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IX Encontro da ABCP, 04 a 07/08/2014, Brasília-DF Área Temática: Estado e Políticas Públicas
Regras Importam: enforcement e aprendizado institucional no Programa Bolsa Família1
Denilson Bandeira Coêlho (Instituto de Ciência Política - Universidade de Brasília)
1 Versão preliminar, favor não citar.
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Resumo A literatura sobre o Programa Bolsa Família tem focado questões como o impacto sobre a pobreza e a desigualdade, os efeitos relacionados ao processo eleitoral e a função das condicionalidades. Estes estudos analisam aspectos importantes do desenho da política como a capacidade institucional dos governos locais, a gestão da intersetorialidade e o problema do acesso e permanência das famílias na rede de proteção social. Entretanto, o Programa Bolsa Família está também associado com um problema típico de relação principal-agente porque requer a ocorrência simultânea da implementação de regras para funcionar. Com algumas exceções, pouco se tem produzido sobre o efeito das regras formais no que se refere a como famílias aprendem e mudam suas atitudes no tempo. Neste paper, proponho explorar os dilemas das burocracias federal e municipal para implementar regras rígidas em uma federação altamente descentralizada. Meu argumento é que a aplicação das regras após dez anos gerou um aprendizado social e burocrático que resultou na institucionalização da política. Com o objetivo de investigar como as regras influenciaram a qualidade da implementação da política, a análise compara os resultados da política em cerca de 5560 municípios. Abstract The literature about Bolsa Familia Program has focused the impact on poverty and inequality, the effects regarding electoral process and the role of conditionalities of education and health to the monitoring of school attendance and health care of the beneficiary families. These studies have shown many important aspects like the relevance of institutional capacity of the three federal levels of government, the question of intersectionality and the problem of access and permanence of families in the social safety net. Bolsa Familia Program, however, is also closely associated with a principal-agent problem because it requires the simultaneous occurrence of implementation of rules to take place. With a few exceptions, much less work has been done on the effect of formal rules concerning how families and bureaucracies learn and change their actions over time. In this paper, I propose to explore the dilemmas between federal and local bureaucracies to implement rigid rules in a highly decentralized federation. My argument is that the maintenance and application of rules after ten years have triggered a positive social and political learning and engendered the institutionalization of the rules. In order to investigate how the quality of implementation of the rules has affected the learning process, our analysis covers above 5560 municipalities.
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Introdução Este artigo investiga o efeito da aplicação de regras formais em políticas públicas
descentralizadas. O trabalho analisa a importância de atores e instituições no processo
de formulação e implementação de políticas orientadas em torno de mecanismos de
controle da burocracia. Como apontam Lupia e McCubbins (1), uma parte dos
pesquisadores observa que há um conjunto de entraves que impedem o monitoramento
do aparato burocrático. Outros pesquisadores têm uma visão positiva e veem avanços na
resolução dos problemas dessa natureza. Com o objetivo de contribuir com o debate
esta pesquisa analisa de que forma o executivo federal fiscaliza o desempenho dos
governos municipais. A partir de uma investigação exploratória com base no caso do
Programa Bolsa Família argumento que a definição de um contrato "legalmente
vinculativo" (legally binding) aprimorou as capacidades institucionais das esferas de
governo e a qualidade da gestão interfederativa. O programa de transferência de renda
condicionada foi escolhido por engendrar um complexo arranjo federativo concebido
sob a forma de uma gestão intersetorial e pelo seu elevado grau de efetividade após uma
década de existência.
Um dos pressupostos do estudo é que o Bolsa Família logrou êxito porque as regras
foram mantidas por uma estrutura de governança com supervisão operacional
sistemática e pelo fato de ajustes incrementais gerarem fortes incentivos à cooperação
dos agentes. Nessa perspectiva, as relações intergovernamentais informam um caso
típico de problema principal-agente com o governo federal assumindo a função do
principal e os governos locais a posição de agentes. Em sentido amplo busca-se
entender quais são os impactos de desenhos institucionais que adotam a prática de
accountability. A resposta a essa questão exige um diálogo com as teorias da burocracia
e o conhecimento histórico da política. Entretanto, algumas dificuldades teórico-
metodológicas representam um desafio à análise proposta. Uma delas é que faltam
estudos comparados sobre o comportamento estratégico dos servidores públicos
municipais. Sobretudo os que atuam em políticas nacionais que preveem sanções sobre
os beneficiários de programas sociais. Com o intuito de suprir parcialmente esse gap, o
escopo desta pesquisa identifica os atores, seus interesses e tomadas de decisão
praticadas em condições de incerteza, conflitos e assimetria de informações. Com base
nesse arcabouço teórico-conceitual o artigo está estruturado como segue. Uma revisão
4
teórica da literatura é apresentada com o intuito de demonstrar como principal-agent
theory tem sido substancialmente modificada e adaptada da economia para os
fenômenos da ciência política. Ainda nessa seção pretende-se ilustrar como governos
criam estruturas e processos para delegar funções públicas por meio de controle
democrático. Em seguida são feitas breves considerações sobre a dinâmica da
burocracia e das políticas sociais no Brasil a partir de uma análise descritiva do perfil do
funcionalismo em termos de sua formação educacional. A seção analítica discorre sobre
as normas contratuais do programa, definição do papel dos atores, além de discutir a
trajetória e os ajustes incrementais. Ao final, com base nos atributos das unidades de
governo delimita-se a tendência predominante de relação política-institucional entre os
players para logo depois se discutir os resultados da coordenação multinível, seguida
das conclusões gerais.
O modelo de Principal-Agente A literatura que estuda a burocracia oferece um conjunto de vertentes teóricas e
tratamentos analíticos a respeito das motivações de indivíduos que lidam com a coisa
pública. Uma questão central é saber em que medida os burocratas são controlados
pelos políticos. Conforme se sabe, vários estudos já desfizeram a falsa dicotomia entre
política e burocracia (2); (3); (4); (5) e (6). Visto de um modo mais realista e empírico a
interação entre os dois segmentos permite examinar as disputas pelo controle das
políticas públicas, especialmente na fase da implementação. De acordo com Shepsle e
Bonchek (7) há três correntes que fornecem explicações sobre o comportamento
burocrático. Tais correntes foram pensadas a partir da rejeição do economista William
Niskanen ao senso comum que vê a burocracia como uma repartição voltada para o
interesse público. Sua proposição compara órgãos de governo com firmas privadas e
burocratas com gerentes, ambos interessados em maximizar os orçamentos dos
departamentos em que atuam. A partir desse embasamento clássico, Niskanen propõe a
modelagem do comportamento burocrático e três explicações rivais, mas
complementares surgem. A primeira pressupõe que a burocracia usa suas vantagens
informacionais para demandar o aumento do orçamento de programas e a expansão do
corpo funcional, além de compensações próprias. A segunda preconiza também o
aumento do orçamento num ambiente onde burocratas pretendem obter prestígio em
seus órgãos de atuação uma vez que sentem grande apreço por seus cargos. A terceira é
relativamente oposta aos ganhos individuais de curto prazo e consiste no cumprimento
5
da missão institucional e na prestação de serviço à população como um meio para se
atingir a progressão funcional, mas do mesmo modo dos exemplos anteriores, visa
ampliar o aporte financeiro da organização para possibilitar a consecução de objetivos.
