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REFORMA POLÍTICA, FIDELIDADE PARTIDÁRIA E A CRISE DO SISTEMA REPRESENTATIVO BRASILEIRO

POLITICAL REFORM, PARTY LOYALTY AND THE CRISIS OF BRAZIL’S REPRESENTATIVE SYSTEM

Maria Elizabeth Guimarães Teixeira Rocha Alceu José Cicco Filho

RESUMO

O estudo que ora se desenvolve encontra-se alicerçado no ramo da ciência jurídica denominado Direito Constitucional, trazendo em seu bojo o escopo de analisar, investigar e conflitar posições doutrinárias, jurisprudenciais e legais, no que tange à fidelidade partidária e a necessidade de sua implementação face a um sistema representativo doentio e severamente molestado. Inserida no seio da Reforma Política, a fidelidade partidária representa indubitavelmente o sonho, talvez adormecido, de representantes pro societatis, pautados na razão primeira do mandato que é, por certo, a de refletir no poder as vozes que bradam dos vários segmentos da Polis. Nesse contexto, a análise do tema reveste-se de essencialidade, sobretudo em um cenário político cada vez mais decadente e fragmentado, insurgindo-se em forma de ameaças à governabilidade e à estabilidade do regime democrático, atributos estes que necessariamente devem permear o exercício do mandato.

PALAVRAS-CHAVES: FIDELIDADE PARTIDÁRIA; REFORMA POLÍTICA; SISTEMA REPRESENTATIVO; SOBERANIA POPULAR.

ABSTRACT

The study now in consideration is supported on the branch of the juridical science known as constitutional law, bringing into its midst the scope of analyzing, investigating and conflicting doctrine, jurisprudential and legal positions, in relation to party loyalty, and the need for its implementation, which leads to an unhealthy representative system. Inserted within the political reform, party loyalty undoubtedly represents the dream of representatives pro societatis, focused on the principal reason of their mandate, which is to reflect the power of the voices that roar from the various segments of the Polis. In this context, the analysis of the subject is essential, especially in a political scenario increasingly fragmented and decadent that revolts in the form of threats to the stability and governance of the democratic system, attributes which must necessarily permeate their mandate.

Trabalho publicado nos Anais do XVII Congresso Nacional do CONPEDI, realizado em Brasília – DF nos dias 20, 21 e 22 de novembro de 2008.

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KEYWORDS: PARTY LOYALTY; POLITICAL REFORM; REPRESENTATIVE SYSTEM; POPULAR SOVEREIGNTY.

1. Palavras Iniciais

O desenvolvimento do Estado Democrático de Direito vincula-se, indissociavelmente, às revoluções burguesas do século XVIII. Contestatórias e transformadoras, tais revoluções simbolizaram a negação a um determinado modelo de sociedade ao proporem a articulação de temas fundamentais tais como: a igualdade natural dos homens, a defesa do regime representativo e a limitação ao exercício da soberania fundada sobre os direitos subjetivos individuais.

Do Estado absolutista, de estrutura estamental rígida e divisão de classes marcantes, ao Estado de Direito, foram elaboradas profundas redefinições nas relações de poder.

A evolução da condição de súdito[1] para a de cidadão – síntese da ideologia iluminista - passou a atribuir ao Homem papel central na dinâmica histórica e o progresso a ser concebido como imanente e não transcendente ao indivíduo, resultado de sua racionalidade e intelegibilidade.[2]

Neste diapasão, a definição de “povo” para o Direito liberal somente adquire sentido a partir do processo constituinte, base consensual do poder - consensus constitutionis – a refletir-se na normatividade vigente. Liame entre a juridicidade, o político e a legitimidade, o processo constituinte expressa uma decisão individualizada a partir dos valores implícitos no pacto,[3] com o objetivo de equilibrar a relação de dominação do Estado.

Ao traçar os parâmetros normativos de sua existência, o povo constituiu-se em nação una e indivisível. Decorre daí que, quanto maior a participação popular na legislação e na organização do governo, mais efetiva a democracia.

O Estado democrático de direito tem no processo eleitoral um importante mecanismo de legitimação. Por meio dele é instaurado o debate público em que todos os cidadãos participam, consoante as regras que limitam e organizam a forma como as divergências serão propostas e as expectativas expressas. O seu resultado tem o caráter de um consenso generalizado e estabilizador do sistema político.[4]

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Admissível reconhecer, portanto, a partir de tal compreensão, que o poder provém do povo e deve ser exercido em seu interesse, donde emana o pressuposto básico da legitimidade. O eixo central desta colocação presume que o processo de legitimação democrática conjectura com a autonomia coletiva, mas esta não pode ser exercida sem a explicitação das oposições e contradições que lhe são inerentes em razão dos diferentes e conflitantes interesses individuais. Por isto, a fidelidade partidária revela-se como um mecanismo eficiente de preservação da integridade dos interesses antagônicos nas relações dos indivíduos com o Estado.

Certo é que, a faticidade do sistema representativo como elemento de composição de uma sociedade democrática, dá origem a uma determinada concepção de bem comum, expressa pela suposta existência de uma vontade coletiva e pela possibilidade de aferi-la. Quando o parlamentar legisla, dá forma e realiza, ao mesmo tempo, a vontade nacional. O eleitor influi apenas no momento da escolha de seu representante. Este, uma vez eleito, adquire independência decisória total em relação ao primeiro. O representante atuará, pois, como um catalizador da vontade do povo. Na verdade, o exercício de delegação da voluntas popular ao Parlamento pressupõe a delegação da própria idéia de bem comum e aí reside, em última análise, o fundamento da legitimidade no contexto teórico da democracia liberal.

