referências para a gestão social de territórios...

Ministério do Desenvolvimento Agrário - MDASecretaria de Desenvolvimento Territorial - SDT

Referências para aGestão Social de

Territórios Rurais

Documento Institucional Nº 3

Brasília, novembro de 2005

REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASILMINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRÁRIO

SECRETARIA DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

Luiz Inácio Lula da SilvaPresidente da República

Miguel Soldatelli RossettoMinistro de Estado do Desenvolvimento Agrário

Humberto OliveiraSecretário de Desenvolvimento Territorial

Coordenação TécnicaCoordenação Geral de Órgãos Colegiados e Planejamento

Elaboração:

Arilson da Silva FavaretoMarcelo Duncan Alencar Guimarães

Maria das Graças Correia de AlmeidaPaulo César Arns

Colaboração:Berenice Gomes da SilvaCarla de Araújo FerreiraDanielle Chalub Martins

Ivanilson GuimarãesMarcelo Miná Dias

Márcio Maia de CastroRoseli Bueno de Andrade

Vera Maria Moura Echenique Azevedo

REFERÊNCIAS PARA A GESTÃO SOCIAL DE TERRITÓRIOS RURAIS

SÉRIE DOCUMENTOS INSTITUCIONAIS03/2005

Publicado pela SDT/MDA em Novembro de 2005.Assunto: Gestão Social dos Territórios Rurais

Documento Elaborado pela equipe técnica da SDT com consultores

Sumário

Apresentação ......................................................................................................................... 5

Desenvolvimento Territorial ................................................................................................ 7

Introdução .............................................................................................................................. 7

A SDT/MDA: Missão Institucional e Eixos Estratégicos ................................................ 9

As Políticas para o Desenvolvimento dos Territórios Rurais para além da

SDT/MDA........................................................................................................................... 10

1 Gestão Social de Territórios Rurais ............................................................................... 11

1.1. – Gestão Social ............................................................................................................. 11

1.2.Gestão Social e Novas Institucionalidades ................................................................. 13

1.3.O Ciclo da Gestão Social ............................................................................................. 15

2 Macroprocessos da Gestão Social ................................................................................. 18

2.1. Sensibilização e Mobilização....................................................................................... 20

2.2. Planejamento ............................................................................................................... 21

2.3. Organização .................................................................................................................. 24

2.4.Controle Social .............................................................................................................. 27

Considerações Finais........................................................................................................... 30

Referências Bibliográficas ................................................................................................... 31

A Secretaria de Desenvolvimento Territorial(SDT), órgão integrante do Ministério doDesenvolvimento Agrário, tem comofinalidades articular, promover e apoiar asiniciativas da sociedade civil e dos poderespúblicos, em benefício do desenvolvimentosustentável dos territórios rurais, comoforma de reduzir as desigualdades regionaise sociais, integrando-os ao processo dedesenvolvimento nacional e promover amelhoria das condições de vida das suaspopulações.

Com essa perspectiva, desde sua criação em2003, a SDT estabeleceu como referênciapara sua atuação a abordagem territorial. Odesafio é identificar e constituirinstitucionalmente os territórios a partir dacomposição de identidades regionais comoelemento aglutinador e promotor dodesenvolvimento sustentável. Nos marcosdesse enfoque, todos os processos da gestãodo desenvolvimento buscam a participaçãodesde a articulação dos agentes locais emtorno das ações que irão dar os contornosde seu futuro, até o monitoramento e avaliçãode resultados e redefinição dos novoscontornos.

Este documento tem por objetivo organizaros elementos relativos à concepção e métodode trabalho da SDT/MDA no temaespecífico da gestão social dos territórios

rurais e, a partir disso, contribuir paraequalizar as informações e orientaçõesdisponíveis junto a todos aqueles que estãoou estarão envolvidos nestas articulaçõesterritoriais.

Para atingir esse objetivo, o documento estáorganizado em duas partes. Na primeira éapresentada de maneira breve a concepçãogeral que orienta o trabalho da SDT/MDA:são abordados o que é o enfoque territoriale qual é o lugar da gestão social nesta novavisão do desenvolvimento rural. Na segundaparte são tratados os macroprocessos quecompõem a gestão social dos territórios:cada um dos momentos é apresentadosucintamente em termos de seus aspectosconceituais, indicações de procedimentosmetodológicos e resultados esperados.

Este texto se complementa com umaseqüência de “Documentos de Apoio”,organizados em torno de cada um dessesmacroprocessos específicos da gestão social,detalhando-os. Espera-se, com isso, dar maisum passo na construção de um projeto dedesenvolvimento sustentável para osterritórios rurais e, mais que isso, fazê-lo demaneira que a população beneficiária dosprogramas governamentais possaefetivamente realizar a tão desejada gestãosocial das políticas.

Apresentação

7Referências para a Gestão Social deTerritórios Rurais


Desenvolvimento Territorial

A idéia de desenvolvimento territorial entroupara o vocabulário acadêmico e dosformuladores de políticas públicas no Brasilna virada dos anos noventa para a presentedécada. A partir de 2003, este enfoque passaa orientar todo um leque de iniciativas e depolíticas públicas para os espaços rurais,dentre os quais destaca-se a própria criaçãoda Secretaria de Desenvolvimento Territorialdo Ministério do Desenvolvimento Agrário(SDT/MDA).

Apesar da rápida disseminação da idéia dedesenvolvimento territorial, ocorrida desdeentão, é preciso reconhecer que asconcepções e definições disponíveis sãovárias1. As nuanças vão desde a maneiracomo pensar quais são os elementos a seremmobilizados, quem são os agentes que devemcompor as iniciativas, até o método e ospassos para fazê-lo. Por isso, um primeiropasso a ser dado consiste em explicitar comque concepção a SDT/MDA vemtrabalhando.

O que é o enfoque territorial dodesenvolvimento rural?

Nos documentos da SDT/MDA, territóriossão definidos como um espaço físico,geograficamente definido, geralmente

contínuo, compreendendo cidades e campos,caracterizado por critérios multidimen-sionais, tais como o ambiente, a economia, asociedade, a cultura, a política e asinstituições, e uma população com grupossociais relativamente distintos, que serelacionam interna e externamente por meiode processos específicos, onde se podedistinguir um ou mais elementos que indicamidentidade e coesão social, cultural eterritorial.2

Aqui já é possível identificar diferenças emrelação às abordagens mais tradicionais dodesenvolvimento rural. Enquanto toda atradição das políticas públicas se constituiuassociando o rural ao agrícola, a idéia deterritório sugere uma ampliação para oconjunto de setores e de atividadeseconômicas que compõem esta unidadeespacial. Em segundo lugar, territórioenvolve, portanto, não somente os espaçosconsagrados à produção primária – oscampos -, mas também pequenas cidades eaglomerados populacionais e os agentes que

Introdução

1 Da botânica à sociologia, passando pela antropologia, ageografia e a economia, várias são as tentativas de conceituar aidéia de território. Para uma retrospectiva da retomada maisrecente da idéia em sua aplicação ao desenvolvimento dosespaços rurais, consultar Veiga (1999).

2 Cf. Condraf/NEAD (2003).

8 Ministério doDesenvolvimento Agrário

são característicos desses espaços. Este é oconjunto de agentes e de interesses a seremmobilizados nas iniciativas dedesenvolvimento territorial.

As razões da emergência desta abordagemsão muitas. A principal está relacionada aosachados de um amplo conjunto de estudos epesquisas realizados nos últimos vinte outrinta anos e que concluíram que a idéia deterritório é quem melhor identifica a unidadea ser priorizada através dos esforços públicose privados voltados para a promoção dodesenvolvimento de áreas rurais, poispermite a um só tempo: aproveitar aproximidade social como elemento quefavorece a solidariedade e a cooperação;envolver uma diversidade de atores sociaisamalgamando interesses complementares;articular, em vez de dicotomizar, as iniciativaspúblicas e privadas, as políticas sociais eprodutivas, os instrumentos locais eextralocais. Tudo isso através daidentificação e do fortalecimento de umaidentidade própria, base para a coesão sociale territorial, verdadeiros alicerces para amobilização das redes sociais3 ali existentes.

