rede de planejamento: avaliaÇÃo da estratÉgia … · as secretarias setoriais tinham força...
TRANSCRIPT
Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 16, 17 e 18 de abril de 2013
REDE DE PLANEJAMENTO: AVALIAÇÃO DA ESTRATÉGIA IMPLEMENTADA PELO GOVERNO
DO ESTADO DO RJ PARA COORDENAR O PROCESSO DE FORMULAÇÃO, REVISÃO E MONITORAMENTO DO PLANO PLURIANUAL
(PPA) 2012/2015
Rita de Cássia Machado de Brito
2
Painel 60/229 PPA e orçamento para resultados: experiências em debate
REDE DE PLANEJAMENTO: AVALIAÇÃO DA ESTRATÉGIA
IMPLEMENTADA PELO GOVERNO DO ESTADO DO RJ PARA COORDENAR O PROCESSO DE FORMULAÇÃO, REVISÃO E
MONITORAMENTO DO PLANO PLURIANUAL (PPA) 2012/2015
Rita de Cássia Machado de Brito
RESUMO O trabalho descreve e discute as inovações introduzidas no processo de formulação, revisão e monitoramento do PPA 2012/2015, no RJ, com a instalação de um novo arranjo institucional composto por uma Comissão Central, na SEPLAG, e Comissões Setoriais, para cada Secretaria de Governo. Foi necessário fazer um histórico do processo de planejamento no Estado na procura de explicações à oportunidade de proposição do novo processo de trabalho por meio das comissões. Para discutir a implementação da estratégia, buscou-se dados sobre o funcionamento das comissões, desde a sua criação, e foram feitas consultas à legislação de planejamento para discutir as responsabilidades do arranjo instituído. As conclusões indicam a experiência como exitosa na recuperação da importância da atividade de planejamento e da Secretaria Setorial como órgão coordenador do processo. Verifica-se, em maioria, o engajamento do alto escalão na direção das comissões setoriais. A maior participação de representantes dos níveis operacionais dos órgãos vinculados vem sendo discutida para não trazer descontinuidades na execução das ações. Ainda existe grande rotatividade de membros participantes e, apesar do esforço detectado, ainda é baixo o nível de registro dos fatos e atitudes geradas pelas rotinas implantadas. O desafio atual é o de manter a mobilização das comissões para o monitoramento do PPA.
3
SUMÁRIO
1 Introdução................................................................................................. 04
2 Antecedentes............................................................................................ 05
2.1 O processo de planejamento até 2006................................................ 05
2.2 O processo de elaboração do PPA a partir de 2007.......................... 09
3 Objetivo..................................................................................................... 12
4 Metodologia.............................................................................................. 12
5 O processo de elaboração do PPA 2012-2015...................................... 13
5.1 A reestruturação da equipe de planejamento da SEPLAG............... 13
5.2 A estratégia definida para a elaboração do PPA 2012-2015............. 17
5.3 O processo de elaboração do PPA 2012-2015................................... 20
6 Conclusões............................................................................................... 24
6.1 Análise do funcionamento das comissões para a elaboração do PPA 2012-2015....................................................................................... 25
6.2 Momento atual – desafio de mobilização das comissões para o monitoramento do PPA 2012-2015......................................................... 27
7 Referências............................................................................................... 30
4
1 INTRODUÇÃO
A iniciativa de realizar o presente trabalho é fruto da curiosidade de
investigar os efeitos ao processo de planejamento estadual, da implantação do
arranjo institucional formado por uma Comissão Central, na SEPLAG, e por
Comissões Setoriais, em cada Secretaria para a elaboração, revisão e
monitoramento do Plano Plurianual – PPA.
Para entender e discutir as inovações introduzidas com o PPA 2012/2015
foi necessário buscar elementos numa perspectiva histórica recente,
contextualizando com o momento atual. O breve resumo do processo de
planejamento no Estado desde o governo da Fusão evidencia que a elaboração e a
execução de planos de desenvolvimento setoriais e territoriais no Estado nos últimos
30 anos, seguiram estratégias e metodologias adequadas aos momentos políticos
de cada governo. A frequente alternância de poder observada no citado período leva
o Estado a experimentar experiências diversas na condução da atividade de
planejamento com impacto significativo na formação de expertises e estruturação do
processo de planejamento. Essa abordagem histórica propiciou fundamentar o grau
de importância da atividade de planejamento nos dias de hoje.
Em resumo foi preciso conhecer a legitimidade e avaliar a intenção da
criação das comissões diante da existência em cada órgão, de unidades de
planejamento e orçamento. O objetivo foi avaliar os ganhos obtidos até o momento
com a prática do trabalho identificando pontos fortes e fracos da experiência,
aspectos heterogêneos, casos exitosos e, ainda, os resultados já alcançados.
Para realizar a investigação foram utilizados documentos, manuais e
planos produzidos pelas administrações estaduais, citados como referência e,
também, depoimentos de técnicos e dirigentes participantes do processo. O
pequeno tempo de elaboração não propiciou a sistematização de informações
relativas às conversas e entrevistas realizadas.
5
2 ANTECEDENTES
2.1 O processo de planejamento até 2006
O governo que sucedeu a fusão do Estado da Guanabara (antiga capital
do país) com o Estado do Rio de Janeiro (Governo Faria Lima) pode ser descrito
como um esforço governamental para integração espacial, setorial e governamental
do novo território. As funções do planejamento foram coordenadas por uma só
secretaria, abarcando desde a definição da programação e do orçamento até a
modernização administrativa e, ainda as atividades de produção de estatísticas,
estudos e pesquisas. Enquanto processo verifica-se a importância do órgão central
como definidor das políticas públicas. O nome da secretaria já assim define:
“Secretaria de Planejamento e Coordenação Geral da Governadoria do Estado”.
Existia um sistema de planejamento: Sistema Estadual de Desenvolvimento
Econômico e Social – SEDES que dele participavam o órgão central e as
subsecretarias setoriais que eram responsáveis pelo planejamento do setor. O
SEDES subsidiava reuniões sistemáticas com a presença do governador para
decidir prioridades sobre a alocação de recursos. A estrutura interna das secretarias
setoriais refletia o SEDES com os subsecretários sendo responsáveis pela
coordenação do planejamento do setor, incluindo os entes vinculados. Havia
também a intenção de manter uma articulação com o Sistema Nacional de
Planejamento como decorrência do regime federativo e previsão de permanente
apoio ao planejamento municipal, destacando-se o apoio na elaboração de planos
de desenvolvimento territoriais.
Este foi um período em que a administração estadual concedeu muita
importância à atividade de planejamento para viabilizar a fusão dos territórios
fluminenses e da Guanabara. O primeiro Plano de Desenvolvimento Econômico do
Estado do Rio de Janeiro, aprovado em junho de 1976, indicava a necessidade de
grandes investimentos a serem realizados pelo Estado com apoio de governo
federal objetivando diminuir os desequilíbrios regionais e territoriais.
Do ponto de vista institucional observou-se um esforço na união e
consolidação das estruturas organizacionais para gerir o novo Estado.
6
As secretarias setoriais tinham força política e operacional para a formulação e
coordenação da execução de suas políticas públicas. Foi a época de criação das
autarquias, fundações e das entidades supervisionadas instituídas como braços
executores das políticas setoriais submentidas à coordenação das secretarias a que
pertenciam. Foi um governo com características técnicas preponderantes
decorrentes do momento político de centralização de poder.