Ora, se a idéia do sistema representativo rejeita o mandato imperativo, encarado como a negação do interesse geral porque renega a relação de reciprocidade entre a coletividade e o Estado e reduz o representante a um mero porta-voz das pretensões individuais de seus eleitores, deve, igualmente, rejeitar a possibilidade de sua desvinculação dos quadros partidários sob cuja égide ascendeu às bancadas congressuais, sob pena de conspurcar a vontade popular manifestada nos sufrágios recebidos para o desempenho do mandato. [5]

“A constitucionalização dos partidos políticos” ou “incorporação constitucional dos partidos” (Hesse) implica que eles deixem de ser apenas uma realidade sociológico-política (...),”[6] para denotar a sua primazia na organização governamental contemporânea. Submetidos às realidades nacionais, às ideologias e às estruturas sócio-econômicas, encontram-se condicionados aos regimes políticos adotados. Neste contexto, a conceituação de partido político adquire conotação variante, consoante o modelo ideológico sob o qual se alicerça a sociedade

Assim, elaborar um conceito de partido político unívoco, que englobe as diferentes realidades sociais - fator determinante para a explicitação de seu verdadeiro sentido - é tarefa árdua. Em termos gerais, pode-se defini-lo “como um grupo de pessoas organizadas com o fim de exercer ou influenciar o poder do Estado para realizar total ou

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parcialmente um programa político de caráter geral.”[7] Dito de outra forma, o partido político pode ser compreendido como uma organização, cujos membros partilham determinadas idéias que os vinculam e os identificam, levando-os a associarem-se com o objetivo de alcançar o poder e administrar a máquina estatal segundo suas concepções ideológicas.[8]

Sob esta perspectiva, o critério ideológico é fundamental, por revelar a filosofia político-partidária adotada, inerente à sua constituição. “A criação de um partido ou a adesão a um partido não se pode conceber sem um conjunto de idéias políticas.”[9]

Fruto de um esforço de aglutinação, o fato de ter como meta principal a conquista do poder objetivando implementar a concepção teórica que os animam, induz os partidos políticos a perquirir os interesses nacionais. Para que uma organização partidária se imponha, cresça e se fortaleça, mister um programa de governo que sensibilize parte considerável dos eleitores.[10] Neste sentido, o partido expressa o pluralismo das soluções possíveis no exercício da dimensão social, promovendo o equilíbrio do governo ao garantir a equânime representação das divergências.[11]Como instituição ligada ao desenvolvimento da democracia representativa, constitui-se num meio bastante eficaz para unir tanto eleitores, quanto seus representantes, assegurando a autenticidade da vontade política estatal, vez que promove a mobilização do eleitorado por meio de suas concepções políticas.

2. Da Fidelidade Partidária e seu fundamento

O regime democrático tem, portanto, nas agremiações partidárias importante alicerce. Veículos de comunicação entre a sociedade e o Estado, canalizam as reivindicações e os anseios sociais, exercendo o importante papel de inconsciente coletivo da nação.[12] Mais, ao possibilitar que os indivíduos se articulem em torno de uma ideologia definida, liberta-os de promessas de campanhas e qualidades pessoais dos candidatos à medida que o eleitor moderno não pode mais confiar em promessas descompromissadas com um programa ideológico.

Duverger assinalaria que o desenvolvimento dos partidos políticos redefiniu as questões correntes em torno da representação, pois estes vieram a participar da relação já instituída entre representados e representantes. Ele sustenta que “antes de ser escolhido pelos eleitores, o deputado é escolhido pelo partido: os eleitores só fazem ratificar essa escolha (...) Se se quer manter a teoria da representação jurídica, é necessário admitir que o eleito recebe um duplo mandato : do partido e dos eleitores.” [13]

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Para Geraldo Ataliba, “permeando o mandato parlamentar existe um duplo vínculo: o de caráter popular e o de índole partidária.”[14]

Tal entendimento foi o adotado pelo Tribunal Superior Eleitoral na Consulta nº 1.398, formulada pelo Presidente do então Partido da Frente Liberal, hoje Democratas.[15] Indagada, a Corte, sobre se os partidos e coligações têm o direito de preservar a vaga obtida pelo sistema eleitoral proporcional quando houver pedido de cancelamento de filiação ou de transferência do candidato eleito por um partido para outra legenda, respondeu afirmativamente, confirmando o direito das agremiações políticas e coligações de conservarem a vaga obtida.

Efetivamente, “o fundamento político-filosófico do sistema representativo radica na necessidade de atribuição de espaço de atuação e expressão política às correntes ideológicas dos mais diversos matizes, que são agrupadas e sintetizadas pelos partidos políticos”,[16] na percuciente observação do Ministro Cezar Peluso. Atribuiu-lhes, a Carta Política Pátria, status de entidade constitucional, ex vi o art. 17 - estatuindo como condição de elegibilidade do cidadão, dentre requisitos outros, a filiação partidária – art. 14, § 3º, V . Para tanto, foi assegurado às agremiações políticas estabelecerem normas de fidelidade e disciplina, num explícito reconhecimento de que a representação não se efetiva sem a intermediação partidária.

Indubitável admitir-se que a identificação e a vinculação ideológica do candidato ao Partido no qual encontra-se registrado e disputa a eleição, caracteriza-se como fundamental elemento de sua identidade programática, posto a positividade máxima desconhecer candidaturas apartidárias ou, ser usual o eleitor votar não por simpatia pessoal, mas, inspirado por motivações ideológicas. Por conseguinte, observa o Ministro César Asfor, ser equivocada e mesmo injurídica a suposição de que o mandato eletivo integre o patrimônio subjetivo do candidato eleito, pois equivaleria à uma usurpação de parcela da soberania popular, uma contrafação essencial da natureza do mandato, cuja justificativa é a função representativa de servir, ao invés de servir-se.[17] Afinal, pontifica Burdeau, “os eleitos são representantes da Nação soberana e, em nenhum caso, os representantes soberanos da Nação.”[18] Nesse diapasão, incogitável a concepção de mandato político nos moldes privatistas, porque conspurca o princípio da moralidade insculpido no art. 37 da Constituição Federal, princípio norteador de toda a Administração Pública, lato sensu, na valorosa observação do Min. Marco Aurélio Mello.[19]

3. Fidelidade Partidária e o Sistema Proporcional: o caráter indissociável

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Para além de tais argumentos, a natureza do regime representativo proporcional obvia a ineliminável dependência do mandato representativo ao Partido Político pela conseqüente titularidade sobre as cadeiras conquistadas nas eleições – art. 84 do Código Eleitoral.

