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RELATÓRIO FINAL
ESTUDO SOBRE AS DIFICULDADES
DAS PME NOS
INQUÉRITOS DE DEFESA COMERCIAL
E SOLUÇÕES POSSÍVEIS PARA AS MESMAS
Setembro de 2010
Estudo realizado por
Gide Loyrette Nouel A.A.R.P.I
Declaração de exoneração de responsabilidade:
O presente relatório foi encomendado e financiado pela Comissão Europeia da União Europeia. As
opiniões nele expressas são dos autores do estudo, não representando uma posição oficial da
Comissão Europeia.
2.
O presente estudo é elaborado para a Direcção-Geral do Comércio e, em particular, para a
Direcção H - Defesa Comercial.
O estudo foi elaborado com base nas respostas obtidas junto de várias partes interessadas
durante as entrevistas, ou dadas a um questionário. Os dados foram directamente recolhidos
junto de fontes primárias, ou seja, pequenas e médias empresas (PME) e associações
industriais nacionais/europeias tendo PME como membros, que participaram em inquéritos de
defesa comercial (IDC), bem como de funcionários competentes nesta matéria dos Estados-
Membros e das administrações das Instituições Europeias.
O estudo tem em consideração a evolução das leis e da jurisprudência relevantes da UE (e da
OMC), bem como das práticas dos serviços anti-dumping da Comissão, até ao fim de
Junho de 2010.
AGRADECIMENTOS
A Gide Loyrette Nouel gostaria de agradecer o tempo e o valioso contributo disponibilizados
por todas as pessoas que participaram no estudo na qualidade de entrevistados. Os autores
queriam ainda deixar um agradecimento especial a Romain Viard pela ajuda inestimável que
prestou durante o seu estágio, em 2010, no gabinete da Gide Loyrette Nouel, em Bruxelas.
3.
ÍNDICE
1. INTRODUÇÃO.......................................................................................................... 6 1.1 Objectivo e âmbito do estudo....................................................................................... 6
1.2 Instrumentos de defesa comercial ................................................................................ 7
1.3 Pequenas e médias empresas........................................................................................ 8
2. CARACTERÍSTICAS ESPECÍFICAS DAS PME............................................... 10 2.1 As PME desempenham um papel importante na economia europeia ........................ 10
2.2 Constrangimentos inerentes às PME.......................................................................... 11
3. AS NORMAS DA UE E AS PME........................................................................... 12 3.1 Síntese da política da UE em matéria de PME .......................................................... 12
3.1.1 Iniciativas legislativas específicas das PME.............................................................. 14
(a) Direito da concorrência: tratamento específico nas regras relativas aos auxílios estatais .............................................................................................................. 15
(b) Direito fiscal: medidas especiais de redução do IVA....................................... 15
(c) Direito das Sociedades: Estatuto da Sociedade Privada Europeia favorável às PME.................................................................................................................. 16
3.1.2 Medidas práticas de apoio aos regimes de auxílios às PME...................................... 16
(a) Semana Europeia das PME............................................................................... 17
(b) «Enterprise Europe Network» .......................................................................... 17
(c) Portal europeu das pequenas empresas, «Access2finance» e portal «Your Europe - Business» ........................................................................................... 17
3.2 Iniciativas específicas para as PME em processos IDC: ainda marginais ................. 18
3.3 Iniciativas possíveis a favor das PME........................................................................ 19
3.3.1 Princípios jurídicos orientadores................................................................................ 19
(a) Princípios orientadores da OMC ...................................................................... 20
(b) Princípios orientadores da UE .......................................................................... 21
3.3.2 Tipos de iniciativas recomendadas ............................................................................ 22
4. DIFICULDADES DAS PME NOS PROCESSOS DE DEFESA COMERCIAL DA UE ....................................................................................................................... 24
4.1 Dificuldades de carácter geral.................................................................................... 24
4.1.1 Desconhecimento em geral ........................................................................................ 24
4.1.2 Falta de conhecimentos para ponderar a participação num processo ........................ 27
(a) Interesses em causa e resultados previstos ....................................................... 27
(b) Duração do inquérito e aplicação atempada/tardia das medidas ...................... 28
4.
(c) «Distanciamento» entre as PME e as administrações competentes ................. 28
(d) Outros factores.................................................................................................. 29
4.2 Dificuldades antes do início do processo................................................................... 31
4.2.1 Enfrentadas pelas PME produtoras da UE................................................................. 31
(a) Morosidade do processo de denúncia............................................................... 31
(b) Sobrecarga desproporcionada relativamente ao tipo de elementos de prova necessários para apresentar a denúncia ............................................................ 32
(c) Posição.............................................................................................................. 33
4.2.2 Enfrentadas pelas PME importadoras/utilizadoras da UE ......................................... 33
4.3 Fases iniciais do inquérito.......................................................................................... 34
4.3.1 Dificuldades enfrentadas pelas PME produtoras da UE ............................................ 34
(a) Questionário de amostragem ............................................................................ 34
(b) Questionário principal ...................................................................................... 34
4.3.2 Dificuldades enfrentadas pelas PME importadoras/utilizadoras da UE .................... 35
(a) Dar-se a conhecer à Comissão.......................................................................... 35
(b) Questionário de amostragem ............................................................................ 36
(c) Questionário principal ...................................................................................... 37
(d) Falta de transparência na aplicação do teste do interesse da Comunidade....... 37
(e) Falta de meios para acompanhar o inquérito .................................................... 38
4.4 Fase final do inquérito................................................................................................ 38
4.4.1 Acompanhar o processo ............................................................................................. 38
4.4.2 Comunicação com os Estados-Membros ................................................................... 39
4.5 Fase da aplicação ....................................................................................................... 39
4.5.1 Enfrentadas pelas PME produtoras da UE................................................................. 39
4.5.2 Enfrentadas pelas PME importadoras/utilizadoras da UE ......................................... 39
4.6 Conclusão provisória.................................................................................................. 40
5. RECOMENDAÇÕES RELATIVAS ÀS DIFICULDADES ACIMA IDENTIFICADAS.................................................................................................... 41
5.1 Maior sensibilização para os IDC em geral ............................................................... 41
(a) Workshops regionais......................................................................................... 41
(b) Maior envolvimento dos Estados-Membros enquanto «interfaces»................. 42
(c) Melhorar o funcionamento do serviço de assistência da DG Comércio........... 43
(d) Tornar público o relatório do Auditor para aumentar a transparência e os conhecimentos das PME................................................................................... 44
5.2 Prestar informações e explicações em processos IDC específicos ............................ 45
5.2.1 Comissão Europeia .................................................................................................... 45
5.
5.2.2 Estados-Membros....................................................................................................... 46
5.2.3 Associações comerciais.............................................................................................. 47
5.3 Facilitação da participação das PME ......................................................................... 47
5.3.1 Antes do início do processo ....................................................................................... 47
(a) PME produtoras................................................................................................ 47
(b) PME importadoras/utilizadoras e operadores económicos............................... 49
5.4 Na fase do inquérito ................................................................................................... 49
5.4.1 PME produtoras ......................................................................................................... 49
(a) Amostragem...................................................................................................... 49
(b) Questionário principal ...................................................................................... 50
5.4.2 PME importadoras e utilizadoras ............................................................................... 51
5.4.3 Acompanhar o processo ............................................................................................. 52
5.4.4 Comunicação com os Estados-Membros ................................................................... 52
5.5 Fase da aplicação ....................................................................................................... 53
5.5.1 PME produtoras ......................................................................................................... 53
(a) O registo e a aplicação retroactiva de direitos podem limitar a evasão............ 53
5.5.2 PME importadoras e utilizadoras ............................................................................... 53
5.6 Conclusão provisória.................................................................................................. 54
6. OS PROCESSOS DE PAÍSES TERCEIROS E AS PME EUROPEIAS ........... 55 6.1 Envolvimento limitado das empresas da UE até à data, mas a situação pode mudar 55
6.2 Dificuldades das PME exportadoras envolvidas em processos de países terceiros ... 56
6.2.1 Falta de conhecimento ............................................................................................... 56
6.2.2 Possíveis dificuldades práticas das PME exportadoras.............................................. 56
6.2.3 Apoio actualmente disponível e suas limitações........................................................ 57
6.3 Soluções propostas para as dificuldades das PME exportadoras em países terceiros 58
6.3.1 Aumentar os conhecimentos gerais das PME ............................................................ 58
6.3.2 Informar as PME sobre um inquérito específico ....................................................... 60
6.3.3 Outras iniciativas possíveis, incluindo a simplificação ............................................. 61
7. OBSERVAÇÕES FINAIS....................................................................................... 62
6.
1. INTRODUÇÃO
1.1 Objectivo e âmbito do estudo
1. O presente estudo tem como objectivo identificar as dificuldades que as pequenas e
médias empresas (a seguir designadas por «PME») enfrentam, nos 27 Estados-
Membros da União Europeia (a seguir designada por «Europa» ou «UE»), enquanto
partes envolvidas em inquéritos de defesa comercial (a seguir designados por
«IDC»), e emitir recomendações sobre possíveis soluções susceptíveis de facilitar a
participação das PME nesses inquéritos.1
2. A ideia deste estudo derivou do exercício de transparência lançado, em 2009, sob
Presidência checa. Este exercício concluíra, entre outras coisas, ser necessário
melhorar a situação das PME relativamente aos IDC, havendo que realizar um estudo
para identificar as dificuldades que estas enfrentam e sugerir melhorias.
3. No que respeita ao âmbito do estudo, convém referir o seguinte:
- O estudo não pretende analisar a legitimidade da utilização dos IDC, nem as
possíveis interpretações das disposições previstas no actual quadro jurídico, com
vista a «reforçar» ou «enfraquecer» a utilização dos instrumentos IDC;
- A finalidade do estudo consiste unicamente em determinar se as PME enfrentam
dificuldades e, se for o caso, em que se traduzem, em virtude desse seu estatuto,
enquanto partes envolvidas em IDC;
- O estudo abarca todas as categorias de PME (por exemplo, produtoras, importadoras
e utilizadoras), tendo o cuidado de garantir a abordagem específica de todos os
interesses nas respectivas partes do relatório;
1 Cf. Concurso relativo a um contrato de realização de um estudo sobre as dificuldades que as PME enfrentam nos inquéritos de defesa comercial e soluções possíveis para as mesmas (a seguir designado por «Termos de referência»), p. 6, Bruxelas, 2 de Outubro de 2009.
7.
- O estudo abrange as dificuldades enfrentadas pelas PME que participam em IDC
iniciados pela Comissão Europeia ou por países terceiros; 2
- O estudo pretende propor soluções realistas para facilitar o papel das PME nos
processos IDC, tendo presente a necessidade de imparcialidade e não-discriminação
por parte das autoridades competentes;
- O estudo propõe soluções a curto, médio ou longo prazos que a Comissão poderia
adoptar sem alterar o actual quadro jurídico, eventualmente através da adopção de
«boas práticas».3
4. A fim de realizar o estudo, foi encetado um diálogo directo entre os autores e várias
partes interessadas de praticamente todos os 27 Estados-Membros. As partes
interessadas, que aceitaram ser entrevistadas ou apresentar as suas opiniões por
escrito, constituem um grupo representativo que garante uma ampla cobertura
geográfica e um vasto leque de posições de partes interessadas (produtores,
importadores, utilizadores), administrações públicas e empresas privadas4. Assim,
este grupo incluiu PME de diferentes Estados-Membros, associações europeias de
vários grupos de interesses e funcionários das Instituições Europeias e das
autoridades nacionais, todos eles familiarizados com os problemas colocados pelos
IDC.
1.2 Instrumentos de defesa comercial
5. Os IDC abrangidos pelo presente estudo são todos os instrumentos aplicáveis - pela
UE ou por governos de países terceiros - para compensar os prejuízos resultantes de
práticas de dumping adoptadas por empresas privadas (os chamados processos «anti-
dumping»), de subvenções estatais (os chamados processos «anti-subvenções») ou de
2 Nos últimos anos, vários países terceiros, entre os quais os chamados «países emergentes», recorreram com uma frequência cada vez maior a IDC contra os exportadores da UE. No âmbito do estudo cabe analisar em que medida a nova política da Comissão Europeia em matéria de processos relativos a IDC instaurados por países terceiros tem em conta as necessidades das PME envolvidas nesses processos. 3 Nesta matéria, as «Best Practices on the conduct of proceedings concerning Articles 101 and 102 TFEU» («Boas práticas para a instrução de processos à luz dos artigos 101.º e 102.º do TFUE») da DG Concorrência poderiam servir de fonte de inspiração à DG Comércio. 4 Este grupo incluiu cerca de 120 pessoas entrevistadas, já com alguma experiência em IDC.
8.
importações em larga escala e perturbadoras (os chamados processos de
«salvaguarda»).
6. Na Europa, os instrumentos referidos constam dos seguintes actos jurídicos:
- Processos anti-dumping (Regulamento (CE) n.º 1225/2009 relativo à defesa contra
as importações objecto de dumping dos países não membros da Comunidade
Europeia);
- Processos de compensação (Regulamento (CE) n.º 597/2009 relativo à defesa contra
as importações que são objecto de subvenções de países não membros da
Comunidade Europeia);
- Processos de salvaguarda (Regulamento (CE) n.º 260/2009 relativo ao regime comum
aplicável às importações [importações provenientes de países membros da OMC];
Regulamento (CE) n.º 625/2009 relativo ao regime comum aplicável às importações
de certos países terceiros [importações provenientes de países não-membros da OMC];
Regulamento (CE) n.º 427/2003 relativo a um mecanismo de salvaguarda transitório
aplicável especificamente à importação de determinados produtos originários da
República Popular da China).
1.3 Pequenas e Médias Empresas
7. O conceito de PME encontra-se definido no artigo 2.º, n.º 1, da
Recomendação 2003/361/CE da Comissão Europeia, com a seguinte redacção:
«A categoria das micro, pequenas e médias empresas (PME) é constituída por
empresas que empregam menos de 250 pessoas e cujo volume de negócios anual
não excede 50 milhões de euros ou cujo balanço total anual não excede
43 milhões de euros».
8. O presente estudo foi elaborado com base em informações relativas a esta categoria
de empresas e recolhidas junto das mesmas.
9.
10.
2. CARACTERÍSTICAS ESPECÍFICAS DAS PME
2.1 As PME desempenham um papel importante na economia europeia
9. Normalmente, as PME são consideradas a «espinha dorsal da economia europeia»5.
Segundo dados recentes, existem 23 milhões de PME na Europa, que correspondem
a 99% das empresas da UE-27, empregam mais de 100 milhões de pessoas e
representam 60% do PIB da UE.6
10. Mais impressionante ainda é o facto de 92% do sector das PME ser composto por
micro-empresas, que empregam menos de 10 pessoas7. Fontes importantes de criação
de emprego, as PME são responsáveis por 67% dos postos de trabalho do sector
privado não financeiro8, tendo mesmo superado as grandes empresas com a criação
de 9,4 milhões de postos de trabalho entre 2002 e 20089. Vários estudos
estabeleceram uma relação directa entre as PME e as taxas de crescimento
económico globais10 e, especificamente, com as registadas no período de 2004 -
200611. De igual modo, as PME revelam-se, com frequência, extremamente
inovadoras, estabelecendo ligações fortes, eficazes e estreitas com as universidades,
sob a forma de empresas derivadas (spin-offs).