Data deste momento a compreensão da importância para o Estado do
conceito de região metropolitana no contexto do planejamento urbano. Esta visão
levou à implantação do primeiro instrumento de gestão integrada do território
fluminense, a Fundação para o Desenvolvimento da Região Metropolitana –
FUNDREM com a responsabilidade de planejar as políticas públicas para a região.
Ressalta-se também como favorável a atividade de planejamento, a
criação de um órgão de informação – a FIDERJ – Fundação Instituto de
Desenvolvimento Econômico e Social do Estado do Rio de Janeiro, criada em 1975,
para ser responsável por produzir estatísticas para o Estado.
A administração que se seguiu à da fusão (governo Chagas Freitas) era
de oposição política e não conseguiu manter o mesmo nível de importância e ritmo
ao planejamento como instrumento estratégico de definição das políticas públicas.
Caracteriza-se por desconsiderar o interior do Estado, desestimulando, por
conseguinte, o desenvolvimento regional e as ações de planejamento com base no
território.
Aos poucos, a atividade de planejamento foi perdendo campo para o
orçamento. Este, apesar de continuar sendo praticado com a mesma estratégia
implantada na fase anterior do “orçamento programa” passa a ser o instrumento
mais importante na definição das prioridades de alocação de recursos. Os planos
elaborados passam a ser descritivos e já não traduzem com a mesma efetividade a
integração dos elementos espaciais e de desenvolvimento econômico e social das
políticas públicas.
O Plano de Desenvolvimento Econômico e Social do Governo Leonel
Brizola (1984-1987) reforça o caráter político de definição dos rumos e das
estratégias globais da administração, reafirmando os compromissos assumidos
durante a campanha. A Secretaria de Planejamento perde o papel de coordenação
7
passando a se denominar como Secretaria de Planejamento e Controle. Neste
governo, de maneira geral, a definição das políticas públicas prioritárias era
atividade exercida pelo nível estratégico, de forma centralizada. Para combater a
universalização de procedimentos e a (in) competência técnica da burocracia
instalada eram criados grupos e escritórios de trabalho para monitorar a execução
das políticas públicas como um insulamento burocrático.1 Dessa maneira esperava-
se que o desenvolvimento dos programas e projetos prioritários estivesse protegido
da burocracia instalada nas instituições. Aí se originam as dificuldades de
coordenação das políticas setoriais a cargo das secretarias à medida que essas
estruturas criadas possuíram, muitas vezes, mais autonomia para desenvolver as
políticas que os próprios gestores nomeados.
A alternância política da administração que se sucedeu (administração
Moreira Franco) levou a mudanças no modelo de elaboração do plano do governo e
na condução do processo de planejamento. No primeiro momento buscou-se
novamente o revigoramento do desativado SEDES e dos núcleos de planejamento
em cada um dos órgãos da administração direta e indireta, que estavam desativados
(burocracia instalada), no entanto esse esforço não teve continuidade. Destaca-se a
grande alternância de secretários responsáveis pela pasta do planejamento, neste
governo. Com a promulgação da Constituição de 1988 são criados e disciplinados
os instrumentos de gestão: PPA, LDO e LOA.
Novamente observa-se alternância política com o retorno do PDT
(governo Leonel Brizola) à administração estadual. Com práticas de planejamento
próximas as praticadas na sua administração anterior, as atividades setoriais de
planejamento seguem sem prioridade observando-se o crescimento de importância
das atividades de controle orçamentário. Isso é justificado pelas incertezas geradas
com o processo inflacionário na década de 80 e início da de 90.
A sucessão governamental que se seguiu (governo Marcelo Alencar) foi
contemporânea aos projetos implantados pelo Governo Federal de Reforma do
Estado, com a desestatização da máquina governamental e a estruturação dos
instrumentos de Planejamento criados na Constituição de 88. Surge uma
metodologia para elaboração do PPA definida pelo nível federal. O governo do Rio
1 A gramática política do Brasil: clientelismo e insulamento burocrático - Por Edson de Oliveira Nunes
8
foi influenciado efetivamente pelo processo de privatização de instituições públicas
no período. No entanto, as mudanças federais para o planejamento não tiveram eco
no Estado.
O PDT retorna ao governo em 1999 com a administração do governador
Garotinho, coligado ao PT no seu primeiro ano de mandato. O planejamento foi
entregue ao PT observando-se, neste período, um grande esforço da área no
sentido da implantação de métodos participativos de discussão para a definição das
diretrizes e prioridades com as demais áreas de governo e com a sociedade civil.
Também se verificam iniciativas no sentido da capacitação das equipes das
secretarias de governo e da sociedade civil notadamente na teoria de planejamento
estratégico situacional2 buscando modernizar processos de decisão estratégicos e
operacionais. No cenário federal, a Portaria Federal nº42, que altera a Lei Federal
4.320 de 17.03.1964, coloca o programa do PPA como centro de definição das
prioridades da política pública. Essa conceituação é adotada no Estado juntamente
com a tentativa de implantação da prática do planejamento participativo pela
Secretaria de Planejamento. O PPA produzido por esta gestão teve a sua
programação definida a partir deste processo e consolidou vínculos com o
orçamento possibilitando, pela primeira vez, o monitoramento de sua execução.
Em 2000, depois de desfeita a coligação partidária entre PDT e PT os
avanços no processo de planejamento recrudesceram. A função planejamento foi
absorvida pela área de desenvolvimento econômico que passou a ter a competência
para elaborar o PPA. O orçamento se mantém na Secretaria de Controle, já
instituída no início do governo. O planejamento participativo se mantém oficialmente
na área de desenvolvimento econômico mais na prática perde força já que esta
secretaria não participa do processo de elaboração orçamentária. Este é um período
de desgastes para a equipe do planejamento que foi mobilizada num primeiro
momento e desmantelada e desarticulada quando da divisão institucional descrita.
As assessorias de planejamento e orçamento dos órgãos instituídas na década de
80, também sofrem reflexos dessa divisão à medida que a elas chegam diversas
orientações metodológicas sobre PPA e LOA. Isto é mais um desgaste para a
atividade de planejamento.
2 O Planejamento Estratégico Situacional no Setor Público – Carlos Matus
9
A próxima administração (governo Rosinha Garotinho) mantém o mesmo
grupo dirigente a frente do governo. A atividade de planejamento volta a estar junto
com o orçamento numa mesma secretaria, com status de subsecretaria. A
fragilidade e a falta de autonomia do planejamento é característica desse período.
Apesar de guardar vínculo com o orçamento, o PPA na prática está submisso a LOA
traduzindo, tão somente, as prioridades estabelecidas neste instrumento, a cada
exercício. Observa-se, ainda, o distanciamento entre as equipes operacionais que
cuidam do PPA e da LOA com o nível de decisão dos órgãos e entidades.
2.2 O processo de elaboração do PPA a partir de 2007
A administração que assumiu o governo do estado do Rio de Janeiro em
2007 avalia que para atingir os resultados e os compromissos firmados com a
sociedade fluminense era preciso instalar um novo modelo de gestão. Em termos de
reestruturação institucional, entre outras mudanças, se reúne em um só órgão as
funções de planejamento, orçamento e administração. Cria-se a Secretaria de
Planejamento e Gestão - SEPLAG em substituição às antigas pastas de
Planejamento, Controle e Administração.