Consoante realçou Jairo Nicolau, citado em voto pelo Min. Peluso: “o sistema eleitoral pátrio prevê dois movimentos. No primeiro, é feita a distribuição das cadeiras entre os partidos ou coligações, de acordo com o quociente eleitoral (total de votos válidos dividido pelo número de cadeiras de cada Estado). O partido terá tantas cadeiras quantas vezes ele atingir o quociente eleitoral, podendo ainda receber outras cadeiras de sobras.

O segundo movimento é a distribuição destas cadeiras entre os partidos. Nesta fase, o sistema majoritário é utilizado: os mais votados do partido são eleitos, independentemente dos votos que cada um tenha obtido. Para o sistema brasileiro importa, primeiro, saber quantos votos obteve o partido, e só depois, saber quantos votos obteve o candidato.” [20]

Assim, por “imposição sistêmica do mecanismo constitucional da representação proporcional, as vagas obtidas por intermédio do quociente partidário, pertence às agremiações políticas.” [21]Talvez por isso, o Constituinte Maior entendeu ser desnecessário fazer constar norma expressa de regência sobre a matéria.[22]

Some-se, ademais, para corroborar a posição esposada, as preceituações infraconstitucionais acerca da representação proporcional, induvidosas. Leiam-se, no Código Eleitoral, o art. 108, a evidenciar a visceralidade do mandato representativo ao partido político e donde se pode extrair que “os candidatos eleitos o são com os votos do partido político”.

O art. 175, § 4º que garante o cômputo dos votos conferidos à candidato que depois da eleição seja proclamado inelegível ou que tenha registro cancelado, em favor do Partido no qual encontra-se filiado. O art. 106, que regulamenta o voto de legenda.

Já a Lei nº 9.096/95 (Lei dos Partidos Políticos), no art. 24, disciplina a fidelidade e o comportamento partidário impondo ao integrante da bancada a subordinação de sua ação parlamentar aos princípios doutrinários e programáticos e às diretrizes estabelecidas pelos órgãos de direção partidários, na forma do estatuto.

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Por seu turno, o artigo 25 da mesma lei, outorga aos partidos, competência para o estabelecimento de medidas disciplinares básicas, normas sobre penalidades, inclusive desligamento temporário da bancada, suspensão do direito de voto nas reuniões internas ou perda de todas as prerrogativas, cargos e funções que exerça em decorrência da representação e da proporção partidária, na respectiva Casa Legislativa, ao parlamentar que se opuser, pela atitude ou pelo voto, às diretrizes legitimamente estabelecidas pelos órgãos partidários.

Mais ainda, o artigo subseqüente, o 26, dispõe que perde automaticamente a função ou o cargo que exerça na respectiva Casa Legislativa, o parlamentar que deixar o partido sob cuja legenda tenha sido eleito.

Poder-se-ia também citar, a Lei 9.504/97, artigos 11, III, art. 87, 59, dentre outros tantos, para afirmar a “partidocracia” que vigora no sistema constitucional e institucional brasileiro e que se traduz na imperatividade do mandato pertencente ao grêmio político e não ao candidato por ele registrado e afinal eleito.

Contudo, cumpre mencionar apenas um último dispositivo legal. O artigo 215 do Código Eleitoral, cujo parágrafo único prevê que:

“Do diploma deverá constar o nome do candidato, a indicação da legenda sob a qual concorreu, o cargo para o qual foi eleito ou a sua classificação como suplente, e, facultativamente, outros dados a critério do juiz ou do Tribunal.”

Ora, afirmaria o Ministro Peluzo em brilhante síntese, “se a indicação do partido sob o qual o candidato concorreu deve constar, necessariamente, do diploma, decerto o objetivo da norma só pode ser o de atrelar a legenda a ele e ao cargo em que o diplomado é investido”. Como a lei não contém palavras inúteis, nem estatuições desnecessárias, a menção obrigatória da legenda do candidato eleito no diploma, tem óbvia vocação de reger situação futura, e não, passada, a título de mero registro histórico, até porque a mesma informação já consta de proclamações e listagens anteriores. E tal vocação não pode ser outra senão a de vincular o candidato ao partido ou coligação do qual se valeu para conquistar o cargo.

Todos esses preceitos infraconstitucionais, mais que revelar a dimensão de primazia do partido político no sistema eleitoral pátrio, descortinam e reafirmam a natureza indissolúvel do vínculo entre o representante e a agremiação específica sob cuja égide se elegeu.” [23]

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A conseqüência lógica, portanto, é que a desfiliação não pode representar subtração à bancada parlamentar do grêmio partidário. Não se trata de sanção ao parlamentar que abandonou a legenda, nos moldes do preceituado pelo artigo 55 da CF, numerus clausus, de interpretação literal e restritiva, mesmo porque inexiste ilícito na mudança partidária. A extinção do mandato, a semelhança da renúncia, funda-se na principologia da Carta Política promulgada em 1988 face à inexistência de direito subjetivo autônomo, sequer, de expectativa de direito autônomo, à manutenção pessoal do cargo nos moldes do assentado pelo Tribunal Superior Eleitoral na Consulta em comento.

4. Fidelidade Partidária face ao Sistema Majoritário

Cabe nesse ponto relembrar que um dos grandes avanços se deu quando da Consulta nº. 1407 do Deputado Federal Nilson Mourão ao Tribunal Superior Eleitoral com o objetivo de elucidar se a Fidelidade Partidária, que acabara de ser aplicada aos detentores de mandato sagrados por meio do sistema proporcional, também se estenderia àqueles eleitos por intermédio do sistema majoritário, isto é, aos Senadores, Prefeitos, Governadores e Presidente da República. Em síntese, o que se buscava aclarar era de quem seria a titularidade do mandato em se tratando de um sufrágio alicerçado nos preceitos do sistema majoritário.

A consulta em poucas linhas indagava:

Os partidos e coligações têm o direito de preservar a vaga obtida pelo sistema eleitoral majoritário, quando houver pedido de cancelamento de filiação ou de transferência do candidato eleito por um partido para outra legenda?

