SOLUES ALTERNATIVASPARA CONFLITOS

FUNDIRIOSURBANOS

PROJETO BRA/05/036 - FORTALECIMENTO DA JUSTIA BRASILEIRA -

CONVOCAO 01/12

REA TEMTICA: ATUAO DA JUSTIA NOS CONFLITOS FUNDIRIOS

URBANOS

PESQUISA SOBRE SOLUES ALTERNATIVAS PARA CONFLITOS

FUNDIRIOS URBANOS

RELATRIO 4

FINAL

GOVERNO FEDERAL

MINISTRIO DA JUSTIA - SECRETARIA DE REFORMA DO JUDICIRIO

PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO (PNUD)

SO PAULO/BRASLIA

JULHO DE 2013

RELATRIO N 4 FINALSOLUES ALTERNATIVAS PARA CONFLITOS FUNDIRIOS URBANOS

EQUIPE DE PESQUISA

COORDENADORES:

DR. NELSON SAULE JNIOR

DANIELA CAMPOS LIBRIO DI SARNO

PESQUISADORES:

ISABEL GINTERS INSTITUTO PLIS;

PAULO S. ROMEIRO INSTITUTO PLIS;

HENRIQUE BOTELHO FROTA INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO

URBANSTICO (IBDU);

LIGIA MELO DE CASIMIRO - INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO

URBANSTICO (IBDU);

CRISTIANO MULLER CENTRO DE DIREITOS ECONMICOS E SOCIAIS

(CDES);

ESTAGIRIAS:

PAULA FERREIRA TELLES INSTITUTO PLIS

KRISTAL MOREIRA INSTITUTO PLIS

SO PAULO/BRASLIA

JULHO DE 2013

SUMRIO1 INTRODUO 11

2 OBJETIVOS DA PESQUISA 13

3 METODOLOGIA DA PESQUISA 15

4 DOS CONCEITOS 19

4.1 CONFLITOS FUNDIRIOS URBANOS 19

4.2 SOLUES ADEQUADAS 19

4.2.1 Princpio da Funo Social da Propriedade 21

4.2.2 Princpio das Funes Sociais da Cidade 22

4.2.3 Princpio do No Retrocesso Social 23

5 TRAANDO UMA TERMINOLOGIA: CONFLITO FUNDIRIO AMPLO E CONFLITO FUNDIRIO ESTRITO 25

6 NORMAS APLICVEIS PARA A SOLUO DOS CONFLITOS FUNDIRIOS URBANOS 29

6.1 NORMAS INTERNACIONAIS DE DIREITOS HUMANOS 29

6.2 NORMAS CONSTITUCIONAIS E LEGISLAO NACIONAL

APLICVEIS PARA A SOLUO DOS CONFLITOS FUNDIRIOS URBANOS 33

6.3 NORMAS ADMINISTRATIVAS REFERENTES

AOS CONFLITOS FUNDIRIOS URBANOS 36

6.4 O CASO PARTICULAR DA LEI N 15.056, DO ESTADO DO CEAR 39

7 O ESTGIO DO TRATAMENTO DOS CONFLITOS FUNDIRIOS URBANOS NO GOVERNO FEDERAL 41

8 RESOLUO DOS CONFLITOSFUNDIRIOS URBANOS ESTRITOS PELA MEDIAO 45

8.1 MEDIAO COMO MTODO DE SOLUO ALTERNATIVA DE CONFLITOS 45

8.2 PRINCPIOS DA MEDIAO 46

8.3 MEDIAO COMO SOLUO ALTERNATIVA PARA CONFLITOS

FUNDIRIOS URBANOS ESTRITOS 49

9 INDICADOS DE TRATAMENTOADEQUADO DOS CONFLITOS FUNDIRIOS ESTRITOS 53

9.1 VALORIZAO DA VIABILIDADE SOCIAL DOS EMPREENDIMENTOS

GERADORES DE IMPACTOS NAS COMUNIDADES 53

9.2 PRTICAS DE GESTO SOBRE IMPACTOS ECONMICOS,

SOCIAIS, AMBIENTAIS E CULTURAIS 55

9.3 POSSIBILIDADES DE MELHORIA DA QUALIDADE DE VIDA DAS COMUNIDADES 56

10 RECOMENDAES PARA O TRATAMENTOADEQUADO DOS CONFLITOS FUNDIRIOS URBANOS 57

10.1 PARA CONFLITOS FUNDIRIOS URBANOS AMPLOS 57

10.1.1 Reconhecimento e valorizao dos direitos humanos 57

10.1.2 Reconhecimento da complexidade do tema dos conflitos fundirios 57

10.1.3 Combate Invisibilidade Proposital 57

10.2 PARA CONFLITOS FUNDIRIOS URBANOS ESTRITOS 58

10.2.1 Instrumentos Jurdicos Processuais 58

10.2.2 Em casos de conflitos ocasionados por obras 60

10.2.3 Em caso de reintegrao de posse 60

10.2.4 Mediao 61

10.3 CONSIDERAES SOBRE O BOLSA ALUGUEL 61

CONCLUSO 63

REFERNCIAS 65

ANEXO A TABELA ANALTICA SOBRE A SITUAO DOS ESTADOS PESQUISADOS 69

ANEXO B MANUAL DE PROCEDIMENTOS: PREVENO E SOLUES ADEQUADAS AOS CONFLITOS FUNDIRIOS URBANOS 74

11

A pesquisa sobre solues alternativas

para conflitos fundirios urbanos, Projeto

BRA/05/036 Fortalecimento da Justia Bra-

sileira Convocao 01/12 resulta no presente

relatrio que tem como ncleo aprofundar o

tema dos conflitos fundirios urbanos sob a

perspectiva da identificao, mapeamento, ca-

talogao e definio de conceitos e critrios

capazes de configurar verdadeiramente tais

situaes, bem como produzir soluo pro-

cessual-normativa que estabelea a resoluo

alternativa de conflitos como rotina para casos

desse tipo, considerando as especificidades de

cada um com base em uma tipologia prpria,

inclusive a ser indicada no manual anexo que re-

presenta a parte final da produo da pesquisa.

O tema dos conflitos fundirios urbanos

configura-se como um grave problema social

brasileiro, com significativas repercusses na

gesto das cidades e na vida das pessoas. En-

carados at bem pouco tempo apenas como

um problema de ordem privada a ser resolvido

na esfera judicial (aes possessrias) e com

recursos policiais (esbulho possessrio), os

conflitos fundirios, desde a promulgao do

Estatuto das Cidades Lei 10.257, de 10 de julho

em 2001 passaram tambm a ser tratados

como ponto nevrlgico dos problemas sociais

e urbanos que precisa ser enfrentado de modo

planejado, em conjunto com as demais polticas

pblicas urbanas que envolvem a moradia, o

uso e a ocupao do solo, o saneamento am-

biental e a mobilidade urbana.

As solues judiciais aplicadas, geralmen-

te, para os conflitos fundirios urbanos limi-

tam-se a definir a parte vencedora da lide com

base na legislao civil e processual civil, sem

que seja efetivamente solucionado o conflito

que gerou o litgio. Tal conduo gera, a cada

processo, salvo raras excees, novos e mais

passivos sociais e jurdicos.

Sobre o tema da pesquisa que se apre-

senta, cabe fazer a vinculao com outra pes-

quisa, realizada entre os anos de 2008 e 2009,

que versou sobre Conflitos Coletivos sobre a

Posse e a Propriedade de Bens Imveis, Con-

vocao 02/2008 da Secretaria de Assun-

tos Legislativos do Ministrio da Justia, em

parceria com o PNUD. Na referida pesquisa

foi realizado estudo da doutrina, legislao e

jurisprudncia em mbito internacional sobre

direitos humanos, com foco na proteo jur-

dica dos direitos a terra; a garantia do devido

processo legal apontando, tambm, para as

protees e as garantias legais dispensadas

aos indivduos e grupos afetados por conflitos

coletivos de posse e propriedade; e a proteo

contra a tortura e o abuso de autoridade. Foi

tambm realizada anlise da jurisprudncia

de Tribunais brasileiros que lidam, frequente-

mente, com a questo, quais sejam: o Tribunal

do Estado de So Paulo, o Tribunal do Estado

do Paran, os Tribunais Regionais Federais da

3 Regio e da 4a Regio, com foco nas refe-

rncias doutrinrias e legais utilizadas como

fundamento de suas decises. Esse trabalho

permitiu a identificao do comportamento

e do entendimento jurdico ptrio majoritrio

acerca das aes petitrias e possessrias que

envolvem os conflitos fundirios coletivos.

Dentre as consideraes finais do projeto

supracitado est o entendimento de que h um

significativo distanciamento entre os processos

judiciais, suas decises e as realidades que lhes

so afetas. A pesquisa detectou a ausncia de

terminologias tcnicas com contornos concei-

tuais claros para definir se o conflito fundirio

refere-se ou no s questes coletivas. Sendo

uma pesquisa quantitativa e qualitativa, tambm

no restou claro se a demanda judicial refere-

se a um momento, ou permanncia no tempo,

de conflitos e quais as suas naturezas. As de-

mandas judiciais analisadas so construdas

1 INTRODUO

12

pelas partes e suas competncias tcnicas e

fazem parecer que o magistrado no as con-

duz de maneira clara a objetivos e parmetros

que podem ser extrados diretamente do Texto

Constitucional.1

Sob tal perspectiva, o projeto atual tem

muito a contribuir com o tema e o debate que

o cerca, inclusive dando continuidade s pro-

vocaes inicialmente feitas pela Secretaria

de Assuntos Legislativos SAL/MJ quando

da Convocao para uma pesquisa especfica

sobre conflitos fundirios.

O presente relatrio prope a anlise acu-

rada do tema dos conflitos fundirios urbanos

de acordo com a descrio feita na proposta

de pesquisa submetida ao Ministrio da Justia,

abordando como o Poder Pblico, ao intervir em

tais demandas, poderia propor solues adequa-

das que respeitem os direitos fundamentais dos

envolvidos. Almeja-se tambm indicar maneiras

de identificao dos conflitos com o apontamen-

to de algumas questes que transcendem o co-

nhecimento jurdico, mas que podem auxiliar na

efetividade dos direitos, dada as origens socioe-

conmicas, geogrficas e ambientais do proble-

ma e da precarizao das ocupaes urbanas.