Induzir, apoiar, fomentar processos dedesenvolvimento territorial é algo que sugere,portanto, a necessidade de uma estratégia deconcertação social em torno das formas deprodução, distribuição e utilização dos ativosde uma região. O desafio é fazer talmovimento de maneira a favorecer aconstrução de modelos sustentáveis degeração de riquezas com melhoria daqualidade de vida do conjunto da população.

O enfoque ou abordagem territorial, namaneira como vem sendo trabalhado pelaSDT/MDA, é, assim, uma visãoessencialmente integradora de espaços, atoressociais, agentes, mercados e políticas públicase tem na eqüidade, no respeito à diversidade,na solidariedade, na justiça social, nosentimento de pertencimento cultural e nainclusão social metas fundamentais a serematingidas e conquistadas.

Espera-se, assim, que os resultadosalcançados através das iniciativasdesencadeadas nos marcos desta novaconcepção contemplem quatro dasprincipais dimensões dos processos dedesenvolvimento:

• A dimensão econômica: resultadoseconômicos com níveis de eficiênciaobtidos através da capacidade de usar earticular recursos para geraroportunidades de trabalho e renda,fortalecendo as cadeias produtivas eintegrando redes de pequenas empresas eagricultores.

3 As redes sociais nada mais são do que aquilo que a literaturasobre desenvolvimento vem chamando por capital social, eque pode ser entendido como o conjunto de relações sociais deque os agentes dispõem e que pode ser mobilizado em umadeterminada direção ou visando determinados fins (Bourdieu,2000). O texto mais difundido no Brasil sobre esse conceito éo livro de Putnam (1996), Comunidade e democracia – a experiênciada Itália moderna. Para uma relação entre capital social einstituições ver também Woolcock (1999). Uma discussãosobre o conceito associado à idéia de território, e referida àrealidade brasileira encontra-se em Abramovay (2003), emparticular no capítulo intitulado - O capital social dos territórios– repensando o desenvolvimento rural.



• A dimensão sociocultural: mais eqüidadesocial, com intensa participação doscidadãos e cidadãs nas estruturas depoder, tendo como referência a história,os valores, a cultura do território e orespeito pela diversidade.

• A dimensão político-institucional: criação denovas institucionalidades que permitam aconstrução de políticas territorialmentearticuladas e negociadas, ressaltando oconceito de governabilidade democráticae a promoção e exercício da cidadania.

• A dimensão ambiental: compreensão domeio ambiente como ativo dodesenvolvimento, enfatizando a idéia degestão sustentável da base de recursosnaturais e estimulando novas formas, maisresponsáveis, de uso social da natureza.

Mas não basta apenas ampliar o universo deatividades econômicas e de agentes sociais aserem envolvidos nas iniciativas dedesenvolvimento territorial. Para sercoerente com a concepção anunciada, écondição fundamental que isto se faça atravésde um pleno envolvimento das forças sociaisexistentes no território. Somente assim épossível haver comprometimento com asmetas traçadas e com as ações desenhadaspara atingi-las. É por isso que as idéia degestão social é indissociável da idéia dedesenvolvimento territorial.

É justamente visando a essa dupla articulação– de uma nova maneira de identificar o focodas ações destinadas a promover odesenvolvimento rural e de uma novamaneira de conduzir essas ações – que foram

desenhados os principais parâmetros deatuação da SDT/MDA.

A SDT/MDA: missãoinstitucional e eixosestratégicos

Apoiar a organização e o fortalecimentoinstitucional dos atores sociais locais nagestão participativa do desenvolvimentosustentável dos territórios rurais e promovera implementação e a integração de políticaspúblicas. Essa é a missão institucional daSDT/MDA. Para atingir a esse intuito, trêseixos estratégicos organizam as ações destasecretaria:

• Organização e o fortalecimento dos atores sociais:Toda ação da SDT/MDA procuradesencadear um processo de incrementodas redes sociais dos territórios, atravésde ações permanentes e transversais demobilização, organização e capacitação,onde se toma como referência a buscapela maior autonomia e empoderamentodas comunidades na gestão dodesenvolvimento.

• Adoção de princípios e práticas da gestão social:A ação pública da SDT/MDA se orientapor procedimentos que estimulem aadoção de práticas características dagestão social do desenvolvimento e pelabusca da concretização dos espaços dedebate e concertação capazes de garantira transparência, a participação e asustentabilidade.


• Promoção da implementação e integração depolíticas públicas: A SDT/MDA buscaainda promover a convergência dediferentes iniciativas de políticas públicas,facilitando o diálogo e buscando a efetivaintegração vertical (dos ambientesmunicipal, territorial, estadual e nacional)e horizontal (entre órgãos e/ou entidadesdistintas que atuam em um mesmo nível).

Esses eixos, por sua vez, se materializam numconjunto de ações e ofertas de apoio aosterritórios rurais como aquelas relacionadasao fortalecimento dos órgãos colegiados(CIAT, Codeter, CEDR, CMDR), aodesenvolvimento humano, à dinamização daseconomias dos territórios4.

As políticas para odesenvolvimento dos territóriosrurais para além da SDT/MDA

É preciso considerar finalmente que, para darconta das necessidades dos territórios, esseleque de políticas e instrumentos sobcoordenação da SDT e mesmo o conjuntomais amplo sob responsabilidade do próprioMDA, embora cubram um razoável leque dedemandas, estão longe de ser o suficiente. Hátodo um conjunto de recursos e deprogramas sob alçada de outras estruturasde governo que precisam igualmente sermobilizados e postos à serviço dessesterritórios. Este é o caso, sobretudo, daspolíticas de educação e saúde, das políticasde proteção social e de transferência derenda, mas também de investimentos em

infra-estrutura e tecnologia, ou de políticasambientais. Isto apenas no âmbito federal,sem falar na igualmente necessária integraçãoentre os três níveis de governo.

Isto só reforça a orientação metodológicacontida nas estratégias de apoio aodesenvolvimento territorial e no conjunto deações desencadeadas pela SDT/MDA: épreciso criar condições para pôr os agentesdo território em diálogo e, a partir disso,estabelecer as gestões necessárias paragarantir a integração das políticas; tanto daspolíticas federais, como das políticasestaduais e municipais, nas diversas áreas ecompetências. É, portanto, não só possívelcomo desejável que os Planos Territoriais deDesenvolvimento Rural Sustentável reúnaminiciativas que vão além daqueles programassob responsabilidade da SDT/MDA. Agestão social se dá tendo por objeto os planose processos de desenvolvimento territorial,e não apenas as políticas do Governo Federalou, menos ainda, somente as políticas doMinistério do Desenvolvimento Agrário. Aprópria idéia de desenvolvimento territorialpressupõe o ultrapassar dos limites setoriais,seja da economia, seja do limite das políticaspúblicas.

4 Para uma visão mais detalhada dos instrumentos de apoio eda forma de organização da SDT/MDA, consultar o documento- Estratégias de apoio ao desenvolvimento territorial, SDT(2005).



No item anterior foram abordados osaspectos relativos à concepção dedesenvolvimento que vem orientando asações da SDT. Ali deve ter ficado claro opapel fundamental a ser desempenhado pelagestão social das iniciativas voltadas para apromoção do desenvolvimento sustentáveldos territórios rurais. As próximas páginassão agora dedicadas a explicitar em maisdetalhes a concepção de gestão socialanunciada na parte anterior e a detalharminimamente alguns macroprocessos em queela se desdobra.