11. As PME produtoras exercem a maior parte da sua actividade no mercado interno
europeu. Em contraste com o contributo que dão para o comércio intra-UE, a
internacionalização das PME no exterior da UE é bastante limitada, pois apenas 14%
5 http://ec.europa.eu/enterprise/e_i/news/article_8750_en.htm, última consulta em 2 de Julho de 2010. 6 Cf. Comissão Europeia, DG Concorrência, Handbook on Community State Aid Rules for SMEs («Manual das regras aplicáveis aos auxílios estatais da Comunidade às PME»), p. 3. Este manual foi publicado em 25 de Fevereiro de 2009 e encontrava-se acessível aquando da última consulta, em 9 de Junho de 2010, em: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/sme_handbook.pdf. 7 Primeira parte do Annual Report on EU Small and Medium-sized Enterprises («Relatório Anual sobre as Pequenas e Médias Empresas da UE»), D. AUDRESTSCH, R. VAN DER HORST, T. KWAAK e R. THURIK, EIM Business & Policy Research, ver p. 5. Zoetermeer, 12 de Janeiro de 2009. Última consulta em 14 de Junho de 2010, em: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/files/craft/sme_perf_review/doc_08/spr08_annual_reporten.pdf . 8 Ver a nota de rodapé 6 supra, p. 19. Sobre o elevado contributo das PME para a criação de novos postos de trabalho, ver também p. 37 do mesmo relatório. 9 Ver a Análise do Desempenho das PME, Relatório anual de 2010, publicado em 11 de Junho de 2010, p. 6. Última consulta em 14 de Junho de 2010, em: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/facts-figures-analysis/performance-review/pdf/dgentr_annual_report2010_100511.pdf. 10 Ver nota de rodapé 6 supra, p. 39.
11.
delas se abastecem no exterior e apenas 13% exportam para além das fronteiras da
UE.12
12. Decorre destes números que, no que se refere às PME produtoras, quaisquer
iniciativas tomadas para facilitar a sua participação nos processos IDC respeitariam,
sobretudo, ao seu envolvimento nos processos europeus. Não obstante, é provavel
que tais iniciativas venham a assumir uma importância crescente para estas empresas
no contexto dos processos iniciados por países terceiros.
13. As PME europeias importadoras ou utilizadoras, que, logicamente, se encontram
expostas ao comércio internacional, serão, provavelmente, também parte activa nos
processos da UE, para reduzir ao máximo as alterações no seu fluxo de importações
de países terceiros.
2.2 Constrangimentos inerentes às PME
14. A premissa básica, repetidamente aventada por todos os entrevistados no âmbito
deste estudo, é que, por força da sua dimensão, as PME confrontam-se com toda uma
série de constrangimentos: dificuldades de acesso ao financiamento, recursos
limitados e dificuldades em atrair pessoal qualificado ou em entrar em novos
mercados. Além disso, normalmente, as PME cingem o seu conhecimento do quadro
(económico, jurídico e administrativo) em que operam àquilo que precisam de saber
para funcionar no dia-a-dia e satisfazer as suas necessidades imediatas.
Consequentemente, tendem a concentrar-se nas suas actividades principais: o
desenvolvimento, a produção e a comercialização dos seus produtos.
15. Na maior parte dos casos, ignoram os direitos e oportunidades de que podem tirar
proveito, tais como o direito de utilizarem instrumentos contra práticas comerciais
desleais ou de contestarem a utilização dos mesmos. Exceptuando os casos em que
conhecem suficientemente estes instrumentos e recebem orientações adequadas, as
11 SMEs were the main drivers of economic growth, («As PME foram os principais motores do crescimento económico»), M. SCHMIEMANN, publicação n.º 71/2009, de 10 de Setembro de 2009, sítio do Eurostat: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-09-071/EN/KS-SF-09-071-EN.PDF. 12 Estudo Internationalisation of European SMEs («Internacionalização das PME europeias»), 2010, p. 5, disponível em: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/market-access/internationalisation/index_en.htm.
12.
PME tendem a mostrar-se relutantes em afectar tempo e recursos - humanos e
financeiros - a matérias que não exigem a sua atenção imediata, como são os IDC,
cujas regras e consequências continuam a considerar um tanto nebulosas. A situação
complica-se pelo facto de, na vasta maioria das PME europeias, com excepção das
localizadas no Reino Unido e na Irlanda, o seu pessoal não falar inglês.
3. AS NORMAS DA UE E AS PME
3.1 Síntese da política da UE em matéria de PME
16. Devido à sua importância para a economia da UE e em conformidade com o duplo
objectivo de promover a competitividade e o crescimento na Europa, a situação
específica das PME tem sido amplamente reconhecida na maior parte das políticas da
UE.
17. Lançada pelo Conselho Europeu, em Março de 2000, a Estratégia de Lisboa13
reconheceu que a competitividade da Europa dependia fortemente das suas pequenas
empresas e definiu como objectivo a criação de um ambiente favorável às PME,
através da introdução de diversas iniciativas e da instituição de um quadro
regulamentar específico para as PME. Na sequência do lançamento da Estratégia de
Lisboa, o Conselho aprovou a Carta Europeia das Pequenas Empresas, na qual
declara que as PME são a «espinha dorsal da economia europeia»14, tendo afirmado
que «os decisores políticos [tomariam] na devida conta as necessidades dessas
empresas e [assumiriam] o compromisso directo em dez domínios políticos
principais»15. Posteriormente, o Conselho reiterou, nas reuniões seguintes, o
objectivo, especificamente direccionado para as PME, de instituir um ambiente
regulamentar «simples, transparente e fácil de aplicar»16, tendo em vista a criação
do «melhor enquadramento possível»17 para as PME.
13 Conselho Europeu de Lisboa, Lisboa, 23 e 24 de Março de 2000 14 Ibidem, p. 1. Reiterado na Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões - «As pequenas e médias empresas enquanto factores decisivos para estimular o crescimento e o emprego. Avaliação intercalar da política moderna para as PME», COM (2007) 592 final, Bruxelas, 4 de Outubro de 2007, p.1 15Para obter mais pormenores, ver o sítio da Comissão Europeia, DG Empresas e Indústria. Última consulta em 11 de Junho de 2010, em: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/best-practices/charter/index_en.htm. 16 Conselho da União Europeia, Conclusões da Presidência, 23-24 de Março de 2006, ponto 26. 17 Carta Europeia das Pequenas Empresas
13.
18. Outro elemento importante foi a nova definição de PME18, nos termos da qual a
Comissão, indirectamente, aceitou a legitimidade de um tratamento diferenciado das
mesmas, ao declarar que esta nova definição visava «garantir que as grandes
empresas que não compartilham as mesmas preocupações não beneficiem de acções
de apoio especificamente destinadas às PME»19 (sublinhado nosso).
19. Em 2005, outra comunicação da Comissão reconhecia ser «necessária uma
simplificação dos condicionalismos regulamentares e administrativos que pesam
sobre as PME», bem como a integração do princípio «Think Small First» («Pensar
primeiro em pequena escala») em todas as políticas da UE, afirmando que: «Uma
melhor legislação reveste-se de especial importância para as PME, uma vez que
estas têm recursos limitados e conhecimentos especializados insuficientes para
poderem obedecer a regras e regulamentações frequentemente complexas. Há
provas de que as sobrecargas administrativas podem constituir um ónus
desproporcionadamente elevado para as PME.» [...] «Tanto a nível nacional, como
comunitário, devem ser sempre consideradas medidas apropriadas para aligeirar a
sobrecarga legislativa sobre as PME e pode ser útil introduzir disposições
específicas relativas a estas últimas, tais como períodos de transição maiores,
encargos reduzidos, exigências de comunicação simplificadas, até excepções, ou
assistência, por exemplo, sob a forma de serviços de apoio. [...] Tanto a Comissão
como os Estados-Membros devem tomar medidas, no âmbito de domínios políticos
específicos, para aligeirar a sobrecarga imposta às PME e ter mais em conta as
suas necessidades intrínsecas».20
20. Tudo isso foi reiterado pela Comissão na sua avaliação intercalar da política moderna
para as PME de 2007, na qual declarava que: «Nos casos em que as PME sejam
18 Ver supra a secção 1.3, referindo a Recomendação da Comissão 2003/361/CE, de 6 de Maio de 2003, relativa à definição de micro, pequenas e médias empresas [Jornal Oficial L 124 de 20/05/2003]. 19 Ver o resumo da Recomendação da Comissão 2003/361/CE, de 6 de Maio de 2003, relativa à definição de micro, pequenas e médias empresas [Jornal Oficial L 124 de 20/05/2003], em: http://europa.eu/legislation_summaries/enterprise/business_environment/n26026_en.htm 20 Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões - «Aplicar o programa comunitário de Lisboa - Modernizar a política das PME para o crescimento e o emprego», COM(2005) 551 final, Bruxelas, 10 de Novembro de 2005, ver p. 7-8.
14.
objecto da legislação comunitária, deverão adoptar-se medidas específicas para as
auxiliar» (sublinhado nosso).21
21. Visto como a pedra angular da política da UE para as PME, o Small Business Act
para a Europa22 de 2008 visava «ancorar irreversivelmente o princípio «Think Small
First» na definição das políticas, da legiferação ao serviço público, e promover o
crescimento das PME ajudando-as a abordar os problemas que ainda travam o seu
desenvolvimento» (sublinhado nosso).23
22. Finalmente, foram introduzidas, em 2009, orientações especiais para a avaliação de
impacto, com vista a avaliar o impacto de todas as propostas legislativas e políticas
importantes em matéria de PME.24
3.1.1 Iniciativas legislativas específicas das PME
23. Neste momento, existem 83 actos legislativos da UE com medidas políticas visando
especificamente as PME25. Alguns prevêem isenções decorrentes da dimensão, um
tratamento especial para as PME, isenções temporárias ou a simplificação de
21 Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões - «As pequenas e médias empresas enquanto factores decisivos para estimular o crescimento e o emprego. Avaliação intercalar da política moderna para as PME», COM (2007) 592 final, Bruxelas, 4 de Outubro de 2007. A comunicação estabelecia também que, quando comparadas com empresas de maiores dimensões, as PME suportam «encargos administrativos e regulamentares desproporcionados». Ver p. 11 22 Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões - «Think Small First» Um «Small Business Act» para a Europa, COM (2008) 394 final, Bruxelas, 25 de Junho de 2008 23 Ibidem, p. 3. O Small Business Act prevê um conjunto de 10 princípios para orientar a concepção e a aplicação das políticas das PME, um conjunto de novas medidas e propostas legislativas regidas pelo princípio «Think Small First» e um conjunto de novas medidas políticas que aplicam estes 10 princípios de acordo com as necessidades das PME. Sobre a aplicação do Small Business Act para a Europa em 2009, ver Documento de trabalho da Comissão - Relatório sobre a aplicação do SBA («Small Business Act»), p. 2, COM(2009)680, Bruxelas, última consulta em 10 de Junho de 2010, em: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/small-business-act/implementation/index_en.htm e ver também Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões - «Think Small First» Um «Small Business Act» para a Europa, SEC(2008) 2101 e SEC(2008) 2102, nomeadamente p. 3, Bruxelas, 25/06/2008. Última consulta em 10 de Junho de 2010, em: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/small-business-act/index_en.htm. 24 Orientações para a avaliação de impacto, 15 de Janeiro de 2009, SEC(2009) 92. Esta avaliação baseia-se num teste em três fases: avaliação preliminar das empresas passíveis de ser afectadas, medição do impacto nas PME (análise custo- benefício) e aplicação de medidas de atenuação, se necessário. 25 Evaluation of the application of the Think Small First principle in EU legislation and programmes («Avaliação da aplicação do princípio «Pensar primeiro nos pequenos« à legislação e aos programas da UE»), Relatório final apresentado por GHK, Executive Summary (Resumo), p. 3.
15.
requisitos legislativos nacionais26. Embora a referência a todos esses textos
legislativos extravase o âmbito do presente estudo, convirá mencionar, a título de
exemplo, alguns deles.
(a) Direito da concorrência: tratamento específico nas regras relativas aos auxílios
estatais
24. Em 2005, a Comissão simplificou as regras comunitárias aplicáveis aos auxílios
estatais em matéria de inovação, de modo a incentivar a inovação no seio das PME.
Em 2007, a Comissão aumentou o limiar de minimis abaixo do qual os auxílios não
necessitam de ser comunicados e apresentou propostas visando aumentar a ajuda às
PME. Além disso, a Comissão introduziu um novo quadro para os auxílios estatais
nos domínios da investigação e da inovação, aumentando os fundos disponíveis para
as PME e estabelecendo regras flexíveis para as despesas das PME decorrentes dos
direitos de propriedade intelectual. Em 2009, foi adoptado um regulamento geral de
isenção por categoria, nos termos do qual as medidas relativas aos auxílios estatais
de apoio às PME ficariam isentas da obrigação de notificação27. Estas e outras
medidas específicas para as PME em matéria de auxílios estatais encontram-se
descritas no «Manual das regras aplicáveis aos auxílios estatais da Comunidade às
PME», adoptado em 2009.28
(b) Direito fiscal: medidas especiais de redução do IVA
25. Inserida no Small Business Act, a proposta da Comissão (DG TAXUD) sobre a
redução das taxas de IVA em muitos dos sectores de actividade das PME
(nomeadamente, nos serviços de grande intensidade do factor trabalho) entrou em
26 Ibidem, p. 4 27 Sobre a aplicação do Small Business Act para a Europa em 2009, ver Documento de trabalho da Comissão - Relatório sobre a aplicação do SBA («Small Business Act»), p. 2, COM(2009)680, Bruxelas. Última consulta em 10 de Junho de 2010, em: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/small-business-act/implementation/index_en.htm, e Regulamento (CE) n.º 800/2008 da Comissão, de 6 de Agosto de 2008, que declara certas categorias de auxílios compatíveis com o mercado comum, em aplicação dos artigos 87.º e 88.º do Tratado (Regulamento geral de isenção por categoria), JO L 214 de 09/08/2008, nomeadamente o considerando 54. Última consulta em 10 de Junho de 2010, em: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/block.html . 28 Cf. Comissão Europeia, DG Concorrência, Handbook on Community State Aid Rules for SMEs («Manual das regras aplicáveis aos auxílios estatais da Comunidade às PME»), p. 3. Este manual foi publicado em
16.
vigor em 200929. Além disso, a proposta de reformulação da directiva relativa aos
atrasos de pagamentos visa melhorar o fluxo de tesouraria das PME30. Outra proposta
sobre a facturação do IVA vem complementar o Small Business Act, alargando o
recurso à facturação simplificada, inclusivamente no caso de pequenos montantes,
que são particularmente importantes para as PME, e permitindo que os Estados-
Membros autorizem as PME a contabilizar o IVA numa base de tesouraria ao abrigo
de um sistema de contabilidade de caixa.31
(c) Direito das Sociedades: Estatuto da Sociedade Privada Europeia favorável às
PME
26. No âmbito do Small Business Act, a proposta da Comissão relativa ao «Estatuto da
Sociedade Privada Europeia» visa tornar o mercado único mais acessível às PME
através da criação de uma nova forma jurídica europeia para as PME que pretendam
aumentar a sua competitividade.32
3.1.2 Medidas práticas de apoio aos regimes de auxílios às PME
27. Em consonância com a política da UE para as PME e com os muitos actos
legislativos que prevêem um tratamento específico para as mesmas, as Instituições
25 de Fevereiro de 2009 e encontra-se disponível (última consulta em 9 de Junho de 2010) em: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/sme_handbook.pdf. 29 Ver Documento de trabalho da Comissão - Relatório sobre a aplicação do SBA («Small Business Act»), p. 2, COM(2009)680, Bruxelas. Última consulta em 10 de Junho de 2010, em: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/small-business-act/implementation/index_en.htm e ver também Proposta de Directiva do Conselho que altera a Directiva 2006/112/CE no que diz respeito às taxas reduzidas do imposto sobre o valor acrescentado, SEC(2008 2190 e SEC(2008)2191, COM(2008)428 final, Bruxelas, 07/07/2008, p. 3 e 4. Última consulta em 10 de Junho de 2010, em: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0428:FIN:EN:PDF. Esta proposta levou à adopção da Directiva 2009/47/CE do Conselho, de 5 de Maio de 2009 , que altera a Directiva 2006/112/CE no que diz respeito às taxas reduzidas do imposto sobre o valor acrescentado, JO L 116 de 09/05/2009. Última consulta em 10 de Junho de 2010, em: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:116:0018:0020:EN:PDF. 30 Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece medidas de luta contra os atrasos de pagamento nas transacções comerciais (Reformulação) e aplica o Small Business Act, nomeadamente p. 2 e 4, COM(2009) 126 final, Bruxelas, 08/04/2009. Última consulta em 11 de Junho de 2010, em: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0126:FIN:en:PDF. 31 Ver Proposta de Directiva do Conselho que altera a Directiva 2006/112/CE relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado no que respeita às regras em matéria de facturação, p. 3. Última consulta em 11 de Junho de 2010, em: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0021:FIN:EN:PDF.