A pesquisa realizada apresenta os re-

sultados a seguir, desdobrando-se entre este

relatrio final e um manual (anexo) que expe

como resultado recomendaes sobre a so-

luo de conflitos, tendo por base premissas

conceituais que auxiliem na identificao dos

mesmos, traando procedimentos que (i) evi-

tem o surgimento de conflitos fundirios urba-

nos; (ii) incorporem os conflitos fundirios no

planejamento urbano com a participao dos

habitantes das cidades; (iii) lidem de forma

justa e no-violenta com os conflitos j esta-

belecidos e, (iv) sugiram formas de eficcia

sociojurdicas para a resoluo dos mesmos.

1 Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia. Convocao 02/2008, Conflitos coletivos sobre a posse e a propriedade de bens imveis. Srie PENSANDO O DIREITO n 7/2009. Braslia: Ministrio da Justia, 2009, p. 106.

13

2 OBJETIVOS DA PESQUISA

Em conformidade com a Convocao

n 01/2012 do PROJETO BRA/05/036, a pes-

quisa tem por objetivos mapear, catalogar e

avaliar experincias alternativas de resoluo

de conflitos fundirios urbanos que envolvam

iniciativas de interao entre os rgos pbli-

cos, os atores sociais e as partes envolvidas,

especificamente nos Estados do Cear, So

Paulo e Rio Grande do Sul, bem como propor

recomendaes para a adoo de processos

e procedimentos na esfera judicial e adminis-

trativa para a soluo adequada dos conflitos

fundirios urbanos.

Os objetivos especficos cuidam de:

i. Definir conceitos e critrios capazes de

identificar situaes de conflito fundirio;

ii. Construir uma tipologia adequada

caracterizao da espcie do conflito;

iii. Construir, com base nos critrios e na

tipologia desenvolvida, uma metodologia

adequada ao mapeamento dos conflitos

fundirios;

iv. Identificar, com base em experincias

existentes e na legislao vigente, o re-

positrio de possibilidades de atuao

do Estado em conflitos fundirios;

v. Criar um campo de amostra de con-

flitos fundirios significativamente im-

portantes, contendo cinco exemplos re-

ferenciais;

vi. Propor solues de ordem processual

e procedimental que proporcionem a so-

luo adequada para casos de conflitos

fundirios urbanos.

Para atingir seus objetivos, a pesquisa

contou com quatro etapas distintas: 1) a defini-

o da metodologia de pesquisa a ser adotada

e dos critrios para seleo dos casos a se-

rem estudados; 2) estudo de casos concretos,

bem como da legislao incidente sobre os

mesmos e o posicionamento da doutrina e

jurisprudncia em casos afins; 3) realizao de

debate sobre o tema e os resultados prelimi-

nares da pesquisa, com a finalidade de colher

contribuies para sua concluso; 4) elabo-

rao de manual informativo sobre o tema,

apontando possveis novos procedimentos e

repertrios de possibilidades para a soluo

adequada de conflitos fundirios urbanos.

Busca-se embasar o enfrentamento dos

conflitos fundirios com seriedade e rigor

cientfico a partir de conceitos, compreenso

da natureza jurdica e definies que envol-

vem o tema, no intuito de melhor esclarecer

o papel do Estado, seja por meio do Poder

Executivo, do Poder Legislativo e (ou) do

Poder Judicirio, na regulao, mediao e

soluo de tais conflitos. Busca-se, assim,

estabelecer propositivamente um marco de

definies que possam identificar esses con-

flitos e conferir a eles um tratamento no

violento, em observncia aos direitos fun-

damentais da pessoa humana, de acordo

com a legislao ptria e internacional e as

garantias do regular acesso moradia, ao

acesso justia. As polmicas e relevantes

questes que envolvem o tema carecem de

discusso e anlise envolvendo o papel do

Poder Pblico, sem prejuzo de uma discus-

so aprofundada com posicionamentos, ex-

positivos e crticos, permitindo uma viso

panormica de todo o tema.

A pesquisa procurou promover, por con-

seguinte, a abertura de novas perspectivas e

alternativas de resoluo de conflitos ora re-

correntes nas cidades brasileiras, provocados

pelo modelo de urbanizao caracterizado pela

fragmentao do espao e pela excluso scio-

territorial. proposta da pesquisa, tambm e

de maneira objetiva, auxiliar no processo de

14

desenvolvimento social e econmico brasileiro

a partir do Direito, o qual como regulamenta-

dor das relaes sociais, no pode se furtar a

estar presente e nem a permitir que haja um

retrocesso social no acesso aos direitos funda-

mentalmente garantidos.

15

3 METODOLOGIA DA PESQUISAPara atingir os objetivos descritos no item

acima, o desenvolvimento do projeto contou

com quatro etapas distintas que pretenderam

abranger a definio da metodologia de pes-

quisa adotada, envolvendo a (i) combinao

da anlise de casos concretos existentes em

cada Estado, (ii) avaliao das questes que

envolvem os casos, (iii) o estudo dos conceitos

doutrinrios sobre conflitos fundirios, (iv) bem

como a postura do Poder Judicirio diante de

tais casos.

Ao longo da execuo do projeto, foram

realizados trs debates para melhor compreen-

so dos resultados obtidos. Dois deles foram

promovidos pela Secretaria de Reforma do

Judicirio do Ministrio da Justia, envolven-

do todas as equipes de pesquisa do Projeto

BRA/05/036 Fortalecimento da Justia Bra-

sileira para troca de experincias. O terceiro

evento foi realizado pela prpria equipe da

pesquisa sobre conflitos fundirios urbanos,

com a participao de atores diversos que

atuam ou so afetados por tais conflitos. Os

debates auxiliaram na compreenso do tema,

coleta de dados, elucidao de conceitos usu-

ais e construo de um novo marco jurdico

legal na soluo alternativa de conflitos fun-

dirios urbanos.

Os componentes da pesquisa desenvol-

vidos foram os seguintes:

I. mapeamento sobre a situao de con-

flitos fundirios urbanos envolvendo o

Estado, nas suas variadas funes (Po-

der executivo, Poder Legislativo, Poder

Judicirio, Ministrio Pblico), e os di-

versos atores sociais;

II. estudos de casos de processos judiciais

referentes s modalidades de conflitos

fundirios urbanos analisados pelo Poder

Judicirio Estadual e/ou Federal;

III. sistematizao de estudos jurdicos

e outras reas do conhecimento refe-

rentes aos conflitos fundirios urbanos,

envolvendo a legislao existente e o

tratamento que lhes conferido.

A seleo dos casos estudados foi es-

tabelecida, inicialmente, a partir do conceito

de conflitos fundirios urbanos previsto na

Resoluo n. 87 do Conselho Nacional das

Cidades (CONCIDADES)2. Em seguida, em

cada um dos Estados pesquisados, foram so-

licitadas informaes aos Tribunais de Justia,

Ministrio Pblico Estadual e Federal, Defen-

sorias Pblicas Estaduais e da Unio, Escrit-

rios Modelo e Ncleos de Prtica Jurdica de

Instituies de Ensino Superior, entidades de

defesa dos Direitos Humanos e movimentos

sociais urbanos. Os casos coletados sinteti-

zam a realidade da aplicao da legislao,

dos regulamentos e procedimentos existen-

tes, as solues apresentadas diante dos con-

flitos e o posicionamento do Poder Judicirio

nos litgios que lhe so apresentados sobre

a questo.

Os estudos e debates do grupo de pes-

quisa so orientados por diagnsticos, no

plano administrativo e judicial, doutrinrio e

legal, que revelam o tratamento da questo na

atualidade e servem como base de reflexo e

apontamento de solues prticas. O mtodo

de anlise tem como premissa a produo de

um conhecimento interdisciplinar capaz de

2 A Resoluo n. 87 do Conselho Nacional das Cidades (CONCIDADES) recomenda ao Ministrio das Cidades a instituio da Poltica Nacional de Preveno e Mediao de Conflitos Fundirios Urbanos, apresentando princpios, diretrizes, identificaes e aes de monitoramento, preveno e mediao de conflitos fundirios urbanos, considerando relevante a interlocuo ampla entre o Poder Executivo Federal, os demais Poderes e entes federados com vistas implementao desta Poltica. De acordo com o art. 3 da Resoluo, considera-se conflito fundirio urbano a disputa pela posse ou propriedade de imvel urbano, bem como impacto de empreendimentos pblicos e privados, envolvendo famlias de baixa renda ou grupos sociais vulnerveis que necessitem ou deman-dem a proteo do Estado na garantia do direito humano moradia e cidade.

16

associar as propostas jurdicas realidade

social de fato em que estaro inseridas.

Na sequncia, observa-se o que foi cons-

trudo pela pesquisa a partir de seus objetivos.

A etapa 1 teve como objetivo a cons-

truo de metodologia para identificao e

mapeamento dos conflitos fundirios urba-

nos, bem como quais os critrios para sua

identificao, o que envolveu a compreen-

so e definio da tipologia a ser utilizada

nessa pesquisa, apontada mais a frente em

tpico prprio.

A equipe de pesquisadores considerou

como base referencial o levantamento das

tipologias de conflitos fundirios dos resulta-

dos do Projeto Pensando o Direito - Confli-

tos coletivos sobre a posse e a propriedade

de bens imveis, Projeto 07/004-MJ/SAL/

PNUD, desenvolvido pelo Instituto Plis, Ins-

tituto Brasileiro de Direito Urbanstico (IBDU),

Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo

(PUC/SP) e demais entidades j designadas

anteriormente, bem como do cadastramento

feito pela Secretaria Nacional de Acessibili-

dade e Programas Urbanos do Ministrio das

Cidades sobre conflitos urbanos e tambm

o levantamento realizado pelo Observat-

rio das Metrpoles vinculado ao Instituto de

Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional

(IPPUR), da Universidade Federal do Rio de

Janeiro (UFRJ).

Durante essa etapa, ocorreram os semi-

nrios citados no tpico anterior, oportunidade

em que se discutiu sobre os impactos urba-

nos nas cidades-sede dos eventos esportivos

previstos para os prximos anos no Brasil. Os

encontros auxiliaram tambm na definio de

uma metodologia comum para identificao e

caracterizao de conflitos fundirios urbanos

no sentido de aprofundar o mapeamento de

acordo com os critrios estabelecidos.

Dentre os rgos que se envolvem di-

retamente em casos de conflitos fundirios

urbanos, foram identificados como interlocu-

tores fundamentais a prpria Secretaria de

Reforma do Judicirio do Ministrio da Justia,

o Conselho Nacional de Justia, os Tribunais de

Justia dos Estados envolvidos, as Defensorias

Pblicas Estaduais e da Unio, os Ncleos de

Prticas Jurdicas das Instituies de Ensino

Superior, o Observatrio das Metrpoles, os

movimentos sociais urbanos e as organizaes

no governamentais que atuam na assessoria

e apoio das comunidades afetadas. H, contu-

do, em virtude da complexidade dos conflitos,

muitos outros atores sociais envolvidos, dire-

tamente ou no, que foram igualmente consi-

derados medida que foram identificados no

levantamento dos casos pesquisados.

