 19/2016, de

27/4/2016, pelo Deputado Raimundo Gomes de Matos, na qualidade de

Coordenador da Comissão Externa – Construção da Ferrovia Nova

Transnordestina (Cextrane), em que consta o Requerimento Req 16/2016 acerca

de solicitação de fiscalização por parte desta Casa no Contrato de Concessão da

referida ferrovia.

3. Essa Comissão Externa foi instituída com o objetivo de acompanhar in loco a

situação em que se encontram as obras que compõem o projeto de construção da

FTN e quais as providências que foram e/ou serão adotadas para regularizar a

execução do projeto, tendo em vista as irregularidades e as responsabilidades

apuradas na auditoria realizada no TC 010.453/2014-8.

4. O Requerimento solicitou que o Tribunal investigasse os seguintes pontos:



ramal, tornando-se uma nova concessão sem o devido processo

licitatório;




VALEC no acordo de acionistas, bem como a participação do Conselho

de Administração daquela estatal na avaliação de riscos, ponderação de

possíveis resultados e aprovação do investimento;



medidas saneadoras que, a nosso ver, não têm sido capazes de mudar o

andamento da obra; e

e) estrutura de governança do empreendimento no que diz respeito à

assimetria de informação entre concessionária, acionistas, financiadores

e regulador.

5. Como se observa, as questões apresentadas pela Cextrane abrangiam tópicos

como a concessão do serviço de transporte ferroviário, a governança do

acompanhamento do empreendimento e as obras de construção da Ferrovia Nova

Transnordestina.

6. Conveniente destacar que nos últimos 10 anos diversas alterações perturbaram o

equilíbrio econômico-financeiro contratual da concessão, de maneira que a

situação apresentada hoje possui alta complexidade e demandaria atuação deste

Tribunal sobre diferentes atores responsáveis pelo empreendimento. Portanto, a

busca por esclarecer a todos os pontos levantados na SCN em um único processo

mostrava-se inviável.

7. Diante disso, a presente auditoria foi proposta com o objetivo de atender aos itens

‘b’ e ‘e’ do referido Requerimento, tendo sido autorizada pelo Acórdão

1.731/2016-TCU-Plenário e materializada no Fiscalis 334/2016.

8. Antes de delimitar o objetivo e o escopo da auditoria, entende-se

metodologicamente mais adequado relatar breve visão geral do objeto a ser

auditado.

2. VISÃO GERAL

9. O contrato original de concessão da hoje conhecida “Ferrovia Nova

Transnordestina” tinha por objeto a concessão da denominada Malha Nordeste,

anteriormente pertencente à extinta Rede Ferroviária Federal S.A. (RFFSA), cuja

extensão total era de 4.238 km e era composta pelas ferrovias abrangidas pelas

superintendências regionais SR-1 (Recife), SR-11 (Fortaleza) e SR-12 (São Luís).

A assinatura do contrato foi feita em 31/12/1997, entre a União e a Companhia

Ferroviária do Nordeste (CFN).

Figura 1 - Mapa da Malha Nordeste concedida em 1997

Fonte: ANTT (disponível em http://appweb2.antt.gov.br/concessaofer/cfn/mapa_cfn.asp,

acessado em 10/5/2016)

10. Em 2004, a concessionária solicitou à ANTT autorização para executar as “obras

de construção da ferrovia Transnordestina”. Em sua visão, seria necessário

promover uma “remodelação e melhoria da Malha Nordeste” para suprir

demandas não previstas à época da realização do Edital de Licitação. É

importante destacar, nesse ponto, que não se trata de pedido para construir o

projeto da também chamada ferrovia Transnordestina, a cargo da União,

conforme preceituava o contrato original, mas sim de aplicação de cláusulas

contratuais que previam o direito à construção de ramais e de promoção de

melhorias e expansões na malha nordeste concedida.

11. O pleito foi atendido por meio da Resolução-ANTT 1.210/2005, que autorizou a

elaboração de projetos visando à construção, ao alargamento, à remodelação e

à modernização de ramais pela CFN na Malha Nordeste.

12. Com base nesse normativo, em 2005, a CFN, a União, a Agência de

Desenvolvimento do Nordeste (Adene, atual Superintendência do

Desenvolvimento do Nordeste (Sudene)), o Departamento Nacional de

Infraestrutura de Transportes (DNIT), o Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e o

Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) firmaram

documento denominado "Protocolo de Intenções" para a realização do projeto de

infraestrutura da referida ferrovia.

13. O novo projeto teve como objetivo a construção da "Ferrovia Nova

Transnordestina", com trajeto previsto de 1.728 quilômetros de extensão, ligando

os portos de Pecém (CE) e Suape (PE) ao município de Eliseu Martins (PI). O

aspecto geográfico da concessão pode ser visto na Figura 2 a seguir.

Figura 2 - Malha Nordeste com o traçado do Projeto “Nova Transnordestina”

Fonte: Sítio eletrônico da Transnordestina Logística S.A. – TLSA. (disponível em

http://www.csn.com.br/irj/go/km/docs/csn_multimidia/transnordestina/imagens/MapaTLSAnovo.

jpg, acessado em 10/5/2016).

14. A obra foi incluída no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) em 2007.

Naquele momento, o projeto custava R$ 4,5 bilhões e estava previsto para ser

concluído até 2010. Em abril de 2014, a previsão de conclusão passou para

janeiro de 2017, tendo o custo de construção sido ampliado para R$ 7,5 bilhões.

A obra está sob a responsabilidade da própria concessionária, que mudou de

nome em 2008 de CFN para Transnordestina Logística S.A. (TLSA), após

autorização contida na Deliberação-ANTT 42/2008.

15. No intuito de conferir maior segurança jurídica à construção, foram assinados

em 20/9/2013 um acordo de investimentos e um acordo de Acionistas, em que se

estabeleceram os diretos e obrigações dos acionistas e os limites de participação

do Bloco Público no capital social votante, bem como as condições, os prazos e

os montantes a serem desembolsados pelos acionistas e investidores da ferrovia.

Participam desses termos a Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A.

(Valec), o Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE), a Companhia

Siderúrgica Nacional (CSN) e a TLSA. No Acordo de Acionistas, além desses

quatro citados, é signatário também o BNDES Participações S. A. (BNDESpar).

16. Em janeiro de 2014, com base em pleito apresentado em 2013 à ANTT, um novo

contrato de concessão com a TLSA foi assinado. No requerimento, a TLSA

justificou ser necessário obter “segurança contratual” no tocante às obrigações

assumidas no Protocolo de Intenções assinado em 2005 e demais termos

acordados em 2013 e apontou para a necessidade de: (i) incluir no contrato as

obrigações relativas à construção do projeto Nova Transnordestina, com a

implantação e exploração de terminais intermodais nos portos de Pecém e Suape;

(ii) excluir as superposições de trechos entre a Malha Nordeste e as linhas e

ramais do projeto Nova Transnordestina, bem como trechos inviáveis econômica

e operacionalmente; e (iii) prorrogar o prazo da concessão para fins de assegurar

o retorno e a remuneração dos investimentos feitos na concessão.

17. Em resposta ao pedido da concessionária, a ANTT autorizou o pleito, mediante

as Resoluções-ANTT 4.041/2013 e 4.042/2013, que resultaram na:

a) celebração de termo aditivo ao contrato de concessão original para

prorrogar o contrato até 2057 e nele incluir obrigações relativas à

construção do conjunto de linhas e ramais complementares à Malha

Nordeste, excluindo os trechos com superposição na referida malha;

b) cisão da concessão original, criando as chamadas Malha I (antiga Malha

Nordeste) e Malha II (projeto Nova Transnordestina), assim como definiu

os grupos controladores de cada malha. Para a Malha I, permanecem a

Companhia Siderúrgica Nacional (CSN) e a Taquari Participações como

controladores, enquanto a Malha II possui os seguintes controladores: CSN,

Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE), Valec e BNDES

(Resolução-ANTT 4.042/2013); e

c) cisão de uma parcela do capital social da TLSA para formar uma nova

concessionária, chamada Ferrovia Transnordestina Logística S.A. (FTL), a

quem foi confiada a administração da Malha I.

18. Com essas alterações, a TLSA passou a ser a concessionária não mais de contrato

de concessão para a exploração de serviço de transporte ferroviário, mas de um

novo termo cujo objeto caracterizava-se, também, pelas obras de construção civil

da chamada ferrovia Nova Transnordestina (Malha II). Mais ainda, foram

incluídas diversas cláusulas contratuais, a exemplo da obrigação de construir a

Ferrovia Transnordestina até janeiro 2017, com a previsão, inclusive, de

penalidades e repactuação do equilíbrio econômico financeiro por atraso, e do

encerramento antecipado da Concessão quando do atingimento de uma Taxa de

Retorno acordada, a ser monitorada pela ANTT.

19. Em razão da sua dimensão e importância econômica para a Região Nordeste, o

empreendimento constantemente é objeto de matérias nos veículos de

comunicação, a exemplo da publicada no final de 2015 no jornal Valor

Econômico intitulada “Transnordestina oficializa novo atraso”, que destacou a

continuidade dos atrasos no cronograma e o aumento do custo do

empreendimento, que passaria dos atuais R$ 7,5 bilhões para R$ 11 bilhões

(disponível em http://www.valor.com.br/empresas/4276942/transnordestina-

oficializa-novo-atraso, acessado em 25/11/2015).

20. Quanto ao financiamento da construção da ferrovia, verifica-se que a Malha II

vem utilizando pequena parcela, proporcionalmente, de recursos próprios da

controladora CSN e de vultosos recursos de diversas origens públicas, entre os

quais merecem destaque os financiamentos concedidos pelo FDNE, Fundo

Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE) e BNDES, além de aportes

no capital social da concessionária pela Valec e pelo Fundo de Investimento do

Nordeste (Finor) e do custeio das desapropriações.

21. A Tabela 1 mostra a previsão inicial do aporte de recursos até dezembro/2015

pelos diferentes financiadores do projeto e os valores efetivamente alocados no

período, indicando defasagem de R$ 2,15 bilhões.

Tabela 1 – Valores previstos e aportados pelos diferentes atores envolvidos

no projeto da Nova Transnordestina (em R$ milhões)

Ente Valores

Previstos*

Valores

Realizados

Valores não

aportados no

prazo previsto FDNE 4.306 3.065 1.241

CSN 1.424 1.181 243

FINOR 1.124 364 760

VALEC 237 985 748

BNDES 225 225 -

FNE 185 180 5

CONT. Uso da Via 653 - 653

Total 8.154 6.000 2.154 Fonte: ANTT Processo 50500.382607/2015-29. Valores atualizados para dez/2015. (peça 54)

*Valores previstos para serem aportados até dez/2015, atualizados para essa

data. (Não corresponde ao total de recursos previstos para a obra de construção

da ferrovia. O cronograma de desembolso do Anexo X do Acordo de Investimentos

prevê, ainda, R$ 165,6 milhões, a preços de abr/2012, a serem desembolsados

pela CSN e pelo Finor).

22. O Gráfico 1 mostra que o descompasso entre os valores previstos para serem

aportados para a obra e os montantes efetivamente desembolsados, ano a ano,

começou a ocorrer a partir de 2012.

Fonte: ANTT Processo 50500.382607/2015-29. Valores atualizados para dez/2015.

23. Embora mais de 70% dos recursos previstos no Acordo de Investimentos já tenha

sido investido na ferrovia, apenas cerca de 50% do projeto (50% segundo a

concessionária, 40% segundo a ANTT) foi efetivamente executado. O montante a

ser aportado não seria, desse modo, suficiente para garantir a conclusão das

obras. Atualmente, a concessionária divulga na mídia e em relatórios de

acompanhamento encaminhados à ANTT o orçamento da obra de R$ 11,2 bilhões.

Esse novo valor, contudo, até o momento não foi aprovado nem pelos agentes

financiadores, nem pela Agência. Pertine ressaltar também que o orçamento da

obra nesse valor tornaria menos significativo o descompasso entre a execução

física e financeira das obras.

3. ANTECEDENTES

24. No âmbito do Tribunal, a Transnordestina foi e está sendo fiscalizada em diversas

frentes e processos. Apresenta-se a seguir informações resumidas sobre esses

trabalhos.

TC 010.453/2014-8 – Relatório de auditoria (Relator: Min. Walton Alencar

Rodrigues)

25. A auditoria realizada em 2014 pela então Secretaria de Fiscalização de

Desestatização e Regulação de Transportes (SefidTransporte) teve por objeto o

exame da conformidade na atuação da ANTT na fiscalização da execução

contratual da concessão da ferrovia Transnordestina. O relatório evidenciou

diversas irregularidades relativas à concessão e ao acompanhamento da obra de

construção do projeto Nova Transnordestina.

26. De forma descritiva, a auditoria apontou que a Concessionária TLSA não era

eficiente, pois não logrou alcançar nenhuma das metas anuais de produção e

somente cumpriu quatro do total de 16 metas de redução do número de acidentes.

A partir dessa constatação, verificou-se que a ANTT incluiu indevidamente as

penalidades já aplicadas em Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), deixou de

cobrar as multas em parcelas autorizadas no TAC e sobrestou, sem a devida

fundamentação, processo administrativo instaurado pela própria Agência para

apuração de irregularidades que poderiam ensejar a caducidade da concessão.

27. Quanto às obras, no que concerne aos procedimentos de autorização e

fiscalização da implantação do empreendimento, constatou-se que ressalvas

apontadas em autorizações de projeto emitidas pela diretoria da ANTT para

diversos trechos foram irregularmente consideradas suprimidas pela unidade

técnica da Agência, permitindo o seu início sem que as ressalvas estivessem sido

de fato cumpridas. Por fim, verificou-se que o novo contrato de concessão relativo

à Malha II foi celebrado sem estar fundamentado em nenhum estudo prévio que

justificasse o atendimento ao interesse público e a manutenção do seu equilíbrio

econômico-financeiro, em afronta aos dispositivos da Lei 10.233/2011, da Lei

8.987/1995 e de cláusulas do contrato de concessão.

28. No curso da auditoria, contudo, foram verificadas possíveis irregularidades que

deveriam ser objeto de fiscalizações específicas, a exemplo da análise da

legalidade da assinatura do contrato de concessão da Malha II que não foi escopo

da fiscalização. O citado Relatório de Auditoria ainda não foi submetido a

julgamento por este Tribunal. Atualmente, o processo encontra-se sobrestado,

aguardando o deslinde do TC 012.179/2016-7.

TC 034.299/2014-9 – SCN (Relator: Min. Bemjamin Zymler)

29. Refere-se a uma Solicitação do Congresso Nacional, encaminhada pelo Of. P-

152/2014/CVT, de 10/12/2014, do Deputado Arnaldo Faria de Sá, Presidente da

Comissão de Viação e Transportes (CVT), propondo que o TCU fiscalizasse a

obra de ampliação da Transnordestina, no sentido de verificar a regularidade da

aplicação dos recursos federais, conforme proposta de fiscalização PFC 82 de

2012 de autoria do Deputado Antonio Carlos Mendes Thame.

30. Diante da similaridade com o escopo da auditoria promovida no âmbito do

TC 010.453/2014-8, o Plenário deste Tribunal, por meio do Acórdão 1.161/2015,

aprovou o envio de cópia do relatório completo do TC 010.453/2014-8 antes de

seu julgamento. O processo encontra-se encerrado após o envio do relatório de

auditoria.

TC 019.494/2014-9 – Representação (Relator: Min. Walton Alencar Rodrigues)

31. Representação feita por Auditor Federal de Controle Externo acerca de indícios

de irregularidades encontrados em TACs celebrados pela ANTT no âmbito dos

contratos de Concessão da Ferrovia Transnordestina. A relatoria é do Ministro

Walton Alencar Rodrigues e o processo encontra-se em aberto para instrução

nesta unidade técnica.

32. Conveniente destacar que, por força do Acórdão 2.820/2015-TCU-Plenário, os

autos do TC 026.045/2015-0, que trata de representação com proposta de medida

cautelar formulada pelo Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União

(MPTCU), na pessoa do Exmo. Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, contra os

TACs firmados pela ANTT no âmbito dos contratos de concessão de rodovias e

ferrovias, foram apensos ao TC 019.464/2014-9. Isso porque os objetos de ambas

as representações guardam conexão.

TC 012.179/2016-7 – Representação (Relator: Min. Walton Alencar Rodrigues)

33. Representação, com proposta de medida cautelar, apresentada pelo Ministério

Público de Contas (MPTCU), na pessoa do Exmo. Sr. Procurador Júlio Marcelo

de Oliveira, acerca de indícios de irregularidades graves cometidas pela ANTT,

materializado pela assinatura do contrato de concessão da Malha II com a TLSA.

34. Por meio de despacho (TC 012.179/2016-7, peça 8), o Ministro Relator decidiu

pelo indeferimento do pedido de cautelar para suspender a execução das obras e

pelo deferimento da suspensão do fluxo de recursos financeiros feitos pela

Valec, pelo Finor, pelo FNE, pelo FDNE, pelo BNDES e pelo BNDESPar, a

qualquer título, para as obras de construção da ferrovia Transnordestina (Malha

II).

35. Determinou que a unidade técnica deverá examinar também os seguintes indícios

de irregularidades:

a) autorização para execução de obras de construção da ferrovia

Transnordestina sem realização de certame licitatório para a escolha da

empresa responsável pela execução do empreendimento;

b) autorização para execução de obras de construção da ferrovia

Transnordestina sem que os projetos apresentados fossem aprovados pelo

órgão competente;

c) assinatura de Protocolo de Intenções relacionados à execução do

projeto “Nova Transnordestina” em que se admitia a construção e o

financiamento das obras de construção da ferrovia sem que tenha havido

licitação para a escolha da empresa responsável pela execução do projeto;

d) alteração, ampliação e prorrogação indevida do contrato de concessão

da Malha Nordeste;

e) cisão do contrato de concessão da Malha Nordeste e sua outorga à

pessoa jurídica estranha ao contrato original;

f) participação de entidades da administração pública federal, sem

autorização legal, na formação da pessoa jurídica a quem foi outorgada a

construção e exploração da ferrovia Transnordestina;

g) assinatura de termos aditivos e outros instrumentos voltados à irregular

modificação dos aspectos contratuais da concessão da Malha Nordeste;

h) realização de aportes financeiros destinados à ferrovia Transnordestina

por parte de diversas entidades e órgãos da administração sem que

houvesse estudos de viabilidade, projetos e orçamentos adequados.

36. Tais indícios de irregularidades, definidos como não-escopo do TC

010.453/2014-8, perpassam pela avaliação da legalidade da delegação para a

construção de 1.753km da ferrovia à concessionária sem licitação prévia,

amparada tão somente na previsão contratual de a concessionária ter direito de

construir ramais e variantes com prévia autorização da Agência. As análises

permitirão concluir se as avenças celebradas padecem de vício insanável, como

apontou o Procurador Júlio Marcelo de Oliveira na peça inicial da

Representação.

37. Recentemente, foi exarado no âmbito do processo o Acórdão 67/2017-TCU-

Plenário, que deliberou:

9.1. determinar, com fulcro no art. 276 do RI/TCU, à Valec Engenharia,

Construções e Ferrovias, ao Fundo de Investimento do Nordeste - Finor, ao

Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste - FNE, ao Fundo de

Desenvolvimento do Nordeste - FDNE, ao Banco Nacional de

Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES e ao BNDES Participações

S.A. - BNDESPar que se abstenham de destinar recursos, a qualquer título,

para as obras de construção da Ferrovia Transnordestina (Malha II) ou

para a respectiva concessionária, até que a TLSA apresente à ANTT todos

os elementos de projetos, incluindo os estudos geotécnicos, solicitados por

aquela Agência, bem como até que a ANTT valide as alterações do projeto

e a definição do respectivo orçamento.

38. O processo encontra-se atualmente em instrução de agravo apresentado pela

concessionária contra essa decisão.

TC 005.015/2016-2 – Relatório de acompanhamento (Relator: Min. Augusto

Nardes)

39. Trata-se de fiscalização que tem como objetivo avaliar a legalidade, legitimidade

e economicidade dos atos administrativos do conselho de administração da Valec.

Nesse tipo de fiscalização, o Tribunal utiliza a técnica da observação para

acompanhar as discussões promovidas entre os membros do conselho de

administração da estatal sobre os diversos assuntos de sua responsabilidade.

Dessa forma, sem interferir nas discussões, busca-se avaliar as decisões tomadas

que possam trazer riscos ao erário de forma a possibilitar atuação tempestiva do

Tribunal. A previsão é de que o acompanhamento do conselho tenha a duração

de doze meses.

TC 007.655/2016-9 – Relatório de levantamento (Relator: Min. Augusto Nardes)

40. Relatório de Levantamento com o objetivo de obter informações sobre a execução

das obras de construção da ferrovia Transnordestina com uso das técnicas

desenvolvidas no âmbito do Projeto GeoControle (imagens de satélite associadas

a geoprocessamento). O trabalho também objetiva identificar riscos e pontos de

controle relacionados ao empreendimento.

TC 021.577/2016-1 – Relatório de auditoria (Relator: Walton Alencar Rodrigues)

41. Trata-se de Relatório de Auditoria com o intuito de verificar aspectos da

participação societária da Valec, em termos de avaliação de riscos, ponderação

de possíveis resultados e a provação dos investimentos por meio de aportes de

capital na concessionária destinados à construção da FTN, Malha II. Também foi

iniciada visando dar tratamento à SCN apresentando pela Cextrane. Encontra-se

atualmente em processo final de elaboração do relatório no âmbito desta

Secretaria.

4. OBJETIVOS, ESCOPO E METODOLOGIA

4.1. Problema de auditoria

42. Dado esse contexto (visão geral e antecedentes), observa-se de forma geral que a

obra de construção da FTN encontra-se atrasada em relação aos prazos

avençados, progride em ritmo lento e os custos superaram as estimativas iniciais

em quase três vezes, sem o conhecimento pela ANTT do custo total do

empreendimento.

43. Apesar das discussões acerca da legalidade desse novo contrato, pertine

reconhecer que ele está vigente e em execução, portanto, gerando repercussões

fáticas, principalmente no âmbito jurídico e econômico, e é independente do

contrato original de 1997. Além disso, é razoável concluir que ele gerou objeto

novo, novas obrigações (cláusulas e regras contratuais) e nova estrutura de

governança. Especificamente, a nova configuração exige nova atuação, bem mais

complexa, da ANTT no acompanhamento desse empreendimento.

44. Por exemplo, cite-se a cláusula terceira, de onde se pode depreender que a ANTT

deve acompanhar o fluxo de caixa da concessão, na medida em que está previsto

que o contrato será encerrado em 31/12/2057 ou uma vez alcançada a taxa

interna de retorno (TIR) de 6,75%. O alcance desse valor dar-se-á pela seguinte

fórmula:

S(x) = {S(x-1)* TR(x)} + CPI(x) – R(x) + D(x), em que, resumidamente,

CPI seria o capital próprio investido pelos acionistas para a construção das

obras, R seria a Receita e D as Despesas. S(x), assim, seria o saldo a

retornar do CPI.

45. Pelo contrato, esse saldo deveria ser apurado trimestralmente e a ANTT teria a

obrigação de regulamentar um regime de apuração e controle desses valores.

Note-se que a Agência não realiza esse tipo de atividade nos outros contratos de

concessão. Parece razoável supor, assim, que o cumprimento dessa cláusula não

se coaduna com o fato de a ANTT não ter conhecimento do custo total da obra e

nem estar acompanhando em detalhes sua evolução.

46. A cláusula quarta traz que a concessionária é responsável pela obtenção dos

financiamentos necessários para a execução do objeto contratual, salvo na

hipótese em que os atrasos na liberação de recursos de aporte/financiamento por

entes do Poder Público não tenham ocorrido por atos decorrentes de

responsabilidade da TLSA, a ser apurada em processo administrativo conduzido

pela ANTT.

47. Essa regra flexibiliza o risco de financiamento, que traz consequências profundas

no processo de acompanhamento do cronograma, a principal atividade da ANTT

segundo o contrato. Com base na teoria da alocação de riscos, que propugna que

os riscos devem ser atribuídos a parte que possui melhor condição para

administrá-lo, trata-se de risco normalmente suportado integralmente pelo

concessionário, pois é ele quem decide a estrutura de capital do empreendimento

e é ele que deve manter as condições para a obtenção dos financiamentos

necessários. No âmbito deste contrato, todavia, a ANTT deve apurar, mediante

processo administrativo, quem deu causa a eventual atraso na obtenção ou na

liberação dos financiamentos de responsabilidade da União e demais entes

governamentais. Essa atividade também não é realizada hodiernamente pela

Agência no tocante aos contratos de concessão do setor ferroviário e traz reflexos

na questão do desvio de agenda e na recuperação do cronograma das obras.

48. Os limites contratuais dessas novas atribuições não estão definidos. Além disso,

as informações levantadas na fase de planejamento indicam que essa omissão

reforça as assimetrias existentes no empreendimento, aumentando o risco de que

o objetivo final, a construção da ferrovia no prazo pactuado e com eficiência, não

seja alcançado.

49. Essa assimetria e suas consequências são relevantes e transversais, por isso a

equipe entendeu que esse deve ser o foco da auditoria. Ela ofusca outras

assimetrias que poderiam estar contribuindo para o atraso nas obras, por

exemplo o fluxo de informações da concessionária para os financiadores e o

próprio processo de obtenção e liberação de financiamentos por parte dos entes

públicos governamentais.

4.2. Objetivo

50. O objetivo da auditoria, assim, é descrever a estrutura de governança da

construção da Ferrovia Nova Transnordestina após a assinatura do Contrato da

Malha II e avaliar em que medida a ANTT se estruturou para acompanhar, e

como acompanha, o fluxo de caixa da concessão e o cronograma de realização

dessas obras no que tange à redução de assimetrias entre o concessionário e os

demais entes públicos envolvidos no empreendimento.

4.3. Escopo e não escopo

51. O escopo da fiscalização contempla a descrição da estrutura de governança do

empreendimento e a atuação da ANTT após a assinatura do contrato da Malha

II, especificamente no que tange:

a) à apuração do atingimento da TIR (fluxo de caixa do empreendimento)

b) ao acompanhamento do cronograma contratual

c) ao processo de acompanhamento dos investimentos obrigatórios;

d) à aplicação das sanções;

e) à apuração de responsabilidades por eventuais atrasos; e

f) ao relacionamento com os financiadores públicos.

52. Para o atingimento desse escopo, foram formuladas três questões de auditoria,

sendo que a questão 3 apresenta 3 subquestões, da seguinte forma:

1. Como é a estrutura de governança do empreendimento?

2. Em que medida a ANTT está estruturada para acompanhar e

acompanha o fluxo de caixa da concessão para cálculo da TIR,

conforme manda o contrato?

3. Em que medida a ANTT está acompanhando o cumprimento do


a) Em que medida a ANTT fiscaliza os prazos de

conclusão dos investimentos obrigatórios? b) Em que medida a ANTT apura a responsabilização

por eventuais atrasos de cronograma? c) Como a ANTT repactua o cronograma de execução

dos investimentos obrigatórios? 53. Não fazem parte do escopo da presente auditoria:

a) o Contrato original de concessão da Malha Nordeste e o termo

aditivo que resultou na concessão da agora chamada Malha I;

b) a legalidade da Cisão da concessão da Malha Nordeste, que gerou

o contrato da Malha II;

c) a existência e o conteúdo dos estudos que comprovam a manutenção

do equilíbrio contratual da Malha Nordeste antes da assinatura do

Contrato de concessão da Malha II; e

d) a governança da atuação dos financiadores públicos no

empreendimento (a liberação de recursos do fundo em desacordo

com as normas internas, por exemplo, é problema de controles

internos do fundo e não de governança do empreendimento).

4.4. Metodologia

54. Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do

Tribunal de Contas da União e com observância ao Manual de Auditoria

Operacional, aprovado pela Portaria-Segecex 4/2010.

55. Na fase de planejamento foram realizadas, primeiramente, pesquisas na

legislação e ofícios de requisição foram encaminhados aos principais órgãos

envolvidos no empreendimento, BNB, MI, MTPA e Sudene (peças 6 e 8-10) no

sentido de entender sua forma de participação na construção da Transnordestina.

Com o mesmo intuito, encaminhou-se ofício ao Ministério do Planejamento,

Orçamento e Gestão (peça 11). Foram também realizadas entrevistas com a

ANTT e com a Casa Civil da Presidência da República. A partir desta análise

inicial pôde-se construir imagem clara e completa de como a governança do

empreendimento está estruturada, definir o escopo desta auditoria e construir a

matriz de planejamento.

56. Para validação da matriz de planejamento, a equipe de auditoria realizou painel

de referência interno, que contou com a participação de membros de todas as

diretorias da então Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária,

Hídrica e Ferroviária (SeinfraHidroFerrovia) e do gabinete do Ministro-Relator

Walton Alencar Rodrigues.

57. Por fim, ainda no planejamento, a equipe elaborou a matriz de critérios, a partir

de critérios normativos, contratuais e de boas práticas, com destaque para o

Referencial de Governança de Políticas Públicas elaborado pelo TCU. As boas

práticas elencadas pelo documento podem, por analogia, trazer conceitos

aplicáveis aos processos internos da ANTT em busca do cumprimento do

contrato, especificamente quando tratam da institucionalização dos processos, da

busca e do tratamento por informações e da coordenação com outros

stakeholders.

58. Durante a execução, foram realizadas três entrevistas com equipes da ANTT,

cujos registros validados foram utilizados como evidência no presente relatório.

5. DELIMITAÇÃO DA ESTRUTURA DE GOVERNANÇA DO

EMPREENDIMENTO

59. O projeto de construção da Ferrovia Nova Transnordestina (FTN) envolve um

grande número de entes públicos e privados, situação atípica em se tratando

formalmente de uma concessão de serviço público delegada à iniciativa privada,

com diversos papéis e responsabilidades, definidos em vários documentos, desde

normativos legais até termos de compromisso, passando por contratos de

concessão, de financiamento e outros. A compreensão da participação de todos

os principais atores envolvidos foi objeto da questão 1 da Matriz de Planejamento

desta Auditoria Operacional.

60. O papel dos entes públicos vai desde a elaboração da política pública até o

financiamento da obra, tanto por meio de acionistas diretos na concessionária

como por meio de empréstimos com taxas de juro subsidiadas, sem esquecer a

regulação e fiscalização do contrato de concessão e da obra. Os entes privados,

concessionária e seus acionistas, por sua vez, são responsáveis, respectivamente,

pela execução da obra e por aportar recursos próprios e celebrar os contratos de

financiamento.

61. No sentido de obter informações sobre a atuação dos entes envolvidos, além de

pesquisa à legislação e normativos internos aplicáveis, foram encaminhados os

Ofícios de Requisição 1 a 5-334/2016-SeinfraHidroFerrovia (peças 6 e 8-11),

para o MI, o MTPA, o MPOG, a Sudene e o BNB. Essas respostas estão incluídas

nas peças 15 a 17, 20, 35 e 36.

62. Este capítulo, portanto, procura detalhar a participação e responsabilidade de

cada ente envolvido na construção da ferrovia, conforme resumido na Tabela 2

abaixo, delimitando sua estrutura de governança atual.

63. Além disso, embora se trate de empreendimento privado, no âmbito de contrato

de concessão de serviço público de transporte ferroviário, a grande diversidade

de atores públicos envolvidos na construção da ferrovia parece requerer trabalho

adicional de coordenação por parte dos órgãos à frente do projeto. Por isso, a

segunda parte do capítulo pretende realizar breve descrição de como ocorrem as

diversas relações entre os entes públicos que participam do projeto e quais os

mecanismos de coordenação adotados pelo Governo Federal. Essas questões

também foram tratadas no âmbito dos citados Ofícios.