Embora haja diferenças com relação a alguns objetivos, o fator similar que aproxima
essas teorias é que numa situação qualquer a burocracia pressiona o sistema político
para aumentar o orçamento dos órgãos administrativos. Este traço comum determina
então o comportamento de corpos burocráticos na política. Na perspectiva da teoria da
escolha racional os políticos buscam maximizar seus ganhos com o menor esforço
possível. Em outras palavras, políticos interessados em reeleição desejam beneficiar
suas constituencies mas não querem disputar e alocar grandes somas orçamentárias.
Portanto, verifica-se a partir desse ponto uma clara distinção de preferências. A questão
seria então idealizar de que forma os dois segmentos agiriam uniformemente. Weber (8)
identificou que ocorre no mundo político uma relação assimétrica na qual o poder de
autoridade é alocado de um lado e as vantagens informacionais do outro lado.
Waterman e Meier (9) enfatizam outro ponto fundamental da relação burocracia e
política. A combinação entre mudanças nas políticas e nas coalizões e mudanças de
procedimentos burocráticos que impactam as relações externas geram potenciais
conflitos entre as partes quando metas e objetivos estão em desacordo. Conforme
pontuam, as estratégias dos políticos visam mudar as legislações vigentes para atender
os interesses da coalizão e as burocracias tentam manter o monopólio da implementação
e modificar o desenho original dos programas para reduzir a expertise dos políticos
sobre como os programas deveriam ser implementados.
Assim como na ciência econômica que desenvolveu modelos originais para explicar o
comportamento de vendedores e compradores a partir de relações contratuais2, a ciência
política passou a observar de maneira mais crítica o processo dinâmico de interação
entre políticos e burocratas. Em certa medida isso ocorreu porque as relações entre
atores governamentais são regidas contratualmente na forma de leis, procedimentos,
resoluções e normas que balizam as responsabilidades das partes envolvidas. O contrato
2 Para ver as implicações do arranjo contratual no mercado ver: o artigo de Spence e Zeckhauser (1971) sobre os dilemas comportamentais no contrato de seguro de automóveis e os trabalhos de Ross (Ross, S.A. (1973) ‘The economic theory of agency: the principal’s problem’, American Economic Review
63(2): 134–9.) e Pratt e Zeckhauser (Pratt, John W., and Zeckhauser, Richard J. 1985 "Principals and Agents: An Overview." In John W. Pratt and Richard J. Zeckhauser, eds. Principals and Agents: The
Structure of Business. Cambridge, Mass.: Harvard Business School Press.) sobre os custos econômicos em negócios que envolvem responsabilidades mútuas.
6
estabelecido seria para esta literatura uma ferramenta de análise para verificar o
cumprimento dos objetivos das políticas. A questão fundamental é que o cumprimento
das ações firmadas no contrato varia de maneira significativa. Esta variação está
associada com as características do sistema político, com a natureza da política pública
e o perfil dos atores. O mapeamento destes problemas e a observação empírica da
atuação da burocracia sob controle das instituições permitiu à ciência política analisar a
relação contratual das partes como um modelo de principal agente. Em linhas gerais os
pesquisadores desse campo de estudos são consensuais ao apontarem dois elementos
imprescindíveis para a aplicação da teoria: o conflito de objetivos e a assimetria de
informações (9); (10); (11); (12); (13) e (14). O primeiro ocorre devido às discordâncias
sobre finalidades, ações ou metas estabelecidas ou ainda devido a divisões de trabalho
ineficientes entre departamentos. O segundo é entendido como um problema de acesso
privilegiado de informações nas mãos dos agentes, condição que permite a este ator a
possibilidade de um comportamento estratégico. Shepsle e Bonchek3 lembram que o
monitoramento é a chave para o equilíbrio da relação. Nesse cenário o objetivo do
principal é assegurar que o agente cumprirá os acordos firmados, ratificando, assim,
suas preferências e não se desviando de suas obrigações para tentar obter benefícios.
Seus trabalhos destacam que há dois mecanismos de controle do principal sobre o
agente no sentido de evitar comportamentos oportunistas ou a incompetência laboral. O
primeiro, chamado de before-the-fact, é um contrato com base em regras que visam o
cumprimento dos interesses do principal. O segundo, denominado de after-the-fact,
prevê aplicação de punições em consequência da baixa performance.
Lupia e McCubbins4, ao estudarem o congresso americano lançam a problemática das
consequências da delegação para as legislaturas quando estas interagem com as
demandas da burocracia. Os autores identificam dois mecanismos de fiscalização
aplicados pelo principal (legislativo) nos agentes (burocracia): police patrols e fire
alarms. Em síntese o primeiro mecanismo funciona como uma espécie de
monitoramento direto onde os legisladores obtêm conhecimento e informações
privilegiadas sobre a proposta da burocracia para eventualmente fazerem amendamentos
de acordo com seus interesses. O segundo mecanismo é uma situação onde o principal
recebe informações por terceiros como sinais de alerta a respeito da proposta da
3 Cf. Shepsle e Bonchek, 1997. 4 Cf. Lupia e McCubbins, 1994.
7
burocracia. Na visão de Kassim e Menon (11), os dois mecanismos impõem custos ao
principal pelo tempo dispensado ao processo e o valor pago para monitorar os passos do
agente. Estes custos são proporcionalmente maiores quanto mais complexos são os
desenhos institucionais de políticas, o que denota um trade-off entre a prática de
monitoramento e os ganhos futuros de limitar o não cumprimento de ações. Nesse
sentido o foco da literatura de principal-agente recai sobre o contrato ideal que irá
"amarrar" as partes com o objetivo de minimizar conflitos. Os contratos podem ser
baseados prioritariamente no comportamento dos agentes ou nos resultados esperados
da política (10). Quando o principal monitora satisfatoriamente as ações dos agentes
estes assumem um contrato fundamentado no comportamento previsível dos agentes. A
situação inversa ocorre nos casos em que não é possível saber exatamente o grau de
dedicação dos agentes o que exige um contrato baseado em resultados e sanções5.
