programa nacional da polÍtica de ordenamento do territÓrio, 2004
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MINISTÉRIO DAS CIDADES, ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E
AMBIENTE
DIRECÇÃO-GERAL DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E
DESENVOLVIMENTO URBANO
PROGRAMA NACIONAL DA POLÍTICA
DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO
3º RELATÓRIO
TRANSFORMAÇÕES NA OCUPAÇÃO DO TERRITÓRIO:
RETROSPECTIVA E TENDÊNCIAS
VOL. V - POVOAMENTO
FEVEREIRO 2004
VOL. V
Povoamento
2
ÍNDICE
Pág.
4. Povoamento 6
4.1. Enquadramento de Portugal na UE e na Península Ibérica 7
4.1.1. Quadro documental e legislativo – Principais referências 7
i) Referências documentais e orientações de política relacionadas com a estruturação e ordenamento do território europeu
8
ii) Referências documentais e orientações de política para os espaços urbanos e rurais na UE, com implicações no ordenamento do território
13
iii) “Policentrismo” e “relações urbano-rurais”, dois conceitos fundamentais no quadro de orientações de política
14
4.1.2. Portugal no contexto do sistema urbano e territorial da UE e da Península Ibérica
18
4.2 Retrospectiva espacial e tendências de ocupação do território 28
4.2.1. Referências documentais e orientações de política em Portugal 28
4.2.2. Várias Leituras do Sistema Urbano Nacional 37
4.2.3. Evolução e caracterização do sistema de povoamento 51
4.2.4. Processo de urbanização e reconfiguração dos sistemas urbanos e regionais
54
i) Uma tendência crescente de urbanização do território 54
ii) Acessibilidades e reconfiguração dos sistemas urbanos e regionais 65
4.2.5. Urbanização e dinâmica habitacional 74
4.2.5.1 Enquadramento de Portugal na UE e na Península Ibérica 74
4.2.5.2 Retrospectiva espacial e tendências de evolução em Portugal 82
4.2.6. Dos espaços em despovoamento às cidades em meio rural 91
4.3. Identificação e breve discussão das questões que emergem para o ordenamento do território
99
Bibliografia 109
ANEXOS 120
VOL. V
Povoamento
3
Índice de quadros
Pág.
Quadro 1: Referências documentais e orientações de política 8 Quadro 2: Evolução da Taxa de Urbanização na UE-15, 1960-2000, (%) 19 Quadro 3: PIB P/capita (ppc) para algumas NUT II. Evolução 1986-2000 23 Quadro 4: População de algumas aglomerações europeias com mais de 1 Milhão de hab., 2003 24 Quadro 5: População residente por classe de dimensão dos lugares, 1981 e 2001 (%) 51 Quadro 6: Evolução da População Urbana e Rural, 2000 52 Quadro 7: Número de Centros Urbanos e Percentagem de População Residente em Centros Urbanos (Lugares com mais de 10000 habitantes) - Evolução 1960-2001
57
Quadro Quadro 8: População dos três maiores centros urbanos, desde o séc. XVI (% população total) 61 Quadro 9: Evolução da População Residentes nas Áreas Metropolitanas de Lisboa e Porto,1960-2001
61
Quadro 10: Cidades PROSIURB, 1981-1991 62 Quadro 11: Cidades PROSIURB, 2001 62 Quadro 12: Evolução da Taxa de Actividade 1981-2001 73 Quadro 13: Algumas iniciativas no âmbito da Política de Habitação durante os anos noventa 82 Quadro 14: Alojamentos Familiares Clássicos 83 Quadro 15: Taxas de variação de Alojamentos Familiares Clássicos e de Famílias (%) 84 Quadro 16: Relação entre o número de Alojamentos Familiares Clássicos e o número de Famílias
84
Quadro 17: Dimensão média da família 86 Quadro 18: População Residente por Alojamento Clássico 86
Quadro 19: Alojamentos de uso sazonal (%) 87 Quadro 20: Alojamentos vagos (%) 88
VOL. V
Povoamento
4
Índice de figuras
Pág.
Figura 1: Triângulo de objectivos do EDEC, para um desenvolvimento do território equilibrado e sustentável
10
Figura 2: Centro-Periferia da Europa 16 Figura 3: Estrutura do Povoamento Policêntrico e Hierarquia Urbana na Europa 16 Figura 4: Configurações Espaciais Rurais -Urbanas na Europa 17 Figura 5: População das Cidades da UE em 2000 19 Figura 6: Tipologia de espaços urbanos na UE, 2000 20 Figura 7: Tipologia das Áreas Urbanas Funcionais, 2000-2001 21 Figura 8: Policentrismo nos Países Europeus: peso da capital no total da população de cada país
22
Figura 9: Sistema Urbano Ibérico, 1999 25 Figura 10: Grau de especialização das cidades europeias, 2000 26 Figura 11: Modelo Policêntrico das Periferias Marítimas Europeias, 2002 27 Figura 12: Cidades Elegíveis no Sub-Programa 1 do Programa PROSIURB 30 Figura 13: Cidades POLIS, 2003 33 Figura 14: Acções Específicas de Valorização de Pequenas Cidades 35 Figura 15: Programa de Iniciativa Comunitária LEADER II, Entidades Locais Credenciadas 35 Figura 16: Tipologias de áreas rurais 36 Figura 17: Configuração do Sistema Urbano Português, 1993 38 Figura 18: Síntese do Sistema Urbano Continental, 1996 39 Figura 19: Síntese do Sistema Urbano Nacional - DGOTDU, 1997 41 Figura 20: Uma visão recente do Sistema Urbano Nacional, 2002 42 Figura 21: Sistema Urbano da Região Norte 44 Figura 22: Sistema Urbano da Região Centro 45 Figura 23: Sistema da CCRLVT 46 Figura 24: Esquema de Polarização Metropolitana – AML, 2002 47 Figura 25: Estrutura polinucleada da Área Metropolitana de Lisboa 48 Figura 26: Sistema urbano do Alentejo 49 Figura 27: Sistema Urbano da Região do Algarve 50 Figura 28: População Residente em Lugares* com mais de 2000 habitantes, Portugal Continental, 2001
53
Figura 29: Tipologias de Áreas Urbanas, 1991 55 Figura 30: Designação das Cidades Oficiais de Portugal Continental em 2002 58 Figura 31: Data de Criação das Cidades em Portugal Continental 59 Figura 32: População Residente nas Cidades de Portugal Continental em 2001 60 Figura 33: Variação da População por Concelho e nas Cidades de Portugal Continental entre 1991 e 2001
63
Figura 34: Rede de Cidades e Estrutura Urbana por Freguesia em Portugal Continental em 2001
64
Figura 35: Percentagem de deslocações casa-trabalho realizadas em automóvel particular, 1991-2001
66
Figura 36: Índice de Interdependência e de Geração Concelhio em 1991 68 Figura 37: Índice de Interdependência e de Geração Concelhio em 2001 69 Figura 38: Alojamentos por 1000 habitantes, 2001 75 Figura 39: Alojamentos construídos por 1000 habitantes em 1980, 1990, 2000 76 Figura 40: Estrutura do parque habitacional segundo o ano de construção, 2001 77 Figura 41: Área média dos alojamentos novos construídos em 1998/2001 (m2) 78 Figura 42: Número médio de divisões dos alojamentos novos construídos em 1998/2001 78 Figura 43: Percentagem de alojamentos arrendados ou cooperativos, 1999 79 Figura 44: Variação inter censitária do número de alojamentos clássicos (%) 83 Figura 45: Variação do Número de Alojamentos, 1991 - 2001 85 Figura 46: Percentagem de Alojamentos com Uso Sazonal, 2001 87 Figura 47: Densidade de Alojamentos por Concelhos em 1991 89 Figura 48: Densidade de Alojamentos por Concelhos em 2001 90 Figura 49: Densidade Populacional por Concelho, 1950-2001 92
VOL. V
Povoamento
5
Figura 50: Relação entre a percentagem de “Áreas com ocupação agrícola” e as “Áreas artificiais”, Continente, 1991
94
Figura 51: Relação ente a percentagem de “áreas artificiais” (em 1991) e a variação do nº de alojamentos entre 1991-01, Continente
95
Figura 52: Competitividade da Agricultura e Dinâmica Sócio-Económica 96 Figura 53: Mosaico Populacional, 1991 98
VOL. V
Povoamento
6
4. POVOAMENTO
A análise do povoamento nas suas várias dimensões constitui um domínio
fundamental para a definição de um sistema urbano para o desenvolvimento territorial
integrado, harmonioso e sustentável do país, conforme estabelece o artigo 18º do
Decreto-Lei nº 380/99 de 22 de Setembro.
Acresce que a racionalização do povoamento, segundo o mesmo decreto, é um dos 7
objectivos estabelecidos para o Programa Nacional da Política de Ordenamento do
Território o que exige uma leitura da distribuição da população nas entidades
territoriais de diferentes dimensões, das cidades às pequenas aglomerações rurais e a
identificação das principais tendências de ocupação do território.
A análise compreenderá três grandes dimensões, que se complementam:
• evolução e caracterização do sistema de povoamento, a partir de dados gerais,
o que compreende uma análise da distribuição da população segundo a
dimensão dos lugares;
• evolução do processo de urbanização e de reconfiguração dos sistemas
urbanos, o que compreende: uma análise evolutiva da população residente nas
áreas urbanas, assim como uma caracterização do sistema urbano nacional e
dos vários sistemas urbanos regionais.
Esta segunda dimensão de estudo incluirá ainda duas leituras paralelas,
complementares à abordagem do sistema urbano:
i) uma leitura sobre a mobilidade da população como elemento determinante
na configuração das bacias de emprego e na formação dos sistemas urbanos;
ii) uma abordagem de síntese do sector da habitação, sabendo que a dinâmica
verificada nas últimas décadas, é tradutora, não só do processo de
urbanização do território mas também, das mudanças no modelo social e de
consumo da população portuguesa;
VOL. V
Povoamento
7
• evolução do povoamento nos espaços rurais, o que compreende a análise de
dois aspectos relevantes para o ordenamento do território: o primeiro
corresponde ao processo de despovoamento dos lugares de menor dimensão a
par do processo de crescimento das cidades de pequena e média dimensão
inseridas em espaços rurais; o segundo, naturalmente decorrente do anterior,
corresponde à análise das relações urbano-rurais em Portugal.
4.1. Enquadramento de Portugal na UE e na Península Ibérica
4.1.1. Quadro documental e legislativo – Principais referências
No quadro da União Europeia têm vindo a ser desenvolvidos um conjunto de
documentos e programas que perseguem objectivos de organização e estruturação do
território europeu no sentido de alcançar um processo de desenvolvimento
sustentável, que permita afirmar Europa como um espaço económico competitivo e
social e territorialmente coeso. Os documentos que seguidamente se apresentam, e as
recomendações/orientações que sugerem, destacam-se pelo contributo que fornecem
para a definição de um sistema de povoamento mais racional e, desta forma, para
definição de uma política de ordenamento do território dos diversos Estados-
Membros.
Neste contexto, consideram-se dois grandes grupos de referências documentais e
orientações de política. O primeiro conjunto a considerar na presente análise,
corresponde às orientações relacionadas com a estruturação e ordenamento do
território, destacando-se o Esquema de Desenvolvimento do Espaço Europeu (EDEC)
e o European Spatial Planning Observation Network 2006 (ESPON 2006), entre
outras iniciativas.
O segundo conjunto de referências assume um carácter mais restrito, dirigindo-se
especificamente aos espaços urbanos e rurais. Contudo, é importante sublinhar que só
se apresentam referências a documentos e instrumentos, que incidindo sobre os
VOL. V
Povoamento
8
espaços urbanos e sobre os espaços rurais, assumem relevância para a evolução do
povoamento e para o ordenamento do território europeu. São assim, excluídas todas as
orientações em matéria de política urbana assim como as orientações sectoriais, que
de forma indirecta podem ter influência nesses mesmos espaços.