A etapa 2 ocorreu a partir do mapea-

mento realizado na etapa anterior e cuidou

de analisar com mais profundidade trs casos

de conflitos fundirios urbanos que foram sig-

nificativos no sentido da soluo alternativa

proposta. No desenvolvimento do mtodo

qualitativo utilizou-se o estudo de caso com

vistas anlise de condies que envolvem

os conflitos fundirios e os atores envolvidos,

de acordo com a recomendao adotada pela

Resoluo 87 do Conselho Nacional de Cida-

des (CONCIDADES).

A partir da escolha dos casos: i) Jardim

Edith, em So Paulo / SP; ii) Razes da Praia,

em Fortaleza / CE; iii) Vila Floresta , em Porto

Alegre / RS, foi feito um roteiro de questes

visando o aprofundamento das informaes

necessrias elaborao do estudo dos casos

de conflitos fundirios urbanos nos Estados

indicados, junto a rgos pblicos e atores

sociais envolvidos.

Sobre cada caso em especfico, a escolha

se justifica pelas razes seguintes:

17

O CASO DO JARDIM EDITH, NA CIDADE DE SO PAULO, ESTADO DE SO PAULONo municpio de So Paulo foi encontrada certa dificuldade para a definio de um caso emblemtico e com a soluo adequada nos parmetros que foram construdos pela pesquisa. Se entendido que o mnimo para uma soluo ser considerada como adequada a no remoo das famlias, o caso do Jardim Edith j seria exclu-do. No entanto, decidiu-se por traz-lo como emblemtico pela resistncia de algumas famlias l residentes e pela atuao da Defensoria Publica do Estado que, em ao junto aos moradores conseguiu um acordo com a Prefeitura de So Paulo para urbanizao da comunidade. O papel da Defensoria no foi o de mediador, mas sim de agente fortalecedor da parte hipossuficiente no conflito, a comunidade ameaada. No caso de So Paulo, os indicativos de soluo alternativa foram o fortalecimento da parte mais fraca do conflito, por meio da assessoria jurdica, e o respeito e validao do direito de resistncia. Depois de mais de 30 anos de disputa, parte da comunidade do Jardim Edith reside na mesma localidade, agora, em conjuntos habitacionais, com 100% de urbanizao e tima infraestrutura, em uma rea de extrema especulao imobiliria em So Paulo.

O CASO RAZES DA PRAIA, NA CIDADE DE FORTALEZA, ESTADO DO CEARDentre os casos pesquisados no Estado do Cear, o conflito envolvendo a comunidade Razes da Praia foi ob-jeto de maior destaque porque, alm de sintetizar fatores representativos que esto presentes na maioria dos demais casos, tem algumas peculiaridades que o tornam singular quanto tentativa de mediao do conflito.Em sentido estrito, o conflito se estabeleceu em razo de uma ocupao realizada por setenta e cinco famlias de baixa renda, organizadas pelo Movimento dos Conselhos Populares (MCP), em imvel vazio na cidade de Fortaleza pertencente famlia Otoch, detentora de um grupo empresarial de grande expresso econmica. Es-tima-se que o imvel possua cerca de quatro mil metros quadrados. As famlias buscavam no apenas reivindicar seu direito a uma moradia digna, mas tambm, por meio da ocupao, evidenciar o descumprimento da funo social da propriedade do imvel em questo e, por consequncia, a violao do Plano Diretor Participativo de Fortaleza (Lei Complementar n 62/2009). Dessa forma, percebe-se uma articulao ntida entre o conflito em sentido estrito e o conflito em sentido amplo, na medida em que o dficit habitacional confrontado com uma realidade marcada pela especulao imobiliria e pelo no aproveitamento adequado do solo urbanizado na cidade de Fortaleza.Na maioria dos casos identificados no Cear, os conflitos fundirios esto associados disputa por imveis privados. Em todas as situaes, houve judicializao do conflito, em regra, por meio de aes de reintegrao de posse com concesso de liminar inaudita altera pars. A anlise do caso Razes da Praia possibilita uma viso de como o Poder Judicirio vem tratando tais situaes.O que torna o caso merecedor de destaque, entretanto, a sua singularidade no que diz respeito interveno do Poder Pblico no processo de mediao do conflito. Ao contrrio do que ocorreu em outras situaes, a Pre-feitura Municipal, por meio da Fundao de Desenvolvimento Habitacional de Fortaleza (HABITAFOR), mesmo no estando diretamente envolvida no conflito em sentido estrito, props a compra do imvel para posterior construo de um conjunto habitacional destinado aos ocupantes. Esse processo resultou na permanncia das famlias no imvel, ainda que a sentena judicial da ao de reintegrao de posse tenha sido procedente. Por-tanto, houve um aparente sucesso no processo de mediao, pois o conflito imediato referente desocupao do imvel foi cessado. Contudo, decorridos quatro anos, no foi efetivada a compra por parte do Municpio e no existe sequer projeto para construo de unidades habitacionais na rea, de forma que as famlias permanecem em situao de extrema precariedade. A relevncia do caso se justifica pelo fato de permitir uma anlise crtica sobre a soluo do conflito, que, em primeiro momento, parecia ser satisfatria, mas que se mostrou insuficiente em virtude da no efetivao do direito moradia adequada.

O CASO DE VILA FLORESTA, NA CIDADE DE PORTO ALEGRE, ESTADO DO RIO GRANDE DO SULTal caso trouxe para pesquisa importantes especificidades relacionadas ao fenmeno dos conflitos fundirios urbanos. A primeira delas diz respeito ao fato de que o conflito fundirio teve incio porque a rea onde est assentada a Vila Floresta foi desapropriada com a finalidade de ampliao do Aeroporto Internacional Salgado Filho. Essa obra est figurando na Matriz de Responsabilidade de Porto Alegre para a realizao da Copa do Mundo de Futebol de 2014. Outra peculiaridade importante o fato de haver uma significativa quantidade de imveis alugados na comu-nidade, isto , as 42 (quarenta e duas) famlias ameaadas de remoo eram locatrias, o que encontra pouco respaldo no direito positivo para fins de defesa dentro de um processo de desapropriao levado a efeito por um rgo pblico, no caso a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (INFRAERO). Por ltimo, o caso da Vila Floresta teve ainda a especificidade de passar por um processo de mediao/concil-iao conduzido pelo Poder Judicirio, que liderou a aproximao das partes, sendo finalizado o acordo pelo Centro Judicirio de Conciliao e Soluo de Conflitos e Cidadania (CEJUSCON), do Tribunal Regional Federal da 4 Regio, em Porto Alegre.

18

Na Etapa 3, foi promovido um seminrio

com o tema solues alternativas para con-

flitos fundirios urbanos com o objetivo de

provocar o debate e permitir o cruzamento

de informaes vindas da sociedade civil. Na

ocasio, a equipe de pesquisa apresentou os

resultados preliminares e fomentou o debate

com os atores sociais presentes para captar suas

contribuies, buscando o aprimoramento da

pesquisa a partir de uma postura dialgica com

todos os sujeitos que podem ser envolvidos na

resoluo de conflitos fundirios urbanos, seja

por previso legal, seja pelo entendimento de

que a multidisciplinaridade e a intersetorialidade

podem garantir maior xito na soluo de tais

conflitos, para alm do balizamento normativo.

O Seminrio permitiu a definio mais

precisa das tipologias identificadas pela pes-

quisa at o momento, contribuindo com mais

informaes advindas dos setores pblicos e

da sociedade civil, bem como das experincias

presenciadas pelas entidades e movimentos

que lidam diretamente com tais conflitos, como

os que integram o Frum Nacional de Refor-

ma Urbana, por exemplo. Os resultados do

seminrio ofereceram as ideias fundamentais

relativas sugesto de uma nova terminologia

para tratamento do tema: o Conflito Fundirio

Amplo e o Conflito Fundirio Estrito.

A Etapa 4 se comps da avaliao das

informaes levantadas ao longo da pesquisa,

destacando a compreenso sobre os critrios

para a identificao dos conflitos e os fatores

que influenciam seu surgimento, bem como a

proposio de solues envolvendo questes

de ordem doutrinria, procedimental e pro-

cessual para os conflitos fundirios urbanos.

Como resultado, produziu-se um quadro

analtico da realidade de cada Estado pesquisa-

do (Anexo A), indicando especificamente: i) a

situao vigente; ii) o tratamento inadequado;

e iii) as recomendaes diante da situao ve-

rificada, considerando a efetivao dos direitos

fundamentais dos grupos atingidos.

Por fim, foi elaborado um Manual de Pro-

cedimentos e Repertrio de Possibilidades para

a Soluo Alternativa de Conflitos Fundirios

(Anexo B), sintetizando os resultados e con-

tribuies da pesquisa em.

19

4 DOS CONCEITOS

4.1 CONFLITOS FUNDIRIOS URBANOS

A equipe de pesquisadores do projeto

decidiu ter como base as definies obtidas

nos conceitos descritos no artigo 3 da Reso-

luo n. 87 do CONCIDADES3, indicados para

fins de ao da Poltica Nacional de Preveno

e Mediao de Conflitos Fundirios Urbanos,

tendo em vista a ausncia, por parte da dou-

trina jurdica, de conceitos especficos sobre

tais temas.

Conflito fundirio urbano: disputa pela

posse ou propriedade de imvel urbano, bem

como impacto de empreendimentos pblicos

e privados, envolvendo famlias de baixa ren-

da ou grupos sociais vulnerveis que neces-

sitem ou demandem a proteo do Estado

na garantia do direito humano moradia e

cidade.

Preveno de conflitos fundirios urba-

nos: conjunto de medidas voltadas garantia

do direito moradia digna e adequada e

cidade, com gesto democrtica das polticas

urbanas, por meio da proviso de habitao

de interesse social, de aes de regularizao

fundiria e da regulao do parcelamento, uso

e ocupao do solo, que garanta o acesso

terra urbanizada, bem localizada e a segurana

da posse para a populao de baixa renda ou

grupos sociais vulnerveis.

Mediao de conflitos fundirios urba-

nos: processo envolvendo as partes afetadas

pelo conflito, instituies e rgos pblicos

e entidades da sociedade civil vinculados ao

tema, que busca a garantia do direito mora-

dia digna e adequada e impea a violao dos

direitos humanos.