5.1. Principais atores envolvidos

64. Entende-se pertinente, inicialmente, trazer à baila tabela resumo em que constam

os órgãos mais importantes que possuem ligação com o empreendimento de

construção da FTN. Tabela 2 - Entes envolvidos no projeto Nova Transnordestina

Papel Ente Responsabilidades

Concessionária Transnordestina Logística

S. A. – TLSA

Executar as obras e operar a futura ferrovia;

Controlador

privado da

concessionária

Companhia Siderúrgica

Nacional - CSN

Aportar recursos no capital social da

concessionária;

Viabilizar recursos para conclusão do projeto; e

Indicar 5 dos 7 membros do Conselho de

Administração da concessionária;

Regulador ANTT Autorizar, fiscalizar e aprovar a construção; e

Regular e Fiscalizar a prestação dos serviços;

Gestor –

formulador de

políticas públicas

Ministério dos

Transportes, Portos e

Aviação Civil - MTPA

Elaborar a política nacional de transporte

ferroviário; e

Coordenar o Grupo Interministerial de

Acompanhamento da construção da Ferrovia Nova

Transnordestina instituído em 2009 e encerrado

em 2015.

Gestor/

Financiador

Ministério da Integração

Nacional - MI

Gerir o FINOR (aprovar os projetos de

investimentos e autorizar liberação dos recursos).

Coordenar o Grupo Interministerial para elaborar

proposta para conclusão da Transnordestina

(período pré FTN), que funcionou entre julho e

setembro de 2003.

Gestor/

Financiador e

agente financeiro

Superintendência de

Desenvolvimento do

Nordeste – Sudene

Gerir o FDNE (aprovar os projetos de

investimentos e autorizar liberação dos recursos).

Gestor –

Financiador e

agente financeiro

Banco do Nordeste do

Brasil – BNB

Gerir o FNE (aprovar os projetos de investimentos

e autorizar liberação dos recursos); e

Ser agente financeiro do Finor, do FDNE e do

FNE (assinar os contratos de financiamento,

analisar e aprovar as prestações de contas e

liberar os recursos).

Financiador Banco de

Desenvolvimento

Econômico e Social –

BNDES

Financiar o aporte de capital próprio pela CSN na

concessionária; e

Financiar parte das obras de construção da

ferrovia.

Acionista público VALEC Aportar recursos no capital social da

concessionária; e

Indicar 2 dos 7 membros do Conselho de

Administração.

Desapropriações

Departamento Nacional

de Infraestrutura de

Transportes Terrestres -

DNIT

Realizar a desapropriação da faixa de domínio do

trecho Missão Velha – Salgueiro.

Governo do estado de

Pernambuco


trecho Divisa PE/PI – Salgueiro – Suape (TT

282/2007.

Governo do estado do

Ceará


trecho Missão Velha – Pecém (TT 283/2007).

Governo do estado do

Piauí


trecho Divisa PE/PI – Eliseu Martins (TT

284/2007).

Licenciamento

ambiental

Instituto Brasileiro do

Meio Ambiente e dos

Recursos Naturais

Renováveis - Ibama

Realizar o licenciamento ambiental da obra de

construção, concedendo as licenças prévia, de

instalação e de operação do empreendimento.

Fonte: Nota técnica 14/2012 – SEGEST/MT (TC 010.453/2014-8, peça 192, p. 9).

5.1.1 TLSA

65. A TLSA é a empresa concessionária responsável pela construção e operação da

FTN. É controlada pela CSN.

66. A FTN corresponde à Malha II, resultante, como já mencionado, da cisão da

Malha Nordeste, objeto do contrato de concessão original assinado em

31/12/1997 entre a União, por intermédio do MTPA, e a então CFN. Com a cisão

da concessão original – cuja legalidade está sendo discutida no TC

012.179/2016-7, representação do MPTCU – autorizada pela Resolução-ANTT

4.042/2013, a Malha Nordeste foi dividida na Malha I – composta pelos trechos

São Luiz-Mucuripe, Arrojado-Cabedelo e Macau-Recife – e na Malha II. A

concessionária operadora da Malha I é a FTL, cujos controladores são a CSN e

a Taquari Participações S. A.

67. Pela referida resolução, a composição acionária da TLSA, operadora da Malha

II, é formada pela CSN, pela Valec, pelo FDNE e pelo BNDES (por meio da

BNDESPar). A TLSA manteve o mesmo Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas

(CNPJ) da CFN enquanto a FTL possui um novo.

68. Na citada norma não há composição acionária definida, remetendo para que isso

seja feito no momento da cisão. Segundo o sítio da Comissão de Valores

Imobiliários, alimentado com informações da própria concessionária, a

composição acionária da TLSA constitui-se da seguinte forma: Tabela 3 – Composição acionária da TLSA

ACIONISTA AÇÕES

ORDINÁRIAS

AÇÕES

ORDINÁRIAS

(%)

AÇÕES

PREFERENCIAIS

AÇÕES

PREFERENCIAIS

(%)

TOTAL DE

AÇÕES

TOTAL DE

AÇÕES (%)

COMPANHIA SIDERURGIA

NACIONAL CSN 24.168.304 92,60 0 0,00 24.168.304 46,30

BNDES PARTICIPAÇÕES SA 208.743 0,80 1.557.818 5,97 1.766.561 3,38

BNDES 0 0,00 2.386.777 9,14 2.386.777 4,57

VALEC ENGENHARIA CONSTRUÇÕES E FERROVIAS

SA

1.722.716 6,60 18.686.075 71,59 20.408.791 39,10

FINAME 0 0,00 565.755 2,17 565.755 1,08

FUNDO DE INVESTIMENTOS DO NORDESTE - FINOR

0 0,00 2.903.323 11,12 2.903.323 5,56

TOTAL 26.099.763 100,00 26.099.748 100,00 52.199.511 100,00

Fonte: Item 15. Controle e grupo econômico / subitem 15.1/2 posição acionária do Sistema

EmpresasNet (ENET) da Comissão de Valores Mobiliários (CVM) acesso digital por meio do

endereço eletrônico https://www.rad.cvm.gov.br/enetconsulta/frmGerenciaPaginaFRE.aspx?CodigoTipoInstituicao=

1&NumeroSequencialDocumento=62143 (acesso em 22/3/2017, com informações atualizadas

em 24/1/2017 16:59).

69. Em 22/1/2014, foi assinado novo Contrato de Concessão entre a União, por

intermédio da ANTT, e a TLSA, definindo o objeto da concessão, as obrigações

da concessionária e do poder concedente, renovando o prazo da concessão até

2057 ou até o atingimento da taxa de retorno de 6,75% a.a (peça 34, p. 4).

5.1.2 Companhia Siderúrgica Nacional - CSN

70. A CSN é a única acionista privada do empreendimento, sendo a controladora da

TLSA. De acordo com o Acordo de Investimentos, deveria aportar no capital

social da companhia

R$ 1.387 milhões (o que correspondia à 18,39% do investimento total previsto na

obra), sendo

R$ 675 milhões por meio de financiamento do BNDES e R$ 712 milhões de capital

próprio (correspondente a apenas 9,44% do valor então estimado da obra). Além

disso, a CSN obrigava-se, pelo mesmo Acordo, a prover R$ 501 milhões sob a

modalidade de Contrato de Uso da via Permanente (e/ou outras modalidades

reguladas pela ANTT), dos quais

R$ 463 milhões seriam provenientes de financiamento do BNDES, para

integralizar os R$ 7.542 milhões necessários à conclusão das obras (valor

estimado até então).

https://www.rad.cvm.gov.br/enetconsulta/frmGerenciaPaginaFRE.aspx?CodigoTipoInstituicao=1&NumeroSequencialDocumento=62143

https://www.rad.cvm.gov.br/enetconsulta/frmGerenciaPaginaFRE.aspx?CodigoTipoInstituicao=1&NumeroSequencialDocumento=62143

71. Por ocasião da assinatura do Acordo de Investimentos, estimava-se o prazo de

conclusão das obras em 36 meses, ou seja, até janeiro de 2017, desde que

cumprido o cronograma de liberação de recursos.

72. O Acordo de Acionistas previu que a CSN, como acionista controlador da TLSA,

designe a maioria dos membros do Conselho de Administração e seu presidente.

73. A cláusula 3.8 do Acordo de Investimento (peça 48, p. 9) estabeleceu que, caso a

TLSA necessite de recursos adicionais para conclusão do empreendimento, a

obtenção de tais recursos será de responsabilidade da CSN.

5.1.3 ANTT

74. A ANTT é a agência reguladora responsável pela regulação, fiscalização e

acompanhamento da construção da ferrovia e da futura prestação do serviço de

transporte ferroviário. A ANTT foi criada pela Lei 10.233/2001 e não existia,

portanto, quando da celebração do contrato de concessão original, em 1997. A

ANTT, no entanto, foi responsável pela assinatura do novo Contrato de

Concessão da Malha II com a TLSA em 22/1/2014.

75. Pelas regras definidas no novo contrato, a Agência deve fiscalizar o cumprimento

das obrigações contratuais pela concessionária, entre as quais a conclusão dos

trechos ferroviários de acordo com o cronograma definido no contrato. O

descumprimento do cronograma pela concessionária pode gerar a aplicação de

penalidades pela ANTT – como advertência e multa – e até mesmo a declaração

de caducidade da concessão. A TLSA, contudo, pelo disposto no novo Contrato

de Concessão (peça 34, p. 6, Cláusula Quarta, §3º do Contrato de Concessão),

não pode ser penalizada pelo atraso nas obras se o atraso decorrer de problemas

na liberação de recursos provenientes dos entes públicos, exceto se decorrente de

sua responsabilidade, apurada em processo administrativo realizado pela

Agência.

76. Por isso, a ANTT deve, além de fiscalizar o cumprimento dos prazos contratuais

pela concessionária, acompanhar as razões que derem origem a eventuais atrasos

na liberação de recursos provenientes dos entes públicos, de forma a se certificar

de que a TLSA foi ou não responsável por tais atrasos e, assim, poder aplicar as

medidas sancionadoras (e saneadoras) pertinentes.

77. Além disso, a Agência Reguladora deve, nos termos da fórmula definida na

Cláusula Terceira do Contrato de Concessão, acompanhar o capital próprio

investido (CPI) pela concessionária com vistas a verificar a taxa de retorno (TR)

do referido instrumento, uma vez que a concessão se extingue quando a TR

alcançar 6,75%, ou em 31/12/2057, se não atingir esse resultado.

78. A área técnica responsável pelo acompanhamento das concessões ferroviárias é

a Superintendência de Infraestrutura e Transporte Ferroviário de Cargas (Sufer).

A estrutura desse departamento será melhor delimitada no decorrer da análise,

quando da descrição dos achados.

5.1.4 Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil

79. O Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil (MTPA) foi um dos

signatários do Protocolo de Intenções assinado com a concessionária (então

CFN) em 25/11/2005. Nos termos desse Protocolo, suas atribuições são

supervisionar a atuação dos órgãos e entidades a ele subordinados (Dnit, Valec,

ANTT) e coordenar, no âmbito governamental, as providências necessárias à

execução do Projeto. Nesse sentido, a Pasta atua por meio da Secretaria de

Fomento para Ações de Transporte (SFAT). Seu Regimento Interno (Portaria-GM

250/2012) traz, entre outras competências, a coordenação e avaliação técnica e

econômica dos projetos de concessão, a ser realizada pelo Departamento de

Concessões.

80. No âmbito do Projeto, pertinente ressaltar que coordenou Grupo de Trabalho

com a função, justamente, de coordenar as atuações dos entes públicos envolvidos

na construção da referida ferrovia. A atuação desse grupo será melhor detalhada

na segunda parte desse capítulo.

81. Em sua resposta (peça 17), o MTPA reforçou que sua competência se dá no

âmbito da formulação, coordenação e supervisão de políticas públicas nacionais

e que o papel de acompanhar e fiscalizar o contrato de concessão seria da ANTT.

Relatou, contudo, que desde junho de 2016 estão sendo realizadas reuniões entre

representantes da Casa Civil, do MPOG, do MTPA, do Ministério da Fazenda,

da Valec e da ANTT para tomar conhecimento da situação das obras e buscar

soluções para sua retomada. Ressaltou, todavia, que diante da complexidade das

questões envolvidas, o Ministério ainda não teria “uma posição concreta acerca

das medidas a serem adotadas”.

82. Mencionou que em 5/9/2016 foi criado, por meio da Portaria-MT 370/2016, novo

grupo de trabalho “com o objetivo de subsidiar a Agência Nacional de

Transportes Terrestres – ANTT na análise dos projetos a serem apresentados pela

Ferrovia Transnordestina, bem como na definição de seus respectivos

orçamentos”. Segundo a Pasta, o início das atividades desse grupo possibilitaria

uma melhor compreensão da FTN para posterior tomada de decisão pelo

Governo Federal. Em razão de a concessionária não ter entregue os projetos

conforme solicitado pela Agência, o grupo foi desfeito.

5.1.5 Valec

83. A Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A. é uma empresa pública,

reestruturada pela Lei 11.772/2008, e tem por função social a construção e

exploração de infraestrutura ferroviária. O art. 9º, inciso IX, do referido diploma

legal (incluído pela Lei 12.058/2009) prevê, expressamente, que compete à Valec,

em conformidade com as diretrizes do Ministério dos Transportes, “participar

minoritariamente do capital de empresas que tenham por objeto construir e

operar a EF 232”. O trecho corresponde ao trecho Suape – Eliseu Martins da

Ferrovia Transnordestina.

84. O Acordo de Investimentos prevê que a Valec aportaria, inicialmente,

R$ 230 milhões no capital social da concessionária, correspondente a pouco mais

de 3% do montante do orçamento total das obras, ou a 8,3% do capital social

previsto. Os aportes da Valec na concessionária até o momento, contudo, são da

ordem de R$ 1 bilhão, pois, além dos valores de sua responsabilidade original

previstos no Acordo de Investimentos, a empresa estatal também efetuou aportes

em substituição ao Finor e ao FDNE, em razão do disposto na cláusula 3.1.4

do referido acordo. Ela estabelece que se, por qualquer razão, o Finor e/ou o

FDNE deixarem de disponibilizar, total ou parcialmente, os recursos de sua

responsabilidade (devidamente corrigidos) dentro do prazo previsto no

cronograma do Acordo de Investimentos, a Valec fica obrigada a aportar com

recursos próprios na concessionária o valor faltante. Os valores pagos pela

Valec são discriminados na tabela a seguir.

Tabela 4 – Total de Aportes da Valec na TLSA

Motivação Principal Atualização Monetária Total

Responsabilidade Valec 229.600.000 7.593.448 237.193.448

Em Substituição ao Finor 484.370.442 82.417.800 566.788.242

Em Substituição ao FDNE - 320.618.310 320.618.310

Total 713.970.442 270.629.558 1.124.600.000

Fonte: TC 021.577/2016-1, peça 52, p. 10-11 (Setembro de 2016). Elaboração:

SeinfraPortoFerrovia.

85. Embora o Acordo de Investimentos estabeleça (cláusula 3.1.1) que todos os

valores previstos para serem aportados pelos acionistas e investidores serão

corrigidos pro rata temporis pela variação do IPCA entre abril de 2012 e a data

do efetivo desembolso, os contratos de financiamento com os fundos públicos

(FDNE, Finor e FNE) não preveem qualquer atualização monetária. Por isso, a

Valec tem sido chamada a complementar, também, o montante correspondente à

atualização monetária da parte desses fundos, conforme discriminado na Tabela

4.

86. A aplicação dos recursos aportados pela Valec no capital social da TLSA não são

objeto de qualquer fiscalização por parte da empresa estatal, diferentemente do

que ocorre com os aportes do Finor (que dependem de prévia comprovação da

execução dos investimentos, que serão ressarcidos) e do FDNE, cujas liberações

de recursos dependem, entre outras coisas, da comprovação da correta utilização

das parcelas anteriormente liberadas.

87. A Valec, como acionista da TLSA, participa do Conselho de Administração da

concessionária com apenas 2 do total de 7 conselheiros. Os membros da diretoria

são eleitos em chapa por voto da maioria do Conselho de Administração (peça

49, p. 15).

88. O Acordo de Acionistas prevê (peça 49, p. 10, cláusula 3.2) que diversas matérias

– como alteração do objeto social, alteração do estatuto social, liquidação,

dissolução, falência, recuperação judicial, fusão incorporação, cisão,

reorganização societária etc. – dependem de prévia aprovação da Valec. Outras

matérias, tais como orçamento anual, escolha dos auditores independentes,

aprovação da política comercial, de fornecedores, de clientes, para investimentos

etc., dependem de aprovação prévia da Valec apenas nos 3 primeiros anos de

vigência do Acordo.

89. A participação da Valec no projeto da Transnordestina é objeto de auditoria

operacional conduzida por esta SeinfraPortoFerrovia no âmbito do TC

021.577/2016-1, que se encontra em fase de elaboração do relatório de auditoria.

5.1.6 Ministério da Integração Nacional e Finor

90. Também foi um dos signatários do Protocolo de Intenções assinado com a

concessionária (então CFN) em 25/11/2005. Nos termos desse Protocolo, suas

atribuições são coordenar a atuação dos órgãos e entidades a ele subordinados

(unidades da estrutura organizacional do Ministério, antiga Adene – sucedida

pela Sudene) e coordenar, no âmbito governamental, as providências necessárias

à execução do Projeto.

91. Previamente à assinatura do referido termo, coordenou Grupo de Trabalho

Interministerial, instituído pelo Decreto s/n de 11/6/2003, que efetuou análise

situacional da então Ferrovia Transnordestina e propôs, como relatório final, a

https://contas.tcu.gov.br/egestao/ServletTcuLoginIntegrado?contextoDestino=https://contas.tcu.gov.br/egestao&linkDestino=/Web/EGestao/VisualizaProcesso/VisualizaProcesso.faces?codPapel=56041049

execução da remodelação da malha existente, a reconstrução de trechos

inoperantes e a construção de novos trechos. Essas propostas foram o embrião

do Protocolo de Intenções, que eventualmente redundou na criação da FTN (peça

17, p. 3).

92. O MI é responsável pela formulação das políticas públicas que norteiam a

atuação dos 3 fundos públicos regionais que financiam a implantação da FTN –

Finor, FDNE e FNE. Com a extinção da antiga Sudene, em 2001, o Ministério

passou a ser responsável pela gestão e acompanhamento dos projetos financiados

pelo Finor.

93. O Finor é mero ente contábil, sem personalidade jurídica. Trata-se de benefício

fiscal concedido pelo Governo Federal, criado pelo Decreto-Lei 1.376/1974, e

reformulado pela Lei 8.167/1991, regulamentada pelo Decreto 101/1991, com

modificações introduzidas pela Medida Provisória 2.199-14/2001 (última

reedição da MP 2.058, de 23/8/2000). Destina-se a apoiar financeiramente

empreendimentos instalados ou que venham a se instalar na área de atuação da

Sudene, com vistas a contribuir para o desenvolvimento econômico da Região

Nordeste e parte dos estados de Minas Gerais e Espírito Santo.

94. Os recursos do Finor são provenientes, principalmente, de opções de pessoas

jurídicas contribuintes do imposto de renda incidente sobre o lucro real que

podem deduzir parte desse imposto como forma de incentivo fiscal, para

aplicação em projetos aprovados pelo seu órgão gestor, atualmente o

Departamento Financeiro e de Recuperação de Projetos (DFRP). Os recursos do

Finor, portanto, possuem natureza de renúncia fiscal. No caso da FTN, os

recursos são oriundos de parcelas do IRPJ devidos pela CSN e sistema BNDES

(incluindo BNDESpar e Finame).

95. O benefício foi extinto pelo art. 32, inciso XVI, da MP 2.156-/2001, que revogou

o inciso I do art. 1º da Lei 8.167/1991, não havendo mais, dessa forma, a

admissão de novos projetos.

96. O agente financeiro e representante legal do Finor é o BNB, a quem cabe liberar

os recursos do fundo por meio da subscrição e integralização de debêntures e de

ações emitidas pelas empresas beneficiárias.

97. Atualmente, o DFRP, que integra a estrutura da Secretaria de Fundos Regionais

e Incentivos Fiscais do MI (Decreto 8.161/2013), é o órgão responsável pela

gestão e fiscalização da carteira de projetos ativos do Finor (em número de 20),

uma vez que desde 2001 não são admitidos novos projetos.

98. Segundo informado pelo Ministério (peça 15), o acompanhamento físico-contábil

do projeto, inclusive a verificação da compatibilidade da execução da Ferrovia

com o projeto aprovado, está a cargo da Gerência Regional de Recife (GRR),

subordinada ao DFRP.

99. A liberação de recursos do Fundo depende, entre outros pontos, da constatação

da correta implantação física do projeto e da comprovação física e documental

da execução da obra com recursos próprios do beneficiário, de modo que o modus

operandi do Finor se caracteriza como ressarcimento de recursos previamente

aplicados. Conforme informado pelo MI, o acompanhamento do projeto é feito

mediante visitas trimestrais in loco ao empreendimento, observando a

conformidade do executado com as metas físicas, além de verificação contábil

dos investimentos apresentados pela beneficiária, tudo de acordo com o Manual

de Fiscalização de Projetos e demais normas aplicáveis.

100. Diferentemente do que ocorre com os recursos proveniente do FDNE, no caso do

Finor o BNB não participa do acompanhamento e fiscalização da aplicação dos

recursos, que são de inteira responsabilidade do Ministério. O Banco apenas

transfere os recursos ao beneficiário, após autorização do MI. Não obstante, o

Decreto 101/1991 prevê a realização de acompanhamento conjunto com o banco

operador quando se julgar necessário.

101. O Acordo de Investimentos estabelece que a participação financeira do Finor

ocorra como aporte de capital na TLSA. O montante de recursos previstos é de

R$ 1.143 milhões, ou 15,16% do total de recursos necessários para construção

da ferrovia (conforme estimado naquele momento). No entanto, apenas parte

desses recursos, R$ 364 milhões, havia sido efetivamente transferida para a

concessionária até dezembro de 2016. Em razão disso, a Valec, em cumprimento

à cláusula 3.1.4, como já mencionado, substituiu parte desses aportes.

102. Deve-se notar que o Finor (seu representante legal ou o MI) não participou da

assinatura do Acordo de Investimentos, o qual, todavia, especifica aporte de

recursos do Fundo em montante superior ao que até então já havia sido

aprovado pelo MI. Apenas em abril de 2016 o Ministério aprovou aumento da

participação do Finor no valor previsto no Acordo de Investimentos, como se verá

a seguir.

103. No âmbito do Finor, o projeto original de construção da Ferrovia

Transnordestina foi aprovado pela antiga Sudene (extinta em 2001; a atual

Sudene foi recriada em 2007, como se detalha mais abaixo), por meio da

Resolução 11.226/1999, nos termos do art. 9º da Lei 8.167/1991, por meio da

emissão de ações da beneficiária em nome do Fundo. O valor estimado do projeto

à época era de R$ 398 milhões e a participação do Finor seria de 50% (a preços

de fev/1999).

104. Ao longo dos anos, o projeto sofreu diversas alterações de conteúdo e valores.

Trechos que constavam do projeto original, como Sobradinho (BA) - Petrolina

(PE), foram suprimidos, enquanto outros foram incluídos, como Eliseu Martins

(PI) - Salgueiro (PE). Além disso, trechos que seriam apenas recuperados, como

Salgueiro-Recife (PE), passaram a ser objeto de nova construção. Os valores do

projeto e a correspondente participação do Finor também foram

significativamente alterados. Em 2006, quando se definiu o atual projeto em

execução, o custo da obra foi estimado em R$ 4,5 bilhões (a preços de fev/2006)

e a participação do Fundo foi reduzida percentualmente para 33,3%, mas o

montante sofreu significativo acréscimo, passando para R$ 1,5 bilhão.

105. A última alteração de valores do projeto, no âmbito do Finor, ocorreu em 2016,

com a aprovação do pleito da concessionária de adequação técnica visando à

reestruturação financeira, quando o investimento total passou para R$ 9,2

bilhões e a participação do Finor foi elevada de

R$ 823 milhões para R$ 1,143 bilhão (peça 15, p. 6), conforme valor previsto no

Acordo de Investimentos.

106. O último aporte de recursos no projeto ocorreu em 16/1/2017, no valor de R$ 152

milhões, autorizado pelo Ministro de Estado da Integração Nacional (peça 51),

já destinados para aumento do capital social da companhia (peça 52).

107. Importante registrar que, após essa liberação, o Tribunal, por meio do Acórdão

67/2017-TCU-Plenário, aprovou medida cautelar proposta pelo Ministro Walton

Alencar Rodrigues, suspendendo todos os repasses de recursos públicos ao

projeto da FTN ou à TLSA até que a concessionária apresente à ANTT todos os

elementos de projeto e que a Agência valide as alterações do projeto e o novo

orçamento da obra.

5.1.7 Sudene e FDNE

108. A Sudene é uma autarquia federal (re)criada pela Lei Complementar 125/2007,

com sede em Recife/PE. Sucedeu a Agência de Desenvolvimento do Nordeste

(Adene) na participação do Projeto da Ferrovia Transnordestina, como gestora

do FDNE. Além disso, define prioridades para utilização dos recursos do FNE.

109. O FDNE é um fundo contábil criado pela Medida Provisória 2.156-5/2001 e

regulamentado, atualmente, pelos Decretos 6.952/2009 e 7.838/2012, sendo que

o projeto da Transnordestina é regido pela primeira norma. Beneficia a área de

atuação da Sudene e é por ela gerido. Tem como agente operador preferencial o

BNB. Diferentemente dos outros fundos regionais, a principal fonte de recursos

do FDNE são dotações do Orçamento Geral da União (OGU, Tesouro Nacional),

isto é, não possui nenhuma receita vinculada. As primeiras operações de

financiamento do FDNE só vieram a ser contratadas em 2006, ainda assim com

dificuldades operacionais para a liberação de recursos.

110. É destinado a financiar projetos de infraestrutura ou grandes projetos

considerados estruturadores, com potencial de alavancar o desenvolvimento

regional. Até o momento existe pequeno número de projetos beneficiados com

recursos deste Fundo, sendo a Transnordestina o maior deles.

111. O FDNE é o principal financiador das obras da Ferrovia Transnordestina. De

acordo com o previsto no Acordo de Investimentos, é responsável pelo aporte de

R$ 3,87 bilhões por meio da emissão de debêntures, o que correspondia a mais

de 50% do orçamento total do projeto estimado naquele momento.

112. Conforme estabelecem as regras do Fundo, 50% das debêntures aportadas no

projeto devem (conforme cláusula 3.4 do Acordo de Investimentos, desde que em

obediência às regras do fundo) ser convertidas em ações da companhia

financiada após a entrada em operação do empreendimento.

113. A Sudene assinou o Acordo de Investimentos na qualidade de gestora do FDNE.

Antes, a Adene, antecessora da Superintendência, havia assinado o Protocolo de

Intenções (2005) se comprometendo a analisar a carta-consulta do Projeto para

aplicação de recursos do referido Fundo.

114. Conforme consta das peças 35 e 36, a Sudene é responsável pela aprovação dos

projetos que pretendem utilizar recursos do Fundo. O processo tem início com a

apresentação pelo interessado do pleito à Superintendência, por meio de carta-

consulta descrevendo o empreendimento a ser financiado. Se a carta-consulta é

aprovada, o interessado tem prazo de 120 dias para encaminhar o projeto

definitivo, com toda documentação exigida, inclusive os estudos de viabilidade

técnica, econômico, financeira e ambiental.

115. Na análise do projeto, a Sudene conta com o apoio do BNB, conforme acordo de

cooperação técnica firmado em 2005 entre a antiga Adene e o Banco e contrato

de prestação de serviços (para análise de viabilidade econômico-financeira e de

risco para projetos do FDNE) celebrado em 2008 entre a Sudene e o Banco.

116. No caso da Transnordestina, foram submetidas diversas cartas-consulta à

Sudene, ainda sob a égide do Decreto 4.253/2002 (revogado pelo Decreto

6.952/2009). O empreendimento atual teve sua carta-consulta aprovada pela

Diretoria Executiva da Sudene por meio da Resolução 19, de 8/9/2008. Já o

projeto foi aprovado pela Sudene por meio da Resolução 24, de 24/11/2008, após

análise do BNB e parecer favorável da área técnica da Superintendência.

117. O contrato de financiamento (Contrato Particular de Investimento) foi celebrado

entre o BNB, a TLSA e a CSN em abril de 2009.

118. Posteriormente, foram aprovadas pela Sudene diversas alterações no projeto a

pedido da concessionária, envolvendo adequações técnicas, reconfiguração do

cronograma físico-financeiro, de desembolso e de reembolso, aumento do

orçamento global do projeto e aporte adicional de recursos do FDNE.

119. Além disso, a Sudene precisa aprovar previamente as liberações de recursos para

os projetos. O processo de liberação tem início quando a empresa protocola

pedido junto ao BNB, declarando que o empreendimento está sendo implantado

de acordo com o cronograma aprovado e que tem recursos próprios para

contrapartida. O banco é responsável por fiscalizar e atestar a veracidade das

informações prestadas, por meio de acompanhamento físico, financeiro e contábil

do empreendimento. Confirmada a regularidade do projeto e os demais trâmites

bancários, como apresentação de garantias e análise cadastral, o BNB propõe à

Sudene que os recursos financeiros sejam liberados. Com o parecer positivo do

banco, a Sudene então autoriza o operador financeiro a efetuar a transferência

ao beneficiário, antecedida da subscrição de debêntures.

120. A movimentação dos recursos se dá em conta vinculada, exclusivamente pelo

agente operador a pedido do beneficiário.

121. Até o momento já ocorreram sete liberações de recursos para a TLSA, totalizando

R$ 3,065 bilhões, todas já sob o amparo do Decreto 6.952/2009. A primeira

parcela foi liberada em janeiro de 2010, no valor de R$ 336 milhões, e a última

em agosto de 2014, no montante de R$ 800 milhões. Desde então não foi

apresentado nenhum novo pedido de liberação de recursos pela concessionária à

Sudene, uma vez que ainda existem pendências na aprovação pelo BNB das

parcelas anteriormente liberadas (peça 50, p. 4).

5.1.8 BNB e FNE

122. BNB é uma instituição financeira múltipla, criada pela Lei 1.649/1952,

organizada na forma de sociedade de economia mista, com capital aberto e mais

de 90% sob controle do governo federal. Possui sede na cidade de Fortaleza/CE.

123. É administrador do FNE e agente financeiro (ou operacional) do FDNE e do

Finor, principais financiadores do projeto da Ferrovia Transnordestina, embora

desempenhe papel mais restrito no âmbito do Finor, atuando apenas como

operador.

124. O BNB é signatário do Protocolo de Intenções (2005), no qual se comprometia a

analisar os estudos de viabilidade do projeto que ainda seriam apresentados pela

concessionária, além de celebrar os instrumentos jurídicos necessários à

concessão do financiamento na qualidade de agente financeiro do FDNE.

125. O referido Banco, contudo, não participou da celebração do Acordo de

Investimentos. Nesse momento, já estavam praticamente acertados os últimos

repasses de recursos do FNE, que totalizariam o valor de R$ 180 milhões,

baseado no Contrato de Abertura de Crédito por Instrumento Particular

16.2009.1170.3262, celebrado com a TLSA em 8/5/2009.

126. O FNE foi criado pelo art. 159, inciso I, alínea “c”, da Constituição de 1988 e

regulamentado pela Lei 7.827/1989. É um dos instrumentos de financiamento da

Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). É operado pelo BNB,

que é responsável tanto pela aprovação dos projetos beneficiados como pelo

repasse dos recursos e fiscalização de sua aplicação, seguindo as prioridades

estabelecidas pelo Conselho Deliberativo da Sudene e as diretrizes do MI.

127. Os recursos do FNE representam apenas 2,4% do valor estimado para

implantação da Transnordestina quando da assinatura do Acordo de

Investimentos. A totalidade desses recursos,

R$ 180 milhões, já foi transferida pelo BNB.

128. Como se percebe, entre os diversos financiadores públicos da Transnordestina, 3

são fundos regionais vinculados ao MI, mas que possuem regras de

funcionamento próprias, além de diferentes gestores – responsáveis pela

aprovação dos projetos – e responsáveis pelo acompanhamento. Para facilitar o

entendimento dessas diferenças, elaborou-se a tabela 5.

Tabela 5 – Fundos Regionais que financiam a Transnordestina e seus respectivos

responsáveis

Fundos Valores

(R$ milhões) Participação Gestor Acompanhamento Operador

Finor 1.143 Aporte MI (DFRR) MI (GRR) BNB

FDNE 3.876 Debêntures * Sudene BNB BNB

FNE 180 Empréstimo BNB BNB BNB *(50% conversíveis em ações após entrada em operação)

Fonte: Respostas aos Ofícios de Requisição 1 a 5. Elaboração: SeinfraPortoFerrovia.