Quadro 1: Referências documentais e orientações de política
Referências documentais e orientações de política
relacionadas com a estruturação e ordenamento do território
Referências documentais e orientações de política
relacionadas com os espaços urbanos e rurais
Dimensões de análise:
Nível Comunitário
Nacional Nível Comunitário
Nacional
Evolução do sistema de povoamento
EDEC ESPON 2006
Lei de bases Ordenamento do Território PNPOT – DL. 380/99
Cidades e Sistema Urbano Mobilidade da população
Processo de urbanização e
de reconfiguração dos sistemas
urbanos
Habitação
URBAN II
PROSIURB POLIS PMOT`s
Povoamento nos espaços rurais: -Despovoamento versus urbanização do espaço rural
-Relações urbano-rurais
EDEC ESPON 2006 EEDS INTERREG III
ENDS Lei de bases do Ordenamento do Território PNPOT – DL. 380/99
PAC LEADER +
AGRIS-AGROS RURIS AIBTs nos PO Regionais
i) Referências documentais e orientações de política relacionadas com a
estruturação e ordenamento do território europeu
Na última década, em especial a partir da assinatura do Tratado de Maastricht, em
1992 verificou-se um rápido aprofundamento da união económica e monetária, como
evolução lógica do mercado comum, uma ampliação e reforma das políticas comuns,
um alargamento geográfico da União. A par desta evolução deu-se no quadro mundial
um aprofundamento do processo de globalização e de aumento da competitividade
que tem caracterizado o sistema económico mundial, tornando mais evidentes as
diferenças territoriais, falando vários autores numa re-hierarquização dos sistemas
VOL. V
Povoamento
9
económicos e territoriais, em particular dos sistemas urbanos, reflectindo em muitos
casos aumentos das disparidades.
A evolução da reflexão sobre a forma de organização e estruturação do espaço
europeu, embora iniciada no final dos anos 60 com o “Plano Europeu de
Ordenamento do Território" da responsabilidade do Parlamento Europeu, é tributária
destas alterações contextuais, evoluindo e aprofundando-se na década de 90 a partir
do estudo “Europa 2000 – Perspectivas de Desenvolvimento do Território
Comunitário - uma Abordagem Preliminar” apresentado, em 1991, até ao EDEC
(Esquema de Desenvolvimento do Espaço Europeu), aprovado, em Potsdam, em Maio
de 1999, no Conselho informal dos ministros responsáveis pelo ordenamento do
território.
Foi a partir este pano de fundo que as questões relacionadas com a estruturação do
território na perspectiva do ordenamento e da coesão territorial foram ganhando uma
importância crescente nas orientações estratégicas e nos planos e programas de acção
à escala europeia. Paralelamente ao acréscimo de importância do ordenamento do
território, as cidades e, num sentido mais abrangente as áreas urbanas, foram
igualmente encontrar resposta em matéria de política urbana e regional.
Do conjunto de orientações, políticas e instrumentos de ordenamento e
desenvolvimento territorial à escala europeia, podemos destacar alguns que incidiram
sobre o território nacional e que num futuro próximo continuarão a servir de
enquadramento à configuração de uma estratégia nacional.
Neste contexto, o Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário (EDEC)1
deve ser aqui assinalado, enumerando-se os três grandes objectivos que o norteiam: i)
coesão económica e social; ii) a preservação do património natural e cultural; iii) uma
competitividade mais equilibrada do território europeu.
As linhas de orientação para as políticas de desenvolvimento definidas no EDEC são:
• o desenvolvimento de um "sistema urbano equilibrado e policêntrico e o
reforço de uma nova relação cidade-campo", objectivo fundamental no
processo de ordenamento do território europeu. Por um lado, trata-se de
1 European Spatial Development Perspective (ESDP)
VOL. V
Povoamento
10
identificar e promover o desenvolvimento de novas áreas urbanas,
equilibrando a distribuição de recursos e população. Por outro lado, trata-se de
definir um novo quadro de relações territoriais, que contrarie a tendência de
marginalização a que ficaram sujeitos alguns territórios, criando novas áreas
centrais. Através do estabelecimento de um novo quadro de relações entre as
aglomerações urbanas e as áreas rurais procuram-se atingir territórios mais
coesos, capazes de conseguir a convergência regional, pela diminuição das
desigualdades intra-regiões, atenuando-se a clivagem entre áreas urbanas e
rurais;
Fonte: CE, , 1999
Figura 1: Triângulo de objectivos do EDEC para um desenvolvimento do território equilibrado e sustentável
• promoção de sistemas de transportes e comunicações que favoreçam um
desenvolvimento policêntrico, como condição fundamental para a integração
das cidades e das regiões na UEM. A “igualdade de acesso a infra-estruturas e
ao conhecimento”, deve ser atingida gradualmente através de respostas
regionalmente adaptadas;
• e o “desenvolvimento e conservação do património natural e cultural através
de uma gestão prudente”, contribuindo para afirmação de identidades
regionais e a manutenção da diversidade natural e cultural das regiões e
cidades na era da globalização (pp. 20, EC, 1999).
VOL. V
Povoamento
11
Outra etapa importante a assinalar, foi a aprovação dos “princípios orientadores para o
desenvolvimento territorial susntentável do continente europeu”(“Guiding Principles
for Sustainable Spatial Development of the European Continent”), em 2000, na
Conferência de Ministros Responsáveis pelo Ordenamento do território realizada em
Hanover, foram, que a seguir se enumeram (CEMAT, 2000):
1. Promover a coesão territorial através de um desenvolvimento social e
económico mais equilibrado das regiões e de uma maior competitividade;
2. Incentivar o desenvolvimento gerado pelas funções urbanas e melhorar a
relação cidade-campo;
3. Promover uma acessibilidade mais equilibrada;
4. Desenvolvimento do acesso à informação e ao conhecimento;
5. Reduzir os danos ambientais;
6. Valorizar e proteger os recursos naturais e o património natural;
7. Valorizar o património cultural como factor de desenvolvimento;
8. Explorar os recursos energéticos com segurança;
9. Incentivar um turismo sustentável e de grande qualidade;
10. Minimizar o impacto das catástrofes naturais.
Foram assim propostas medidas de ordenamento do território para as seguintes
“áreas/regiões da Europa”, consideradas especialmente sensíveis: paisagens
humanizadas, áreas urbanas, zonas rurais, regiões de montanha, regiões costeiras e
insulares, eurocorredores, leitos de cheia e zonas inundáveis, zonas industriais e
militares desactivadas e regiões fronteiriças.
Reflectindo a evolução económica e social da Europa, o segundo relatório da Coesão
Económica e Social, de Janeiro de 2001, apresenta pela primeira vez a dimensão
territorial da coesão (para além da dimensão económica e social), realçando-se o papel
do ordenamento para a diminuição das disparidades regionais. Segundo o referido
relatório, a coesão entre Estados Membros foi maior que a coesão entre regiões,
verificando-se, entre 1988 e 1998, que as disparidades entre os países reduziram em
35% contra apenas 20% das regiões.
Na sequência do documento, adoptado em 1999 em Potsdam, pelos Ministros
responsáveis pelo Ordenamento do Território da UE, surge a necessidade de
VOL. V
Povoamento
12
aprofundar alguns temas e estudos analisados no EDEC, destacando-se em particular
as implicações do processo de alargamento.
Na continuidade do EDEC, e tendo por pano de fundo o cenário de alargamento da
UE, surge o ESPON 2006 Programme - Research on the Spatial Development of an
Enlarging European Union, integrado no INTERREG III, que cobre um alargado
campo de temas que procuram responder:
• à identificação dos factores decisivos para o desenvolvimento de um modelo
policêntrico;
• ao desenvolvimento de indicadores e tipologias que permitam caracterizar o
território europeu;
• à monitorização dos efeitos das várias políticas com vista à obtenção de um
território mais equilibrado e policêntrico;
• e a desenvolver instrumentos de diagnóstico com vista ao contornar das
fraquezas e ao aproveitar das potencialidades que permitam recuperar áreas
urbanas em crise, áreas rurais, relação entre áreas urbanas e rurais, importância
das redes de transporte, entre outros temas.
Paralelamente aos documentos e ao quadro de orientações anteriormente citados,
existem outros programas e iniciativas que de forma indirecta estão ligados ao
ordenamento do espaço europeu:
É neste domínio que surge o INTERREG III2 (2000-2006), iniciativa comunitária que
aumenta o seu campo de intervenção relativamente ao INTERREG II. Portugal alarga
assim, a sua participação, não só pela inclusão de novos territórios (R. A. Açores e R.
2 À semelhança do INTERREG II, a actual iniciativa procura fomentar a cooperação transfronteiriça,
transnacional e interregional, objectivo que visa em última instância, a promoção da coesão económica e social da Comunidade Europeia. Para além da cooperação transfronteiriça, procura -se, através da cooperação transnacional e da cooperação inter-regional, reforçar as parcerias com os países candidatos e outros países vizinhos, contribuindo para uma maior integração das várias regiões. O INTERREG III tem três vertentes:
• VERTENTE A - COOPERAÇÃO TRANSFRONTEIRIÇA; • VERTENTE B - COOPERAÇÃO TRANSNACIONAL - baseada no INTERREG IIC, nas
redes transeuropeias (RTE) e no Esquema Europeu do Espaço Comunitário (EDEC), destacando-se aqui os projectos com vista à elaboração de estratégias operacionais de desenvolvimento territorial à escala transnacional, o que poderá incluir a cooperação entre cidades e entre zonas urbanas e rurais, de forma a alcançar um desenvolvimento policêntrico e sustentável.
• VERTENTE C - COOPERAÇÃO INTER-REGIONAL – inclui a cooperação relativa às PME, ao desenvolvimento de estruturas regionais e locais, e à protecção e recuperação do ambiente tendo em vista o desenvolvimento sustentável.
VOL. V
Povoamento
13
A. Madeira) como pelo alargamento do número de países com quem pode estabelecer
cooperação, contribuindo para a formação de redes com diferentes níveis de
organização espacial. Refira-se como nota, que é no âmbito do INTERREG III que
surge o ESPON 2006 Programme - Research on the Spatial Development of an
Enlarging European Union, realçando-se a importância do programa para a definição
de um quadro de orientações dirigido para a correcção das assimetrias regionais e para
o ordenamento do território alargado da União.
Uma referência pontual para a Estratégia de Desenvolvimento Sustentável da UE3
apresentada em 2001, que, entre outros aspectos, sublinha a necessidade de promover
a sustentabilidade das áreas urbanas e rurais.
ii) Referências documentais e orientações de política para os espaços
urbanos e rurais na UE, com implicações no ordenamento do
território
Em matéria de iniciativas ou de políticas com incidência nas cidades, é possível
inventariar um conjunto de iniciativas, de entre as quais se destacam as de carácter
mais recente e com maior pertinência para a definição de uma política de
ordenamento para o território nacional (Anexo 2). De entre as várias iniciativas, uma
referência particular à Iniciativa Comunitária URBAN (URBAN I 1994-1999 e
URBAN II 2000-2006) destinada a áreas urbanas em crise, cujo balanço de actuação
deverá servir de enquadramento ao desenho de novas políticas de acção em meio
urbano. Em Portugal, as zonas URBAN II alvo de intervenção são: Porto/Gondomar,
Vale de Alcântara (Lisboa) e Damaia/Buraca (Amadora).