Nesse diapasão, o Relator Carlos Ayres Britto com sabedoria asseverou que a Entidade Política, sobretudo no sistema majoritário, atuaria como uma fonte de ligação entre eleitor e eleito, emanando daí a justificativa para a expressa previsão do preceito constitucional segundo o qual o alistamento eleitoral é condição de eligibilidade:

Ora bem, a essa obrigatoriedade de filiação partidária só pode corresponder à proibição de candidatura avulsa. Candidatura zumbi ou exclusivamente pessoal, pois a intercalação partidária se faz em caráter absoluto ou sem a menor exceção. O que revela a inserção dos partidos políticos na compostura e no funcionamento do sistema representativo, na medida em que somente eles é que podem selecionar e emprestar suas

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legendas para todo e qualquer candidato a posto político-eletivo. Candidatos deles, partidos (devido a que ninguém em particular é candidato de si mesmo) (...)

(...)

Dizendo as coisas por modo reverso, ninguém chega ao poder estatal de caráter eletivo-popular sem a formal participação de uma dada agremiação política. O que traduz a formação de um vínculo necessário entre os partidos políticos e o nosso regime representativo, a ponto de se poder afirmar que esse regime é antes de tudo partidário.[24]

Nesse sentido, doutrinadores como Noberto Bobbio e Maurice Duverger fundamentam que na contemporaneidade do mundo ocidental o correto seria falar em Democracias Partidárias uma vez que incabível a possibilidade de se dissociar, no atual estágio político-social, as agremiações partidárias, e por sua vez o sistema representativo, do conceito de Democracia. [25]

As grandes democracias contemporâneas ocasionam um efeito sobre a vida política do corpo social, pois privilegiam a primazia dos entes partidários em detrimento da participação popular direta; em outras palavras é dizer que a agremiação deixa de ser apenas uma mera associação ideológico-política, com projetos e perspectivas de ordem, sobretudo, maquiavélicas e passa a atuar como protagonista das principais modificações sociais, impulsionando as engrenagens que movem o poder público, tornando-se, pois, a legítima guardiã da plenitude da democracia representativa, “não se encontrando, no mundo ocidental, nenhum sistema político que prescinda da sua intermediação, sendo excepcional e mesmo até exótica a candidatura individual a cargo eletivo fora do abrigo de um Partido Político”[26].

Tem-se, por conseguinte, uma nítida intermediação, uma vez que a entidade passa a operar como um elo entre eleitores e os atores políticos de maneira indistinta, vez que não importa se para a disputa de cargos sob o sistema proporcional ou sob o princípio majoritário de eleição. Passa o partido político a ocupar uma posição de destaque no linear do processo eletivo, perpassando pela filiação, escolhendo os aspirantes à ocupação de cargos políticos e, por fim, deságua no dever de efetivamente fiscalizar o exercício do mandato daqueles que após seleção do partido foram ratificados e, por conseguinte, legitimados pela soberania popular à ascensão ao poder.

Assim, é “espécie de imã e de bússola para simpatizantes, filiados, candidatos, eleitores e eleitos. Logo, cada agremiação encarnado o civilizado apogeu da institucionalidade, do coletivo, do estatutário e do programático, a patentear o reconhecimento da posição de centralidade constitucional de todos eles, grêmios partidários. Seja qual for o cargo eleitoralmente disputado e obtido. Seja qual for o “sistema” ou o “princípio” eleitoral de

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votação (na linguagem da Constituição, “sistema proporcional” e “princípio majoritário”, o primeiro a figurar no art. 45, e, o segundo, no art. 46).[27]

Um ponto que deve sempre permear essa análise é o de que mandato é decerto sinônimo de representação e como tal dele emana um agir em nome de terceiro que no caso em tela tanto é o Partido Político como o eleitor. Não há que se falar na conjunção alternativa “ou”, mas traduz-se na veemência concomitante; ordem simultânea de bem representar ambos, partido e eleitor. Assim, poderia o eleito mutilar a função precípua do mandato e exerce-lo parcialmente, alegando que tão somente almeja refletir no poder as aspirações populares em detrimento do anseio partidário? Estaria ele apto a mudar para Partido cuja convenção não o indicou nem sob cuja legenda obteve registro eleitoral como candidato? Entidade esta que tampouco arrecadou recursos para sua pessoal eleição e ao lado do qual não se apresentou como detentor de uma história de pensamento e luta em comum?

Ao indagar tais questionamentos, o relator Ayres Britto asseverou que a lealdade ao partido deve se fazer presente não somente no sistema proporcional, conforme entendimento firmado outrora, mas com maior razão e vigor no sistema majoritário, uma vez que ela é um dos primeiros requisitos para o bom exercício do mandato, tendo em vista que este, conforme dito anteriormente, é uma representação binária, pois na mesma proporção em que origina o dever de com fidelidade representar o povo, há o compromisso de lealdade ao partido, às suas regras, princípios e ideologias.

Tem-se que ao trocar de partido e, portanto, se afastar do dever de servir à agremiação política pela qual foi eleito, o agente político caminha rumo à abdicação da representação, visto que a relação tripartite Povo – Partido Político – Representante -, bem como os princípios que delineiam a disputa e o exercício do mandato popular são nítidos elementos que compõem o sistema representativo tal qual como ele se apresenta no Brasil, e ao tecerem seu núcleo não podem ser rompidos de modo discricionário e unilateral pelo representante popular e partidário, sendo esse o entendimento do Supremo Tribunal Federal após a apreciação dos Mandados de Segurança 26.602, 26.603 e 26.604.

Ao explanar acerca dos sistemas eleitorais, Paulo Bonavides enumera como uma das características do sistema majoritário de representação a proximidade entre eleitor e candidato, pois aquele atribui seu voto mais na pessoa do aspirante ao cargo popular, devido a suas qualidades e adjetivos políticos como a personalidade ou a capacidade de bem representar o eleitorado, do que praticamente na entidade partidária ou na ideologia a ela correspondente. Logo, para o referido autor, “o eleitor não vota numa idéia ou num partido, em termos abstratos, mas em pessoas com respostas ou soluções objetivas a problemas concretos de governo”[28].