17.
Europeias, também em coordenação com os Estados-Membros, adoptaram várias
medidas concretas para auxiliar as PME. A título de exemplo, podemos referir as
seguintes:
(a) Semana Europeia das PME
28. Contemplada pela primeira vez no «Small Business Act» para a Europa, a Semana
Europeia das PME33 é uma iniciativa que engloba um grande número de eventos de
campanha realizados por toda a Europa34, nos quais são prestadas informações às
PME sobre a ajuda e os apoios que lhes são concedidos pelas autoridades europeias,
nacionais, regionais e locais.
(b) «Enterprise Europe Network»
29. A «Enterprise Europe Network» é uma rede de apoio às empresas que engloba 600
organizações parceiras activas em 44 países. Até Dezembro de 2009, esta rede tinha
conseguido algum êxito, envolvendo cerca de 3000 profissionais qualificados e
prestando assistência a cerca de 3 milhões de PME.35
(c) Portal europeu das pequenas empresas, «Access2finance» e portal «Your
Europe - Business»
30. Além dos sítios web dos dois regimes supramencionados, a «Semana Europeia das
PME» e a «Enterprise Europe Network», a Comissão Europeia divulga ainda
informações sobre as políticas da UE para as PME em sítios como o Portal europeu
das pequenas empresas, o «Access2finance» e o portal «Your Europe - Business».36
32 Ver Proposta de regulamento do Conselho relativo ao estatuto da sociedade privada europeia, nomeadamente p. 2 e 3. SEC(2008) 2098 e SEC(2008) 2099, COM(2008) 396/3, Bruxelas, 2008/xxxx (CNS). Última consulta em 11 de Junho de 2010, em: http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/epc/proposal_en.pdf . 33Cf. o sítio da Comissão Europeia, DG Empresas e Indústria, Semana Europeia das PME. Última consulta em 20 de Maio de 2010, em: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/entrepreneurship/sme-week/index_en.htm 34 Ibid. 35 Efectivamente, esta extensa rede organizou mais de 10 000 eventos, através dos quais cerca de 400 000 PME celebraram 1400 acordos de parceria comercial ou tecnológica. Ver Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões - «Think Small First» Um «Small Business Act» para a Europa, COM(2008) 394 final, 25 de Junho de 2008, p. 7. 36 Consulte o Portal europeu das pequenas empresas (última consulta em 11 de Junho de 2010), em: http://ec.europa.eu/small-business/index_en.htm; o sítio «Access2finance» (última consulta em 11 de Junho de
18.
3.2 Iniciativas específicas para as PME em processos IDC: ainda marginais
31. Apesar da intenção geral da UE de facilitar as actividades e o desenvolvimento das
PME, estas iniciativas são ainda marginais no seio dos serviços de defesa comercial
da Comissão Europeia.
32. Esta situação pode advir do facto de, em nome da não-discriminação, da neutralidade
e da objectividade, os serviços da Comissão responsáveis pelos inquéritos de defesa
comercial darem, na maior parte dos casos (excepto, talvez, em casos excepcionais),
um tratamento indiferenciado a todas as empresas envolvidas em IDC a nível
europeu, sem atentarem na sua dimensão ou no seu interesse no processo (produtor,
importador, utilizador).
33. No entanto, na prática, dar o mesmo tratamento a todas as empresas pode colocar
algumas delas, em especial as PME, numa situação de desvantagem.
34. Uma iniciativa concreta lançada nos últimos anos foi o serviço de assistência às PME
no domínio da defesa comercial37, criado em 200738. Este serviço, cujos dados de
contacto se encontram disponíveis no sítio da DG Comércio39, destina-se a ajudar as
empresas que enfrentem dificuldades técnicas devido à sua pequena dimensão ou à
fragmentação do respectivo sector40. O serviço de assistência deverá ser capaz de dar
resposta às questões e problemas derivados dos IDC, sejam estes respeitantes a
2010) em: http://www.access2finance.eu/; e o portal «Your Europe - Business» (última consulta em 11 de Junho de 2010), em: http://ec.europa.eu/youreurope/business/index_en.htm. 37 Tanto quanto é do conhecimento dos autores, as campanhas de sensibilização levadas a cabo, nos últimos anos, pela Comissão Europeia nas capitais dos Estados-Membros ou em países terceiros não abordaram questões especificamente relacionadas com as PME. 38 Ver Documento que acompanha o 26.º Relatório anual da Comissão ao Parlamento Europeu sobre as actividades anti-dumping, anti-subvenções e de salvaguarda da Comunidade (2007), p. 18, [COM(2008) 877 final], Documento de trabalho dos serviços da Comissão. 39 Cf. Última consulta em 9 de Junho de 2010, em: http://ec.europa.eu/trade/contact/#_trade-defence-contacts . 40 Ver Documento que acompanha o 26.º Relatório anual da Comissão ao Parlamento Europeu sobre as actividades anti-dumping, anti-subvenções e de salvaguarda da Comunidade (2007), p. 18, [COM(2008) 877 final], Documento de trabalho dos serviços da Comissão.
19.
processos específicos ou de carácter geral, bem como aos relacionados com
procedimentos ou o conteúdo dos processos IDC.41
35. Contudo, verificou-se, com base nas entrevistas efectuadas junto de PME,
associações industriais e funcionários da Comissão e das autoridades nacionais, que,
aparentemente, as PME ignoram a existência deste serviço de assistência.42
36. Além disso, constatou-se que, na sua actual configuração, o serviço de assistência às
PME não aparenta ser uma unidade verdadeiramente autónoma e claramente
mandatada para prestar apoio às PME, mas sim mais um nível administrativo cuja
mais-valia não é imediatamente visível. As PME que contactaram o serviço de
assistência comunicaram que este funciona sobretudo como um centro de chamadas
que remete as empresas para um gestor de processos da Unidade de Defesa
Comercial, que, contudo, não tem formação específica nem a missão específica de
trabalhar com e para as PME, no contexto de um serviço de assistência às PME
verdadeiramente autónomo e funcional.
3.3 Iniciativas possíveis a favor das PME
3.3.1 Princípios jurídicos orientadores
37. Praticamente todas as PME entrevistadas, na qualidade de produtoras, importadoras
ou utilizadoras, consideraram que, pela forma como lidava com elas, a Comissão não
tinha em devida conta as suas desvantagens específicas e que, consequentemente, a
sobrecarga que sobre elas recaía nos processos IDC não era razoável, revelando-se
desproporcionalmente pesada. Por exemplo, referiram que a exigência de uma
determinada categoria de informações, enquadrável nas capacidades de empresas de
maior dimensão, podia suscitar dificuldades insuperáveis para as PME. Assim, o
tratamento reservado às PME nos processos IDC está, de algum modo, em desacordo
com a política geral da UE para as mesmas, tal como definida na Comunicação da
41 Documento que acompanha o 27.º Relatório anual da Comissão ao Parlamento Europeu sobre as actividades anti-dumping, anti-subvenções e de salvaguarda da Comunidade (2008), p. 18, COM (2009573), Documento de trabalho dos serviços da Comissão, 26 de Outubro de 2009, Bruxelas. 42 Como se depreenderá do presente estudo, existe um padrão recorrente que aponta o desconhecimento como um dos principais obstáculos a que se avance na e/ou se facilite a participação das PME nos IDC.
20.
Comunicação de 10 de Novembro de 2005, e com as regras específicas aplicadas em
diversos sectores.
38. Além disso, vários princípios estipulam que qualquer medida que imponha uma
sobrecarga desproporcionada a uma determinada categoria de operadores pode ser
tida como injustificada. De entre os princípios orientadores aplicáveis, convirá
destacar os seguintes:
(a) Princípios orientadores da OMC
39. O artigo 6.º, n.º 13, do Acordo Anti-Dumping da OMC prevê que:
«As autoridades tomarão devidamente em consideração as dificuldades que as
partes interessadas poderão sentir, em especial as pequenas empresas, para
comunicar informações solicitadas, proporcionando-lhes todo o apoio possível»
(sublinhado nosso).
40. Esta disposição é um indicador relevante da necessidade de considerar as
dificuldades específicas de certas partes interessadas nos processos IDC, tais como as
PME produtoras, importadoras ou utilizadoras.
41. Convém também referir, no âmbito da OMC, o litígio EUA - Produtos siderúrgicos
laminados a quente43, no qual o Órgão de Recurso examinou a interpretação do
Painel sobre a obrigação de cooperação das partes interessadas, implícita no n.º 7 do
anexo II do Acordo Anti-Dumping. O Órgão de Recurso remeteu para o artigo
6.º, n.º13, do Acordo Anti-Dumping e, se bem que não aludindo especificamente às
pequenas empresas, salientou que as autoridades responsáveis pelos inquéritos
devem:
43 Relatório do Órgão de Recurso, Estados Unidos – Medidas anti-dumping relativas a determinados produtos siderúrgicos laminados a quente provenientes do Japão, WT/DS184/AB/R, 24 de Julho de 2001.
21.
«Fazer certas concessões, ou tomar medidas para ajudar, as partes interessadas a
comunicar as informações» e «ter em devida conta as verdadeiras "dificuldades"
sentidas pelas partes interessadas».44
42. O Órgão de Recurso concluiu que o princípio da boa-fé (expresso no n.º 2 do
anexo II) fundamenta o acordo e deve impedir as autoridades de insistirem em
«normas absolutos» ou imporem «sobrecargas excessivas» às partes interessadas.45
43. O Órgão de Recurso aplicou um teste pautado pela proporcionalidade, equilibrando
os interesses das autoridades responsáveis pelo inquérito com os das partes
interessadas, com o intuito de evitar situações desproporcionadas.
(b) Princípios orientadores da UE
44. A necessidade de evitar situações desproporcionadas surge igualmente expressa na
jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia. As iniciativas
especificamente destinadas às PME podiam, em primeiro lugar, ser vistas à luz dos
princípios fundamentais do Direito da UE, segundo o qual «o princípio da
proporcionalidade exige que os actos das instituições comunitárias não ultrapassem
os limites do que é apropriado e necessário para atingir o fim desejado [, sendo que]
[...] a discriminação consiste em tratar [...] de modo idêntico situações diferentes.»46
O Tribunal estatuiu também que «quando exista uma escolha entre várias medidas
adequadas, se deve recorrer à menos rígida, e que os inconvenientes causados não
devem ser desproporcionados relativamente aos objectivos pretendidos.»47
45. De igual modo, as iniciativas específicas orientadas para as PME podiam ser vistas à
luz de outro princípio fundamental do Direito da UE, o princípio da igualdade,
reconhecido como «um princípio geral de direito a observar por qualquer
tribunal»48. Enquanto princípio geral, exige que situações comparáveis não sejam
44 Ibidem, n.os 102 e 104. 45 Ibidem, n.os 1 - 104 . 46 Acórdão do Tribunal Geral de 23 de Outubro de 2003, no processo T-65/98, Van den Bergh Foods Ltd contra Comissão das Comunidades Europeias, Col., p. II-4653, n.os 201 e 203-205. 47 Acórdão do Tribunal Geral de 11 de Setembro de 2002, no processo T-13/99, Pfizer Animal Health SA contra Conselho da União Europeia, Col., p. II-3305, n.os 411-412. 48 Processo 8/78 Milac [1978] Col., p. 1721, n.º 8
22.
tratadas de modo diferente, excepto se esse tratamento for objectivamente
justificado. A violação do princípio da igualdade de tratamento pressupõe que as
situações em causa sejam comparáveis ou que a diferença de tratamento não seja
objectivamente justificada, no que respeita a todos os elementos que as caracterizam.
Estes elementos, bem como o seu carácter comparável, têm de ser determinados e
apreciados à luz do objecto e do objectivo, bem como dos princípios e objectivos do
domínio.49
3.3.2 Tipos de iniciativas recomendadas
46. Na opinião dos autores, poder-se-ia melhorar a situação das PME no contexto dos
processos IDC com as seguintes medidas:
- Aumento dos conhecimentos das PME sobre os IDC
47. Este exercício deve, em primeiro lugar, melhorar o conhecimento das PME em geral
sobre a existência, a utilização e os procedimentos dos IDC. Em segundo lugar, deve
procurar prestar informações e explicar, a pedido das PME envolvidas (sejam elas
produtoras, importadoras ou utilizadoras) num determinado processo IDC, os
aspectos técnicos e processuais de um inquérito específico.
- Facilitação da participação das PME num IDC específico
48. Consoante o grau de sobrecarga desproporcionada que impenda sobre uma PME,
poder-se-á considerar tomar medidas como: simplificar determinados aspectos de um
inquérito específico (por exemplo, aceitar respostas a um questionário num
formulário não normalizado) ou prestar assistência às PME no âmbito de um
inquérito específico (por exemplo, explicar, efectuando mesmo visitas reais, como
poderiam as PME conciliar os seus próprios dados com os requisitos específicos dos
processos IDC; entenda-se que tais iniciativas devem cingir-se aos aspectos técnicos
e processuais, o que difere de aconselhar uma PME quanto à táctica ou estratégia a
49 Processo C-127/07, Société Arcelor Atlantique et Lorraine e o. contra Primeiro-Ministro e o., 16 de Dezembro de 2008, n.º 26. Ver também as citações: Processo 6/71, Rheinmühlen Düsseldorf [1971] Col., p. 823,
23.
seguir). A existência de uma sobrecarga desproporcionada sobre as PME deve ser
demonstrada com base em elementos objectivos e verificáveis, tais como:
- O número de empregados;
- O volume de negócios;
- A situação de lucro/prejuízo;
- O impacto económico do inquérito nas actividades da PME;
- O nível de desenvolvimento da região onde está estabelecida;
- O contributo económico da PME para a economia local;
- Outros.