Relativamente aos espaços rurais, o primeiro aspecto a salientar, é a mudança de
orientação nos objectivos das políticas. A Política Agrícola Comum (PAC), reflecte
essas mudanças, pois evoluiu de uma estratégia eminentemente de apoio à produção,
para uma política de desenvolvimento rural, onde a produção é vista num sentido mais
3 A ENDS tem quatro grandes domínios estratégicos: garantir o desenvolvimento equilibrado do
território; melhorar a qualidade do ambiente; produção e consumo sustentáveis; e em direcção a uma sociedade solidária e do conhecimento.
VOL. V
Povoamento
14
alargado (como o apoio à comercialização e promoção de produtos) e surge em
paralelo a outras questões relevantes como a diversificação das actividades
económicas, o crescimento da função residencial, a protecção ao património natural,
paisagístico e cultural, passando pelo desenvolvimento de novas relações entre os
espaços rurais, entre outras iniciativas.
Paralelamente à PAC, cabe referir a Iniciativa Comunitária LEADER, actualmente
LEADER+ 4, orientada para o desenvolvimento local em espaços rurais, cujos
objectivos específicos para Portugal são: mobilizar, reforçar e aperfeiçoar a iniciativa,
a organização e as competências locais; incentivar e melhorar a cooperação entre os
territórios rurais; promover a valorização e a qualificação dos espaços rurais,
transformando estes em espaços de oportunidades; garantir novas abordagens de
desenvolvimento, integradas e sustentáveis; dinamizar e assegurar a divulgação de
saberes e conhecimentos e a transferência de experiências ao nível europeu.
iii) “Policentrismo” e “relações urbano-rurais”, dois conceitos
fundamentais no quadro de orientações de política
No âmbito da reflexão e definição de estratégias de estruturação e ordenamento do
território europeu emergem dois conceitos com peso crescente nos discursos e nas
orientações de política de ordenamento do território que importa destacar: o
“policentrismo” e as “relações urbano-rurais”.
O conceito de policentrismo, referenciado por Kunzmann e Wegener (1991) como o
“grape model”, assume forma com o EDEC, e ganha uma nova força num contexto de
alargamento onde se perspectiva uma aumento das disparidades entre os vários
territórios. As referências à “banana azul” (DATAR, 1989) foram substituídas pelo
“pentágono”, novo centro da Europa alargada a leste, sendo que o conceito de
4 Todos os territórios rurais da UE serão elegíveis para o LEADER +.,Porém deverão ser delimitados
territórios de pequena dimensão formando um conjunto homogéneo do ponto de vista geográfico, económico e social. A população destes territórios não deverá exceder 100 000 habitantes em zonas de maior densidade populacional (da ordem dos 120 habitantes/KM 2) nem ser inferior a 10 000 habitantes. Em Portugal podem beneficiar todas as regiões rurais com excepção dos centros urbanos com mais de 15 000 habitantes.
VOL. V
Povoamento
15
policentrismo surge como resposta aos desequilíbrios territoriais, devendo ser
entendido a várias escalas:
• à escala europeia, no ensino de definir territórios competitivos à escala global;
• à escala macro-regional, no sentido de estabelecer um sistema de regiões
metropolitanas, policêntrico e equilibrado, assim como clusters de cidades e
redes de cidades, em articulação com a política das transeuropeias; é neste
contexto que Lisboa e Porto, jogam um papel relevante no quadro da
Península Ibérica que deverá ser alvo de reflexão na definição dos cenários
prospectivos a desenvolver nas fases seguintes;
• à escala intra-regional, de forma a promover estratégias de desenvolvimento
espacial assentes em redes de cidades, incluindo estratégias de cooperação
transnacional e transfronteiriça; é neste contexto que se insere a análise do
sistema urbano nacional e a aposta na rede de pequenas e médias cidades
como pontos-chave para a configuração de sistemas urbanos alternativos às
Áreas Metropolitanas de Lisboa e Porto.
• e, por último, à escala intra-urbana numa melhor definição e organização dos
espaços urbanos, em particular dos sistema metropolitanos.
No que diz respeito às relações urbano-rurais, as referências surgem associadas ao
facto de se terem alterado as funções e características tradicionais das áreas urbanas e
rurais, dando lugares a novas formas de organização do território.
Embora a temática surja frequentemente nos discursos e na orientações ligadas ao
ordenamento do território, verifica-se uma inexistência de políticas especificamente
orientadas, mantendo-se a dicotomia entre políticas urbanas e rurais e havendo na
maioria dos casos uma divergência de objectivos.
No que diz respeito às relações urbano-rurais, as referências surgem associadas ao
facto de se terem alterado as funções e características tradicionais das áreas urbanas e
rurais, dando lugares a novas formas de organização do território.
Embora a temática surja frequentemente nos discursos e na orientações ligadas ao
ordenamento do território, verifica-se uma inexistência de políticas especificamente
orientadas, mantendo-se a dicotomia entre políticas urbanas e rurais e havendo na
maioria dos casos uma divergência de objectivos.
VOL. V
Povoamento
16
Fonte: CE (1991)
Figura 2: Centro-Periferia da Europa
Fonte : Baudelle, Guy; Guigou, Jean-Louis (2003)
Figura 3: Estrutura do Povoamento Policêntrico e Hierarquia Urbana na Europa
VOL. V
Povoamento
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No EDEC, relativamente às “parcerias rural-urbano” são apontadas 4 linhas de
orientação específicas que importa levar em linha de conta nos cenários prospectivos
e nas orientações a delinear para o país:
• aceleração do processo de reestruturação agrícola e à diversificação da
economia em áreas rurais;
• mobilização dos recursos endógenos, preservando as potencialidades naturais,
culturais e patrimoniais;
• desenvolvimento das economias das pequenas e médias cidades;
• promoção do desenvolvimento sustentável em áreas metropolitanas e em
regiões fortemente urbanizadas.
Adaptado de MORICONI - Ebrard, Geopolise Eurostat, 1994
Regiões Dominadas por Grandes MetropolisRegiões Policêntricas com Elevada Densidade Urbana e RuralAreas Rurais Sob Influências UrbanasRegiões Policêntricas com Elevada Densidade UrbanaAreas Rurais com Médias e Pequenas Cidades Areas Rurais Remotas
Fonte: Nordregio Report 4 (2000)
Figura 4: Configurações Espaciais Rurais-Urbanas na Europa
VOL. V
Povoamento
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É importante clarificar a diferença entre “relações urbano-rurais” e “parcerias urbano-
rurais”. O primeiro conceito tem um carácter mais alargado, que inclui relações de
concorrência e de complementaridade, o segundo, aponta no sentido da definição de
políticas que respondam às actuais tendências de urbanização dos espaços
Cabe assim salientar a atenção a dar às pequenas e médias cidades, atribuindo-se-lhe o
papel de condutoras de processos locais e regionais de desenvolvimento dos territórios
envolventes às áreas rurais (incluindo-se aqui desde as áreas rurais mais marginais e
profundas, às áreas rurais com boa acessibilidade e urbanizadas). Se este raciocínio é
válido em particular para os territórios não metropolitanos, nos territórios
metropolitanos, as relações urbano-rurais não deixam de ser também importantes,
nomeadamente através da valorização de espaços para recreação, desenvolvimento de
uma agricultura competitiva de abastecimento às áreas urbanas e de valorização da
paisagem, quer em sistemas liderados por uma metrópole (caso de Lisboa ou Madrid),
quer em sistemas urbanos de carácter policêntrico (caso holandês e italiano).
De referir que no EDEC, as referências ao policentrismo e às relações urbano-rurais,
constituem orientações a ser levadas em conta pela políticas dos vários países da UE,
não vinculando qualquer política à escala europeia.
4.1.2. Portugal no contexto do sistema urbano e territorial da UE e da Península
Ibérica
Feita a análise dos principais documentos, legislação e quadro de orientações de
âmbito europeu que foram e serão determinantes para a evolução do território
nacional, procura-se agora apresentar um conjunto de dados que permitam “localizar”
Portugal no contexto do sistema urbano e territorial da UE e da Península Ibérica.
Apesar da relativa estabilização dos quantitativos populacionais da UE, mantém-se a
tendência de urbanização, embora em ritmos diferenciados, mais intensa nos países
com menores níveis de urbanização, tais como Portugal, Áustria e a Suíça. Portugal
está entre os países que, entre 2000 e 2005, registarão maiores taxas de decréscimo da
VOL. V
Povoamento
19
população rural (-3,61%) e, consequentemente, de acréscimo da população urbana
(1,93%) (UN, 2002).
Quadro 2: Evolução da Taxa de Urbanização na UE-15, 1960-2000, (%)
Países 1960 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Áustria 50 52 53 55 55 55 56 67 Bélgica 66 88 95 95 96 97 97 97 Dinamarca 74 80 83 84 85 85 85 85 Espanha 43 55 61 64 69 75 77 78 Finlândia 38 51 59 60 60 62 63 59 França 63 70 73 73 74 74 73 76 Grécia 43 53 55 58 59 59 - 60 Holanda 76 77 83 88 89 89 89 90 Irlanda 46 52 54 56 56 57 58 59 Itália 48 64 66 67 68 67 67 67 Luxemburgo 62 68 68 78 84 86 89 92
Portugal * 23 26 28 30 32 34 36 66 R. Unido 80 78 78 88 83 89 90 90 RDA 72 74 75 76 77 RFA 77 80 83 85 86
85 87 88
Suécia 73 81 83 83 84 83 83 83 Fonte: ONU
* Refira-se que até 1995, apenas são considerados pela ONU, centros com mais de 100 000 habitantes; o Funchal, a AML e a AMP. O total da população urbana corresponde ao total de habitantes em centros urbanos com mais de 10 000 habitantes, o que remete para uma taxa de urbanização de 35,6%., em 1995
Nota: Informação relativa a 180 aglomerações Fonte: ROZENBLAT, C. Et al (2003)
Figura 5: População das Cidades da UE em 2000
VOL. V
Povoamento
20
Fonte: NORDREGIO REPORT 4 (2000)
Figura 6: Tipologia de espaços urbanos na UE, 2000
Apesar da tendência de urbanização que caracterizou o país nos últimos 30 anos e que
assentou no desenvolvimento da rede de pequenas e médias cidades, as áreas
metropolitanas de Lisboa e do Porto permanecem como os dois principais centros de
residência da população portuguesa.
VOL. V
Povoamento
21
Num estudo recente apresentado no âmbito do ESPON Programme 2006 (ESPON
Programme 2006, 2003a), verificamos que Portugal, apresenta duas “metrópoles”
(Metropolitan European Growth Areas, MEGAs), situação que se atendermos à
extensão territorial e á dimensão populacional é equiparável à da Espanha, que possui
cinco, mas distinta da Irlanda ou da Grécia, onde apenas se conta uma aglomeração de
grande dimensão.
Fonte: ESPON (2003a)
Figura 7: Tipologia das Áreas Urbanas Funcionais, 2000-2001
VOL. V
Povoamento
22
É no segundo nível de cidades, as chamadas “áreas urbanas funcionais de carácter
nacional/transnacional”, que se evidenciam maiores debilidades, nomeadamente se
compararmos a rede de cidades com o mesmo potencial existente nos países do norte
e centro da Europa. Se o primeiro nível permite a integração de Portugal num sistema
policêntrico à escala europeia, a debilidade do segundo nível, constitui um obstáculo
ao estabelecimento de redes de nível inferior.
O gráfico seguinte procura mostrar o grau de policentrismo nos vários países
europeus. A posição de Portugal é muito semelhante à da Grécia, onde tal como
Atenas, correspondem a grandes aglomerações que congregam mais de 1/3 da
população total. Composições semelhantes em termos de peso na população total,
estão Talin, Riga, Valletta e a pequena cidade do Luxemburgo. Numa posição oposta,
evidenciando estruturas urbanas mais policêntricas, estão a Alemanha, a Itália, a
Espanha, a Bélgica e a Holanda.