1.1. – Gestão SocialA SDT/MDA entende por gestão social umacerta maneira de gerir assuntos públicos,nesse caso em particular as políticas einiciativas voltadas para a promoção dodesenvolvimento das áreas rurais. Para queela ocorra de maneira eficaz, deve se apoiarem sistemas descentralizados, baseados emforte participação, com maior fluidez edensidade de informação, deestabelecimento de parcerias e de articulaçõesem rede. Em desenvolvimento territorial istorequer a construção de pactos deconcertação social – isto é, de formas dearticulação social entre os diversos agenteslocais, públicos e privados -, o detalhamentodo pacto em um plano de desenvolvimentonegociado, a construção deinstitucionalidades que representem espaços

de compartilhamento do poder e dasresponsabilidades e, finalmente, mecanismosde controle social sobre as ações previstasno plano.

Tal visão contrasta com as concepções maisformalistas de participação social. Enquantopara uns, seu principal objetivo é fiscalizar aaplicação de recursos, aumentando com issosua eficiência. Na idéia de gestão socialpretende-se que os agentes sociais, asociedade civil, o poder público estejampresentes em todas os momentos, que vãodesde a mobilização e a sensibilizaçãodaqueles que precisam ser envolvidos, até oposterior acompanhamento e controle socialsobre as ações pactuadas.

Dois requisitos são necessários para que umverdadeiro processo de gestão social, nostermos acima definidos, ocorra. Em primeirolugar, é preciso um ambiente marcado peladescentralização política e administrativa, oque permite redefinir formas de organizaçãosocial e estabelecer novas relações entre opolítico, o social e o econômico, numaperspectiva de sustentabilidade,transparência e efetiva participação dasociedade. Em segundo lugar, é precisodesenhar ações que conduzam aoempoderamento da sociedade, com aformulação de compromissos entre opúblico e o privado, entre agentes jáconstituídos e plenamente inseridos nas

1 Gestão Social de Territórios Rurais


dinâmicas de desenvolvimento e os agentesmarginalizados e com dificuldade de acessoàs arenas decisórias.

Por tudo isso, a base pedagógica dasestratégias de apoio ao desenvolvimentoterritorial consiste em estimular aparticipação na gestão social, promovendoa superação de processos assistencialistaspelo diálogo, onde objetivos, produtos eresultados são estabelecidos ecompartilhados pela coletividade.

Participar da gestão é, principalmente,contribuir para o processo de decisão sobreas questões estratégicas do desenvolvimento,pois é nele que o indivíduo reforça sua auto-estima, posicionando-se como sujeito,vivenciando uma dimensão essencial dacidadania.

Os processos participativos têm comocaracterística fundamental a reflexão sobre aprática social, pois é a partir dela queindivíduos, organizações e comunidadesadquirem novos conhecimentos válidossobre sua realidade e desenvolvemcapacidades de transformá-la. Ao vivenciaro processo de gestão social do território, umconjunto de relações e interações ocorre entrehomens, mulheres, artesãos, agricultoresfamiliares, empresários, jovens, estudantes,prestadores de serviços, funcionáriospúblicos, pessoas e grupos sociais nãoorganizados, e destes com o trabalhoprodutivo. As interações geram condiçõespara uma relação dialógica entre os sujeitosdo processo de desenvolvimento, a partir daqual se conhece a situação presente e futura,a visão de mundo, a revisão de valores, o

nível de crítica, as tradições e a cultura daspessoas e dos atores sociais, possibilitandouma reflexão e uma transformaçãosignificativa5.

No desenvolvimento territorial, ossucessivos estágios de autonomia dasociedade local na determinação dos rumosde seu futuro devem ser alcançados atravésda intensificação da solidariedade, dacooperação, da confiança, da comunicação,da participação e da co-responsabilidadeentre os atores, tornando o próprio territórioum ator coletivo do seu desenvolvimento.

Para ser aplicada à prática dodesenvolvimento dos territórios rurais, agestão social não pode, portanto, ter comohorizonte único a participação formal. Se éverdade que a participação é uma condiçãoincontornável para o estabelecimento deverdadeiros processos de desenvolvimentorural sustentável, é igualmente verdade queela precisa se dar, de certa maneira e, maisque isso, envolver preocupações e entravesque vão além da abertura de espaços para aconcertação social. Sobre a maneira pela qualesta participação precisa ocorrer, ofundamental é que ela não se restrinja aosmecanismos formais de consulta efiscalização que marcaram muitas dasexperiências recentes6. É preciso, como já

5 Ver a respeito Kuster, Angela, Hermanss, Klauss & Arns,Paulo C. (2004). Agenda 21 local: orientações para constituiçãoe avaliação. Fortaleza: Fundação Konrad Adenauer.6 Ver a respeito a coletânea Políticas públicas e participaçãosocial no Brasil rural, organizada por Schneider et al (2004).Uma análise da mesma questão – participação e experiênciasinstitucionais – em outras esferas de programas e políticaspode ser encontrada em Coelho & Nobre (2004).



foi dito que se crie uma situação onde osagentes públicos e privados possamefetivamente decidir sobre o rumo e sobreas formas de aplicação de recursos. Sobreas preocupações e entraves, o horizonte deveser a dinamização do território e a melhoriada qualidade de vida de sua população.

Devido à sua importância, o tema da gestãosocial está inscrito na própria missãoinstitucional do MDA, onde há uma ênfase àforma participativa pela qual deve se dar agestão do desenvolvimento dos territórios.Da mesma forma, nas estratégias delineadaspara o desempenho dessa missão, destaca-sea necessidade de adotar princípios e práticasde gestão social mediante procedimentos queestimulem o desenvolvimento, e também aconcretização de espaços de debate econcertação entre atores sociais, e quegarantam transparência, participação esustentabilidade nos processos dedesenvolvimento dos territórios rurais nasdiversas regiões brasileiras.

Atualmente, as organizações civis e asinstituições públicas estão sendo testadasquanto a sua capacidade em superar asrelações tradicionais e construir este tipo deestruturas e de relações mais autônomas,com maior domínio social sobre o processode tomada de decisão e com capacidade dedar respostas aos desafios colocados pelautopia do desenvolvimento sustentável, o quesugere a presença de estruturas menoshierárquicas, mais críticas e flexíveis. Trata-se de uma nova maneira de pensar oscontornos do que é o rural, de uma nova

delimitação do rol de agentes a seremmobilizados, de uma nova situação, enfim,que exige a criação de novas instituiçõeslocais7.

1.2. Gestão Social e NovasInstitucionalidades

Se for levada a efeito desta forma,democrática e participativa, a gestão socialpode ser não apenas um instrumento decontrole público sobre as políticas e osrecursos que elas permitem investir, mastambém um instrumento que leva aoempoderamento da sociedade. Isto acontecepelos processos de aprendizado que asarticulações a serem estabelecidas devemgerar, pelo acesso a informações e a açõesde capacitação relacionadas, pela delegaçãoaos agentes do território de atribuições e decompetências relativas à gestão dessaspolíticas.

A idéia central presente na ênfase à gestãosocial como instrumento fundamental depromoção do desenvolvimento territorial éque, através dos processos com eladesencadeados, seja possível articular as redessociais destes espaços – isto é, o conjunto derelações de que os agentes individuais ecoletivos dispõem e que podem sermobilizados numa determinada direção, ecolocá-los a serviço da dinamização daeconomia dos territórios e da melhoria dos

7 Cf. Kuster, Angela, Hermann, Klauss & Arns, Paulo C.(2004). Agenda 21 local: orientações para constituição eavaliação. Fortaleza: Fundação Konrad Adenauer.


indicadores sociais. Além da articulaçãoentre estes três conceitos – territórios, redessociais e gestão social – um quarto elementoprecisa ser agregado: as novasinstitucionalidades. Para que os processosdesencadeados com as iniciativas territoriaispossam ser mais formalizados e sesedimentarem, é preciso que eles dêemorigem a novas instituições, a novas regrasde jogo, a novos espaços para a resoluçãodos conflitos surgidos das iniciativas postasem marcha.