49. Dado que cada processo suscita os seus próprios problemas, derivados das
especificidades dos diversos sectores e mercados afectados, sugere-se que a
Comissão conserve alguma margem de apreciação para decidir qual a melhor
maneira de facilitar a actuação das PME envolvidas num inquérito, sob o possível
controlo do Tribunal Geral ou do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias.
n.º 14; 117/76 e 16/77 Ruckdeschel e o. [1977] Col., p. 1753, n.º 8; T. Port, C-364/95 e C-365/95 T. Port [1998] Col., p. I-1023, n.º 83
24.
4. DIFICULDADES DAS PME NOS PROCESSOS DE DEFESA COMERCIAL
DA UE
50. Esta secção identifica as dificuldades enfrentadas pelas PME europeias (sejam elas
produtoras, importadoras ou utilizadoras) nos processos de defesa comercial da UE.
Algumas dessas dificuldades colocam-se tanto a grandes como a pequenas empresas,
mas o seu impacto nas PME é bastante maior e, por vezes, desproporcionado em
relação à sua dimensão. Em seguida, abordaremos sucessivamente algumas
dificuldades comuns de carácter geral, passando depois a outras mais específicas que
as PME enfrentam nas várias fases de um processo de defesa comercial. Sempre que
necessário, será feita uma distinção entre as dificuldades especificamente sentidas,
em cada fase, por PME produtoras ou PME importadoras/utilizadoras.
4.1 Dificuldades de carácter geral
51. Embora a situação possa variar em função do nível de organização do sector e do
ambiente nacional, de um modo geral, as PME pouco ou nada sabem sobre a
existência e o funcionamento dos IDC. Mesmo que tenham conhecimento da
existência dos IDC, desconhecem, normalmente, as implicações e os benefícios que
podem derivar da sua participação neste ou naquele processo, ou a importância para
as empresas de uma participação activa em tais processos.
4.1.1 Desconhecimento em geral
52. Na sua maioria, as partes interessadas entrevistadas confirmaram que o problema
mais importante a resolver reside no desconhecimento das PME relativamente aos
instrumentos de defesa comercial.
53. Várias partes interessadas afirmaram recorrentemente que, em geral, as PME
desconhecem as normas e procedimentos anti-dumping, anti-subvenções e de
salvaguarda50. Este facto foi confirmado por associações nacionais51 e europeias52,
50 Cf. Cidadão turco, 5 de Fevereiro de 2007, resposta à Pergunta 19 A Europa global - Os instrumentos de defesa comercial da Europa numa economia global em mutação, Livro Verde para consulta pública e
25.
federações industriais53 e PME a título individual. Mais especificamente, algumas
das PME entrevistadas declararam que só tomaram conhecimento dos IDC quando se
viram confrontadas com práticas comerciais desleais ou com uma inesperada
imposição de medidas provisórias, ao passo que outras referiram que, mesmo um
gestor bem informado de uma PME, teria um conhecimento limitado dos IDC54.
Todas elas sublinharam que esta falta de conhecimento em matérias como a política
comercial se deve, em grande medida, e tal como já se referiu anteriormente, à falta
de tempo e recursos para se ocuparem de questões à margem das suas actividades
principais55. De igual modo, foi corroborado por funcionários dos Estados-Membros
que, na sua maioria, as PME dos respectivos países desconheciam a própria
existência dos IDC56, ou não conheciam, nem compreendiam os conceitos básicos
dos IDC, como o dumping57. Desconheciam como funcionam os IDC, não
compreendiam as medidas adoptadas em consequência de um processo IDC, nem
sabiam como reagir caso um inquérito pudesse lesar os seus interesses.
54. No entanto, existem diferentes níveis de conhecimento das PME, decorrentes de dois
factores distintos: o ambiente nacional e o nível de organização do respectivo sector.
55. Relativamente ao primeiro factor, alguns entrevistados realçaram que alguns
Estados-Membros se mostrariam relutantes em prestar qualquer tipo de apoio
substancial ou prático (ou mesmo político) aos seus fabricantes, caso estes quisessem
apresentar uma denúncia58. Esta relutância foi confirmada por alguns funcionários
administrativos dos Estados-Membros, que afirmaram preferir apoiar outras partes
interessadas que não os fabricantes, tendo mesmo alguns deles declarado não serem a
questionário. Questionário disponível em (última consulta em 14 de Junho de 2010): http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/december/tradoc_131986.pdf . 51 Excerto de uma entrevista com um membro de uma associação de Itália. 52 Excerto de uma entrevista com um funcionário de uma associação europeia. 53 Excerto de uma entrevista com um membro de uma federação de Itália. 54 Excerto de uma entrevista com uma empresa da Áustria envolvida num inquérito de defesa comercial na qualidade de empresa produtora da Comunidade Europeia; Excerto de uma entrevista com o presidente de uma PME de França envolvida num inquérito de defesa comercial; Excerto de uma entrevista com o jurista de uma PME de França. 55 Excerto de uma entrevista com um membro de uma federação de Itália. 56 Excerto de entrevistas nos Estados-Membros. 57 Excerto de entrevistas nos Estados-Membros. 58 Excerto de uma entrevista com o secretário-geral de uma associação europeia.
26.
favor de qualquer campanha de «sensibilização» ou outra, destinadas a incentivar a
utilização dos IDC por parte dos fabricantes.59
56. O nível de conhecimentos e de sensibilização pode também depender do sector em
que uma PME se insere. Uma PME que pertença a um sector no qual existe uma
associação europeia afirmou conhecer plenamente as questões ligadas aos IDC60.
Outras PME atestaram igualmente ter beneficiado da experiência e especialização de
associações industriais, activas em sectores conexos, que apresentaram denúncias em
seu nome e/ou as apoiaram no decorrer de processos de defesa comercial61. Um
funcionário de um Estado-Membro mencionou também que as PME inseridas em
sectores que lidam frequentemente com processos IDC tinham acumulado um
conhecimento aprofundado dos mesmos62. Mais especificamente, uma associação
nacional explicou que cobria, por um lado, um sector composto por várias pequenas
empresas e, por outro, um sector apenas com grandes empresas. Neste caso, as PME
beneficiavam com a presença de grandes empresas na associação e tinham um
melhor conhecimento dos processos IDC. Além disso, utilizavam a associação como
base de apoio para as suas acções e podiam suportar os custos financeiros de uma
assistência jurídica especializada. Inversamente, em certos países, não existe uma
cultura de adesão a uma associação (por exemplo, num Estado-Membro da região do
Báltico, as PME parecem recusar-se a pagar uma quota para fazerem parte de uma
associação). Constatou-se que, em geral, os sectores não-tradicionais não estão bem
organizados. Ao mesmo tempo, certas PME desconfiam da fiabilidade das
associações de PME por causa da sua falta de profissionalismo. Em certos casos, as
PME europeias não têm associação alguma. Esta falta de organização pode advir do
pequeno número de PME que fabricam, importam ou utilizam um determinado
produto.63
59 Excerto de uma entrevista com um membro do Comité Anti-Dumping. 60 Excerto de uma entrevista com uma empresa da Bulgária. 61 Excerto de uma entrevista com uma PME de França; excerto de uma entrevista com o presidente de uma PME de França envolvida num inquérito de defesa comercial. 62 Excerto de uma entrevista com um membro do Comité Anti-Dumping. 63 Excerto de uma entrevista com um membro da DG Comércio ligado aos serviços de inquérito.
27.
4.1.2 Falta de conhecimentos para ponderar a participação num processo
57. Durante as entrevistas, foi aventado que as PME não só enfrentam a desvantagem da
sua falta de conhecimento sobre os IDC em geral como, para ponderarem a sua
participação num processo, carecem de conhecimentos suficientes sobre as
possibilidades que este oferece para combater o comércio desleal64. Esta situação
advém do desconhecimento daquilo que está em causa, do tipo de resultados que é
possível esperar e dos prazos em que poderão concretizar-se, bem como do tipo de
informações a prestar no decorrer dos IDC65. Podemos repartir estes problemas pelas
seguintes categorias de dificuldades:
(a) Interesses em causa e resultados previstos
58. A maioria das PME entrevistadas deu conta da necessidade de as empresas estarem
mais bem informadas sobre o interesse da sua participação em processos IDC66.
Contudo, havia, logicamente, um melhor entendimento da importância dessa
participação entre aquelas PME que já tinham beneficiado da imposição de direitos,
reconhecendo que estes lhes haviam permitido sobreviver, ou entre as que tinham
participado com êxito numa coligação contra a imposição de determinadas medidas.
59. Algumas associações industriais confirmaram também o desconhecimento daquilo
que está em causa para as empresas, nomeadamente para as PME, nos processos
IDC, adiantando que as associações deviam intensificar os seus esforços para
explicarem às PME os benefícios - e as implicações - de cooperarem num processo67.
A este respeito, uma PME explicou que, alguns anos atrás, recebera, no contexto de
um processo específico, um pacote de cartas/questionários normalizados e que,
devido à inexistência de iniciativas mais personalizadas por parte das autoridades
competentes, nem sequer olhou para eles.
64 Excerto de uma entrevista com um conselheiro comercial do Parlamento Europeu; Excerto de uma entrevista com um funcionário da Comissão Europeia. 65 Excerto de uma entrevista com um funcionário da Comissão Europeia. 66 Excerto de uma entrevista com o advogado de uma PME de França. 67 Excerto de uma entrevista com um membro de uma associação de Itália.
28.
60. Segundo as respostas dadas nas entrevistas com funcionários dos Estados-Membros,
certas PME parecem não entender que a sua passividade poderá, futuramente,
acarretar a sua saída do mercado, enquanto outras se mostram cépticas quanto à
obtenção de resultados positivos com a sua participação em IDC, pelo menos, de
uma forma suficientemente rápida.
(b) Duração do inquérito e aplicação atempada/tardia das medidas
61. Esta é uma preocupação comum a todas as PME, que apenas se mostram dispostas a
participar em IDC se tiverem nisso um interesse concreto e se o processo não se
prolongar demasiado.68
62. Muitos fabricantes criticaram a morosidade dos procedimentos e o momento da
imposição de direitos provisórios69, que podem obrigar algumas das empresas
autoras da denúncia a cessar actividade antes de as medidas surtirem efeito. Estes
comentários frisam a extrema vulnerabilidade das PME face aos fluxos comerciais de
importação.
63. Ao invés, algumas PME importadoras entrevistadas criticaram a incerteza quanto ao
momento de adopção das medidas quando os produtos estão em vias de ser
expedidos para a Europa.
(c) «Distanciamento» entre as PME e as administrações competentes
64. Algumas PME alegaram não sentir a «proximidade» da administração europeia (e,
por vezes, nem das respectivas administrações nacionais) e lamentaram a falta de
«assistência» por parte da Comissão70 ou dos Estados-Membros. 71
65. Certas associações nacionais declararam que os Estados-Membros deviam
desempenhar um papel mais activo nos inquéritos de defesa comercial72, tendo várias
68 Excerto de uma entrevista com um funcionário da DG Empresas e Indústria. 69 Excerto de uma entrevista com o secretário-geral de uma associação europeia; Excerto de uma entrevista com um membro de uma associação europeia. 70 Excerto de uma entrevista com um funcionário da Comissão Europeia. 71 Excerto de uma entrevista com um funcionário do ministério do Comércio do Reino Unido.
29.
alegado que os Estados-Membros raramente se esforçavam por acompanhar
processos IDC específicos.
66. Em sua defesa, vários dos Estados-Membros entrevistados aludiram à dificuldade de
recolher informações eventualmente úteis para as PME produtoras poderem
apresentar denúncias ou para as PME importadoras/utilizadoras sustentarem a sua
oposição a uma eventual imposição de direitos.73
67. Na óptica de alguns funcionários da DG Comércio, o alegado «distanciamento» entre
as PME e as autoridades nacionais e europeias resultaria, provavelmente, da
frequente falta de cooperação das PME74. Ao mesmo tempo, vários Estados-
Membros75 referiram que o baixo nível de cooperação das PME poderia decorrer da
complexidade dos inquéritos e, em particular, dos questionários enviados às
empresas no âmbito dos mesmos.
(d) Outros factores
68. Para certas PME, outros problemas específicos são igualmente tidos como obstáculos
à sua participação em processos IDC, tais como:
- A barreira linguística;
- O receio de fugas de informação confidencial;
- O receio de partilhar informação com empresas concorrentes;
- O receio de retaliação (por exemplo, por parte do governo do país exportador em
causa ou de outros grupos de interesses).
69. No que respeita à questão da língua, as PME admitiram que a realização de todo o
inquérito em inglês pode ter um efeito dissuasor e dar igualmente origem a erros nas
informações comunicadas à Comissão76. Certas PME argumentaram que a utilização
da sua língua nacional devia ter sido aceite durante os processos de defesa comercial
72 Excerto de uma entrevista com um Membro de uma associação de Itália. 73 Excerto de uma entrevista com um funcionário ministerial de Itália. 74 Excerto de uma entrevista com um membro da DG Comércio ligado aos serviços de inquérito; Excerto de uma entrevista com funcionários da DG Empresas e Indústria. 75 Excerto de uma entrevista com um funcionário da Bélgica.
30.
da UE77. Este argumento foi reiterado pelas associações europeias78 e nacionais, que
têm de traduzir as informações comunicadas pelos seus membros e outras partes
interessadas. Isto demonstra que a língua representa um obstáculo. A maioria dos
funcionários dos Estados-Membros entrevistados admitiu que a utilização do inglês
como língua-padrão nos IDC pode, efectivamente, constituir um obstáculo à
participação das PME nos processos79, tendo mesmo alguns apontado essa realidade
como um forte elemento dissuasor. Surpreendentemente, este comentário foi também
proferido por funcionários dos países do Norte da Europa, cujas empresas são tidas
como tendo bons conhecimentos da língua inglesa. Os referidos funcionários
alegaram que nas PME se usa um inglês «comercial corrente», o que não as torna
necessariamente competentes para empregarem os termos técnicos exigidos pela
participação num processo. De igual modo, os funcionários das Instituições
Europeias reconheceram que a língua utilizada nos IDC pode revelar-se um problema
para as PME80, porquanto em muitas pequenas empresas só é compreendida a língua
nacional.81
70. No que se refere à apresentação de informação confidencial, algumas PME receiam
que as informações que comunicam às autoridades responsáveis cheguem ao
conhecimento, por meio de fugas, das suas concorrentes ou da parte contrária no
processo. Mesmo depois das regras de confidencialidade e das garantias processuais
lhes serem explicadas, persiste a preocupação de que certos dados confidenciais
possam chegar ao conhecimento das autoridades fiscais ou aduaneiras. Se a
Comissão não estabelecer garantias explícitas com vista à protecção dos dados
confidenciais (ou explicar melhor o assunto), este factor poderá continuar a obstar à
participação das PME nos IDC.