Fonte: ESPON (2003a)
Figura 8: Policentrismo nos Países Europeus: peso da capital no total da população de cada país
Tendo como pano de fundo os resultados do Segundo Relatório sobre a Coesão
Económica e Social (2001), assistimos a uma perda de importância relativa de
Portugal, incluindo das duas metrópoles, situação que é mais notória no quadro
ibérico.
VOL. V
Povoamento
23
Se considerarmos a evolução dos valores de PIB/capita (ppc) para algumas NUT II,
verificamos que apesar do aumento registado no PIB/capita, existe um
reposicionamento relativo em relação a Espanha e, em particular a Madrid, muito
desfavorável. No caso de Lisboa, apesar da melhoria de posições no ranking das
regiões europeias (em 1990, encontrava-se em 119º lugar, ascendendo a 115º lugar em
2000), aumentou fortemente o distanciamento em relação a Barcelona e a Madrid, que
descolaram, convergindo mais fortemente para os valores europeus. No caso da região
Norte, as posições têm vindo progressivamente a piorar.
Quadro 3: PIB P/capita (ppc) para algumas NUT II. Evolução 1986-2000
PIB P/capita (ppc) UE15=100 Ranking Regiões – NUTS II
Cidades integradas nas NUT II 1986 1995 2000 1986 1995 2000
Reg. Bruxelles-Cap. Bruxelas 163,3 217,6 222,2 3 1 1 Hamburgo Hamburgo 184,8 185,4 181,5 1 2 3 Île de France Paris 162,4 160,3 158,3 4 4 4 Viena Viena 148,5 155,7 157 6 5 5 Estocolmo Estocolmo 132,6 129,6 147 11 18 8 Greater London Londres 147,5 138,5 147 7 10 9 Comunidad de Madrid Madrid 85,9 102,9 110 126 69 43 Catalunha Barcelona 82,3 95,5 99,5 143 97 73 Berlin Berlin 128,1 111,2 95,6 16 42 94 Lisboa e Vale do Tejo Lisboa 79,2 90,7 90,9 149 119 115 Comunidad Valenciana Valência 70,9 74,2 79,2 158 168 151 Norte Porto 51,1 59 56 184 204 212 Nota: Para os anos 1995 e 2000 não foram consideradas as NUT II de Inner-London e Outer-London
mas a NUT I London (Greater London em 1986) Fonte: CE, Relatórios sobre a Coesão Económica e Social
Em termos populacionais, a posição relativa de Lisboa e do Porto é a mesma da
anterior, como se pode verificar pela posição obtida no ranking das aglomerações com
mais de 1 Milhão de Habitantes. De entre as 418 aglomerações mundiais com mais de
1 Milhão de habitantes, Lisboa, encontrava-se em 120º lugar, atrás de Madrid (55º),
Barcelona (79º), enquanto o Porto surge em 311º lugar do referido ranking, à frente de
Sevilha, Helsínquia e Dublin.
VOL. V
Povoamento
24
Quadro 4: População de algumas aglomerações europeias com mais de 1 Milhão de hab., 2003
Aglomeração População em 2003 Lugar no Ranking
Tóquio 33750000 1º Cidade do México 21850000 2º Nova Iorque 21750000 3º Londres 11900000 20º Paris 9850000 24º Ruhr 5800000 45º Madrid 5200000 55º Berlim 4150000 73º Barcelona 3800000 79º Milão 3800000 80º Atenas 3500000 93º Roma 3300000 99º Lisboa 2900000 120º Bruxelas 2500000 147º Budapest 2400000 154º Amestardão 2150000 168º Frankfurt 1925000 190º Viena 1875000 196º Estocolmo 1700000 222º Copenhaga 1400000 287º Porto 1325000 311º Sevilha 1225000 337º Helsínquia 10785000 384º Dublin 1025000 401º Edmonton, Fresno, Gaziantep, Hannover, João Pessoa, Johor Baharu, Lomé, Namp'o, Ranchi, Shizuoka, Solãpur
1000000
408º a 418º (último lugar do ranking)
Nota: Não contam da lista todas as aglomerações europeias com mais de 1 Milhão de habitantes, mas
apenas foram consideradas algumas aglomerações para demonstrar a posição relativa das metrópoles de Lisboa e do Porto.
Fonte: home page: www.citypopulation.de (consulta em 25 de Janeiro de 2004)
Esta leitura à escala mundial, reproduz-se à escala europeia e ibérica, como se pode
constatar pelas figuras seguintes.
VOL. V
Povoamento
25
Fonte: GASPAR, J. (1999)
Figura 9: Sistema Urbano Ibérico, 1999
Um estudo recente publicado pela Délégation à l'aménagement du territoire et à
l'action régionale (da autoria de ROZENBLAT, C. Et al, 2003), vem introduzir outra
leitura da hierarquia urbana à escala europeia. O referido estudo mostra a posição
demográfico-funcional das Áreas Metropolitanas no contexto europeu, apresentando-
as como “pouco especializadas e com um fraco número de sedes de empresas
internacionais”5, classificando Lisboa em 13º lugar (na mesma classe das
aglomerações de Barcelona, Berlim, Roma, Bruxelas, Viena, Munique e Estocolmo) e
o Porto em 54º lugar (na mesma classe de aglomerações como Leeds, Nantes e
Salónica), numa lista de 180 aglomerações europeias.
5 Posição que decorre da leitura conjunta de 15 indicadores: evolução da população 1950-1990,
população, tráfego portuário de mercadorias, tráfego aéreo de passageiros, acessibilidade, grandes grupos europeus, serviços financeiros, feiras e salões internacionais, congressos internacionais, museus, dormidas para fins turísticos, sítios culturais, estudantes, edição de revistas científicas, organismos de investigação.
VOL. V
Povoamento
26
Nota: Informação relativa a 180 aglomerações
Fonte: ROZENBLAT, C. Et al (2003)
Figura 10: Grau de especialização das cidades europeias, 2000
Os resultados do estudo desenvolvido pela Célula de Prospectiva das Regiões
Marítimas (2002), reforçam a leitura anterior, mostrando a posição relativa de Lisboa
e do Porto numa Europa policêntrica, liderada por Madrid no quadro da Península
Ibérica. Lisboa, aparece classificada como um centro emergente6 de nível 2 (em
termos comparativos, Barcelona é um centro emergente de nível 1), enquanto o Porto,
se enquadra numa categoria denominada “sistemas dilema” de nível 2, situação que 6 O estudo aponta 5 categorias de territórios:
1. “Portas Periféricas” – Sistemas mais competitivos, com um papel relevante nos processos de decisão. Caso de Madrid;
2. “Estrelas emergentes” – sistemas mais competitivos, que poderão jogar um importante papel na construção do policentrismo europeu, uma vez que reúnem condições para se articularem com outros nós do sistema europeu e mundial. São o caso das capitais;
3. “Sistemas dilema” – categoria que integra os sistemas cujo o futuro é incerto, sendo que a sua evolução dependerá da capacidade de se tornarem mais competitivos, através do aumento da produtividade e da qualificação dos recursos humanos;
4. “Sistemas promissores” – sistemas urbanos relativamente competitivos, onde persistem algumas fraquezas em matéria de produtividade e de qualidade dos recursos humanos. São âncoras do desenvolvimento dos territórios periféricos a ter em conta na articulação com outros sistemas;
5. “Sistemas mais periféricos” – correspondem aos sistemas mais fracos.
VOL. V
Povoamento
27
contrasta com o País Basco ou Saragoça, que aparecem classificados como “sistemas
promissores”.
Fonte: MARITIME PERIPHERIES FORWARD STUDIES UNIT (2002.
Figura 11: Modelo Policêntrico das Periferias Marítimas Europeias, 2002
VOL. V
Povoamento
28
4.2 Retrospectiva espacial e tendências de ocupação do território
4.2.1. Referências documentais e orientações de política em Portugal
As primeiras referências consistentes ao desenvolvimento regional remontam ao III
Plano de Fomento (PRESIDÊNCIA DO CONSELHO, 1968) preparado para o
período de 1968 a 1973. À semelhança de outros países da Europa Ocidental
verificava-se, nesse momento, um aumento das desigualdades regionais, em Portugal,
espelhadas em diferentes dinâmicas de crescimento existentes no litoral, em particular
Lisboa e Porto, e no interior do país. A “harmonização do crescimento à escala
regional” foi o objectivo central definido sendo para tal necessário promover7:
• “o equilíbrio da rede urbana, com a finalidade de dotar as populações de
equipamentos socio-económicos mínimos, concentrados a distâncias
razoáveis”;
• “a expansão descentralizada da indústria e dos serviços, concretizada pela
utilização de pólos de crescimento”; e a “progressiva especialização da
agricultura regional, de acordo com as aptidões dos solos e as influências
climáticas, numa óptica de concentração do investimento”8,
demonstrando-se a necessidade de reforçar a funcionalidade de outras cidades não
metropolitanas, para o que se propunha o desenvolvimento ou a criação de centros
urbanos com equipamentos socio-económicos compatíveis com a hierarquia da rede
urbana (das cidades capitais aos centros de menor dimensão em territórios rurais).
A adesão de Portugal à Comunidade Europeia marcou o início de um novo período
nas políticas de planeamento e desenvolvimento regional. Os programas e iniciativas
enquadrados nos I, II e actual III Quadro Comunitário de Apoio de 1989-93, 1994-99,
e 2000-2006 respectivamente, ao mesmo tempo que reforçaram a componente
sectorial dos investimentos, reorientaram a política regional e urbana.
7 Para que se estes objectivos fossem atingidos, pressupunha a criação de novas condições e novas
formas de regulamentação, as chamadas “regiões-plano ou regiões -programa”. Previa-se a criação de quatro no Continente (Norte, Centro, Lisboa e Sul), mais a Madeira e os Açores.
8 III Plano de Fomento, Capítulo I, Parte III, “Evolução recente e situação actual dos desequilíbrios regionais na metrópole”, 1968
VOL. V
Povoamento
29
Contudo, é nos anos noventa que se assiste a uma clara valorização das políticas de
ordenamento e desenvolvimento local e regional no território nacional.
Neste contexto, a aprovação da Lei de Bases da Política de Ordenamento do
Território e de Urbanismo (Lei Nº 48/98, de 11 de Agosto), foi um passo importante
para o processo de ordenamento do território português e para a consolidação de um
sistema urbano mais equilibrado e competitivo.
A referida lei enumera como objectivo principal “assegurar uma adequada
organização do território nacional, na perspectiva da sua valorização, designadamente
no espaço europeu, tendo como finalidade o desenvolvimento económico, social e
cultural integrado, harmonioso e sustentável do País, das diferentes regiões e
aglomerados urbanos “ (Artigo 1º).
No âmbito do desenvolvimento local e regional verificou-se, ao longo dos três
Quadros Comunitários de Apoio uma gradual focalização das intervenções e dos
programas em domínios e em espaços específicos, dando sequência aos problemas
identificados e aos objectivos definidos pelos diversos Planos de Desenvolvimento
Regional. As intervenções nas áreas urbanas reflectem esta situação, com a passagem
de intervenções centradas em estratégias sectoriais para uma maior territorialidade das
operações.
No que respeita às políticas urbanas esta aproximação torna-se evidente no âmbito do
QCA II, através da definição da Intervenção Operacional Renovação Urbana, e do
desenvolvimento, em paralelo com o Quadro, do Programa de Consolidação do
Sistema Urbano Nacional e de Apoio à Execução dos PDM (genericamente designado
por PROSIURB, Despachos MPAT 6/94 e 7/94), aprovado em 1994, que constituiu
um passo importante em matéria de política urbana associada ao processo de
desenvolvimento regional.
Os objectivos do PROSIURB, programa que vigorou até 1999, foram o de promover o
crescimento e consolidação de centros urbanos que desempenhavam um papel
estratégico no sistema urbano.