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Apesar do raciocínio supra ser majoritário em sede doutrinária, o Tribunal Superior Eleitoral com louvor e audácia consagrou que ao inserir as agremiações políticas no seio do sistema representativo, alguns aspectos foram acrescentados à soberania do voto popular como a necessidade de legitimar candidatos com vínculos solidamente partidários, assim como outros atributos foram adicionados ao poder-dever da representação, isto é, a concreta idéia de que o candidato partidário eleito se investe em cargos de representação popular e partidária, ocasionando um mandato conjugado.

Talvez seja nesse cenário que Bonavides assevera:

(...) desde que os partidos políticos se constituíram em arregimentações não somente lícitas senão essenciais para o exercício do poder democrático, o mandato, no regime representativo, está cada vez mais sujeito à fiscalização da opinião, ao controle do eleitorado, à observância atenta de seus interesses, ao escrupuloso atendimento da vontade do eleitor, à fiel interpretação do sentimento popular, à presença já patente de uma certa responsabilidade política do mandatário perante o eleitor e o partido.

(...)

É de ver-se, por conseguinte, as analogias que o mandato imperativo oferece com o mandato civil, a ponto de afigurar-se uma transposição do mesmo para o campo do direito público, mormente quando se considera que pelo mandato imperativo contrai o mandatário também a obrigação de sempre atuar em consonância com a vontade do mandante, e cujas instruções fica adstrito e do qual recebeu igualmente uma revogável delegação de confiança[29].

O juízo que deve prevalecer, destarte, é o de que o eleitor-soberano sufraga o aspirante ao cargo político, como também a instituição política a qual é filiado, a fim de que germine uma representação alicerçada em um contexto trino: Povo – Representante – Partido, pois uma vez adquirido o mandato por intermédio do sufrágio popular e com a filiação partidária, o mandato há que ser desempenhado como expressão de uma representatividade popular e partidária, pois a união à agremiação política adquire caráter sine qua non de elegibilidade em todo e qualquer sistema eleitoral, não havendo que se falar em exceção ao sistema majoritário.

Dessa serena exposição, o Tribunal Superior Eleitoral sabiamente defendeu que mesmo o sistema majoritário encontra-se vinculado a um arquétipo de regime representativo que reflete no povo e consagra nas entidades políticas a legitimação do poder, pois “nunca se viu e nunca se verá um povo governar-se por si mesmo”[30]. Logo, o instituto da representatividade binária adquire em sua estrutura a presunção de

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incompatibilidade se confrontada com a insólita tese de mandato como sinônimo de legado individual ou domínio privado.

5. A lealdade à vox populi como fundamento da Fidelidade Partidária

Alfim, um incontestável argumento a favor da fidelidade partidária: a fidelidade ao povo, depositário do poder originário. Ela homenageia e preserva a vontade popular que, no exercício do sufrágio universal, consignou parcela de sua soberania em mandatários comprometidos com convicções político-ideológicas com as quais identificou-se o eleitor. Ao cabo, a fidelidade é com o cidadão, daí porque, num Estado democrático de Direito, fundado no pluralismo partidário e no mecanismo de representação proporcional, não se poder admitir o descomprometimento do eleito com o ideário que professou ao longo da campanha. O indivíduo, enquanto ser coletivo, e as instituições públicas, não podem aceitar que, uma vez diplomado e empossado, o parlamentar se torne um trânsfuga e migre para outra legenda de orientação ideológica distinta, sem considerar a vox populi; sem considerar o pronunciamento daqueles que lhe outorgaram o mandato e nele depositaram seu voto de confiança na expectativa de verem defendidos seus ideais no Parlamento.[31]

Tal raciocínio há de prevalecer, igualmente, a favor da instituição das federações partidárias, sistema proposto para substituir as coligações partidárias, que deverão ser constituídas quatro meses antes das eleições e perdurarem durante um período de três anos, atuando como se um único partido fossem, no âmbito Congressual. É o que propõe o PL 2679/03,[32] que acresce dispositivo à Lei nº 9.096/95. [33]

6. Conclusão

Indiscutivelmente, a reforma política impõe como reflexão a crise do sistema representativo nacional, que deve ser entendida a partir de um processo global de questionamento dos valores democráticos e das práticas políticas neles fundamentadas. Ela reflete a pacificação do Estado, cuja conseqüência foi a neutralização da cidadania e sua substituição por uma relação de clientela.

Os grupos de pressão constituem uma forma perniciosa de organização da sociedade civil que desmobiliza o sistema representativo tradicional e as casas eletivas [34] por reivindicarem a adoção, pelo Parlamento, de medidas que favorecem determinados segmentos de classe, em detrimento do restante da sociedade.[35]

Na verdade, a ficção de identidade que impregnou o sistema representativo descortina a imperiosidade de se proceder a uma revisão crítica de práticas legais e institucionais mal sucedidas. [36] Neste sentido, a fidelidade dos parlamentares às agremiações partidárias fortalece o sistema representativo e, por conseqüência, o Estado Democrático.

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Há que se ter em conta, porém, que a reforma que se busca implementar não terá, por si só, o condão de solucionar impasses e mobilizar cidadãos. Isto porque não se pode mais reduzir a democracia somente ao sufrágio devendo-se estendê-la à efetiva participação do indivíduo no processo de construção da organização social. A mudança de valores e enfoques resulta de uma formação construtiva de vontades. Para Habermas, o núcleo da sociedade civil forma uma espécie de associação que institucionaliza os discursos capazes de solucionar problemas, transformando-os em questões de interesse geral no quadro das esferas públicas. Por sua vez, esses “designs discursivos” formam uma caixa de ressonância que propicia um desatrelamento do código de poder, libertando o cidadão da política simbólica.

E é justamente neste contexto de atuação transformativa que os atores sociais, negligenciados, assumem um papel surpreendentemente ativo e pleno de conseqüências, quando tomam consciência da situação de crise.

Com efeito, apesar do enfraquecimento da esfera pública pela tecnocracia, da desintegração ética e moral dos aparelhos do Estado, da manipulação das opiniões pela sociologia da comunicação de massas, quando o público posicionado começa a vibrar, as relações de forças entre sociedade civil e sistema político podem e devem sofrer modificações.[37]

Só assim, sob esta dimensão de revitalização e aprofundamento das regras de legitimidade política se concebe a Democracia Contemporânea. Uma democracia viva, que não se resume apenas ao voto, mas à arena pública de discussão onde reside, de fato, a soberania de atitudes do Homem-Cidadão .