71. Relativamente ao receio de partilhar informação com empresas concorrentes, é um
facto que empresas diferentes que operem no mesmo sector e exerçam actividades
similares competem entre si. De acordo com várias partes interessadas, isso pode
76 Excerto de uma entrevista com uma PME de França. 77 Excerto de uma entrevista com o director de marketing de uma PME de França envolvida num processo relativo a um país terceiro e que apresentou também uma denúncia junto da Comissão Europeia. 78 Excerto de uma entrevista com o secretário-geral de uma associação europeia. 79 Excerto de uma entrevista com um membro do Comité Anti-Dumping. 80 Excerto de uma entrevista com um funcionário da Comissão Europeia. 81 Excerto de uma entrevista com um funcionário da Comissão Europeia.
31.
impedir certas PME de coordenarem com outras a elaboração da informação
necessária para apresentar uma denúncia82. Isso é ainda mais pertinente nas situações
em que o mercado se encontra fragmentado e repartido por um número limitado de
PME, ou quando não existe uma associação do sector.
72. Por último, quanto aos riscos de retaliação, todas as PME entrevistadas, e em
especial as produtoras, mencionaram ter levado essa possibilidade muito a sério, por
parte, quer do país terceiro visado pelo inquérito, caso uma parcela da sua actividade
esteja de algum modo relacionada com esse país, quer dos seus próprios clientes, se
estes forem grandes distribuidores ou importadores, ou ainda grandes utilizadores
que façam igualmente aquisições à indústria comunitária. Nestes casos, a grande
preocupação das PME passa pela possibilidade de, repentinamente, perderem os seus
clientes, depois de estes tomarem conhecimento do seu contributo para a instauração
de um processo de defesa comercial.
4.2 Dificuldades antes do início do processo
4.2.1 Enfrentadas pelas PME produtoras da UE
(a) Morosidade do processo de denúncia
73. Ao longo das entrevistas, confirmou-se que a apresentação de uma denúncia é um
processo moroso. Antes da formalização da denúncia, o período médio de discussão
entre os potenciais autores da mesma e a Comissão é de seis meses. Além deste
período, o serviço de recepção das denúncias costuma exigir aos potenciais autores
que demonstrem ter sofrido prejuízos durante um ano. Consequentemente, o tempo
necessário para responder a práticas de comércio desleal é extremamente moroso,
prolongando-se por pelo menos um ano e meio83. Além disso, uma vez apresentada a
denúncia, a Comissão aguarda normalmente 45 dias antes de intentar o processo. Em
82 Cf. Cidadão turco, 5 de Fevereiro de 2007, resposta à Pergunta 19 A Europa global - Os instrumentos de defesa comercial da Europa numa economia global em mutação, Livro Verde para consulta pública e questionário. A Europa Global - Os instrumentos de defesa comercial da Europa numa economia global em mutação, Livro Verde para consulta pública e questionário acessível conforme última consulta em 14 de Junho de 2010, em: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/december/tradoc_131986.pdf. 83 Excerto de uma entrevista com uma empresa da Bulgária; excerto de uma entrevista com o secretário-geral de uma associação europeia.
32.
seguida, leva mais nove meses até impor medidas provisórias, período em que a
empresa autora da denúncia fica desprotegida. Embora possa, através do registo das
importações, aplicar medidas com efeitos retroactivos e, com isso, reduzir o impacto
deste período, a Comissão mostra-se relutante em fazê-lo.
74. Mais genericamente, a maioria dos entrevistados84 afirmou que a morosidade, a
complexidade e os custos de formulação de uma denúncia desencorajavam as PME a
fazê-lo.85
(b) Sobrecarga desproporcionada relativamente ao tipo de elementos de prova
necessários para apresentar a denúncia
75. Além do tempo necessário para a denúncia ser oficialmente deferida, a maior parte
das PME produtoras entrevistadas considerou que o tipo de elementos de prova que a
Comissão lhes exigia para fundamentarem a sua denúncia não tinha em conta o seu
estatuto específico, o que fazia recair sobre elas uma sobrecarga desproporcionada e
as colocava em clara desvantagem, caso pretendessem recorrer aos IDC. Um grande
número de PME argumentou que embora «os elementos de prova prima facie à
disposição da empresa» devessem ser suficientes, a Comissão exigia muito mais.86
76. Considerando que a Comissão exige a apresentação de elementos de prova de
dumping e/ou de subvenções (ou de um súbito aumento de importações), há uma
necessidade de informação sobre as práticas do governo e das empresas de países
terceiros, que, para as PME, pode ser extremamente difícil de obter. Vários dos
entrevistados alegaram que, na verdade, era praticamente impossível a uma PME
obter elementos de prova de práticas desleais (dumping, etc.) em países terceiros.
Quando confrontadas com tais exigências, as PME procuram, por vezes, solicitar a
84 Ver resposta de um Estado-Membro à Pergunta 19, A Europa Global-247, Os instrumentos de defesa comercial da Europa numa economia global em mutação, Livro Verde para consulta pública e questionário. A Europa Global - Os instrumentos de defesa comercial da Europa numa economia global em mutação, Livro Verde para consulta pública e questionário acessível conforme última consulta em 14 de Junho de 2010, em: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/december/tradoc_131986.pdf. 85 Ver contributo de um Estado-Membro para a consulta pública para um Livro Verde, A Europa Global 161, Os instrumentos de defesa comercial da Europa numa economia global em mutação, Livro Verde para consulta pública e questionário acessível conforme última consulta em 14 de Junho de 2010, em: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/december/tradoc_131986.pdf. 86 Excerto de uma entrevista com o secretário-geral de uma associação europeia.
33.
ajuda da sua embaixada nacional ou da delegação europeia local. Num caso em
particular, uma federação nacional viu-se obrigada a viajar, a coberto do anonimato,
por países terceiros para recolher informações comparativas sobre preços. Vários
entrevistados afirmaram ser difícil às PME obter elementos de prova dos prejuízos
sofridos. Finalmente, diversos entrevistados salientaram a dificuldade das PME para
apresentar elementos de prova de um nexo de causalidade.
(c) Posição
77. Vários entrevistados frisaram que o limiar de 25%, em virtude do qual o autor da
denúncia deve representar pelo menos 25% da produção da indústria comunitária, era
demasiado elevado para as PME, designadamente nos processos em que não podiam
contar com o apoio de empresas de maior dimensão. Embora este seja um requisito
da OMC sem grandes perspectivas de alteração, as PME entrevistadas afirmaram que
a forma como a Comissão calculava este limiar dificultava o seu cumprimento.
4.2.2 Enfrentadas pelas PME importadoras/utilizadoras da UE
78. Na sua totalidade, as PME importadoras e utilizadoras entrevistadas no âmbito do
presente estudo exprimiram a sua frustração pelas dificuldades que tinham de
enfrentar para defenderem os seus interesses nos processos IDC. Essa frustração
devia-se, em primeiro lugar, ao sentimento generalizado entre importadores,
utilizadores e retalhistas, de grande ou pequena dimensão, de que o processo decorre
a seu desfavor e de que os seus pontos de vista pouco peso têm contra os dos
produtores.
79. Porém, independentemente de esse sentimento ser ou não justificado - essa é uma
discussão que extravasa o âmbito do presente estudo -, constata-se que as PME
importadoras e, mais ainda, as utilizadoras e retalhistas, se deparam, nos processos
IDC, com desvantagens decorrentes do seu estatuto de PME.
80. Entre essas desvantagens reside a necessidade de as PME estarem a par, ou serem
imediatamente informadas, do início dos processos. De facto, contrariamente às PME
produtoras, as PME importadoras/utilizadoras não controlam a calendarização do
34.
inquérito, sofrendo as consequências negativas que daí advêm. Vários importadores e
utilizadores sublinharam a necessidade de poderem contar com alguma
previsibilidade, em especial quando uma PME se especializa numa estreita gama de
produtos e não dispõe de capacidade financeira ou de tempo para suportar direitos de
importação mais elevados ou cancelar uma encomenda, consoante o caso87. Para a
maioria das PME, estar permanentemente ao corrente de processos passíveis de
afectar os seus interesses encontra-se para além das suas capacidades e recursos.
Acresce que as PME raramente são avisadas com antecedência da instauração de
novos processos.
4.3 Fases iniciais do inquérito
4.3.1 Dificuldades enfrentadas pelas PME produtoras da UE
(a) Questionário de amostragem
81. Vários entrevistados queixaram-se de que a Comissão não só dava muito pouco
tempo às PME para responderem ao questionário de amostragem e comentarem a
selecção da amostra como raramente incluía as PME nas suas amostras. O raciocínio
subjacente a esta prática por parte da Comissão é o de que a amostra deve, pelo
menos quantitativamente, ser representativa, ou seja, deve abranger o maior volume
possível do produto em causa fabricado internamente. No entanto, esta prática faz
com que a Comissão seleccione os maiores cinco ou seis fabricantes, excluindo
assim as PME da amostra com base na qual o prejuízo será, em princípio,
quantificado. Isto pode levar a soluções correctivas que não tenham em devida conta
a situação das PME, não raro mais vulneráveis à concorrência externa do que as
empresas de maior dimensão.
(b) Questionário principal
82. Quase todas as PME entrevistadas denunciaram a grande disparidade existente entre
os requisitos do questionário e as suas capacidades. O sistema de contabilidade das
87 Excerto de uma entrevista com uma associação europeia.
35.
PME nem sempre lhes permitia responder ao questionário da Comissão da forma
exigida (distribuição dos NCP, quadro TbyT, etc.). Mais especificamente, nem
sempre lhes permitia prestar informações como o custo de produção ou a margem de
lucro de cada transacção durante o período de inquérito de um ano. Quanto às PME
produtoras ou importadoras de vários produtos, estas têm um sistema de
contabilidade diferente, com o seu próprio método de afectação de custos88, podendo
o período do inquérito não coincidir com o período do seu exercício financeiro89. As
mesmas PME afirmaram também que a Comissão solicitava informações
excessivamente sofisticadas, sem explicar suficientemente a utilidade prática e o
impacto das mesmas. De igual modo, contestaram a obrigação de apresentar à
Comissão todas as facturas emitidas no período de um ou dois anos90. A quantidade
de informações financeiras exigidas às PME faz com que estas se questionem sobre a
pertinência de certas informações no âmbito do inquérito. As PME contestam ainda
os prazos excessivamente apertados para a apresentação das informações solicitadas.
4.3.2 Dificuldades enfrentadas pelas PME importadoras/utilizadoras da UE
(a) Dar-se a conhecer à Comissão
83. No caso das PME importadoras, as informações solicitadas pela Comissão às
empresas autoras da denúncia incluem os nomes dos importadores conhecidos do
produto em causa, para os quais a Comissão envia um questionário.
Consequentemente, os importadores são informados, ficando em condições de
apresentar os seus pontos de vista.
84. Mas o mesmo não acontece com utilizadores, retalhistas ou organizações de
consumidores, cujas opiniões são particularmente relevantes para a determinação do
interesse comunitário. Com efeito, são estes que têm de identificar-se, solicitar
informações sobre o processo e pedir para apresentarem os seus pontos de vista.
Além disso, para serem considerados partes interessadas e serem autorizados a
88 Excerto de uma entrevista com o secretário-geral de uma associação europeia. 89 Excerto de uma entrevista com uma PME de França; excerto de uma entrevista com o presidente de uma PME de França envolvido num inquérito de defesa comercial; excerto de uma entrevista com uma empresa da Áustria; excerto de uma entrevista com uma PME de França que não conseguiu apresentar uma denúncia. 90 Cf. Excerto de uma entrevista com uma PME de França; excerto de uma entrevista com uma PME de Espanha.
36.
participar no processo, têm de se dar a conhecer dentro de um prazo indicado no
aviso do início do processo. O artigo 5.º, n.º 10, estabelece que: «o anúncio fixará os
prazos em que as partes interessadas podem dar-se a conhecer, apresentar as suas
observações por escrito e comunicar informações, para que essas informações e
observações possam ser tomadas em consideração no decurso do inquérito; o
anúncio fixará igualmente o prazo em que as partes interessadas podem solicitar
uma audição à Comissão, em conformidade com o n.º 5 do artigo 6.º.» O artigo 6.º,
n.º 5, prevê que: «As partes interessadas, que se tenham dado a conhecer nos termos
do nº 10 do artigo 5º, podem ser ouvidas se o tiverem solicitado por escrito no prazo
fixado no anúncio publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias,
demonstrando que são partes interessadas susceptíveis de serem afectadas pelo
resultado do processo e que existem razões específicas para serem ouvidas.»
85. Em geral, é frequente as PME importadoras e utilizadoras tomarem tardiamente
conhecimento do início de um processo de inquérito, deixando assim caducar os
prazos fixados para comunicarem o seu interesse em participar no mesmo.
(b) Questionário de amostragem
86. À semelhança da situação atrás descrita a propósito das PME produtoras, as PME
importadoras consideram que a amostra dos importadores deve incluir também as
PME, de modo a reflectir mais fielmente o impacto de possíveis medidas nos seus
interesses. A questão da representação das PME neste processo de amostragem,
mencionada acima no contexto das PME produtoras, é igualmente relevante para as
PME importadoras/utilizadoras.
37.
(c) Questionário principal
87. Tal como as PME produtoras, a maioria das PME importadoras consideram que o
questionário que lhes é enviado é demasiado exigente em termos de dados e
pormenores. Na sua opinião, a Comissão deveria apenas colocar aos importadores,
nomeadamente às PME, duas ou três perguntas fundamentais sobre o preço a que
adquiriram o produto junto do fornecedor externo: o preço de venda no mercado da
UE e o impacto de eventuais direitos aplicáveis nas actividades da empresa.
(d) Falta de transparência na aplicação do teste do interesse da Comunidade
88. Durante as entrevistas, as PME importadoras/utilizadoras deram também conta de
que, embora estivessem dispostas a prestar informações à Comissão para esta avaliar
que medidas seriam ou não do interesse da Comunidade, a Comissão não lhes dava
qualquer explicação quanto à ponderação dos vários elementos económicos. Quase
todos os importadores declararam considerar que o seu contributo pouco influía no
processo de decisão da Comissão e que o teste do interesse da Comunidade não era
um critério transparente nem objectivo no processo de inquérito.
89. Apontam para o facto de as disposições do artigo 21.º terem um carácter geral e,
logo, prestarem-se a diferentes interpretações, além de implicarem, na maior parte
dos casos, uma elaborada análise económica. A maioria das PME não possui
conhecimentos nem recursos suficientes para montar uma argumentação precisa,
sofisticada e capaz de influir na decisão da Comissão de adoptar ou não medidas que
se possam justificar.
90. Existe também um problema de dimensão e peso económico que, naturalmente,
coloca as pequenas empresas em desvantagem, num processo que requer a
ponderação dos efeitos negativos das medidas face aos seus benefícios e onde a
dimensão dos interesses representados pelas partes que exprimem os seus pontos de
vista adquire, evidentemente, grande importância.
38.
(e) Falta de meios para acompanhar o inquérito
91. Para poderem fundamentar eficazmente a sua argumentação à luz do interesse
comunitário, as PME importadoras e utilizadoras necessitariam de ter um
conhecimento preciso dos elementos de facto essenciais emanados das fases iniciais
do inquérito. Em cada caso, e consoante a especificidade da situação em apreço, os
argumentos a apresentar em matéria de interesse da Comunidade podem variar
sobremaneira. Por exemplo, em certos casos, o argumento mais forte contra as
medidas prende-se com os seus efeitos sobre os utilizadores; noutros, serão os
benefícios limitados que se esperam das medidas, devido, por exemplo, à falta de
competitividade da indústria europeia, por força dos elevados custos que fariam
pesar sobre utilizadores e consumidores. Assim, a construção de uma defesa eficaz
implicaria que as empresas envolvidas estivessem em condições de acompanhar o
processo de perto, algo que está para além da capacidade da maioria delas. Tal só é
concebível nos casos em que o sector tenha uma organização profissional sólida.