Dividido em dois sub-programas, no primeiro foram eleitas quarenta cidades médias
baseadas nos seguintes critérios: "uma população superior a 10 000 habitantes; um
VOL. V
Povoamento
30
nível de equipamentos, no mínimo, supraconcelhio; centros que desempenham um
papel estratégico na organização do território nacional, ou seja, sejam susceptíveis de
actuar como catalizadores de áreas envolventes, de estruturar espaços sub-regionais e
desempenham (ou possam vir a desempenhar) um papel significativo no âmbito das
redes internacionais". Por outro lado, foi dada uma atenção particular "aos centros
urbanos que se articulem em redes ou sistemas, potenciando assim iniciativas e
sinergias de forma concertada e articulada" (LOBO, 1997, pp. 79).
Fonte: MPAT (1994) in LOBO, 1997
Figura 12: Cidades Elegíveis no Sub-Programa 1 do Programa PROSIURB
VOL. V
Povoamento
31
De natureza distinta do anterior, mas igualmente especificamente orientado para a
rede de cidades, o Programa das Cidades Digitais, criado pelo Ministério da Ciência
e Tecnologia em 1997, teve como objectivos principais: a melhoria da qualidade de
vida urbana, o combate à interioridade, o reforço da competitividade económica e do
emprego e o apoio à integração social dos cidadãos com necessidades especiais. As
acções desenvolvidas foram diversas9 e serviram de ensaio para um futuro programa,
já consignado no III Quadro Comunitário de Apoio, no Programa Operacional
Sociedade da Informação (POSI).
O Plano Nacional de Desenvolvimento Económico e Social (2000-2006) - Visão
Prospectiva (MEPAT) identifica também os problemas e estrangulamentos associados
à desigual distribuição da população, às características da rede urbana portuguesa e ao
fraco desenvolvimento das áreas rurais. Os baixos níveis de prestação de serviços às
populações e actividades são apontados como obstáculos para os processos de
desenvolvimento regional do país pois não só, são um entrave à difusão de
informação e à possibilidade de participação nas redes europeias, como
impossibilitam os restantes territórios, nomeadamente as pequenas e médias cidades
de se afirmarem como pólos alternativos às duas áreas metropolitanas. Por outro lado,
reconhece-se que a pequena dimensão das cidades médias tem sido um obstáculo à
sua afirmação como pólos regionais; "as cidades médias são demasiado pequenas para
seguramente reterem o seu lugar e papel no sistema urbano", limitação que seria
ultrapassada se as cidades se organizassem em rede ou desenvolvessem parcerias de
forma a "aumentar fortemente a atractividade do conjunto" (MEPAT, 1999, pp. 54).
Assim, no futuro, perspectivam-se objectivos de desenvolvimento do sistema urbano
nacional que permitam o seu reposicionamento no contexto europeu:
• O reforço e a reorganização das AM’s em áreas policêntricas;
• A qualificação e estruturação dos contínuos urbanos do litoral que
contrariem os efeitos de polarização das AM’s ;
9 Domínios das Acções: Autarquia on-line; Reforço do programa internet na escola; Rede digital
comunitária; Acessibilidade à Sociedade de Informação; Bibliotecas digitais; Inserção de cidadãos com necessidades especiais; Promover os cuidados de saúde; Comércio Electrónico; Os Médias na cidade digital; Gestão de transportes.
VOL. V
Povoamento
32
• A dinamização dos centros urbanos em áreas em perda e a criação e a
consolidação de eixos de cidades no interior do país, organizados em
função das vias de comunicação;
• Avanço das redes de concertação e de cooperação transfronteiriça,
redes que podem constituir um factor de dinamismo da actividade do
interior do país
• Obter um sistema urbano mais coeso onde os centros de dimensão
média se articulem com as AM’s.
Neste contexto, o III Plano de Desenvolvimento Regional - 2000-2006 (MEPAT,
1999), para além do Programa Operacional do Ambiente (cujo um dos objectivos é a
"Melhoria do Ambiente Urbano"), tem nas Intervenções Operacionais Regionais
orientações estratégicas que visam a "Qualificação e Competitividade das Cidades
Médias"10, intervindo nos domínios económico, territorial e social, no sentido de
evitar a segregação e a exclusão.
Partindo da concertação estratégica e financeira dos Programas Operacionais
Regionais e do Programa Operacional Ambiente, desenhou-se uma intervenção
centrada nas pequenas e médias cidades portuguesas, para o período 2000-2006,
nomeada por Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental das
Cidades, abreviadamente Programa POLIS (Despacho Nº 47/A/MAOT/99). Este, tem
como objectivo principal "melhorar a qualidade de vidas nas cidades, através de
intervenções na vertente urbanística e ambiental, melhorando a atractividade e
competitividade de pólos urbanos que têm um papel relevante na estruturação do
sistema urbano nacional"(MA, 1999, pp. 1).
Todavia este programa POLIS não está vocacionado para a formação e consolidação
de eixos ou de sistemas urbanos, identificados como unidades dinâmicas do sistema
urbano nacional e, apesar da amplitude dos montantes envolvidos (160 milhões de
10 Os objectivos prioritários são:
• garantir o acesso a determinados serviços e padrões de qualidade de vida e de ambiente; • organizar o território, promovendo a competitividade dos nós estratégicos para a estruturação
dos espaços em termos regionais e nacionais, • reforçando a sua posição ao nível europeu; combater a segregação funcional e social dos
territórios urbanos; • e o apoio a estratégias concertadas de qualificação e de desenvolvimento urbano;
VOL. V
Povoamento
33
contos), a grande maioria das verbas ficaram comprometidas na Componente 1,
restringindo desde logo as acções a desenvolver (MARQUES DA COSTA, 2000).
Figura 13: Cidades POLIS, 2003
Efectivamente considerando que entre os objectivos do POLIS se contam a melhoria
da atractividade e da competitividade dos pólos urbanos que têm um papel relevante
na estruturação do sistema urbano nacional, parecia importante contemplar acções que
fomentassem a apresentação de projectos que, não só contribuíssem para o
VOL. V
Povoamento
34
desenvolvimento das cidades mas, também, para o desenvolvimento de
complementaridades funcionais e territoriais.
Paralelamente aos instrumentos e às políticas regionais e locais, as cidades,
personalizadas nos municípios, desenvolveram estratégias próprias. Assim se
enquadra a participação e adesão de alguns municípios território continental à Carta
de Aalborg ou a elaboração de algumas Agendas Locais, claramente em número
insuficiente, e que importa promover, pela importância que representam para o
ordenamento e para a concretização de uma estratégia de desenvolvimento sustentável
do território.
Analisando o estado de desenvolvimento dos vários instrumentos de intervenção no
plano da valorização territorial, associados ao III Quadro Comunitário de Apoio,
verificou-se a emergência de três domínios que, permitindo uma maior coerência ao
processo de planeamento e desenvolvimento territorial, careciam de explicitação
apropriada. São eles:
• a valorização das Pequenas Cidades;
• a valorização de Áreas Rurais;
• a valorização das Áreas Urbanas Fragilizadas.
É neste âmbito que em 2001, se desenvolveram três estudos, correspondentes aos três
domínios anteriormente identificados (MP, 2001a, MP, 2001b e DGDR, 2000),
Enquanto o primeiro e o segundo, se articulariam com o Eixo II das Programas
Operacionais Regionais (nas chamadas Acções Integradas de Base Territorial -
AIBT), o terceiro estudo constituiu-se como a base de fundamentação para a escolha
das áreas a serem alvo de intervenção da Iniciativa Comunitária URBAN II.
Efectivamente as AIBTs surgiram nos Programas Operacionais fundamentalmente
vocacionadas para os “espaços rurais” e para a diversificação das suas bases
económicas, nomeadamente suportadas nas actividades turísticas com excepção das
acções em curso no Norte Litoral. Contudo, no quadro de acelerada mobilidade da
população, bens e serviços a que hoje se assiste, parece que o desenvolvimento rural
não deverá ser separado de uma bem explicitada política de desenvolvimento urbano,
em particular, uma política de fortalecimento da rede de pequenas e médias cidades.
VOL. V
Povoamento
35
0 40 Km
5
1
2 3
45
6
7
8
9
10
Minho-Lima1
Douro3
Vale do Côa5
Entre Douro e Vouga4
Serra da Estrela6
Pinhal Interior7
Norte Alentejano8
Zona dos Mármores9
Áreas de Baixa Densidade10
2 Vale do Sousa
N
P. O. Norte
P. O. Centro
P. O. Alentejo
P. O. Algarve
5
Programa Pequenas Cidades
Pequenas Cidades Integradasno Programa das Áreas UrbanasFragilizadas
Fonte: MP (2001a)
Figura 14: Acções Específicas de Valorização de Pequenas Cidades
0 40 Km
N
1
2
3
8
5
6
4
9
7
ENTRE-DOURO-E-MINHO1 - ADRIMINHO2 - ADRIL3 - ATAHCA4 - PROBASTO5 - ADER-SOUSA6 - DOLMEN7 - ADRIMAG8 - SOL-DO-AVE
11
12
10
13
14
TRÁS-OS-MONTES9 - ADRAT10 - DESTEQUE11 - DOURO HISTÓRICO12 - CORANE13 - DOURO SUPERIOR14 - BEIRA DOURO
15 16
17
1819
20
21
42
25
BEIRA LITORAL15 - ADDLAP16 - ADD17 - ADICES18 - DUECEIRA19 - TERRAS DE SICÓ20 - ADELO21 - ADAE42 - ADIBER
2728
24 23
22
26
BEIRA INTERIOR22 - RAIA HISTÓRICA23 - PRÓ-RAIA24 - ADRUSE25 - ADRACES26 - PINHAL MAIOR27 - RUDE28 - ADERES
33
29
31
3032
RIBATEJO E OESTE29 - ADIRN30 - APRODER31 - CHARNECA32 - LEADER OESTE33 - TAGUS
35
34
36
37
39
38
ALENTEJO34 - LEADERSON35 - ADER-AL36 - MONTE37 - TERRAS DENTRO38 - ESDIME39 - ROTA DO GUADIANA
41
40
ALGARVE40 - IN LOCO41 - VICENTINA
Fonte: MP (2001b)
Figura 15: Programa de Iniciativa Comunitária LEADER II, Entidades Locais
Credenciadas
VOL. V
Povoamento
36
Fonte: MP (2001b)
Figura 16: Tipologias de áreas rurais
Essa articulação não encontra resposta no quadro da política nacional, uma vez que o
único instrumento dirigido às cidades é o POLIS, também integrado no Eixo II dos
Programas Operacionais, mas de forma “autónoma”, muito mais virado para uma
valorização do espaço público como forma de melhorar a qualidade de vida das
cidades e aumentar a sua sustentabilidade.
VOL. V
Povoamento
37
4.2.2.Várias Leituras do Sistema Urbano Nacional
Recentemente, várias leituras acerca do sistema urbano nacional têm sido
apresentadas, mas destacamos três pela sua actualidade e pertinência:
• Urbanização e Coesão Social em Portugal (MEPAT- GAERE, 1996)
bem como no “HABITAT II - Portugal” (MEPAT, 1996), documento
apresentado em Junho de 1996 em Istambul na “Conferência sobre
Estabelecimentos Humanos”; Refira-se que a base desta visão foi
apresentada pela primeira vez em 1993 (J. GASPAR, 1993a);
• Sistema Urbano Nacional – Cidades Médias e Dinâmicas Territoriais
(DGOTDU, 1997) e que consta igualmente no Plano Nacional de
Desenvolvimento Económico e Social, 2000-2006 (PNDES) (MEPAT,
1999). Posteriormente, e numa abordagem complementar da anterior,
surgiu recentemente, um novo estudo intitulado Sistema Urbano
Nacional - Rede Complementar (DGOTDU, 2002), onde se analisam o
conjunto dos pequenos centros (sedes de municípios), depois de
analisadas as metrópoles e as cidades médias, sendo o estudo finalizado
com a publicação de um volume de síntese intitulado Sistema Urbano
Nacional – Síntese (DGOTDU, 2003a), onde se apresentam quatro
cenários contrastados de evolução do sistema urbano nacional;
• e as propostas das Comissões de Coordenação apresentadas em planos
de desenvolvimento regional ou nos documentos prospectivos do
PNDES regionais (CCRN, 1998, CCRC, 1998, CCRLVT, 1998,
CCRAlentejo, 1998 e CCRCAlgarve, 1998).