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[1] “Ao rascunhar o texto da Declaração de Independência, Thomas Jefferson lançou-se a enumerar as queixas dos súditos de George III, como o fizera na Constituição da Virgínia. Durante o trabalho, porém, o revolucionário percebeu que a palavra“súdito” era imprópria para descrever os habitantes da nova Nação. Precisava de algum outro termo para aplicar aos homens livres que estavam em vias de fazer nascer a República. Procurando pelo substantivo que mais de perto exprimisse sua compreensão do status dos colonos em rebelião, inseriu a palavra “cidadão”, que em sua mente se vinculava vagamente aos antecedentes romanos. Mais tarde, durante a Revolução Francesa, os súditos rebeldes de Luís XVI tomaram-na emprestada e disseminaram-lhe o uso pelo mundo” HANDLIN, Oscar. A verdade na história. São Paulo: Martins Fontes- Brasília: Ed. Universidade de Brasília, 1982,pp. 159-160.

[2] “(...) le monde est intelligible à un observateur sincère, qu’il est organisé rationnellement et que, lorsqu’on détient les lois maîtresses gouvernant une serie de phénomènes déterminés, on en peut déduire un certain nombre de conséquences, qui se trouvent généralement vérifiées dans les faits”. In: HAURIOU, André, Droit constitutionnel et institutions politiques. Paris: Éditions Montchrestien, 1972, 5ª ed., pp. 48.

[3] “El poder constituynte presupone el Pueblo como una entidad política existencial; la palabra “Nación” designa en sentido expresivo un Pueblo capaz de atuar, despierto a la consciencia política”. Política existencial; la palabra “Nación” designa en sentido expresivo un Pueblo capaz de atuar, despierto a la consciencia política” In: SCHMITT, Carl. Teoría de la constitución, México: Editora Nacional, 1981, p. 57.

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[4] Nesse sentido, Faria afirma: “As campanhas eleitorais, que se processam sob certos procedimentos constitucionais, possibilitam o debate público e permitem (uma vez que o processo de criação do direito é missão da comunidade em seu conjunto e força, em suas múltiplas formas, tanto quanto em sua unidade) descobrir a melhor maneira de agir em conjunto. FARIA, José Eduardo, Poder e Legitimidade. São Paulo: Perspectiva, 1978, p. 66.

É na supremacia da opinião pública que Roger Bonnard edifica sua doutrina de soberania nacional. Para ele, “Si on se place à un point de vue purement réaliste, la Souveraineté Nationale se conçoit de la façon suivante.

Elle consiste essentiellement dans la suprématie de l’opinion publique. Elle est ainsi le pouvoir de l’opinion publique de faire sentir une action de direction sur l’exercice des fonctions de l’Etat en vue d’assurer que cet exercice se fera conformément aux tendances de l’opinion.

Ainsi la Souveraineté Nationale implique d’abord la liberté de formation de cette opinion. Il faut que tous les citoyens puissent exprimer leur propre opinion, la répandre, discuter celle des autres, car c’est par ce jeu d’action et de réaction des opinions individuelles que s’établit l’opinion publique.

Puis la Souveraineté Nationale comporte l’action de cette opinion publique sur l’exercice des fonctions de l’Etat. Cette action ne peut résulter évidemment que des manifestations de volonté émanant de la majorité des citoyens. La règle de la majorité est à la base de l’idée de Souveraineté Nationale.

Il résulte de cette conception que le problème de l’organisation de la Souveraineté Nationale consistera essentiellement d’abord à assurer la liberté d’expression et de discussion des opinions individuelles, puis à permettre à ce qui est vraiment l’opinion publique de se dégager, de se manifester et d’agir. Un régime qui ne réaliserait pas ces conditions n’est pas un régime démocratique.”In: Précis élémentaire de droit public. Paris: Recueil Sirey, 1932, 2ª ed., pp.20-21. (grifos no original)

[5] No constitucionalismo moderno, as organizações político-partidárias integram-se à estrutura estatal, sistematizadas pelas Constituições e leis regulamentadoras, compondo o quadro das instituições democráticas.

Na prática política, contudo, a existência de partidos pode não estar, necessariamente, relacionada à concepção democrática. O unipartidarismo, identificado como sistema típico dos regimes totalitários, admitia a presença dos partidos, a exemplo do Partido Nazista alemão ou do Partido Fascista italiano.

Acorde o entendimento de José Alfredo de Oliveira Baracho, no caso da Alemanha e Itália nazi-fascista, e ainda, da Rússia comunista, não vigorou um sistema unipartidário mas um sistema competitivo, que se tornou não competitivo devido aos abusos do partido dominante. Para o autor: “Os sistemas não competitivos, que têm no partido ultra dominante o limite para diferenciá-lo dos sistemas competitivos, pode surgir pelo abuso da posição dominante, que não passa de um partido único, tipo puro e não dissimulado, que baseia-se na interdição e repressão de outras formações políticas.” In: Teoria geral dos partidos políticos, Revista Brasileira de Estudos Políticos, Belo

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Horizonte, Universidade Federal de Minas Gerais, nº 50, janeiro de 1980, p. 46. ( grifos no original)

[6] CANOTILHO, J.J. Gomes, Direito constitucional. Coimbra: Almedina, 1991, 5ª ed.,, p.452.

[7] GARCÍA-PELAYO, Manuel, Derecho constitucional comparado. Madrid: Alianza Editorial S.A, 1984, p.192.

[8] Segundo a famosa definição de Max Weber, o partido político é “ uma associação (...) que visa a um fim deliberado, seja ele ‘objetivo’ como a realização de um plano com intuitos materiais ou ideais, seja ‘pessoal’, isto é, destinado a obter benefícios, poder e, conseqüentemente, glória para os chefes e sequazes, ou então voltado para todos esses objetivos conjuntamente.” In: Economia e società. Milano: Comunitá, 1961, Vol. II, pp.214-241.