A SEPLAG passa a englobar a gestão das seguintes funções:
Do planejamento;
Do orçamento;
Da logística de bens e serviços;
De recursos humanos;
Da modernização administrativa.
Com o objetivo de alcançar as mudanças pretendidas com o novo modelo
de gestão se desenvolve na SEPLAG um projeto de estruturação de uma rede de
Planejamento e Gestão cujo objetivo e pressuposto foram assim resumidos pela
Fundação Getúlio Vargas em trabalho de consultoria3 ao governo do Estado, em
junho de 2008:
3 Rio de Janeiro. Programa de Certificação de Recursos Humanos para o Sistema de Gestão
Administrativa do Estado do Rio de Janeiro. RJ: Fundação Getúlio Vargas, junho de 2008. Módulo 1, produto 2, p. 05. (mimeo)
10
“...O Porquê da Criação da Rede de Agentes de Planejamento e Gestão
A falta de presença da Gestão Administrativa do Estado nas Unidades de ponta
A Gestão Administrativa no Poder Executivo está emperrada por grandes gargalos que a impedem de ser uma administração ágil e robusta, capaz de gerar os resultados esperados junto à Sociedade Fluminense. Os administradores públicos estão capturados por uma máquina funcional obsoleta, sem o apoio de sistemas de informação, sem normas e processos padronizados e com funcionários, em sua maioria,profissionalmente desmotivados e sem a devida qualificação profissional. Esforços para romper com este quadro estão sendo feitos e com resultados positivos, mas, mais do que avanços de cunho conjuntural e pontual, é preciso apontar para um novo modelo de gestão. Faltam ações estruturais na gestão que envolvam as unidades de ponta prestadoras de serviços à sociedade numa gestão dinâmica e ágil. Estas Unidades devem ser apoiadas de forma efetiva, para além do pagamento de seus funcionários, dando-se os meios para que elas exerçam suas funções com qualidade e permitindo-se o controle dos processos e a medição dos resultados pelas Secretarias de Estado.
Vários fatores são responsáveis por estes desajustes na gestão e neste sentido, estabelecer a presença da gestão administrativa do Estado nas unidades de ponta, que são as responsáveis pela prestação de serviços à comunidade, é uma forma de obter resultados positivos ainda neste Governo, sendo este o núcleo do novo modelo pretendido, e com a implantação da Rede de Agentes de Planejamento e Gestão, que no futuro constituirá parte de uma efetiva rede que englobe todo o ciclo de gestão do Poder Executivo.
O desafio da SEPLAG para estar presente nas unidades de ponta
O grande desafio do atual Governo do Rio de Janeiro no âmbito da gestão administrativa é a melhoria da qualidade dos serviços prestados pelos servidores públicos. Esta melhoria deve focar a qualificação do Servidor e a eficiência dos processos de planejamento, de execução orçamentária e financeira, de gestão de recursos humanos e de gestão do patrimônio do Estado, propiciando a eficácia na administração da logística e dos contratos, visando a aumentar a capacidade de realização de entregas e obtenção de resultados por parte do governo, observado o equilíbrio fiscal.
A cultura de gestão administrativa centralizada, arraigada há mais de vinte anos na administração pública do Estado do Rio de Janeiro, está em processo de mudança pela SEPLAG. Os recursos humanos do Estado, lotados nas Secretarias e suas Unidades de ponta em funções chave para executar, coordenar e controlar as funções supracitadas carecem de treinamento, e os procedimentos precisam ser reciclados para que a descentralização e a modernização da gestão pública venham a ocorrer de forma eficaz e sustentável no tempo.”
11
Importante dizer que a proposta da implantação da citada rede se
aplicava a todas as funções da SEPLAG já mencionadas neste trabalho.
Na área de planejamento, para enfrentar a falta de cultura instalada no
Estado de planejar a médio e longo prazos, a SEPLAG contratou a uma consultora4
para elaborar o Planejamento Estratégico do Governo do Estado do Rio de Janeiro
para o período 2007-2010. Apesar do esforço da equipe do Planejamento no
convencimento da necessidade de fixação de metas para o governo por cada
Secretaria Setorial, o processo de formulação do Plano não mobilizou plenamente
os órgãos setoriais e, assim, o resultado teve forte influência da empresa contratada.
O Plano elaborado apresentou diretrizes para 2027 com definições de eixos de
atuação do Poder Executivo ajustadas ao modelo de gestão pública voltada para
resultados.
Na contra mão do ambiente de mudança, o processo de elaboração do
PPA 2008-2011, a cargo da SEPLAG, seguiu a mesma sistemática do PPA anterior,
sem inovações metodológicas, trabalhando com o arranjo institucional já instituído.
Isso se explica em parte pela deficiência do corpo técnico do planejamento e das
equipes setoriais que se deterioraram diante de frequentes mudanças estruturais
realizadas pelos governos anteriores. Mesmo assim, o conteúdo deste PPA foi
estruturado tendo como linha de base as diretrizes extraídas do plano estratégico e
se continuou acompanhando a execução da programação do PPA com a realização
de relatórios de acompanhamento da execução das metas anuais dos produtos das
ações dos programas.
Apesar da intenção de modernizar a gestão observa-se, a falta de
prioridade para a atividade de planejamento com limitado uso dos instrumentos de
gestão (PPA e LOA) na execução das políticas públicas pelos órgãos setoriais.
Estes apresentam pequena capacidade de planejar a solução dos problemas
estruturais do setor ficando absorvidos em questões operacionais, conjunturais do
dia a dia.
4 O Planejamento Estratégico 2007-2010 foi contratado e empresa MACROPLAN.
12
3 OBJETIVO
Descrever e discutir as inovações introduzidas no processo de
planejamento do estado do Rio de Janeiro para formulação, revisão e
monitoramento do PPA 2012/2015 relacionando pontos fortes e pontos fracos,
destacando casos exitosos na estratégia de articulação da rede de planejamento e a
sua capacidade de integrar os níveis estratégicos e operacionais dos diversos
órgãos.
4 METODOLOGIA
Para avaliar o novo arranjo institucional adotado pela equipe de
planejamento para a elaboração, revisão, monitoramento e avaliação do PPA 2012-
2015, o presente trabalho levou em consideração as iniciativas, os arquivos,
manuais e a legislação disponível e em desenvolvimento pela Subsecretaria de
Planejamento – SUBPL, da SEPLAG como suporte as análises pretendidas assim
resumidas nas perguntas a seguir enumeradas:
Como funcionava o arranjo institucional anterior?
Por que mudou?
Qual a intenção da criação das Comissões Setoriais diante da
existência em cada órgão, de unidades de planejamento e orçamento?
Qual a capacitação de tais unidades no desenvolvimento do trabalho
de planejamento setorial?
Como a rede vem funcionando depois de formulado o PPA?