Nessa tentativa de articulação é preciso, a umsó tempo, certa dose de criatividade – poisas receitas não se aplicam uniformemente emdiferentes espaços sociais -, mas também,grande capacidade em aprender com as liçõesderivadas de outras experiências. E oaprendizado gerado com um sem número dearticulações territoriais já existentes ensinaque:

• Quando se fala em mobilizar redessociais, não se está falando somente dasrelações existentes entre organizações, mastambém entre pessoas. Na maior partedas vezes, inclusive, as redes sociais dosterritórios não são mobilizadas pororganismos públicos ou privados,permanecendo numa espécie desubterrâneo da vida social local.Descobrir quais são os laços decolaboração e de cooperação entre osmembros de uma sociedade e mobilizá-los na direção do desenvolvimento doterritório é um dos principais desafios aserem superados.

• Mesmo apostando, sobretudo, nosrecursos locais para a dinamização dosterritórios, dada à fragilidade de muitosespaços rurais, será sempre precisorecorrer a recursos externos ao local (sejana forma de recursos de conhecimentonão disponíveis, seja na forma de riquezasa serem atraídas para o território). Porisso, é importante não confundir a idéiade promover o desenvolvimento a partirda base endógena do território comqualquer tipo de autonomismo, o que sófaria acentuar os limites já vividos.

• Se a mobilização das redes sociais de umterritório é o desejo a ser perseguido,então é fundamental não se ater aosagentes tradicionais do rural. Há sempreuma dificuldade grande, tanto emreconhecer e mobilizar esses agentes,como em evitar que seus interesses sesobreponham aos interesses dosagricultores familiares – públicoprioritário do MDA. Porém, sem essaampliação a abordagem territorial ficamutilada: é preciso, necessariamente,contar com o conjunto de agentes doterritório, mesmo que isto implique emconflitos a serem sanados ouadministrados pelo processo de gestãosocial.

• A forma de institucionalizar a gestãosocial dos territórios deve obedecer,sobretudo, ao histórico de êxitos efracassos do território. Certamente ali jáaconteceram iniciativas similares e istodeve estar presente no raciocínio dosagentes locais. Saber o que deu certo e o



1.3.O Ciclo da Gestão Social

A gestão social do desenvolvimentoterritorial é, antes de qualquer coisa, umprocesso. Enquanto tal, ele se desdobra emum conjunto de macroprocessos queprecisam ser trilhados e cujos limites, de uma outro, são muito tênues. Ademais, ocaminho por esses macro processos não élinear. Ao contrário, seu encadeamentoobedece mais à imagem de um ciclo contínuoe retroalimentador que precisa sersistematicamente acompanhado e avaliadoem seus objetivos e resultados obtidos.

Essa idéia de ciclos pode ser melhorvisualizada na figura 1 a seguir. Como sepode observar, o ciclo envolve asensibilização e a mobilização dos atoreslocais, avança pela construção da visãocompartilhada de futuro e do diagnósticoparticipativo da situação nela envolvida,passa pelo planejamento e seudesdobramento em planos e projetosespecíficos, passa ainda pela articulação daspolíticas e instrumentos necessários para darvida a esse plano, e alcança finalmente osmomentos de monitoramento e avaliação, osquais, por sua vez, sempre irão ensejar aatualização daquela visão de futuro, osdiagnósticos sobre seus entraves, e assimsucessivamente. Independente de por ondeeste desenho se inicie, o fundamental é queele cumpra os três grandes macroprocessosque, enfim, conformam o ciclo de gestãosocial das iniciativas de desenvolvimento dosterritórios rurais: planejamento, organizaçãoe controle social.

que precisa ser aprimorado é, portanto,um passo decisivo. Junto disso, deve-seagregar àquele rol de preocupações a quese fez referência anteriormente anecessidade de não restringir a gestãosocial a aspectos formais, a importânciade envolver o conjunto de atores, o caráterdemocrático e transparente que deve regeras ações. É desejável que o espaço a serdesignado como o fórum responsável porconduzir o processo de gestão social dodesenvolvimento não se constitua emparalelo ou em concorrência com outros.Se possível, deve-se procurar a fusãodesses órgãos, evitando perda de tempoe de recursos. Esse fórum poderá tantoser algo inédito no território – como asCIATs (Comissões de Instalação dasAções Territoriais) -, como pode-seatribuir as mesmas responsabilidades aalgum fórum já constituído (Consad,Fórum Territorial, etc).

Por fim, é bom ter em mente, também, queo tema da participação é cercado de perigosque devem ser evitados, como: odemocratismo, que pode levar a participaçãoa um exagero absurdo que imobiliza asorganizações; o centralismo, quando o poderfica concentrado em poucas pessoas ouentidades; o populismo, que procura levar apopulação a acreditar em propostas com asquais as lideranças (proponentes) não secomprometem, sabendo de antemão da suainviabilidade; o assistencialismo, que constituiuma prática desmobilizadora dosmovimentos populares.


Como se espera que tais práticas sejamcontínuas e permanentes, pretende-se quecada novo ciclo a ser experimentado:

• Mobilize novos atores

• Permita diagnósticos mais acurados,aproveitando melhor as potencialidadese oportunidades locais, quer econômicas,quer políticas e quer organizacionais.

• Reúna condições de apontar soluçõesmais adequadas para enfrentar osproblemas.

• Articule mais e melhor os atores e aspolíticas públicas, fortalecendo osarranjos institucionais.

• Aprimore o controle social do processode desenvolvimento sustentável.

O que a idéia de gestão social traz de novoem relação à estratégia mais recente de apoioao desenvolvimento rural ? A proposiçãodesses ciclos desloca a ênfase que na últimadécada repousou sobre o planejamento dodesenvolvimento rural para o planejamento

Figura 1 - CICLO DA GESTÃO SOCIAL

- Diagnóstico- Visão de futuro- Planificação

• Objetivos• Diretrizes• Estratégias• Programas eprojetos

- Socialização dasinformações

- Fluxo de Comunicação- Monitoramento eAvaliação dosprocessos e resultados

– Articulação(parcerias e políticaspúblicas)

– Fortalecimento dosarranjos institucionais

– Divisão de atribuições etarefas

Sensibilização/Mobilização

CONTROLE SOCIAL

(TRANSPARENTE)

DIREÇÃO/COORDENAÇÃO

(DEMOCRÁTICA)

ORGANIZAÇÃO

(DESCENTRALIZADA)

PLANEJAMENTO

(PARTICIPATIVO)



e gestão social das iniciativas territoriais.Com isso, em vez de fomentar apenas aorigem de bons planos (que no mais das vezesficavam restritos ao papel), pretende-seapoiar processos de mobilização social ondeeste momento do planejamento continuasendo fundamental, mas aparece agorasubordinado e vinculado a outrosmacroprocessos capazes de lhe conferir maisvida e aderência às expectativas dos agenteslocais8. É por isso que a questão donecessário aperfeiçoamento das capacidadeshumanas, sociais e organizacionais doterritório ganha em importância. O aspecto,por assim dizer, pedagógico do processo demobilização do território passa a ter tantaimportância quanto os projetos ou iniciativasefetivamente gerados.

Como os macroprocessos e a metodologiade sua implementação podem variar deterritório a território, dependendo do estágiode maturação da articulação entre seusagentes ou da experiência anterior daspessoas envolvidas, é bom sublinhar que ofundamental é reter quatro princípioscontidos no desenho aqui proposto e quepodem ser operacionalizados de formas eem etapas distintas. São eles:

• Participação: que deve ser sempre ativa eenvolver todos os momentos daelaboração à gestão das iniciativasvoltadas para o desenvolvimentoterritorial.

• Descentralização: como condição para quea gestão das políticas fique mais próximado horizonte de intervenção dos agentessociais do território e para que seuscontornos se aproximem das demandasreais e da vida local.

• Democracia: como princípio básico aorientar todo o conjunto de ações eprocedimentos envolvidos na gestãosocial do desenvolvimento territorial.

• Transparência: como elementofundamental para gerar confiança,cooperação e aprendizado entre osagentes locais.

8 Ver a avaliação dos planos municipais de desenvolvimentorural feita pelo Ibase (2001). A este respeito consultar tambémAbramovay (2003), em particular o artigo Conselhos além doslimites, e também vários dos artigos reunidos em Schneider etal (2004) e que tratam dos conselhos e dos planos dedesenvolvimento, em particular Favareto & Demarco (2004)e Moruzzi Marques (2004).