5.1.9 BNDES

129. O BNDES é um banco público, com sede na cidade do Rio de Janeiro/RJ, criado

pela Lei 1.628/1952. Possui linhas de crédito específicas, com juros

diferenciados, para investimento em infraestrutura de transporte, inclusive

ferroviário.

130. No caso da Ferrovia Transnordestina, foi um dos signatários do Protocolo de

Intenções (2005), no qual se comprometia a analisar os estudos de viabilidade do

projeto e a carta-consulta com solicitação de apoio financeiro à concessionária,

além de optar, a cada exercício, em aplicar no Projeto, por intermédio do Finor,

recursos indicados na sua declaração de rendimentos até o montante acumulado

de R$ 1,5 bilhão.

131. O Acordo de Investimentos (peça 48) – que não foi assinado pelo Banco – previu

financiamento de R$ 675 milhões para aporte de capital da CSN na TLSA e mais

R$ 225 milhões para a TLSA para custeio das obras. Todos esses recursos foram

transferidos (antes mesmo da celebração do Acordo de Investimentos). Além

disso, o referido Acordo também previa que o Banco financiaria R$ 463 milhões

(dos R$ 501 milhões) para a CSN celebrar Contrato de Uso da Via Permanente,

comprando de forma antecipada capacidade da ferrovia.

132. Em diversas manifestações, a TLSA menciona que parte dos recursos públicos

previstos que não teriam sido aportados no projeto da Transnordestina seria o

financiamento pelo BNDES dos recursos necessários para celebração do

Contrato de Uso da via Permanente. O Banco, no entanto, registra que a carta-

consulta apresentada pela CSN não foi aprovada, em razão de questões

creditícias que impediam o aumento da participação do BNDES.

5.1.10 Dnit

133. O Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) é uma

autarquia federal, com sede em Brasília, criada pela Lei 10.233/2001. No âmbito

do Projeto da Transnordestina, é responsável pela expedição dos Atos

Declaratórios de Utilidade Pública para fins de desapropriação das áreas

necessárias à viabilização do traçado da ferrovia (desde que não coincidentes

com trechos do traçado atual da Malha Nordeste). Também foi responsável por

executar as desapropriações da faixa de domínio do trecho Missão Velha –

Salgueiro.

134. No Protocolo de Intenções (2005), era responsável por aprovar os projetos de

engenharia e fiscalizar a execução das obras (essa atribuição posteriormente foi

transferida para a ANTT, como órgão regulador setorial).

5.1.11 Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

135. Como se trata de obra incluída no PAC, o empreendimento possui interface com

o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), por meio, segundo

o Decreto 8.818/2016, da Secretaria de Desenvolvimento de Infraestrutura (SDI),

que exerce atualmente as funções da antiga Secretaria do PAC.

136. Em resposta ao Ofício de Requisição 5-334/2016-SeinfraHidroFerrovia (peça

16), acerca da atuação do Ministério no âmbito do citado projeto, a referida

Pasta respondeu que acompanha os relatórios sobre o andamento das obras de

forma a tentar compatibilizar os recursos previstos pelos responsáveis das obras

com as disponibilidades orçamentárias em cada exercício. Além disso, foram

realizadas reuniões no âmbito das Salas de Situação do PAC acerca da

recuperação do cronograma. Essas reuniões, contudo, não possuem sistemática

para confecção de atas, o que impede um relato mais preciso de seus conteúdos

e decisões por parte da equipe de auditoria.

5.2. RELAÇÕES ENTRE OS ENTES

137. Como mencionado anteriormente, na estrutura do empreendimento de construção

da FTN antes da assinatura do contrato existia Grupo Interministerial criado por

meio da Portaria Interministerial 4, de 31/12/2009, coordenado pela Secretaria

de Gestão de Programas de Transportes do então Ministério dos Transportes

(Seges/MT) e que contava com a participação do MI, da ANTT, do Dnit, da

Sudene, do BNDES e do BNB. Interessante notar que a Valec não participava do

Grupo.

138. O foco de preocupação era com a avaliação da eficiência e eficácia da aplicação

dos recursos públicos e com a fiscalização do empreendimento pelos entes

públicos envolvidos no financiamento, além da uniformização das informações

prestadas entre os diversos membros. Suas reuniões deveriam ser trimestrais e o

prazo de funcionamento era o mesmo da conclusão das obras. Não obstante, no

início de 2016, o Grupo Executivo Interministerial foi extinto por meio da

Portaria Interministerial 1/2016, sob a alegação de que, com a assinatura do

novo Contrato de Concessão, em janeiro de 2014, e do Acordo de Acionistas e do

Acordo de Investimentos em setembro de 2013, teria ocorrido melhora

significativa na governança do empreendimento, uma vez que os papéis de cada

ente estavam mais bem definidos (última Ata da Reunião do Grupo, 17/9/2015,

peça 40).

139. As reuniões nunca chegaram a ter periodicidade trimestral. O Grupo se reuniu

duas vezes em 2010, três em 2011, uma em 2012, duas em 2013 e uma em 2014.

Em 2015, o Grupo se reuniu apenas para discutir sua extinção.

140. A CGU registrou na Nota Técnica (NT) 2056/2010 (peça 41, p. 13-16) que as

ações do Grupo Interministerial possuíam baixa efetividade, havendo, por

exemplo, dificuldade de compatibilizar as visitas técnicas do Dnit/ANTT/MT com

as dos financiadores, em razão de supostas diferenças de enfoque. Enquanto os

primeiros teriam maior preocupação com os aspectos técnicos da obra, os últimos

estariam mais interessados em verificar questões financeiras e documentais.

141. Embora os papeis, responsabilidades e objetivos do empreendimento tenham

ficado mais claros com a assinatura do contrato em janeiro de 2014, o termo não

previu estrutura parecida e com as mesmas funções.

142. Verifica-se atualmente falta de comunicação entre os diversos atores e que as

informações entre eles não estão uniformizadas. Isso porque os

acionistas/financiadores públicos contam cada um com diferentes orçamentos da

obra. Quando da assinatura do Acordo de Investimentos, o orçamento passou de

R$ 5,4 bilhões para R$ 7,5 bilhões. Nesse momento, contudo, o valor do projeto

aprovado no âmbito do Finor ainda era de R$ 5,4 bilhões. O valor de

R$ 7,5 bilhões, que até hoje é o orçamento vigente no BNB, Sudene, Valec e ANTT

não chegou a ser aprovado pelo Finor. Não obstante, em abril de 2016, quando,

ao que tudo indica, as obras já estavam bastante defasadas em relação ao

cronograma contratual, o Finor aprovou o pleito da concessionária de

adequação técnica do projeto, apresentado em 30/10/2014 (peça 53, p. 6),

aumentando o orçamento para cerca de R$ 9,2 bilhões (peça 53, p. 2).

143. A Valec, além do aporte no capital social inicialmente previsto, ficou responsável,

nos termos do Acordo de Investimentos (peça 48, p. 8, cláusula 3.1.4), por cobrir

eventuais atrasos das parcelas previstas para o FDNE e Finor. Não obstante, a

Valec não fez qualquer consulta ao FDNE e ao Finor para saber os motivos do

não repasse. Apenas em junho de 2016, após decisão cautelar do TCU que

suspendeu o repasse de recursos públicos para a concessionária, a estatal oficiou

os fundos acerca das razões do atraso ou não repasse (peça 42, p. 5 e 11).

144. O FDNE, especificamente o BNB, em resposta ao questionamento da Valec,

informou que o atraso se devia às glosas – inicialmente de mais de R$ 800 milhões

– na comprovação da aplicação das parcelas anteriormente liberadas. Como,

segundo o Banco, a concessionária não havia, até então (julho de 2016), logrado

comprovar a correta aplicação dos recursos, ficava impedida de receber a

parcela seguinte (peça 42, p. 15).

145. Após receber a comunicação do FDNE, a área técnica da Valec entendeu que,

como a concessionária havia dado causa ao atraso no repasse dos recursos do

FDNE, não caberia à estatal repassar os recursos não transferidos pelo Fundo à

concessionária (peça 42, p. 16). Até esse momento, contudo, a Valec já havia

aportado na concessionária R$ 747 milhões em substituição ao FDNE e ao Finor

sem questionar os motivos da não liberação ou atraso no repasse de recursos

pelos fundos. Para essa conclusão, é preciso comparar a informação dos aportes

da Valec em substituição aos referidos fundos até maio de 2016 (peças 46, p. 3)

com a data dos ofícios de questionamento, datados de junho de 2016 (peça 42, p.

5 e 11).

146. Por fim, convém relatar que nos ofícios de requisição enviados (peças 6 e 8-10),

quando questionados sobre as ações de coordenação/interação no âmbito do

projeto, todos os órgãos responderam que apenas recentemente a Casa Civil

iniciou reuniões conjuntas para tratar da FTN, visando à uniformização das

informações nos entes públicos envolvidos e à solução de conflitos que pudessem

estar atrasando a retomada das obras.

6. ACOMPANHAMENTO DO FLUXO DE CAIXA DA CONCESSÃO

147. A questão 2 da Matriz de Planejamento desta Anop busca responder em que

medida a ANTT estaria estruturada para acompanhar efetivamente o fluxo de

caixa da concessão para cálculo da taxa interna de retorno (TIR), conforme

estipulado no contrato, e como se dá esse acompanhamento.

148. Essa questão foi definida em razão de sua relevância para a concessão da FTN

porque o novo contrato prorrogou o prazo da concessão original, que venceria

em dezembro de 2027, para dezembro de 2057, mas definiu que sua extinção

poderia ocorrer antes, caso a taxa de retorno dos investimentos alcançasse o

percentual de 6,75%. A data de 31/12/2057 seria, assim, apenas o prazo máximo

da concessão. Para saber quando a concessão iria atingir taxa de retorno

definida no contrato, portanto, a ANTT teria que acompanhar o fluxo de caixa

real da concessão.

149. Como a FTN ainda se encontra em fase de construção, sem que haja qualquer

operação, isto é, sem que a concessão incorra em custos e receitas operacionais,

a principal preocupação da equipe de auditoria, nesta questão, relacionou-se à

apuração, pela Agência, dos investimentos (Capex) efetivamente realizados pela

concessionária.

150. Durante a execução da auditoria, contudo, após reuniões com a equipe da

Sufer/ANTT, unidade responsável pelo acompanhamento econômico-financeiro

da concessão (peças 38 e 39), explicou-se que a fórmula prevista na Cláusula

Terceira do contrato de concessão, que trata do prazo da concessão, não

contempla diretamente os investimentos realizados (Capex), mas apenas o aporte

de capital dos acionistas e os financiamentos obtidos:

S(x) = {S(x-1) *TR(x)} + CPI(X) – R(x) + D(x)

151. A fórmula contratual abrange o capital próprio investido (CPI), correspondente

à soma total dos valores aportados no capital social da concessionária pelos

acionistas públicos e privados, inclusive os 50% das debêntures subscritas pelo

FDNE que serão convertidas em ações quando a ferrovia entrar em operação

(limitado a R$ 4,668 bilhões); o total dos valores recebidos (R) pela

concessionária pela prestação de serviços objeto da concessão ou de projetos

associados; e o total de desembolsos (D) incorridos pela concessionária para

prestação dos serviços objeto da concessão ou de projetos associados (Opex),

incluindo despesas administrativas e valores incorridos com o pagamento do

principal e dos juros dos financiamentos. Com relação ao Capex, a fórmula

considera apenas os desembolsos adicionais a R$ 7,012 bilhões (corrigidos pelo

IPCA a partir de abril de 2012) para conclusão das obras, limitados aos

recebimentos a título de antecipação pela cessão de direito de uso da via

permanente nos termos do Contrato de Uso da Via Permanente (isto é, venda de

capacidade futura da ferrovia).

152. O montante de R$ 4,668 bilhões a que estaria limitado o CPI corresponderia, com

pequena diferença, ao valor dos aportes de capital previstos no Acordo de

Investimentos somado a 50% do financiamento a ser obtido junto ao FDNE, o

qual seria convertido em ações da concessionária após a entrada em operação

da ferrovia. Da mesma forma, o valor de R$ 7,012 bilhões, acima do qual seriam

considerados os desembolsos (D) para conclusão da obra, teria sido trazido da

estimativa de investimentos prevista no Acordo de Investimentos, excluídos os

recursos a serem obtidos pela CSN de “Outras Fontes (Contrato de Uso da Via

Permanente)” (Considerando IX do Acordo de Investimento).

153. De acordo com a fórmula contratual, a TR não corresponderia à taxa interna de

retorno (TIR) do projeto, mas apenas à taxa de retorno do capital próprio

investido (CPI) pela concessionária, ou seja, dos próprios acionistas.

154. Considerando que até o momento não houve celebração de contrato de uso da via

permanente para financiar a implantação da ferrovia, a ANTT, pelo que dispõe o

[novo] Contrato de Concessão, não está obrigada a verificar o custo efetivo de

construção da ferrovia, o que era a preocupação central que motivou a

elaboração desta questão.

155. Além disso, como a ferrovia ainda está em fase de construção, não existem valores

recebidos (R), nem desembolsos (D). Assim, o único fator da fórmula passível de

acompanhamento pela Agência são os valores aportados pelos acionistas no

capital social da concessionária (CPI), o que vem sendo feito pela ANTT e não

demanda grandes esforços, nem traz grandes riscos para a gestão do contrato.

156. De acordo com o informado pela ANTT, o custo (futuro) da obra é importante

para eventual repactuação do cronograma (assunto tratado na Questão 3 da

Matriz de Planejamento), mas não para acompanhamento do atingimento da TR

do CPI.

157. Em um contrato de concessão regular, precedido de licitação, tanto o custo dos

investimentos, como as receitas e despesas operacionais são riscos da

concessionária, sendo calculados no estudo de viabilidade realizado no bojo do

procedimento licitatório. A lucratividade (taxa de retorno) do empreendimento (e

dos acionistas) não é nem garantida nem limitada pelo contrato de concessão,

como ocorre no presente caso.

158. Cabe ressaltar que a aderência legal e os efeitos econômico-financeiros desta forma

atípica de organização do contrato de concessão não foram objeto de análise

neste trabalho. Está em fase de instrução nesta Secretaria o TC 012.179/2016-7,

representação do MPTCU que trata da legalidade da origem do contrato de

concessão da Malha II. Naqueles autos, abordam-se, entre outros aspectos, a

legalidade desse contrato de concessão e da cisão do contrato original de

concessão que abrangia toda a Malha Nordeste.

159. De toda forma, até o presente estágio de implantação da FTN, não existe previsão

contratual para que a ANTT tenha que acompanhar o valor dos investimentos

efetivamente utilizados pela concessionária na implantação da ferrovia,

diferentemente do que se imaginava quando da elaboração da matriz de

planejamento. Por esse motivo, a questão ficou prejudicada por perda de objeto.

7. Ineficiência no fluxo de trabalho de apuração da responsabilidade pelos

atrasos na conclusão dos investimentos obrigatórios.

160. Observou-se que o processo de apuração pela ANTT da responsabilidade pelos

descumprimentos dos prazos dos investimentos obrigatórios, conforme previsto

no caput e no § 3º da Cláusula Quarta do Contrato de Concessão, bem como no

§ 5º da Cláusula Quinta desse mesmo instrumento, nos casos em que o atraso no

repasse de recursos pelos financiadores públicos contribuiu para esse

descumprimento, é ineficiente porque está ocorrendo apenas no âmbito da

segunda instância dentro da Sufer.

161. A alteração atípica da matriz de risco sobre a realização de investimentos,

inserida pelo novo contrato de concessão, obriga a Agência, em determinados

casos, a avaliar as razões apresentadas pelos financiadores públicos para atrasos

no cronograma de aportes, de forma a garantir que não houve culpa da

concessionária, antes de decidir acerca da aplicação das sanções contratuais.

162. Como forma de contextualizar a situação, relata-se que até a assinatura do novo

contrato de concessão referente à Malha II, os investimentos realizados na malha

ferroviária concedida não eram de caráter obrigatório, mas de interesse da

concessionária. Nesse sentido, as autorizações para a realização de investimento

(Resolução-ANTT 1.210/2005) e de projeto de engenharia (Resoluções-ANTT

1.400/2006, 2.870/2008, 2.872/2008, 2.895/2008 e 3.069/2009) emitidas pela

Agência tratavam da autorização para a realização dos projetos sem estabelecer

prazos para conclusão das obras, fazendo com que o ritmo de construção fosse,

até então, de responsabilidade exclusiva da concessionária.

163. Sendo assim, até a celebração do novo termo de concessão, a Agência não tinha

instrumentos para exigir a realização de investimentos e a conclusão dos trechos

nos prazos previstos. Portanto, sob esse enfoque, até o ano de 2013 a construção

da ferrovia Nova Transnordestina contava com baixo grau de controle e

acompanhamento pela Agência.

164. Os investimentos obrigatórios foram incluídos na concessão por meio da

Cláusula Quinta do novo contrato de concessão referente à Malha II, conforme

os seguintes termos:

5.1 das obras ferroviárias – constitui obrigação da CONCESSIONÁRIA a

execução das obras de implantação dos trechos ferroviários descritos no

Anexo I, no prazo e nas condições estabelecidas pelo projeto autorizado

pela ANTT, devendo, para tanto, realizar todos os investimentos

necessários à implementação dos referidos trechos. (grifo nosso)

165. Frise-se, nesse ponto, que a inclusão dessa obrigação é uma inovação deste

novo contrato de concessão, já que não estava prevista nem no edital, nem no

ajuste inicialmente firmado (em 1997). Foi, portanto, fruto do processo de cisão

iniciado em 2013, cuja legalidade vem sendo tratada no âmbito do TC

012.179/2016-7. Destaca-se, ainda, que o

TC 010.453/2014-8, ainda sem julgamento, abordou a inexistência de estudos

que embasaram o novo contrato de concessão.

166. O contrato de concessão dividiu o empreendimento em lotes que formaram cinco

trechos ferroviários, cujos prazos, definidos em meses a contar da assinatura do

contrato, foram pactuados na Tabela 1 (peça 34, p. 9) da avença conforme

apresentado na Tabela 6 a seguir.

Tabela 6 – Prazos de conclusão dos investimos obrigatórios no contrato.

Trecho Sigla Lotes Prazo para

conclusão do Lote

Prazo para

conclusão do Trecho

Missão Velha-Salgueiro MVS - 1

Salgueiro-Trindade ST - 12

Trindade-Eliseu Martins EMT

L1 33

33

L2 31

L3 28

L4 25

L5 22

L6 20

L7 17

Salgueiro-Porto de

Suape SPS

L1 NI*

33

L2 NI*

L3 6

L4 20

L5 22

L6 25

L7 28

L8 31

L9 33

Missão Velha-Porto de

Pecém MVP

L1 15

36

L2 17

L3 19

L4 21

L5 23

L6 25

L7 27

L8 29

L9 31

L10 33

L11 36 Fonte: Tabela 1 do contrato de concessão da TLSA firmado em 22/1/2014 com

adaptações (peça 34, p. 9).

*NI = prazo não informado na Tabela 1 do contrato.

167. Os prazos pactuados para cada lote e trecho da ferrovia foram definidos em

número de meses a partir da assinatura do contrato, que variavam de 1 mês para

o trecho localizado entre Missão Velha-Salgueiro e 36 meses para o trecho entre

Missão Velha-Porto de Pecém (CE). Considerando a assinatura do contrato em

22/1/2014, a previsão era de que os cinco trechos da ferrovia seriam finalizados

em 22/1/2017, o que não ocorreu.

168. O §3º da Cláusula Quinta determina que o descumprimento dos prazos indicados

na Tabela 1 do contrato e no §1º ensejaria a aplicação de penalidades previstas

nos §§s 11 a 16 da Cláusula Décima-Sétima (das infrações e penalidades). A

partir desse momento, a ANTT, como a responsável pela fiscalização do contrato

(art. 25, inciso IV, da Lei 10.233/2001) e por força do § 9º da Cláusula Décima-

Sexta (da fiscalização), ampliou o controle sobre a evolução das obras do

empreendimento, uma vez que a autarquia passou a ser competente para exigir a

conclusão das obras no prazo e na qualidade autorizados. Qualquer

descumprimento verificado poderia resultar na aplicação de advertências e

multas, e até na caducidade da concessão na hipótese de descumprimento

contratual contumaz.

169. Tais dispositivos remetem a uma atuação típica de fiscalização da execução das

obras no âmbito dos contratos de concessão, para a qual a Agência já estaria

estruturada.

170. O novo contrato, contudo, trouxe inovação no caput e no §3º da Cláusula Quarta,

bem como no § 5º da Cláusula Quinta, que alteraram de forma significativa a

matriz de risco de financiamento da concessão e, consequentemente, na forma

como a Agência deveria se estruturar, conforme se verifica a seguir.

CLÁUSULA QUARTA – DOS FINANCIAMENTOS

A CONCESSIONÁRIA é a única e exclusiva responsável pela obtenção dos

financiamentos necessários à execução do objeto contratual, de modo a

cumprir, cabal e tempestivamente, todas as obrigações assumidas no

CONTRATO, ressalvados os financiamentos e/ou aportes sob

responsabilidade da UNIÃO e demais órgão ou entidades governamentais,

em relação aos quais a CONCESSIONÁRIA somente será responsável

caso a não obtenção dos respectivos financiamentos decorra de ato de sua

comprovada responsabilidade, devidamente apurado em processo

administrativo conduzido perante a ANTT.

(...)

§3º A CONCESSIONÁRIA não poderá invocar qualquer disposição,

cláusula ou condição dos contratos de financiamento ou de operações com

semelhantes efeitos, ou qualquer atraso no desembolso dos recursos, para

eximir-se, total ou parcialmente, das obrigações assumidas neste

CONTRATO, ressalvados eventuais entraves ou atrasos na obtenção ou

liberação de recursos provenientes de financiamentos sob

responsabilidade da UNIÃO e demais entidades governamentais, hipótese

em que a Concessionária somente será responsável caso tais entraves ou

atrasos decorram de ato de sua comprovada responsabilidade,

devidamente apurado em processo administrativo conduzido perante a

ANTT.

(...)

CLAUSULA QUINTA - DOS INVESTIMENTOS OBRIGATÓRIOS

(...)

§5º Caso o não cumprimento dos prazos para a conclusão de trechos

decorra comprovadamente de atrasos nas desapropriações e servidões

administrativas atualmente a cargo da UNIÃO e dos Estados de

Pernambuco, Piauí e Ceará, bem como de qualquer fato não

comprovadamente atribuível à CONCESSIONÁRIA, impeditivo da

execução de suas obrigações, a ANTT eximirá a CONCESSIONÁRIA da

aplicação de advertências e multas por atraso. (grifo nosso)

171. Verifica-se que as cláusulas contratuais alteraram de forma relevante a forma de

atuação da ANTT perante esse contrato e impuseram a nova responsabilidade de,

no descumprimento dos prazos, apurar a responsabilidade pelos atrasos que não

podem ser comprovadamente atribuíveis à concessionária. Essa alteração na

matriz de alocação de risco imposta pelo contrato de concessão firmado com a

TLSA impacta negativamente a governança do empreendimento.

172. Isso porque nas concessões comuns, o risco relativo ao financiamento é

responsabilidade do concessionário, justamente por ser o privado mais capaz que

o poder público para lidar com os trâmites de aprovação e liberação dos recursos

junto aos financiadores, de forma que há claro incentivo ao privado em buscar

as melhores condições para o seu projeto. Ao contrário, na construção da FTN

previu-se justamente um compartilhamento desse risco com a Administração

Pública. Dito de outra forma, foi atribuída à ANTT, pelo contrato, a complexa

responsabilidade pela análise dos motivos para o não cumprimento dos prazos

de conclusão das obras, de forma a eximir a concessionária das penalidades pelos

fatos não atribuíveis a ela.

173. Diante desse contexto e com o objetivo de responder à questão 3 da matriz de

planejamento, buscou-se avaliar em que medida a autarquia está estruturada

para fiscalizar os prazos de conclusão das obras sob três prismas: a) fiscalização

da obra, b) apuração da responsabilidade por eventuais atrasos e c) repactuação

do cronograma.

174. Como se observou no início desse capítulo, o presente achado aborda a

ineficiência do fluxo de trabalho de apuração da responsabilidade pelos atrasos

na realização dos investimentos obrigatórios, especificamente a análise junto aos

fundos públicos dos motivos que levaram ao atraso no cronograma de aportes

(item 7.2) somente na 2ª instância e de forma ad hoc, ou seja, sem processo

institucionalizado dentro da Agência.

175. Antes, porém, o item 7.1 contextualiza o processo de fiscalização e

acompanhamento das obras inseridas na concessão. Posteriormente, conforme

será apresentado no item 7.3, os procedimentos de auditoria relacionados ao

processo de repactuação dos prazos pela ANTT ficaram prejudicados devido à

intempestividade da responsabilização.

176. Por fim, comente-se que embora a matriz de planejamento tenha separado o

processo de acompanhamento do cronograma em três subquestões, acompanhar,

responsabilizar e repactuar são meramente etapas de um único processo,

conforme os termos do contrato.

7.1. Fiscalização da obra e dos prazos de conclusão dos investimentos

obrigatórios pela ANTT

177. Verificou-se que a ANTT realiza a fiscalização das obras e acompanha o

cumprimento do cronograma dos empreendimentos ferroviários por meio da

Superintendência de Infraestrutura e Serviços de Transporte Ferroviário de

Cargas (Sufer), mais especificamente a Gerência de Projetos Ferroviários

(GPFER). Esse processo de trabalho está institucionalizado no Manual Interno

de Procedimentos de Acompanhamento da Coordenação de Acompanhamento de

Projetos de Investimentos Ferroviários (CAPPI), da mesma Superintendência

(peça 44), aprovado pela Diretoria. Dessa forma, a Agência cumpre suas

obrigações legais, nos termos do art. 25, inciso IV, da Lei 10.233/2001 e

contratuais, materializada na Cláusula Décima-Sexta do Contrato de Concessão.

178. De acordo com a ata da entrevista realizada (peça 37), a GPFER é a unidade

cuja atividade central consiste na análise e acompanhamento de projetos e

investimentos, nos termos do art. 73D, inciso XII, e no §4º do art. 73E da

Resolução-ANTT 3.000/2009.

179. A GPFER possui quatro unidades organizacionais, instituídas por meio da

Portaria-ANTT DG 83, de 12/3/2015, publicada no DOU em 26/3/2015, assim

descritas na entrevista (peça 37, p. 1):

a) Coordenação de Análise de Projetos e Investimentos Ferroviários

(COAPI), à qual compete analisar os projetos e investimentos no âmbito das

outorgas ferroviárias e instruir o processo de autorização;

b) CAPPI, à qual compete acompanhar os projetos de investimentos no

âmbito das outorgas ferroviárias e elaborar os relatórios de

acompanhamento;

c) Coordenação de Orçamentos e Custos Referenciais de Projetos de

Investimentos Ferroviários (COCIF), à qual compete analisar o orçamento

de projetos de investimentos ferroviários e gerir a Sistemática de Custos

Referencias de Investimentos Ferroviários (SICFER); e

d) Núcleo Técnico (NUTEC), ao qual compete a instrução e análise dos

recursos em processos administrativos a serem julgados pela Gerência, bem

como instruir os processos de declaração de utilidade pública para

implantação de projetos e monitoramento de processos de licenciamento

ambiental.

180. Apesar de ser constituída por 4 unidades organizacionais, a GPFER conta com

poucos servidores, assim distribuídos: a COAPI possui cinco, a CAPPI é

composta por quatro, a equipe da COCIF é formada por dois e mais três

engenheiros contratados pela Fundação Getúlio Vargas (FGV) e o NUTEC

compõe-se de três.

181. No que tange ao acompanhamento das obras, verifica-se que a equipe da CAPPI

é a responsável pelas inspeções de acompanhamento dos investimentos realizados

na ferrovia Nova Transnordestina e nas demais concessões que possuem obras

em execução, como, por exemplo, a Estrada de Ferro Carajás e a Ferrovia

Centro-Atlântica (FCA).

182. As vistorias e as auditorias nos investimentos obrigatórios da FTN são realizadas

por meio da análise do relatório mensal encaminhado pela concessionária TLSA

e de vistorias amostrais in loco previstas no Plano Anual de Fiscalização (PAF),

conforme a tabela 7 a seguir.

Tabela 7 – Vistorias realizadas pela CAPPI/GPFER nas obras da FNT

Data da

vistoria Caráter Ofícios Nota Técnica Escopo

2015

9 a 13/2/2015 Ordinária 049/2015/GPFER/SUFER 035/GPFER/SUFER/2015 TS 01 e 02

049/2015/GPFER/SUFER 043/GPFER/SUFER/2015 SMV, SPS 03 e 04

1 a 3/6/2015 Extraordinária NA 018/GPFER/SUFER/2016 SMV - teste da

metodologia MAC

8 a 12/6/2015 Ordinária 440/2015/GPFER/SUFER 126/GPFER/SUFER/2015

EMT 1, EMT 2 e

EMT 3

440/2015/GPFER/SUFER 127/GPFER/SUFER/2015 MVP 1 e MVP 2

28/9 a

2/10/2015 Ordinária 962/2015/GPFER/SUFER 238/GPFER/SUFER/2015

EMT 6 e 7, SPS 4 e

5

1 a 2/12/2015 Extraordinária 1051/2015/GPFER/SUFER 276/GPFER/SUFER/2015

SMV, SPS-01, SPS-

02 e SPS-03 -

execução dos

Data da

vistoria Caráter Ofícios Nota Técnica Escopo

programas

ambientais

2016

16 a 19/2/2016 Ordinária 242/2016/GPFER/SUFER 043/GPFER/SUFER/2016

Reunião BNB,

Igreja Custódia e

SPS 01, 02 e 03

28/3 a 1/4/2016 Ordinária 334/2016/GPFER/SUFER 065/GPFER/SUFER/2016

Vistoria conjunta

com IBAMA, EMT -

LOTES 4, 5, 6, E 7

1 a 5/8/2016 Extraordinária 600/2016/GPFER/SUFER 129/GPFER/SUFER/2016 SPS 1, 2 e 3; SMV e

MVP 1 com FINOR

8 a 12/8/2016 Ordinária 595/2016/GPFER/SUFER 137/GPFER/SUFER/2016 SMV; SPS 1, 2 e 3;

TS

17 a

21/10/2016 Ordinária 632/2016/GPFER/SUFER 194/GPFER/SUFER/2016

EMT 04, 05, 06, 07,

TS 01 e 02

12 a

16/12/2016 Ordinária Cancelada Cancelada Cancelada

Fonte: Tabela 6 do documento encaminhado pela GPFER na entrevista (peça 43, p. 10).

183. Há de se destacar como boa prática levantada na auditoria a existência do

Manual Interno de Procedimentos de Acompanhamento da CAPPI (peça 44),

aprovado por meio da Deliberação 419 da Diretoria da ANTT (peça 45), que

orienta a equipe de fiscalização na análise dos investimentos obrigatórios. A

existência desse Manual institucionalizado no âmbito da Sufer está alinhada à

boa prática prevista no referencial de governança do TCU cujo sentido é de que

“Espera-se que uma política pública esteja jurídica e oficialmente formalizada,

com o estabelecimento de normas, padrões e procedimentos que definam

claramente as arenas decisórias, a divisão de competências e as atribuições dos

atores envolvidos”. (Referencial para avaliação de governança em políticas

públicas, Tribunal de Contas da União. – Brasília: TCU, 2014, p. 43).

184. A institucionalização de procedimentos de fiscalização garante a previsibilidade

do processo, ajudando tanto na gestão do contrato pela Agência, quanto no

planejamento das ações pelo concessionário, reduzindo sobremaneira o custo

regulatório e o de transação.

185. Ainda sobre o processo de fiscalização do empreendimento, conforme informado

em entrevista (peça 37, p. 2), a fiscalização é feita de maneira amostral, formada

por equipe de duas pessoas e demora uma semana em média. Os objetivos das

inspeções em campo são averiguar a confiabilidade das informações prestadas

nos relatórios mensais de obra enviados pela concessionária e aferir de maneira

amostral os aspectos relacionados à qualidade e à segurança da via.