A conceituação weberiana carrega significativo conteúdo ideologizante. Acorde observa Norberto Bobbio: “ Esta definição põe em relevo o caráter associativo do partido, a natureza da sua ação essencialmente orientada à conquista do poder político dentro de uma comunidade, e a multiplicidade de estímulos e motivações que levam a uma ação política associada concretamente à consecução de fins “objetivos” e/ou “pessoais”. Assim concebido, o partido compreende formações sociais assaz diversas, desde os grupos unidos por vínculos pessoais e particularistas, às organizações complexas de estilo burocrático e impessoal, cuja característica comum é a de se moverem na esfera do poder político.”In: Dicionário de política, tradução: Carmem C. Varialle e outros, Brasília: Universidade de Brasília, 1991, vol.2, pp. 898-899.

[9] KHEITMI, Mohammed Rechid, Les partis politiques et le droit positif français, Apud: MAGALHÃES, José Luiz Quadros de. Direitos humanos na ordem jurídica interna, Dissertação de Mestrado apresentada à Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais, 1991, p.404.

[10] “O partido busca o poder e tende, por isso mesmo, a concentrá-lo tanto internamente quanto o poder do Estado, quando o alcança. Exatamente por isso, o partido tende a ampliar a presença do Estado para controlar, sempre mais, as fontes do poder existentes na sociedade.

Em suma, o partido visa mobilizar uma parcela da sociedade com suficiente densidade para assumir o poder, em condições de ( ...) pôr em execução as medidas legais e executivas que permitam a concretização de uma concepção da sociedade, com as prioridades determinadas pelo momento social, segundo o sentir da parcela por ele mobilizada.”WAGNER, José Carlos Graça. Partidos políticos: um estudo crítico, In: Revista de Direito Constitucional e Ciência Política, publicação do Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, Rio de Janeiro, Forense, 1987, número especial, p. 369.

[11] Segundo Kelsen, os partidos políticos promovem a formação da vontade geral ou da vontade estatal no momento em que contrapõem suas diferentes formulações políticas.

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Impõe-se superar o conceito ideal de povo presente em Rousseau, para apreender a dinâmica das forças antagônicas, na qual o povo real edifica a sociedade democrática. In: A democracia.Tradução de Ivone Castilho Benedetti e outros. São Paulo: Martins Fontes, 1993, pp. 35 et seq.

[12] Diria José Afonso da Silva : “Uma das conseqüências da função representativa dos partidos é que o exercício do mandato político, que o povo outorga a seus representantes, faz-se por intermédio deles, que, desse modo, estão de permeio entre o povo e o governo, mas não no sentido de simples intermediário entre dois pólos opostos ou alheios entre si ; porém, como um instrumento por meio do qual o povo governa. Dir-se-ia em tese, ao menos - que o povo participa do poder por meio dos partidos políticos. Deverão servir de instrumento para atuação política do cidadão, visando influir na condução da gestão dos negócios políticos do Estado.” In : Curso de direito constitucional positivo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1990, 6ª ed., p. 350.

[13] DUVERGER, Maurice. Institutions Politiques et Droit Constitucionnel. Paris: Presses Universitaires de France, 1973, 13ª ed, vol. 2: Le systeme politique français, p.387.

Outra finalidade não tem o instituto representativo, no dizer de Carnelutti, senão que “um outro faça com relação a um interesse alheio o que faria se fosse o respectivo titular.”Apud: SARTORI, Giovanni. A teoria da representação no Estado representativo moderno, In: Revista Brasileira de Estudos Políticos, Belo Horizonte, 1962, p. 85.

[14] Apud: Voto do Min. Cezar Peluso na Consulta nº 1.398/DF.

[15] Consulta nº 1.398 – Classe 5ª - Distrito Federal – Brasília, que deu origem à Resolução nº 22.526, de 27 de março de 2007. Relator: Ministro César Asfor Rocha – Consulente: Partido da Frente Liberal (PFL) nacional, por seu presidente.

[16] Consulta nº 1.398/DF.

[17] Consulta nº 1.398/DF.

[18] “Les élus sont les représentants de la nation souveraine et, en aucun cas, les représentants souverains de la nation.” In: Traité de Science Politique, Tomo IV, LGDJ, Paris, 1969, p.251.

[19] Consulta nº 1.398/DF.

[20] Apud: voto do Min. Cezar Peluso na Consulta nº 1.398/DF.

[21] Voto do Min. Cezar Peluso na Consulta nº 1.398/DF.

[22] Idem.

[23] Consulta nº 1.398/DF.

[24] Consulta nº. 1407. Relator Ministro Carlos Ayres Britto. P. 7/8.

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[25] Na Consulta nº. 1398, o Min. Cezar Peluso asseverou: “É bem conhecida, desde antes da clássica obra de JOHN STUART MILL sobre o tema, a conveniência política da adoção de um governo representativo: ‘o único governo capaz de satisfazer a todas as exigências do estado social é aquele do qual participou o povo inteiro; que toda a participação, por menor que seja, é útil (...)’. Como, porém, ‘é impossível a participação pessoal de todos, a não ser numa proporção muito pequena dos negócios públicos, o tipo ideal de um governo perfeito só pode ser o representativo (página de rosto).

[26] Consulta nº. 1. 398. Min. César Ásfor Rocha. P. 3

[27] Consulta nº. 1407. Min. Carlos Ayres Britto. P. 12/13

[28] BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 13. ed. Malheiros: São Paulo. 2006. p. 266/269.

[29] BONAVIDES, Paulo. Op. Cit. p. 283/284.

[30] DUVERGER, Maurice. Les Partis Politiques. Armand Collin: Paris, 1981. P. 553.

[31] Buscando normatizar o instituto da fidelidade partidária, o Projeto de Lei nº 1712, de 2003, que regulamenta a Reforma Política, altera a Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997 (Lei das Eleições), no sentido de ampliar o prazo de filiação partidária exigida dos candidatos aos cargos eletivos que se hajam desfiliado de uma agremiação e ingressado em outra. Leia-se; litteris:

“ Art. 2º O art. 9º da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, passa a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 9º Para concorrer às eleições, o candidato deverá estar com a filiação deferida pelo partido no prazo mínimo de:

I- um ano antes do pleito, em se tratando de sua primeira filiação partidária;

II- dois anos antes do pleito, quando já se tenha filiado a outro partido anteriormente.