Também foram considerados, principalmente no relato de antecedentes e
na descrição do modelo de gestão preconizado pelo governo Sérgio Cabral,
depoimentos e entrevistas realizadas com técnicos da SUBPL.5
5
Também foram consideradas as entrevistas realizadas no âmbito da pesquisa IPEA – “Planejamento e Gestão Governamental na Esfera Estadual – Uma Análise comparativa dos Processos, Conteúdos e Sistemas de Acompanhamento dos Planos Plurianuais”
13
5 O PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PPA 2012-2015
5.1 A reestruturação da equipe de planejamento da SEPLAG
Em 2010, a equipe de planejamento do órgão central era pequena e
deficiente tecnicamente. Como fruto da implantação do novo modelo de gestão,
foram criadas as carreiras de Especialista em Políticas Públicas e Gestão
Governamental - EPPG e de Analista de Planejamento e Orçamento - APG visando
à realização de concursos públicos6. Os gestores aprovados no processo de seleção
passaram por um período de capacitação onde foram introduzidos nas práticas de
planejamento e orçamento, entre ouras funções da SEPLAG. O Quadro I, apresenta
o incremento da equipe da SUBPL com os concursos realizados. Cresce a
participação dos gestores (APOs e APPGs) entre a equipe disponível para conduzir
as atividades de planejamento, principalmente entre 2010 e 2011. Em 2012, alguns
gestores foram descentralizados para atuar em Secretarias Setoriais e, outros,
saíram da SEPLAG.
Quadro I
Equipe disponível
Comissionados e servidores de carreira(*) - A
Gestores concursados - B
TOTAL B/A
2010 15 17 32 113%
2011 12 22 34 183%
2012 10 14 24 140%
2013 10 14 24 140%
(*) - Não inclui Subsecretários, Superintendente e equipe de apoio.
Em 2010, com o incremento na equipe, inicia-se a implementação da
nova estratégia para a elaboração do PPA. A ideia era a de arrumar a casa antes do
período de elaboração do novo Plano. Para integrar os novos gestores com a equipe
já instalada e discutir o modelo de organização, competências/entregas e
prioridades iniciou-se um processo chamado de “Novos Caminhos”. O que foi isso?
A governança organizou oficinas, fez pesquisas e discussões internas no primeiro
semestre de 2010 buscando mobilizar e comprometer para as mudanças que viriam.
6 Lei estadual Nº 5.355, de 23/12/2008.
14
Entre os materiais disponíveis nos arquivos da SUBPL que relatam esse
momento, destaca-se uma pesquisa 7 realizada entre os gestores e técnicos. A
seguir apresenta-se os principais resultados (Figura 1 e 2):
Figura 1
Entre os resultados a dimensão conhecer foi a mais indicada. Ela
aparece como mais escolhida tanto entre os entrevistados da Governança
(coordenadores, superintendentes e subsecretária) como entre os gestores
concursados e demais técnicos da SUBPL.
7 RJ. “Apresentação Novos Caminhos da SUBPL – julho 2010 (mimeo)
46 horas de entrevistas
28 entrevistados
(97% da equipe)
Período:18 dias
Estatística Descritiva
15
Figura 2
Na dimensão conhecer foi pesquisado a percepção das competências
técnicas e comportamentais diante do que o cargo exigia e o que efetivamente era
entregue. Entre o que foi apurado ressaltam-se os seguintes aspectos:
Tanto nas competências técnicas como comportamentais, havia uma
distância expressiva entre o que o cargo exigia e o que efetivamente
era entregue;
Não havia convicção do que é a exigência das competências do cargo;
Nas competências técnicas faltava ainda formação de planejamento
para todo o grupo notadamente aquela associada aos instrumentos de
gestão do planejamento;
Nas competências comportamentais era necessário trabalhar o
convívio coletivo e a motivação para o como elementos emergenciais.
Na dimensão interagir concluiu-se que o nível de interação interno era
menor entre pares e chefes diretos do que a percepção do corpo técnico, indicando
baixa sinergia de objetivos gerenciais e gestão no corpo técnico. O nível de
interação externo era similar ao percebido pelo corpo técnico.
6,8
5,7
4,7
3,63,0
2,4
1,8
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
Conhecer
Interagir
Influenciar
ApurarAcompanhar
Apresentar
Cobrar
16
Na dimensão influenciar, o grupo quando questionado sobre a sua
participação em reuniões internas para expor opiniões e propor soluções, indicava
como resultado uma baixa influência no processo decisório.
No âmbito interno, a baixa influência foi explicada pelos entrevistados
apontando que a governança delegava atividades rotineiras, unilateralmente, sem a
contrapartida do entendimento do valor agregado de suas entregas. Também havia
um baixo estímulo ao debate com a equipe não se sentindo acionada em todo o
seu potencial. Também foi apontado baixo nível de debate entre coordenadores e
seus superiores.
No âmbito externo, a baixa influência era refletida através da falta de uma
“moeda de troca” da SUBPL para com as secretarias. Logo, a SUBPL não era
“ouvida” nos momentos necessários e, ainda, havia um baixo/nenhum entendimento
do meio externo sobre o seu papel.
Do processo interno “novos caminhos” são priorizados os seguintes
objetivos a serem alcançados:
Estabelecer normas e procedimentos da função planejamento;
Ser agente indutor do processo de planejamento do setor público;
Garantir o alinhamento das políticas públicas setoriais, em seu
conteúdo e forma, junto à estratégia do Governo;
Ser um facilitador na gestão das políticas públicas baseadas no
desempenho por resultado.
A equipe foi organizada conforme um modelo funcional e matricial para:
incrementar a sua capacidade de influenciar e interagir interna e externamente,
avaliar o processo de planejamento e de cumprir com as entregas estabelecidas por
lei8. Os gestores foram alocados por áreas de atuação e por região de Governo9
além das áreas de conhecimento específico da SUBPL chamadas nesse momento
de áreas transacionais. Cada equipe responsável em cada área teria a função de
gerar projetos e atividades para aprimorar e gerar conhecimento, atendendo a
prioridade de “conhecer”.
8 A SUBPL compete consolidar os projetos de lei de elaboração e revisão do PPA, os relatórios de
execução do PPA, o Plano Estratégico do Governo e o Anexo de Metas e Prioridades da LDO. 9
O Estado do RJ possui 8 regiões de governo: Metropolitana, Norte fluminense, Noroeste Fluminense, Costa Verde, Centro Sul fluminense, Serrana, Baixadas Litorâneas e Médio Paraíba.
17
Toda essa arrumação interna foi desenvolvida, em 2010, apostando-se na
continuidade política do governo que se efetivou a partir de 2011.
5.2 A estratégia definida para a elaboração do PPA 2012-2015
Para mobilizar o processo e diante da avaliação já mencionada neste
trabalho, de que a metodologia do PPA anterior não se alinhava com a
modernização da gestão pública em curso desde 2007, a equipe do planejamento da
SEPLAG busca um novo modelo que incluiria alterações na metodologia do escopo
e no processo de elaboração e monitoramento da execução do Plano.
A avaliação anterior indicava que o arranjo institucional das equipes de
planejamento dos órgãos e entidades não dava conta de atender a política de
gestão para resultados que vinha sendo buscada pela administração. A grande
maioria dos parceiros setoriais da SEPLAG que atuava na elaboração, revisão e
execução do PPA 2008-2011 pertencia ao nível técnico-operacional de suas
entidades, tinha perfil profissional para atuar somente na área orçamentária e
apresentava baixa ou nenhuma articulação com o nível estratégico de decisão.