4.2 SOLUES ADEQUADAS

As solues adequadas aos conflitos

fundirios urbanos partem inevitavelmente de

uma viso crtica em relao ao tema e de uma

compreenso da necessria considerao dos

direitos humanos e fundamentais dos grupos

atingidos. Nesse sentido, preciso questionar

o tratamento conferido aos conflitos fundirios

urbanos sob algumas categorias tericas que

os encaram a partir de premissas que passam

por: a) primazia do formalismo; b) viso redu-

cionista da complexidade do tema dos conflitos

fundirios urbanos; c) desqualificao da posse;

d) negao incidental dos Direitos Humanos.

Comeando pela questo da primazia do

formalismo, percebe-se que os conflitos fun-

dirios so encarados majoritariamente como

um problema meramente judicial ou de polcia.

Essa leitura da realidade est relacionado a uma

viso que tem como base e raiz de interpretao

a propriedade, seja pblica ou privada, como

um direito que se contrape a todos, inclusive

em prejuzo dos demais direitos envolvidos. O

absolutismo da forma conduz a situaes nas

quais os conflitos sejam resolvidos mediante

uma prestao jurisdicional, com o implemento

da fora para cumprir as medidas de desocupa-

o dos imveis em disputa. Com efeito, essa

maneira de soluo dos conflitos fundirios ur-

banos leva a grandes riscos de cometimento de

danos aos Direitos Humanos, j que tem acar-

retado medidas de violncia e injustia social,

como o incremento do nmero de pessoas sem

teto, sem acesso moradia digna e sem efetivo

direito cidade, ou at mesmo afetadas no seu

direito vida e integridade fsica no caso de

uso excessivo da fora nos atos de remoo.

3 BRASIL. Ministrio das Cidades. Resoluo Recomendada n. 87, de 08 de dezembro de 2009. Recomenda ao Ministrio das Cidades instituir a Poltica Nacional de Preveno e Mediao de Conflitos Fundirios Urbanos. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 25 de maio de 2010. Disponvel em: . Acesso em: mai. 2013.

20

Apesar da consolidao no ordenamento

jurdico brasileiro do direito moradia digna

como uma garantia social, apesar dos princ-

pios, diretrizes e regras emanadas do Estatuto

da Cidade e das resolues advindas do Con-

selho Nacional das Cidades, o Poder Judicirio,

na maioria dos casos, privilegia a aplicao da

legislao civil e processual civil para determi-

nar a desocupao liminar e, por vezes, com

uso de fora policial das reas submetidas a

disputa.

Isso fica claro quando se verificam os

resultados da pesquisa sobre Conflitos cole-

tivos sobre a posse e a propriedade de bens

imveis realizada no mbito do Projeto Pen-

sando o Direito n 07/004-MJ/SAL/PNUD. Na-

quela pesquisa, foram pesquisadas decises

judiciais no Estado de So Paulo por um per-

odo de 20 anos, desde a Constituio Federal

de 1988. Assim, a pesquisa apurou que, nesse

nterim, as aes judiciais com procedncia

total ou parcial do pedido remontam ao per-

centual de 71% (setenta e um por cento) dos

casos, sendo que 27% (vinte e sete por cento)

dessas decises foi baseada na regularidade

do ttulo possessrio, 20% (vinte por cento)

com base na comprovao do esbulho posses-

srio, e 17% (desessete por cento) com base

na comprovao da posse anterior do imvel

objeto da reintegrao. Com efeito, a pesquisa

deixa claro que a legislao processual civil

o grande guia das decises judiciais sobre

os conflitos fundirios, em detrimento das

normas constitucionais e de toda uma legis-

lao ptria garantidora do direito moradia

digna e cidade. assim que a pesquisa se

manifesta concluindo:

Os conflitos fundirios de posse e pro-

priedade, alm de serem compreendidos des-

de uma perspectiva jurdico-legal no plano

do direito internacional, devem tambm ser

considerados desde a perspectiva humanit-

ria do direito e da legislao criminal relativa

tortura e ao abuso de autoridade.

Os dados apontados causam impacto

quando se estuda o tema dos conflitos fun-

dirios urbanos. Em primeiro lugar, porque a

anlise do grave problema social das remoes

sob o ponto de vista eminentemente jurdico-

formal-processual ignora outras interfaces ju-

rdicas e sociais que tambm so importantes

no momento da deciso de uma demanda

judicial desse tipo. Compreender os confli-

tos fundirios urbanos a partir de uma viso

excessivamente formalista e que privilegia a

supremacia da propriedade (da segurana

jurdica e do respeito aos contratos) em de-

trimento do reconhecimento da funo social

da posse (em ocupaes consolidadas ou no,

de seu direito moradia digna, do direito

cidade, do direito participao na deciso

pelas comunidades ameaadas de remoo

do seu prprio destino) diminui consideravel-

mente as chances de uma soluo alternativa

e adequada ao conflito fundirio.

Uma viso crtica dos conflitos fundirios

a partir dos Direitos Humanos permite com-

preender os fundamentos tericos e jurdicos

das violaes. Isso fica claro quando se verifica

o insistente processo de desqualificao da

posse e dos indivduos e comunidades que

so vtimas desses conflitos. Via de regra, es-

sas pessoas so consideradas culpadas por

seu prprio drama, seja por serem classifica-

das como invasoras de imveis privados; pelo

fato de terem construdo suas casas em locais

inapropriados e ambientalmente frgeis em

encostas de morros, margens de rios, mangues

e arroios, por exemplo; ou porque suas comu-

nidades so vistas como entraves realizao

de obras importantes sob a tica do Poder

Pblico e do mercado imobilirio.

Todo esse processo de desqualificao

leva a uma tentativa de negao dos direitos

dessas comunidades. Esse processo de invisi-

bilizao, ao longo do tempo, foi e to sig-

nificativo que, para aquelas pessoas que esto

na iminncia de serem removidas de forma

21

arbitrria e/ou violenta de suas moradias, h

dificuldades de aplicao dos Direitos Huma-

nos. Por isso, o magistrado ou o administrador

pblico, por exemplo, compreendem legtima

uma ordem de remoo cujo cumprimento de-

mande uso da fora e da violncia Da porque

tambm concluir que o processo de desquali-

ficao levado a efeito contra essas comunida-

des to forte que se tem por consequncia

a violao de Direitos Humanos.

Nesse sentido, a soluo adequada a que

essa pesquisa se props buscar deve dialogar

com o tema dos conflitos fundirios denuncian-

do a primazia do formalismo e encontrando

ferramentas que garantam o respeito imediato

dignidade da pessoa humana, ao direito

moradia digna, ao direito cidade e partici-

pao popular nos processos decisrios de pla-

nejamento das cidades. alternativa a soluo

que procure resolver de maneira gil e desbu-

rocratizada situaes de conflitos, deixando a

judicializao como a ltima alternativa.

Nos casos de conflitos fundirios urba-

nos, as solues adequadas sero aquelas

que salvaguardem o direito moradia digna,

considerem os princpios da funo social da

propriedade, das funes sociais da cidade e

do no retrocesso social.

As solues adequadas, portanto, de-

vem reconhecer o direito moradia digna

como um Direito Fundamental garantido pelo

artigo 6 da Constituio Federal e delimita-

do pelo Comentrio Geral n 4 do Comit de

Direitos Econmicos, Sociais e Culturais das

Naes Unidas.

4.2.1 PRINCPIO DA FUNO SOCIAL

DA PROPRIEDADE

Entre os princpios da ordem econmica

estabelecidos no artigo 170 da Constituio

Federal, esto previstos os princpios da jus-

tia social, e da funo social da propriedade,

que devem ser aplicados para concretizar a

dignidade da pessoa humana, que se mostra,

ao mesmo tempo, uma finalidade e um funda-

mento do Estado Brasileiro.

O direito de propriedade garantido

como um direito individual que deve atender

a uma funo social, esta ltima configurando-

se como um direito coletivo, de acordo com o

artigo 5, incisos XXII e XXIII, do Texto Consti-

tucional. A funo social da propriedade, em

consonncia com os demais princpios consti-

tucionais, o mandamento principal do regime

da propriedade que deve ser disciplinado pelo

direito pblico.

A funo social tem a natureza de princ-

pio bsico que incide no contedo do direito,

fazendo parte de sua estrutura. O exerccio

do direito de propriedade somente ter ga-

rantia constitucional se for condizente com os

princpios e objetivos fundamentais do Estado

Brasileiro. Essa vinculao passa pela sintonia

da funo social da propriedade com o exer-

ccio da cidadania, com a realizao da justia

social e com o objetivo da construo de uma

sociedade justa e solidria.

A partir da determinao da Constitui-

o de 1988 de que toda propriedade seja

ela pblica ou privada deve submeter-se ao

princpio da funo social, esse princpio tam-

bm um comando diretivo para a soluo dos

conflitos fundirios urbanos.

Pelo tratamento constitucional sobre a

poltica urbana cabe aos Municpios estabele-

cer, por meio do plano diretor, as exigncias

fundamentais de cada cidade para a proprie-

dade urbana cumprir a sua funo social. De

acordo com o artigo 182, pargrafo segundo,

da Constituio, a propriedade urbana cumpre

sua funo social quando atende as exigncias

fundamentais de ordenao da cidade expres-

sas no plano diretor.

Como princpio norteador do regime da

propriedade urbana, a funo social permite

que o Poder Pblico Municipal possa exigir

o cumprimento do dever do proprietrio em

22

benefcio da coletividade, o que implica na

destinao concreta dos imveis para atender

um interesse social.4

Esse preceito abrange tambm a pro-

priedade pblica e, portanto, os bens imveis

urbanos da Unio, dos Estados e Municpios

que, em muitos casos, so objeto de conflitos

fundirios. Os entes federativos devem ob-

servar as diretrizes do plano diretor sobre o

cumprimento da funo social da propriedade

urbana para a definio da forma de uso e

ocupao de seus bens imveis urbanos.

Cabe aos Municpios estabelecer pelo

plano diretor as exigncias para os bens im-

veis urbanos atenderem as seguintes finalida-

des sociais que devem ser consideradas para

a soluo dos conflitos fundirios urbanos:

- acesso moradia para todos;

- justa distribuio dos benefcios e nus

decorrentes do processo de urbanizao;

- regularizao fundiria e urbanizao

das reas ocupadas por populao de

baixa renda;

- recuperar para a coletividade a valori-

zao imobiliria decorrente da ao do

Poder Pblico;

- proteo, preservao e recuperao

do meio ambiente natural e construdo;

4.2.2 PRINCPIO DAS FUNES SOCIAIS

DA CIDADE

Como questo preliminar relevante ter

o entendimento de que se trata de um princpio

dirigente para a promoo da poltica urba-

na, nos termos do artigo 182 da Constituio

Federal, e no de uma diretriz desta poltica.