As páginas a seguir trazem uma definiçãomínima dos macroprocessos contidos naidéia de ciclo da gestão social dodesenvolvimento territorial. Apesar de seremapresentados em uma seqüência isso nãosignifica que um momento dependa,necessariamente, do esgotamento doanterior. A dinâmica local de organização ede inserção da comunidade é o que vaideterminar o ritmo e o desenho final dessespassos.

Em resumo, os macroprocessosfundamentais da gestão social podem serassim definidos:

• Sensibilização e mobilização: A preocupaçãoconstante é a aproximação e oenvolvimento de novos atores – políticose econômicos, individuais e coletivos,públicos e privados – ao processo degestão das iniciativas territoriais,buscando sua mobilização ecomprometimento. Para isso, deverá seraportada informação e recursos. É umaetapa ou momento que não deve serestringir ao início das atividades, já que amotivação para o envolvimentopermanente deve perpassar todas as fasesdo ciclo da gestão social. No momentoinicial, as ações definidas para essa etapadevem contemplar discussões sobre oselementos de compreensão dodesenvolvimento territorial possibili-

tando um alinhamento conceitual mínimoa respeito do que se está tratando. Devehaver preocupação com arepresentatividade e a heterogeneidadedos agentes a serem mobilizados:organizações de representação,organizações produtivas, comunitárias,instituições públicas, empresas eassociações privadas, administraçãopública local e seus órgãos.

• Visão de Futuro: É a etapa onde sãoestabelecidos os rumos do processo dedesenvolvimento. Ao ser definida,participativamente, a visão de futurotorna-se um instrumento importante naconstrução do senso compartilhado depropósito (eixo dos projetos coletivos) eno sentimento de apropriação doterritório como espaço de identidade e degestão. É o início da construção de umaestrutura organizacional. Essa fase devepropiciar a formação e articulação degrupos de interesse apontando parapossíveis arranjos institucionais. A Visãode Futuro estabelece aonde se quer chegarem determinado espaço de tempo. É oestado desejado que vai nortear oscaminhos do diagnóstico e a definição dosobjetivos.

• Diagnóstico: Amplia o senso compartilhadode propósito e de apropriação do localpelo fato de ampliar a compreensão da

2 Macroprocessos da Gestão Social



realidade local – suas causas e processoshistóricos – e propiciar a racionalizaçãodos elementos de identidade do território.Deve ser construído, também, de formaparticipativa, o que deve facilitar aobtenção de dados primários e permitirmelhores condições para uma reflexãomais crítica da realidade. O respeito aossaberes e modos de pensar das pessoas éfundamental. Igualmente indispensável éa mobilização de dados secundários e deestudos já elaborados sobre o territórioou sobre temas locais que influenciam namoldagem de um plano dedesenvolvimento.

• Planejamento ou planificação: Momentoprivilegiado de tomada de decisõesestratégicas que definem, a partir dascapacidades e dos recursos (materiais,humanos, tecnológicos, financeiros, etc)mobilizados, quais são as prioridades deintervenção no território. É o momentoda formatação dos planos, programas eprojetos de ação, de eixos aglutinadores.

• Arranjos institucionais: Os arranjos sãoacordos em torno da implementação dosprogramas e projetos pactuados e deinteresse do território. Através dessesarranjos deve-se estabelecer formas decatalisar habilidades e competências queem geral se encontram dispersas numconjunto de organizações e agentes,públicos e privados, individuais ecoletivos, e operar estes atributoscolocando-os a serviço da dinamizaçãoda economia local e da melhoria dosindicadores sociais.

• Organização para execução dos planos: Requera definição de papéis, atribuições e tarefasarticuladas com todas as etapas oumacroatividades. A ComissãoIntersetorial de Apoio aoDesenvolvimento Territorial - CIAT, porexemplo, e sua metamorfose para umainstitucionalidade mais complexa eduradoura – os Codeteres (Colegiadospara o Desenvolvimento dos Territórios),com estatuto e regimento interno, planose projetos a serem efetivados eacompanhados, é algo que deve serperseguido com essa etapa oumacroatividade. Isso implica umapreocupação com a capacitação dasorganizações locais existentes no sentidode fortalecer sua capacidade deintervenção e inserção nesses espaços degestão compartilhada.

• Direção para execução dos planos: Acoordenação do processo participativono planejamento, execução,monitoramento e avaliação, e a garantiade que isso ocorra de maneiratransparente e eficaz são as principaispreocupações dessa etapa. O controle ea transparência são importantes alicercesda gestão social. Aqui os cidadãos sãoresponsáveis pelo que é de interessepúblico e sujeitos do processo demudanças.

• Monitoramento e Avaliação: Omonitoramento das iniciativas dedesenvolvimento territorial envolve umacompanhamento passo a passo do


desenvolvimento das ações dentro dociclo de gestão, subsidiando o eventualredirecionamento das ações em intervalosde curto prazo. A avaliação, por sua vez,refere-se a momentos de aprofundamentoda reflexão sobre os caminhos adotados,sempre se pautando por indicadoresclaros e pactuados entre os agentesenvolvidos.

O que se espera é que, ao final do ciclo,os seguintes resultados tenham sido

alcançados:

• Capital social do territórioreconhecido e mobilizado.

• Diagnóstico e plano dedesenvolvimento territorialelaborado.

• Planejamento da execução dasiniciativas elaborado ou aprimorado.

• Arranjos institucionais deimplementação negociados eestabelecidos.

• Projetos específicos elaborados,negociados e em implementação.

• Objetivos e metas monitorados eavaliados sistematicamente.

• Sistema de gestão socialretroalimentado.

• Agentes locais dominando o processode gestão social do território.

Os próximos itens apresentam os aspectoscentrais desejados para cada macroprocessodo ciclo de gestão social e os resultadosesperados em cada um deles.

2.1. Sensibilização eMobilização

A sensibilização e a mobilização sãoprocessos que não devem ocorrer apenas noinício das ações a serem implantadas noterritório. É claro que uma ênfase maiorocorre nesta etapa, quando a mobilização sedá através de atividades de animação,esclarecimentos e aproximação dos atoresque irão se envolver nas etapas seguintes.Porém durante todas as etapas de conclusão,elaboração, implantação e gestão das açõesde desenvolvimento elas devem estar,igualmente, presentes. É também ummomento de aproximação da realidade doterritório, de levantamento de dados sobreo local, de conquista de possíveis parceirose atores sociais.

Este primeiro macroprocesso envolve, nomínimo: capacitação, nivelamentoconceitual, mapeamento dasinstitucionalidades locais, levantamento dedados preliminares sobre o território. Nessecontexto se estabelece um acordo inicial decooperação, a definição de objetivos comunse de ações integradas e complementares.

Atenção especial tem que ser dada para queeste momento não ocorra de maneiraeminentemente formal, como é a regra. O



sucesso de uma iniciativa dedesenvolvimento territorial pode sercomprometido irremediavelmente se estesprocedimentos não acontecer a contento. Ofundamental aqui é apreender o território eos agentes que o compõem e fazer com queas forças vivas deste espaço – sejam elas asforças dominantes ou não, coesas ouconflitantes – tenham a condição política einstitucional de se envolver. Vale lembrarque a idéia de território pressupõe não sóuma ampliação da escala espacial a serpriorizada para além dos municípiosisoladamente, é preciso pensar a relaçãoentre eles, mas também uma ampliação dosagentes envolvidos nas iniciativas dedesenvolvimento, para além da agricultura,para além daqueles envolvidos nasatividades primárias. Se o momento dasensibilização e da mobilização nãoconseguir atingir aqueles agentes que hojerespondem pelos rumos do território, sejameles benéficos ou não para os agricultores,dificilmente se conseguirá estabelecer pactose acordos que influenciem verdadeiramentenessas tendências.