Também não se observava capacidade técnica e interesse político das secretarias
para coordenar e definir prioridades na elaboração das programações das entidades
a elas vinculadas. Essas entidades planejavam e executavam suas ações de forma
independente. Em decorrência deste quadro, a equipe do órgão central
rotineiramente precisava assumir papeis de coordenação e tomar decisões relativas
à programação do PPA e da LOA, que não lhes cabiam por competência. À
SEPLAG deveria caber, como órgão central, a normatização e padronização dos
processos relacionados à atividade de planejamento.
A consequência do cenário descrito para o planejamento era a completa
subordinação do PPA ao orçamento onde eram definidas as prioridades de alocação
dos recursos disponíveis durante o processo de execução orçamentária. A
elaboração, revisão e acompanhamento da execução do PPA eram vistas pelos
responsáveis setoriais como tarefas a serem cumpridas (mais um encargo). O PPA
era uma peça burocrática, tida como um produto da SEPLAG, sem efetividade como
instrumento para monitorar os resultados das políticas públicas.
18
Neste contexto surge a proposta do novo arranjo institucional criado para
a elaboração do PPA 2012-201510. A ideia foi a de trabalhar com uma estrutura
colegiada para cada setor (secretaria de estado e entes vinculados) denominada de
“comissão setorial – C.S.” supervisionada pela SEPLAG por meio de uma
“comissão central – C.C.”.
A orientação dada pela SEPLAG a respeito da composição das C.S.s era
de que fossem integradas por representantes da equipe de decisão do órgão
(secretaria setorial) e por representantes dos órgãos vinculados, a critério do titular
da pasta. Possuíam um presidente e um vice-presidente. Esse último representado
por um técnico da SUBPL teria o papel de divulgar e nivelar o conhecimento
necessário e requerido à elaboração do PPA (metodologias, diretrizes de governo)
conforme o projeto de descentralização em curso na SEPLAG. As C.S.s variavam de
tamanho, em função do número de instituições vinculadas a cada Secretaria e foram
formalizadas por meio de resolução conjunta da Secretaria Setorial com a SEPLAG.
Conforme o marco legal estabelecido são atribuições das Comissões Setoriais:
Desenvolver o processo de elaboração e revisão do PPA setorial, de
acordo com as normas e procedimentos estabelecidos no Manual de
Elaboração do PPA;
Interagir com as instâncias superiores das Secretarias, as quais estão
vinculadas, na busca de construção de uma programação compatível
com os objetivos setoriais e os macro-objetivos do Governo;
Sistematizar e prestar as informações sempre que solicitadas pela
Comissão Central;
Responsabilizar-se pelo lançamento de informações nos sistemas de
operacionalização dos dados;
Acompanhar a execução da programação do PPA, objetivando
subsidiar a tomada de decisão, corrigir desvios e facilitar o alinhamento
dos programas às orientações de governo.
A Comissão Central de Gestão do Plano Plurianual foi composta por
membros da SUBPL, designados pelo titular da SEPLAG contendo entre outros
membros, um presidente (Subsecretaria de Planejamento) e um vice-presidente. 10
Decreto nº 42.808, de 19/01/2011. A atuação das comissões foi definida através de Resoluções: Resolução SEPLAG nº 434, de 25/01/2011 e Resolução SEPLAG № 498 de 16/05/2011.
19
A C.C. foi responsável pela supervisão e coordenação do processo de elaboração
do PPA por meio da definição das normas e da adequação e aderência das mesmas
à legislação em vigor.
Conforme o marco legal estabelecido são atribuições da Comissão
Central:
Garantir o cumprimento no disposto do Manual de Elaboração do PPA;
Orientar e supervisionar as comissões setoriais que irão
operacionalizar a elaboração e revisão do PPA;
Estabelecer o cronograma das atividades a serem desenvolvidas;
Dar suporte técnico às atividades inerentes à elaboração e revisão do
PPA nas Secretarias de Estado;
Avaliar e sistematizar as informações fornecidas pelo setorial;
Tomar as providências cabíveis para viabilizar o andamento dos
trabalhos.
De acordo com a publicação do PPA de Bolso 11 o novo arranjo
possibilitou que o nível estratégico de cada Secretaria conduzisse o processo de
elaboração do PPA construindo na C.S. a governabilidade adequada para discutir e
propor a programação do quadriênio.
“............. A inovação propiciou a construção de um modelo integrador, cujo objetivo foi promover em cada Secretaria de Estado o fortalecimento do planejamento, buscando ajustar os resultados programados aos recursos disponíveis e à efetiva capacidade de execução da área responsável.”
“............. O modelo de elaboração estimulou um esforço de reflexão que mobilizou os primeiros escalões do Governo Estadual para a construção de uma agenda cuja meta comum foi construir um PPA voltado para a contínua melhoria dos serviços públicos, para a criação de um ambiente de negócios gerador de emprego e renda e para a garantia dos direitos do cidadão. O esquema abaixo ilustra o trabalho realizado em suas diferentes etapas.”
11
Disponível em: http://www.rj.gov.br/web/seplag/exibeconteudo?article-id=780597
20
5.3 O processo de elaboração do PPA 2012-2015
Ainda em 2010, foi iniciado um trabalho interno da equipe de
planejamento que antecedeu o processo de articulação com os órgãos para a
elaboração do PPA. O trabalho começou com a leitura crítica de documentos pela
equipe central (SUBPL) tais como o Plano de Governo entregue ao TER e
entrevistas do Governador dadas ao “Globo” e ao jornal “O Valor” citando
compromissos de campanha. Também foram colhidos depoimentos e entrevistas
com pessoas com expertise em planejamento e com alguns Secretários de Estado.
O PPA de Bolso descreve este momento assim:
“..............A elaboração do Plano foi precedida por um conjunto de entrevistas realizadas pela SEPLAG e destinadas a mobilizar os atores envolvidos e a colher subsídios que atualizassem o conhecimento sobre o território e os grandes desafios do Estado, por um lado, e registrassem o pensamento diretivo da cúpula estratégica da administração pública estadual, por outro. As entrevistas ficaram a cargo da Coordenadoria de Dimensão Territorial do Planejamento (COTEP) da Subsecretaria de Planejamento (SUBPL), que ouviu especialistas e autoridades do Estado, algumas delas integrantes do alto escalão do Governo.
Destacaram-se os encontros com o vice-governador e então Secretário de Estado de Obras, Luiz Fernando de Souza, o Secretário de Estado de Segurança Pública, José Mariano Beltrame, o Secretário de Estado de Ambiente, Carlos Minc, o Secretário de Estado de Ciência e Tecnologia, Alexandre Cardoso, o Secretário de Estado de Habitação, Leonardo Picciani,
Constituição de Comissões de Gestão do PPA
Comissão Central – SEPLAG
Comissão Setorial – SEPLAG + Secretarias
Definição dos Macro objetivos
Elaboração dos diagnósticos de
cada setor
Objetivos Setoriais para o quadriênio
Programação Setorial (Programas, Ações
e produtos quantificados e regionalizados)
MODELO DE ELABORAÇÃO
21
o Secretário de Estado de Desenvolvimento Econômico, Energia, Indústria e Serviços, Júlio Bueno, o Secretário de Estado de Educação, Wilson Risolia, a Secretária de Estado de Cultura, Adriana Rattes, o Secretário de Estado de Saúde, Sérgio Côrtes, e o Secretário de Estado de Planejamento e Gestão, Sérgio Ruy Barbosa.