O Estatuto da Cidade deixa claro esta opo

constitucional em seu artigo 2, ao dispor que

a poltica urbana tem por objetivo ordenar o

pleno desenvolvimento das funes sociais da

cidade e da propriedade com base nas dire-

trizes gerais previstas no mesmo dispositivo

legal. Verifica-se um tratamento muito claro no

sentido de diferenciar, nesta norma, os princ-

pios e as diretrizes gerais da poltica urbana.

O Estatuto da Cidade estabelece prin-

cpios e diretrizes que expressam uma nova

concepo dos processos de uso, desenvol-

vimento e ocupao do territrio urbano que

deve orientar a ao dos agentes pblicos e

privados na reconstruo das cidades sob a

tica da justia, da democracia e da sustentabi-

lidade. Oferece, assim, respaldo para uma nova

maneira de realizar o planejamento urbano. Sua

funo garantir o cumprimento da funo

social da cidade e da propriedade urbana, o

que significa o estabelecimento de normas

de ordem pblica e interesse social que regu-

lam o uso da propriedade urbana em prol do

bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos

cidados (art. 1). A cidade e a propriedade

adquirem novo significado e alcance no con-

texto da ordem jurdico-urbanstica brasileira

frente exigibilidade constitucional de que

ambas devem atender a funes sociais quan-

to ao acesso, utilizao e distribuio de suas

riquezas e possibilidades. Para isso, o Estatuto

da Cidade coloca disposio dos Municpios

uma srie de instrumentos de interveno no

mercado de terras e nos mecanismos de pro-

duo da excluso.

O Estatuto da Cidade introduz no campo

dos direitos fundamentais uma inovao rele-

vante com a incluso e definio do direito a

cidades sustentveis, entendido como o direito

terra urbana, moradia, ao saneamento am-

biental, infraestrutura urbana, ao transporte e

aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para

4 Eros Grau na busca de explicitar a ideia de funo social como funo social ativa, enfatiza o fato de que o princpio da funo social da propriedade impe ao proprietrio - ou a que detm o poder de controle, na empresa - o dever de exerc-la em benefcio outrem. Isso significa que a funo social da propriedade atua como fonte da imposio de comportamentos positivos - prestao de fazer, portanto e no, meramente, de no fazer - ao detentor do poder que deferi da propriedade. Vinculao inteiramente distinta, pois daquela que lhe imposta merc de concreo do poder de poltica (1990 op. cit. pg. 250).

23

as presentes e futuras geraes (art. 2, I). Des-

taque-se tambm o preceito da gesto demo-

crtica das cidades, por meio da participao da

populao e de associaes representativas dos

vrios segmentos da comunidade na formulao,

execuo e acompanhamento de planos, pro-

gramas e projetos de desenvolvimento urbano.

Esta definio jurdica do direito cidade

contm uma caracterstica semelhante a do

direito ao meio ambiente, por estabelecer que

os seus componentes, como a moradia, devem

ser assegurados para as presentes e futuras

geraes. O desenvolvimento das funes

sociais da cidade, por ser interesse de todos

os seus habitantes, enquadra-se na categoria

dos interesses difusos, pois todos so afetados

pelas atividades e funes desempenhadas

nas cidades: proprietrios, moradores, traba-

lhadores, comerciantes e migrantes. Logo, a

relao que se estabelece entre os sujeitos

com a cidade, que um bem de vida difuso.

Devido a esta definio jurdica, so su-

jeitos que tem proteo jurdica com base no

direito cidade, por exemplo:

- os grupos de habitantes e as comunida-

des que tenham formado a identidade e

memria histrica e cultural da cidade ,

- os grupos sociais e comunidades que

vivem em assentamentos urbanos infor-

mais consolidados que podem deman-

dar do Poder Pblico, aes e projetos

de urbanizao e regularizao fundiria

de interesse social.

O direito cidade o paradigma para a

observncia das funes sociais da cidade, que

sero respeitadas quando as polticas pblicas

forem voltadas para assegurar, s pessoas que

vivem e s que vivero nas cidades, o acesso

terra urbana, moradia, ao saneamento am-

biental, infraestrutura urbana, ao transporte

e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer.

O respeito ao direito cidade o principal

parmetro que permite verificar em que estgio

as cidades brasileiras se encontram quanto ao

desenvolvendo das funes sociais que devem

permitir ao cidado circular, habitar, trabalhar e

ter acesso ao lazer. Quanto maior for o estgio

de igualdade, de justia social, de paz, de demo-

cracia, de harmonia com o meio ambiente, de

solidariedade entre os habitantes das cidades,

maior ser o grau de proteo e implementao

do direito cidade e das suas funes sociais.

4.2.3 PRINCPIO DO NO

RETROCESSO SOCIAL

O princpio do no retrocesso social diz

respeito proibio de se retornar a uma situ-

ao de menor proteo de direitos do que a

atual. O Pacto Internacional sobre os Direitos

Econmicos, Sociais e Culturais, reconhecido

pelo Brasil pelo Decreto n 591 de 06 de julho

de 1992, estabelece:

ARTIGO 5

1. Nenhuma das disposies do presente

Pacto poder ser interpretada no sentido

de reconhecer a um Estado, grupo ou

indivduo qualquer direito de dedicar-

se a quaisquer atividades ou de praticar

quaisquer atos que tenham por objetivo

destruir os direitos ou liberdades reco-

nhecidos no presente Pacto ou impor-

lhes limitaes mais amplas do que aque-

las nele prevista.

2. No se admitir qualquer restrio ou

suspenso dos direitos humanos funda-

mentais reconhecidos ou vigentes em

qualquer Pas em virtude de leis, conven-

es, regulamentos ou costumes, sob pre-

texto de que o presente Pacto no os re-

conhea ou os reconhea em menor grau.

Ao aplicar essa disposio da norma interna-

cional aos casos de conflitos fundirios, con-

clui-se que as famlias afetadas no podem

restar menos protegidas e com menos direitos

do que gozavam anteriormente ao conflito. Na

prtica, o que se v justamente o contrrio,

24

j que, quando um conflito fundirio enfren-

tado sem mediao, ou os atingidos perdem

totalmente seu direito moradia digna ou esse

direito reduzido com o pagamento de uma

indenizao que no lhes garante nem ao me-

nos o estado anterior de direitos.

Assim como o direito moradia digna e

o princpio do no retrocesso social, a funo

social da propriedade e da cidade vo ser ele-

mentos formadores da soluo adequada para

os conflitos fundirios.

25

5 TRAANDO UMA NOVA TERMINOLOGIA: CONFLITO FUNDIRIO AMPLO E CONFLITO FUNDIRIO ESTRITO

A partir dos estudos de caso realizados

nesta pesquisa, dos resultados do recente

projeto Conflitos coletivos sobre a posse

e a propriedade de bens imveis realizada

no mbito do Projeto Pensando o Direito n

07/004-MJ/SAL/PNUD, e dos depoimentos

dos participantes do seminrio realizado

com a participao de atores sociais envol-

vidos no tema e (ou) com ele, verificou-se

a necessidade de ser adotada institucional-

mente uma tipologia dos conflitos fundi-

rios urbanos, para que seja possvel pensar

estratgias mais objetivas e especficas para

a sua soluo.

A ocupao do solo urbano no Brasil

sofreu e sofre a imposio de seus limites

territoriais consequentes do grande status

dado propriedade privada (IMPARATO,

2008). Todo esse culto pela propriedade

privada fez com que o planejamento das

grandes cidades ocorresse de forma a excluir

aqueles que no eram proprietrios de bens.

A cidade supre queles que podem pagar

por servios, transporte, escolas, hospitais,

etc. Aqueles que no possuam tal possibi-

lidade moram em situaes extremamente

precrias e, muitas vezes, realizam autocons-

truo de moradias em zonas perifricas,

onde a lei, o planejamento e os servios no

chegam adequadamente.

Entende-se que as cidades pesquisadas,

as cidades exemplificadas pelos participan-

tes dos seminrios e todas aquelas definidas

por uma gesto excludente de seu territrio,

tm em comum uma iminente situao de

conflito causado pela segregao espacial

ou ambiental.

A extenso das periferias urbanas (a par-

tir dos anos de 1980 as periferias crescem

mais do que os ncleos ou municpios

centrais nas metrpoles) tem sua expres-

so mais concreta na segregao espacial

ou ambiental configurando imensas regi-

es nas quais a pobreza homogenea-

mente disseminada. (MARICATO, 2003).

Esta situao de constante excluso s-

cio-territorial para boa parte da populao que

vive nas cidades pode ser configurada como

situao de conflito sobre o uso e ocupao

de seus territrios, que formadora da tipolo-

gia do conflito fundirio amplo, que pode ser

considerada como uma situao tipificada pela

violao da ordem urbanstica incorporada no

ordenamento jurdico ptrio.

No entanto, o conflito fundirio eminen-

temente ligado apropriao desigual pela

populao do territrio, no exclusivamente

fruto do processo chamado exploso das pe-

riferias. Esse , sem dvida, um fenmeno co-

mum s grandes cidades brasileiras, mas pos-

svel verificar tambm uma disputa desleal por

localidades centrais. perceptvel, no modelo

urbanstico das grandes cidades brasileiras,

centralidades (que no necessariamente so

centralidades geogrficas, mas sim centralida-

des econmicas) dotadas de infraestrutura, e

disputadas por alguns atores - pela populao

que deseja morar nessas regies, pela popula-

o que pode pagar muito para morar nessas

regies, por pequenos comerciantes e pelos

atuais conglomerados econmicos - fazendo

com que, na sua grande maioria, essa disputa

seja bem mais favorvel aos detentores do

capital econmico. O resultado so regies

centrais dotadas de infraestrutura, oferta de

26

trabalhos, lazer e servios expulsando a popu-

lao que no consegue pagar pelo preo do

metro quadrado, que se torna cada vez mais

caro. A ttulo de exemplo temos os dados da

cidade de So Paulo: segundo pesquisa reali-

zada pela Secretaria Municipal de Finanas em

2005, o valor do metro quadrado em Perus,

bairro ao extremo noroeste da cidade, tem o

valor mdio de R$ 55,00 (cinquenta e cinco

reais). J em Pinheiros, esse valor estimado

em R$ 1.220,00 (mil, duzentos e vinte reais) o

metro quadrado, no mnimo. Sabe-se que, na

prtica, o valor venal do metro quadrado na

regio do chamado centro expandido de So

Paulo chega a R$ 10.000,00 (dez mil reais)5, o

que comprova que poder morar nessa regio

central privilgio para muito poucos.