186. Os relatórios mensais são elaborados pela concessionária a partir de um padrão

e prazo pré-definidos pelo órgão regulador. Eles são acostados aos respectivos

processos de acompanhamento e, conforme disponibilidade e gravidade de

eventual falha encontrada, a equipe procede à sua análise. O resultado da análise

é materializado em uma nota técnica que, dependendo das sugestões de

encaminhamento, pode gerar ofícios de determinações às concessionárias. A

seguir, consta tabela com as notas técnicas emitidas em relação ao

acompanhamento dos relatórios de Monitoramento encaminhados pela TLSA.

Tabela 8 – Análise dos Relatórios de Monitoramento da TLSA

Relatório de Monitoramento

Nota Técnica Ofício de determinações /

recomendações

Mês de

referência Protocolo

Número Número

jan/15 50500.053089/2015-89 não houve análise

fev/15 50500.075125/2015-15 não houve análise

mar/15 50500.105808/2015-12 não houve análise

abr/15 50500.142422/2015-83 não houve análise

mai/15 50500.0169860/2015-99 122/GPFER/SUFER/2015 604/2015/GPFER/SUFER

jun/15 50500.213615/2015-26 159/GPFER/SUFER/2015 724/2015/GPFER/SUFER

jul/15 50500.249672/2015-43 210/GPFER/SUFER/2015 889/2015/GPFER/SUFER

ago/15 50500.283857/2015-87 não houve análise

set/15 50500.334754/2015-92 não houve análise

out/15 50500.380385/2015-18

277/GPFER/SUFER/2015 001/2016/GPFER/SUFER

nov/15 50500.391262/2015-02 003/GPFER/SUFER/2016 011/2016/GPFER/SUFER

dez/15 50500.017587/2016-07 040/GPFER/SUFER/2016 228/2016/GPFER/SUFER

jan/16 50500.048139/2016-47 040/GPFER/SUFER/2016 228/2016/GPFER/SUFER

fev/16 50500.079724/2016-99 094/GPFER/SUFER/2016 433/2016/GPFER/SUFER

mar/16 50500.140290/2016-36 094/GPFER/SUFER/2016 433/2016/GPFER/SUFER

abr/16 50500.183142/2016-14 094/GPFER/SUFER/2016 433/2016/GPFER/SUFER

mai/16 50500.215725/2016-11 103/GPFER/SUFER/2016 460/2016/GPFER/SUFER

jun/16 50500.254233/2016-33

189/GPFER/SUFER/2016 756/2016/GPFER/SUFER jul/16 50500.327860/2016-09

ago/16 50500.365158/2016-35

set/16 50500.392568/2016-59 204/GPFER/SUFER/2016 790/2016/GPFER/SUFER

Fonte: Tabela 7 do documento encaminhado pela ANTT durante a auditoria (peça 43, p.11).

187. Como se observa, o acompanhamento do relatório de monitoramento ocorre

aproximadamente a cada 30 dias. Sobre isso, em entrevista (peça 37, p. 2), a Sufer

destacou que a experiência tem mostrado que as obras da ferrovia Nova

Transnordestina evoluem pouco em um mês, por isso a Superintendência tem se

questionado se essa frequência para o encaminhamento dos relatórios pela

concessionária seria o mais adequado.

188. Conclui-se, assim, que a ANTT, por meio da CAPPI, realiza a fiscalização das

obras e acompanha o cumprimento do cronograma dos empreendimentos

ferroviários, sendo responsável pela análise e produção mensal de relatórios e

notas técnicas produzidos com base em processo de trabalho institucionalizado

no Manual Interno de Procedimentos de Acompanhamento da CAPPI (peça 44)

aprovado pela Diretoria. Tal conduta alinha-se às atribuições legalmente

atribuídas à ANTT.

189. Em razão disso, não há proposta de recomendação ou determinação resultante

das análises efetuadas para esta subquestão.

7.2. Apuração da responsabilidade por atrasos de cronograma

190. Sob o prisma da apuração da responsabilidade pelos atrasos na conclusão dos

investimentos obrigatórios, nos termos do caput e no § 3º da Cláusula Quarta do

Contrato de Concessão, bem como no § 5º da Cláusula Quinta desse mesmo

instrumento, verificou-se atuação ineficiente da ANTT. Isso porque a Agência

somente iniciou a análise completa das razões apresentadas pelos atrasos, aqui

incluída a motivação dos financiadores públicos para o não repasse de recursos

consoante o cronograma de aportes, no nível da 2ª instância dentro da Sufer e

que o processo vem ocorrendo de maneira ad hoc, ou seja, sem processo

previamente institucionalizado por normas da Agência.

191. Assim, conforme será apresentado, constatou-se a existência de processos de

penalização que chegaram à 2ª instância sem avaliar as razões apresentadas

pelos fundos financiadores para o atraso/não repasse de recursos, o que pode

fragilizar o processo, considerando a possibilidade de que algumas informações

não passem pelo devido contraditório, bem como contribui para a

intempestividade no fluxo do processo de responsabilização como um todo.

192. Conforme descrito no item 7.1, o acompanhamento realizado pela GPFER pode

culminar, nos casos de descumprimentos, na elaboração de Notas Técnicas e no

envio de ofício contendo recomendações ou determinações. Dependendo do nível

de gravidade das pendências e da reincidência dos descumprimentos, nos termos

do art. 81 da Resolução-ANTT 5.083/2016, abre-se processo administrativo

simplificado (PAS) para caracterização da responsabilização e aplicação de

penalidades. Conforme o §1º do art. 5º da mencionada Resolução, os

Superintendentes e os Gerentes são os responsáveis, em suas esferas de

competência, pela instauração, instrução e decisão dos PAS.

193. No âmbito da Sufer, as equipes das unidades organizacionais são as responsáveis

por instaurar e instruir o processo, que é encaminhado para os gerentes

decidirem em 1ª instância acerca da aplicação das penalidades. Contra essa

decisão, a concessionária pode recorrer apresentando recurso administrativo que

será julgado, após instrução, em 2ª instância pelo Superintendente.

194. Visualiza-se, por meio das notas técnicas apresentadas na Tabela 9, que a

GPFER e suas coordenações têm sido os responsáveis pelo acompanhamento e

fiscalização dos prazos pactuados no contrato.

Tabela 9 – PAS devido atraso de obras

TRECHO PRAZO DE

CONCLUSÃO PAS Nº NOTA TÉCNICA Nº

MALHA

II 22/01/2017

SMV 22/02/2014 50500.068311/2014-17 111/GPFER/SUFER/2014

TS 22/01/2015 50500.189430/2015-93 035/GPFER/SUFER/2015

EMT 22/10/2016

50500.431931/2016/6

9

179/GPFER/SUFER/2016

EMT 02 22/08/2016 50500.363384/2016-81 148/GPFER/SUFER/2016

EMT 03 22/05/2016 50500.225409/2016-40 084/GPFER/SUFER/2016

EMT 04 22/02/2016 50500.071903/2016-88 029/GPFER/SUFER/2016

EMT 05 22/11/2015 50500.401341/2015-21 279/GPFER/SUFER/2015

EMT 06 22/09/2015 50500.342638/2015-47 228/GPFER/SUFER/2015

EMT 07 22/06/2015 50500.222520/2015-01 144/GPFER/SUFER/2015

SPS 22/10/2016

50500.431931/2016/6

9

179/GPFER/SUFER/2016

SPS 03 22/05/2014 50500.126522/2014-81 154/GPFER/SUFER/2014

TRECHO PRAZO DE

CONCLUSÃO PAS Nº NOTA TÉCNICA Nº

SPS 04 22/09/2015 50500.365147/2015-74 238/GPFER/SUFER/2015

SPS 05 22/11/2015 50500.401336/2015-18 279/GPFER/SUFER/2015

SPS 06 22/02/2016 50500.071903/2016-88 029/GPFER/SUFER/2016

SPS 07 22/05/2016 50500.225409/2016-40 084/GPFER/SUFER/2016

SPS 08 22/08/2016 50500.363384/2016-81 148/GPFER/SUFER/2016

MVP 22/01/2017

MVP 01 22/04/2015 50500.189369/2015-84 127/GPFER/SUFER/2015

MVP 02 22/06/2015 50500.189369/2015-84 127/GPFER/SUFER/2015

MVP 03 22/08/2015 50500.342465/2015-67 229/GPFER/SUFER/2015

MVP 04 22/10/2015 50500.342465/2015-67 229/GPFER/SUFER/2015

MVP 05 22/12/2015 50500.013847/2016-67 002/GPFER/SUFER/2016

MVP 06 22/02/2016 50500.071903/2016-88 029/GPFER/SUFER/2016

MVP 07 22/04/2016 50500.175970/2016-71 071/GPFER/SUFER/2016

MVP 08 22/06/2016 50500.363384/2016-81 148/GPFER/SUFER/2016

MVP 09 22/08/2016 50500.363384/2016-81 148/GPFER/SUFER/2016

Fonte: Tabela 10 do documento encaminhado pela ANTT durante a auditoria (peça 43, p.

13).

195. Especificamente quanto ao acompanhamento das obras da ferrovia Nova

Transnordestina e considerando que a concessionária TLSA não logrou concluir

nenhum dos investimentos nos prazos avençados, a GPFER abriu diversos PAS

pelos descumprimentos dos prazos previstos na Tabela 1 do contrato de

concessão. Após análise realizada pela CAPPI, a gerência decidiu em 1ª instância

aplicar as devidas sanções à concessionária.

196. Antes disso, porém, a Sufer ainda teve que enfrentar questão importante

relacionada à interpretação do contrato. De acordo com o §11 da Cláusula

Décima Sétima do Contrato de Concessão, o atraso na conclusão de lotes enseja

a aplicação de advertência e a de trechos multa cumulativa de 30.000 vezes o

valor básico unitário (VBU), que é o equivalente ao valor da maior parcela fixa

entre as tarifas de referência homologadas para a malha, expressa em reais por

tonelada.

197. Por falta de uma definição explícita no contrato de concessão, a Sufer entendeu

ser necessário, para trazer mais segurança ao processo sancionatório, definir o

valor dessa tarifa após a conclusão de estudo técnico, que resultou, por meio da

Deliberação 236, de 25/8/2016, na aprovação da VBU no valor de R$ 20,63. Isso

também atrasou o processo de responsabilização.

198. Conforme pode ser visto na Tabela 10, a 1ª instância recorrentemente decidiu

pela aplicação de multa e de advertências para os trechos e lotes,

respectivamente, enquanto todas as decisões que foram levadas à 2ª instância

ainda estão pendentes.

Tabela 10 – PAS relativos ao atraso na conclusão dos investimentos

obrigatórios

Processo Nº Nº AI / NI Objeto Penalidade Lote/

Trecho

DECISÃO 1ª

Instância Data

DECISÃO 2ª

Instância

50500.068311/

2014-17

NI 018/2014

GPFER/SUFER

Atraso na

conclusão do

Trecho Missão

Velha - Salgueiro

30.000

vezes o

VBU

Trecho Multa 24/10/2016 Pendente

50500.189430/

2015-93

NI 20/2015

GPFER/SUFER

Atraso na

conclusão do

Trecho Salgueiro -

Trindade

30.000

vezes o

VBU

Trecho Pendente - -

50500.222520/

2015-01

NI 21/2015

GPFER/SUFER

Atraso na

conclusão do Lote

EMT 7

Advertência Lote Advertência 17/11/2015 Pendente

50500.342465/

2015-67

NI 24/2015

GPFER/SUFER

Atraso na

conclusão dos

Lotes MVP 3 e

MVP 4


50500.342638/

2015-47

NI 25/2015

GPFER/SUFER

Atraso na

conclusão do Lote

EMT 6


50500.365147/

2015-74

NI 33/2015

GPFER/SUFER

Atraso na

conclusão do Lote

SPS 4


50500.401336/

2015-18

NI 38/2015

GPFER/SUFER

Atraso na

conclusão do Lote

SPS 5


50500.401341/

2015-21

NI 39/2015

GPFER/SUFER

Atraso na

conclusão Lote

EMT 5


50500.013847/

2016-67

NI 01/2016

GPFER/SUFER

Atraso na

conclusão do lote

MVP 5


50500.071903/

2016-88

NI 05/2016

GPFER/SUFER

Atraso na

conclusão dos

Lotes EMT 4, SPS

6 e MVP 6


50500.175970/

2016-71

NI 09/2016

GPFER/SUFER

Atraso na

conclusão do Lote

MVP 7


50500.225409/

2016-40

AI 10/2016

GPFER/SUFER

Atraso na

conclusão do

LotesEMT 3 e SPS

7


50500.372534/

2016-48

AI 19/2016

GPFER/SUFER

Atraso na

conclusão dos

Lotes EMT 2, SPS

8, MVP 8 e MVP9

Advertência Lotes Pendente - -

50500.431931/

2016/69

AI 22/2016

GPFER/SUFER

Atraso na

conclusão dos

Lotes SPS 9, MVP

10, EMT 1

Advertência Lotes Pendente - -

50500.431931/

2016/69

AI 23/2016

GPFER/SUFER

Atraso na

conclusão do

Trecho Eliseu

Martins -

Trindade

30.000

vezes o

VBU

Trecho Pendente - -

50500.431931/

2016/69

AI 24/2016

GPFER/SUFER

Atraso na

conclusão do

Trecho Salgueiro

– Porto de Suape

30.000

vezes o

VBU

Trecho Pendente - -

Fonte: adaptado da Tabela 12 - Status dos Processos Administrativos Sancionadores – PAS

para a TLSA, encaminhado pela ANTT durante a auditoria (peça 43, p. 15-20).

199. Observa-se que, até o momento, a 2ª instância ainda não se manifestou em

nenhum dos processos administrativos simplificados que tratam dos frequentes

descumprimentos do cronograma das obras de implantação da FTN.

200. Verificou-se em entrevista (peça 37) que as análises realizadas no âmbito da 1ª

instância, quando alegado que o descumprimento se deu devido ao não repasse

de recursos de financiadores públicos, não se detiveram em apurar, conforme os

termos do contrato, se o concessionário deu causa a tanto, sob o argumento de

que não foram apresentadas provas suficientes. Dessa forma, nesse momento

sequer houve diligências aos fundos para que fossem conhecidos os motivos do

não repasse.

201. Apontou-se que a CAPPI é uma unidade que conta com quatro servidores para

atuação nacional, voltada prioritariamente para o acompanhamento in loco e

amostral das questões ligadas à obra e ao cronograma, ou seja, esse tipo de

análise não faz parte da rotina normal de trabalho da Gerência.

202. Em entrevista realizada em 30/1/2017 (peça 39), a Sufer destacou,

adicionalmente, que durante a instrução em 2ª instância dos recursos

apresentados pela concessionária surgiu a necessidade de avaliar de maneira

sistêmica os recorrentes argumentos de que os atrasos na conclusão das obras

teriam sido causados pela ausência de liberação de recursos financeiros pelos

entes públicos.

203. Na mesma entrevista, a equipe da Agência afirmou que a “alocação de riscos no

contrato trouxe elementos de subjetividade, em especial a verificação da ‘culpa’

pelos atrasos na liberação dos recursos, o que aumentou sobremaneira a

dificuldade e a complexidade na análise”.

204. A partir dos recursos apresentados pela concessionária, a Agência percebeu que

as razões apresentadas pontualmente a cada trecho ou lote demandariam análise

mais complexa do que aquelas que foram realizadas no bojo da 1ª instância.

Assim, a Sufer registrou que para verificar a efetiva responsabilidade pelos

atrasos seria necessário promover nova avaliação, mais ampla e global, das

justificativas apresentadas.

205. O primeiro passo para essa avaliação, segundo a Agência, foi instaurar o

Processo ANTT 50500.382607/2015-29 (peça 54), destinado a apurar os repasses

de recursos efetuados até dezembro de 2015 nos termos do Acordo de

Investimentos firmado pelos financiadores. De forma sintética, esse relatório

concluiu, em julho de 2016, que com base no cronograma de liberação de

recursos constante no Anexo X do Acordo de Investimentos, em dezembro de

2015, a disponibilização de recursos para a construção da ferrovia estava

atrasada em R$ 2,154 bilhões (peça 54, p. 10).

206. Com evidências claras do descompasso de recursos, a Sufer afirmou que o

próximo passo seria a apuração efetiva de quem deu causa aos atrasos, a ser

realizada no âmbito do Processo ANTT 50500.156492.2016-08. Em dezembro de

2016, a Agência diligenciou os fundos financiadores para encaminhar suas

razões acerca do descompasso financeiro e até janeiro de 2017, todos eles, com

exceção do Finor, haviam encaminhado suas respostas (peça 39). Com base

nesses documentos, a ANTT necessitará de equipe e tempo para proceder à

análise das respostas afim de concluir quem deu efetivamente causa aos atrasos.

207. A situação de incerteza encontrada sobre a causa dos atrasos permite concluir

que as novas responsabilidades impostas pelo contrato à ANTT, em especial à

GPFER, demandam a institucionalização de fluxo de trabalho e de alocação de

recursos que visem à apuração tempestiva da responsabilidade (leia-se de

maneira global, incluindo as razões de não repasse pelos fundos) pelos atrasos

logo na 1ª instância, em vez de criar rotinas de trabalho que procuram responder

reativamente às novas obrigações específicas do contrato em questão. Sob esse

aspecto, verificou-se que a atuação da Superintendência na apuração da

responsabilidade pelos atrasos no contrato da TLSA vem ocorrendo de forma ad

hoc, ou seja, o processo de responsabilização está sendo criado e conduzido no

presente momento, “para solucionar conflito cuja complexidade só foi

evidenciada na fase de apuração em segunda instância”.

208. Sob o enfoque estritamente jurídico, não se vislumbrou haver ocorrido

irregularidade nas análises realizadas pela 1ª instância da Sufer, contudo ao se

avaliar a eficiência do fluxo de trabalho contido no contrato, que visa à conclusão

célere das obras, foi possível constatar que a falta de apuração tempestiva da

responsabilidade pelos atrasos junto aos diversos atores logo em 1ª instância

trouxe ineficiência ao acompanhamento do empreendimento pela Agência.

209. Isso porque existe a possibilidade de que novas informações sejam produzidas e

analisadas durante esse processo amplo tocado no âmbito da 2ª instância. Nesse

caso, haveria fragilização do processo de responsabilização, pela possibilidade

de haver elementos que não tenham passado pelo duplo grau de jurisdição ou o

devido contraditório, ocasionando dessa forma a reforma da decisão ou mesmo

o retorno dos processos à 1ª instância, o que em qualquer das situações retarda

o processo de penalização e, por consequência, a conclusão das obras. Esse fato,

sob última análise, também leva à conclusão de que a investigação pouco

aprofundada feita na 1ª instância não foi eficiente ao processo, ou seja, levou-se

mais tempo que o necessário para seu efetivo desdobramento, tornando, portanto,

o fluxo processual intempestivo.

210. Conveniente ressaltar que o Referencial de Governança de Políticas Públicas do

TCU indica a necessidade de que as organizações possuam estruturas e

processos apropriados para empreender as atividades planejadas, assegurar o

bom uso dos recursos públicos, supervisionar as ações descentralizadas,

monitorar os resultados e realimentar o processo decisórios, com vistas ao

aperfeiçoamento da sua formulação e da sua própria implantação (Referencial

para avaliação de governança em políticas públicas, Tribunal de Contas da

União. – Brasília: TCU, 2014, p. 53).

211. A ausência de estrutura organizacional e de processos de trabalho apropriados

para avaliar a responsabilidade pelos atrasos logo em 1ª instância prejudica a

tempestividade do processo sancionatório e a efetividade dos processos de

fiscalização atribuídos legalmente e contratualmente à Agência.

212. Importante observar que apenas em abril de 2016 a TLSA protocolou documento

(carta CEX-PRTR-095-16, peça 47) apresentando de maneira mais detida, entre

outros pleitos, as alegadas dificuldades nas liberações de recursos pelos

financiadores públicos como justificativa para o atraso nas obras. Pertine

chamar a atenção para o fato de que quando a TLSA encaminhou tal

comunicação, os prazos para conclusão de diversos trechos e lotes já estavam

vencidos. Isso indica que a concessionária não observou o previsto no §4º da

Cláusula Quinta do contrato, ao deixar de comunicar à ANTT tempestivamente

os eventos não atribuíveis a ela que afetassem o cumprimento dos prazos, visando

à fixação de novo cronograma e outras soluções a serem adotadas. Observou-se,

assim, falta de pró-atividade da concessionária.

213. A equipe da Sufer ressaltou em entrevista (peça 39) que o primeiro processo

(quantificação dos atrasos nos aportes) levou meses para ser concluído e que a

segunda etapa será ainda mais complexa porque prevê a necessidade de entender

detalhadamente as regras de aprovação, fiscalização e prestação de contas pela

TLSA junto a cada financiador. A equipe entrevistada apontou que a ausência de

informações relativas ao projeto executivo e ao orçamento aprovado do

empreendimento, necessários para o acompanhamento da construção da

ferrovia, contribuem para a falta de apuração da responsabilização pelo atraso

nos investimentos obrigatórios.

214. A principal causa para o presente achado é a baixa governança da construção da

FTN, especialmente materializada na ausência de planejamento e de estudos

técnicos prévios à assinatura do referido termo, conforme apontado no âmbito do

TC 010.453/2014-8. Isso impactou negativamente o processo de

acompanhamento das obras pela Agência.

215. Sobre o planejamento, verificou-se que a ANTT desconsiderou a necessidade de

avaliar o impacto na sua estrutura organizacional dos fluxos de trabalho

necessários para fazer frente às novas obrigações contratuais.

216. Entretanto, a principal causa para a intempestividade na atuação da ANTT

adveio da alteração da matriz de risco de financiamento ocorrida no contrato,

que impôs à Agência a obrigação de promover a apuração da responsabilidade

pelos atrasos nos investimentos obrigatórios considerando a atuação dos entes

públicos financiadores antes de aplicar as sanções previstas na avença. Trata-se

de uma obrigação atípica presente unicamente no contrato firmado com a TLSA.

217. Para isso, a Superintendência teve que fazer adaptações nos fluxos de trabalho

apenas com o objetivo de atender às novas competências e obrigações trazidas

por esse termo. Como visto, essa adaptação foi realizada de forma ad hoc, à

medida que a Agência foi se deparando com toda a problemática de

responsabilização, de forma reativa, para dar solução a um conflito existente,

exatamente porque essa competência contratual não foi pensada previamente

pela Agência em termos de planejamento organizacional. Assim, destaca-se que

o novo contrato aumentou o custo regulatório porque ampliou consideravelmente

a carga de trabalho para acompanhar concessão com cláusulas sui generis. Além

disso, os ajustes nas rotinas de trabalho com o objetivo de adaptá-las ao contrato

da TLSA impactam nas atividades normais da Superintendência, já que a unidade

possui recursos escassos.

218. Como efeito desse achado pode-se mencionar que os recorrentes atrasos na

conclusão da ferrovia Nova Transnordestina impedem o início da geração dos

benefícios econômicos e sociais esperados do projeto, devido à incerteza acerca

do início de sua operação.

219. Ademais, outros possíveis efeitos são: a inocuidade das sanções propostas pela

unidade técnica em 1ª instância por desconsiderar as razões dos fundos para a

ausência ou o atraso nos repasses, em desarmonia com o previsto no contrato; a

fragilidade do processo devido a possível falta do devido contraditório de

elementos cruciais da decisão; e a possibilidade de envio de novos recursos

financeiros à concessionária pelos entes públicos financiadores sem que ANTT

tenha se manifestado acerca da responsabilidade pelos descumprimentos dos

prazos contratuais.

220. Pelo exposto, entende-se necessário determinar à ANTT, com base no art. 43,

inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do RITCU, e considerando

o que rege o art. 25, inciso IV, da Lei 10.233/2001 e as Cláusulas Quarta e

Quinta do Contrato de Concessão da Malha II para construção da Ferrovia

Nova Transnordestina, que:

a) apresente, em 30 dias, Plano de Ação, com indicação de

responsáveis, etapas intermediárias e respectivos prazos para conclusão visando

ao encerramento da apuração da responsabilidade pelos atrasos na realização

dos investimentos obrigatórios previstos no contrato de concessão, incluindo a

análise da motivação dos fundos para o atraso no cronograma de aportes; e

caso o processo de responsabilização leve à repactuação do

cronograma, que apresente a este Tribunal, em 60 dias da decisão que optou

pela repactuação, Plano de Ação com vistas a institucionalizar fluxo de trabalho

contendo competências, prazos, responsabilidades e critérios de análise

transparentes e necessários que abarquem todo o processo de fiscalização para

apuração tempestiva da responsabilização por atrasos na liberação dos aportes

no âmbito da construção da Ferrovia Nova Transnordestina.

221. Adicionalmente, nos termos do art. 250, inciso III, do RITCU c/c o art. 6º da

Resolução-TCU 265/2014, pertine recomendar à ANTT que reavalie no âmbito

da primeira instância se a concessionária não deu causa ao atraso na liberação

de recursos de financiamentos e/ou aportes sob responsabilidade da União e

demais órgãos ou entidades governamentais, encaminhando posteriormente a

este Tribunal os resultados dessa análise.

222. Entende-se que essas propostas apresentam o benefício de institucionalizar

importante processo dentro da ANTT, o que reduziria significativamente os

efeitos apresentados neste relatório, especialmente a própria intempestividade da

atuação da Agência, dando maior previsibilidade aos procedimentos,

responsáveis e critérios que seriam utilizados pela ANTT para análise da

responsabilidade. A institucionalização do processo pode majorar o contato da

ANTT com os entes financiadores/acionistas públicos, contribuindo para uma

atuação mais efetiva e coordenada entre eles.

223. Uma avaliação quanto à necessidade de se investigar de maneira mais

aprofundada logo na 1ª instância os motivos apresentados pelos fundos públicos

para o não repasse de recursos, de modo a afastar a culpa da concessionária, nos

termos do contrato, pode gerar mais efetividade e eficiência aos processos de

apuração de descumprimentos contratuais e de aplicação de sanções.

224. Pertinente recomendar à Agência, por fim, nos termos do art. 250, inciso III, do

RITCU c/c o art. 6º da Resolução-TCU 265/2014, que avalie, antes de firmar

novos contratos ou termos aditivos, efetuar análise de impacto organizacional

das cláusulas contratuais, no sentido de verificar, em especial, os impactos e

alterações necessárias nos fluxos de trabalho decorrentes das atribuições

assumidas, de forma a melhorar a alocação de recursos humanos e tecnológicos

decorrentes de novas obrigações.

225. Com isso, a ANTT, antes de assinar contratos, poderá verificar a existência de

competências atípicas que demandem fluxos de trabalhos adicionais, bem como

a carga adicional gerada em processos existentes, de modo que o custo-benefício

e a alocação de recursos humanos e tecnológicos da Agência alinhem-se com os

objetivos e obrigações estabelecidas pelo contrato.

7.3. Repactuação do cronograma

226. O final do processo de fiscalização dos investimentos obrigatórios perpassa, nos

casos em que a concessionária não for responsabilizada, pela repactuação do

cronograma inserido na avença, nos termos do §4º Cláusula Quinta do referido

termo (peça 34, p. 10). Considerando que a ANTT não concluiu o processo de

responsabilização pelos atrasos nas obras da FTN, verificou-se que até o

momento nenhum prazo contido na Tabela 1 do contrato foi repactuado.

227. Por meio da entrevista (peça 37), a Agência reconheceu que não possui processos

institucionalizados de cálculo e repactuação dos prazos do contrato firmado com

a TLSA, contudo complementaram que o fluxo processual deve seguir as seguintes

etapas:

b) concessionária propõe, com base na sua expertise e situação

econômico-financeira, um cronograma de execução das obras;

agência avalia a proposta com base nos projetos executivos;

agência critica as condições apresentadas;

as partes negociam o novo prazo; e

as partes celebram termo aditivo ao contrato.

228. Um dos empecilhos para esse processo é o fato que até 30/11/2016 a TLSA não

havia apresentado os projetos de engenharia com seus elementos básicos. Alegou

que somente poderia entregar os projetos executivos finais, contemplando as

sondagens, em agosto de 2017, praticamente um ano após a ANTT deliberar sobre

a necessidade da entrega dos projetos finais. Essa questão será melhor detalhada

no próximo achado.

229. Dessa forma, a equipe entrevistada (peça 37) concluiu que qualquer proposta de

prazo de conclusão das obras nesse momento, sem esses estudos de engenharia,

estaria imbuída de alto grau de imprecisão. Além de apurar a responsabilidade

pelos atrasos e analisar os projetos de engenharia, dois passos importantes

mencionados pela ANTT seriam avaliar a estrutura de financiamento e a

viabilidade do empreendimento. Na visão da Agência, esses passos seriam

mínimos para que um novo cronograma possua rigor técnico e condições mais

eficientes de ser efetivamente fiscalizado.

230. Portanto, quanto ao processo para avaliar eventual repactuação do

cronograma, verificou-se que este está pendente de conclusão do processo de

responsabilização e que não há processo institucionalizado para sua execução.

8. AUSÊNCIA DE INFORMAÇÕES MÍNIMAS QUE PERMITAM À ANTT

AVALIAR A CONTINUIDADE DO CRONOGRAMA DAS OBRAS.

231. Ao longo desta auditoria operacional, chamou a atenção da equipe o fato de a

ANTT não dispor de informações mínimas que permitam à Agência avaliar a

continuidade do Contrato de Concessão com a TLSA.

232. Essa questão tem especial relevância neste momento porque o prazo previsto no

cronograma do Contrato de Concessão para conclusão das obras expirou em

22/1/2017, e que existem informações, embora não se possa confirmá-las, de que

apenas cerca de 50% das obras foram executadas até o momento.

233. Uma das justificativas apresentadas no processo que resultou na celebração do

novo Contrato de Concessão entre a ANTT e a TLSA, em janeiro de 2014, foi a

necessidade de tornar a obra de construção da Ferrovia Transnordestina

obrigação da concessionária, com cronograma definido no contrato, cujo

descumprimento sujeitaria a TLSA a sanções – advertência e multa (cláusula

décima-sétima, §11) – e até mesmo à declaração de caducidade da concessão

(cláusula décima-sétima, § 15, e cláusula décima-nona, § 10, inciso II) (peça 34).

234. A continuidade das obras, no âmbito da atual concessão, depende da repactuação

do cronograma contratual, que deverá ser precedida de apuração que demonstre

a inexistência de culpa da concessionária pelo atraso das obras, nos termos da

Cláusula Décima-sétima, § 16, do Contrato de Concessão (peça 34), conforme

analisado no achado anterior do presente relatório. No caso de culpa da

concessionária, por outro lado, a ANTT pode dar início ao processo de

caducidade da concessão.

235. O primeiro requisito para iniciar a repactuação do cronograma ou o processo de

caducidade, portanto, é a apuração da responsabilidade pelo atraso na liberação

dos recursos dos financiadores e acionistas públicos, que ainda se encontra em

estágio inicial e sem previsão de conclusão, por se tratar de trabalho atípico da

Agência, como relatado no item anterior. Também foi ressaltado que, além da

questão da responsabilização, a Agência ainda não dispõe de informações

básicas sobre o empreendimento, as quais, segundo a própria Sufer (peça 37, p.

3), são necessárias para assegurar a continuidade das obras em consonância com

o interesse público, como o orçamento consistente da obra e a comprovação de

capacidade financeira da concessionária para concluir o empreendimento.

236. Pelo menos desde 2014, a ANTT cobra, sem sucesso, que a concessionária saneie

as inconsistências e omissões dos projetos e orçamentos apresentados e atenda

as condicionantes registradas nas autorizações emitidas pela Agência, conforme

a competência que lhe confere o art. 24, inciso IX, da Lei 10.233/2001 (aprovar

projetos e investimentos no âmbito das outorgas estabelecidas) e especificamente

no § 6º da cláusula quinta do Contrato de Concessão (aprovar os projetos finais

de implantação) (peça 55, p. 3-5).

237. Desde a assinatura do Protocolo de Intenções, em 2005, quando se definiram as

características gerais do projeto, a estimativa de custo de implantação da FTN já

foi alterada diversas vezes. Inicialmente em R$ 4,5 bilhões, passou para R$ 5,4

bilhões em 2008, e, quando da assinatura Acordo de Acionistas, em 2013, havia

sido revista para R$ 7,5 bilhões.