As informações colhidas subsidiaram os membros das comissões nos seus trabalhos, auxiliando ainda no reconhecimento de gargalos e interesses comuns e na sensibilização das maiores autoridades do Estado para o processo que culminou na formulação do PPA. As entrevistas criaram igualmente condições favoráveis à nomeação de subsecretários de Estado para a composição de algumas comissões, conduzindo ao planejamento alguns de seus principais atores e pessoal técnico da confiança dos secretários. Assim, o trabalho ganhou a força das decisões estratégicas e da legitimidade.”
Segundo depoimentos de participantes do processo de elaboração do
PPA e, conforme mencionado no PPA de Bolso, a SEPLAG visitou todas as
Secretarias para inaugurar o processo de elaboração e mobilizar o funcionamento
do arranjo institucional proposto. Todas as reuniões foram agendadas pelo
Secretário da SEPLAG e coordenadas pela Subsecretária de Planejamento. Isso
demonstrava a intenção da SEPLAG de envolver o primeiro escalão das Secretarias
no processo de elaboração do PPA. Como resultados foram instituídas 22
Comissões Setoriais e a Comissão Central. A composição e o nível de participação
dos setores operacionais e estratégicos foram variáveis em cada uma delas como
era esperado. A SUBPL teve o cuidado de não definir rigidamente a formação
dessas comissões, no entanto a expectativa era a de que as mesmas contassem
com a participação de membros da equipe de decisão (nível estratégico). A
FIGURA 3 que segue, apresenta a proposta de articulação do novo arranjo
institucional com a estrutura formal.
22
Figura 3
Não era intenção substituir a estrutura formal das áreas de planejamento
das secretarias e de suas entidades vinculadas pelo novo modelo. Conforme a
Subsecretária de Planejamento, Cláudia Uchôa, “a estratégia não era tentar mudar o
método de trabalho de cada área mais sim aperfeiçoar os resultados na formulação
e na execução das políticas públicas expressas no PPA.”
Outra proposta do novo modelo foi a organização das Secretarias e
entidades vinculadas em macroáreas. Já no momento de definição de “novos
caminhos”, já tratado neste texto, buscou-se uma forma de trabalho transversal com
a equipe sendo organizada internamente por área de governo. Essa estratégia é
confirmada para fins de condução do processo de elaboração do PPA com o
objetivo de alcançar uma visão setorial integrada de cada setor assim definidos:
Infraestrutura, Cidadania, Capital Humano, Qualidade de vida e Economia e Gestão.
Ainda como instrumento de trabalho interno da equipe, as macroáreas visam
qualificar os procedimentos institucionais internos de elaboração, revisão,
monitoramento e avaliação do PPA sistematizando processos e dados setoriais com
Unidade de Planejamento
COMISSÃO
SETORIAL COMISSÃO
CENTRAL
COORDENAÇÃO
E APOIO NA DECISÃO
AARRTTIICCUULLAAÇÇÃÃOO PPEERRMMAANNEENNTTEE
orientação metodológica
Responsável pela formulação, revisão,
monitoramento e avaliação da programação
Responsável pelo lançamento das
informações no sistema
23
foco no alcance da implementação das políticas públicas. As macroáreas são
alimentadas com os conhecimentos específicos gerados pelas áreas institucionais
da SUBPL responsáveis por coordenar o processo de elaboração do PPA.
A CC foi responsável pela definição das bases normativas para a
elaboração do PPA 2012-2015 envolvendo para tal toda a equipe técnica da SUBPL.
A metodologia e cronograma de elaboração foram fixados por decreto12 e também
foi elaborado pela equipe um manual contendo a metodologia de elaboração13.
Não houve um processo de capacitação geral para todos os envolvidos
no processo. A divulgação e discussão da metodologia e das diretrizes para a
definição da programação de cada área foi feita pela C.C., em cada C.S. As
reuniões foram exaustivas com o propósito de divulgar a metodologia e o novo
processo de trabalho bem como para esgotar as questões levantadas por cada
comissão. Em termos gerais, as comissões constituídas tinham maior participação
de representantes da direção (nível estratégico) do que das equipes operacionais
dos órgãos e entidades. A falta de treinamento e capacitação para o nível
operacional das Unidades de Planejamento - UPs foi amenizada à medida que já se
dominava as funcionalidades do sistema de planejamento em vigor e também a
metodologia de elaboração onde se manteve, em geral, os preceitos da metodologia
de marco lógico.
Em resumo, a C.C. foi a condutora do modelo e da articulação
institucional necessária, assegurando a prioridade atribuída ao trabalho, mantendo a
unidade do processo e sendo responsável pela disseminação de boas práticas.
Os membros da SEPLAG nas C.S.s desempenharam o papel de
condutores da metodologia de elaboração do Plano, zelando pelo cronograma de
desenvolvimento e pela atenção aos conceitos indicativos para a formulação da
programação setorial. Aos membros das secretarias e de suas entidades vinculadas
coube a formulação do diagnóstico do setor, a definição dos objetivos setoriais, bem
como a elaboração dos programas, ações e produtos quantificados e regionalizados.
A avaliação colhida entre os relatos obtidos é que este processo foi muito mais rico
do que o que foi efetivamente transcrito no conteúdo do Plano. Depois de aprovado
o PPA 2012/2015 o novo desafio foi o processo de monitoramento de sua execução
com a mesma estratégia.
12
Decreto 42.808 de 19/01/2011 13
Disponível em: http://www.rj.gov.br/web/seplag/exibeconteudo?article-id=780597
24
6 CONCLUSÕES
A implantação do novo arranjo institucional para elaboração do PPA
2012/2015 se apresenta como uma experiência exitosa na tentativa de recuperar a
importância da atividade de planejamento entre os órgão e entidades do poder
executivo do Estado do Rio de Janeiro.
A SUBPL na publicação do PPA de bolso faz a seguinte avaliação:
“...............As 22 Comissões Setoriais desenvolveram um trabalho produtivo, constituindo espaços democráticos, integradores e focalizados na política setorial com vistas a um resultado objetivo: a entrega do PPA/RJ 2012-2015. Naturalmente, os trabalhos tiveram aspectos heterogêneos, pontos fortes e pontos fracos, cabendo à avaliação do processo indicar os casos exitosos para o aperfeiçoamento do modelo de planejamento...............”
.................“Pontos Fortes
• Engajamento do alto escalão das secretarias na direção de parte das comissões setoriais;
• Perfil técnico dos componentes das comissões;
• Mobilização do setorial e aproximação com a SEPLAG.
A participação de membros do alto escalão da administração setorial garantiu governabilidade interna ao processo, propiciando acesso fácil às instâncias superiores com rapidez no fluxo de informações, delegação de poder e propostas técnicas com aderência às políticas e prioridades do setor.
A composição das Comissões Setoriais caracterizada por integrantes com perfis eminentemente técnicos facilitou a compreensão da metodologia e da proposta de trabalho. Na maioria das comissões o trabalho de formulação setorial propiciou a criação de vínculos entre a SEPLAG, representada pela Comissão Central e pelos gestores públicos, e a equipe de planejamento e orçamento dos órgãos setoriais. Em muitos casos essas equipes de Secretarias e Vinculadas tiveram uma oportunidade de integração interna com o processo de elaboração do PPA.