Alm dessas duas situaes de apropria-

o desigual e excluso territorial nas cidades,

deve-se levar em considerao a realidade das

pequenas e mdias cidades, pois, conforme

Maricato (2003):

Para completar uma sntese sobre as ca-

ractersticas da rede urbana no Brasil

preciso lembrar que a maior parte dos

municpios brasileiros cujas sedes so

definidas como cidades ou mais exata-

mente 72%, tm menos de 20.000 habi-

tantes, e que as cidades que mais crescem

aps os anos 90 so as de porte mdio

cuja populao est situada no intervalo

entre 100.000 e 500.000 habitantes.

Em suma, nas cidades brasileiras, pos-

svel se deparar com situaes de disputa oca-

sionadas pela (entre outras) excluso territorial,

em que no se confere relevncia da posse

como um direito e se verifica a criminalizao

dos movimentos de moradia.

A regularizao fundiria de interesse

social como uma prioridade nos Municpios, a

redistribuio da riqueza e da populao no

territrio de forma a garantir moradia digna

em locais com infraestrutura, com oferta de

trabalho prximo de escolas e instituies

de ensino tcnico e superior, de servios de

qualidade de sade, so aes necessrias

para a soluo do conflito causado por essas

apropriaes desiguais do territrio, tendo

como objetivo a construo de cidades jus-

tas, democrticas e sustentveis tendo como

fundamento o direito cidade preconizado

na ordem jurdico-urbanstica brasileira.

A esse conflito eminente, fruto do plane-

jamento excludente, da priorizao do direito

de propriedade em detrimento do direito

moradia, atribuiremos a terminologia de Con-

flito Fundirio Amplo.

No entanto, h situaes de conflito com

partes nominveis, proprietrios versus ocu-

pantes, ou Poder Publico versus particulares,

com instaurao de aes judiciais e iminn-

cia de remoo. So situaes causadas por

reintegrao de posse ou por realizao de

grandes obras, empreendimentos ou por mero

interesse econmico. A este tipo de conflito,

caracterizado pelo momento da instaurao

nominvel do mesmo, chamaremos Conflito

Fundirio Estrito.

O Conflito Fundirio Amplo no se

relaciona apenas com uma nica situao

especfica, mas tem uma abrangncia terri-

torial que pode englobar vrios bairros, ou

regies de uma cidade, um grande nmero

de habitantes no identificveis contendo

uma somatria de situaes de segregao

social e territorial de repercusso simult-

nea em um mesmo intervalo temporal. J

o Conflito Fundirio Estrito diz respeito a

um caso especfico e nominvel, no qual se

identificam as partes claramente.

5 Secretaria Municipal de Finanas/Departamento de Rendas Imobilirias. PGV, 2005 agregao por quadra fiscal e TPCL, 2005; Secretaria Municipal de Habitao Sehab/Superintendncia de Habitao Popular Habi/Departamento de Regularizao de Par-celamento do Solo Resolo; IBGE. Censo Demogrfico 2000. Projeo Estatstica da Amostra.

27

Ambos os conflitos podem tambm

ser tipificados por uma relao temporal. O

Conflito Fundirio Amplo ocorre de maneira

contnua em cidades de formao excludente,

e sua soluo adequada tange muito mais o

mbito de polticas pblicas, estratgias de

gesto e do modelo de cidades que se quer.

J aos Conflitos Estritos, atribumos um mo-

mento especfico da situao de conflito que

pode ser a partir do conhecimento da reali-

zao de uma obra, de um empreendimento,

de uma ao administrativa ou judicial que

poder resultar na remoo da populao da

rea objeto do conflito.

29

6 NORMAS APLICVEIS PARA A SOLUO DOS CONFLITOS FUNDIRIOS URBANOS

6.1 NORMAS INTERNACIONAIS DE DIREITOS

HUMANOS

No tocante s normas internacionais, a

Declarao Universal dos Direitos Humanos,

adotada pela Organizao das Naes Unidas

em 10 de dezembro de 1948, traz em seu bojo

direitos humanos fundamentais, essenciais a

todos os seres humanos, delimitando o sentido

das expresses liberdades fundamentais e di-

reitos humanos, aludidos na Carta da ONU.

Em relao presente pesquisa, a Declarao

Universal foi o primeiro documento a reconhecer

o direito moradia como um Direito Humano

universal, aceito e aplicvel em todo o mundo

como um dos direitos fundamentais para a vida.

O efeito vinculante da Declarao Uni-

versal um assunto bastante debatido. No

entanto, encontra-se na doutrina argumentos

que caminham para este entendimento. Pode

ser citado, neste caso, Flvio Konder Compa-

rato que entende que restringir a Declarao

Universal ao seu carter de recomendao seria

pecar por excesso, medida que

Reconhece-se hoje, em toda a parte, que a

vigncia dos direitos humanos independe

de sua declarao em constituies, leis e

tratados internacionais, exatamente por-

que se est diante de exigncias de respei-

to dignidade humana, exercidas contra

todos os poderes estabelecidos, oficiais

ou no. (COMPARATO, 1999, p. 210)

Ressaltando ainda mais a argumentao

do efeito vinculante da Declarao Universal,

Flvia Piovesan preceitua queprevaleceu en-

to, o entendimento de que a Declarao de-

veria ser juridicizada sob a forma de tratado

internacional, que fosse juridicamente obriga-

trio e vinculantes no mbito do Direito Inter-

nacional (PIOVESAN, 2012 pp. 215, 216).Essa

juridicizao se d quando a Declarao ser-

ve de fundamento para uma srie de tratados e

leis internacionais, tendo influenciado tambm

as constituies de diversos pases ao redor

do mundo, alm da elaborao do Pacto In-

ternacional dos Direitos Civis e Polticos e do

Pacto Internacional dos Direitos Econmicos,

Sociais e Culturais, que incorporaram direitos

presentes na Declarao e so formalmente

vinculantes (PIOVESAN, 2012 p. 216).

Seguindo os autores citados, pode-se

dizer que a Declarao Universal possui efeito

vinculante, tanto principiologicamente como

materialmente. Principiologicamente por esta

ser constituda de costumes e princpios gerais

do Direito Internacional que coadunam com o

respeito dignidade da pessoa humana, a qual

deve ser exercida contra todos os poderes,

oficiais ou no (COMPARATO, 1999, p. 210).

Tambm pode se afirmar seu efeito vinculante

de maneira formal medida que esta serviu

como base para a elaborao dos tratados de

significativa importncia na temtica de direi-

tos humanos e que possuem fora legal, os j

citados Pacto Internacional sobre os Direitos

Econmicos, Sociais e Culturais e o Pacto In-

ternacional dos Direitos Civis e Polticos.

O Pacto Internacional sobre Direitos Eco-

nmicos, Sociais e Culturais foi elaborado com

o escopo de assegurar maior juridicidade aos

dispositivos da Declarao Universal dos Direi-

tos Humanos, determinando a responsabiliza-

o internacional dos Estados signatrios na

hiptese de violao dos direitos estipulados.

30

O Pacto tambm objetiva estabelecer, sob a

forma de direitos, as condies sociais, econ-

micas e culturais para a vida digna. Indiscutivel-

mente, possui carter vinculante (PIOVESAN,

2012, pp. 215, 216).

Esse pacto foi adotado pela XXI Sesso

da Assembleia-Geral das Naes Unidas, em

19 de dezembro de 1966, tendo sido ratifica-

do, no Brasil, pelo Decreto n 591/1992. Est

organizado em cinco partes, que dizem res-

peito: (I) autodeterminao dos povos e

livre disposio de seus recursos naturais e

riquezas; (II) ao compromisso dos Estados de

implementar os direitos previstos; (III) aos di-

reitos propriamente ditos; (IV) ao mecanismo

de superviso por meio da apresentao de

relatrios ao ECOSOC e; (V) s normas refe-

rentes sua ratificao e entrada em vigor.

Os direitos econmicos dizem respeito

produo, distribuio e consumo da riqueza,

objetivando principalmente a regulao das

relaes trabalhistas. Os direitos sociais e cul-

turais, por sua vez, esto relacionados ao esta-

belecimento de um padro de vida adequado.

Para o presente trabalho, destaca-se o artigo

11, 1, que prev o direito moradia digna:

Os Estados Partes no presente Pacto re-

conhecem o direito de todas as pessoas a

um nvel de vida suficiente para si e para

as suas famlias, incluindo alimentao,

vesturio e alojamento suficientes, bem

como a um melhoramento constante das

suas condies de existncia. Os Esta-

dos Partes tomaro medidas apropriadas

destinadas a assegurar a realizao deste

direito reconhecendo para este efeito a

importncia essencial de uma coopera-

o internacional livremente consentida.

O Pacto Internacional sobre Direitos Civis

e Polticos tambm foi adotado pela XXI Sesso

da Assembleia-Geral das Naes Unidas, em

19 de dezembro de 1966, tendo sido ratificado,

no Brasil, pelo Decreto n 592, de 6 de julho

de 1992. Tal Pacto tambm prev a proteo

ao direito moradia, ao dispor sobre a invio-

labilidade do domiclio, no artigo 17: Ningum

poder ser objeto de ingerncia arbitrrias ou

ilegais em sua vida privada, em sua famlia, em

seu domiclio ou em sua correspondncia, nem

de ofensas ilegais s suas honra e reputao.

Assim, ningum poder ser alvo de inge-

rncias arbitrrias ou ilegais na sua vida privada

ou na de sua famlia, em seu domiclio ou em

sua correspondncia, nem de ofensas ilegais

a sua honra e reputao.

Diversos tratados internacionais que vi-

sam proteo de grupos vulnerveis tam-

bm salvaguardam o direito moradia digna.

A Conveno Internacional Sobre a Eliminao

de Todas as Formas de Discriminao Racial,

adotada pela Assembleia Geral das Naes

Unidas, em 21 de dezembro de 1965, tendo

entrado em vigor em 4 de janeiro de 1969,

objetiva eliminar as formas constantes de dis-

criminao racial e promover a igualdade. O

direito habitao est protegido no artigo

5, e, III, desta Conveno.

Do mesmo modo, a Conveno sobre a

Eliminao de Todas as Formas de Discrimi-

nao Contra a Mulher tambm objetiva que

os pases que a ratificaram comprometam-se a

uma dupla obrigao: eliminar as formas cons-

tantes de discriminao contra as mulheres e

promover a igualdade entre os gneros. Esta

Conveno prev o direito moradia no seu

artigo 14, 2, h.