Na primeira, para além das as áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, enquadram-se
um vasto número de cidades que desenvolvem entre elas relações de interdependência
configurando “concentrações polinucleadas” e que definem a “metropolitanização” do
território litoral. Para além desta área, conta-se o litoral algarvio, cuja ocupação do
território assenta num sistema de ocupação urbana quasi-contínua, que permitiu o
desenvolvimento de vários pólos com uma forte especialização funcional.
VOL. V
Povoamento
38
Fonte: GASPAR, J. (1993)
Figura 17: Configuração do Sistema Urbano Português, 1993
Para além destas cidades, reconhece-se a existência de outras que definem faixas de
ligação entre o litoral e a fronteira espanhola. Casos de Lamego e Vila Real (potencial
eixo) até Chaves; Viseu (e cidades envolventes) até à Guarda, o potencial eixo de
Castelo Branco-Fundão-Covilhã-Guarda e a sul, Évora a Elvas - Campo Maior e Vila
VOL. V
Povoamento
39
Real de Santo António. Apenas quatro cidades se enquadram num contexto de
despovoamento urbano (Bragança, Mirandela, Portalegre e Beja).
Fonte: Grupo de Trabalho do Esquema de Desenvolvimento do Espaço Europeu, 1996
Figura 18: Síntese do Sistema Urbano Continental, 1996
Esta leitura do sistema urbano é favorável às cidades não metropolitanas, quer no
Litoral, onde beneficiam particularmente da melhoria da acessibilidade e do processo
de desconcentração produtiva das grandes aglomerações, quer no Interior, onde se
VOL. V
Povoamento
40
desenvolveram ao longo das vias de comunicação estratégicas e, assim, conseguiram
potenciar as suas vocações produtivas e territoriais (casos de Viseu, Évora, Elvas).
Na segunda leitura do sistema urbano (DGOTDU, 1997) as cidades não
metropolitanas surgem numa posição um pouco distinta da anterior. O quadro de
“metropolitanização” que definia o litoral é substituído pela identificação de “espaços
dinâmicos” cujos limites conduzem a três áreas:
• o espaço litoral de Viana do Castelo até Aveiro-Ílhavo-Ovar;
• o espaço que compreende Leiria-Marinha Grande até ao limite sul da
AML, mas que exclui o triângulo Abrantes-Tomar-Torres Novas;
• e o litoral algarvio.
Assim, com excepção de Coimbra e da Figueira da Foz, as restantes cidades do litoral
aparecem enquadradas pelas aglomerações metropolitanas.
As "cidades âncora" e as "cidades porta" são apontadas neste trabalho como cidades
que desenvolvem funções de intermediação e, portanto, como cidades médias.
Mirandela, Chaves, Bragança, Viseu, Guarda, Portalegre, Évora e Beja, entre outras,
são classificadas como “cidades âncora”, o que significa “centros estruturadores e
indutores do desenvolvimento de territórios alargados” (DGOTDU, 1997, pp.417) e,
como tal, cidades com um papel de intermediação.
Por outro lado, Faro é considerada “cidade-porta”, definida como uma “cidade com
forte relacionamento internacional, com acesso a redes de transferência de know-how
e de inovação, inserida em espaços potenciadores de competitividade ou que assumem
posição importante em segmentos de mercado internacionais, envolvendo nestes
processos o território que polarizam”, o que significa que são cidades com
protagonismo nos processos de internacionalização urbanos e territoriais” (DGOTDU,
1997, pp.417-8). Esta função confere igualmente um grau de intermediação.
VOL. V
Povoamento
41
Fonte: DGOTDU (1997)
Figura 19: Síntese do Sistema Urbano Nacional - DGOTDU, 1997
Quanto a Viana do Castelo, Braga, à conurbação polinucleada de, Guimarães,
Famalicão, Santo Tirso, Trofa e Fafe e a sul, as cidades de São João da Madeira,
Santa Maria da Feira, Oliveira de Azeméis, o eixo Marinha Grande - Leiria, entre
outras, surgem como “pólos de redes internacionais”, outro critério importante para as
eleger como cidades com funções de intermediação.
VOL. V
Povoamento
42
A salientar ainda, o relatório da DGOTDU recentemente publicado (2003a), intitulado
Sistema Urbano Nacional – Síntese, onde se procura apresentar uma síntese dos
estudos anteriormente feitos, ao mesmo tempo que actualiza parte da informação e das
orientações definidas anteriormente.
Fonte: DGOTDU (2003a)
Figura 20: Uma visão recente do Sistema Urbano Nacional, 2002
VOL. V
Povoamento
43
A comparação do mapa de síntese apresentado no documento Síntese do Sistemas
Urbano Nacional – Cidades Médias e Dinâmicas Territoriais (DGOTDU, 1997) com
o apresentado no actual estudo (Síntese do Sistemas Urbano Nacional –Síntese,
DGOTDU, 2003a) permite evidenciar algumas diferenças: reforço da polarização de
Coimbra e de Viseu; reafirmação do triângulo Santarém, Cartaxo e Almeirim;
reconfiguração dos elementos que compõem o sistema algarvio, e um “recuar” na
análise dos sistemas urbanos das regiões Norte Litoral e Centro Litoral Norte, que
aparecem neste documento numa perspectiva individual.
Neste trabalho são também apresentados 4 cenários prospectivos para o país, que
serão posteriormente analisados.
De referir o documento publicado em finais de 2002, que incidindo sobre a rede
complementar (as sedes de município) procura fazer um diagnóstico das dinâmicas
destes pequenos centros e dos territórios envolventes, no sentido de identificar os
factores críticos ao seu desenvolvimento (DGOTDU, 2002).
Confrontando as visões anteriores com as perspectivas regionais descritas em vários
documentos divulgados pelas Comissões de Coordenação Regionais, encontramos
algumas diferenças, naturalmente explicadas pelo facto de se confrontarem duas
escalas de análise distintas (e relembre-se que o último mapa apresentado é posterior
às visões definidas por cada região nos diagnósticos prospectivos). Enquanto as duas
primeiras incidem sobre a escala nacional, as visões das Comissões de Coordenação
traduzem a perspectiva regional e, como tal, valorizam o papel de algumas
aglomerações que à escala nacional não assumem a mesma relevância.
A Região Norte (CCRN, 1998), para além das cidades classificadas segundo os
critérios do MEPAT, considera igualmente relevantes pequenos aglomerados que, em
alguns casos, não têm o estatuto de cidade, mas que desempenham funções com
capacidade de polarização supra-concelhia: Amarante; Barcelos; Vila Nova de Foz
Côa-Torre de Moncorvo; Mogadouro-Miranda do Douro; Ponte de Lima-Ponte da
Barca-Arcos de Valdevez e Valença.
VOL. V
Povoamento
44
Fonte: CCRN
Figura 21: Sistema Urbano da Região Norte
A Região Centro (CCRC, 1998) privilegia uma leitura do sistema urbano em sistemas
sub-regionais mais alargados que os anteriormente apontados:
• Viseu e a constelação envolvente que inclui Mangualde, São Pedro do
Sul e Tondela;
• o eixo Castelo Branco-Belmonte-Fundão-Covilhã-Guarda;
• o sistema Aveiro-Ílhavo-Vagos-Albergaria-Águeda-Oliveira do Bairro;
• o eixo Coimbra (incluindo Lousã, Mealhada, Cantanhede e Miranda do
Corvo) -Figueira da Foz;
• o eixo Leiria-Marinha Grande.
Podemos concluir que na leitura da CCR Centro, as cidades médias, reforçadas pela
configuração de sistemas ou eixos, ganham protagonismo, assumindo-se como
elementos estratégicos para a afirmação da região no contexto nacional e
internacional, em termos económicos, sociais e culturais. É neste contexto que se
insere o caso de estudo apresentado nos capítulos seguintes (o eixo Castelo Branco-
Belmonte-Fundão-Covilhã-Guarda) cujas primeiras referências remontam a 1990
(CCRC, elaborado por CEDRU/ADIRA, 1990).
VOL. V
Povoamento
45
Fonte: CCRC
Figura 22: Sistema Urbano da Região Centro
Quanto à Região de Lisboa e Vale do Tejo (CCRLVT, 1998), para além da AML
identificam-se três sub-sistemas: o Oeste, o Médio Tejo e a Lezíria do Tejo, cuja
organização interna, permite valorizar um conjunto de pequenos aglomerados que
desenvolvem funções de intermediação.
VOL. V
Povoamento
46
São os casos do triângulo Tomar, Torres Novas e Abrantes, que integram Ourém e
Vila Nova da Barquinha, no Médio Tejo e do Cartaxo e Almeirim, que não sendo
contemplados no PROSIURB, são parte integrante do sistema de Santarém.
Fonte: CCRLVT
Figura 23: Sistema da CCRLVT
VOL. V
Povoamento
47
Outro documento que importa levar em conta na presente análise é PROT-AML
(aprovado em 2002), documento fundamental para a Área Metropolitana de Lisboa e
que tem como prioridades essenciais a sustentabilidade ambiental, a qualificação
metropolitana, a coesão sócio-territorial e a organização do sistema metropolitano de
transportes.
Fonte: CCRLVT (2002)
Figura 24: Esquema de Polarização Metropolitana – AML, 2002
VOL. V
Povoamento
48
Das quatro prioridades essenciais11 que fundamentam o PROT-AML destaque-se a
“Qualificação Metropolitana”, prioridade que deverá ter em conta a contenção da
expansão urbana e de um modelo/estrutura territorial que procura a “recentragem e
ordenamento da AML em articulação com o Estuário do Tejo, salvaguardando os
recursos naturais e as áreas protegidas; o desenvolvimento de novas orientações
metropolitanas; o complemento e a consolidação de uma estrutura de acessibilidade
em rede; o ordenamento logístico” (CCRLVT, 2002).
Fonte: CCRLVT, 2002
Figura 25: Estrutura polinucleada da Área Metropolitana de Lisboa
11 As 4 prioridades são: “Sustentabilidade Ambiental; Qualificação Metropolitana; Coesão socio-
territorial; Organização do sistema metropolitanos de transportes.
VOL. V
Povoamento
49
A perspectiva apresentada pela Comissão de Coordenação do Alentejo (CCRAlentejo,
1998) reafirma também a necessidade de incluir na análise algumas pequenas
aglomerações que são importantes na estruturação do seu território. São os casos de
Moura, Castro Verde, Santiago do Cacém e Estremoz, aglomerados que
complementam os níveis superiores da rede regional definida por Portalegre, Elvas,
Évora e Beja.
Fonte: CCRAlentejo
Figura 26: Sistema urbano do Alentejo
VOL. V
Povoamento
50
A leitura do sistema urbano regional da Região do Algarve (CCRAlgarve, 1998)
baseia-se em critérios relacionados com as pequenas distâncias entre os centros
urbanos e com o aumento dos movimentos pendulares. Estes dois factores desenham
um “eixo urbano litoral, globalmente pouco estruturado, onde é possível identificar
duas redes com expressão significativa: Faro-Olhão-Loulé-S. Brás de Alportel e
Portimão-Lagos-Lagoa-Silves” (CCRAlgarve, 1998, pp. 12). O sistema Faro-Olhão,
também identificado no PROSIURB, sai aqui reforçado pela presença de Loulé e São
Brás de Alportel, que se integram na estrutura de relações da capital algarvia.