A SDT/MDA oferece alguns instrumentosde apoio a esse tipo de iniciativa, como arealização de oficinas e estudos preliminares.Os caminhos em que isso pode se dar irãocertamente variar nos diferentes locais. Oimportante é que, independente dosinstrumentos e dos caminhos adotados, seconsiga: a) partir do acúmulo já existente noterritório; b) envolver o conjunto de forçassociais ali existentes e que respondem por suadinâmica.

Principais resultados esperados domacroprocesso de sensibilização e

mobilização

• Acordos de integração ao processopor parte dos prefeitos e instituiçõeslocais definidos.

• Compromissos de apoio logístico e departicipação formalizados.

• Organizações da sociedade civilmobilizadas a participar do processo.

• Co-responsabilização da populaçãona definição de diretrizes.

2.2. Planejamento

O planejamento deve ser entendido comoo movimento capaz de levar ao alcance deuma situação desejada de um modoeficiente, eficaz e efetivo com o maioraproveitamento de esforços e recursosdisponíveis. Enquanto tal, o planejamentopressupõe a capacidade dos agentes emreconhecer a situação atual, projetar umhorizonte desejado, identificar os entravespara chegar até ele, e arranjar de maneirainteligente e viável os recursos necessáriospara tanto.

As ações realizadas neste momento devemcontribuir para gerar nos agentes locais (oupara agregar a eles) as habilidades ecompetências necessárias para talempreitada. Por isso é fundamental que haja,


aqui, a preocupação em realizar eventos einiciativas capazes de gerar:

• Reconhecimento dos principaisinteressados no processo de planejamentoe suas expectativas.

• Uma equalização entre os participantessobre a história e a conjuntura social,econômica, ambiental e cultural local. Istoé, estabelecer um referencial comum darealidade.

• Identificação ou definição das condiçõeslegais/estruturais para implementação doplano e do processo de planejamento.

• Definição dos objetivos e eixosaglutinadores das ações dedesenvolvimento territorial, tanto nadimensão produtiva quanto nos aspectossociais, ambiental, até o organizativo einstitucional.

• Estabelecimento de valores/diretrizescompartilhadas que orientem aimplementação do plano e sua avaliaçãoe monitoramento.

Também, aqui, atenção especial tem que serdada aos riscos de se incorrer no formalismoe no artificialismo. Um bom planejamentonão é aquele que produz uma peça (umrelatório, um projeto) tecnicamentecompetente e coerente, mas sim aquele queconsegue identificar a estrutura do território(as diferenças entre municípios e grupossociais, as atividades predominantes, asrelações sociais que sustentam os laços de

dominação ou as atividades mais dinâmicas),as tendências sociais e econômicas desseterritório, seus impactos benéficos oudesagregadores para os agricultoresfamiliares, as forças sociais que respondempor essas tendências, os pontos deconfluência e de divergência entre os atores,e os acordos que se pode fazer em tornodesses pontos.

Por tudo isso, não se chega a um bomplanejamento somente em uma ou duasreuniões, nem em um horizonte de tempoexcessivamente limitado. No outro extremo,também não se pode estender o processo deplanejamento por um períododemasiadamente longo, sob pena dedesestimular os agentes e burocratizar osespaços de reflexão e de deliberação. Paraganhar tempo e evitar repisar caminhos játrilhados, é preciso partir dos acúmulos jáexistentes, de planos e projetos já elaborados,e analisar cuidadosamente seus êxitos elimites. E sobre eles, sobre o aprendizado jágerado, traçar novas e atuais diretrizes. Éassim que se pode garantir uma boacombinação entre cumulatividade, evitandoo eterno recomeço, e criatividade, evitandoa eterna repetição.

Em geral, um bom processo deplanejamento tem que percorrer pelo menostrês grandes passos: a realização de um bomdiagnóstico, a construção de uma visão defuturo consistente e capaz de mobilizar aspessoas e organizações e um momento deplanificação onde as intenções sematerializam em bons planos e projetos.



• Diagnóstico: Este momento deve servirpara ampliar o senso compartilhado depropósito e de apropriação do local pelofato de ampliar a compreensão darealidade – suas causas e processoshistóricos – e propiciar a racionalizaçãodos elementos de identidade do território.Deve ser construído, também, de formaparticipativa, o que deve facilitar aobtenção de dados primários e permitirmelhores condições para uma reflexãomais crítica da realidade. O respeito aossaberes e modos de pensar das pessoas éfundamental. Igualmente indispensável éa mobilização dos dados secundários e deestudos já elaborados sobre o territórioou sobre temas locais que influenciam namoldagem de um plano dedesenvolvimento.

• Visão de futuro: É o momento onde sãoestabelecidos os rumos do processo dedesenvolvimento. Ao ser definida,participativamente, a visão de futurotorna-se um instrumento importante naconstrução do senso compartilhado depropósito (eixo dos projetos coletivos) eno sentimento de apropriação doterritório como espaço de identidade e degestão. É o início da construção de umaestrutura organizacional. Este momentodeve propiciar a formação e articulaçãode grupos de interesse apontando parapossíveis arranjos institucionais. A visãode futuro estabelece aonde se quer chegarem determinado espaço de tempo. É oestado desejado que vai nortear o

detalhamento do diagnóstico e a definiçãodos objetivos estratégicos.

• Planificação: Momento privilegiado detomada de decisões a partir dascapacidades e dos recursos mobilizadose a mobilizar. É aí que são definidas asprioridades de intervenção e deinvestimento no território. É o momentode formatação dos planos, dos projetos edos programas. Aqui será fundamentalmapear quais são as fontes possíveis deinvestimentos. Atenção especial tem queser dada para as complementaridadesentre fontes de recursos: públicos eprivados, do governo federal ao municipalpassando pelos governos estaduais. Aplanificação exige um exercício em secombinar diferentes possibilidades,sempre tendo por horizonte a visão defuturo compartilhada.

Também para esse momento háinstrumentos e ofertas de apoio da SDT/MDA que podem ser utilizadas pelosterritórios. Mas é fundamental que osterritórios não fiquem restritos a essesinstrumentos: o planejamento será maiseficaz à medida que consiga, justamente,combinar políticas e recursos originários dediferentes fontes e esferas, sejam elasgovernamentais ou não. O planejamentodeve envolver as políticas e os processosde desenvolvimento territorial, e não a meraexecução das linhas de apoio de umasecretaria ou ministério.


Principais resultados esperados domacroprocesso de planejamento

• Aprimoramento dos acordos deintegração ao processo por parte dosprefeitos e instituições locais defini-dos.

• Ampliação dos compromissos deapoio logístico e de participaçãoformalizados.

• Organizações da sociedade civilmobilizadas a participar do processo.

• Co-responsabilização da populaçãona definição de diretrizes, atoreslocais comprometidos com o proces-so de desenvolvimento.

• Interesses coletivos devidamenteexpressos com os respectivos grupose segmentos devidamente represen-tados e comprometidos.

• Dados coletados e analisados sobre oterritório, diagnóstico do territórioconsolidado, potencialidades e difi-culdades identificadas.

• Visão de futuro e eixos aglutinadoresestabelecidos.

• Planos, programas e projetos de açãodefinidos e estruturados.

• Políticas públicas melhor articuladase planos de desenvolvimentoterritorial construídos de formaparticipativa.

2.3. Organização

O modelo a ser adotado na gestão daspolíticas e dos processos de desenvolvimentonum território deve refletir uma espécie de

arquitetura organizacional que dê suporte àoperacionalização das estratégias previstas noPlano de Desenvolvimento Territorial. Aorganização da gestão não significa apenas adivisão de responsabilidades. Ela exige, alémdisso, o comprometimento de todos osinteressados no desenvolvimento doterritório, estabelecendo-se uma co-responsabilidade na execução das atividades,em sua gerência, assim como na obtençãodos respectivos resultados.