4.4 Fase final do inquérito
4.4.1 Acompanhar o processo
92. À medida que o inquérito se aproxima da sua conclusão, torna-se absolutamente
crucial para as partes manterem-se informadas sobre o mesmo e reagirem
prontamente à sua evolução, sob pena de os respectivos pontos de vista serem
ignorados. Isto exige a presença em Bruxelas, para poder acompanhar pessoal e
regularmente a versão não confidencial do processo e responder aos comentários
apresentados por outras partes interessadas. De acordo com os entrevistados, mesmo
para uma associação europeia já instalada em Bruxelas, era deveras complicado ter
acesso ao processo não confidencial (algo só possível nas instalações da Comissão),
contestar os argumentos das outras partes, ou solicitar uma audiência com a
Comissão.
39.
4.4.2 Comunicação com os Estados-Membros
93. As PME reclamam da falta de transparência do processo de decisão que leva à
adopção de medidas. As PME sofrem particularmente, e mais do que as grandes
empresas, com esta falta de transparência. Uma associação europeia afirmou que
tinha dificuldade em aceder aos membros do Comité Anti-Dumping da UE. Isto
acontece, designadamente, com sectores fragmentados e/ou compostos
maioritariamente por PME.
94. Outras PME manifestaram sentir que sua voz não tinha qualquer peso no Conselho e
que os Estados-Membros não tinham em conta, nas posições que tomavam, os
interesses comerciais das suas empresas nacionais, mas sim a sua própria agenda
política.
4.5 Fase da aplicação
4.5.1 Enfrentadas pelas PME produtoras da UE
95. As PME produtoras declararam ainda que lhes era muito difícil acompanharem o
cumprimento integral das medidas por parte dos exportadores visados pelas mesmas
e que, quando as medidas eram contornadas, tinham - novamente - de enfrentar todas
as dificuldades atrás descritas para apresentarem uma nova denúncia (anti-evasão).
4.5.2 Enfrentadas pelas PME importadoras/utilizadoras da UE
96. Para as PME importadoras, a incerteza quanto ao momento e a duração da imposição
de direitos traz grandes problemas às suas actividades comerciais. A sua capacidade
financeira é limitada, e o impacto de medidas inesperadas que afectem produtos por
elas já adquiridos e a caminho do mercado da UE pode revelar-se devastador.
97. A capacidade das PME para influenciarem as decisões da Comissão é ainda menor
depois das medidas serem impostas, durante revisões intercalares ou reexames por
caducidade, procedimentos de reembolso e inquéritos anti-evasão. Em muitos casos,
40.
as PME desconhecem esses desenvolvimentos posteriores e têm pouca (ou nenhuma)
voz nas decisões da Comissão.
98. A possibilidade de reembolso é, não raro, desconhecida dos importadores em geral, e
mais ainda das PME importadoras. Além do desconhecimento deste procedimento, a
sua complexidade coloca também dificuldades às PME importadoras que pretendam
accioná-lo.
4.6 Conclusão provisória
99. As dificuldades supramencionadas que os entrevistados enfrentaram nas suas
experiências com inquéritos IDC da UE exigem a tomada de medidas que facilitem a
participação das PME neste tipo de processos.
100. Convém referir que todos os entrevistados, em representação de PME produtoras e
importadoras/utilizadoras, se manifestaram interessados em participar mais
activamente em processos desta natureza, desde que a Comissão Europeia, o
Parlamento Europeu e os Estados-membros tomem medidas positivas para facilitar a
sua participação nos IDC.
41.
5. RECOMENDAÇÕES RELATIVAS ÀS DIFICULDADES ACIMA
IDENTIFICADAS
101. Tal como se referiu anteriormente, exceptuando, limitadamente, o serviço de
assistência, os serviços responsáveis pelos inquéritos IDC da UE não concedem às
PME qualquer tratamento especial no âmbito desse tipo de inquéritos. Por
conseguinte, as PME que queiram fazer uso dos IDC para se protegerem contra
práticas comerciais desleais vindas do exterior, ou que contestem o recurso abusivo a
tais instrumentos, vêem-se confrontadas com uma desvantagem significativa.
102. Nas trocas de pontos de vista que tivemos com as que entrevistámos, as PME,
fossem elas produtoras ou importadoras/utilizadoras, afirmaram-se dispostas a
participar mais activamente nos processos de defesa comercial mas, para tal,
precisavam de mais informações e apoio por parte da Comissão e dos Estados-
Membros.
103. A satisfação destas necessidades implicaria que se considerassem os
constrangimentos específicos das PME nos processos IDC. Se o fizessem, os
serviços responsáveis pelos inquéritos IDC da UE alinhariam a sua política para as
PME com a política seguida, em conformidade com os princípios gerais
estabelecidos pela Comissão, em vários outros sectores.
104. Há a considerar dois tipos principais de recomendações em resposta aos desafios
acima identificados:
- Soluções para colmatar a ausência de conhecimentos suficientes das PME sobre os
IDC em geral, bem como o desconhecimento em casos específicos;
- Soluções visando a facilitação da participação das PME, tais como a simplificação
de procedimentos e/ou a assistência.
5.1 Maior sensibilização para os IDC em geral
(a) Workshops regionais
42.
105. As iniciativas destinadas a promover a sensibilização devem pautar-se por um
equilíbrio entre os interesses das PME produtoras e os das PME
importadoras/utilizadoras, de modo a garantir uma abordagem em pé de igualdade de
todos os interesses e sensibilidades envolvidos. A Comissão, em cooperação com os
Estados-Membros e, eventualmente, com o Parlamento Europeu (Comissão INTA),
poderia organizar workshops destinados a fomentar a divulgação de informação
sobre os IDC. Estes workshops deviam ser essencialmente regionais, de modo a
chegarem às PME instaladas longe das capitais, que, amiúde, são as que menos
informação possuem sobre os IDC.
106. Nesse sentido, a Comissão podia cooperar com a rede «Enterprise Europe Network».
Uma sugestão específica respeita à possibilidade de organizar sessões de informação
sobre IDC durante a Conferência Anual da «Enterprise Europe Network» ou no
âmbito das reuniões regulares (três por ano) com os representantes nacionais desta
rede, no decorrer das quais a «Enterprise Europe Network» apresenta às PME temas
sobre políticas da UE.
107. De igual modo, a Comissão podia organizar workshops durante a «Semana Europeia
das PME» e realizar, uma vez por ano, em cada Estado-Membro, pelo menos um
evento descentralizado (reunião, grupo de trabalho, seminários práticos, análise de
questionários, etc.), com o fito de informar as PME sobre os IDC. Importa referir que
o Parlamento Europeu se congratulou com a organização da Semana Europeia das
PME e propôs que este evento servisse para prestar informações às PME sobre a
forma de expandirem as suas exportações fora da União Europeia91.
(b) Maior envolvimento dos Estados-Membros enquanto «interfaces»
108. Os Estados-Membros podiam também lançar várias iniciativas complementares às da
Comissão. Um responsável dedicado às PME no seio do ministério que lida com os
IDC, ou pelo menos um alto funcionário que se ocupe parcialmente das PME, podia,
91 PME europeias no comércio internacional - Resolução do Parlamento Europeu, de 5 de Fevereiro de 2009 , sobre o reforço do papel das PME europeias no comércio internacional (2008/2205(INI)). Ver o n.º 43,
43.
em colaboração com entidades privadas do Estado-Membro em causa, organizar
sessões informativas ou seminários sobre os IDC, ou elaborar material informativo
sobre os mesmos, que serviria como complemento dos workshops regionais
eventualmente organizados pela Comissão. De igual modo, esse apoio podia ir além
da prestação de informações, para passar a incluir o estabelecimento de ligações com
associações de PME relevantes, PME implantadas noutros Estados-Membros ou a
Comissão.
109. Os Estados-Membros podiam ainda ter um sítio web dedicado às PME e aos IDC nas
respectivas línguas nacionais (com hiperligações para o sítio da Comissão), que
poderia prestar aconselhamento básico em matérias substantivas/técnicas e
processuais e indicar dados de contactos.
110. Basicamente, as autoridades nacionais competentes deviam funcionar como
interfaces entre a DG Comércio e as PME dos respectivos países.
(c) Melhorar o funcionamento do serviço de assistência da DG Comércio
111. O serviço de assistência às PME no domínio da defesa comercial constitui já uma
iniciativa positiva concebida para ajudar as PME a navegar pelos meandros
intrincados dos IDC.
112. No entanto, o serviço de assistência carece de visibilidade, ressaltando das
entrevistas que muito poucas PME sabem sequer da sua existência. Por exemplo,
aceder a essa página específica do sítio da DG Comércio pode, por vezes, revelar-se
difícil. Acresce que ter de consultá-la em inglês poderá representar um desafio
intransponível para muitas PME europeias.
113. Importaria, portanto, aumentar a visibilidade do serviço de assistência às PME no
domínio da defesa comercial, através de uma maior sensibilização para o recurso a
este instrumento.
P6_TA(2009)0048. Última consulta em 9 de Junho de 2010, em: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:067E:0101:0111:EN:PDF.
44.
114. A título de sugestão, poder-se-ia criar hiperligações entre os sítios web nacionais e o
sítio da DG Comércio, de modo a facilitar o acesso das PME ao serviço de
assistência. Este ponto de ligação nacional poderia também ajudar a resolver a
questão da linguagem, que se afigura problemática para as PME. Não raro, as PME
reivindicam a possibilidade de aceder a informações importantes na própria língua
nacional, contribuindo assim para reduzir o distanciamento entre as PME e as
instituições da UE. No entanto, não basta que uma PME tenha a possibilidade de
saber da existência do serviço de assistência através do sítio do ministério que tutela
o comércio no seu Estado-Membro. Aliás, seria extremamente útil que o sítio do
serviço de assistência às PME no domínio da defesa comercial da DG Comércio
estivesse igualmente disponível em todas as línguas oficiais.
115. Outra ideia para aumentar a eficiência do serviço de assistência da DG Comércio
seria propor que os funcionários afectados a este serviço fossem não apenas
especialistas em legislação da UE em matéria de IDC mas também suficientemente
conhecedores das especificidades das PME. Nesse sentido, uma possível acção a
explorar, no âmbito da formação contínua que os funcionários da Comissão têm
obrigatoriamente de cumprir, seria «destacá-los», durante uma semana, para
acompanharem no terreno a actividade das PME, nomeadamente das que sentiram
dificuldades com os IDC e foram entrevistadas no âmbito do presente estudo.
(d) Tornar público o relatório do Auditor para aumentar a transparência e os
conhecimentos das PME
116. Embora tal não se lhes aplique especificamente, seria útil que todas as empresas, e
em especial as PME, fossem informadas das observações do Auditor sobre os
processos IDC, designadamente das que descrevem os problemas que levaram a
solicitar a intervenção do Auditor e as soluções finalmente encontradas. Apesar de
certas soluções poderem, por força das circunstâncias específicas do processo ou
da(s) empresa(s) envolvida(s), revelar-se verdadeiramente extraordinárias, podem,
ainda assim, oferecer alguma inspiração para enfrentar eventuais problemas
semelhantes em processos futuros, constituindo, além disso, um útil elemento
adicional para sensibilizar as PME. Em termos mais gerais, no âmbito das várias
iniciativas que a Comissão vier a tomar para melhorar a participação das PME nos
45.
processos IDC, o Auditor pode desempenhar com eficácia um papel de garante da
correcta execução dessas iniciativas, sob condição de estas serem resumidas, por
exemplo, sob a forma de «boas práticas».92
5.2 Prestar informações e explicações em processos IDC específicos
117. Contudo, não bastaria aumentar os conhecimentos sobre IDC entre as PME em geral.
Para poderem participar nos processos IDC, as partes interessadas, sejam elas
PME produtoras ou PME importadoras/utilizadoras, devem estar suficientemente
informadas sobre a forma como os processos IDC se aplicam a casos específicos.
5.2.1 Comissão Europeia
118. A maioria das PME envolvidas em IDC comunga da ideia que a Comissão Europeia
poderia, sem se envolver na estratégia de defesa da empresa, ajudar uma PME a
compreender melhor os processos IDC num determinado caso. Mais precisamente, as
PME deviam ter explicações suficientes para perceberem o que está em causa, quais
são as opções em aberto e se é ou não do seu interesse participarem activamente no
processo. Nesse sentido, a Comissão podia identificar as PME envolvidas num IDC
da UE e delinear um acompanhamento mais personalizado juntamente com elas. Por
exemplo, no momento em que o questionário é enviado para uma PME produtora ou
importadora/utilizadora, a Comissão poderia certificar-se de que as empresas tinham
compreendido os motivos e as possíveis consequências das perguntas da Comissão,
deixando às empresas a definição das suas estratégias, de acordo com os seus
próprios interesses. Isso pode ser feito combinando o envio do questionário destinado
aos produtores com chamadas telefónicas da Comissão para os directores das PME
em causa. Posteriormente, estas podem considerar que os interesses em causa
justificam um investimento na defesa do processo. Contudo, na óptica das PME de
menor dimensão, esse investimento pode ainda ser potencialmente
desproporcionado. Nesse caso, e não esquecendo o recurso a outros meios
facilitadores da actuação das PME, a Comissão Europeia poderia, a título
excepcional, ser mais proactiva.
92 Ver nota de rodapé 3 supra.
46.
119. Outra maneira de ajudar as PME - envolvendo directamente a Comissão Europeia -
prende-se com o acesso aos processos não confidenciais. Com efeito, as PME não
têm necessariamente capacidade (por motivos de distância, custos, etc.) para aceder a
ou, se necessário, traduzir processos não confidenciais. Assim, importa equacionar
soluções. A primeira que nos ocorre seria a Comissão assegurar o acesso electrónico
aos processos não confidenciais. Para as PME, é de extrema importância ter um
acesso informatizado total aos ditos processos. É do nosso conhecimento que a
Comissão está já a trabalhar nesse sentido, pelo que o acesso electrónico aos
processos não confidenciais poderá ser uma realidade a partir de 2011.
5.2.2 Estados-Membros
120. Tal como se referiu anteriormente, os Estados-Membros poderiam actuar como
interfaces/intermediários junto da Comissão e, com isso, atenuar o problema do
distanciamento que as PME sentem em relação a esta instituição da UE. Nesse
sentido, uma solução prática passaria por organizar seminários de «formação de
formadores», nos quais a Comissão Europeia formaria os funcionários dos Estados-
Membros responsáveis pela assistência às PME no contexto previamente referido.
121. Os Estados-Membros podem, mais especificamente, ajudar as PME a compreender
os elementos básicos substanciais ou processuais inerentes a um inquérito, tais como
as implicações ao nível da definição do produto.
122. Independentemente da sua agenda/ideologia em matéria de política comercial, os
Estados-Membros devem assistir, tratando-as em pé de igualdade, as PME
produtoras e importadoras/utilizadoras nas respostas a perguntas elementares de
natureza jurídica ou técnica.
47.