Porque os atores possuem objetivos conflitantes e o ator central não pode inferir o
quanto seus contratados têm denotado esforço para cumprir suas tarefas é que as regras
a serem escritas no contrato ganham considerável relevância para a teoria do principal-
agente. Os chamados problemas de agência decorrentes desses cenários nebulosos são o
risco moral e a seleção adversa. Em síntese problemas de moral hazard se referem a
falta de empenho dos agentes para cumprirem suas funções. Dito de outra forma, como
a literatura comumente atribui, via de regra os agentes se esquivam (agents shirk). O
problema de adverse selection acontece devido a ineficiência da agência em selecionar
quadros competentes para funções complexas ou mesmo quando não possui
instrumentos para avaliar os agentes que reivindicam posições superiores na hierarquia
de um orgão de governo.
Os elementos teóricos até aqui descritos oportunizam discutir algumas questões de
interesse. A primeira delas vai no sentido de indagarmos por que razão governos
centrais demandam estruturas administrativas compartilhadas. A segunda é sob que
condições institucionais e políticas o contrato é modelado e controlado pelo principal.
Uma última questão a saber é quais são os fatores determinantes para o agente aceitar o
contrato. Em grande parte do mundo discute-se atualmente por que e como os países
têm reestruturado o gerenciamento de políticas públicas, sobretudo em contextos
5 Nesse caso as atividades dos agentes também podem ser mais complexas tecnicamente em comparação ao primeiro tipo de contrato. Teoricamente nesse exemplo os agentes são mais aversos ao risco justamente pelo fato de serem mais monitorados e eventualmente punidos.
8
descentralizados. Uma possível interpretação aponta para a incapacidade estatal de
prover serviços públicos a uma sociedade em transformação. Outra acepção provável
indica que pressões políticas almejam fragmentar o poder do governo central em favor
dos governos subnacionais. Numa percepção puramente institucionalista, a divisão de
competências via a descentralização geraria mais efetividade do gasto público a partir
da noção de que autoridades locais estão mais bem posicionadas para a prestação de
serviços públicos (15) e (16). Seja por qualquer uma dessas motivações o fato é que a
divisão de atribuições específicas e responsabilidades comuns em um sistema que
envolve múltiplos atores e organizações exige controle das ações e governança6. Com
base nesses termos em um contrato de relações intergovernamentais o objetivo do órgão
central é definir um contrato que estabeleça um "agente cumpridor" de ações no âmbito
de uma entidade burocrática. Alguns autores notam que a criação de agências ou sua
reformulação via novos contratos impactam positivamente as reparticões, uma vez que
estas aumentam o seu grau de formalização. A chave do negócio estaria ancorada na
capacidade de Estado em montar uma estrutura de governança7 a partir de um mix entre
centralized authority e modern governance, onde mecanismos cruciais como comando e
controle central combinados com a participação de múltiplos centros de autoridade
formariam um modelo de administração democraticamente legítimo e
institucionalmente robusto. O esforço para se chegar a um resultado dessar ordem traria
recompensas como a durabilidade das políticas e mecanismos de contenção contra as
constantes tentativas de mudanças na legislação das políticas.
Um outro tipo de resultado que a literatura tem explorado são os efeitos das políticas
descentralizadas a partir das lições de aprendizado político (political learning)8 que em
geral são verificadas em novos desenhos institucionais e em menor escala em modelos
incrementais. Os trabalhos que adotam o aprendizado como um output do processo
6 O escopo desse trabalho não trata diretamente sobre o conceito de governança. Nessa fase do estudo, a intenção é demonstrar preliminarmente que um entre vários modelos de governança foi adotado no contrato que rege o Programa Bolsa Família. Logo, questões essenciais sobre como o modelo multinível da política deveria ter sido estruturado, grau de fragmentarismo ou número ótimo de instituições não são aqui tratadas. Contudo, seguindo Hoogle e Marks (Cf. Hoogle e Marks, 2003) e em um primeiro diálogo com esta literatura, adota-se aqui a definição de governança como tomada de decisões vinculativas (ou compulsórias) na esfera pública. 7 Shepsle e Bonchek (Cf. Shepsle e Bonchek, 1997) afirmam que no caso americano tal estrutura é montada a partir de uma coalizão formada entre o presidente, o congresso nacional e a própria agência a ser criada ou reformulada. 8 Neste trabalho também denominado como aprendizagem institucional. Do mesmo modo que o conceito de governança, o conceito de learning não é nesta versão do trabalho objeto de uma revisão teórica aprofundada.
9
político apresentam diferentes matizes teóricas para analisar o impacto de novas
ideias/soluções sobre os atores e instituições. Numa revisão teórica referencial, Bennett
e Howlet (17) reconstroem esse campo de estudos por meio de um mapeamento
histórico da literatura. Os autores destrincham e juntam elementos teóricos no sentido
de identificar quem aprende, o que aprendem e qual é o alcance efetivo do aprendizado
nas políticas.
No âmbito da teoria principal-agente o conceito de learning é crucial. Segundo Lupia e
McCubbins (14) o modelo prevê que o principal aprenderá sobre o conhecimento
"oculto" dos agentes. Isto será possível na medida em que instrumentos de
monitoramento como a patrula da política e os alarmes de incêndio forem acionados e o
principal tiver condições de verificar com segurança as falhas dos agentes9. Neste
cenário, o principal aplicaria sanções para um agente que se esquivou dos seus atos, ou
que aumentou desnecessariamente os gastos da política e ainda numa condição onde
suas preferências e a do fire alarm sejam similares, o que permitiria asssim o aumento
da probabilidade de verificar as consequências das escolhas políticas. Heisenhardt (10)
chama a atenção que o principal terá maiores chances de aprender a respeito do
comportamento do agente a partir de relações contratuais duradouras. Na visão do autor
além da extensão do contrato gerar aprendizado na forma como o principal monitora o
agente, possibilita o aperfeiçoamento do contrato baseado no comportamento dos
agentes. Waterman e Meier (9) adicionam elementos a mais nesse debate. Os autores
vão inferir que os políticos eleitos ou burocratas aprendem no tempo sobre i) políticas
públicas e o ii) jogo político. Ou seja, o aprendizado é capturado por ambos os atores
que em geral adquire conhecimento especializado sobre a política implementada e sobre
o contexto macro do sistema em que atuam onde estratégias de controle e reformas são
objeto de disputas. Este cenário elevaria substancialmente a probabilidade de mudanças
no tipo de relação contratual entre as duas estruturas. Assumindo que a relação
principal-agente não é estática e que variáveis como conflito e assimetria de
informações mudam a depender do grau de controle da política, os autores propõem
uma expansão do modelo teórico para dar conta de uma miríade de relações que ocorre
em diversos sistemas políticos democráticos. Fundamentado nessa concepção
desevolve-se a seguir um quadro descritivo da burocracia brasileira que servirá de