Uma srie de outros tratados interna-

cionais que visam proteo de grupos mais

vulnerveis e discriminados, a fim de combater

tal discriminao e promover a igualdade tam-

bm trazem em seu rol o direito moradia, tais

como: Conveno Sobre os Direitos da Crian-

a (no artigo 27, 3); Declarao das Naes

Unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas

(artigo 10 e artigo 21, 1); Conveno n 169

sobre Povos Indgenas e Tribais da OIT (artigo

31

16); Conveno de 1951 Relativa Ao Estatuto

Dos Refugiados (artigo 21); Conveno Interna-

cional sobre a Proteo dos Direitos de Todos

os Trabalhadores Migrantes e dos Membros

das suas Famlias (artigo 43 1).

fundamental citar a Conveno Ameri-

cana dos Direitos Humanos de 1992, tambm

chamada de Pacto de San Jos de Costa Rica,

instrumento fundante do Sistema Interame-

ricano de Proteo aos Direitos Humanos. A

Conveno foi assinada em 22 de novembro

de 1969, na cidade de San Jos, na Costa Rica,

e ratificada pelo Brasil em setembro de 1992,

sendo que a sua promulgao ocorreu pelo

Decreto N. 678/92. O Pacto de San Jos bus-

ca consolidar entre os pases americanos um

regime de liberdade pessoal e de justia social,

fundado no respeito aos direitos essenciais.

Nesse tratado, o direito moradia digna tem

abrigo nos artigos 11, 24 e 26.

A previso jurdica internacional sobre

o direito moradia ilustra a densidade que

ele possui, identificando-o como inerente ao

exerccio da cidadania, a qual no se completa

sem o acesso moradia adequada. Sua defesa

foi sendo construda, material e juridicamente,

no seio da comunidade internacional, refletindo

os anseios pela sua efetivao at ser incor-

porado no texto constitucional brasileiro ex-

pressamente, em 14 de fevereiro de 2000, por

meio da Emenda Constitucional n 26, embora

j estivesse disposto no texto constitucional

por meio de outras previses de direitos, tais

como o direito sadia qualidade de vida, ao

bem estar social, a cidadania, a dignidade da

pessoa humana. (SAULE JNIOR, 2004).

Percebe-se que os organismos inter-

nacionais elaboraram o conceito de direito

moradia digna com base na defesa de um

adequado padro de vida humano que toda

pessoa tem direito para si e para seus familia-

res. A definio do que moradia sublinha que

a mesma deve ser adequada, estabelecendo

uma forte vinculao com o desenvolvimen-

to sustentvel buscado por todos os pases.

Sua base est no reconhecimento feito pela

Comisso de Assentamentos Humanos e pela

Estratgia Mundial para a Moradia at 2000,

pelo que foi declarado no Comentrio Geral

n. 4 sobre o Direito Moradia Adequada, ex-

pedido pelo Comit dos Direitos Econmicos,

Sociais e Culturais da ONU e descrito tambm

no prembulo da Agenda Habitat (SAULE J-

NIOR, 2004).

O Comentrio Geral n 4 possui em seu

cerne diversos critrios orientadores para de-

finio da moradia digna, que transcende a

questo da unidade da habitao em si. Devem

ser considerados uma srie de elementos, tais

como: a segurana jurdica da posse; a dispo-

nibilidade de servios, materiais, instalaes e

infraestrutura; custo suportvel; habitabilidade;

acessibilidade; localizao e adequao cultural.

A segurana jurdica da posse um cri-

trio fundamental que deve balizar as solu-

es adequadas. Independentemente do tipo

de posse, todos os indivduos necessitam ter

uma situao de segurana na posse, a fim de

garantir a proteo legal contra s remoes

e outras ameaas indevidas ou inesperadas.

A disponibilidade de servios, materiais,

instalaes e infraestrutura relaciona-se com as

facilidades essenciais para o conforto, nutrio,

sade e segurana. Alm disso, as pessoas neces-

sitam ter acesso s redes de gua potvel, energia

eltrica, saneamento bsico e gs; devem estar

disponveis servios de emergncia, de transporte

pblico. de coleta de lixo, dentre outros.

O custo suportvel, por sua vez, a ga-

rantia de que o percentual de custos relacio-

nados habitao seja, em mdia, compat-

veis com os nveis de renda de modo que no

comprometa o oramento familiar e permita

tambm o atendimento de outros direitos hu-

manos, como o direito alimentao, ao lazer,

etc. Alm disso, o princpio do custo suportvel

tambm engloba o estimula s polticas de

32

subsdio compra de imvel pelos Estados

Partes para a populao que incapaz de obter

habitao a preos acessveis.

Habitabilidade a condio adequada

da habitao, a garantia de um espao ade-

quado, que dever proteger os indivduos que

ali vivem do frio, calor, umidade, chuva, riscos

estruturais, vetores de doenas, contra amea-

as de incndio, desmoronamento, inundao

e qualquer outro fator que ponha em risco a

sade e a vida das pessoas.

Deve-se levar em conta a dimenso da

moradia e o nmero de cmodos (em especial

quartos e banheiros), que precisam ser con-

dizentes com o nmero de moradores. J a

acessibilidade se destina a acessibilidade para

grupos mais vulnerveis (crianas, idosos, defi-

cientes fsicos, doentes terminais, pessoas com

problemas mdicos persistentes, pessoas com

HIV, pessoas que vivem em reas sujeitas a de-

sastres e outros grupos) para que esses tenham

acesso e adequao s suas necessidades nas

suas moradias. Desse modo, as leis e polticas

habitacionais devem priorizar o atendimento

a esses grupos e levar em considerao suas

necessidades especiais. Alis, importante

dizer que, para realizar o direito moradia

adequada, imprescindvel que o direito a

no discriminao seja garantido e respeitado.

A mobilidade urbana uma das motivaes

da localizao, j que as moradias devem estar

em local prximo ao de seu emprego e que

disponha de servios pblicos bsicos e de

equipamentos sociais. Outro desdobramen-

to da localizao a questo da sade dos

habitantes que poder ser prejudicada por

causa do meio: as habitaes no devero ser

construdas em lugares poludos ou prximo

de fontes de poluio que possam ameaar a

sade dos moradores.

Por fim, a adequao cultural consiste na

forma de construir a casa, seus materiais, as po-

lticas de apoio, todas estas precisam habilitar,

de forma apropriada, devendo expressar tanto

a identidade quanto a diversidade cultural dos

moradores e moradoras.

J o Comentrio Geral n 7, do mesmo

Comit, por sua vez, comenta o artigo 11.1 do

PactoInternacional sobre Direitos Econmicos,

Sociais e Culturais especificamente quanto

questo das remoes foradas. Assim, prev

que, nos casos em que a remoo considera-

da justificvel, ela deve ser empreendida em es-

trita conformidade com as previses relevantes

do Direito Internacional dos Direitos Humanos

e de acordo com os princpios gerais de razo-

abilidade e proporcionalidade, no devendo

ocasionar indivduos sem-teto ou vulnerveis

violao de outros direitos. Nas situaes em

que os afetados so incapazes de prover, por

si mesmos, uma moradia digna, o Estado deve

tomar todas as medidas apropriadas, de acordo

com o mximo dos recursos disponveis, para

garantir uma adequada alternativa habitacio-

nal, assegurando reassentamento ou acesso

terra produtiva, conforme o caso.

relevante tambm a Declarao do Mi-

lnio, que impulsionou os Objetivos do Milnio.

A Declarao do Milnio foi adotada em 8 de

setembro de 2000 por 191 Estados. Foi visan-

do sintetizao de tratados internacionais

elaborados em uma srie de cpulas mundiais

sobre diversas temticas, tais como os direitos

das mulheres, desenvolvimento sustentvel,

combate a discriminao racial, meio-ambien-

te e desenvolvimento, etc., que a Declarao

foi elaborada. Alm disso, a Declarao traz

diversas metas concretas que, caso sejam

atingidas nos prazos fixados, de acordo com

os indicadores quantitativos que os seguem,

devero melhorar o destino da humanidade

neste sculo. So oito Objetivos do Milnio

que surgiram a partir da Declarao, sendo

que o direito moradia digna se encontra no

Objetivo 7, meta 11, que prev at 2020, ter

alcanado uma melhora significativa nas vidas

de pelo menos 100 milhes de habitantes de

bairros degradados.

33

6.2 NORMAS CONSTITUCIONAIS E

LEGISLAO NACIONAL APLICVEIS

PARA A SOLUO DOS CONFLITOS

FUNDIRIOS URBANOS

A Constituio Federal, alicerce condutor

de todo o ordenamento jurdico, em sua reda-

o de 1988 estabeleceu diversos dispositivos

que afirmam o direito moradia como um ins-

tituto de imprescindvel proteo pelo Estado.

Inicialmente, o art.5 da Constituio, em

seu inciso XI, inclui o direito moradia no rol

de direitos fundamentais, inferindo a este in-

violabilidade e proteo jurdica num contexto

de tutela dignidade humana do indivduo.

Isso ocorre uma vez que a atual ordem jurdi-

ca entende a moradia como pressuposto do

mnimo existencial.

No artigo 6, aps a Emenda Constitu-

cional n 26, a moradia mencionada como

direito social, reiterando sua importncia como

instituto a ser protegido e preservado. Assim,

a ordem jurdica destaca a moradia como um

dos componentes do mnimo existencial.

A seguir, o art.182 da Carta Magna dispe

sobre a poltica de desenvolvimento urbano,

determinando que ela tenha por objetivo or-

denar o pleno desenvolvimento das funes

sociais da cidade e garantir o bem- estar de

seus habitantes. Atribui papel primordial aos

planos diretores, reconhecendo que cabe prin-

cipalmente aos Municpios a execuo da pol-

tica urbana. O artigo estabelece, ainda, que lei

federal especfica estabelecer as diretrizes da

poltica urbana, o que veio a ocorrer com a pro-

mulgao do Estatuto da Cidade Lei 10.257,

de 20 de julho de 2001 cujo art. 2 dispe:

Art. 2oA poltica urbana tem por obje-

tivo ordenar o pleno desenvolvimento

das funes sociais da cidade e da pro-

priedade urbana, mediante as seguintes

diretrizes gerais:

I garantia do direito a cidades susten-

tveis, entendido como o direito terra

urbana, moradia, ao saneamento am-

biental, infraestrutura urbana, ao trans-

porte e aos servios pblicos, ao trabalho

e ao lazer, para as presentes e futuras

geraes;

II gesto democrtica por meio da par-

ticipao da populao e de associaes

representativas dos vrios segmentos da

comunidade na formulao, execuo e

acompanhamento de planos, programas

e projetos de desenvolvimento urbano;

III cooperao entre os governos, a ini-

ciativa privada e os demais setores da

sociedade no processo de urbanizao,

em atendimento ao interesse social;

IV planejamento do desenvolvimento

das cidades, da distribuio espacial da

populao e das atividades econmi-

cas do Municpio e do territrio sob sua

rea de influncia, de modo a evitar e

corrigir as distores do crescimento

urbano e seus efeitos negativos sobre

o meio ambiente;

V oferta de equipamentos urbanos e co-

munitrios, transporte e servios pblicos

adequados aos interesses e necessidades

da populao e s caractersticas locais;

VI ordenao e controle do uso do solo,

de forma a evitar:

a) a utilizao inadequada dos imveis

urbanos;

b) a proximidade de usos incompatveis

ou inconvenientes;

c) o parcelamento do solo, a edificao

ou o uso excessivos ou inadequados em

relao infraestrutura urbana;

d) a instalao de empreendimentos ou

atividades que possam funcionar como

plos geradores de trfego, sem a pre-

viso da infraestrutura correspondente;

e) a reteno especulativa de imvel

34

urbano, que resulte na sua subutilizao

ou no utilizao;

f) a deteriorao das reas urbanizadas;

g) a poluio e a degradao ambiental;

h) a exposio da populao a riscos de

desastres.