Pontos Fracos
Dificuldades de assimilação da metodologia;
Técnicos de exclusiva especialização orçamentária em parte das comissões setoriais;
Baixa integração, em parte das comissões, entre órgãos e suas próprias entidades vinculadas.
Ao mesmo tempo que boa parte dos técnicos assimilou a metodologia proposta e implementada, alguns problemas e dificuldades foram identificados como entraves ao desenvolvimento do processo de trabalho das comissões devido ao perfil dos técnicos, muitas vezes preocupados estritamente com a questão orçamentária do planejamento. Esse perfil eminentemente orçamentário dos técnicos setoriais levou também, em alguns casos, a processos de resistência ao aprendizado da metodologia, onde se reproduzia a ideia de que a programação voltada para resultados iria dificultar a execução departamentalizada das atividades. Cada setor espera garantir sua rubrica orçamentária. Dessa forma, a consequência foi,
25
em alguns casos, a definição de uma programação extensa, com grande número de programas similares dentro de um mesmo setor.
A estrutura de algumas áreas com a presença de muitas entidades vinculadas tornou o trabalho das comissões mais complexo. Nestes casos, o sucesso da proposta passou pela capacidade de integração do grupo.
A proposição do modelo de elaboração com base em uma construção coletiva apresentou aspectos positivos, mas também trouxe à tona questões de coordenação entre membros de algumas comissões. Incertezas relativas ao cronograma e às etapas de trabalho causaram alguns atrasos nas entregas setoriais. Nesses casos, a agilidade da Comissão Central, como definidora do modelo e responsável por correções de rumos, foi fundamental na condução do processo de cada comissão.”
A conclusão deste trabalho irá abordar alguns aspectos considerados
importantes para demonstrar o que diz o PPA de Bolso (pontos fortes e fracos da
experiência).
6.1 Análise do funcionamento das comissões para a elaboração do PPA 2012-2015
A composição e funcionamento das 22 C.S.s foi analisada no momento
inicial e no momento atual com os seguintes resultados:
A respeito do efetivo engajamento do alto escalão das secretarias na
direção das comissões setoriais tem-se: 72% das comissões foram presididas pelo
nível estratégico 14 no ano de elaboração do PPA. Esse foi um bom resultado
considerando que em sua maioria, esse papel foi desempenhado pelo Subsecretário
cujo cargo tem muita importância na condução dos processos internos da
Secretaria. Cita-se aqui o exemplo da Secretaria de Estado de Saúde onde a
Subsecretaria foi efetiva no papel de coordenação do processo não abrindo mão de
participar das inúmeras reuniões realizadas inclusive disponibilizando a sua própria
sala para tal.
Aproximadamente 45% das C.S.s têm participação das vinculadas desde
o início do processo (vide gráfico 1). Esse índice ainda reflete as dificuldades
enfrentadas no dia a dia da Secretaria para interagir com suas vinculadas na
condução da coordenação do setor. Exemplo de sucesso aqui citados é o caso da
área de Ciência e Tecnologia cuja C.S. conta com 100% da participação das
vinculadas desde o início.
14
Como nível estratégico considerou-se: Secretário, Subsecretário, Chefe de Gabinete e DGAF
26
Gráfico 1
Observa-se grande rotatividade de membros participantes das comissões.
Em parte isso se deve a efetiva participação do nível decisório cujas mudanças
institucionais levam a alterações nas comissões. A alternância na participação dos
gestores da SUBPL nas comissões, devido ao ingresso de novos concursados e ao
afastamento de outros, também explica o nível de mudanças. De 2010 até hoje
foram publicadas aproximadamente 81 Resoluções SEPLAG para atualizar a
participação nas comissões. Esta situação é apontada como um fator desfavorável,
pois gera descontinuidade e novas demandas de capacitação e treinamentos à
equipe da SUBPL.
Se por um lado a estratégia atingiu o objetivo inicial de envolvimento da
equipe dirigente nas comissões, por outro, a pequena participação do nível
operacional traz, em algumas situações, problemas relacionados ao fluxo de
informações necessário a implementação do Plano. Identifica-se, em alguns casos,
que as questões são tratadas e resolvidas no nível estratégico mais não têm
resolutividade quando são encaminhadas para o nível operacional, gerando
descontinuidade. Nesse sentido, a equipe da SUBPL vem discutindo a oportunidade
da maior participação nas comissões dos níveis operacional das secretarias e
vinculadas. É visto como natural que a instituição de um novo arranjo precise de
correções de rumo periódicas, no entanto é preciso cuidar para manter a
característica estratégica do modelo, não deixando que o nível decisório da
Secretaria se afaste do processo.
45%
41%
14%
Participação de entidades vinculadas nas C.S.s
vinculada PARTICIPA vinculada NÃO participa NÃO TEM vinculada
27
Outra questão importante na construção deste processo é o nível de
registro dos fatos e atitudes geradas pelas rotinas implantadas. Fica aqui registrada
a intenção da equipe de planejamento em documentar o processo mantendo um
espaço disponível, em rede interna, onde cada vice-presidente de C.S. registrava as
principais ocorrências relativas à operação do processo (agendas, diários de
providências, atas das reuniões periódicas, cronogramas, contatos, entre outros). Aí
também se disponibilizava documentos de apoio necessários ao cumprimento da
metodologia (legislação, manuais, apresentações feitas, resumos, entre outros) e os
resultados parciais alcançados (programas propostos, diagnósticos, entre outros).
Essa estratégia foi muito bem sucedida no período de elaboração do PPA e
propiciou a disseminação das informações entre a equipe da SUBPL e o
acompanhamento do andamento do trabalho pela Comissão Central.
Os dados usados neste trabalho foram obtidos em consulta aos arquivos
disponíveis, porém ainda é preciso avançar na organização, sistematização e
divulgação dessas informações para as C.S.s. O desafio que hoje a SUBPL enfrenta
é o de manter a mobilização da equipe nesse sentido e, ainda, o de escrever rotinas
e procedimentos fruto da experimentação do novo arranjo.
6.2 Momento atual – desafio de mobilização das comissões para o monitoramento do PPA 2012-2015
Conforme já foi descrito, a proposta da SUBPL (C.C.), desde 2010, é a de
realizar todas as atividades de planejamento por meio das Comissões Setoriais que
são os interlocutores para a elaboração, revisão, monitoramento e avaliação do PPA.
No Manual de Monitoramento do PPA 2012-2015 editado pela SEPLAG
está estabelecido um fluxo denominado “Ciclo de Gestão” com as seguintes rotinas:
28
“O ciclo de gestão inicia-se com as iniciativas relacionadas à pactuação da agenda pública de governo." Cabe à Comissão Central a mobilização setorial com vistas à elaboração, monitoramento, avaliação e revisão do PPA. Cabe à SEPLAG/RJ, neste processo, fornecer as diretrizes gerais para a formulação e o monitoramento contínuo dos programas governamentais, oferecendo a metodologia, apoio técnico, organização das informações em sistema informatizado e comunicação direta.
O registro da implementação dos Programas é responsabilidade das Comissões Setoriais que deverão fazê-lo por meio da mensuração da evolução dos indicadores relacionados a cada programa, do acompanhamento das execuções física e financeira das ações, das restrições e de outros elementos que afetem o desempenho do mesmo.