9 Falhas no sentido de falsear informações ou praticar ações dispendiosas desnecessárias.
10
referência para a análise do Programa Bolsa Família como um problema típico de
agência.
Burocracia e Políticas Sociais no Brasil Nesta seção são feitas algumas considerações sobre burocracia e políticas sociais a
partir de uma análise descritiva da distribuição do funcionalismo pelo país associado
aos níveis de instrução educacional. Antes de tratar diretamente sobre tal dinâmica é
essencial trazer para o centro do debate algumas noções fundamentais sobre a
burocracia. A burocracia é uma instituição formal organizada basicamente sob
procedimentalismo universal e que existe para cumprir tarefas do Estado sob a
sustentação de um arcabouço jurídico. A burocracia é ao mesmo tempo uma instituição
formada por indivíduos com motivações diversas, os quais são selecionados por
meritocracia ou por indicação política. Portanto, uma possível questão de pesquisa seria
considerar a probabilidade de instituições burocráticas modelarem o comportamento dos
seus partícipes uma vez que as regras do jogo determinam um padrão universal para o
exercício da função. Todavia, outra possível questão de pesquisa poderia examinar a
possibilidade de funcionários públicos burlarem as normas institucionais seja pela
prática de corrupção ou assumindo condutas não cooperativas. O caso brasileiro parece
abranger as duas situações. A questão seria então pensar nas consequências desse
modelo híbrido que por um lado suporta o funcionamento de burocracias weberianas,
mas que por outro lado incorpora organizações não accountables10 e com fortes
evidências de patologia burocrática11.
Em síntese as instituições tem que ser rígidas e os burocratas devem desejar fazer o seu
trabalho para que a organização atinja níveis ótimos de funcionamento. Como Weber
destaca alguns atributos são essenciais para formar uma estrutura com capacidade
burocrática: i) incentivos na forma de bons salários, estabilidade do emprego e
progressão na carreira; ii) estrutura organizacional com clara divisão de tarefas e
10 Sobre o conceito e tipos de accounbatility (horizontal e vertical) ver O'DONNELL, Guillermo. (1991), "Democracia Delegativa?". Novos Estudos CEBRAP, nº 31, pp. 25-40. 11 Evans (1993) sintetiza bem esse debate ao afirmar que nessa perspectiva haveria uma tendência das organizações patrimoniais se “disfarçarem” de burocracias weberianas, ocorrendo assim, uma patologia do insulamento burocrático a serviço de interesses políticos e privados. Certas burocracias adquirem a coerência corporativa weberiana a partir da noção de “autonomia inserida”, mas tal autonomia depende do que o autor classifica como uma combinação em certa medida contraditória entre o isolamento burocrático de tipo weberiano e a forte inserção na estrutura social (EVANS, Peter. O Estado como problema e solução. Lua Nova. 1993, n.28-29, pp. 107-157).
11
hierarquia entre seus membros; iii) aplicação impessoal de regras gerais com base na
legislação vigente. Do ponto de vista normativo a escala weberiana é certamente uma
referência obrigatória para a formulação de uma instituição efetiva (18). Entretanto, a
solução de Weber parece ser mais aplicável a sistemas com estruturas políticas,
institucionais e jurídicas estáveis. Em outros ambientes as tentativas de implantação do
modelo ideal de Estado enfrentam fatores como culturas políticas patrimonialistas e
clientelistas, ideologias partidárias, um sistema de cooperação federativa instável e uma
relativa insegurança jurídica. Estas são exatamente as características que conferem
excepcionalidade ao caso do Brasil. Some-se a esse contexto o fato de que parte da
burocracia nacional é constantemente reformulada em razão do êxodo de servidores
(especialmente os servidores sem estabilidade que formam o quadro de burocracias não
efetivas nomeada pelos governos). Estes são alguns dos problemas da burocracia
brasileira. Há mais? Na verdade além do Brasil, um conjunto vasto de países enfrenta o
problema da ação discricionária dos agentes públicos. Vários estudos que tratam sobre o
ciclo das políticas sociais têm mostrado como os burocratas de rua agem
invariavelmente de acordo com suas idiossincracias, motivações pessoais, senso de
arbítrio próprio ou ainda de forma pedagógica ou punitiva (19); (20) e (21).
Empiricamente sabemos pouco ainda sobre o quanto de fato a cultura da
discricionaridade afeta os resultados de políticas públicas. Por exemplo, são sabemos se
os burocratas que ocupam os postos estratégicos fazem fiscalizações de modo adequado
e aplicam as leis nas circunstâncias em que são obrigados e em que medida suas
decisões são modificadas por outro burocrata12. Uma forma de começar a compreender
melhor essa questão é conhecer apropriadamente a evolução histórica do emprego
público por esfera de governo com o objetivo de identificar os principais gargalos no
tocante a parâmetros institucionais como a composição da força de trabalho, estrutura
de carreira e as políticas de requalificação profissional (22). Descrições dessa natureza
fornecem algumas explicações para entendermos as razões da expressiva variação da
atividade burocrática e seus baixo graus de efetividade. Porém, algum avanço tem sido
12 Muller (2011), no seu estudo Governments and Bureaucracies, citando Brehm e Gates (1997:50) (Brehm, J., and Gates, S. (1997) Working, Shirking, and Sabotage (Ann Arbor, Mich.: University of Michigan Press) sumariza prováveis tipos comportamentais de agentes burocráticos numa relação principal-agente: i) trabalham para atender o principal ii) demoram muito tempo para finalizar as atividades para conseguir tempo livre iii) não realizam da melhor forma sua responsabilidade porque discordam do principal e iv) prática de sabotagem política e produção de resultados insuficientes ou negativos contra o principal.