Parágrafo único. Sendo o partido objeto de fusão, incorporação a outro ou extinção, ou na hipótese de o candidato vir a participar da fundação de novo partido, dentro dos prazos previstos nos incisos I e II, considerar-se-á, para os efeitos deste artigo, a data da filiação partidária imediatamente antecedente.(NR)”

[32] O Projeto de Lei nº 2.679/03 que, também, dispõe sobre a Reforma Política, “dispõe sobre as pesquisas as pesquisas eleitorais, o voto de legenda em listas partidárias preordenadas, a instituição de federações partidárias, o funcionamento parlamentar, a propaganda eleitoral, o financiamento de campanha e as coligações partidárias, alterando a Lei n 9.096, de 19 de setembro de 1995 (Código Eleitoral), a Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995 (Lei dos Partidos Políticos) e a Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997 (Lei das Eleições).”

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[33] Dispõe o art. 3º do Projeto em epígrafe; verbis:

“Art. 3º Fica acrescido, à Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995, o art. 11-A, com a seguinte redação:

“Art. 11-A Dois ou mais partidos políticos poderão reunir-se em federação, a qual, após a sua constituição e respectivo registro perante o Tribunal Superior Eleitoral, atuará como se fosse uma única agremiação partidária, inclusive no registro de candidatos e no funcionamento parlamentar, com a garantia da preservação da identidade e da autonomia dos partidos que a integrarem.

§ 1º A federação de partidos políticos deverá atender, no seu conjunto, às exigências do art. 13, obedecidas as seguintes regras para a sua criação:

I- só poderão integrar a federação os partidos com registro definitivo no Tribunal Superior Eleitoral;

II- os partidos reunidos em federação deverão permanecer a ela filiados, no mínimo, por três anos;

III- nenhuma federação poderá ser constituída nos quatro meses anteriores às eleições;

§2º O descumprimento do disposto no §2º deste artigo acarretára ao partido a perda do funcionamento parlamentar.”

[34] HIRST, Paul. A democracia representativa e seus limites, tradução Maria Luiza X. de A. Borges, Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed., 1992, p. 41.

Gastão Alves de Toledo define os grupos de pressão como; “ organizações ou entidades que procuram influenciar no processo de decisão dos órgãos estatais, visando ao atendimento de seus objetivos.” Grupos de pressão no Brasil. In: Revista de Direito Constitucional e Ciência Política, Rio de Janeiro: Forense, número especial , 1987, pp 412-413.

Os métodos por meio dos quais os grupos de pressão exercem influência são diversos, porém, de maneira geral, cabe classificá-los observando as seguintes direções: “a) influencia en las elecciones; así, por ejemplo, los sindicatos obreros americanos, normalmente indiferentes ante los partidos, apoyan electoralmente a aquel que les promete llevar a cabo una determinada política; b) contacto directo con los legisladores, ministros y funcionarios; c) propaganda frente a la opinión pública.”GARCÍA-PELAYO, Manuel. Derecho constitucional comparado, op. cit., p.196.

A diferença entre os grupos de pressão e os partidos políticos é clara: “a) Los partidos tienen como finalidad la ocupación o participación en el poder político, buscan la investidura jurídico-pública para sus miembros, mientras que los grupos de presión no pretenden la ocupación del poder, sino simplemente condicionar las decisiones de aquellos que lo ejercen jurídicamente.

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b) Los partidos tienen una concepción política total y se sienten responsables de los intereses morales y materiales de la totalidad del país; los grupos de presión sólo tienen interés por un problema o por un círculo limitado de problemas, permaneciendo indiferentes ante los demás; sólo se sienten responsables de los intereses de grupo.

c) En resumen: mientras que la política es lo fundamental para los partidos y constituye el fin y el sentido de su existencia, en cambio, para los grupos de presión es lo accidental, es un mero instrumento para realizar otro tipo de intereses materiales o espirituales.

“Para concluir, debemos aclarar ahora cual es la relación dialéctica entre el grupo de presión y el partido político.

d) En primer término, la relación entre ambos es fluyente, de manera que puede haber organizaciones que formalmente tengan la configuración de partido, pero que en realidad actúen como grupos de presión, sea que no les interesen ejercer el poder del Estado, sino simplemente influenciarlo, sea que, aun participando en el poder, permanezcan indiferentes para lo que no sea un círculo limitado de problemas.

e) Existe una relación compensatoria entre ambos, pudiendo afirmarse que, mientras más fuertes y representativos de los intereses de los núcleos sociales sean los partidos, menos extensión tienen los grupos de presión.”GARCÍA-PELAYO, Manuel. Derecho constitucional comparado, op. cit., pp.196-197.

[35] “Cabría, pues, decir que, cuando los partidos son débiles, el poder social asciende al estatal a través de los grupos de presión.” GARCÍA-PELAYO, Manuel. Derecho constitucional comparado, op. cit., p.197.

[36] Na esteira da definição de Carnelutti, Giovanni Sartori acrescenta um novo elemento à teoria da representação: a responsabilidade. Responsabilidade esta de caráter político, que deve ser cobrada do mandatário a cada eleição para efeito de renovação ou revogação de mandatos. Nas suas palavras: “O apelo períodico ao corpo eleitoral obriga a seu modo e por seus caminhos, o eleito a comportar-se com relação aos eleitores como estes fariam se estivessem em seu lugar.” In: A teoria da representação no Estado representativo moderno. In: Revista Brasileira de Estudos Políticos. Belo Horizonte: UFMG, 1962, p. 84.

[37] Por esta razão, ao se utilizarem conceitos jurídicos como “povo” e “nação”, deve-se expurgar as ambigüidades e os exclusivismos reducionistas que encobertam diferenças estruturais e impedem a distinção entre a retórica ideológica e a democracia efetiva, na percuciente observação de Friedrich Muller.In: Quem é o Povo? A questão fundamental da democracia. Tradução: Peter Naumann, São Paulo: Max Limonad, 2ª ed, 2000.