238. Passados mais de 10 anos do início das obras, contudo, a Agência ainda não

aprovou o orçamento da obra, em razão de inconsistências nos projetos e da

insuficiência das informações prestadas pela concessionária, não obstante as

reiteradas solicitações da ANTT (peça 55).

239. Em agosto de 2014, 7 meses após a assinatura do novo Contrato de Concessão,

a concessionária, por meio da Carta CEX-PRTR-250-14 (peça 56), apresentou à

ANTT planilha orçamentária com valor global de R$ 7,5 bilhões (data base

março/2013). Após análise do material (NT 170/2014/GPFER/SUFER, peça 57),

a Agência constatou diversas pendências que impediam a adequada verificação

do orçamento e que deveriam ser sanadas, entre as quais:

a) indicação de referência de preços;

b) discriminação de preços nos itens mobilização, desmobilização,

canteiro de obras;

c) ausência de memórias de cálculo;

d) ausência de detalhamento de custos das obras de arte especiais;

e

e) ausência de detalhamento de custos ambientais.

240. Mesmo após a expedição de diversas comunicações da Agência solicitando

providências, a concessionária não solucionou as pendências, de modo que a

validação do orçamento da obra restou impossibilitada (peça 55, p. 30-31).

241. A última tentativa de suprir essas lacunas se deu no início do segundo semestre

de 2016, quando a Agência, por meio da Portaria-Sufer 43, de 12/7/2016 (peça

58), fixou prazo de 15 dias para que a concessionária apresentasse plano de

trabalho para sanear as condicionantes de projeto e orçamento. Em agosto de

2016, a TLSA previu a conclusão dos trabalhos para 30/11/2016, conforme

informado na Carta CEX-DIRPLTR-075-16 (peça 60), mas a ANTT, por meio do

Ofício 135/2016/SUFER (peça 61) comunicou à concessionária que considerou

que o plano proposto não contemplava as atividades necessárias para corrigir as

falhas apontadas, especialmente a realização de sondagens.

242. Em resposta, a concessionária apresentou, por intermédio da Carta CEX-

DIRPLTR-102-16 (peça 62), em outubro de 2016, novo cronograma informando

que seriam necessários mais 9,5 meses apenas para contratar e realizar os

serviços de sondagem, que estariam concluídos somente em agosto de 2017. O

prazo final para fazer os ajustes nos projetos executivos, por sua vez, dependeria

do resultado desse serviço e não poderia ser precisado naquele momento.

243. Considerando que o tempo solicitado pela concessionária extrapolava o prazo

contratual para conclusão das obras e que a TLSA não demonstrou que possuía

mobilização de recursos humanos e financeiros para sanar as inconsistências

reiteradamente apontadas, a Agência entendeu que o plano de trabalho proposto

era inviável e comunicou seu indeferimento à concessionária em novembro

seguinte (NT 181/2016/GPFER/SUFER e Ofício 166/2016/SUFER, peça 63) e

deu publicidade à decisão em janeiro (com a publicação da Portaria 3/2017 no

DOU de 12/1/2017, (peça 64).

244. Outros elementos, conforme identificado pela Agência no acompanhamento das

obras, agravam as incertezas quanto ao custo do empreendimento, tais como:

indefinição do projeto executivo de determinados trechos (ainda sem traçado),

ausência de sondagens para os trechos não iniciados, realização das sondagens

apenas após a supressão vegetal e imprevisibilidade dos custos relativos à

distância média de transporte (DMT) (peça 55, p. 30-31).

245. Nos Relatórios de Monitoramento a partir do final de 2015, a concessionária

passou a informar o valor global do empreendimento como sendo R$ 11,2 bilhões

(data base novembro/2015), “apesar de jamais ter sido submetido para análise e,

portanto, sem reconhecimento da Agência” (peça 55, p. 32).

246. Resta claro do documento que jamais houve qualquer solicitação por parte da

concessionária de análise orçamentária do novo valor apresentado, nem

documentação que embasasse o valor declarado, caracterizando-se para ela

como “mera especulação de lastro desconhecido” (peça 55, p. 32-34).

247. Desse modo, mesmo a informação de que a obra estaria com cerca de 50% de

execução não pode ser considerada precisa. Segundo o último Relatório de

Monitoramento da concessionária, relativo a dezembro de 2016, citado na NT

20/GPFER/SUFER/2017 (peça 55), a evolução física e financeira do

empreendimento estaria, respectivamente, em 52% e 56%. Não obstante, em

razão da ausência de um orçamento consistente e de problemas identificados na

execução da obra, a Agência entendeu que estes números não são confiáveis

(peça 55, p. 34).

248. Em razão dos problemas identificados pela Agência, conforme mencionado

acima, bem como dos atrasos na execução dos lotes e trechos da obra, foram

autuados 38 Processos Administrativos Simplificados (PAS) para apuração da

responsabilidade da concessionária, os quais resultaram na proposta de

advertências e multas no montante global de R$ 5.941.440 (peça 55, p. 35). Como

mencionado no item anterior do relatório, a aplicação dessas penalidades está

pendente de análise na 2ª instância.

249. Além de um orçamento consistente da obra, devidamente validado pela agência

reguladora, outro condicionante informado pela Agência, em entrevista (peça

37), como necessário para garantir a viabilidade do projeto e justificar a

repactuação do cronograma das obras seria a concessionária demonstrar que

existe estrutura financeira adequada e suficiente para dar cabo do

empreendimento, com recursos próprios ou de terceiros, sem comprometer a

viabilidade econômico-financeira da concessão.

250. Por todos esses fatos, observa-se que o empreendimento de construção da

Transnordestina foi iniciado e desenvolvido sem que o Poder Público tivesse

acesso a informações essenciais, normalmente obtidas ou elaboradas

previamente à concessão, na fase de preparação para a licitação.

251. Ao se compulsar a legislação, é possível verificar diversos dispositivos legais que

deixam clara a necessidade de o poder concedente e a agência reguladora

possuírem conhecimento sobre vários aspectos da concessão que não existem no

caso em comento.

252. A definição legal de infraestrutura viária adequada, por exemplo, um dos

objetivos do Sistema Nacional de Viação (Lei 10.233/2001, art. 4º, §1º), diz que

é aquela “que torna mínimo o custo total do transporte, entendido como a soma

dos custos de investimentos, de manutenção e de operação dos sistemas”. Esse

dispositivo mostra a necessidade de o poder público, no caso representado pela

agência reguladora, ter ciência dos custos dos investimentos, para definir que ele

é adequado, ou seja, que o custo total dele é eficiente.

253. A mesma Lei 10.233/2001 estabelece como um dos objetivos da atuação da ANTT

a regulação dos serviços de transportes “com vistas a garantir a movimentação

de pessoas e bens, em cumprimento a padrões de eficiência (...) e modicidade nos

fretes e tarifas” (art. 20, inciso II, alínea “a”); o art. 11, inciso IV, que a União

deve “assegurar, sempre que possível, que os usuários paguem pelos custos dos

serviços prestados em regime de eficiência”; o art. 24, inciso III, “propor ao

Ministério dos Transportes, nos casos de concessão e permissão, os planos de

outorgas, instruídos por estudos específicos de viabilidade técnica e econômica,

para exploração da infraestrutura...”; e o art. 37, inciso III, de que a

concessionária está obrigada a adotar as melhores práticas de execução de

projetos e obras (...), segundo normas e procedimentos técnicos e científicos

pertinentes (...).”.

254. Nota-se dos dispositivos citados preocupação importante do legislador com o

equilíbrio, modicidade e relação custo-benefício, em outras palavras, com a

eficiência da concessão. Para tanto, é fundamental que haja informação

suficiente sobre ela, até mesmo porque isso é necessário para caracterizar o

próprio interesse público do empreendimento ou tomar a melhor decisão sobre a

forma de empreender aquele projeto, se por concessão, por PPP ou por obra

pública, entre outras.

255. Essa preocupação não advém apenas da legislação. No documento “Towards a

framework for the governance and delivery of infrastructure”, da OCDE, é nítida

a importância de que desestatizações sejam baseadas em dados, para facilitar o

cálculo da sua viabilidade e o retorno justo do capital do parceiro privado.

Textualmente: “Project assessments should be based on data and a balanced

value for money procedure”. (…) “The appropriate skills and procedures to

ensure rigorous projects assurance, affordability, value for money and

transparency should be in place.”.

256. Como é possível observar, nenhuma dessas informações estava disponível ou

foi objeto de preocupação dos entes públicos responsáveis pela assinatura do

Contrato de Concessão, em janeiro de 2014. Mesmo 10 anos depois de iniciadas

as obras, o poder público continua sem dispor dessas informações.

257. Repete-se, as principais causas dessa situação estão relacionadas com a falta de

governança, especialmente em relação ao planejamento inadequado, à não

realização de estudos, projetos e orçamentos que dessem maior segurança na

condução do empreendimento. Ressalte-se que, como dito no escopo do presente

trabalho, a legalidade da cisão do contrato original e a decorrente assinatura do

termo sob análise estão sendo tratadas no TC 012.179/2016-7. A abordagem legal

aqui está sendo utilizada para justificar a importância de um planejamento

robusto, principalmente considerando a complexidade e o porte da FTN.

258. Dessa forma, chama a atenção que as obras tenham sido iniciadas em 2006 sem

que houvesse projetos da ferrovia – até mesmo o traçado exato de determinados

trechos – e, consequentemente, sem que houvesse orçamento consistente e

confiável da obra – tanto que já sofreu diversas alterações desde então. Oito anos

depois, quando da assinatura do novo Contrato de Concessão, em 2014, entre a

TLSA e a ANTT, ainda não havia projetos e orçamentos adequados para o

empreendimento. Todos os projetos autorizados pela Agência, que teriam

permitido o início da construção da ferrovia foram aprovados com

condicionantes que precisariam ser saneados pela concessionária, o que,

segundo a ANTT, não ocorreu até o presente (peça 55, p. 5 e seguintes).

259. O conceito legal de concessão de serviço público precedido de execução de obra

pública (Lei 8.987/1995, art. 2º, inciso III) traz, como um dos requisitos, além da

realização do empreendimento por conta e risco da concessionária, que “o

investimento seja remunerado e amortizado mediante a exploração do serviço por

prazo determinado”. Ao se realizar uma concessão para prestação de serviços de

transporte ferroviário precedida da construção da ferrovia, como no caso da

FTN, é imprescindível que o poder público se assegure, desse modo, da

viabilidade econômico-financeira do empreendimento. Para isso, é necessário

conhecer tanto os custos relacionados à obra como a capacidade financeira da

concessionária, além do custo dos serviços e receitas operacionais, estimadas

com grau adequado de precisão.

260. Fica evidente, assim, o impasse a que se chegou na execução do Contrato de

Concessão da FTN. Como o cronograma contratual de execução das obras

expirou, a continuidade da construção da ferrovia fica comprometida, pois esse

atraso pode resultar, entre outros efeitos, na declaração de caducidade da

concessão. Por outro lado, as medidas necessárias para efetiva responsabilização

da TLSA, como a identificação de quem deu causa ao atraso no repasses dos

recursos dos financiadores públicos, ainda não foram concluídas e não têm

previsão de término.

261. Em suma, como o poder público não sabe precisar de forma robusta o valor da

obra, não se pode garantir que os recursos de responsabilidade de entidades

governamentais ainda pendentes de serem aportados no projeto, de acordo com

o Acordo de Investimentos e com o apurado pela ANTT, são suficientes para

concluir a obra.

262. Em outras palavras, o investimento público – seja por meio de aportes no capital

social da concessionária de entes governamentais (Valec e Finor), seja por meio

de financiamentos com juros subsidiados, abaixo do preço de mercado (FDNE,

FNE e BNDES) – nessas condições corre altíssimo risco de redundar em

desperdício e mau uso desses recursos. Esse contexto também sugere que existe

chance substancial de que a obra não venha a ser concluída.

263. Por isso, é fundamental que eventual repactuação do cronograma das obras entre

ANTT e concessionária – condição para continuidade das obras – seja precedida

de aprovação formal do orçamento da obra pela Agência, bem como de

demonstração da viabilidade econômico-financeira do empreendimento, além de

capacidade financeira pela TLSA para concluir a obra.

264. Importante considerar, por fim, que embora essas informações não sejam

estritamente necessárias para instrução de processo de caducidade, são

importantes para que o Poder Público possa tomar decisão mais robusta acerca

do futuro da construção da FTN no caso de eventual responsabilização da

concessionária.

265. Ante todo o exposto, de modo a mitigar as incertezas quanto à continuidade do

presente contrato de concessão e com base em interpretação do disposto no art.

2º, inciso III, da Lei 8.987/1995, e arts. 4º, inciso I, § 1º, 20, inciso II, alínea

“a”, 24, inciso III, e 37, inciso III, da Lei 10.233/2001 entende-se pertinente

recomendar à ANTT que avalie condicionar eventual repactuação do

cronograma de obras do contrato referente à Malha II, no intuito de alinhá-la

ao interesse público, à:

a. elaboração de orçamento atualizado com base em projetos que

atendam todas as condicionantes apontadas pela Agência no

processo 50500.168646.2014.34, especialmente a ausência de

sondagem e levantamentos geotécnicos; e

b. demonstração de viabilidade econômico-financeira do

empreendimento e da estrutura de financiamento pretendida para

a conclusão das obras.

266. Os benefícios dessa proposta residem no fato de dotar o Poder Público de dados

robustos que tornem eventual repactuação do cronograma mais útil e efetiva para

um dos propósitos da concessão, ou seja, o término da construção de maneira

eficiente. Outro benefício é reforçar as atribuições institucionais e contratuais da

ANTT, na medida em que essas informações seriam úteis não apenas para a

repactuação do contrato, mas também para sua futura regulação e fiscalização,

caso ele continue válido no futuro.

9. ANÁLISE DOS COMENTÁRIOS DOS GESTORES

267. Considerando o ciclo da auditoria operacional previsto Manual de Auditoria

Operacional, aprovado pela Portaria-Segecex 4/2010, uma versão preliminar

deste relatório foi encaminhada à ANTT (Ofício 87/2017-

TCU/SeinfraPortoFerrovia, peça 68), ao MTPA (Ofício 89/2017-

SeinfraPortoFerrovia, peça 70) e ao MI (Ofício 88/2017/SeinfraPortoFerrovia,

peça 69) para cumprimento da fase de comentários dos gestores, a fim de

avaliarem o teor deste relatório preliminar e apresentarem suas considerações.

9.1 Comentários do MTPA e da ANTT

268. A resposta do MTPA foi encaminhada por meio do Ofício 35/2017/AECI/GM-MT,

de 13/3/2017 (peça 76), enquanto a da ANTT pelo Ofício 100/2017/DG/ANTT, de

15/3/2017 (peça 78). Dadas as similaridades entre as respostas, optou-se por

analisá-las em conjunto.

269. O Ministério explanou sua discordância em relação à conclusão da equipe de que

a ANTT estaria intempestiva na apuração da responsabilidade pelos atrasos no

cronograma. Isso porque, na visão da referida Pasta, a complexidade do projeto,

a inserção de rotinas distintas dos demais contratos de concessão e as

informações enviadas pelo concessionário não permitiram uma análise robusta

na 1ª instância da ANTT acerca da excludente de responsabilidade pelos atrasos,

mas os processos foram, de fato, abertos e a situação de conflito entre

financiadores e o concessionário constatada. Dessa forma, uma vez que a ANTT

não deixou de instaurar processos em decorrência dos atrasos, não se pode

concluir pela sua atuação intempestiva.

270. A ANTT mencionou em sua resposta que está verificando a culpa pelos atrasos

na liberação dos recursos sobre o primado da responsabilidade objetiva, ou seja,

que as excludentes de responsabilidades apresentadas pelo concessionário

durante o processo serão levadas em consideração. Mas ressaltou que na

ausência de tais alegações deve ser aplicada a lógica do inciso II do art. 2º da

Lei 8.987/1995, de que a execução do contrato de concessão é por conta e risco

da concessionária. Afirmou que a alegação da TLSA de não repasse de recursos

como fundamento para o atraso nas obras está sendo analisada no âmbito de 2ª

instância, encontrando-se atualmente no aguardo de decisão de recurso. Essa

avaliação estaria sendo promovida visando à instrução processual do § 3º do art.

38 da Lei 8.987/1995, no sentido de comunicar à concessionária os

descumprimentos e consolidar os entendimentos de 1ª e 2ª instâncias dentro da

Agência.

271. Ressaltou que existe rito institucionalizado para o acompanhamento dos

contratos, previsto na Resolução-ANTT 5.083/2016. Essa norma revogou a

Resolução-ANTT 442/2004, que regulamentou as fiscalizações realizadas no

contrato em tela desde 2014. Esse processo atribui à GPFER a competência de

instruir os processos decorrentes de descumprimento contratual. Por isso, desde

2013, a Gerência instaurou 18 processos, dos quais 13 já foram decididos em 1ª

instância e aguardam recurso na 2ª. Nestes processos, a excludente de

responsabilidade alegada pela concessionária (culpa dos financiadores) foi

afastada porque o conjunto probatório teria se mostrado insuficiente, mas

reconhece que as questões estão sendo aprofundadas no âmbito da 2ª instância.

Registrou todavia que existem processos em que os atrasos residem na

divergência entre a ANTT e a TLSA quanto à completude das obras e não pela

ausência de recursos.

272. Afirmou que uma vez que é o papel regimental da GPFER formar juízo pela

culpabilidade nos atrasos das obras, não se pode argumentar pela inocuidade das

sanções aplicadas em 1ª instância, na medida em que a responsabilização da

TLSA e os atrasos foram levadas em consideração, dessa forma, não se trata de

processo ad hoc, como ressaltado no relatório.

9.1.1 Análise dos comentários do MTPA e da ANTT

273. Como construído no decorrer do capítulo 7 do presente relatório, observou-se

que a ANTT instaurou diversos processos para sancionar o concessionário pelos

atrasos no cronograma, mas nenhum deles até o momento chegou até seu final.

Isso porque uma etapa importante do processo, a efetiva caracterização

contratual da responsabilidade do concessionário, não foi realizada

completamente, já que a análise de eventual culpa concessionário para o atraso

de repasses de financiamentos ainda está em andamento.

274. Como ressaltado no subcapítulo 7.1 do relatório, foi constatado que a Sufer

possui rito institucionalizado de acompanhamento de concessões ferroviárias e

que esse rito possuiria, inclusive, manual com critérios, o que foi considerada, na

ocasião, uma boa prática. Dessa forma, em um processo de fiscalização normal,

está regimentalmente claro que a GPFER possui a missão de fiscalizar e formar

juízo acerca da culpabilidade de dado concessionário pelos atrasos nas obras,

bem como se elas foram realizadas nos termos contratados e autorizados. Esse

rito normal de trabalho foi aplicado no contrato de concessão firmado com a

TLSA e levou à instauração de 18 processos. Destes, 13 estão com análise

pendente na 2ª instância.

275. O referido contrato, porém, trouxe competência nova ao processo, algo que a

GPFER não analisa normalmente. O risco de financiamento é compartilhado, ou

seja, caso se comprove em processo administrativo capitaneado pela ANTT que

o concessionário não deu causa ao atraso ele não pode ser responsabilizado. No

caso em comento, isso envolve caracterizar que a culpa é dos financiadores. Essa

competência específica requer que a Sufer verifique junto aos financiadores as

causas que levaram ao atraso no cronograma de aportes e analise sua

razoabilidade, no sentido de afastar efetivamente a culpa do concessionário.

Trata-se de atribuição complexa e que não faz parte dos encargos normais da

Agência em uma concessão ferroviária tradicional.

276. Verificou-se na auditoria que existem processos em que esse procedimento

específico (avaliar junto aos financiadores as causas para o atraso nos aportes)

não foi realizado na 1ª instância e que apenas em dezembro de 2016, no âmbito

da 2ª instância, a Sufer encaminhou ofícios aos financiadores com esse intuito.

277. Ao não realizar de maneira aprofundada essa análise na 1ª instância, entende-se

que existe um risco de que novas evidências surjam no julgamento da 2ª instância

que não tenham sido submetidas ao contraditório e ampla defesa, o que poderia

fragilizar o processo. Esse risco foi apresentado no relatório em forma de alerta

à ANTT, para que ela possa levar isso em consideração quando de seu julgamento

no âmbito da Superintendência. Até por isso foi proposta recomendação para que

ela avalie, processo a processo, se o risco efetivamente existe e a melhor forma

de agir para mitiga-lo.

278. Essa análise aprofundada da questão, frise-se, contratualmente necessária para

o devido processo de responsabilização da concessionária, não existe no fluxo

normal de trabalho da Agência e foi iniciada tardiamente, na visão da equipe, no

âmbito da 2ª instância. E apenas após a Agência verificar se havia efetivamente

atraso no cronograma de aportes. Exatamente esse contexto caracteriza,

portanto, a natureza ad hoc do procedimento. Considerando a importância dessa

análise, entendeu-se que não realiza-lo na 1ª instância pode tornar esta decisão

pouco útil ao processo, servindo para aumentar o prazo necessário para seu

encerramento, ou seja, dotando o fluxo processual de certa intempestividade.

279. Os argumentos de que o concessionário não havia trazido provas suficientes na

1ª instância que tivessem permitido inferir antes a necessidade dessa análise

aprofundada não merecem ser acolhidos. Isso porque a Lei 9.784/1999, em seu

art. 4º, inciso I, dispõe que o processo administrativo rege-se pelo princípio da

verdade material, ou seja, que o administrador deve se pautar pela verdade dos

fatos, não apenas pela verdade do processo.

280. Acrescente-se que independentemente se essa análise está sendo realizada

visando apenas eventual procedimento de caducidade, como alegado pela

Agência, resta claro que ela é essencial para o fim do processo de

responsabilização nos casos em que o não repasse de recursos contribuiu para o

atraso do cronograma de obras, especialmente quando tal fato foi alegado pelo

concessionário. Este procedimento decorre inclusive de obrigação contratual

(cláusulas quarta e quinta).

281. Acrescente-se que, como relatado no relatório, eventual repactuação do contrato,

caso seja interesse do Poder Público, também está impedida de ser iniciada

devido a essa pendência.

282. Entende-se pertinente ressaltar, todavia, que o achado em tela não tem como

objetivo relatar atitude irregular da Agência, mas sim de trazer oportunidade de

melhoria ao processo institucionalizado da ANTT de acompanhamento contratual

de concessões ferroviárias, com intuito de adequá-lo às novas competências

trazidas pelo contrato. A proposta visa, assim, reduzir os riscos e acelerar o

processo de responsabilização, mitigando a intempestividade verificada na

auditoria.

283. Cite-se, por fim, que o subcapítulo 7.1 e o capítulo 8 do presente relatório relatam

as diversas ações da Sufer para fiscalizar o contrato e como o concessionário até

hoje não apresentou as informações requeridas e nem foi suficientemente proativo

para trazer à luz toda a problemática de atrasos nos aportes dos financiadores.

Tal fato efetivamente contribuiu para todo esse contexto de intempestividade.

284. Na visão da equipe, dessa forma, os argumentos apresentados não possuem o

condão de alterar as conclusões expostas no presente relatório.

9.2 Comentários do MI

285. A resposta do MI foi encaminhada por meio do Ofício 90/Secex, de 21/3/2017 e

incluída no processo à peça 79.

286. A referida Pasta manifesta sua concordância com o relatório na medida em que,

segundo comentado, faz uma descrição detalhada das atribuições do MI enquanto

ente responsável pela gestão e acompanhamento dos projetos incentivados pelo

Finor e dos fatos e atos ocorridos da aprovação do projeto da TLSA perante o

citado fundo.

287. Afirma porém, que embora o relatório alegue suposta falta de governança e

comunicação entre os diversos órgãos públicos atuantes, não pareceu imputar

qualquer conduta irregular do MI. Ressaltou inclusive que a auditoria expressa

corretamente a compreensão de que a atuação dos bancos operadores e demais

entes governamentais envolvidos é autônoma em relação ao MI. Reafirma, por

fim, compromisso para com a decisão do TCU que determinou a suspensão das

liberações de recursos do Finor para a FTN.

9.2.1 Análise dos comentários do MI

288. De fato, o relatório não imputa qualquer conduta irregular ao MI. O que ficou

evidenciado durante a auditoria é que o Finor e o FDNE, embora façam parte da

estrutura do MI e estejam financiando o mesmo empreendimento, não atuam de

maneira coordenada, possuindo, inclusive, informações diferentes sobre o

andamento da concessão.

289. A atuação dos fundos não fez parte, contudo, do objeto da auditoria, assim, o

presente trabalho não se aprofundou nas causas e consequências desse fato a

ponto de ser viável propor algum encaminhamento sobre a questão.

10. BENEFÍCIOS DO CONTROLE

290. A sistemática de identificação, avaliação e registro dos benefícios das ações de

controle externo foi instituída pela Portaria-TCU 82/2012 e regulamentada pela

Portaria-Segecex 10/2012, alterada pela Portaria-Segecex 17/2015. Quanto ao

benefício de controle decorrente da análise ora apresentada, citam-se o

“fornecimento de subsídios par atuações de outros órgãos autoridades” (item

66.8) e o incremento da economia, eficiência, eficácia ou efetividade de órgão ou

entidade da administração pública, especialmente os itens “melhorar processo

de trabalho” (item 56.7) e “aumentar a eficiência na estrutura, em procedimentos

ou no exercício de competências e atribuições” (item 56.8).

11. CONCLUSÃO

291. Trata-se de auditoria operacional com vistas a avaliar a estrutura de governança

da construção da Ferrovia Nova Transnordestina (FTN) no que diz respeito à

assimetria de informação entre regulador, concessionária, financiadores e

acionistas públicos, bem como as ações destinadas à recuperação do cronograma

da obra.

292. A auditoria visa atender à Solicitação do Congresso Nacional apresentada no

âmbito do TC 012.092/2016-9, por meio do Ofício Pres. 19/2016, de 27/4/2016,

pelo Deputado Raimundo Gomes de Matos, na qualidade de Coordenador da

Comissão Externa – Construção da Ferrovia Nova Transnordestina (Cextrane),

em que consta o Requerimento Req 16/2016 acerca de solicitação de fiscalização

por parte desta Casa no Contrato de Concessão da referida ferrovia.

293. Para o atingimento do objetivo, foram formuladas três questões de auditoria,

sendo que a questão três foi dividida em três subquestões, da seguinte forma:

Como é a estrutura de governança do empreendimento?

Em que medida a ANTT está estruturada para acompanhar e

acompanha o fluxo de caixa da concessão para cálculo da TIR,

conforme manda o contrato?

Em que medida a ANTT está acompanhando o cumprimento do


a) Em que medida a ANTT fiscaliza os prazos de

conclusão dos investimentos obrigatórios? b) Em que medida a ANTT apura a responsabilização

por eventuais atrasos de cronograma? c) Como a ANTT repactua o cronograma de execução

dos investimentos obrigatórios? 294. Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do

Tribunal de Contas da União e com observância ao Manual de Auditoria

Operacional, aprovado pela Portaria-Segecex 4/2010.

295. Em relação à primeira questão de auditoria, sobre a estrutura de governança do

empreendimento, apresentou-se os papeis e algumas características dos diversos

órgãos envolvidos. Verificou-se que até a assinatura do novo contrato de

concessão, em 2014, havia Grupo Interministerial coordenado pela Secretaria de

Gestão de Programas de Transportes do então Ministério dos Transportes

(Seges/MT) e que contava com a participação do Ministério da Integração (MI),

da ANTT, do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit), da

Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), do Banco Nacional

de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e do Banco do Nordeste (BNB)

com o objetivo de avaliar a eficiência e a eficácia da aplicação dos recursos

públicos; a fiscalização do empreendimento pelos entes públicos envolvidos no

financiamento; e a uniformização das informações prestadas entre os diversos

membros. Após a assinatura do novo contrato de concessão em 2014, sob o

argumento de que teria ocorrido melhora significativa na governança do

empreendimento com o referido termo, o grupo foi extinto.

296. Embora os papeis, responsabilidades e objetivos do empreendimento tenham

ficado mais claros com a assinatura do contrato, ele não previu estrutura

parecida e com as mesmas funções. E observou-se falta de comunicação entre os

diversos atores e que as informações entre eles não estavam uniformizadas. Por

exemplo, os acionistas/financiadores públicos contavam cada um com diferentes

orçamentos da obra. Quando da assinatura do Acordo de Investimentos, o

orçamento passou de R$ 5,4 bilhões para R$ 7,5 bilhões. Nesse momento,

contudo, o valor do projeto aprovado no âmbito do Finor ainda era de R$ 5,4

bilhões. O valor de

R$ 7,5 bilhões, que até hoje é o orçamento vigente no BNB, Sudene, Valec e ANTT

não chegou a ser aprovado pelo Finor. Não obstante, em abril de 2016, o Finor

aprovou o pleito da concessionária de adequação técnica do projeto, aumentando

o orçamento para cerca de R$ 9,2 bilhões.

297. Verificou-se que a Casa Civil tem atualmente promovido reuniões com alguns

entes envolvidos na construção da FTN no intuito de uniformizar as informações

e manter diálogo sobre eventuais problemas.

298. A questão 2 da Matriz de Planejamento buscou responder em que medida a ANTT

estaria estruturada para acompanhar efetivamente o fluxo de caixa da concessão

para cálculo da taxa interna de retorno (TIR), conforme estipulado no contrato,

e como se daria esse acompanhamento.

299. Verificou-se que a fórmula prevista na Cláusula Terceira do contrato de

concessão não contemplaria diretamente os investimentos realizados (Capex),

mas apenas o aporte de capital dos acionistas e os financiamentos obtidos, ou

seja, a TR contratual não corresponderia à taxa interna de retorno (TIR) do

projeto, mas apenas à taxa de retorno do capital próprio investido (CPI) pela

concessionária, ou seja, dos próprios acionistas. Isso quer dizer que a ANTT não

estaria obrigada a verificar o custo efetivo de construção da ferrovia, o que era

a preocupação central que motivou a elaboração da referida questão.

300. Além disso, como a ferrovia ainda está em fase de construção, não existiam

valores recebidos, nem desembolsos. Assim, o único fator da fórmula passível de

acompanhamento pela Agência são os valores aportados pelos acionistas no

capital social da concessionária, o que vem sendo feito e não demanda grandes

esforços, nem traz grandes riscos para a gestão do contrato. Por esse motivo, a

questão ficou prejudicada por perda de objeto.

301. Em relação à terceira questão de auditoria, foi considerada boa prática a

Superintendência de Infraestrutura e Serviços de Transporte Ferroviário de

Cargas da ANTT (Sufer) possuir manual para acompanhamento de obras

ferroviárias instituído, com critérios objetivos para o recebimento de obras. Esse

tipo de documento contribui para uma maior previsibilidade do processo,

reduzindo o custo regulatório e de transação.

302. Por outro lado, identificou-se que a apuração pela ANTT da responsabilidade

pelos descumprimentos na conclusão dos investimentos obrigatórios inseridos no

contrato firmado em 2014 apresenta ineficiências.

303. Observou-se alteração atípica da matriz de risco sobre a realização de

investimentos, inserida pelo novo contrato de concessão. Ela compartilha o risco

de financiamento com o Poder Público, delegando à Agência avaliar se o

concessionário deu causa a eventual não repasse de recursos dos financiadores

públicos quando essa ausência de recursos tenha contribuído para o atraso nas

obras. Em outras palavras, significa que a ANTT deve verificar as razões para os

atrasos no cronograma de aportes por parte dos financiadores e avaliar a

razoabilidade de seus motivos, no intuito de afastar a responsabilidade do

concessionário. Trata-se de atribuição complexa e que não faz parte do fluxo de

trabalho normal da Agência em uma concessão ferroviária típica. Observou-se

que apenas em dezembro de 2016 a ANTT, no âmbito da 2ª instância dentro da

Superintendência responsável, diligenciou os fundos públicos para saber os

motivos do não repasse de recursos. Dessa forma, a análise de 1ª instância não

verificou essas informações de maneira aprofundada.

304. Constatou-se que a ausência de estrutura organizacional e de processos de

trabalho apropriados para avaliar a responsabilidade pelos atrasos logo em 1ª

instância prejudicou a tempestividade do processo sancionatório e pode fragilizar

a efetividade da fiscalização.