Fonte: CCR Algarve
Figura 27: Sistema Urbano da Região do Algarve
VOL. V
Povoamento
51
4.2.3. Evolução e caracterização do sistema de povoamento
A urbanização é um dos fenómenos mais visíveis no território nacional nos últimos
quarenta anos. Paralelamente ao crescimento e consolidação das áreas metropolitanas,
verificou-se um crescimento das pequenas e médias cidades, que contribuíram de
forma significativa para uma modificação da rede urbana e do sistema de povoamento
nacional.
A evolução na estrutura do povoamento tem apontado no sentido do reforço dos
lugares de maior dimensão, ou seja, uma manifesta concentração nas vilas e cidades
em detrimento das aldeias ou outras localidades de menor dimensão de cariz rural.
Entre 1981 e 2001, a percentagem de população residente em lugares com menos de
2000 habitantes decresceu de 51,4% para 41,9%, enquanto os residentes em lugares
com mais de 10000 habitantes, cresceram de 30,6%, em 1981, para 37,9% em 2001.
Quadro 5: População residente por classe de dimensão dos lugares, 1981 e 2001 (%)
1981 2001
<
2000 2 a
4999 5 a
9999 >
10000 Isolada Total <
2000 2 a
4999 5 a
9999 >
10000 Isolada Total Continente 51,4 8,4 4,8 30,6 4,8 100,0 41,9 9,2 8,0 37,9 3,1 100,0 Norte 63,3 5,5 2,9 22,0 6,3 100,0 47,6 7,1 6,8 36,3 2,3 100,0 Centro 75,5 7,3 1,9 11,8 3,6 100,0 64,4 8,8 3,5 19,8 3,5 100,0 Lisboa 14,7 10,5 7,7 66,5 0,6 100,0 14,2 11,0 10,7 63,3 0,9 100,0 Alentejo 48,2 18,3 10,5 12,6 10,4 100,0 40,0 14,6 18,3 18,6 8,4 100,0 Algarve 45,0 6,8 9,1 24,1 15,0 100,0 46,2 9,1 3,6 35,5 5,6 100,0
Fonte: INE, RGP 1981 e Censo 2001
Este reforço é igualmente efectivo nos lugares de dimensão compreendida entre os
5000 e os 10000 habitantes, escalão em que se inclue um significativo número de
cidades, em particular as localizadas no Norte e Centro Litoral, expressando o reforço
da concentração a favor de uma rede de pequenas e médias cidades no país.
Neste contexto, assiste-se a um decréscimo da população rural, que tem sido mais
acentuado que o verificado em outros países da Europa cuja matriz do povoamento é
mais urbanizada. Um estudo da ONU (UN, 2002) estima que a variação da população
VOL. V
Povoamento
52
residente em espaços rurais no período 2000-2005, seja de -3,6%, enquanto países
como a França e a Suécia registarão para o mesmo período variações negativas
inferiores a 0,5%.
Quadro 6: Evolução da População Urbana e Rural, 2000
População (%) Variação 2000-2005 (%) Países Urbana Rural Urbana Rural EU-15 Austria 67 33 0.15 -0.60 Bélgica 97 3 0.15 -2.25 Dinamarca 85 15 0.16 0.16 Espanha 78 22 0.28 -1.08 Finlândia 59 41 0.07 0.07 França 76 24 0.58 -0.34 Grécia 60 40 0.46 -0.62 Holanda 90 10 0.46 -0.65 Irlanda 59 41 1.43 0.27 Itália 67 33 0.11 -0.62 Luxemburgo 92 8 1.55 -3.10 Portugal 66 34 1.93 -3.61
Reino Unido 90 10 0.25 -0.50
Alemanha 88 12 0.17 -1.55 Suécia 83 17 -0.10 -0.27 Outros da Europa Ocidental Noruega 75 25 0.74 -0.77 Suiça 67 33 0.00 -0.1 Paísess do Alargamento Chipre 70 30 - - República Checa 75 26 -0.03 -0.33 Estonia 69 31 -1.08 -1.27 Hungria 65 35 -0.06 -1.34 Letónia 60 40 -0.56 -0.56 Lituânia 69 31 -0.03 -0.69 Malta 91 9 - - Polónia 63 37 0.25 -0.68 Eslováquia 58 42 0.42 -0.40 Eslovénia 49 51 -0.10 -0.14 Países Candidatos Bulgária 67 33 -0.94 -1.05 Turquia 66 3 1.94 0.07 Roménia 55 45 0.08 -0.68
Fonte: UNITED NATIONS (2002)
VOL. V
Povoamento
53
50 km
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2000 - 5000
5000 - 10 000
> 10 000
Habitantes
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S
* Critério INE Fonte: INE, 2001; SIG PNPOT 2004
Figura 28: População Residente em Lugares* com mais de 2000 habitantes, Portugal Continental, 2001
VOL. V
Povoamento
54
Regionalmente, este padrão retrata processos diferenciados. No interior, resulta do
processo de despovoamento das áreas rurais e da concentração nas aglomerações de
pequena e média dimensão. No litoral, verifica-se um processo de urbanização, quer
pela via da concentração e consolidação dos centros urbanos existentes, quer pela
urbanização dos espaços rurais, a chamada urbanização in situ, associada a sistemas
regionais de povoamento disperso, que configuram o alargamento de uma mancha
urbano-difusa em torno dos centros urbanos e ao longo das vias de comunicação, onde
se estabelecem novas relações económicas e funcionais que caracterizam o processo
de metropolização do litoral português.
4.2.4. Processo de urbanização e reconfiguração dos sistemas urbanos e regionais
i) Uma tendência crescente de urbanização do território
Quaisquer que sejam os critérios utilizados para identificar e medir a população
urbana, os registos apresentam-se sempre crescentes, demonstrando a consolidação
das Áreas Metropolitanas a par da afirmação de um conjunto de pequenas e médias
cidades que, em muitas regiões, dão lugar à formação de pequenas conurbações ou
eixos urbanos. Em 2001, aplicando a Tipologia de Áreas Urbanas (INE-DGOTDU,
1998; INE-DGOTDU, 1999), cerca de 78% da população residente no Continente,
concentrava-se em áreas com características predominantemente urbanas1 (APU`s), o
que representou um acréscimo de cerca de 10% relativamente a 1991 (67,4%).
1 São consideradas áreas predominantemente urbanas:
- freguesias urbanas; - freguesias semi-urbanas contíguas às freguesias urbanas, segundo orientações e critérios de
funcionalidade/planeamento; - freguesias semi-urbanas assim consideradas segundo critérios de funcionalidade/planeamento; - freguesias sedes de concelho com mais de 5 000 habitantes. Entendam-se como:
- freguesias urbanas, freguesias que possuam uma densidade populacional superior a 500 hab/Km2 ou que integrem um lugar com população residente igual ou superior a 5 000 habitantes;
- freguesias semi -urbanas, freguesias não urbanas que possuam densidade populacional superior a 100 e inferior ou a 500 hab/Km2 ou que integrem um lugar com população residente igual ou superior a 2 000 habitantes e inferior a 5 000 habitantes (INE-DGOTDU, 1998, pp.8 e 9).
VOL. V
Povoamento
55
50 km
Áreas Predominantemente Urbanas
Áreas MedianamenteUrbanas
Áreas Predominantemente Rurais
Fonte: INE - DGOTDU (1999)
Figura 29: Tipologias de Áreas Urbanas, 1991
VOL. V
Povoamento
56
Todavia, este valor mantém-se abaixo do nível verificado em países como a Bélgica
(97%) e a Holanda (90%) e, mesmo estando a par da Espanha (78%), se observarmos
comparativamente a configuração destas redes urbanas ibéricas, constata-se que a
Espanha se diferencia pelo facto de a população urbana estar distribuída numa sólida
rede de cidades com mais de 100000 habitantes.
Os valores referentes à tipologia de áreas urbanas, têm uma expressão regional
diferenciada, como se pode verificar pelas situações do Minho-Lima ou do Pinhal
Interior (elevado peso das áreas medianamente urbanas), que contrastam com Lisboa,
Porto e ainda, o Baixo Vouga e o Algarve, que têm densidades populacionais mais
elevadas e uma rede dispersa de pequenas e médias aglomerações (traduzidas na forte
concentração de áreas predominantemente urbanas).
Os valores de urbanização são mais baixos se considerarmos apenas os centros
urbanos (lugares com mais de 10000 habitantes) ou a população residente em
cidades2, dois critérios recorrentemente utilizados para medir a urbanização. Assim,
se considerarmos “a população residente nas Áreas Metropolitanas e nos centros
urbanos” (lugares com mais de 10000 habitantes), a taxa de urbanização ronda os
51% em 2001. Valores semelhantes são obtidos quando consideramos a população
residente em cidades e nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto.
Estas taxas não reflectem a verdadeira dimensão da expansão do fenómeno urbano,
que tem assumido contornos mais difusos, dificilmente mesuráveis pelo critério do
centro urbano (lugar com mais de 10000 habitantes) ou pelo critério de cidade3.
Actualmente, Portugal conta com 134 cidades, das quais 123 estão no Continente,
número este que cresceu significativamente nos últimos dez anos. A rede de cidades
reflecte o padrão de povoamento e a dinâmica populacional e funcional, destacando-
se para além das cidades localizadas nas Áreas Metropolitanas, o litoral Norte e
Algarvio.
2 Lei 11/82 de 2 de junho. 3 INE, “A elaboração do Atlas começou por obrigar a interpretar geograficamente o conceito de cidades
tal como é definido em Portugal, optando o INE por lhe acrescentar as especificações susceptíveis de reforçar a sua capacidade de descrever as áreas urbanas centrais.... Procurou-se definir um conceito de cidade estatística...construindo-o empiricamente em parceria com as Câmaras Municipais a partir dos instrumentos jurídicos de ocupação de solos existentes: PDM, PU, PP e Perímetros Urbanos”(pp. VII, INE, 2002).
VOL. V
Povoamento
57
Da análise anterior, decorre um aspecto que deve ser assinalado. É que apesar da
evolução positiva no domínio da definição de critérios para medir o fenómeno da
urbanização, a diversidade de va lores apresentados mostra claramente a necessidade
de reflectir num critério, que não terá de ser exclusivamente demográfico, mas que
sirva de base ao estabelecimento de uma política de cidades, um instrumento
fundamental para o ordenamento do território.
Quadro 7: Número de Centros Urbanos e Percentagem de População Residente em Centros Urbanos (Lugares com mais de 10000 habitantes) - Evolução 1960-2001
1960 1970 1981 1991 2001 Nº
LUG. POP. Nº LUG. POP. Nº
LUG. POP. Nº LUG. POP. Nº
LUG. POP.