5.2.3 Associações comerciais
123. Na sua maioria, as partes interessadas, incluindo vários Estados-Membros e
associações europeias93, insistiram no facto de que apenas as PME membros de uma
associação teriam condições para participar em inquéritos IDC e montar uma
argumentação eficaz. No entanto, a verdade é que nem todos os sectores têm
organizações profissionais, havendo um número significativo de PME isoladas e sem
capacidade para participar de forma efectiva em processos IDC.
124. Essas PME devem ser incentivadas a criar associações ad hoc, algo que poderia ser
feito através da actual rede de associações europeias e nacionais. Isso permitiria que
várias PME partilhassem informações e custos e aliassem os seus recursos aos de
outras empresas dos sectores em que competem. Este incentivo devia ser promovido,
nomeadamente, no decurso dos workshops regionais.
5.3 Facilitação da participação das PME
5.3.1 Antes do início do processo
(a) PME produtoras
125. A elaboração e apresentação de uma denúncia é uma tarefa que, pelos motivos acima
expostos, a maioria das PME raramente tem condições para assumir. Na maior parte
dos casos, as PME não têm capacidade nem recursos para realizar esta tarefa de
forma cabal. Assim sendo, todas as partes interessadas são da opinião de que as
autoridades competentes devem ter em consideração, quando determinam a validade
dos elementos de prova do dumping, do prejuízo e do nexo de causalidade, as
93 Ver transcrição de entrevista com um Estado-Membro, realizada sexta-feira, 21 de Maio de 2010. Ver também opiniões de uma associação na sua resposta à Pergunta 19, Os instrumentos de defesa comercial da Europa numa economia global em mutação, Livro Verde para consulta pública e questionário. A Europa global - Os instrumentos de defesa comercial da Europa numa economia global em mutação, Livro Verde para consulta pública e questionário acessível conforme última consulta em 14 de Junho de 2010, ver: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/december/tradoc_131986.pdf. Ver opinião de uma associação na sua resposta à Pergunta 19, Os instrumentos de defesa comercial da Europa numa economia global em mutação, Livro Verde para consulta pública e questionário. Ver também transcrição de entrevista de com uma associação, realizada quinta-feira, 22 de Abril de 2010, às 9H30.
48.
capacidades da(s) PME que apresenta(m) a denúncia. As normas em vigor concedem
à Comissão margem de manobra suficiente para adaptar as suas práticas nesse
sentido, simplificando-as.
126. Mais precisamente, poderia haver uma margem de interpretação para adaptar o tipo
de elementos de prova exigidos pela Comissão para a apresentação da denúncia e a
Comissão podia dar mostras de maior flexibilidade quanto ao tipo de elementos de
prova que se digna aceitar e à fonte dos mesmos.
127. Por exemplo, deve-se explorar um maior nível de aceitação de dados estatísticos
agregados e macroeconómicos, em vez de microeconómicos, desde que as PME em
causa possam fornecer elementos de prova fundamentados e verificáveis, tais como
dados microeconómicos (por exemplo, subcotação dos preços, lucros/perdas)
passíveis de ser devidamente comentados pelas partes interessadas.
128. Em vez de serem recolhidos junto das PME autoras da denúncia, os dados
macroeconómicos (por exemplo, produção, consumo, quotas de mercado e
empregados), poderiam também ser obtidos a partir de fontes que não impliquem
necessariamente a participação activa das PME, por exemplo, associações comerciais
ou outras fontes fiáveis.
129. Outro exemplo podia ser o recurso acrescido à amostragem. A maioria dos processos
relativos a PME envolve um número significativo de partes, pelo que a amostragem é
sempre utilizada no inquérito. Por conseguinte, não há nenhuma razão que obste à
sua utilização na fase da denúncia, na qual os requisitos jurídicos normalizados são
menos explícitos.
130. Note-se que as duas soluções acima propostas podem também ser aplicadas de forma
combinada, ou seja, a Comissão poderia obter dados macro ou microeconómicos a
partir de uma amostra de PME.
131. Estas iniciativas de simplificação (dados macroeconómicos e amostragem) podiam
reduzir significativamente a sobrecarga das PME. Convém também salientar que,
com a utilização da amostragem, seria muito mais viável para a Comissão e os
49.
Estados-Membros (ver supra) prestarem a assistência necessária ao menor número de
partes envolvidas que decorre dessa utilização.
132. Outra forma de facilitar a participação das PME produtoras seria manter a
confidencialidade do nome da PME autora da denúncia, caso esta o solicitasse.
Sabemos, porém, que a Comissão já utilizou, pelo menos duas vezes, este
instrumento a pedido de PME autoras de denúncias que temiam ser alvo de
retaliações.
(b) PME importadoras/utilizadoras e operadores económicos
133. A Comissão podia exigir que, além dos importadores, a denúncia identifique os
principais utilizadores, operadores e organizações de consumidores envolvidos, de
modo a que estes possam ser avisados do início do inquérito e dos prazos fixados
para as empresas que pretendam participar no processo enquanto partes interessadas.
134. Para esse efeito, a Comissão, juntamente com os Estados-Membros, devia
estabelecer um procedimento que garanta que todas as PME susceptíveis de ser
afectadas por um novo processo sejam prontamente identificadas e informadas do
início do mesmo e dos prazos para se registarem como partes interessadas, se
necessário.
135. As PME importadoras/utilizadoras, os operadores económicos e as organizações de
consumidores deviam ser incluídos na campanha de informação da Comissão e dos
Estados-Membros proposta para aumentar os conhecimentos das PME sobre os IDC,
o que está em causa para elas nestes processos e os seus direitos.
5.4 Na fase do inquérito
5.4.1 PME produtoras
(a) Amostragem
50.
136. A amostragem deve ser utilizada de forma sistemática se a indústria produtora for
fragmentada e composta essencialmente por PME, de modo a reduzir ao máximo a
sobrecarga que pesa sobre cada uma delas (ver supra). Porém, a utilização da
amostragem deve ter em conta os riscos de distorção nos processos em que a
indústria que apresenta a denúncia for essencialmente constituída por PME.
Efectivamente, basear unicamente a amostra – hoje prática corrente na UE – nos
volumes de produção mais elevados («volume mais representativo da produção»94)
tem como consequência, na maior parte dos casos, a exclusão das PME, que,
normalmente, produzem menores volumes. Embora a Comissão tenha indicado, no
âmbito do processo relativo ao calçado, que «não existe, como decorre da
formulação do n.º 1 do artigo 17.º do regulamento de base, qualquer obrigação
jurídica de incluir na amostra pequenas e médias empresas», se houver recurso à
amostragem num processo que envolva grandes e pequenas empresas, ela deverá
incluir também as PME, de modo a ser mais equilibrada e representativa.
(b) Questionário principal
137. Responder a um questionário constitui um ónus considerável, embora incontornável,
para as partes envolvidas. As PME, em particular, estão muitas vezes mal
apetrechadas e carecem dos recursos necessários para responder, dentro dos prazos, a
estes questionários. Assim, importa considerar soluções que facilitem a participação
das PME nos inquéritos IDC e as dispensem de arcar com fardos excessivos. Essas
soluções têm de encontrar um ponto de equilíbrio entre, por um lado, as obrigações
jurídicas que compelem a Comissão a apresentar justificações factuais e legais que
fundamentem adequadamente as suas decisões e, por outro, os constrangimentos que
se colocam às PME.
- Questionários «à medida» das PME, ou seja, tendo em conta as dificuldades
específicas enfrentadas por estas empresas. Muitas das PME entrevistadas criticaram
o facto de terem recebido da Comissão um grande número de
94 Artigo 17.º, n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 1225/2009 do Conselho, de 30 de Novembro de 2009 , relativo à defesa contra as importações objecto de dumping dos países não membros da Comunidade Europeia e artigo 27.º, n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 2026/97 do Conselho, de 6 de Outubro de 1997, relativo à defesa contra as importações que são objecto de subvenções de países não membros da Comunidade Europeia
51.
documentos/questionários normalizados. Neste caso, pode-se explorar uma maior
personalização dos questionários enviados às PME, no sentido, por exemplo, de os
mesmos se aproximarem dos sistemas contabilísticos das últimas, bem como de os
questionários serem formulados após trocas de pontos de vista entre os gestores do
processo e as PME envolvidas, antes do início do primeiro. Segundo as informações
de que dispomos, é assim que procede o serviço de assistência às PME dos EUA.
- A Comissão devia, igualmente, usar de uma maior flexibilidade para com as PME,
concedendo-lhes, por exemplo, prazos mais longos para elas responderem aos
questionários e apresentarem outras comunicações, informações ou comentários
sobre decisões propostas que explicitem inteiramente a sua situação específica.
- A Comissão, juntamente com os Estados-Membros, devia ainda explorar a
possibilidade - caso a sobrecarga sobre as PME envolvidas fosse demasiado elevada -
de encarregar um funcionário de visitar a empresa e ajudá-la a conciliar os seus
dados com os requisitos da regulamentação e das práticas próprias dos IDC,
eximindo-se, contudo, de preencher o questionário, tarefa que deve continuar a caber
às empresas que pretendam participar num inquérito.
5.4.2 PME importadoras e utilizadoras
138. Além dos comentários supra relativos ao questionário, igualmente aplicáveis a esta
secção, convém também aludir às dificuldades que as PME enfrentam para construir
a sua argumentação no contexto do teste do interesse da Comunidade, em parte
devido à insuficiente transparência do processo.
139. As PME que exercem actividade enquanto importadores, utilizadores e operadores
consideram ter um papel limitado, ou nulo, na avaliação do interesse da Comunidade,
situação que deve ser corrigida. Seguem-se medidas possíveis nesse sentido:
- A Comissão deve ter em especial atenção as opiniões das PME na avaliação do
interesse da Comunidade;
52.
- Caso exista um grande número de PME susceptíveis de ser afectadas pelas medidas,
a Comissão deve equacionar a utilização da amostragem para avaliar os possíveis
efeitos negativos das medidas nas empresas em causa;
- Na sua análise de custos/benefícios das medidas possíveis, a Comissão necessita de
ter em conta o peso económico relativo das partes que exprimem os seus pontos de
vista. Além disso, deve considerar a vulnerabilidade específica das PME. A
Comissão deve, sempre que houver PME envolvidas, integrar as opiniões e
argumentos das mesmas nas suas conclusões, distinguindo-os das considerações
relativas a interesses de maior dimensão.
140. Na sua larga maioria, as PME entrevistadas que se pronunciaram sobre o aumento da
transparência na aplicação do teste do interesse da Comunidade eram
PME importadoras e utilizadoras. Todavia, as PME produtoras argumentaram que os
aspectos atrás mencionados a propósito da avaliação do interesse da Comunidade
também se lhes aplicam, designadamente nas situações em que não só sofrem
prejuízos como jogam a sua própria sobrevivência.
5.4.3 Acompanhar o processo
141. O acesso electrónico ao processo não confidencial, que, como se referiu
anteriormente, a Comissão pretende incluir futuramente nas funções do novo
sítio web da DG Comércio, seria de grande utilidade para muitas PME, que assim
poderiam acompanhar o processo sem terem de suportar as despesas adicionais do
envio de um funcionário a Bruxelas ou da contratação de um representante local para
consultar e analisar o processo não confidencial.
5.4.4 Comunicação com os Estados-Membros
142. Para as PME, a dificuldade em aceder aos Estados-membros é uma realidade. A
única maneira de, parcialmente, corrigir esta situação é através da acção da
associação a nível europeu e nacional. Por estas e por outras razões de alcance mais
vasto, a Comissão e os Estados-Membros devem promover fortemente o
desenvolvimento das associações e a adesão das PME às mesmas.
53.
5.5 Fase da aplicação
5.5.1 PME produtoras
(a) O registo e a aplicação retroactiva de direitos podem limitar a evasão
143. As PME produtoras poderiam sentir-se mais motivadas a participar em processos
IDC se houvesse uma maior possibilidade de obtenção do registo das importações. O
registo constitui um instrumento persuasivo para dissuadir os operadores do mercado
de armazenarem os produtos importados entre o início de um inquérito e a adopção
de medidas provisórias. Normalmente, este período pode prolongar-se por cerca de
seis meses e ser suficiente para aumentar os níveis de existências de produtos
importados, ao ponto de os direitos, quer provisórios quer definitivos, não
produzirem o efeito pretendido com a sua adopção.
144. Ao mesmo tempo, o registo só seria eficaz se resultasse igualmente na aplicação de
medidas sobre os produtos já importados e registados. O efeito combinado do registo
e da aplicação retroactiva ajudaria em muito as PME produtoras.
5.5.2 PME importadoras e utilizadoras
145. As PME importadoras/utilizadoras solicitam a observância de um período obrigatório
de 30 dias entre a publicação e a aplicação das medidas provisórias, e que as medidas
provisórias não se apliquem a mercadoria a coberto de um contrato previamente
celebrado nem a mercadoria expedida antes de tais medidas serem adoptadas, mas
que se encontre ainda no mar aquando dessa adopção. Este pedido levanta sérias
dificuldades de ordem prática: a dificuldade de controlo, os riscos de evasão e a
continuação da importação do produto objecto de dumping por um período
indefinido, após o estabelecimento das medidas provisórias. Se é verdade que a
solicitação relativa às duas primeiras situações acima referidas parece ser impossível
de satisfazer, já a respeitante à terceira situação, ou seja, ao tratamento da mercadoria
que se encontra no mar no momento da adopção das medidas provisórias, merece ser
ponderada pela Comissão.
54.
146. As PME importadoras podiam também ser assistidas na gestão das últimas fases de
um inquérito, caso pudessem adquirir facilmente orientações sobre a possibilidade e
as condições em que poderiam conseguir uma revisão ou reembolso das medidas. A
Comissão e os Estados-Membros podiam incluir conselhos específicos para este
efeito nos respectivos sítios web, bem como formar os funcionários que lidam
directamente com as PME para prestarem uma assistência mais eficiente às PME
importadoras. Essas orientações podiam, igualmente, ser um dos tópicos dos
workshops regionais eventualmente organizados pela Comissão, em cooperação com
o Parlamento Europeu ou os parlamentos nacionais e as administrações nacionais.
Além disso, poderiam ser distribuídas brochuras específicas destinadas a informar as
PME importadoras/utilizadoras. Essa distribuição seria efectuada junto de
associações empresariais e Câmaras de Comércio de toda a UE, para conseguir uma
melhor disseminação das informações pertinentes.
5.6 Conclusão provisória
147. As recomendações acima explanadas não são exaustivas, cingindo-se a medidas
passíveis de ser aplicadas dentro do actual quadro jurídico. Não obstante, os serviços
da Comissão responsáveis pelos inquéritos IDC podiam dar um contributo efectivo
para facilitar a participação das PME nos IDC elevando essa simplificação à
categoria de prioridade política e adoptando medidas específicas nesse sentido, tais
como as sugeridas no presente capítulo.
55.
6. OS PROCESSOS DE PAÍSES TERCEIROS E AS PME EUROPEIAS
6.1 Envolvimento limitado das empresas da UE até à data, mas a situação pode
mudar
148. Embora estejam menos orientadas para a exportação do que as grandes empresas
(apenas 13% exportam e, segundo as estimativas, as suas exportações não
representam mais do que 10% do total de exportações da UE), as PME continuam a
enfrentar um risco estatístico significativo de se verem envolvidas em processos IDC
intentados por países terceiros.