305. Por todo esse contexto, entendeu-se necessário propor determinação à ANTT

para que apresente plano de ação com os próximos passos da investigação em

curso acerca da culpa pelos atrasos, bem como com proposta para

institucionalizar fluxo de trabalho tendente a prover apuração tempestiva e

eficiente da responsabilização por atrasos no âmbito da construção da FTN. Essa

proposta tem como objetivo institucionalizar importante processo dentro da

ANTT, além de aumentar o contato da Agência com os entes

financiadores/acionistas públicos, contribuindo para uma atuação mais efetiva e

coordenada entre eles.

306. Recomendou-se à Agência também que avalie se as ineficiências no fluxo

processual apresentadas neste relatório, em especial a ausência de análise dos

motivos para o atraso dos repasses dos financiadores públicos do

empreendimento no âmbito da 1ª instância pode fragilizar o processo de

responsabilização a ponto de exigir alguma atuação da referida Autarquia.

307. Pertine ressaltar como positivo também que a auditoria evidenciou o esforço da

ANTT desde 2014 para fiscalizar o contrato e como o concessionário até hoje não

apresentou as informações requeridas e nem foi suficientemente proativo para

trazer à luz toda problemática envolvendo o atual conflito de atrasos nos aportes

dos financiadores e como isso afetou o cronograma das obras.

308. Verificou-se também que essa alteração atípica da matriz de risco de

financiamento constante do contrato de concessão foi assinada sem que seus

impactos na estrutura organizacional da Agência tenham sido estudados. Assim,

entendeu-se pertinente recomendar à Agência que antes de firmar novos contratos

ou termos aditivos, proceda a análise de impacto organizacional das cláusulas

contratuais, no sentido de verificar, previamente à sua assinatura, os impactos e

alterações necessárias nos fluxos de trabalho decorrentes das atribuições

assumidas.

309. Por fim, chamou a atenção da equipe ao longo desta auditoria o fato de a ANTT

não dispor de informações mínimas que permitissem à Agência avaliar a

continuidade do Contrato de Concessão com a TLSA. Resolveu-se tratar a

questão como achado, mesmo que tal análise não existisse originalmente na

matriz de planejamento.

310. Isso porque passados mais de 10 anos do início das obras a Agência ainda não

aprovou o orçamento da obra e pelo menos desde 2014 cobra, sem sucesso, que

a concessionária saneie as inconsistências e omissões dos projetos e orçamentos

apresentados. A estimativa de custo de implantação da FTN já foi alterada

diversas vezes. Inicialmente em R$ 4,5 bilhões, passou para

R$ 5,4 bilhões em 2008, e, quando da assinatura Acordo de Acionistas, em 2013,

havia sido revista para R$ 7,5 bilhões. A concessionária informa em relatórios

recentes que o orçamento da obra seria de R$ 11,2 bilhões.

311. Recentemente, em outubro de 2016, a concessionária apresentou cronograma

informando que seriam necessários mais 9,5 meses apenas para contratar e

realizar os serviços de sondagem necessários para a aprovação pela ANTT dos

projetos e orçamentos da obra. O prazo final para fazer os ajustes nos projetos

executivos, por sua vez, dependeria do resultado desse serviço e não poderia ser

precisado naquele momento.

312. Além de um orçamento consistente da obra, devidamente validado pela agência

reguladora, outro condicionante informado pela ANTT como necessário para

garantir a viabilidade do projeto e justificar a repactuação do cronograma das

obras seria a concessionária demonstrar que existe estrutura financeira

adequada e suficiente para dar cabo do empreendimento, com recursos próprios

ou de terceiros, sem comprometer a viabilidade econômico-financeira da

concessão, o que não se pode garantir no presente momento.

313. Em suma, como o poder público não sabe precisar de forma robusta o valor da

obra, não se pode garantir que os recursos de responsabilidade de entidades

governamentais ainda pendentes de serem aportados no projeto, de acordo com

o Acordo de Investimentos e com o apurado pela ANTT, são suficientes para

concluir a obra. Dessa forma, entendeu-se pertinente recomendar à Agência para

que apenas repactue o contrato após validar o orçamento da obra e após devida

demonstração da viabilidade econômico-financeira do empreendimento e

estrutura de financiamento apta a concluir as obras.

314. Os benefícios dessa proposta residem no fato de dotar o Poder Público de dados

robustos que tornem eventual repactuação do cronograma mais útil e efetiva para

um dos propósitos da concessão, ou seja, o término da construção de maneira

eficiente. Outro benefício é reforçar as atribuições institucionais e contratuais da

ANTT, na medida em que essas informações seriam úteis não apenas para a

repactuação do contrato, mas também para sua futura regulação e fiscalização.

12. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

315. Diante das constatações da equipe de auditoria, submete-se o presente relatório

à consideração superior com as seguintes propostas:

a. Determinar à ANTT, com base no art. 43, inciso I, da Lei

8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do RITCU, e considerando o

que rege o inciso IV do art. 25 da Lei 10.233/2001 e as Cláusulas

Quarta e Quinta do Contrato de Concessão da Malha II, para

construção da Ferrovia Nova Transnordestina, que (parágrafo

220):

i. apresente, em 30 dias, plano de ação com indicação de

responsáveis, etapas intermediárias e respectivos prazos

para conclusão visando ao encerramento do processo de

apuração da responsabilidade pelos atrasos na realização

dos investimentos obrigatórios previstos no contrato de

concessão, incluindo a análise da motivação dos fundos

para o atraso no cronograma de aportes, quando for o

caso; e

ii. caso o processo de responsabilização leve à

repactuação do cronograma, apresente a este Tribunal, em

60 dias da decisão pela repactuação, plano de ação com

vistas a institucionalizar fluxo de trabalho contendo

competências, prazos, responsabilidades e critérios de

análise transparentes e necessários que abarquem todo o

processo de fiscalização para apuração tempestiva da

responsabilização por atrasos na liberação dos aportes no

âmbito da construção da Ferrovia Nova Transnordestina.

b. Recomendar à ANTT, nos termos do art. 250, inciso III, do RITCU

c/c o art. 6º da Resolução-TCU 265/2014, que examine a

conveniência e oportunidade de:

i. reavaliar, na esfera da apuração em primeira instância de

infrações cometidas no âmbito do contrato firmado em

2014 relacionado à Malha II, se a concessionária não deu

causa ao atraso na liberação de recursos de

financiamentos e/ou aportes sob responsabilidade da

União e demais órgãos ou entidades governamentais,

encaminhando posteriormente a este Tribunal os

resultados dessa análise (parágrafo 221);

ii. condicionar a repactuação do cronograma de obras

referente ao contrato firmado em 2014 relacionado à

Malha II, caso esta seja a opção da Administração, com o

intuito de melhor alinhá-la ao interesse público, à:

(parágrafo 264):

1. elaboração de orçamento atualizado com

base em projetos que atendam todas as

condicionantes apontadas pela Agência no

processo 50500.168646.2014.34,

especialmente a ausência de sondagem e

levantamentos geotécnicos; e

2. demonstração de viabilidade econômico-

financeira do empreendimento e da estrutura

de financiamento pretendida para a

conclusão das obras.

iii. efetuar análise de impacto organizacional

previamente à assinatura de novos contratos ou termos

aditivos de grande vulto, no sentido de verificar, em

especial, a necessidade de adaptar fluxos de trabalho,

métodos, rotinas ou mesmo alterar sua estrutura e a

alocação de recursos para atividades regulatórias

decorrentes de novas obrigações assumidas (parágrafo

223);

c. Determinar à Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura

Portuária e Ferroviária (SeinfraPortoFerrovia) a autuação de

processo de monitoramento, a fim de verificar o cumprimento das

deliberações decorrentes deste trabalho; e

d. Encerrar os presentes autos, nos termos do art. 169, inciso V, do

Regimento Interno do TCU, apensando-o ao TC 12.092/2016-9.”

É o Relatório.

VOTO

Trata-se de processo de auditoria operacional instaurada com o objetivo de

avaliar a estrutura de governança da construção da Ferrovia Nova Transnordestina (FTN),

no que diz respeito à assimetria de informação entre o ente regulador, a concessionária,

os financiadores e os acionistas públicos, bem como as ações destinadas à recuperação

do cronograma da obra.

Sobre o tema, há várias fiscalizações em andamento, das quais é parte a

presente auditoria, determinada com o objetivo de atender à Solicitação do Congresso

Nacional (SCN), no âmbito do TC 012.092/2016-9, por meio do Ofício Pres. 19/2016, de

27/4/2016, da lavra do Deputado Raimundo Gomes de Matos, na qualidade de

Coordenador da Comissão Externa – Construção da Ferrovia Nova Transnordestina,

instituída com o objetivo de acompanhar a situação das obras que compõem o projeto de

construção da FTN e as providências que foram e/ou serão adotadas para regularizar a

execução do projeto, em vista das irregularidades e das responsabilidades apuradas na

auditoria realizada no TC 010.453/2014-8.

Por meio do Requerimento 16/2016, solicitou o Congresso Nacional,

expressamente, que o TCU investigasse os seguintes pontos:



ramal, tornando-se nova concessão, sem o devido processo licitatório;




VALEC no acordo de acionistas, bem como a participação do Conselho de

Administração daquela estatal na estimativa de riscos, ponderação de

resultados e aprovação do investimento;



medidas saneadoras que não têm sido capazes de mudar o andamento da obra;

e

e) estrutura de governança do empreendimento, no que diz respeito à

assimetria de informação entre concessionária, acionistas, financiadores e

regulador.

A amplitude das informações, requeridas pelo Congresso Nacional,

demonstra o alto interesse e a preocupação com a condução do empreendimento, já objeto

de diversas intervenções de controle. A presente auditoria abrange, entretanto, apenas os

itens “b” e “e” da Solicitação e busca apurar, por meio da análise de governança, as falhas

existentes na construção da Ferrovia Transnordestina.

II

O contrato de concessão da Ferrovia Transnordestina constituiu-se em

consonância com os seguintes fatos e atos administrativos:

Em 31/12/1997, a União e a Companhia Ferroviária do Nordeste (CFN)

assinaram o contrato de concessão, referente à Malha Nordeste, anteriormente

pertencente à extinta Rede Ferroviária Federal S.A. (RFFSA), com a extensão total de

4.238 km, abrangendo as ferrovias administradas pelas superintendências regionais SR-1

(Recife), SR-11 (Fortaleza) e SR-12 (São Luís), conforme a figura abaixo.

O relatório de auditoria (item 103) mencionou a aprovação do projeto inicial

de construção da Ferrovia Transnordestina, pela antiga Sudene, por meio da Resolução

11.226/1999. O valor estimado do projeto à época era de R$ 398 milhões. Ao longo dos

anos, o projeto sofreu diversas alterações de conteúdo e de valores.

O Decreto s/n de 11/6/2003 instituiu Grupo de Trabalho Interministerial,

coordenado pelo Ministério da Integração Nacional, encarregado de analisar e elaborar

proposta para a conclusão da Ferrovia Transnordestina. Ele propôs a remodelação da

malha existente de 2.675 km, a reconstrução dos trechos inoperantes de Recife, Salgueiro

e Recife e Própria, além da construção de vários novos trechos (Petrolina - Parnamirim –

Salgueiro, Salgueiro - Missão Velha, Cratetis - Piquet – Carneiro, Parnamirim –

Araripina, o ramal de acesso ao Porto de Pécem e o ramal de acesso ao Porto de Suape).

Em 2004, a Companhia Ferroviária do Nordeste (CFN) solicitou à ANTT

autorização para executar as “obras de construção da ferrovia Transnordestina”. Em sua

visão, seria necessário promover a “remodelação e melhoria da Malha Nordeste”, para

suprir demandas não previstas à época da realização da licitação da concessão.

Em 25 de novembro de 2005, o documento denominado "Protocolo de

Intenções" (peça 90), tendo como objetivo a realização do projeto de infraestrutura da

"Ferrovia Nova Transnordestina", foi assinado por dois grupos de instituições, o primeiro,

essencialmente privado, composto pela Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), Taquari

Participações, CFN e Transnordestina; e, o segundo, público, pela União (representada

pelos ministros da Fazenda, dos Transportes e da Integração Nacional) e pelas seguintes

instituições: Agência de Desenvolvimento do Nordeste – Adene (atual Superintendência

de Desenvolvimento do Nordeste – Sudene), Departamento Nacional de Infraestrutura de

Transportes (DNIT), Banco do Nordeste (BNB) e Banco Nacional de Desenvolvimento

Econômico e Social (BNDES).

Esse “Protocolo de Intenções” apresentava oito motivações ou considerações

para a concretização do projeto, ressaltando-lhe a importância estratégica para a região

Nordeste, com trajeto previsto de 1.728 quilômetros de extensão, ligando os portos de

Pecém (CE) e Suape (PE) ao município de Eliseu Martins (PI).

A última consideração ou motivação apresentada, de ordem institucional-

legal, faz referência à Resolução ANTT nº 1.210/2005, editada exatamente na mesma

data do Protocolo de Intenções, nos seguintes termos:

“Considerando (...) (viii) que, por meio de Resolução, a Agência Nacional de

Transportes Terrestres reconheceu expressamente o direito de a CFN

construir, na qualidade de concessionária dos serviços de transporte de

cargas da Malha Nordeste, ramais e sub-ramais no âmbito da influência

econômico-financeira e técnico-operacional da referida Malha, área em que

se instalarão os trechos da denominada Nova Transnordestina, e que, em

vista dessa circunstância e da demonstração da viabilidade econômico-

financeira do referido Projeto, também aprovou a adoção das medidas

necessárias à reorganização societária da CFN e da companhia

Transnordestina S.A., com vistas à realização do Projeto de que trata o

presente Protocolo”.

Em paralelo com o Protocolo de Intenções - considerando o disposto no inciso

1 da Cláusula X do Contrato de Concessão - a Resolução ANTT nº 1.210/2005 autorizou

a CFN a construir ramais, variantes, pátios, estações, oficinas e demais instalações, bem

como proceder a retificações de traçados, para a melhoria e/ou expansão dos serviços da

malha - fundamentada nos termos do Relatório DG-033/2005 e no que consta do Processo

nº 50500.196978/2004-13 - para “a elaboração de projeto que visa à construção, ao

alargamento, à remodelação e à modernização de ramais, pela Companhia

Ferroviária do Nordeste (CFN) na Malha Nordeste”, condicionando a execução dos

serviços “à apreciação e aprovação de projeto específico, pela ANTT, com as

condições de implementação do plano, os custos e o acompanhamento das obras, a forma

de custeio ou a remuneração pela exploração e o arrendamento dos bens correspondentes

a sua reversão ao termo de Concessão”.

Apesar de o texto da Resolução 1.210/2005 referir-se apenas à construção de

ramais da Malha Nordeste, como será visto à frente, a norma foi o “embrião institucional-

legal” para autorizar a construção da nova ferrovia.

O trajeto do novo empreendimento, incluído no Programa de Aceleração do

Crescimento (PAC), em 2007, pode ser visualizado a seguir. Naquele momento, o custo

estimado do projeto era de R$ 4,5 bilhões, com previsão para a conclusão das obras até

2010 (item 14 do relatório de auditoria, peça 80). Em 2006, iniciaram-se as obras no trecho

Missão Velha (CE) a Salgueiro (PE) e, em 2009, iniciaram-se as obras no trecho Salgueiro

(PE) a Trindade (PE), segundo consta do documento “Relatório da Administração – 2015”

(peça 88).

Em que pese a clara orientação para a elaboração de projeto que configura

nova ferrovia, desde a assinatura do Protocolo de Intenções em 2005, a aprovação do

projeto desta nova ferrovia ocorreu por trechos, mediante plúrimas resoluções da ANTT,

elencadas a seguir:

Resolução nº 1400, de 12 de abril de 2006: aprova o Projeto Final de Engenharia

do trecho ferroviário Salgueiro (PE) - Missão Velha (CE), elaborado pelo

DNIT;

Resolução nº 2870, de 02 de setembro de 2008: autoriza o projeto elaborado sob

a contratação da TLSA, relativo ao segmento ferroviário Salgueiro Porto de

Suape e concede autorização para o início das obras.

Resolução nº 2872, de 02 de setembro de 2008: autoriza os projetos elaborados

relativos aos segmentos ferroviários Salgueiro Riacho Santa Rosa e

Parnamirim Araripina e concede autorização para o início das obras do trecho

Salgueiro Parnamirim - Trindade.

Resolução nº 2895, de 26 de setembro de 2008: autoriza o projeto elaborado sob

a contratação da TLSA, relativo ao trecho ferroviário Eliseu Martins/PI

Trindade/PE e concede autorização para o início das obras;

Resolução nº 3069, de 12 de março de 2009: autoriza o projeto elaborado sob a

contratação da TLSA, relativo ao segmento ferroviário Missão Velha Portode

Pecém (CE), o início das obras e altera o Anexo à Resolução n° 1210, de

25.11.2005.

Apenas a Resolução nº 1.400 não autorizou, explicitamente, o início das

obras. Todas as demais resoluções apresentam aprovações dos projetos com ressalvas. As

duas últimas registraram, expressamente, que a autorização para o início das obras era

condicionada ao atendimento das exigências relativas a tais ressalvas, enquanto nas

resoluções de 2.008 há autorização, com um conjunto de determinações corretivas, que

deixa claro o teor condicionante de atendimento às ressalvas apontadas para a realização

das obras.

Nesse ínterim, em 2008, a razão social da Companhia Ferroviária do Nordeste

(CFN) foi alterada para Transnordestina Logística S/A (TLSA), preparando a empresa

para futura reorganização societária, para a construção e exploração dos serviços de

transporte ferroviário em nova malha a ser construída, a Transnordestina, como será visto

adiante.

Em 31/12/2009, por meio da Portaria Interministerial nº 4/2009, foi instituído

grupo de trabalho, coordenado pelo Ministério dos Transportes, com o objetivo de

acompanhar e avaliar a eficácia da aplicação dos recursos liberados ao projeto, bem como

propiciar a uniformização das informações prestadas entre os diversos membros. Contava

com a participação do Ministério da Integração, da ANTT, do Dnit, da Sudene, do

BNDES e do BNB, estranhamente sem a participação da Valec.

As reuniões deveriam, então, ser trimestrais e o prazo de funcionamento seria

o prazo de conclusão das obras. As reuniões nunca chegaram a ter periodicidade

trimestral. O Grupo se reuniu apenas duas vezes em 2010, três em 2011, uma em 2012,

duas em 2013 e uma em 2014. Em 2010, por meio da Nota Técnica 2056/2010 (peça 41,

p. 13-16), a Controladoria Geral da União se pronunciou no sentido de que as ações do

Grupo Interministerial possuíam baixa efetividade.

Em comunicação de 8 de outubro de 2012 (peça 87, documento Nº CEX-

PRTR-627-12) dirigida à ANTT, a TLSA argumenta que, em que pese o

comprometimento, por meio do Protocolo de Intenções de 2005, com a adoção de

medidas para viabilizar a realização de conjunto de linhas, ramais e sub-ramais, referido

usualmente como Ferrovia Nova Transnordestina, tal projeto, na origem, seria realizado

com recursos e sob a responsabilidade exclusiva da União, conforme previsto na Cláusula

Primeira do Contrato de Concessão de 1997 (peça 91). Transcrevo o parágrafo 2º de tal

Cláusula.

“Parágrafo 2º - A CONCESSÃO compreende também o direito de a

CONCESSIONÁRIA explorar o TRANSPORTE FERROVIÁRIO nos trechos a serem

construídos pela CONCEDENTE, que constituem os projetos denominados Ferrovia

Transnordestina e Acesso Ferrovíário ao Complexo Portuário do Pecém, e que se

destinam a complementar a MALHA NORDESTE.

A CONCESSÃO do serviço público de TRANSPORTE FERROVIÁRIO na

Ferrovia Transnordestina e no Acesso Ferroviário ao Complexo Portuário do Pecém

será outorgada, desde logo, à CONCESSIONÁRIA da MALHA NORDESTE e sob

condição suspensiva cumulada com opção. A condição suspensiva é a construção,

pela UNIÃO, e sem responsabilidade da CONCESSIONÁRIA da MALHA

NORDESTE, de trechos que constam destes projetos. A opção é a faculdade outorgada

à CONCESSIONÁRIA da MALHA NORDESTE de poder desistir, sem qualquer ônus,

da CONCESSÃO de trechos da Ferrovia Transnordestina e do Acesso Ferroviário ao

Complexo Portuário do Pecém, na medida em que sejam concluídos, quando

notificada pela CONCEDENTE sobre o preço mínimo para receber e operar os

respectivos conjuntos de bens operacionais”.

Argumenta a empresa que essa realidade não impediu as partes de negociar a

solução para a realização de tais projetos e concluir que, uma vez assegurado o acesso a

fontes públicas de financiamento, capazes de cobrir parte importante dos seus custos,

seria viável à concessionária assumir a responsabilidade de construí-los e operá-los.

Pondera, entretanto, que, “em vista da dimensão dos recursos financeiros envolvidos com

a realização do projeto, não há como, nos limites do prazo fixado para o período ordinário

da concessão (30 anos), assegurar o retorno e a remuneração do capital investido no

projeto”.

Com base nesses e em outros argumentos acessórios, requereu à ANTT a

adoção das providências necessárias à celebração de aditivo ao contrato de concessão

com vistas a:

a) incluir no contrato as obrigações relativas à construção do projeto Nova

Transnordestina, com a implantação e exploração de terminais intermodais

nos portos de Pecém e Suape;

b) excluir as superposições de trechos entre a Malha Nordeste e as linhas e

ramais do projeto Nova Transnordestina, bem como os trechos inviáveis

econômica e operacionalmente; e

c) prorrogar o prazo da concessão para fins de assegurar o retorno e a

remuneração dos investimentos feitos na concessão.

Antes de seguir com a descrição dos fatos, vale comentar que, do ponto de

vista de governança, a possibilidade prevista no parágrafo 2º da Cláusula Primeira do

Contrato de Concessão de 1997 sinaliza para a necessidade de ajuste com o pagamento

pela concessionária caso esta deseje operar novos trechos que venham a ser

construídos pela União, com vistas a equilibrar a equação econômico-financeira que

rege tal avença.

Em 22/2/2013, a ANTT editou a Resolução nº 4.041/2013, autorizando “a

celebração de Aditivo ao Contrato de Concessão para exploração e desenvolvimento do

serviço público de transporte ferroviário na Malha Nordeste, para nele incluir as

obrigações assumidas pela concessionária, relativas à construção do conjunto de

linhas, ramais e sub-ramais complementares à Malha Nordeste, e dele extinguir as

superposições de trechos observados entre a Malha Nordeste (na configuração indicada

no edital de licitação e no contrato de concessão) e as linhas e os ramais e sub-ramais a

serem construídos e os trechos cuja inviabilidade operacional e econômica aconselhe, por

interesse público, a sua desativação”.

Esta Resolução foi fundamentada no Voto DCN-017, de 18/2/2013, que

consta do processo nº 50500.102582/2012-47 daquela Agência, a partir das seguintes

motivações/considerações:

“CONSIDERANDO que o objeto do Contrato de Concessão para exploração e

desenvolvimento do serviço público de transporte ferroviário de carga na Malha

Nordeste engloba o direito de exploração do serviço público de transporte ferroviário

em ramais a serem construídos pela União em complementação à Malha Nordeste;

CONSIDERANDO a não construção dos referidos trechos pela União;

CONSIDERANDO o interesse público no projeto referente aos ramais

complementares à Malha Nordeste por representar uma solução logística que poderá

atender ao crescimento do agronegócio brasileiro e criar condições para o

escoamento da nova fronteira agrícola do cerrado da região Nordeste, interesse esse

manifestado no Protocolo de Intenções (...); (grifei)(...)

CONSIDERANDO a autorização e aprovações concedidas pela ANTT, por meio

das Resoluções nº 1.210, de 25/11/2005, nº 1.400, de 12/4/2006, nº 2.870, de 2/9/2008,

nº 2.872, de 2/9/2008, nº 2.895, de 29/9/2008 e nº 3.069, de 12/3/2009, para a

elaboração e execução de projetos visando à construção, ao alargamento, à

remodelação e à modernização de linhas, ramais, sub-ramais em complementação à

Malha Nordeste.”

Por sua vez, a Resolução ANTT nº 4.042/2013 autorizou “a cisão da

Concessão para exploração e desenvolvimento do serviço público de transporte

ferroviário de carga na Malha Nordeste, bem como a cisão da concessionária

Transnordestina Logística S.A., com a consequente constituição de duas companhias

abertas, tendo, a primeira, por objeto, a operação da malha composta pelos trechos São

Luiz – Mucuripe, Arrojado – Cabedelo e Macau – Recife (Malha I)1 e, a segunda, a

construção e operação da expansão da malha Nordeste, composta pelos trechos

Missão Velha – Salgueiro, Salgueiro – Trindade, Trindade – Eliseu Martins, Salgueiro –

Porto de Suape e Missão Velha – Porto de Pecém (Malha II)”.

A Resolução ANTT nº 4.042 definiu, ainda, os grupos controladores de cada

malha. Para a Malha I, a Companhia Siderúrgica Nacional (CSN) e a Taquari

Participações (estes grupos criaram nova empresa, denominada Ferrovia Transnordestina

Logística S.A. – FTL); para a Malha II, CSN, Fundo de Desenvolvimento do Nordeste

(FDNE), VALEC e BNDES (Resolução-ANTT 4.042/2013).

No dia 20/9/2013, a ANTT e a concessionária TLSA celebraram Termo de

Ajuste de Conduta (TAC) com o escopo de proceder à correção de irregularidades e

pendências relacionadas ao descumprimento das obrigações fixadas nos contratos de

concessão e arrendamento firmados em 31 de dezembro de 1997.

Encontra-se, também, em meu gabinete, o TC 019.494/2014-9, consistente

em representação acerca de indícios de irregularidades encontrados neste e em outros

1 A cisão parcial dos ativos e passivos referentes à Malha I foi aprovada pelos

acionistas em 27 de dezembro de 2013, tendo sido então incorporados pela empresa

Ferrovia Transnordestina Logística S.A. (FTL), atos que fogem ao escopo da presente

análise.

TACs, celebrados pela ANTT, no âmbito dessa concessão. Segundo o representante, os

TACs repactuaram metas contratuais, promoveram alterações no objeto licitado, sempre

em favor da contratada, e deram ensejo à renúncia, por parte da Agência, da aplicação de

multas ao concessionário, algumas das quais vencidas.

Na mesma data, em 20/9/2013, foram assinados mais dois documentos de

extrema importância, que delimitaram arranjos de governança e mecanismos de

financiamento para a empresa Transnordestina Logística S.A. e para o empreendimento

Ferrovia Transnordestina: o “Acordo de Investimentos” (peça 48) e o “Acordo de

Acionistas” (peça 49).

Em janeiro de 2014, em decorrência da cisão parcial do contrato inicial de

concessão da Malha Nordeste, foi assinado novo contrato de concessão com a TLSA,

com validade prevista até o ano de 2057 e cujo objeto equivale à Malha II, definida

pela Resolução ANTT nº 4.042/2013.

A previsão de conclusão das obras passou, então, para janeiro de 2017 e o

custo de construção foi ampliado para R$ 7,5 bilhões. O TC 012.179/2016-7,

representação do MPTCU, trata da legalidade desse contrato de concessão e da cisão do

contrato original de concessão que abrangia toda a Malha Nordeste.

O relatório de auditoria, produzido no âmbito do TC 010.453/2014-8 –

processo sobrestado e aguardando o deslinde do TC 012.179/2016-7 - demonstra que “o

contrato de concessão, proveniente da cisão da Malha Nordeste, para a construção e a

exploração da Malha II, foi celebrado sem a realização de estudos prévios e análises

que justifiquem o interesse público e comprovem a manutenção do seu equilíbrio

econômico-financeiro”.

Transcrevo a seguir breve trecho do Relatório.

“236. Ao analisar o Processo 50500.102582/2012-47, que trata

da cisão da concessão da ferrovia Transnordestina, constatou-se a

inexistência de quaisquer estudos ou análises da ANTT acerca do impacto

econômico e financeiro das novas obrigações assumidas pela concessionária

e pelo poder concedente no equacionamento do equilíbrio econômico-

financeiro do novo contrato firmado. Verificou-se no processo administrativo

apenas a inclusão da minuta do novo contrato, para, em seguida, sem análise

da manutenção do equilíbrio econômico financeiro do empreendimento,

incluir o contrato assinado pelos responsáveis na ANTT, no DNIT e pela

Concessionária TLSA. Como será visto adiante, não há nenhuma nota técnica

ou planilha contendo os estudos de demanda que resultarão no fluxo de caixa

com as receitas futuras e os custos do projeto.

237. Conveniente destacar que a nova avença formalizou a construção

da Malha II, a qual se sobrepõe ao Projeto Nova Transnordestina, como

obrigação contratual da concessionária. Contudo, desde a análise das

condicionantes de projeto que apontou divergências entre os quantitativos de

orçamento e de projeto, a ANTT não efetuou nenhuma análise acerca do

orçamento da construção do Projeto Nova Transnordestina. O orçamento

proposto para o projeto não foi, portanto, em nenhum momento autorizado

pela Agência, de maneira que o único estudo existente acerca do valor do

empreendimento foi a proposta inicial apresentada pela própria

concessionária para construção do Projeto. O projeto de viabilidade de

construção do projeto Nova Transnordestina apresentado em 2005 pela

concessionária TLSA consistia em concluir as obras da ferrovia em quatro

anos - de 2006 a 2009 - com um investimento inicialmente previsto de R$ 4,3

bilhões”.

Em 18 de fevereiro de 2016, o Grupo Executivo Interministerial, criado em

2009, foi extinto, por meio da Portaria Interministerial 1/2016. A Ata da Reunião do

Grupo de 17/9/2014 (peça 40) afirma que, com a assinatura dos acordos de Acionistas e

de Investimentos, bem como do novo Contrato de Concessão, haveria melhora

significativa na governança do empreendimento, uma vez que os papéis de cada ente

estavam mais bem definidos.

Em 5/9/2016, foi criado novo grupo de trabalho, “com o objetivo de subsidiar

a Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT na análise dos projetos a serem

apresentados pela Ferrovia Transnordestina, bem como na definição de seus respectivos

orçamentos”, por meio da Portaria MT 370/2016. Entretanto, em razão da não entrega de

projetos. por parte da concessionária, conforme solicitado pela Agência, o grupo foi

desfeito.

Se, por um lado, os eventos que culminaram com a assinatura de novo

contrato de concessão e os arranjos regulatórios nele previstos merecem análise mais

profunda, do ponto de vista da legalidade; por outro, em termos de eficiência e

efetividade, tais arranjos produziram resultados práticos muito aquém do esperado.

O diagnóstico preciso do andamento das obras será apresentado no

levantamento de auditoria TC 007.655/2016-9, já em fase de conclusão, da relatoria do

Ministro Augusto Nardes, com o uso de técnicas especialmente desenvolvidas pelo

Tribunal, no âmbito do Projeto GeoControle, que envolvem o uso de imagens de satélite,

associadas a técnicas de geoprocessamento. É possível adiantar estimativas sobre o

avanço das obras, cuja execução não foi sujeita aos condicionantes legais existente nas

obras públicas, muitas vezes apresentados como amarras que causam atrasos ou preços

superiores aos praticados no mercado.

Segundo informações da própria TLSA (Relatório de Monitoramento de

dezembro/2016, citado na NT 20/GPFER/SUFER/2017 – peça 55), a evolução física do

empreendimento estaria, naquela data, em 52% do total. Por ocasião da assinatura do

Acordo de Investimentos, em 2013, estimava-se que seriam necessários 36 meses para a

conclusão das obras, o que equivale à previsão de conclusão para janeiro de 2017.

Em que pese a ANTT considerar que os números apresentados pela TLSA,

para caracterizar 52% de evolução física, não seriam confiáveis (peça 55, p. 34), o

baixíssimo grau de execução, a um mês do prazo para a conclusão da construção da

ferrovia, dá o tom da gravidade da situação analisada, especialmente quando se verifica

que as obras foram iniciadas a partir da cidade de Salgueiro, em direção aos dois portos,

Pecém e Suape.