VII integrao e complementaridade en-

tre as atividades urbanas e rurais, tendo

em vista o desenvolvimento socioeco-

nmico do Municpio e do territrio sob

sua rea de influncia;

VIII adoo de padres de produo e

consumo de bens e servios e de expan-

so urbana compatveis com os limites

da sustentabilidade ambiental, social e

econmica do Municpio e do territrio

sob sua rea de influncia;

IX justa distribuio dos benefcios e nus

decorrentes do processo de urbanizao;

X adequao dos instrumentos de po-

ltica econmica, tributria e financei-

ra e dos gastos pblicos aos objetivos

do desenvolvimento urbano, de modo

a privilegiar os investimentos geradores

de bem-estar geral e a fruio dos bens

pelos diferentes segmentos sociais;

XI recuperao dos investimentos do

Poder Pblico de que tenha resultado a

valorizao de imveis urbanos;

XII proteo, preservao e recupera-

o do meio ambiente natural e cons-

trudo, do patrimnio cultural, histrico,

artstico, paisagstico e arqueolgico;

XIII audincia do Poder Pblico mu-

nicipal e da populao interessada nos

processos de implantao de empre-

endimentos ou atividades com efeitos

potencialmente negativos sobre o meio

ambiente natural ou construdo, o con-

forto ou a segurana da populao;

XIV regularizao fundiria e urbanizao

de reas ocupadas por populao de baixa

renda mediante o estabelecimento de nor-

mas especiais de urbanizao, uso e ocu-

pao do solo e edificao, consideradas

a situao socioeconmica da populao

e as normas ambientais;

XV simplificao da legislao de par-

celamento, uso e ocupao do solo e das

normas edilcias, com vistas a permitir

a reduo dos custos e o aumento da

oferta dos lotes e unidades habitacionais;

XVI isonomia de condies para os

agentes pblicos e privados na promo-

o de empreendimentos e atividades

relativos ao processo de urbanizao,

atendido o interesse social.

XVII - estmulo utilizao, nos parcela-

mentos do solo e nas edificaes urba-

nas, de sistemas operacionais, padres

construtivos e aportes tecnolgicos que

objetivem a reduo de impactos ambien-

tais e a economia de recursos naturais.

O art. 183 da Constituio traz a figura do

usucapio especial de imvel urbano. Esse ins-

tituto nasce da tica constitucional de funo

social da propriedade e promoo da justia

social. Uma vez que o proprietrio no esteja

fazendo uso do seu imvel e outrem esteja

na posse do mesmo por cinco anos, adquirir

este a propriedade do imvel. Este dispositivo

baseia-se na ideia de que a terra deve cumprir

uma finalidade, atendendo s necessidades

dos que precisam de moradia. Tal figura uma

inovao bastante benfica, pois flexibiliza o

formalismo em detrimento da matria, bene-

ficiando o possuidor em uma tica de garantia

de direitos.

Refletindo o entendimento internacio-

nal, a legislao brasileira trata da proteo

ao direito moradia e cidade de maneira

significativa em vrios textos normativos, es-

pecialmente no Estatuto da Cidade; na Medi-

da Provisria n2.220, de 4 de setembro de

35

2001, que trata da Concesso Especial de

Uso para fins de Moradia; na Lei n 11.124, de

16 de junho de 2005, que trata do Sistema

Nacional de Habitao de Interesse Social; e

na Lei n 11.977/2009 e alteraes feitas pela

12.424, de 16 de junho de 2011, que tratam

do Programa Minha Casa, Minha Vida e da

regularizao fundiria de assentamentos

localizados em reas urbanas, o que inclui

polticas pblicas de induo ao desenvolvi-

mento socioeconmico.

Em assim sendo, percebe-se o firme arca-

bouo jurdico construdo em torno do direito

moradia, envolvendo todos os setores inte-

ressados. A segurana jurdica caracterstica do

Estado Democrtico de Direito fundamental

para a estabilidade das relaes sociais e a

participao de todos legitima a ao do Poder

Estatal, o que faz das previses legais em torno

do direito moradia conquistas inalienveis.

Embora o Direito esteja em constan-

te mutao para acompanhar e cumprir sua

misso na sociedade, melhor satisfazendo os

interesses pblicos, a previsibilidade uma

necessidade condio humana. Sendo assim,

os ajustes jurdicos promovidos para adequa-

o s novas realidades devem ocorrer obser-

vando procedimentos e limites previamente

estabelecidos, considerando, para qualquer

alterao efetiva, as garantias constitucionais.

Assim, para cada alterao proposta dever

do Estado efetu-la causando o menor trauma

e comoo possveis aos direitos e s relaes

jurdicas estabelecidas.

A lei brasileira no prev a possibilidade

de realizao de remoes, com exceo da

Lei 8.245, de 18 de outubro de 1991, conhecida

como Lei do Inquilinato6. Nem mesmo a Medida

Provisria 2.220/2001, norma federal que trata

de ocupaes em reas de risco de vida e

sade dos moradores, prev a possibilidade

remoo de indivduos ou comunidades.

Tambm relevante a Medida Provisria

n 2.220/2001, porque dispe sobre a Con-

cesso de Uso Especial para Fins de Moradia

mencionada no art.183, 1, da Constituio

Federal, estabelecendo seus requisitos. Cria,

ainda, o Conselho Nacional de Desenvolvimen-

to Urbano (CNDU), integrante da estrutura da

Presidncia da Repblica e com carter deli-

berativo e consultivo para matria de poltica

nacional de desenvolvimento urbano, sendo

composto por Presidente, Plenrio e por uma

Secretaria-Executiva.

Importantes Leis so tambm as de n-

mero 11.481/2007 e 11.952/2009, referindo-se

ambas regularizao fundiria. A primeira

prev medidas voltadas regularizao fundi-

ria de interesse social em imveis da Unio e

a segunda regularizao de ocupaes situ-

adas em terras da Unio, no mbito da Ama-

znia Legal. As disposies de regularizao

fundiria so de extrema utilidade na conse-

cuo da efetivao dos direitos moradia

de populaes socialmente marginalizadas.

Por meio desse procedimento, possvel re-

gularizar e adequar espaos em situao de

ocupao irregular a um modelo que beneficie

as populaes ocupantes e promova desenvol-

vimento econmico e social favorvel ao pas.

Segue-se mencionando a Lei n

11.977/2009, conhecida popularmente como

Programa Minha Casa, Minha Vida. Estabele-

ce critrios para a regularizao fundiria de

ocupaes irregulares, bem como o incentivo

produo de novas unidades habitacionais.

Por meio do disposto nessa lei, famlias carentes

podem ser realocadas para unidades habitacio-

nais construdas pelo programa com inteno

de organizar e garantir seu direito moradia,

bem como ver suas moradias regularizadas

por meio de aes pblicas que envolvem a

6 A Lei 8.245/91 utiliza a expresso despejo para a ao de retomada do imvel promovida pelo locador. Ao longo da pesquisa, pre-feriu-se utilizar de maneira uniforme a expresso remoo para designar as medidas de desocupaes dos imveis com legitimao estatal, pois essa tem sido a linguagem mais usual entre os atores sociais e representantes do Poder Pblico envolvidos.

36

utilizam de mecanismos prprios para tais si-

tuaes irregulares.

Importante destacar, que a Lei n

11.977/2009 estabelece princpios que deve-

ro ser observados nas aes de regularizao

fundiria, conforme redao do seu art. 48:

Art. 48. Respeitadas as diretrizes gerais

da poltica urbana estabelecidas na Lei

no 10.257, de 10 de julho de 2001, a re-

gularizao fundiria observar os se-

guintes princpios:

I ampliao do acesso terra urbaniza-

da pela populao de baixa renda, com

prioridade para sua permanncia na rea

ocupada, assegurados o nvel adequado

de habitabilidade e a melhoria das con-

dies de sustentabilidade urbanstica,

social e ambiental;

II articulao com as polticas setoriais

de habitao, de meio ambiente, de sa-

neamento bsico e de mobilidade urbana,

nos diferentes nveis de governo e com

as iniciativas pblicas e privadas, volta-

das integrao social e gerao de

emprego e renda;

III participao dos interessados em todas

as etapas do processo de regularizao;

IV estmulo resoluo extrajudicial de

conflitos; e

V concesso do ttulo preferencialmente

para a mulher.

H, portanto, uma inteno clara da legis-

lao em desestimular medidas de remoo da

populao de baixa renda. Deve-se, na buscar

solues que garantam a integrao dos assen-

tamentos irregulares cidade, privilegiando a

permanncia das famlias no local de moradia

e a conquista de novos direitos.

6.3 NORMAS ADMINISTRATIVAS

REFERENTES AOS CONFLITOS

FUNDIRIOS URBANOS

O CONCIDADES usa de suas atribuies

para emitir orientaes e recomendaes no

tocante aplicao do Estatuto das Cidades

aos normativos que versam sobre estruturao

e desenvolvimento urbanstico, em geral. Das

resolues mais atinentes ao estudo desenvol-

vido na presente pesquisa, as seguintes podem

ser destacadas:

Resoluo n 13: traz em seu corpo uma

srie de recomendaes aos atores sociais

dos governos dos Estados, DF e Municpios

que visam a criao de Conselhos Estaduais

e Municipais.

Resoluo n 31: propem um processo

de discusso entre o Poder Judicirio, o Con-

selho das Cidades e outras instituies que

atuam socialmente no de