O processo de monitoramento e avaliação focado nos resultados dos programas deve subsidiar a avaliação anual do Plano e a repactuação da agenda pública com vista à revisão anual do PPA.”
Manter a mobilização para o planejamento não é uma fácil tarefa. O que
se observada são momentos alternados de intensa participação seguidos de
períodos onde os participantes das C.S.s se envolvem em outras prioridades. Tem
sido papel da SUBPL, por meio da C.C. a “animação” do processo e, atualmente a
equipe tem como prioridade aprimorar as ferramentas de monitoramento do Plano.
Encontra-se em implantação um novo Sistema de Planejamento – SIPLAG - com
funcionalidades mais interativas permitindo ao setorial o lançamento e o acesso
EExxeeccuuççããoo
mmeettaass PPPPAA (eficiência));;
IInnddiiccaaddoorreess ddee
pprroodduuttoo
IImmpplleemmeennttaaççããoo ddooss PPrrooggrraammaass
(( AAççõõeess ))
Indicadores de programa e marcos de execução
AAvvaalliiaaççããoo
AAnnuuaall ee ddoo
QQuuaaddrriiêênnii
oo ((EEx post)
Avaliação de meio termo
(eficácia)
RReessuullttaaddooss
(equidade)
PPrrooppoossttaass PPPPAA
SSeettoorriiaall
(SIPLAG)
AAggeennddaa
(Estado/ Sociedade Civil)
CCoommiissssõõeess SSeettoorriiaaiiss (Diagnóstico -
Avaliação Ex-ante)
LLOOAA
(Receita e despesa)
Comissão Setorial ((MMoonniittoorraammeennttoo))
Accountability / Comunicação
Tomada a de decisão
Relatórios Analíticos Periódicos
CCoommiissssããoo CCeennttrraall
Medidas de Correção
29
online às informações do PPA. Essa ferramenta vem somar recursos ao desafio de
recuperação da importância do monitoramento do Plano.
Para valorizar o PPA como um instrumento para a gestão das políticas
públicas, a SUBPL (C.C.) procura adotar alguns procedimentos que apesar de
considerados simples, a primeira vista, refletem o nível de desgaste da atividade.
Por exemplo, fazer cumprir o que se estabelece no PPA. Se o órgão não incluiu na
sua programação uma ação ou um produto só poderá executá-la se houver o pedido
formal de inclusão. Isso valoriza o processo de revisão. Se na execução do Plano
usaram-se recursos de uma ação para executar produtos de outra, isso ficará
evidenciado nos relatórios de execução quadrimestrais. A transparência do processo
é uma arma poderosa de valorização do PPA e vem sendo praticada procurando
acabar com a cultura de que: “o plano é peça de ficção e pode ser modificado a
qualquer hora”.
Outra meta é a procura, por meio do trabalho conjunto com as comissões,
de vínculos entre as iniciativas setoriais de planejamento (planejamento estratégico,
planos e estudos, dados de prestação de serviços, definição de prioridades, política
regional, entre outras) e o PPA de forma que o monitoramento da execução do
Plano reflita a consecução da política setorial e possa ser usado como ferramenta de
trabalho.
A C.C. em conjunto com as C.S.s estabelece um calendário anual de
entregas contemplando os compromissos institucionais (revisão anual do Plano e
relatórios quadrimestrais e anuais de monitoramento da execução) e o
desenvolvimento de projetos visando consolidar a estratégia do modelo e valorizar o
ciclo de planejamento. São exemplos de entregas a partir de 2010: a Revisão do
Planejamento Estratégico do Governo para 2010-2031, a edição do PPA de Bolso, a
realização da Conferencia de Desenvolvimento Regional, a elaboração do Caderno
da 1ª Conferencia Estadual de Desenvolvimento Regional15, Elaboração de Planos
Regionais16).
15
Esse projeto foi desenvolvido em parceria com a Secretaria de Desenvolvimento Regional, Agricultura e Pecuária - SEDRAP 16
Esse projeto conta com recursos da Petrobrás
30
Apesar de todo o esforço diagnosticado o Estado ainda enfrenta muitas
dificuldades para monitorar efetivamente a execução do PPA. Alguns motivos estão
relacionados a seguir:
Consistência da programação contida no Plano – os programas, ações
e produtos não evidenciam, em sua maioria, com a clareza necessária
as entregas que o governo tem feito à sociedade;
A falta de indicadores – o PPA 2012-2015 não possui indicadores para
mensuração dos resultados dos programas;
Baixa prioridade do governo para modernização da gestão na área de
planejamento - o projeto de melhoria da gestão tem atuado
prioritariamente nas áreas de recursos humanos e na modernização
administrativa.
No sentido de valorizar e sistematizar o processo de monitoramento do
PPA a SUBPL está, no momento atual, desenhando um projeto de rede de
monitoramento por meio do qual serão definidas entregas, rotinas e procedimentos a
serem implantados em todos os órgãos através de processos de treinamento e
capacitação para os agentes da rede. Serão considerados participantes da rede os
servidores membros das comissões setoriais envolvidos com atividades estratégicas
e operacionais no sentido da valorização do modelo descrito neste trabalho.
7 REFERÊNCIAS
Edson de Oliveira Nunes - A gramática política do Brasil: clientelismo e insulamento burocrático – 3ª edição, Jorge Zahar, Ed. Brasília, DF, 2003.
Huertas, Franco. O Método PES: entrevista com Matus - SP. FUNDAP, 1996.
Fundação Getúlio Vargas - Programa de Certificação de Recursos Humanos para o Sistema de Gestão Administrativa do Estado do Rio de Janeiro. RJ: junho de 2008. Módulo 1, produto 2, p. 05. (mimeo).
Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão - “Apresentação Novos Caminhos da SUBPL”. RJ. Julho 2010 (mimeo).
31
Documentos disponíveis em sites:
Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Plano Plurianual 2012-2015 - Volume I e II. http://www.rj.gov.br/web/seplag/exibeconteudo?article-id=780597
_________. Plano Estratégico 2007-2012. http://download.rj.gov.br/documentos/10112/179269/DLFE-28567.pdf/plano_estrategico_2007_2010.pdf
_________. Plano Estratégico 2012-2031. http://www.rj.gov.br/web/seplag/exibeconteudo?article-id=179302
_________. PPA de Bolso 2012-2015. http://download.rj.gov.br/documentos/10112/780695/DLFE-51469.pdf/PPAdeBolso20122015.pdf
_________. Manual de Elaboração do Plano Plurianual - PPA 2012/2015. http://download.rj.gov.br/documentos/10112/780695/DLFE-46913.pdf/ManualdeElaboracaoPPA20122015.pdf
_________. Manual de Revisão do Plano Plurianual 2013. http://download.rj.gov.br/documentos/10112/780695/DLFE-50341.pdf/ManualdeRevisaodoPPA.pdf
_________. Manual de Monitoramento – PPA 2012/2015. http://download.rj.gov.br/documentos/10112/780695/DLFE-46912.pdf/Manual_monitoramento_FINAL.pdf
32
___________________________________________________________________
AUTORIA
Rita de Cássia Machado de Brito – Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão – SEPLAG/RJ.
Endereço eletrônico: [email protected]