Entre outras coisas, é importante explicitaros mecanismos e as instâncias departicipação da sociedade e dos atores noacompanhamento e na implementação doplano, os papéis de cada um, ascomplementaridades a serem estabelecidas.Essas instâncias podem envolver asCIATs/Codeteres, Câmaras Técnicas, osArranjos Institucionais, Grupos deTrabalho, etc. Isso favorece a aprendizagemda democracia, a descentralização dopoder de decisão, e propicia condiçõespara uma crescente cooperação entre osagentes do território.

Para que isso ocorra é preciso:• identificação dos mecanismos

institucionais que assegurem a eficiência ea eficácia das políticas públicas, dosprogramas e dos projetos do plano dedesenvolvimento;

• um sistema de acompanhamento e deavaliação do plano permitindo asmodificações e os ajustes necessáriosquanto aos objetivos, às metas e àestratégia de ação;



• a consolidação de um sistema departicipação da sociedade no processo deacompanhamento;

• capilaridade, envolvimento e integraçãodas diferentes instituições envolvidas;

• contratos claros entre os agentes locais,estabelecidos e baseados em resultados aserem alcançados.

Essa modalidade de gestão de políticas eprocessos de desenvolvimento não é fácil, jáque a tradição é a forma gerencialdescendente ou piramidal, onde uns poucosplanejam, outros executam e a avaliação ésempre a posteriori. Para construir ummodelo horizontalizado, com controle social,devem ser pensadas estratégias de estímuloà formação e à capacitação para a atuaçãoneste tipo de espaço. Uma alternativa nessesentido é formular planos de trabalhoespecífico para os órgãos ou fórunsencarregados da gestão das políticas einiciativas – seja ele uma CIAT/Codeter, umConsad, um Fórum de DesenvolvimentoTerritorial. Neste plano de trabalho podemestar contempladas todas as preocupaçõespontuadas nas linhas anteriores. Ele deve sera base para a contratualização da divisão deresponsabilidades e dos resultados a seremalcançados e monitorados.

Estes colegiados territoriais – CIAT,Codeter, outros fóruns – nada mais são doque um tipo específico de arranjoinstitucional. Esses arranjos têm um papel dedestaque, pois é através deles que se pretendeconstruir acordos em torno daimplementação dos projetos de interesse doterritório, catalisando habilidades e

competências dispersas num conjunto deorganizações e agentes, públicos e privados,individuais e coletivos, e operar essesatributos colocando-os a serviço doterritório. Os arranjos institucionais podem,portanto, estar orientados para a gestão doplano de desenvolvimento territorial, ou paraa implementação de ações específicas nelescontidas. Mas, afinal, o que são estes arranjosinstitucionais? Em que eles diferem dasparcerias?

Existem regras e acordos que funcionam emum nível macro, como, por exemplo, alegislação de um país ou as normas que regema atuação dos órgãos públicos e empresas, eexistem regras que operam, sobretudo, numaescala menor, no âmbito de territórios oucobrindo iniciativas e atores mais localizados.Visando clarear mais esta distinção sobrecomo instituições operam em diferentesníveis, costuma-se diferenciar o ambienteinstitucional dos arranjos institucionais. Porambiente institucional entende-se o conjuntode grandes regras, de acordos, de leis, denormas e de contratos, todos osmacroreferenciais, enfim, que estabelecem asbases para a produção, a distribuição e atroca entre os agentes de uma sociedade. Issovale também para as macropolíticas e paraas orientações gerais dos organismospúblicos. Por arranjo institucional, por suavez, entende-se os acordos e contratos entreagentes específicos, através dos quais eles irãocooperar ou competir numa dada situação9.

9 Para uma distinção entre ambiente institucional e arranjosinstitucionais no caso aplicado dos Conselhos Municipais deDesenvolvimento Rural, ver o artigo de Favareto & Demarco,publicado no livro organizado por Schneider et al (2004).


Esta distinção entre ambiente institucional earranjo institucional é importante para seentender que as articulações que irão ocorrerno âmbito de um território não se dão soltasno espaço e no tempo, não são livres decondicionantes, não são apenas o resultadodo desejo dos agricultores ou de agentes dopoder público. Cada arranjo institucional écondicionado, de um lado, pelo conjunto degrandes regras que orientam ocomportamento dos agentes e, de outro lado,pela trajetória particular de cada um dessesagentes, seu histórico anterior de êxitos e defrustrações em iniciativas similares, de seuaprendizado acumulado.

Os arranjos institucionais bem sucedidos sãoaqueles que procuram: a) dar suporte a umaestrutura de relações na qual os membrospossam cooperar para obter algo que elesnão obteriam se não fizessem parte dessaestrutura; e/ou b) estabelecer mecanismosde mudança nas regras que governam a açãodesses agentes de maneira que estes mesmosindivíduos ou grupos possam transacionarem outras bases.

Considerando esses objetivos, de um lado, eas dificuldades acima esboçadas, de outro,pode-se dizer que a construção de arranjosinstitucionais envolvendo as iniciativas dedesenvolvimento territorial podem seguiralguns passos ou preocupações indicativos.

O primeiro passo deve ser a definição dofoco em torno do qual se quer construir oarranjo. Para saber qual é o conjunto deagentes a fazer parte do arranjo é precisodefinir qual é o foco em torno do qual os

acordos terão que ser estabelecidos. Isto serárelativamente fácil, se o desenho do arranjotiver sido precedido de um bom processode diagnóstico e de planejamento doterritório. Quanto mais bem definido estivero foco da iniciativa, maior é a possibilidadede êxito do arranjo a ser criado. Isto porqueé preciso que haja transparência e acordossólidos para que a cooperação possa ocorrer.

O segundo passo é a leitura do quadroinstitucional local. Sabendo aonde se querchegar é possível mapear o quadroinstitucional local, identificando quem são osagentes que atuam na situação em foco, deque habilidades e competências eles dispõem.Mas a leitura desse quadro local não se esgotano levantamento das organizações e suaspossíveis contribuições. É preciso ir além empelo menos dois aspectos: a) É precisoqualificar essas organizações e esses agentes,tentando compreender suas motivações, suaslimitações, as possíveis áreas de conflito entreelas. Desta maneira, é possível sair de umaleitura idealista e voluntarista e pensar emtermos reais, se abrindo para os interessesde cada um desses agentes; b) É precisotambém identificar ausências, isto é,identificar quais as habilidades ecompetências que seriam necessárias para obom andamento das iniciativas em questão eque, no momento, não são supridas pornenhuma das organizações com atuação noterritório.

O terceiro passo é o diálogo com/entre osagentes. Ele deve se dar com base no focodas iniciativas e também com base nas



potencialidades e limites de cada um, talcomo indicado nos passos anteriores. Nestemomento, é importante que o diálogo nãose dê somente em torno da execução de umaação, mas que ele traga a possibilidade de quea relação estabelecida a partir daqueleprojeto possa ser profícua para osenvolvidos numa perspectiva futura. Osarranjos serão mais robustos e mais bemsucedidos à medida que os agentes vejamnessa relação a possibilidade de ganhos(tangíveis ou não-tangíveis) para além de umamera “contratação de serviços”. É somenteassim que se pode sair de uma relaçãodemandante/demandado para uma relaçãoem que há um efetivo compromisso, uma realconfiança, uma verdadeira cooperação entreos agentes. Junto com a clareza em torno doobjeto e com o efetivo diálogo com osinteresses dos agentes, é preciso que o arranjopreveja a base para a avaliação dos acordosestabelecidos. A definição das bases em quevai se dar o monitoramento das iniciativasconstitui-se, assim, em um aspectodeterminante.

O quarto passo é a operacionalização dearranjos institucionais. A arquitetura dosarranjos não termina com o estabelecimentode acordos. Ao contrário, ela em geral só semostra correta ou não, útil ou não, quandoesses acordos começam a valer. É aí quecomeça a haver ruídos de comunicação, é aíque se explicitam as divergências entre osatores; é neste momento que a disputa e acompetição podem minar as bases deconfiança e de cooperação. Os arranjosinstitucionais só irão valer e atingir o intentodesejado se eles forem vistos como processos

permanentes de concertação e de diálogo,onde a transparência e a comunicaçãoorientam a solução de conflitos, sempreestimulando confiança e cooperação. Estecaráter processual, no entanto, não deveobscurecer o fato de que os arranjosinstitucionais são arranjos de regras eacordos, que, enquanto tais, precisam estarexplicitados e bem equacionados desde oinício.