A parte da ferrovia ainda por construir é justamente a que atravessa as regiões

de maior concentração populacional, eivada de dificuldades relacionadas a processos de

desapropriação, entre outras, o que tende a dificultar os trabalhos e/ou a aumentar os

custos previstos.

Além disso, passados mais de 10 anos do início das obras, a ANTT ainda não

aprovou o orçamento da obra, em razão de inconsistências nos projetos e insuficiência

das informações prestadas pela concessionária. Veja que, até 30/11/2016, a TLSA não

havia apresentado os projetos de engenharia com seus elementos básicos (item 228 do

relatório de auditoria).

Conforme registrado no relatório de auditoria (item 236), a Agência cobra,

desde 2014, sem sucesso, que a concessionária saneie as várias inconsistências e omissões

dos projetos e orçamentos apresentados e atenda às condicionantes registradas nas

autorizações por ela emitidas. Quando se verifica a mobilização institucional para

legitimar o empreendimento, cujos projetos deveriam ter sido realizados em 2005, com a

assinatura do "Protocolo de Intenções" (peça 90), para a realização do projeto de

infraestrutura da "Ferrovia Nova Transnordestina”, este atraso torna-se absolutamente

injustificável.

A gravidade da situação é tal que o Tribunal de Contas da União, ao sopesar

a fumaça do bom direito e o iminente risco de agravamento do dano ao Erário, decorrente

do descasamento entre os cronogramas físico e financeiro do empreendimento, da

ausência de comprovação do efetivo destino dos recursos públicos aplicados e da

inviabilidade de aferição do custo real da obra, ante a precariedade dos projetos e do

orçamento, expediu, por meio do Acórdão 67/2017, medida cautelar, em que

expressamente determinou aos parceiros públicos, signatários do Acordo de

Investimentos, que se abstivessem de destinar recursos, a qualquer título, para as obras

de construção da Ferrovia Transnordestina (Malha II), ou para a respectiva

concessionária, até que a TLSA apresentasse à ANTT todos os elementos de projetos,

incluindo os estudos geotécnicos, solicitados pela Agência, bem como até que a ANTT

validasse as alterações do projeto e a definição do respectivo orçamento. Contra esta

deliberação, a TLSA interpôs agravo, que se encontra em instrução no âmbito da Unidade

Técnica.

Feitas estas considerações preliminares, uma vez apresentada a cronologia

dos principais fatos e atos administrativos que resultaram na assinatura de novo contrato

de concessão, passo a demonstrar, a partir da análise da situação econômico-financeira

da empresa TLSA, tal como refletido em suas demonstrações contábeis de 2015.

Esclareço que não logrei acesso às demonstrações de 2016. A partir da análise desses

dados e dos constantes nos arranjos financeiros e de governança previstos pelos acordos

de Investimento e de Acionistas, verifico que as negociações para a construção da

Ferrovia Transnordestina resultaram na implantação de negócio privado com a

absoluta prevalência de recursos públicos.

III

Os dados do balanço de 31/12/2015, que constam do documento “Relatório

da Administração de 2015”, da TLSA, permitem claramente concluir que, naquela data,

mais de 70% do capital do empreendimento - incluindo o capital próprio e de terceiros -

era público.

Antes de prosseguir com a análise, faço a seguinte ressalva: a composição do

capital social da Transnordestina Logística foi obtida por estimativa (apenas este

Dados do Balanço - Valores em R$ mil 31/12/2015 Público Privado

PASSIVO CIRCULANTE 293.322 - 293.322

PASSIVO NÃO CIRCULANTE 4.908.461 4.552.450 356.011

Empréstimos e financiamentos 607.698 607.698 -

Debêntures 3.724.752 3.724.752 -

Partes relacionadas 356.011 - 356.011

Adiantamento para futuro aumento do capital 220.000 220.000 -

PATRIMÔNIO LÍQUIDO 2.233.069 748.402 1.484.667

Capital social 2.896.505 1.013.777 1.882.728

Prejuízos acumulados (663.436) (265.374) (398.062)

7.434.852 5.300.852 2.134.000

100% 71% 29%TOTAL DOS PASSIVOS E PATRIMÔNIO LÍQUIDO

elemento, todos os outros são informações obtidas diretamente da fonte citada), realizada

por minha assessoria, por não haver nos autos, nem no balanço, a abertura do capital

social em valores, apenas em número de ações.

A estimativa seguiu lógica estritamente conservadora, para estimar o capital

próprio, como sendo 65% privado, em que pese 57% do total das ações pertencerem à

CSN, em 31/12/2015, a partir das regras de emissão de ações que constam do documento

Acordo de Acionistas e dos dados disponíveis de quantidades de ações, por detentor, no

Balanço de 2015.

Este resultado é muito próximo da composição do capital prevista pelo

cronograma de liberações por fonte, que consta do “Anexo Considerando X ao Acordo

de Investimentos” (peça 90, pg. 83). Este anexo, que documenta o arranjo firmado em 20

de setembro de 2013, previa, ao final de 2016, a composição de capitais públicos

equivalente a 75% do total.

Reproduzo a tabela que consta de tal documento, sem registrar a previsão de

retirada de capital próprio da CSN, no período abril/junho de 2013 (célula em cinza), de

R$ 200 milhões, pois, em sua versão original, as somas de campos não consideram

retiradas de capitais, apenas aportes. Tal procedimento é mencionado no item 2.16 do

Relatório de Fiscalização extraordinária, apresentado no âmbito do Processo ANTT nº

50500.382607/2015-29, peça 54. Não sendo computado nas somas, parece-me mais

adequado registrar este valor em separado.

O Acordo de Investimentos foi firmado pela Valec, pela Sudene (como

gestora do Fundo de Desenvolvimento do Nordeste – FDNE), pela CSN e pela TLSA.

Importante registrar que nem o Ministério da Integração Nacional, gestor do Finor,

nem o BNDES, assinaram o documento, que prevê financiamentos destas duas

instituições em datas posteriores à sua assinatura.

Os recursos do FDNE, principal financiador do empreendimento, são

provenientes de dotações previstas no Orçamento da União. O item 3.4 do Acordo de

Investimentos prevê que, após a entrada em operação do projeto, 50% do valor total

aportado pelo Fundo, por meio de debêntures, deve ser convertido em ações da TLSA.

É oportuno verificar que, além da previsão de recursos públicos para financiar

diretamente a TLSA, houve também a previsão de financiamentos públicos para a CSN

aportar capital próprio na TLSA.

Sem entrar no mérito dessas complexas operações de crédito, apresento o

mapeamento da origem dos recursos, para demonstrar o esforço de mobilização de

abr - jun 2º Sem.

RECURSOS PRÓPRIOS (aumento de Capital) 1.549,3 214,7 400,0 100,0 160,0 169,9 165,6 2.759,5

CSN 1.036,4 209,3 - 50,0 50,0 20,6 20,6 1.386,9

- CSN (capital próprio) 361,4 209,3 - 50,0 50,0 20,6 20,6 711,9

- CSN (financiemanto BNDES) 675,0 - - - - - - 675,0

FINOR 348,3 5,4 335,0 50,0 110,0 149,3 145,0 1.143,0

VALEC 164,6 - 65,0 - - - - 229,6

RECURSOS DE TERCEIROS 1.871,6 121,9 650,0 162,3 1.089,9 385,7 - 4.281,4

FDNE 1.493,2 121,9 650,0 135,7 1.089,9 385,7 - 3.876,4

BNDES 225,0 - - - - - - 225,0

FNE 153,4 - - 26,6 - - - 180,0

OUTRAS FONTES (via permanente) - - - 250,0 200,0 50,7 - 500,7

CSN - - - 250,0 200,0 50,7 - 500,7

- CSN (capital próprio) - - - - - 37,7 - 37,7

- CSN (financiamento BNDES) - - - 250,0 200,0 13,0 - 463,0

TOTAL 3.420,9 336,6 1.050,0 512,3 1.449,9 606,3 165,6 7.541,6

TotalFONTE

2013mai/12 a

mar/13

liberado

até abr/12 2014 2015 2016

recursos públicos, a viabilizar o empreendimento, tal como previsto nos acordos

assinados.

Em síntese, este exercício permite concluir que 90% do total de recursos

previstos para a construção da Ferrovia Transnordestina é de origem pública, como

demonstrado pelas tabelas a seguir:

Como previsto pelo item 4.2.1 do Acordo de Acionistas, a composição do

Conselho Administrativo da empresa é a seguinte: quatro dos sete conselheiros são

indicados pela CSN, um pelos empregados da TLSA e dois pela Valec. Este Acordo foi

firmado pela Valec, pela Sudene (como gestora do FDNE), pelo BNDESPar (gestora de

participações sociais, subsidiária do BNDES), pela CSN e pela TLSA.

A desproporcionalidade entre a participação pública no Conselho de

Administração e no capital da empresa, seja no capital próprio, como no capital total,

segue planejamento de governança corporativa delineado por meio dos acordos de

Acionistas e de Investimentos.

A par dessa desproporcionalidade, a Valec possui prerrogativas

especialíssimas de aprovação de Matérias Sujeitas a Procedimentos Especiais, nos termos

dos itens 3.2.1 e 3.2.2 do Acordo de Acionistas, que, conjuntamente, envolvem 25 itens,

tais como os seguintes: (i) aprovar ou rejeitar contratos com partes relacionadas de valores

superiores a R$ 10 milhões e (ii) aprovar ou rejeitar a realização de investimentos

recorrentes (Capex) de valores superiores a R$ 20 milhões.

Existe processo específico, materializado no TC 021.577/2016-1, que trata de

auditoria operacional, em que se avalia se a Valec exerceu adequadamente tais

prerrogativas, com base na análise de casos concretos, atualmente em exame em meu

Gabinete.

Com a implementação das regras previstas em tais acordos, o que se verifica

é que a CSN detém a maioria absoluta do capital votante da TLSA (ações ordinárias). A

posição de número de ações por detentor, referente a março de 2017, segundo

informações obtidas pela equipe de auditoria, é apresentada na tabela a seguir.

O Acordo de Acionistas limita a participação pública no capital votante da

empresa. Os itens 2.4 e 2.5 daquele Acordo explicitam salvaguardas e mecanismos que

impedem a CSN de deixar de manter o controle sobre a empresa Transnordestina

Logística. O Acordo de Investimento, por meio da cláusula 3.8 (peça 48, p. 9), estabelece

CAPITAL PRÓPRIO 2.759,5 CAPITAL PRÓPRIO 2.759,5

Privado 1.386,9 Origem privada 711,9

Público 1.372,6 Origem pública 2.047,6

CAPITAL DE TERCEIROS 4.281,4 CAPITAL DE TERCEIROS 4.281,4 Privado 1.887,6 Origem privada 749,6

Privado - Origem privada - Público 5.654,0 Origem pública 6.792,0

Público 4.281,4 Origem pública 4.281,4 Privado (%) 25% Origem privada (%) 10%

OUTRAS FONTES 500,7 OUTRAS FONTES 500,7 Público (%) 75% Origem pública (%) 90%

Privado 500,7 Origem privada 37,7

Público - Origem pública 463,0

TOTAL 7.541,6 TOTAL 7.541,6

ACIONISTAAÇÕES

ORDINÁRIAS(%)

AÇÕES

PREFERENCIAIS(%) TOTAL DE AÇÕES (%)

CSN 24.168.304 92,6% 0 0,0% 24.168.304 46,3%

BNDES-PAR 208.743 0,8% 1.557.818 6,0% 1.766.561 3,4%

BNDES 0 0,0% 2.386.777 9,1% 2.386.777 4,6%

VALEC 1.722.716 6,6% 18.686.075 71,6% 20.408.791 39,1%

FINAME 0 0,0% 565.755 2,2% 565.755 1,1%

FINOR 0 0,0% 2.903.323 11,1% 2.903.323 5,6%

TOTAL 26.099.763 100% 26.099.748 100% 52.199.511 100%

que, caso a TLSA necessite de recursos adicionais aos previstos naquele acordo, para

conclusão do empreendimento, sua obtenção será de responsabilidade da CSN.

Tal planejamento, ao menos em um de seus componentes, foi feito sem

aderência às reais possibilidades de todos os parceiros. O relatório de auditoria registra

que “em diversas manifestações, a TLSA menciona que parte dos recursos públicos

previstos que não teriam sido aportados no projeto da Transnordestina seria decorrente

de financiamento, pelo BNDES, dos recursos necessários para celebração do Contrato de

Uso da via Permanente” (item 132). Este Banco, como já verificado no Relatório que

embasou o Acórdão TCU – Plenário nº 67/2017, registra que a carta-consulta

apresentada pela CSN não foi aprovada, em razão de questões creditícias:

“61. (...) a Resolução ANTT 4.041/2013 haveria aprovado orçamento da obra

para o valor de 7,5 bilhões. Desse total, a CSN explicitou sua expectativa que a

parcela de R$ 463 milhões de sua responsabilidade, referente a compra do direito de

passagem junto à TLSA, seria obtida mediante financiamento adicional do BNDES,

tendo, assim, ingressado em 21/2/2013 com uma carta consulta no valor atualizado

de R$ 500,7 milhões. Segundo o Banco, a operação se enquadrou em uma de suas

linhas de financiamento em 7/5/2013, contudo a mesma não foi aprovada pelas

mesmas questões creditícias relacionadas com a relação existente entre o BNDES e o

grupo CSN. Ressaltou que, embora enquadrado pelo banco, o pedido não foi aprovado

tendo em vista que a pleiteante não preencheu os requisitos creditícios para a

obtenção do crédito em tela”.

Mesmo não havendo análise detalhada da questão e a ressalva de o Acordo

de Investimentos não haver sido firmado por representante do BNDES, é evidente que

acordo que envolva instituições públicas não pode se sobrepor às regras que disciplinam

seu funcionamento e operação, o que inclui as regras para liberação de financiamentos.

Evidente, pois que o “Acordo de Investimentos” só pode ser passível de

implementação no que toca ao financiamento do BNDES à CSN, caso as regras que

disciplinam as condições de financiamento do Banco sejam cumpridas. Aliás, este

entendimento está previsto como princípio pelo Acordo de Investimentos (item 1.2, peça

48).

“1.2. Princípio: O presente Acordo será regido pelo princípio de que as Partes,

observando as normas a que se sujeitam nas respectivas esferas de atuação,

envidarão, nos limites de seus deveres e responsabilidades, todos os esforços

necessários (em particular no que respeita à liberação tempestiva do saldo de

recursos) à consecução dos objetivos do projeto que justifica a celebração do presente

Acordo e dos demais que a ele dizem respeito, de forma que a TLSA possa observar o

fiel cumprimento do investimento e do cronograma do projeto, sendo certo que este

princípio deverá ser aplicado para resolver eventuais conflitos ou lacunas”.

Ainda com relação ao financiamento do empreendimento, o contrato de

concessão, firmado pela ANTT - representando a União - e a TLSA (peça 34), traz, em

sua cláusula 4ª, elementos caracterizáveis como absolutamente fora do padrão de

contratos de concessão, na medida em que o poder concedente assume parte dos riscos

que deveriam ser integralmente suportados pelo concessionário na sua relação privada

com os agentes financiadores:

“Cláusula Quarta – dos financiamentos

A CONCESSIONÁRIA é a única e exclusiva responsável pela obtenção dos

financiamentos necessários à execução do objeto contratual, de modo a cumprir,

cabal e tempestivamente, todas as obrigações assumidas no CONTRATO, ressalvados

os financiamentos e/ou aportes sob responsabilidade da UNIÃO e demais órgãos ou

entidades governamentais, em relação aos quais a CONCESSIONÁRIA somente

será responsável caso a não obtenção dos respectivos financiamentos decorra de ato

de sua comprovada responsabilidade, devidamente apurado em processo

administrativo conduzido perante a ANTT.(...)

§3º A CONCESSIONÁRIA não poderá invocar qualquer disposição, cláusula ou

condição dos contratos de financiamento ou de operações com semelhantes efeitos,

ou qualquer atraso no desembolso dos recursos, para eximir-se, total ou parcialmente,

das obrigações assumidas neste CONTRATO, ressalvados eventuais entraves ou

atrasos na obtenção ou liberação de recursos provenientes de financiamento sob

responsabilidade da UNIÃO e demais entidades governamentais, hipótese em que a

CONCESSIONÁRIA somente será responsável caso tais entraves ou atrasos

decorram de ato de sua comprovada responsabilidade, devidamente apurado em

processo administrativo conduzido pela ANTT.”

Não é o objetivo desta auditoria analisar a legalidade ou a legitimidade dos

atos que materializaram a estratégia do Governo em alavancar o parceiro privado, para

operar a nova concessão, cuja outorga teria ocorrido de maneira heterodoxa, mas

descrever os arranjos de governança que regem o empreendimento, bem como

verificar a sua eficiência e efetividade.

Como já comentado, é no âmbito do TC 012.179/2016-7 que o TCU deverá

pronunciar-se sobre a legalidade do contrato de concessão e da cisão do contrato original

que abrangia a Malha Nordeste. O processo deverá apreciar, em detalhes, a cláusula

quarta do contrato de concessão, que, a princípio, soa totalmente exorbitante, não só por

aparentemente resguardar a Concessionária de eventuais contratempos, ou até mesmo de

enquadrar-se nas regras que disciplinam a aprovação e liberação de financiamentos

públicos e, assim, afastar totalmente os riscos de financiamento do empreendimento,

inerentes ao parceiro privado, mas também por atribuir à ANTT responsabilidade que é

absolutamente alheia às suas atribuições.

Para tal, será necessário analisar sob qual mandato legal a ANTT teria poderes

para aferir a responsabilidade por eventuais entraves ou atrasos na liberação de recursos

ou financiamentos públicos. Da mesma forma, esclarecer as circunstâncias em vista das

quais teria o contrato de concessão o condão de estipular atribuições à ANTT, para

verificar responsabilidades por atrasos ou entraves que envolvem terceiros, alheios à sua

esfera de atuação, como é o caso do financiamento do BNDES à CSN, empresa

controladora da TLSA, para que ela capitalizasse a Concessionária.

Do ponto de vista de governança, tal cláusula, caso válida, dificulta o

acompanhamento das obrigações contratuais, ao criar regime de exceção, em que

enorme leque de eventos ou situações podem ser invocados, para justificar

comportamentos indesejados por parte da Concessionária.

Há, ainda, dois itens do Acordo de Investimento - 3.1.1 e 3.1.4 - que

funcionam como cláusula excepcional de seguro ou salvaguarda. Na realidade, a

inserção da Valec como garantidora equivaleria a constituir a União Federal como

garantidora de última instância, pois aquela empresa depende financeiramente do Tesouro

Nacional:

O item 3.1.1 estabelece que todos os valores previstos serão corrigidos pela

variação do IPCA entre abril de 2012 e a data do efetivo desembolso.

Entretanto, os contratos de financiamento com os fundos públicos (FDNE,

Finor e FNE) não prevêem atualização monetária;

O item 3.1.4 estabelece que, se, por qualquer razão, o Finor e/ou o FDNE

deixarem de disponibilizar, total ou parcialmente, os recursos de sua

responsabilidade, devidamente corrigidos, dentro do prazo previsto no

cronograma do Acordo de Investimentos, a Valec (União) fica obrigada a

honrar tais valores;

Em função de aportes em substituição ao Finor e ao FDNE, conforme previsto

por itens do Acordo de Investimentos, a Valec – ou seja, a União - que aportaria

originalmente R$ 230 milhões no capital social da concessionária, já havia aportado

mais de R$ 1,12 bilhões até setembro de 2016. A análise desses aportes será apresentada

em detalhes no âmbito do TC 021.577/2016-1.

Outro elemento relevante do Contrato de Concessão da Ferrovia

Transnordestina, merecedor de análise de legalidade, por ocasião da apreciação dos

processos conexos já mencionados, é a Cláusula 3ª, que delimita o equilíbrio econômico-

financeiro pactuado no Contrato de Concessão da TLSA. Tal cláusula define o termo

final da concessão como sendo o ano de 2057, ou o momento em que um determinado

ponto de equilíbrio econômico-financeiro seja atingido, in verbis:

“Cláusula 3ª – Do Prazo da CONCESSÃO

A presente CONCESSÃO, inicialmente prevista para vigorar até 31 de

dezembro de 2027, é prorrogada, por este instrumento, por mais 30 anos, até

31 de dezembro de 2057, devendo a CONCEDENTE declarar extinta a

CONCESSÃO, uma vez alcançado o retorno de 6,75% a.a., em valores

constantes, sobre o Capital Próprio Investido ou CPI (conforme definição

abaixo) pela CONCESSIONÁRIA.

§1º O atingimento da TR se dará quando o saldo do CPI for igual ou

menor que zero, calculado nos termos da fórmula abaixo:

S(x) = {S(x-1) *TR(x)} + CPI(x) – R(x) + D(x)

Onde:

S(x) = saldo do CPI a retornar à CONCESSIONÁRIA em um

determinado mês.

S(0) = 0 (saldo inicial igual a zero);

x = Sequência numérica a partir do algarismo 1, que equivale a um

determinado mês e ano, sendo que 1 equivale ao mês de junho/2006, 2

equivale ao mês de julho/2006 e assim por diante.

TR(x) = Taxa de Retorno do CPI pela CONCESSIONÁRIA, em base

mensal, correspondente à taxa de 6,75% ao ano atualizado pelo IPCA,

conforme fórmula abaixo.

(...)

CPI = Capital Próprio Investido, correspondente à soma dos valores

totais aportados na CONCESSIONÁRIA pelos acionistas, a título de capital

social, a partir de junho de 2006, incluindo os valores correspondentes a 50%

das debêntures subscritas pelo FDNE, que serão convertidas em capital

social, para a realização de investimentos necessários à construção dos

trechos previstos no Anexo I do CONTRATO.

CPI(x) = CPI num determinado mês.

R(x) = Total dos valores recebidos pela CONCESSIONÁRIA ou

controladas, em um determinado mês, obtidos pela prestação dos serviços

objeto da CONCESSÃO e/ou de projetos associados à CONCESSÃO,

incluindo as atividades acessórias, alternativas e extraordinárias. Incluem-

se também no cálculo de R(x): (i) a totalidade dos valores recebidos a título

de antecipação de recursos pela celebração de CONTRATO DE USO DA

VIA PERMANENTE e, por ocasião do efetivo uso da via, (ii) 50% dos valores

faturados pela CONCESSIONÁRIA no mês (x) em decorrência da execução

de CONTRATO DE USO DA VIA PERMANENTE.

D(X) = Total dos desembolsos incorridos pela CONCESSIONÁRIA ou

controladas, em um determinado mês, para prestação dos serviços objeto da

CONCESSÃO e/ou de projetos associados à CONCESSÃO, incluindo os

desembolsos decorrentes de atividades acessórias, alternativas e

extraordinárias, despesas administrativas, valores incorridos com o

pagamento de juros e principal de dívida. Incluem-se no cálculo de D(x) os

desembolsos adicionais a R$ 7.012.000.000,00, devidamente corrigidos pelo

IPCA a partir de abril de 2012, para conclusão das obras. Os desembolsos

adicionais são limitados ao total de recebimentos a título de antecipação pela

cessão de direito de uso da via permanente nos termos do CONTRATO DE

USO DA VIA PERMANENTE.

Serão excluídos do cálculo dos desembolsos os gastos da

CONCESSIONÁRIA com empregados e terceirizados decorrentes de multa

trabalhistas ou acordos delas decorrentes, bem como valores destinados a

controladoras, controladas, subsidiárias ou negócios associados que não

possuam no escopo do serviço ou da mercadoria adquirida relação direta

com a prestação de serviço concedido, ou ainda, os valores que a ANTT

qualificar como não necessários para a gestão e prestação dos serviços

objetos da concessão.

§1º Para os fins da presente Cláusula, o CPI estará limitado a R$

4.668.000.000,00, com base em valores de abril de 2012. O saldo calculado

pela diferença entre R$ 4.668.000.000,00 e o valor efetivamente aportado

pelos acionistas, incluindo 50% dos desembolsos relativos às debêntures

subscritas pelo FDNE, até 31 de março de 2012, deverá ser atualizado, a

partir de abril de 2012. Essa atualização será feita mensalmente aplicando o

índice de correção IPCA, sobre o saldo do valor atualizado até o mês

imediatamente anterior, menos o total de desembolsos realizados durante o

mês de apuração.

§2º O saldo a retornar do CPI será apurado trimestralmente, nos meses

de janeiro, abril, julho e outubro de cada ano, considerando os investimentos

feitos a partir do segundo trimestre de 2006.

§3º Observados os princípios e parâmetros que informam a presente

Cláusula, caberá à ANTT regulamentar o correspondente regime de

apuração e controle, por intermédio de relatório auxiliar, cuja análise da

consistência será parte do escopo das atividades da auditoria independente

responsável pela auditoria das demonstrações financeiras da

CONCESSIONÁRIA”.

A Cláusula 3ª apresenta aspectos peculiares no que concerne à governança do

empreendimento. O ponto de equilíbrio econômico-financeiro que ensejaria o fim da

concessão antes de 2057 é definido como o momento em que o saldo de capital próprio

investido tenha sido efetivamente remunerado a 6,75% ao ano em termos reais, ao

longo do tempo. Em termos matemáticos, este momento ocorre quando o saldo S(x)

definido pela equação da Cláusula 3ª for igual a zero.

É de indagar, então, por que motivo um contrato firmado em 2014 adota

fórmula que envolve sequência mensal de possíveis receitas, despesas e aportes de capital

realizados por vários acionistas desde junho de 2006 e, em especial, por que adota

valores tendo por referência a data-base de abril de 2012.

Do ponto de vista da transparência, seria mais adequado realizar os cálculos

de atualização, aplicando as regras e limites estipulados nesta cláusula 3ª do contrato

sobre os valores recebidos, pagos e aportados para então explicitar saldos de capital

próprio (CPI), a serem considerados para fins de remuneração, na data de assinatura do

contrato.

A partir de então, essa equação, com suas regras e limites estipulados em

valores na data do contrato, regularia as atualizações para o futuro. Considerando a

sequência de eventos regulatórios e corporativos, que envolvem, entre outros, a cisão do

objeto da concessão original e a cisão da empresa concessionária, realizados no período

2006-2014, deixar para realizar posteriormente tais cálculos é risco absolutamente

desnecessário.

Não foi possível verificar a aplicação das regras previstas na Cláusula 3ª do

contrato na prática, uma vez que, apesar do disposto no § 3º, da cláusula 3ª, nem a ANTT

regulamentou o regime de apuração e controle do previsto na cláusula em questão, nem

a Concessionária elaborou relatório auxiliar contendo o registro dos saldos e

movimentações financeiras: S(x), CPI(x), R(x) e D(x).

Segundo o registro da Unidade Técnica (Item 155 do Relatório de Auditoria),

pelo fato de a ferrovia estar em construção, não haveria valores recebidos (R), nem

desembolsos (D) e, portanto, o único fator passível de acompanhamento pela Agência

seriam os aportes dos acionistas no capital social da concessionária (CPI), "o que vem

sendo feito pela ANTT e não demanda grandes esforços, nem traz grandes riscos para a

gestão do contrato”.

No entanto, os riscos à gestão do contrato são evidentes, materializados nos

seguintes dados:

Primeiramente, a obrigação da ANTT não se refere apenas ao

acompanhamento, mas à regulamentação do “regime de apuração e controle, por

intermédio de relatório auxiliar”, relativos às receitas, despesas e saldos previstos pela

cláusula 3ª, elemento central do contrato em análise. Passados mais de três anos da

assinatura do Contrato de Concessão, a Agência ainda não cumpriu sua obrigação.

Em segundo lugar, a Concessionária não produziu nenhuma versão de

relatório, contendo a evolução dos diferentes componentes da equação em análise, já

transcorridos os meses 1 (junho/2006) a 132 (maio/2017) e, por consequência, os

auditores independentes não puderam opinar sobre a consistência de tais valores nas

últimas três demonstrações contábeis anuais da empresa. No Relatório da Administração

de 2015, da TLSA (peça 88), não há menção a tal relatório ou ao saldo CPI (x) apurado

para fins do contrato em análise.

Finalmente, as demonstrações contábeis de 2015, que integram esse

Relatório da Administração (peça 88), registram movimentações ou saldos que indicam

o recebimento e o pagamento de outros dos componentes da fórmula em análise que não

apenas o aporte de capital por parte dos acionistas, CPI (x):

“9. Partes Relacionadas” (pg 29): registro de saldo de R$ 29,6 milhões em

31/12/2015, referentes a “serviços compartilhados e outros – representado

substancialmente por valores a receber referentes ao rateio de gastos

administrativos nos termos do contrato de serviços compartilhados firmado

entre as partes, além de saldos a receber por vendas e reembolso de despesas”;

“12. Financiamentos e Empréstimos” (pg 32): registro de R$ 17,5 milhões

referentes à amortização de principal de financiamentos com o BNDES, BNB

e Itaú ao longo de 2015, além de pagamento de R$ 42,5 milhões em juros

desses financiamentos no mesmo período;

“21. Compromissos Futuros” (pg 47): a empresa registra que “em 31 de

dezembro de 2015 a Companhia possuía aproximadamente R$ 600 milhões

em contratos já assinados para a prestação de serviços futuros”. Mesmo

na hipótese de não haver realização de receitas desses contratos, o simples

registro desses recebíveis deveria ensejar a atuação da ANTT.

Em síntese, esse panorama configura situação de descontrole na

regulamentação e no acompanhamento previsto no Contrato de Concessão, razão

pela qual entendo necessário determinar - com base no art. 43 da Resolução TCU

259/2014 e no art. 250, IV do Inciso Regimento Interno - a constituição de processo

apartado para perquirir, na questão, a responsabilidade da Diretoria da ANTT, por não

regulamentar o regime de apuração e controle dos saldos e parâmetros financeiros

previstos na Cláusula 3ª do Contrato de Concessão da empresa Transnordestina Logística,

segundo o previsto no parágrafo 3º daquela cláusula.

IV

Se considerarmos a diversidade de instituições públicas envolvidas neste

empreendimento e o volume dos investimentos públicos, garantir a disponibilidade,

fidedignidade e uniformidade das informações é aspecto fundamental para a

adequada governança da concessão. Como registrei na sequência cronológica de eventos,

as iniciativas de coordenação institucional - por meio do Grupo de Trabalho criado em

2009, que deveria reunir-se trimestralmente e se reuniu apenas nove vezes, ao longo de

sete anos de existência - produziram efeitos deveras questionáveis.

A equipe de auditoria registra, ainda, que, inquiridos sobre ações de

coordenação relativas ao projeto, “todos os órgãos responderam que apenas recentemente

a Casa Civil iniciou reuniões conjuntas para tratar da situação da Ferrovia

Transnordestina, com vistas a uniformizar as informações nos entes públicos envolvidos

e solucionar conflitos que pudessem estar atrasando a retomada das obras”.

Apresenta, ainda, a seguinte sequência de fatos, para concluir que,

atualmente, há falta de comunicação entre os diversos atores e as informações entre eles

não estão uniformizadas.

O valor de R$ 7,5 bilhões, que até hoje é o orçamento vigente no BNB, Sudene,

Valec e ANTT não chegou a ser aprovado pelo Finor. Em abril de 2016,

quando as obras já estavam bastante defasadas em relação ao cronograma

contratual, o Finor aprovou o pleito apresentado em 30/10/2014 pela

concessionária, de adequação técnica do projeto (peça 53, p. 6), com proposta

de orçamento de cerca de R$ 9,2 bilhões (peça 53, p. 2);

A Valec, responsável por honrar parcelas previstas para o FDNE e Finor, nos

termos do item 3.1.4 do Acordo de Investimentos, havia feito uma série de

aportes, num total de R$ 747 milhões, até junho de 2016, sem ter realizado

qualquer consulta ao FDNE ou ao Finor acerca das razões para o não repasse

de recursos.