149. Efectivamente, existem à volta de 1,6 milhões de PME que exportam para mercados
externos e, apesar da diminuição observada desde os anos '90, o número de processos
anti-dumping instaurados contra exportadores da UE continua a ser considerável.
Nos últimos três anos (2007 a 2009, inclusive), registou-se um total de 41 processos,
9 contra o conjunto da UE e 32 contra Estados-Membros, intentados contra as
exportações da UE.95
150. Além disso, quando os processos implicam PME, podem ter consequências
particularmente desastrosas para as mesmas, visto que, por força das suas limitações
em termos de recursos, a maioria das PME tende a concentrar as suas exportações
num número limitado de mercados, ao contrário das grandes empresas, que exportam
para um maior número de destinos.
151. Deste modo, as exportações para determinados mercados podem representar, para as
PME, uma parcela vital do seu volume de negócios e constituir a diferença entre o
lucro e o prejuízo, quando não, por vezes, entre a sobrevivência e o desaparecimento.
95 Certos países instauram processos contra o conjunto da UE, outros contra Estados-Membros. As estatísticas da OMC contam um processo contra a UE relativo ao produto X como um inquérito, mas contariam os inquéritos iniciados contra a França, a Alemanha e o Reino Unido relativos ao produto X como três inquéritos. Este método resulta numa visão um pouco distorcida do número de processos contra a UE, que são menos do que a soma dos processos contra a UE e dos processos contra Estados-Membros individualmente considerados, bem como do número de processos contra Estados-Membros, que são mais do que os enumerados por cada país . Por exemplo, para se ter uma ideia exacta do número de processos que envolvem as exportações alemãs, deve-se adicionar aos oito processos contra a Alemanha pelo menos alguns dos nove processos intentados contra o conjunto da UE.
56.
Nestas circunstâncias, a participação activa destas empresas nos inquéritos iniciados
contra as suas exportações pode ser fundamental.
6.2 Dificuldades das PME exportadoras envolvidas em processos de países terceiros
152. Devido à sua falta de experiência e recursos, a participação em processos fora da UE
revela-se particularmente difícil para as PME exportadoras da UE. As dificuldades
que enfrentam são de natureza similar às identificadas a propósito da participação
das PME em geral nos processos da UE, mas são agravadas pela distância e pelas
diferenças linguísticas e processuais entre os países em causa e os da UE.
6.2.1 Falta de conhecimento
153. Em primeiro lugar, mesmo que sejam informadas atempadamente, as PME nem
sempre se apercebem do perigo que tais processos representam para as suas
exportações para o mercado em questão.
154. Mesmo que se dêem conta desse perigo, poderão, não raro, devido às suas carências
em recursos e competências, sentir-se tentadas a não responder a pedidos de
informação da autoridade administrativa competente, pelo facto de o seu volume de
negócios no mercado em causa não justificar os custos que decorreriam da sua defesa
no processo.
6.2.2 Possíveis dificuldades práticas das PME exportadoras
155. As dificuldades sentidas são diversas:
- Barreira linguística, implicando despesas de interpretação e tradução;
- Atrasos na comunicação, que dificultam o cumprimento dos prazos;
- Singularidades dos processos anti-dumping em países terceiros, passíveis de trazer
complicações. Por vezes, há uma prática arbitrária nos processos IDC de países
57.
pouco experientes na utilização destes instrumentos, o que pode levar a desfechos
injustos para os exportadores envolvidos;
- Distância impeditiva do contacto directo e da participação no processo, situação que,
amiúde, exige o recurso a assistência externa, bem como o apoio de clientes locais.
6.2.3 Apoio actualmente disponível e suas limitações
156. A Comissão, que dispõe de uma unidade encarregue de acompanhar os inquéritos
iniciados por países terceiros, pode prestar uma grande ajuda às PME. Não obstante,
essa unidade não tem qualquer prioridade política ou instrumento especificamente
direccionado para as PME.
157. Embora não possa substituir-se às empresas, essa unidade pode responder a pedidos
de informações factuais, emitir orientações, certificar-se de que a autoridade
administrativa competente cumpre integralmente os requisitos da OMC ou, se for
caso disso, pressioná-la nesse sentido.
158. A experiência mostra que as intervenções da Comissão bem gizadas e devidamente
coordenadas com os Estados-Membros e as empresas em causa têm um peso
considerável junto das autoridades dos países terceiros. Por esta via, a Comissão
pode não apenas reduzir consideravelmente a sobrecarga das empresas da UE, mas
também colocá-las numa posição mais sólida para defenderem os seus interesses
perante as autoridades em questão.
159. Embora a Comissão tenha actuado e estado presente em diversos processos recentes,
o seu papel pode ser significativamente reforçado se as delegações locais da UE - nos
países onde estão implantadas - e as embaixadas dos Estados-Membros se
envolverem mais activa e directamente do que hoje acontece. Para esse efeito, os
funcionários, que devem receber formação adequada da Comissão, devem ser
designados como pontos de contacto nas delegações e nas embaixadas dos Estados-
Membros (pelo menos naquelas cujas PME exportadoras sejam mais visadas por
inquéritos dos países terceiros) estabelecidas em países que façam frequentemente
uso dos IDC.
58.
160. Isto afigura-se tanto mais desejável quanto é provável que se assista a um aumento
contínuo do número de processos iniciados por novos utilizadores destes
instrumentos. Embora a maioria deva visar as exportações de outros países
emergentes ou em desenvolvimento, outros, em número provavelmente crescente,
incidirão sobre as exportações da UE.
161. Com o reforço da sua rede de funcionários especializados em IDC, a UE dotar-se-ia
de condições para acompanhar mais de perto as práticas de países terceiros e exercer
maior pressão sobre as respectivas autoridades para darem cumprimento aos
requisitos da OMC. De igual modo, isso permitiria dar um apoio mais directo às
empresas envolvidas em processos IDC, nomeadamente, às que mais dele
necessitam, as PME.
162. No entanto, por muito apoio que lhe seja prestado pela Comissão e pelos Estados-
Membros, a empresa envolvida terá sempre de participar directamente no processo.
Assim, devido às suas carências em recursos e competências, as PME encontram-se
em clara desvantagem neste contexto.
163. A solução poderia passar, caso houvesse várias empresas do sector envolvidas, pela
partilha entre as mesmas dos custos da cooperação no processo, algo que pode ser
feito no quadro de uma organização industrial/comercial ou de uma câmara de
comércio. Em termos gerais, esta última pode dar uma grande ajuda a empresas
individuais, devendo, por isso, ser incentivada a intervir e a ajudar as empresas nos
processos IDC. Se for bem organizada, a combinação desse apoio com o prestado
pelos serviços da Comissão, os Estados-membros e os funcionários locais da UE
pode reduzir consideravelmente as dificuldades das PME nos processos de países
terceiros e assegurar-lhes uma defesa eficaz no decorrer dos mesmos.
6.3 Soluções propostas para as dificuldades das PME exportadoras em países
terceiros
6.3.1 Aumentar os conhecimentos gerais das PME
59.
164. Instrumento importante com informações de carácter geral para PME interessadas
em saber mais sobre IDC de países terceiros ou afectadas por um inquérito já
iniciado, o novo «Guia para os exportadores da União», publicado no início de
Outubro de 2010 pela Comissão (em todas as línguas oficiais da UE) deverá ajudar
grandemente as PME a superarem a dificuldade de obter essas informações por sua
iniciativa. Disponível no sítio da DG Comércio, este Guia foi distribuído pelos
Estados-Membros e pelas associações nacionais e europeias, a que se seguirão as
câmaras de comércio e as delegações da UE situadas em países terceiros.
165. As PME podem também obter mais informações no sítio web da DG Comércio, que
inclui agora um resumo das principais características da legislação em matéria de
defesa comercial dos países terceiros utilizadores de IDC mais importantes, bem
como uma lista de pesquisa dos inquéritos em curso iniciados por países terceiros e
das medidas em vigor nos mesmos. Além disso, esta lista tem uma hiperligação
directa para a Base de Dados de Acesso ao Mercado (BDAM,
http://madb.europa.eu/mkaccdb2/indexPubli.htm). Acresce que as PME em busca de
mais informações gerais na BDAM serão automaticamente informadas de quaisquer
medidas em matéria de IDC aplicáveis às exportações de um determinado produto
para um país terceiro seleccionado.
166. Outro instrumento já sugerido para aumentar os conhecimentos sobre os IDC da UE
passa pela organização de workshops regionais. O programa destes workshops deve
abranger também os inquéritos de países terceiros, explicando às PME como devem
proceder para receberem atempadamente informações sobre esses IDC e aquilo que a
Comissão ou os Estados-Membros podem fazer para ajudá-las.
167. As associações comerciais/industriais e as Câmaras de Comércio podiam também
desempenhar um papel importante ao nível da sensibilização, da organização da
cooperação e da partilha de custos entre as suas PME que exportam para fora da UE.
168. Os deputados ao Parlamento Europeu podiam igualmente desempenhar um papel de
carácter geral, informando as PME dos respectivos círculos eleitorais sobre os pontos
de contacto dos Estados-Membros e da Comissão capazes de lhes prestarem um
maior apoio em questões técnicas.
60.
6.3.2 Informar as PME sobre um inquérito específico
169. Presentemente, assim que, de acordo com as regras da OMC, a Comissão é
notificada pela autoridade de um país terceiro do início de um inquérito, a Comissão
transmite a informação aos pontos de contacto dos Estados-Membros em causa. Ao
mesmo tempo, as empresas podem receber automaticamente, via correio electrónico,
informações actualizadas da Comissão, através de um sistema RSS Feed.
170. O sistema parece estar a funcionar bem entre a Comissão e os Estados-Membros,
mas é menos clara a forma como a informação é, posteriormente, divulgada junto de
todos os exportadores envolvidos. Tal como se referiu anteriormente, a identificação
dos exportadores abrangidos por um inquérito levanta muitas vezes problemas,
nomeadamente quando os exportadores são pequenas empresas. Os contactos que
abordámos nos Estados-Membros e nas Câmaras de Comércio não nos transmitiram
a impressão de o sistema de informação ser totalmente eficaz. Uma empresa que
saiba tardiamente do início de um processo pode ficar numa séria situação de
desvantagem. Deste modo, importa que a informação sobre o início de um inquérito
contra um determinado produto seja comunicada em tempo útil a todas as empresas
por ele abrangidas e que se tomem as medidas adequadas para garantir às empresas
uma informação sistemática e rápida.
171. Por conseguinte, sugere-se a criação de uma rede de contactos permanente, clara e
facilmente acessível, abarcando a Comissão, as administrações dos Estados-
Membros, as delegações locais da UE, as embaixadas dos Estados-Membros e as
organizações industriais, destinada a prestar uma assistência eficaz às PME
envolvidas em processos de países terceiros. Devem existir pontos de referência
claros aos quais as empresas da UE possam recorrer para obter informação e
aconselhamento sobre a melhor forma de se defenderem e de obterem assistência
para o efeito. De igual modo, convém estabelecer um processo simples e directo,
acordado a nível da UE, especificando os passos a dar pelos diversos actores
envolvidos se uma empresa da UE for visada por um processo de um país terceiro, de
modo a garantir-lhe a devida assistência e a assegurar uma coordenação adequada
entre os serviços competentes.
61.
172. Tal papel podia ser assumido, no caso específico das PME, por intermédio do serviço
de assistência às PME. Este poderia actuar como um sistema centralizado da
DG Comércio encarregue de coordenar todas as questões e problemas relacionados
com as PME através das seguintes medidas:
- Garantir a todas as empresas envolvidas uma boa informação e um conhecimento
integral do que está em causa nesses processos, bem como a compreensão do
processo de inquérito, que, por vezes, varia significativamente de país para país;
- Incentivar as empresas que têm interesses significativos no mercado em causa a
cooperarem no âmbito do inquérito e a defenderem activamente a sua causa no
processo;
- Explicar - se as circunstâncias do processo assim o justificarem - como responder ao
questionário do país terceiro.
6.3.3 Outras iniciativas possíveis, incluindo a simplificação
173. Os serviços competentes da Comissão podiam ainda ajudar as PME estabelecendo
contactos frequentes com as autoridades dos países terceiros sobre aspectos técnicos,
nos quais se poderiam incluir a transparência dos procedimentos, a protecção de
dados confidenciais, a língua a utilizar, etc. Esta estreita cooperação podia criar um
canal de comunicação facilmente activado em nome de uma PME, se necessário. Por
exemplo, a Comissão tem actualmente um grupo de trabalho a funcionar junto de
autoridades de países terceiros, por intermédio do qual pôde - no âmbito de um
inquérito específico - comunicar às entidades homólogas que certos questionários
eram excessivamente complicados para as PME da UE.
62.
7. OBSERVAÇÕES FINAIS
174. A vasta série de entrevistas realizadas pelos autores no âmbito do presente estudo
evidencia que as PME se debatem com grandes constrangimentos quando participam
em processos IDC, seja na qualidade de autores da denúncia ou de importadores ou
utilizadores.
175. Primeiramente, de um modo geral, as PME pouco ou nada sabem sobre a existência e
o funcionamento dos IDC. Depois, mesmo quando sabem da sua existência,
desconhecem, normalmente, as implicações e/ou os benefícios que para si podem
advir da participação em determinados processos, bem como a importância de um
envolvimento activo nos mesmos. Por fim, as PME enfrentam dificuldades
específicas no decurso dos inquéritos, tais como o burocrático e moroso processo de
apresentação de uma denúncia, a complexidade dos questionários ou as dificuldades
para construírem a sua argumentação no contexto do teste do interesse comunitário.
176. Estas dificuldades específicas justificam e aconselham a que - contrariamente à
prática corrente - as PME sejam alvo, nos processos IDC, de um tratamento adaptado
às suas necessidades especiais. Em primeiro lugar, esse tratamento é necessário para
evitar que as PME fiquem sujeitas a uma sobrecarga desproporcionada nesses
processos. Em segundo lugar, estaria igualmente em sintonia com a política geral da
UE em matéria de PME e com os princípios gerais da OMC e da legislação da UE,
nos termos dos quais o tratamento dado aos operadores económicos tem de atender
às situações e desvantagens especiais.
177. Esse tratamento especial podia consubstanciar-se nas seguintes acções ou medidas:
Maior conhecimento (em geral)
- Workshops regionais - Maior envolvimento dos Estados-Membros como «interfaces» - Melhorar o funcionamento do serviço de assistência às PME da DG Comércio Prestação de informações e explicações (em processos IDC específicos)
63.
- Comissão Europeia - Estados-Membros - Associações comerciais Facilitação PME produtoras - Natureza dos elementos de prova necessários para apresentar uma denúncia (dados macroeconómicos) - Amostragem - Questionário principal («à medida» das PME) - Transparência na aplicação do teste do interesse da Comunidade - Melhor acesso ao processo não confidencial PME importadoras e utilizadoras - Melhor informação sobre o processo - Questionário principal («à medida» das PME) - Transparência na aplicação do teste do interesse da Comunidade - Melhor acesso ao processo não confidencial - Maior previsibilidade das medidas para as mercadorias em trânsito PROCESSOS DE PAÍSES TERCEIROS - Aumentar os conhecimentos gerais - Informar as PME sobre inquéritos específicos - Explorar os contactos bilaterais entre a UE e países terceiros