12
observado pela literatura. Franzese e Abrucio (23) apontam que variáveis relacionadas à
extensão territorial e a atuação in loco da burocracia municipal resultou num incremento
de transferência de recursos para os governos locais e consequentemente de grande
parte da gestão das políticas e programas sociais. Como um resultado desse processo
que advém da Constituição Federal de 1988 e de tranformações institucionais, as
reformas produziram um novo tipo de burocracia municipal dotada de maior poder
formal e representação política o que culminou no redesenho do contexto federativo.
Considerando então que legados históricos e contextos institucionais recentes são
importantes fatores para determinar a qualidade da burocracia, vejamos alguns dados
que retratam o perfil atual do funcionalismo público municipal. Os dados da pesquisa
Munic dispostos nas tabelas 1 e 2 estão compostos por região e Estado e consideram o
quantitativo de servidores além do seu nível de instrução.
Os dados da tabela 1 mostram que o Brasil possui cerca de 5,6 milhões de servidores
públicos lotados em prefeituras o que gera uma média aproximada de mil funcionários
para cada município. Obviamente devido ao porte das cidades há grandes diferenças
entre o número de contratados para cada unidade. Mas uma primeira questão que
desperta interesse é sabermos o quão essa distribuição é equitativa. Como capital
federal, Brasília possui mais servidores que todas as prefeituras do Acre, Roraima,
Rondônia e Amapá juntas (102 mil versus 99 mil) e de que todos os 224 municípios
piauienses e os 141 de Mato Grosso do Sul. Comparando alguns estados mais
desenvolvidos economicamente e com total de municípios similares vemos que também
há distorção. O Rio Grande do Sul tem em média 555 funcionários por jurisdição para
as suas 497 cidades e a Bahia 1122 para 417 prefeituras. Com relação ao nível de
intrução vemos que no plano nacional, os burocratas possuem majoritariamente até o
ensino médio (38%). Embora cerca de 26% possuam formação superior, apenas 6%
chegaram ao nível de pós-graduação. Talvez um dado animador seja o fato de que os
que não têm instrução sejam apenas 1,7% do total. Entretanto existem outras
disformidades quando comparamos as regiões por nível de instrução. Os estados da
região sul e sudeste apresentam taxas superiores às demais regiões, sobreutudo com
relação ao norte e ao nordeste. A taxa média de ensino superior é de 30% no sudeste
contra 22% do nordeste e de 27% no sul contra 20% no norte. Considerando a categoria
de pós-graduados as diferenças são significativas com o sul tendo 12% do corpo
13
funcional com cursos de especialização, mestrado ou doutorado, o nordeste com cerca
de 5% e o norte com apenas 4%.
Tabela 1 - Distribuição de Funcionários das Prefeituras por Região, Estado e
Níveis de Instrução (Administração Direta)
Região UF
Municí
-pios
Servidores
Sem instrução Ensino
fundamental Ensino médio Ensino superior Pós-graduação
QTD % QTD % QTD % QTD % QTD %
NO
RO 52 52.053 962 1,8% 13.445 25,8% 20.077 38,6% 12.437 23,9% 5.132 9,9%
AC 22 17.452 430 2,5% 2.816 16,1% 6.626 38,0% 5.449 31,2% 1.006 5,8%
AM 62 109.616 1.490 1,4% 16.896 15,4% 28.578 26,1% 13.479 12,3% 2.389 2,2%
RR 15 12.208 84 0,7% 2.549 20,9% 6.737 55,2% 2.492 20,4% 346 2,8%
PA 143 255.640 3.141 1,2% 75.054 29,4% 117.861 46,1% 46.023 18,0% 7.197 2,8%
AP 16 17.298 450 2,6% 2.324 13,4% 12.020 69,5% 2.342 13,5% 162 0,9%
TO 139 51.017 762 1,5% 11.485 22,5% 22.779 44,6% 11.376 22,3% 1.505 2,9%
NE
MA 217 249.917 2.159 0,9% 48.565 19,4% 110.932 44,4% 53.884 21,6% 12.963 5,2%
PI 224 100.869 1.502 1,5% 20.442 20,3% 37.518 37,2% 27.443 27,2% 8.761 8,7%
CE 184 298.226 7.698 2,6% 59.714 20,0% 112.382 37,7% 68.939 23,1% 23.202 7,8%
RN 167 121.264 2.800 2,3% 24.220 20,0% 51.588 42,5% 33.764 27,8% 5.601 4,6%
PB 223 143.880 4.637 3,2% 32.903 22,9% 59.675 41,5% 36.583 25,4% 8.000 5,6%
PE 185 264.972 5.601 2,1% 38.598 14,6% 97.306 36,7% 55.298 20,9% 14.746 5,6%
AL 102 117.974 3.461 2,9% 28.035 23,8% 49.422 41,9% 24.312 20,6% 4.759 4,0%
SE 75 74.514 1.630 2,2% 19.618 26,3% 28.652 38,5% 16.885 22,7% 4.365 5,9%
BA 417 467.874 10.398 2,2% 81.649 17,5% 211.190 45,1% 68.491 14,6% 13.697 2,9%
SE
MG 853 621.368 13.609 2,2% 155.694 25,1% 220.224 35,4% 159.513 25,7% 39.725 6,4%
ES 78 126.907 1.400 1,1% 23.516 18,5% 45.990 36,2% 33.393 26,3% 17.790 14,0%
RJ 92 370.239 8.406 2,3% 76.575 20,7% 131.346 35,5% 117.075 31,6% 15.711 4,2%
SP 645 922.330 8.471 0,9% 192.426 20,9% 341.361 37,0% 344.061 37,3% 25.315 2,7%
SU
PR 399 294.815 2.847 1,0% 59.459 20,2% 110.995 37,6% 74.732 25,3% 41.309 14,0%
SC 293 186.491 1.727 0,9% 42.394 22,7% 60.728 32,6% 54.653 29,3% 26.042 14,0%
RS 496 275.773 1.016 0,4% 64.883 23,5% 95.910 34,8% 78.448 28,4% 25.413 9,2%
CO
MT 78 81.793 2.248 2,7% 16.725 20,4% 29.076 35,5% 22.796 27,9% 9.475 11,6%
MS 141 97.580 6.694 6,9% 19.709 20,2% 38.374 39,3% 26.508 27,2% 6.295 6,5%
GO 246 202.954 2.141 1,1% 32.355 15,9% 57.120 28,1% 25.703 12,7% 9.006 4,4%
DF 1 102.600 279 0,3% 6.298 6,1% 39.151 38,2% 43.094 42,0% 13.778 13,4%
Brasil 5.565 5.637.624 96.043 1,7% 1.168.347 20,7% 2.143.618 38,0% 1.459.173 25,9% 343.690 6,1%
Fonte: IBGE, MUNIC - 2011. (Elaboração do Autor) Considerando o papel crucial da burocracia para a área social e a atual distribuição do
quadro funcional, parece ser bastante desafiador para o Estado brasileiro corrigir essas
distorções a fim de minorar problemas de implementação de políticas públicas. Mas
como um país que obteve índices de qualidade de governança de -0.25 em 1996, -0.09
14
em 2005 e de -0.01 em 200813, logrou êxito na implementação de um programa com
múltiplos objetivos e regras? Na próxima seção alguns argumentos apontam para uma
possível compreensão do caso.