Após decisão cautelar do TCU que suspendeu o repasse de recursos públicos

para a concessionária, a Valec oficiou aos fundos (peça 42, p. 5 e 11) e obteve

a informação de que a TLSA não havia comprovado a correta aplicação dos

recursos. A Valec, então, entendeu que, como a concessionária havia dado

causa ao atraso no repasse dos recursos do FDNE, não caberia a ela, Valec,

repassar os recursos não transferidos pelos fundos à concessionária (peça 42,

p. 16);

O relatório de auditoria apresenta algumas informações sobre a forma de

liberação de recursos, bem como de eventual acompanhamento e fiscalização das obras

por alguns dos múltiplos financiadores públicos da Ferrovia Transnordestina, dentre elas,

as seguintes:

A aplicação dos recursos aportados pela Valec no capital social da TLSA não é

objeto de fiscalização por parte da empresa estatal;

No caso do Finor, cujo agente financeiro é o BNB, a liberação de recursos do

Fundo depende, entre outros pontos, da verificação da correta implantação

física do projeto e da comprovação física e documental da execução da obra.

O acompanhamento do projeto é feito mediante visitas trimestrais in loco ao

empreendimento, observando a conformidade do executado com as metas

físicas, além de verificação contábil dos investimentos;

No caso do FDNE, a Sudene é a responsável por aprovar os projetos, bem como

as liberações de recursos. O financiamento ao projeto foi aprovado pela

Sudene por meio da Resolução 24, de 24/11/2008, após análise do BNB e

parecer favorável da área técnica daquela Superintendência, com diversas

aprovações posteriores decorrentes de alterações no projeto por parte da

TLSA. Para haver a liberação dos recursos, é preciso comprovar que o

empreendimento está sendo implantado de acordo com o cronograma

aprovado. O BNB é responsável por fiscalizar e atestar a veracidade das

informações prestadas, por meio de acompanhamento físico, financeiro e

contábil do empreendimento;

No caso do FNE, o BNB é o responsável tanto pela aprovação dos projetos como

pelo repasse dos recursos e fiscalização de sua aplicação, seguindo as

prioridades estabelecidas pelo Conselho Deliberativo da Sudene e as

diretrizes do Ministério da Integração.

Não há nenhuma informação sobre o processo de liberação de recursos, ou se

há algum tipo de acompanhamento por parte do BNDES. Em que pese não ser o escopo

da auditoria estabelecer que tipo de informações são produzidas pelas fiscalizações e

acompanhamentos referentes à aplicação dos recursos provenientes do Finor, do FNE e

do FDNE, cujo responsável é o BNB, fato é que os relatórios desse Banco poderiam servir

aos demais parceiros como fonte de informações sobre o empreendimento, nem que

apenas para circularização, caso houvesse algum mecanismo efetivo de coordenação

institucional e compartilhamento de informações.

Se, por um lado, seria razoável esperar que as instituições públicas, que atuem

como financiadores, compartilhassem informações, em especial quando estas dizem

respeito a situações que ensejam a liberação ou não de recursos, por outro, é importante

notar que há um grupo de instituições públicas que possuem atribuições relacionadas à

produção de informações sobre o andamento das obras da Ferrovia Transnordestina, ou

sobre a fidedignidade de tais informações:

A ANTT, criada pela Lei 10.233/2001, é a instituição responsável pela

regulação, fiscalização e acompanhamento do setor ferroviário. Atribuições

estas que incluem o acompanhamento e fiscalização da construção da

ferrovia, bem como da futura prestação do serviço de transporte ferroviário

pela Concessionária;

O Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil (MTPA), nos termos do

Protocolo de Intenções (peça 90) de 25/11/2005, tinha como atribuições

supervisionar a atuação dos órgãos e entidades a ele subordinados (Dnit,

Valec, ANTT) e coordenar, no âmbito governamental, as providências

necessárias à execução do Projeto. O Regimento Interno da Secretaria de

Fomento para Ações de Transporte deste Ministério (Portaria nº 250/2012)

prevê como atribuições “coordenar e supervisionar as atividades inerentes à

concessão, autorização e permissão de exploração da infraestrutura e de

prestação de serviços de transportes”;

O Ministério da Integração Nacional, nos termos do Protocolo de Intenções

(peça 90) de 25/11/2005, tinha como atribuições coordenar no âmbito

governamental, as providências necessárias à execução do Projeto. É ainda

responsável pela formulação das políticas públicas que norteiam a atuação

dos 3 fundos regionais que financiam o empreendimento: Finor, FDNE e

FNE. Com a extinção da Sudene, em 2001, o Ministério passou a ser

responsável pela gestão e acompanhamento dos projetos financiados pelo

Finor.

A Valec, empresa pública reestruturada pela Lei 11.772/2008, tem por função

social a construção e exploração de infraestrutura ferroviária. O art. 9º, inciso

IX, desta Lei prevê como atribuição da empresa "participar minoritariamente

do capital de empresas que tenham por objeto construir e operar a EF 232"2.

Além disso, a Valec indica dois conselheiros de administração da TLSA e

possui um conjunto de cerca de 25 prerrogativas de aprovação de Matérias

Sujeitas a Procedimentos Especiais, algumas delas apenas nos três primeiros

anos de vigência do Acordo de Acionistas de 2013;

O Dnit, no âmbito do projeto da Transnordestina, é responsável pela expedição

dos Atos Declaratórios de Utilidade Pública para fins de desapropriação das

áreas necessárias à viabilização do traçado da ferrovia, nos trechos não

coincidentes com o traçado atual da Malha I;

As atribuições legais da ANTT permitem qualificá-la, no âmbito das

instituições públicas, como a produtora primária de informações sobre o andamento

das obras da Ferrovia Transnordestina, ou como a responsável primária por chancelar

a fidedignidade das informações produzidas pela TLSA. Sendo assim, para que a

governança do empreendimento seja adequada é fundamental que os processos de

fiscalização das obras e o acompanhamento do fluxo de caixa da concessão sejam

efetivos.

2 O trecho corresponde ao trecho Suape - Eliseu Martins da Ferrovia

Transnordestina.

Ao tratar do acompanhamento do fluxo de caixa3, a equipe de auditoria

apresenta análise sobre a cláusula 3ª do contrato de concessão, já mencionada neste Voto,

em que registra que “como até o momento não houve celebração de contrato de uso da

via permanente, para financiar a implantação da ferrovia, a ANTT, pelo que dispõe o

[novo] Contrato de Concessão, não está obrigada a verificar o custo efetivo de construção

da ferrovia” (item 154). Assevera, ainda, que, “de acordo com o informado pela ANTT,

o custo (futuro) da obra é importante para eventual repactuação do cronograma (...), mas

não para acompanhamento do atingimento da TR do CPI” (item 156).

Em que pese não haver regulamentação da ANTT sobre o cômputo dos saldos

previstos na equação da cláusula 3ª do Contrato, essa cláusula prevê que poderão ser

computados os desembolsos para a construção das obras adicionais a R$ 7,012 bilhões,

corrigidos pelo IPCA a partir de abril de 2012, limitados ao total de recebimentos, a título

de antecipação de receitas, nos termos do contrato de uso da via permanente.

Assim, nos termos da cláusula 3ª, é possível vislumbrar a possibilidade de

ocorrência de situações em que valores de desembolsos D(x) para a construção da obra,

anulem valores de receitas antecipadas via contratos de uso da via R(x), antecipados de

um momento futuro (x+t). Caso não ocorressem tais desembolsos, as receitas futuras

R(x+t) iriam minorar o saldo CPI(x+t), ao invés de abater os valores de desembolsos com

obras D(x).

Com os desembolsos, a Concessionária leva mais tempo para zerar o saldo

CPI, sendo necessário manter vigente a concessão por período de tempo maior do que se

não houvesse incorrido em custos adicionais para concluir as obras. Isto demonstra que,

contrariamente ao entendimento da ANTT, esposado pela Unidade Técnica, o custo da

obra é importante para verificar em que momento se atinge a taxa de remuneração TR do

CPI.

Sendo assim, a ANTT precisa acompanhar o valor dos investimentos

realizados, para verificar se o total de desembolsos para a construção das obras supera

ou não o montante total de R$ 7,012 bilhões em valores de abril de 2012. Desnecessário

demonstrar o quão contraproducente seria esperar que sejam assinados tais contratos para

começar a avaliar o montante de desembolsos relativos à construção da Ferrovia. Pelo

contrário, o que se depreende da leitura da Cláusula 16ª do Contrato, que trata da

fiscalização, e mais especificamente em seus parágrafos 9 e 10, é que o

acompanhamento possui natureza concomitante e periódica.

Por essa razão, discordo da conclusão da Unidade Técnica de que “até o

presente estágio de implantação da FTN, não existe previsão contratual para que a ANTT

tenha que acompanhar o valor dos investimentos” e de que, “por esse motivo, a questão

ficou prejudicada por perda de objeto”. Ainda que não haja análise sobre se a Agência

estaria estruturada para acompanhar o fluxo de caixa, ficou demonstrado que não houve

efetivo acompanhamento de fluxo de caixa ou de desembolsos da TLSA para a construção

da ferrovia pela ANTT até o momento.

Diante de tais fatos, determino à ANTT que apresente, no prazo de trinta dias,

plano de ação, contendo cronograma, atividades detalhadas e responsáveis por realizar o

3 A questão de auditoria foi enunciada da seguinte forma: “Em que medida a

ANTT está estruturada para acompanhar e acompanha o fluxo de caixa da concessão para

cálculo da TIR, conforme manda o contrato”?

levantamento, em não mais do que 120 dias, de todos os desembolsos já realizados pela

Concessionária TLSA para a construção da Ferrovia Transnordestina.

Recomendo, também, ao Ministério dos Transportes e à Casa Civil da

Presidência da República que coordenem o compartilhamento de informações produzidas

pelas diferentes instituições públicas envolvidas no empreendimento.

No âmbito da ANTT, a fiscalização das obras e acompanhamento do

cumprimento do cronograma dos empreendimentos ferroviários é atribuição da

Superintendência de Infraestrutura e Serviços de Transporte Ferroviário de Cargas

(Sufer), mais especificamente da Gerência de Projetos Ferroviários (GPFER), assim

estruturada:

Coordenação de Análise de Projetos e Investimentos Ferroviários (COAPI), à

qual compete analisar os projetos e investimentos no âmbito das outorgas

ferroviárias e instruir o processo de autorização;

Coordenação de Acompanhamento de Projetos de Investimentos Ferroviários

(CAPPI), à qual compete acompanhar os projetos de investimentos no âmbito

das outorgas ferroviárias e elaborar os relatórios de acompanhamento;

Coordenação de Orçamentos e Custos Referenciais de Projetos de Investimentos

Ferroviários (COCIF), à qual compete analisar o orçamento de projetos de

investimentos ferroviários e gerir a Sistemática de Custos Referencias de

Investimentos Ferroviários (SICFER); e

Núcleo Técnico (NUTEC), ao qual compete a instrução e análise dos recursos

em processos administrativos a serem julgados pela Gerência, bem como

instruir os processos de declaração de utilidade pública para implantação de

projetos e monitoramento de processos de licenciamento ambiental.

Apesar de ser constituída por 4 unidades organizacionais, a GPFER conta

com poucos servidores, assim distribuídos: a COAPI possui cinco servidores, a CAPPI

quatro, a equipe da COCIF é formada por dois servidores e três engenheiros contratados

pela Fundação Getúlio Vargas (FGV) e o NUTEC compõe-se de três servidores.

O acompanhamento do andamento das obras é realizado tendo como ponto

de partida os relatórios mensais encaminhados pela concessionária, que são elaborados

pela concessionária a partir de padrão pré-definido pela Agência. O resultado da análise

destes relatórios é materializado em nota técnica que, dependendo das sugestões de

encaminhamento, pode gerar ofícios de determinações às concessionárias. A tabela 7 do

relatório demonstra que desde janeiro de 2015 a concessionária envia relatórios mensais.

Em 2015, os relatórios referentes aos quatro primeiros meses, agosto e setembro não

foram analisados.

Há um conjunto de inspeções e de auditorias para verificar investimentos

obrigatórios previstos no Plano Anual de Fiscalização (PAF). As fiscalizações são

realizadas com base em procedimentos amostrais, por equipe de duas pessoas e demoram

em média uma semana. O objetivo das inspeções em campo é o de averiguar a

confiabilidade das informações prestadas nos relatórios mensais de obra enviados pela

concessionária e aferir aspectos relacionados à qualidade e à segurança da via. A tabela 6

do relatório demonstra que houve cinco vistorias em 2015 e cinco em 2016.

Existe um Manual Interno de Procedimentos de Acompanhamento da CAPPI

(peça 44), aprovado por meio da Deliberação 419, da Diretoria da ANTT de 15/12/2015

(peça 45), que orienta a equipe de fiscalização na análise dos investimentos obrigatórios.

A Unidade Técnica não apresenta análise do que prevê tal manual, nem estudo de caso

para demonstrar o que foi efetivamente vistoriado em alguma situação específica entre as

existentes. Com base nesses escassos elementos concretos de análise, conclui que a

conduta da ANTT, no que toca à fiscalização das obras e acompanhamento do

cronograma dos empreendimentos ferroviários, alinha-se às suas atribuições legais. Não

esposo de tal conclusão por motivos que serão trazidos a seguir.

Dependendo do nível de gravidade das pendências e da reincidência dos

descumprimentos apontados pelo acompanhamento realizado pela GPFER, abre-se

Processo Administrativo Simplificado (PAS), para caracterização da responsabilização e

aplicação de penalidades, nos exatos termos do art. 81 da Resolução-ANTT 5.083/2016.

Conforme o art. 5º, §1º desta norma, os Superintendentes e os Gerentes são os

responsáveis, em suas esferas de competência, pela instauração, instrução e decisão dos

PAS.

Os recorrentes descumprimentos de prazo para conclusão dos trechos

das obras por parte da TLSA resultaram na abertura de quinze PAS, com propostas de

multas e advertências em primeira instância. Até dezembro de 2016, data do documento

da ANTT (peça 43), não havia nenhuma decisão relativa a tais processos em segunda

instância.

Em entrevista (peça 39), a Sufer informou que “na instrução em 2ª instância

dos recursos apresentados pela concessionária surgiu a necessidade de avaliar de maneira

sistêmica os recorrentes argumentos de que os atrasos na conclusão das obras teriam sido

causados pela ausência de liberação de recursos financeiros pelos entes públicos”.

Também em entrevista (peça 37), foi informado que, nas análises, em primeira instância,

não houve exame estabelecendo se havia nexo de responsabilidade entre atrasos nas obras

e o não repasse de recursos públicos conforme previsto no Acordo de Investimentos.

No âmbito do processo 50500.382607/2015-29 (peça 54), a ANTT apurou o

total de aportes de recursos até dezembro de 2015 e concluiu que, até aquele mês, a

disponibilização de recursos estava atrasada em R$ 2,154 bilhões, sendo destes R$

1,258 bilhões de responsabilidade de entidades governamentais. Ao analisar tal

relatório, minha assessoria não encontrou a tabela com registro detalhado de aportes de

recursos e respectivas datas, com abertura por instituição, apenas resultados tratados e a

informação de que os cálculos constam em CD anexo a tal relatório.

A apuração efetiva de quem deu causa aos atrasos será realizada no âmbito

da ANTT por meio do processo 50500.156492.2016-08. Em dezembro de 2016, a

Agência diligenciou os fundos financiadores para que encaminhassem suas razões acerca

do descompasso financeiro e, até janeiro de 2017, todos eles, com exceção do Finor,

haviam enviado suas respostas (peça 39).

Os problemas identificados no processo de fiscalização decorrem,

principalmente, de não existir processo de acompanhamento da liberação dos

recursos financeiros feito de forma concomitante ao acompanhamento das obras.

Seria mais efetivo dispor de dois sistemas de fiscalização ou acompanhamento, operando

em paralelo, de forma coordenada, um para verificar o andamento das obras e outro para

acompanhar os desembolsos financeiros. Entretanto, a ANTT não implementou esquema

capaz de cumprir com estas duas atribuições previstas nas cláusulas 4ª e 16ª do Contrato

de Concessão.

A ineficiência do processo fiscalizatório é resultado da incapacidade da

Agência em delinear estratégia de atuação para cumprir todas as suas atribuições legais e

contratuais, e de implementá-la a tempo. Como demonstrado no voto, a postura da

ANTT é absolutamente reativa.

O Contrato previa a conclusão de trechos e lotes em até um ano (tabela 6 do

Relatório) da data de sua assinatura (22/1/2014): a um mês desta data (trecho Missão

Velha – Salgueiro), a seis meses (lote 3 do trecho Salgueiro – Porto de Suape) e a doze

meses (trecho Salgueiro Trindade). Entretanto, só há registro de relatórios mensais da

TLSA a partir de janeiro de 2015 (tabela 8 do Relatório), sendo que os apresentados até

abril não foram analisados. Houve cinco vistorias em 2015. Entretanto, a efetiva

aprovação do “Manual Interno de Procedimentos de Acompanhamento da CAPPI” (peça

44) ocorreu apenas em 15/12/2015.

Apenas após instaurados os PAS e com a conclusão, em 1ª instância, pela

aplicação de sanções, que a Sufer decidiu realizar estudo para definir o Valor Básico

Unitário (VBU), previsto no Contrato de Concessão, para definir o valor das multas.

Somente em 25/8/2016, dois anos e meio depois de assinado tal contrato, a ANTT logrou

definir o VBU em R$ 20,63.

Tendo em vista que o contrato de concessão define o VBU como o

equivalente ao valor da maior parcela fixa entre as tarifas de referência homologadas para

a malha, expressa em reais por tonelada, e as multas contratuais têm o VBU como

referência, a realização de estudo para a definição desse valor deveria ocorrer, senão antes

de ser assinado o contrato, ao menos imediatamente em seguida, para assegurar que as

sanções nele previstas pudessem ser aplicadas.

Sem me alongar nos pontos já analisados anteriormente neste Voto, vale

lembrar que, até o presente momento, a ANTT ainda não regulamentou a forma de

apuração e controle dos saldos previstos pela cláusula 3ª do Contrato de Concessão. Ainda

não realiza acompanhamento de desembolsos para verificar se e em qual momento

ocorrerão desembolsos adicionais a R$ 7,012 bilhões, em valores de abril de 2012, para

conclusão das obras.

Em 2008, quando os projetos relativos aos diferentes trechos da ferrovia

foram sucessivamente aprovados pela Agência, existiam ressalvas e condicionantes para

o início das obras (Resoluções ANTT nºs 2870 e 2872, de 02 de setembro de 2008, nº

2895, de 26 de setembro de 2008 e nº 3069, de 12 de março de 2009). O relatório de

auditoria produzido no âmbito do TC 010.453/2014-8, que se encontra sobrestado em

meu gabinete, aguardando o deslinde do TC 012.179/2016-7, documenta alguns dos

problemas existentes no início das obras e as falhas na atuação da ANTT:

“120. (...) após a análise de versões preliminares dos projetos

dos trechos SPS, EMT e MVP, a ANTT emitiu as resoluções 2.870, 2.895 e

3.069, entre setembro de 2008 e março de 2009, autorizando os projetos

apresentados pela concessionária, com ressalvas que deveriam ser

cumpridas antes do início das obras.

121. Em julho de 2009, por meio do ofício 547/2009/GEROF/SUCAR,

a ANTT informou à concessionária que considerava ‘supridas as

condicionantes’ das resoluções, o que significou dizer que as obras daqueles

trechos poderiam ser iniciadas (peça 51, p. 1). Destaca-se que, apesar de a

Agência ter considerado as condicionantes supridas, nesse mesmo ofício a

ANTT declarou, de forma contraditória, que os projetos continuavam em

análise e que ainda poderia solicitar esclarecimentos e ajustes à

concessionária. Portanto, verificou-se que as condicionantes dos projetos

foram consideradas supridas antes mesmo de concluir as devidas análises.

122. A impropriedade é reforçada novamente no mês seguinte. Em

agosto de 2009, por meio do Ofício 612/2009/GEROF/SUCAR, no qual a

ANTT declarou que a análise das condicionantes impostas pelas resoluções

apontou divergências significativas entre os quantitativos dos orçamentos e

dos projetos, deixando clara a permanência de pendências nos projetos. A

Agência ainda destacou que a TLSA estaria efetuando ajustes nos projetos

analisados com o objetivo de adequá-los aos custos do empreendimento

(peça 53).

123. Em que pese a ANTT ter, na oportunidade, informado que

interromperia a análise dos projetos até que as novas versões fossem

apresentadas pela concessionária, os acontecimentos posteriores revelam

um claro descontrole da Agência em relação às obras empreendidas pela

concessionária TLSA.

124. Constatou-se que o início das obras pela concessionária nos

trechos SPS, EMT e MVP, ocorreu antes de a ANTT ter se manifestado sobre

as novas versões dos projetos. Dos dez lotes de obras iniciados pela

concessionária entre dezembro de 2009 e junho de 2011, cinco deles

começaram antes mesmo de a TLSA ter entregue as novas versões dos

projetos à ANTT, o que somente ocorreu em abril de 2010.

125. Dessa forma, verifica-se que a Agência, em afronta aos incisos VIII

e IX, do art. 24 da Lei 10.233/2001, deixou de fiscalizar a concessionária,

alertando-a da inexistência das referidas autorizações para execução das

obras.

126. Em seguida, constatou-se impropriedade na atitude do

Superintendente de Cargas da ANTT, visto que a manifestação da Agência

acerca da análise dos novos projetos decorrentes das adequações propostas

pela concessionária, se deu por meio deste, enquanto que o art. 4º da

Resolução 2.695/2008/ANTT determina que a manifestação deve ser da sua

diretoria.

127. Até a presente data, as únicas manifestações da autarquia a

respeito dos denominados projetos adequados foram emitidas pela SUCAR,

nos meses de julho e novembro de 2011, por meio dos ofícios

329/2011/GEROF/SUCAR/ANTT (peça 48) e

432/2011/GEROF/SUCAR/ANTT (peça 49), respectivamente. Portanto,

conclui-se que o superintendente extrapolou as suas competências ao se

manifestar em nome da ANTT, afrontando o art. 4º da Resolução

2.695/2008/ANTT”.

Em agosto de 2014, 7 meses após a assinatura do novo Contrato de

Concessão, a TLSA apresentou à ANTT planilha orçamentária com valor global de R$

7,5 bilhões, em valores de março/2013. A Agência encontrou diversas pendências (NT

170/2014/GPFER/SUFER, peça 57) que impediam a adequada verificação do orçamento

e deveriam ser sanadas, entre as quais:

a) indicação de referência de preços;

b) discriminação de preços nos itens mobilização, desmobilização, canteiro

de obras;

c) ausência de memórias de cálculo;

d) ausência de detalhamento de custos das obras de arte especiais; e

e) ausência de detalhamento de custos ambientais.

Em julho de 2016, a ANTT fixou o prazo de quinze dias para que a TLSA

apresentasse plano de trabalho para sanear as condicionantes de projeto e orçamento. Em

agosto de 2016, a TLSA previu a conclusão dos trabalhos no dia 30 de novembro de 2016.

A ANTT concluiu que o plano proposto não apresentava as atividades necessárias para

corrigir as falhas apontadas, especialmente a realização de sondagens.

A concessionária apresentou, em outubro de 2016, novo cronograma,

informando que seriam necessários mais 9,5 meses apenas para contratar e realizar os

serviços de sondagem, que estariam concluídos somente em agosto de 2017. E o prazo

final para fazer os ajustes nos projetos executivos dependeria do resultado desse serviço.

Considerando que o tempo solicitado pela concessionária extrapolava o prazo

contratual para conclusão das obras e a TLSA não demonstrava possuir mobilização de

recursos humanos e financeiros para sanar as inconsistências apontadas, a Agência

entendeu que o plano de trabalho proposto era inviável, comunicou seu indeferimento à

concessionária em novembro de 2016 e deu publicidade à decisão no Diário Oficial da

União de 12 de janeiro de 2017 (peça 64).

Nos Relatórios de Monitoramento apresentados a partir do final de 2015, a

concessionária passou a registrar a estimativa global do custo do empreendimento de R$

11,2 bilhões, a preços de novembro/2015, “apesar de jamais ter sido submetido para

análise e, portanto, sem reconhecimento da Agência”, segundo informa a ANTT (peça

55, p. 32).

O desenrolar destes fatos revela que a ANTT, quase uma década depois de

finalizar o processo de aprovação parcelada dos projetos dos diferentes trechos que

compõem o projeto da Ferrovia Transnordestina, com ressalvas e condições para o início

das obras, continua a debater-se com a Concessionária, para obter elementos básicos, cuja

ausência deveria ter impedido o próprio início da construção da ferrovia.

Transcorrido o prazo final para a conclusão destas obras - que sequer

deveriam ter sido iniciadas, por falta de elementos básicos de projeto - o que se

verifica hoje é situação de impasse absoluto, na qual a ANTT nem aprovou sanções

pelo descumprimento reiterado de prazos, para a conclusão dos diversos trechos das

obras, nem foi capaz de repactuá-los.

O que se verificou ao longo de todo o período transcorrido, desde a assinatura

dos acordos de Acionistas e de Investimentos, bem como do Contrato de Concessão, foi

situação de absoluta falta de coordenação institucional que fosse capaz de produzir

informações fidedignas e tempestivas sobre o efetivo andamento das obras e sobre as

reais causas de eventuais atrasos.

Por todos estes motivos não posso concordar com as conclusões da equipe

técnica de que (i) a conduta da ANTT, no que toca à fiscalização das obras e

acompanhamento do cronograma das obras, alinha-se às suas atribuições e de que (ii) “a

principal causa para a intempestividade na atuação da ANTT adveio da alteração da

matriz de risco de financiamento ocorrida no contrato, que impôs à Agência a obrigação

de promover a apuração da responsabilidade pelos atrasos nos investimentos

obrigatórios”.

Mais do que isso, todas as evidências apontam no sentido da atuação

absolutamente insuficiente da Agência para cumprir com suas atribuições de

fiscalizar os termos do Contrato de Concessão e dos acordos firmados, não só em

relação à apuração da responsabilidade pelos atrasos nos investimentos, com

grandes prejuízos para a governança do empreendimento.

Essa absoluta indefinição, quanto à conclusão das obras e entrada em

operação da Ferrovia Transnordestina, enseja determinações à ANTT no seguinte sentido:

a) apresente em trinta dias, plano de ação, com indicação de responsáveis, etapas

intermediárias e respectivos prazos para conclusão da análise da motivação

dos fundos para o atraso no cronograma de aportes e julgamento, em última

instância no âmbito da ANTT, dos Processos Administrativos Simplificados

relativos ao atraso na conclusão dos investimentos obrigatórios;

b) caso o processo de responsabilização leve à repactuação do cronograma,

apresente em trinta dias da decisão que optar pela repactuação, plano de ação

com vistas a institucionalizar fluxo de trabalho contendo competências,

prazos, responsabilidades e critérios de análise transparentes e necessários

para implementar o processo de fiscalização sob a perspectiva (i) do

acompanhamento da evolução das obras frente aos prazos para sua conclusão

e (ii) da situação de desembolsos financeiros.

Para finalizar, proponho o envio de cópias deste Voto, do Acórdão que vier a

ser proferido e do Relatório que os acompanha ao Deputado Raimundo Gomes de Matos,

na qualidade de Coordenador da Comissão Externa – Construção da Ferrovia Nova

Transnordestina, à Comissão de Serviços de Infraestrutura do Senado Federal, à Casa

Civil da Presidência da República, ao Ministério da Integração Nacional, ao Ministério

dos Transportes, Portos e Aviação Civil, ao Banco Nacional de Desenvolvimento

Econômico e Social, ao Banco do Nordeste do Brasil, à Superintendência de

Desenvolvimento do Nordeste e à empresa Valec Engenharia, Construções e Ferrovias.

Feitas essas considerações, voto por que o Tribunal de Contas da União

aprove o acórdão que ora submeto à apreciação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 5 de

julho de 2017.

WALTON ALENCAR RODRIGUES

Relator

ACÓRDÃO Nº 1408/2017 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 021.573/2016-6.

2. Grupo II – Classe V – Relatório de Auditoria

3. Interessados/Responsáveis:

3.1. Interessado: Congresso Nacional (vinculador).

4. Órgãos/Entidades: Agência Nacional de Transportes Terrestres; Banco do Nordeste do

Brasil S.a.; Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social; Ministério da

Integração Nacional (vinculador); Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil;

Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste; Valec Engenharia, Construções e

Ferrovias S.A..

5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária e Ferroviária

(SeinfraPor).

8. Representação legal :

8.1. Juliana Calixto Pereira (130.070/OAB-RJ) e outros, representando Banco Nacional

de Desenvolvimento Econômico e Social.

8.2. Augusto Cesar Carvalho Barbosa de Souza, representando Ministério dos

Transportes, Portos e Aviação Civil.

8.3. Débora Goelzer Fraga e outros, representando Agência Nacional de Transportes

Terrestres.

8.4. Silvia Regina Schmitt (58372/OAB-RS), representando Valec Engenharia,

Construções e Ferrovias S.A..

8.5. Haroldo Maia Junior, representando Banco do Nordeste do Brasil S.A..

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria operacional com

vistas a avaliar a estrutura de governança da construção da Ferrovia Nova Transnordestina

(FTN) no que diz respeito à assimetria de informação entre regulador, concessionária,

financiadores e acionistas públicos, bem como as ações destinadas à recuperação do

cronograma da obra;

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em

Sessão Plenária, diante das razões expostas pelo Redator, em determinar:

9.1. à Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária e Ferroviária, com

base no art. 43 da Resolução TCU 259/2014 e no art. 250, IV do Inciso Regimento

Interno, a constituição de processo apartado em que deve conceder o prazo de quinze dias

para que a Diretoria da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) apresente

suas razões de justificativa por não regulamentar o regime de apuração e controle dos

saldos e parâmetros financeiros previstos na Cláusula 3ª do Contrato de Concessão

firmado pela Agência Nacional de Transportes Terrestres e a empresa Transnordestina

Logística, segundo previsto no parágrafo 3º daquela cláusula;

9.2. determinar à ANTT, nos termos do art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992

c/c o art. 250, inciso II, do RITCU, que encaminhe, no prazo de trinta dias, planos de

ação, contendo cronograma, atividades detalhadas e responsáveis por:

9.2.1. realizar o levantamento, em não mais do que 120 dias, de todos os

desembolsos já realizados pela Concessionária TLSA, para a construção da Ferrovia

Transnordestina;

9.2.2. concluir a análise da motivação dos fundos para o atraso no cronograma

de aportes e julgar, em última instância, no âmbito da ANTT, os Processos

Administrativos Simplificados relativos ao atraso na conclusão dos investimentos

obrigatórios;

9.3. determinar à ANTT, nos termos do art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992

c/c o art. 250, inciso II, do RITCU, que, caso decida repactuar o cronograma de obras

para a construção da Ferrovia, encaminhe, no prazo de trinta dias, a contar da data da

decisão que optou por tal repactuação, plano de ação, contendo cronograma, atividades

detalhadas e responsáveis por institucionalizar fluxo de trabalho, contendo competências,

prazos, responsabilidades e critérios de análise transparentes e necessários para

implementar o processo de fiscalização da Ferrovia Transnordestina, sob a perspectiva (i)

do acompanhamento da evolução das obras frente aos prazos para sua conclusão e (ii) da

situação de desembolsos financeiros, corrigindo as falhas apontadas nesta auditoria;

9.4. recomendar à Casa Civil da Presidência da República e ao Ministério dos

Transportes, Portos e Aviação Civil que coordenem o compartilhamento de informações

produzidas pelas diferentes instituições públicas envolvidas no empreendimento Ferrovia

Transnordestina;

9.5. enviar cópias deste Acórdão, do Voto e do Relatório que o acompanham

ao Deputado Raimundo Gomes de Matos, na qualidade de Coordenador da Comissão

Externa – Construção da Ferrovia Nova Transnordestina, à Comissão de Serviços de

Infraestrutura do Senado Federal, à Casa Civil da Presidência da República, ao Ministério

da Integração Nacional, ao Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil, ao Banco

Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, ao Banco do Nordeste do Brasil, à

Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste, à empresa Valec Engenharia,

Construções e Ferrovias e ao Ministério Público Federal.

10. Ata n° 25/2017 – Plenário.

11. Data da Sessão: 5/7/2017 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1408-25/17-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues

(Relator), Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, José Múcio Monteiro, Ana Arraes, Bruno

Dantas e Vital do Rêgo.

13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.

13.3. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho

e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente)

RAIMUNDO CARREIRO (Assinado Eletronicamente)

WALTON ALENCAR RODRIGUES

Presidente Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral

relatÓrio de fiscalizaÇÃo...14. em outras palavras, significa que a antt devia verificar as...

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