Principais resultados esperados domacroprocesso de organização

• Agentes locais fortalecidos, capacita-dos e atuantes.

• Políticas territoriais negociadas entreos agentes governamentais (dosvários níveis e das várias pastas) eentre os agentes da sociedade civil.

• Arranjos institucionais desenhados,parcerias estabelecidas e atuantes.

• Novas institucionalidades organiza-das, fortalecidas e atuantes.

• Políticas públicas articuladas e aserviço do Plano de Desenvolvimen-to Territorial.

• Passos e responsabilidades definidose distribuídos entre os diferentesagentes.

2.4.Controle socialA idéia mais presente de controle socialrefere-se à participação da sociedade noacompanhamento e na verificação das açõesda gestão pública na execução das políticas,avaliando os objetivos, os processos e os


resultados. A noção de controle socialimplica que os órgãos executores e ospróprios agentes sociais aprendem com seuspróprios erros e acertos, se aperfeiçoando acada ciclo que repete; e que esse aprendizadoé tanto mais profícuo quanto mais integradoaos processos em questão em que estiveremesses agentes.

Como foi dito anteriormente, há concepçõesde controle e de participação social queenfatizam, sobretudo, o papel de fiscalizaçãonelas envolvido. Porém, é desejável que osagentes sociais e o poder públicoestabeleçam modalidades participativas emtodas as etapas que envolvem uma políticapública ou uma iniciativa local. Trata-semesmo de criar um ambiente marcado pelafluidez de informação e o comprometimentocom as ações pactuadas, de maneira a se teruma permanente avaliação e controle sobreos rumos do projeto do território.Informação, comunicação, transparência efluidez são cruciais para criar um ambientesocial inibidor de práticas desagregadoras ecomportamentos conflitantes com osobjetivos comuns pactuados entre os agenteslocais.

Além da informação, é preciso materializaresta perspectiva em um sistema demonitoramento para o qual estas avaliaçõespermanentes possam ser canalizadas etransformadas em insumos para o contínuoaprimoramento das definições tomadas. Porisso, uma primeira característica de que oprocesso de monitoramento e avaliação devese revestir é ter um caráter permanente eretroalimentador do ciclo de gestão socialdas ações territoriais. Essa é uma condição

para que a prática da avaliação sejaincorporada de fato ao processo, para queela seja valorizada pelos agentes locais, coisaque raramente acontece quando ela se dásomente ao final do processo, quando emgeral, o comprometimento do plano já estádemasiadamente adiantado para que sejamintroduzidas inovações capazes de corrigiro rumo adotado. Por isso, monitoramento eavaliação são dois instrumentoscomplementares e indissociáveis.

Uma segunda característica desejada, comotem sido enfatizado, só pode ser o carátereminentemente participativo que omonitoramento e a avaliação requerem. Énatural que os agentes locais e também osrepresentantes do poder público extralocalse sintam mais sensibilizados por resultadosde monitoramento e de avaliação que seapóiam em expectativas e indicaçõespreviamente discutidas com estes mesmosagentes. Desta maneira, se evita oquestionamento posterior sobrepressupostos e dimensões tratados naavaliação e se aumenta o nível decomprometimento dos agentes com osresultados obtidos.

O papel fundamental das práticas demonitoramento e avaliação é medir aeficiência e a eficácia da implementação daspolíticas públicas subsidiandopermanentemente a execução do plano. Éisto que permite aos agentes do território ocontrole sobre os resultados quegradativamente vão sendo construídos esobre suas conseqüências. É isto que permiteà direção do processo desencadeadopromover correções de rumo em tempo denão comprometer os esforços envidados.



Sobre a metodologia do monitoramento eavaliação, há uma infinidade de técnicas eprocedimentos, cada qual com vantagens edesvantagens. O fundamental é, pois,observar as características desejadas e oobjetivo desta ação, tal qual exposto acima.O detalhamento disso em termos deindicadores a serem observados deve serobjeto de debate e definição no âmbito dopróprio território. É altamenterecomendável que aquele mesmo conjuntode agentes que vem participando desde omomento de mobilização e de sensibilizaçãoseja chamado também a sugerir e pactuardimensões e indicadores a serem cobertospela prática do monitoramento e avaliação.

Por fim, é recomendável também que essasações combinem momentos de auto-avaliação, onde os próprios agentesenvolvidos produzem indicadores e refletemsobre os impactos das ações sobre eles, commomentos em que um olhar externo podeser convidado a dar sua contribuição. Emgeral este contraste entre auto-avaliação e aavaliação externa é extremamente rico paramapear problemas e tatear soluções paracontorná-los.

Assim como no caso dos macroprocessosanteriores, também no caso dos mecanismosde controle social é preciso entender que elesocorrem de maneira a combinar espaçosformais – os próprios colegiados, comissõesde avaliação, etc – e momentos e relaçõesinformais: o simples diálogo e oestreitamento dos contatos entre

organizações locais favorecem uma maiorcirculação de informações, de troca deimpressões, de situações, enfim, queimplicam maior apropriação das iniciativasem curso pelos agentes locais. É preciso,pois, valorizar estas formas de fortalecimentodos laços sociais sem, no entanto, deixar delado a necessária sistematização eformalização de procedimentos demonitoramento e avaliação. É do bomequilíbrio entre processos não-institucionalizados e processos formalmenteestabelecidos que depende a boa avaliaçãodas ações em curso e, mais que isso, os usossociais que as coletividades dos territóriospodem fazer dos elementos trazidos com estaavaliação.

Principais resultados esperados domacroprocesso de controle social

• Fluxos de informação em plenofuncionamento.

• Ambiente social inibindo comporta-mentos desagregadores e destoantesdos objetivos comuns pactuadosentre os agentes locais.

• Estratégias de monitoramento eavaliação definidas.

• Indicadores e procedimentos demonitoramento e avaliaçãoconstruídos participativamente.

• Objetivos e metas monitorados eavaliados.

• Ciclo da gestão social aprimorado eretroalimentado


Nas páginas anteriores foi possível ver comoa abordagem ou enfoque territorial dodesenvolvimento traz uma série de novosdesafios para as maneiras de se pensar asestratégias de implementação das políticaspúblicas para os espaços rurais: amplia-se oleque de agentes envolvidos, amplia-se aescala geográfica das iniciativas, e, com isso,ampliam-se igualmente os conflitos e asdificuldades em fazer isso de maneira aperseguir uma visão comum de futuro capazde colocar esses territórios no caminho dodinamismo econômico e da melhoria daqualidade de vida de suas populações.

Mas foi possível ver também como, juntocom estas dificuldades, vêm um conjunto denovas possibilidades representado pelascomplementaridades que municípios comdiferentes trajetórias e especializações nointerior de um mesmo território podemapresentar, pelos recursos diferenciados quedistintos atores podem mobilizar, pela

convergência de interesses que se podeestabelecer entre as várias forças sociais queinfluenciam nos êxitos e nos fracassos emperseguir aquela visão de futuro.

O divisor de águas entre as dificuldadesampliadas e as possibilidades abertas é amaneira pela qual esses mesmos agentessociais dos territórios irão se comportar anteo desafio a eles colocado de se envolver etomar para si a tarefa de construir esta visãode futuro e persegui-la racionalmente. Acriação da SDT e o conjunto de instrumentosprevistos nas estratégias de apoio aodesenvolvimento territorial são uminstrumento para isso. Um instrumentoimportante, à medida que busca criar novase melhores condições para que a articulaçãoentre os diferentes agentes aconteça. Mas opasso decisivo depende dessas forças vivasdo território, depende de que elas utilizemesses instrumentos da melhor maneirapossível.

Considerações Finais



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referências para a gestão social de territórios...

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