O controle da burocracia no Programa Bolsa Família O Programa Bolsa Família foi lançado em outubro de 2003 e representou uma inovação
institucional em termos de gestão de políticas públicas. Os programas de transferência
de renda Bolsa Escola, Auxílio-Gás, Bolsa Alimentação e Cartão Alimentação,
administrados pelos ministérios da Educação, Minas e Energia e Saúde foram
unificados no PBF. O novo modelo obedeceu a uma lógica de gestão intersetorial com
destaque para as ações de coordenação do Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome (MDS) criado em janeiro de 2004. Visando a concentração de ações
de enfrentamento e alívio da pobreza o MDS foi estruturado para substituir e aglutinar
as iniciativas de política até então realizadas pelos Ministério Extraordinário de
Segurança Alimentar e Nutricional (Mesa), Ministério da Assistência Social (MAS) e
Secretaria Executiva do Conselho Gestor Interministerial do Programa Bolsa Família.
Um dos principais avanços observados após dez anos de implementação do PBF é a
universalização do acesso do público alvo em todas as regiões do país. A evolução da
rede de proteção social foi extremamente significativa, passando de 3,2 milhões de
famílias em 2003 para 6,6 milhões em 2004 e para 13,8 milhões em 2012. Para além da
importância do aumento no número de beneficiários, estudos mostram que o programa é
um fator determinante na redução da desigualdade social e da pobreza (Soares et al.
(24); Soares e Satyro (25). Um componente de peso que marca a policy implementation
do PBF é que o programa prevê que a burocracia local formada por técnicos da
prefeitura monitore professores, diretores de escola e profissionais da saúde e da
assistência social que exercem uma espécie de papel de burocratas de rua ao lidarem
diretamente com os beneficiários da política. Nesse contexto, deve-se observar que o
PBF surge já como um grande programa a ser implantado num sistema político
sobrecarregado pela oferta de políticas sociais. Ao passar pelo teste de sobrevivência e
13 O Índice de Efetividade Governamental varia de -2,5 (fraco) a 2,5 (forte) e mensura a qualidade do serviço público e do funcionalismo. Fonte: Projeto Government Effectiveness Index (MULLER, Wolfgang C. “Governments and Bureaucracies”. In: CARAMANI, Daniele. Comparative Politics, 2nd Edition. Oxford University Press, 2011).
15
enfrentar crises entre 2004 e 200514 o programa passou a ser a principal política do
sistema brasileiro de proteção social. Nessa perspectiva, os agentes municipais se
tornaram figuras centrais no programa, uma vez que uma série de atribuições lhes coube
como a seleção das famílias, alimentação do cadastro social, exercício da gestão
compartilhada e o controle sobre as condicionalidades15. O gestor municipal é
diretamente responsável por organizar a ação intersetorial que visa contemplar reuniões
periódicas entre as áreas da saúde, educação e assistência social e a identificação dos
principais problemas por setor. Destaca-se que as atividades rotineiras identificam as
famílias em situação de maior vulnerabilidade social, mapeiam as causas do
descumprimento e organizam o encaminhamento sócio assistencial. As áreas de
educação e saúde obedecem a fluxos em parte similares no que diz respeito às
atribuições institucionais, mas distintos quanto à periodicidade e volume de
informações16. O fluxo da gestão da educação tem início com o envio pelo MDS da lista
de beneficiários entre 6 e 17 anos para o MEC, órgão responsável por sistematizar e
repassar a base de dados da frequência escolar aos municípios que por meio da gestão
local registra as informações de frequência dos alunos e os envia ao MEC que por sua
vez consolida tais resultados e encaminha para o MDS que em seguida identifica o
número de famílias com problemas de descumprimento das regra para iniciar a
aplicação dos avisos ou sanções. As famílias recebem uma notificação via o extrato
bancário e por meio do gestor municipal podem apresentar uma justificativa para o
descumprimento. Nesta fase, as famílias advertidas são encaminhadas para serem
assistidas socialmente por meio dos Centros de Referêncua de Assistência Social
(CRAS). O fluxo de gestão da saúde tem início com o envio da lista dos beneficiários
até 7 anos e potenciais gestantes entre 14 e 44 anos ao MS que organiza a base dos
beneficiários e disponibiliza aos municípios que por meio dos técnicos da saúde
14 A crise foi ocasionada em função de uma série de denúncias feitas pela mídia sobre a violação das regras de seleção do cadastro único e pelo acúmulo de benefícios por parte de alguns políticos e funcionários das prefeituras ( BRITTO, Tatiana Feitosa de. The emergence and popularity of conditional cash transfers in Latin America in BARRIENTOS, Armando; HULME, David (eds) Social Protection for the Poor and the Poorest: concepts, policies and politics. Hampshire: Palgrave Macmillan, 2008). 15 Na educação matricular as crianças entre 6 e 15 anos em estabelecimento regular de ensino, frequência escolar de 85% da carga horária mensal do ano letivo, informar mudança de escola e de série. Na saúde, gestantes e nutrizes devem fazer o pré-natal e comparecer às consultas médicas, participar de encontros com equipes de saúde, manter atualizado o cartão de vacinação das crianças e realizar o acompanhamento nutricional. Jovens de 16 e 17 anos devem ter frequência escolar de 75%. Fonte: MDS. 16 O período de acompanhamento na educação ocorre bimestralmente com exceção dos meses janeiro e dezembro e na saúde semestralmente com exceção dos meses janeiro e julho.
16
registram as informações no SISVAN17 e os envia ao MS/DataSus que consolida os
resultados e os envia ao MDS, responsável por identificar os descumprimentos e iniciar
a aplicação das advertências e/ou sanções às famílias que após receberem os avisos
entram em contato com a gestão municipal para justificarem o descumprimento. Assim
como na educação, as famílias são encaminhadas para acompanhamento familiar.
Diante de um arranjo tão complexo na formulação, na prática da implementação os
atores envolvidos enfrentam problemas reais como assimetria de informações,
racionalidades limitadas e em geral assumem atitudes discricionárias que burlam o
contrato firmado. Nessa perspectiva, as contribuições da literatura de principal-agente e
o conceito de burocratas de rua são ferramentas teóricas úteis para entendermos como o
controle da política e o comportamento dos atores evoluiu18. Barros et al (26) apontam
que a focalização do PBF manteve-se apesar da forte expansão entre 2004 e 2008. Esta
visão é reforçada pelo IPEA (2012) que aponta que entre 2005 e 2011, houve um
aumento aproximado do público alvo do programa em torno de 70%. Assim, observa-se
que ocorreu um significativo incremento da ação dos agentes e consequentemente do
controle do principal.
Governo Federal como o Principal Do total de programas sociais do país em quantos deles o governo federal de fato
assume o papel do principal? Embora seja o ator imprescindível na provisão de bem-
estar social o governo federal não reune condições institucionais de assumir esta função
em todas as políticas em que atua. É razoável assumir então que haverá escolhas nesse
sentido. Isto é, o planejamento governamental decidirá em quais programas haverá alto
controle e em quais o controle será menos aplicado. Embora a estratégia de qualquer
governo responsivo seja a de assegurar controle e limitar os desvios do agente a
rationale da decisão levará em conta os custos da ação. Ademais os governos lidam
17 Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional do Ministério da Saúde. 18 O quadro teórico-conceitual aqui adotado já vem sendo aplicado em outros estudos que analisam o efeito de regras em políticas sociais. Cigno et al, 2000 CIGNO, Alessandro; LUPORINI, Annalisa; PETTINI, Ana. 2000. Tranfers to Families with Children as a Principal-Agent Problem, CESifo Working Paper, nº. 351) , Kaufmann e Ferrara KAUFMANN, Katja M. FERRARA, Eliana La. BROLLO, Fernanda. Learning about the Enforcement of Conditional Welfare Programs: Evidence from the Bolsa Familia Program in Brazil. Bocconi University, 2013) e Stolk e Patil STOLK, Christian van. & PATIL, Sunil. Understanding the Quality of Implementation in Bolsa Familia: A look inside the ‘black box’ of a Conditional Cash Transfer Programme. Paper prepared for the ECPR General Conference, Bordeaux, 4-7 September 2013) desenvolveram análises originais sobre a relação principal-agente mostrando, como, por exemplo, enforcement importa para a qualidade da implementação.
17
também com constrangimentos políticos uma vez que podem ser acusados pela coalizão
ou pela própria burocracia como um ator controlador e autoritário. Entretanto, o
argumento do estudo vai no sentido contrário. Na verdade, ao fazer escolhas no sentido
de controlar rigidamente alguns programas em detrimento de outros, o governo central
exerce uma importante missão institucional que é a de delegar funções do Estado aos
governos subnacionais para garantir a performance das políticas públicas. O PBF pode
ser visto como um modelo de principal-agente porque estabelece regras rígidas como
por exemplo a faculdade de rescindir o contrato de adesão municipal em caso de não
cumprimento dos procedimentos de gestão das condicionalidades e também pelo fato de
vedar ao município instituir outras sanções às famílias além das previstas ou fixar outras
regras19. Há ainda vários micro procedimentos onde estão estabelecidos as
responsabilidades e funções de cada gestor que atua no programa bem como formas de
coleta e preechimento de dados e a fixação de prazos para envio de informações.
Governos Municipais como os Agentes A análise da atuação dos agentes municipais no PBF é analisado a partir do
comportamento conjunto dos técnicos locais envolvidos na política. Entre os agentes
das três secretarias de governo devemos destacar a área da assistência social como a
mais representativa. Em 93% das prefeituras a coordenação do programa está na
assistência social que também organiza o CadÚnico em 97% das unidades. Em termos
da análise aqui proposta vimos anteriormente que a distribuição do quadro funcional
local em termos quantitativos e do nível de instrução é extremamente imperfeita. Na
área da assistência social o quadro é similar. O Brasil possui pouco mais de 180
burocratas nesta pasta, sendo que 67% deles não possuem ensino superior e 33% não
têm vinculo empregatício. No nordeste são respectivamente 72% e 50%. Os números
informados já nos dão uma primeira ideia de que o perfil dos servidores da área social
do país não corresponde exatamente a um tipo ideal weberiano. Um fator a mais deve
ser levado em conta quando pensamos na participação de assistentes sociais em um
programa de transferência monetária: as(os) profissionais concordam com a concepção
do Programa Bolsa Família?
19 Artigos 10 e 11 da Portaria GM/MDS nº 551 de 2005.
18
Algumas pesquisas têm revelado que não20. O que se observa é que a tese dos direitos
sociais e fundamentais prevalece fortemente em detrimento do discurso das
condicionalidades. Some-se a isso o fato que Lipsky aborda: "os burocratas do nível de
rua têm discricionariedade porque a natureza da provisão de serviços requer um
julgamento humano que não pode ser programado e que não pode ser substituído por
máquinas". Ademais, conforme Ham e Hill (27) expõem, sem novos recursos,
burocracias reagem às novas atribuições e ajustam as leis às suas próprias capacidades.
Sendo assim, esses problemas deveriam afetar o desempenho da burocracia da
assistência social no PBF. Por que não afetam? Mesmo estando em desacordo com as
regras impostas, tendo sido este também o caso dos professores, uma possível
explicação é que os agentes assimilaram a importância do seu papel na política a partir
da noção que a aplicação das regras valorizou a sua função social - ou como Merton
(Apud Ham e Hill, 1993) cafirma: "Eles podem estar pondo em prática decisões
políticas com as quais não concordam; eles enfrentam um público que, normalmente,
não pode ir a outro lugar se suas exigências não são satisfeitas; a justiça de seus atos é
aberta ao escrutínio público, pelos políticos e, por vezes, pelos tribunais. Eles estão,
portanto, sob uma pressão particular para assegurar que seus atos estejam em
conformidade com as regras".
Assumindo que o PBF é um problema de principal-agente, duas questões de interesse
emergem: A relação principal-agente mudou no tempo? Houve algum impacto
institucional em razão da manutenção e enforcement de regras? No que concerne à
primeira questão a resposta é sim. O lançamento da política em 2003 e a rápida adesão
municipal e estadual ocorrida em 200521 revelou na verdade um cenário de dificuldades
operacionais e problemas de vazios de implementação. Naquele período o governo
federal apontava que ainda haviam milhões de famílias não cadastradas no CadÚnico e
cobrava, portanto, uma postura mais eficiente das prefeituras chegando a implantar
alguns incentivos financeiros temporários. Entretanto, o contrato entre as partes não
estabelecia naquele momento mecanismos de incentivo seletivo ou de punição. O
reexame do contrato pelo principal e a inclusão do Índice de Gestão Descentralizada
20 O relatório de pesquisa Estudo das Condicionalidades do Programa Bolsa Família. Permanência e Saída no Programa Bolsa Família: Características das famílias beneficiárias que continuam e saem do programa devido ao cumprimento e não cumprimento das regras de condicionalidades, confirma a concepção negativa dos profissionais da assistência social sobre o papel do Estado em termos da exigência das condicionalidades para grupos vulneráveis da população. 21 Adesão de todas as unidades federativas e de 99% dos municípios. Fonte: MDS.
19
(IGD)22 funcionou como um instrumento norteador da qualidade da gestão, mas ao
mesmo tempo como um sistema de monitoramento dos agentes. Ao gerar fortes
incentivos na forma de repasses financeiros mensais o principal modelou o
comportamento dos agentes e consequentemente minorou as relações conflituosas entre
ambos. Segundo Waterman e Meier (9) todas as relações entre política e burocracia não
são um caldeirão de conflitos porque o meio ambiente de interação é dinâmico e os
conflitos variam de acordo com o grau de informações que as partes possuem. Este
parece ter sido o processo que ocorreu com o programa à luz da teoria principal-agente.
Os resultados institucionais podem ser vistos na forma como o desenho original do
programa foi mantido tendo passado por algumas mudanças quando ajustes
incrementais foram necessários. Os ajustes acabaram funcionando como feedbacks
positivos e minizaram conflitos e assimetrias de informação. Podem ser pensados
também no sentido da qualidade das regras escritas, relativamente simples de serem
entendidas pelo público alvo e aplicadas pela burocracia. Embora o PBF tenha sido
criado por uma medida provisória num modelo típico top down a equipe responsável
pela definição do contrato teve a capacidade de dialogar com os setores da política e
minimizar custos de transação.
Conclusões A análise do Programa Bolsa Família sob a perspectiva de principal-agente permite
extrair conclusões preliminares do ponto de vista da contribuição teórica e empírica a
esse campo de investigação. Uma contribuição teórica chama a atenção para a utilidade
do modelo em análises sobre o controle da burocracia entre esferas de governo
distintas. Conclui-se que é possível adaptar o modelo para capturar a dinâmica das
relações entre os atores, por exemplo, por meio da aplicação de police-patrol e fire-
alarm. Uma evidência é que em situações onde a patrula da política é forte, o principal
aprende e muda o contrato, fato que ocorreu com a política aqui examinada. O
conhecimento sobre a teoria permite um importante alerta aos estudos tradicionais da
ciência política que em geral identificam conflitos entre instituições mas trata as
variáveis desse jogo político como constantes no tempo. A limitação em cobrir bem os 22 O IGD pode ser definido como um instrumento de incentivo seletivo que apoia a gestão do PBF por meio de um repasse financeiro mensal, realizado fundo a fundo e calculado com base no número de acompanhamento das condicionalidades de saúde e educação de cadastros efetivamente validados.
20
fatos empíricos geram análises inadequadas. O alerta vai então no sentido da apropriada
seleção das variáveis, mas também para o cuidado em notar suas transformações no
tempo. Com isso, a literatura tem dedicado pouco espaço para investigações que
apontem os resultados institucionais, sobretudo em políticas públicas nacionais.
Resultados institucionais, conforme discutido anteriormente, devem ser entendidoe
como processos de aprendizado das burocracias sobre práticas rotineiras de políticas. O
aprendizado em jogos políticos duradouros não atinge somente os agentes burocráticos,
mas também os principais, o que contribui para a diminuição dos conflitos e da
assimetria de informações entre as partes. Como alertam Shepsle e Bonchek (7),
analisar os resultados institucionais de uma política exige a combinação de abordagens
teóricas complementares. O modelo principal-agente possibilita entender as estratégias
institucionais e comportamentos dos atores ao juntar ambas as noções da política das
políticas e da política da administração. Compreende-se como uma contribuição
empírica uma análise do comportamento da burocracia do PBF frente ao dever de
aplicar regras de sanção a públicos beneficiários. O estudo lança um primeiro olhar para
os agentes públicos locais e para as estratégias de ação das instituições centrais que
objetivam controlar a policy delegando e controlando o desempenho das burocracias.
Contudo, para se avançar na análise, é imprescindível um mapeamento do perfil da
burocracia que atua prioritariamente no programa. Dados do quantitativo de pessoal,
taxa de êxodo, faixa de rendimento salarial, filiação partidária, tempo de atuação na
administração pública e na função são variáveis importantes para se mensuarar mais
adequadamente os fatores que explicam as atitudes da burocracia municipal frente aos
mecanismos de accountability impostos pelo principal. Portanto, há espaço para um
frutífera agenda de pesquisa. Uma limitação a apontar é que o estudo não problematizou
a definição institucional do principal, tratando-o como uma ator único, no caso o
governo federal que na verdade é representado pelo MDS, MEC e MS. No mesmo
sentido tratamos aqui todos os 5565 governos municipais como um agente único, não
relativizando as diferenças das instâncias administrativas. Este apontamento é relevante
porque, como alerta a literatura, as estratégias e constrangimentos das instituições e
atores varia significativamente.
Por fim é importante salientar que o custo de modelar o comportamento dos agentes é
maior quando o número de agentes é expressivo e quando há mudanças porque suas
características e estratégias importam na dinâmica de relação com o principal. No caso
21
do PBF não houve mudança do principal porque o mesmo governo implementou a
política, mas houve muita mudança no quadro de agentes em razão da troca de partidos
e do êxodo de gestores. Contudo o que é notável é que mesmo diante dessas mudanças a
qualidade da implementação do programa se manteve porque conforme o estudo
demonstrou, as regras importam.
22
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