Total de concelhos que compõem a: AML 17,1 21,4 25,4 25,8 25,9 AMP 9,4 10,8 11,4 11,8 12,2
TOTAL AM`S 26,5 32,2 36,8 37,6 38,1 Centros urbanos com mais de 10 000 habitantes fora das AM`s > 100 000 hab. 0 0,0 0 0,0 0 0,0 0 0,0 3 3,1 75- 100 000 hab. 0 0,0 0 0,0 0 0,0 3 2,8 0 0,0 50 - 75 000 hab. 0 0,0 1 0,7 2 1,4 0 0,0 1 0,5 30 - 50 000 hab. 3 1,5 2 1,0 2 0,8 4 2,8 6 2,1 20 - 30 000 hab. 4 1,0 6 1,6 8 1,9 9 2,2 12 2,7 10 - 20 000 hab. 18 2,8 20 3,0 22 3,2 23 3,3 38 4,8 < 10 000 * hab. 3 0,3 2 0,2 0 0,0 0 0,0 0 0,0 TOTAL S/ AM`S 28 5,6 31 6,5 34 7,2 39 11,0 60 13,2 Total de lugares c/ + 10000 hab. 50 - 65 - 80 - 99 - 128 -
Continente - 8292975 - 8074960 - 9336760 - 9371319 - 9869343
País - 8889392 - 8611110 - 9833014 - 9862540 - 10356117
Tx urbanização* 28 32,1 31 38,7 34 44,1 39 48,6 60 51,3 1970 * CAPITAIS DE DISTRITO (VILA REAL E LEIRIA) 1960 * CAPITAIS DE DISTRITO (LEIRIA, BRAGANÇA E GUARDA) * com base nos cu. c/ + de 10000 hab.
Fonte: INE, Cálculo Próprio
VOL. V
Povoamento
58
50 km
1
2 34
567
8910
11
1213
14151617
18
1920
21
22
2324
25
262728
2930
313 23 3
3435
36
3738
39
40
4142
434445
46
47484950
5152
53
5455
5657
58
59
60
61
62
63
6465
66
67
68
69
70
71
7273
74
75767778
798081
82
8384
85 8687
8889
90
9192
93
94
9596
9798
99
100
101
102103
104
105 106
107
108109110
111
112
113114
115116 117118
119120
121122
123
63-Viseu64-Gouveia65-Seia66-Guarda67-Pinhel68-Castelo Branco69-Covilhã70-Fundão71-Alcobaça72-Caldas da Rainha73-Peniche74-Torres Vedras75-Amadora76-Lisboa77-Odivelas78-Loures79-Sacavém80-Queluz81-Aguálva-Cacém82-Póvoa de Santa Iria83-Vila Franca de Xira84-Alverca do Ribatejo85-Almada86-Barreiro87-Montijo88-Amora89-Seixal90-Setúbal91-Abrantes92-Entroncamento93-Tomar94-Torres Novas95-Fátima96-Ourém97-Almeirim98-Cartaxo99-Rio Maior100-Santarém101-Alcácer do Sal102-Santiago do Cacém103-Sines104-Elvas105-Ponte de Sôr106-Portalegre107-Estremoz108-Évora109-Montemor-o-Novo110-Vendas Novas111-Beja112-Moura113-Albufeira114-Faro115-Lagoa116-Lagos117-Loulé118-Olhão119-Portimão120-Silves121-Tavira122-Vila Real de Santo António123-Quarteira
1-Viana do Castelo2-Barcelos3-Braga4-Esposende5-Fafe6-Vizela7-Guimarães8-Santo Tirso9-Trofa10-Vila Nova de Famalicão11-Espinho12-Gondomar13-Rio Tinto14-Maia15-Matosinhos16-São Mamede de Infesta17-Porto18-Póvoa de Varzim19-Valongo20-Ermesinde21-Vila do Conde22-Vila Nova de Gaia23-Amarante24-Lixa25-Felgueiras26-Marco de Canaveses27-Paços de Ferreira28-Freamunde29-Paredes30-Penafiel31-Santa Maria da Feira32-Fiães33-Lourosa34-Oliveira de Azeméis35-São João da Madeira36-Vale de Cambra37-Lamego38-Peso da Régua39-Vila Nova de Foz Côa40-Vila Real41-Bragança42-Chaves43-Macedo de Cavaleiros44-Miranda do Douro45-Mirandela46-Valpaços47-Águeda48-Aveiro49-Ílhavo50-Gafanha da Nazaré51-Ovar52-Esmoriz53-Cantanhede54-Coimbra55-Figueira da Foz56-Leiria57-Marinha Grande58-Pombal59-Oliveira do Hospital60-Mangualde61-Santa Comba Dão62-Tondela
Fonte: INE
Figura 30: Designação das Cidades Oficiais de Portugal Continental em 2002
VOL. V
Povoamento
59
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50 km
# Cidades
Antes de 1970 Entre 1970 e 1980
Entre 1980 e 1990 Depois de 1990
Fonte: INE
Figura 31: Data de Criação das Cidades em Portugal Continental
VOL. V
Povoamento
60
50 km
Milhareshabitantes
500250125
NUTS III
Perímetro da cidade
Fonte: INE, elaboração própria
Figura 32: População Residente nas Cidades de Portugal Continental em 2001
VOL. V
Povoamento
61
Quadro 8: População dos três maiores centros urbanos, desde o séc. XVI (% população total)
Lugar no Rank Centro urbano
1527 Centro urbano
1801 Centro urbano
1911
1ª Lisboa 4,9% Lisboa 5,6% Lisboa 7,3 2ª Porto 1,1% Porto 1,5% Porto 3,2 3ª Évora 1,1% Braga 0,6% Setúbal 0,5 Menor Braga 0,3% Chaves 0,2% Montijo 0,1 País 1070000 hab. 2931392 5999146
Lugar no Rank Centro
urbano 1940 Centro
urbano 1960 Centro
urbano 1970
1ª Lisboa 9,1 % Lisboa 9,0% Lisboa 10,1% 2ª Porto 3,4% Porto 3,4% Porto 4,0% 3ª Setúbal 0,5% Coimbra 0,5% Amadora 0,9% Menor Portalegre 0,1% Vila Real 0,1% Leiria 0,1% País 7755423 8889392 7611110
Lugar no Rank Centro
urbano 1981 Centro
urbano 1991 Centro
urbano 2001
1ª Lisboa 8,2% Lisboa 6,7% Lisboa 5,5% 2ª Porto 3,3% Porto 3,1% Porto 2,5% 3ª Amadora 1.0% Amadora 1,2% Amadora 1,7% Menor Buraca 0,1% V. Castelo 0,1% Amarante 0.1% País 9833014 9862540 10356117
Fonte: INE, tratamento próprio
Na década de noventa, acentuou-se a tendência de crescimento populacional das
Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto (5,6% e 8% respectivamente) enquanto as
cidades de Lisboa e do Porto têm vindo a registar uma perda significativa de
habitantes, traduzindo a reestruturação demográfico-funcional das duas metrópoles.
Quadro 9: Evolução da População Residentes nas Áreas Metropolitanas de Lisboa e Porto, 1960-2001
1960 1970 1981 1991 2001 60-81 81-91 91-01 Lisboa 802230 769044 807167 663315 564657 0,6 -17,8 -14,9 AML 1524200 1839741 2502044 2540276 2682687 64,2 1,5 5,6
Porto 303424 306176 327368 302467 263131 7,9 -7,6 -13,0 AMP 835674 931125 1117920 1167800 1260680 33,8 4,5 8,0
AM`s 2359874 2770866 3619964 3708076 3943367 53,4 2,4 6,3
Continente 8292975 8074960 9336760 9371319 9869343 12,6 0,4 5,3 País 8889392 8611110 9833014 9862540 10356117 10,6 0,3 5,0
Fonte: INE
VOL. V
Povoamento
62
Para além do crescimento das Áreas Metropolitanas, reforçou-se a importância das
pequenas e médias cidades traduzindo não só um aumento da dimensão populacional,
como um alargamento das áreas de influência em termos funcionais, representando
um claro reforço da “rede de cidades médias” e da “rede complementar” de cidades.
Entre 1991 e 2001, as cidades que registaram ritmos de crescimento mais elevados
foram as cidades algarvias, a área de Leiria-Marinha Grande e o conjunto de cidades
do Norte Litoral. No interior, destacam-se cidades do Centro e Norte Interior, como a
Guarda ou Mirandela. A observação do mapa relativo à variação 1991-2001 da
população do concelho e das cidades, evidencia dois aspectos importantes: a dinâmica
positiva das cidades, é acompanhada por um crescimento nos concelhos, dando a
continuidade das manchas de crescimento uma imagem da metropolização do litoral.
O confronto entre a rede de cidades e o padrão das áreas predominantemente urbanas,
para 1991 e 2001, evidencia claramente o alargamento das manchas urbanas de maior
densidade (há um nº significativo de freguesias que passam de AMU`s para APU`s),
situação particularmente evidente no Norte Litoral, no Baixo Vouga, Lezíria e
Algarve.
Os dados relativos às 40 cidades médias seleccionadas no Programa PROSIURB,
permitem evidenciar dois aspectos: por um lado, o reforço do seu peso no total da
população residente no Continente, por outro, o aumento do número de aglomerações
com mais de 50000 habitantes, contrariando a tendência de bicefalia que caracteriza
estruturalmente o território continental.
Quadro 10: Cidades PROSIURB, 1981-1991
Distribuição por escalão de dimensão (nº de aglomerações) População
<10000
10-20000
20-50000
50-160000
Total 40 cidades Continente
Peso no total
Continente
1981 1 6 27 6 40 1338463 9336760 14,3 1991 6 27 7 40 1458296 9371319 15,6
Fonte: elaborado a partir de MARQUES DA COSTA (2000)
Quadro 11: Cidades PROSIURB, 2001
Distribuição por escalão de dimensão (nº de aglomerações)
População
<10000 10-
20000 20-
50000 50-
160000 Total 40 cidades Continente
Peso no total
Continente
2001 8 21 11 40 1839049 9869343 18,6 Fonte: elaborado a partir de DGOTDU (2002b)
VOL. V
Povoamento
63
50 km
Fonte: INE, 2001; SIG PNPOT, 2004
(-34) - (-19)(-19) - 00 - 1212 - 2727 - 5868
%
Cidades
Fonte: INE, 2001; SIG PNPOT, 2004
Figura 33: Variação da População por Concelho e nas Cidades de Portugal Continental entre 1991 e 2001
VOL. V
Povoamento
64
50 km
Cidades Oficiais
Áreas Predominantemente Urbanas (APU)Áreas Maioritariamente Urbanas (AMU)Áreas Predominantemente Rurais (APR)
Fonte: informação INE, actualização a 2001, elaborado por SIG-PNPOT
Figura 34: Rede de Cidades e Estrutura Urbana por Freguesia em Portugal Continental em 2001
VOL. V
Povoamento
65
ii) Acessibilidades e reconfiguração dos sistemas urbanos e regionais
As alterações na estrutura do povoamento têm associados dois aspectos que se
inter-relacionam:
• a reconfiguração das bacias de emprego decorrente do aumento da mobilidade
e da afirmação das cidades como centros de emprego (MARQUES DA
COSTA, E; MARQUES DA COSTA, N., 2003a);
• e uma grande expansão das áreas urbanizadas, não só porque ocorreu um
crescimento populacional, mas também por factores de natureza sócio-cultural,
tais como a valorização de habitações de dimensão média mais elevada e o
aumento das exigências de espaço público (caso dos espaços verdes, das áreas
de estacionamento, dos equipamentos desportivos e culturais, das áreas
comerciais,...) (MARQUES DA COSTA, E; MARQUES DA COSTA, N.,
SILVA, G., 2003).
No que diz respeito ao primeiro aspecto, verificamos que as cidades reforçaram a sua
posição não só em termos demográficos mas também como centros de emprego,
particularmente como centros de serviços, alargando a sua área de influência muito
para além do limite concelhio.
Este padrão decorre do aumento da motorização e da utilização do automóvel no
quotidiano. Em 1994, a taxa de motorização no território continental era de 344
veículos por 1000 habitantes, sendo que este valor assumia expressões diferenciadas
consoante as realidades concelhias apresentavam características mais rurais ou mais
urbanas. A taxa de motorização nos concelhos de Coimbra (375) ou Évora (358),
apresentava valores muito próximos ou superiores aos verificados nos concelhos da
AML e da AMP, em oposição a outros concelhos de cariz mais rural e com estruturas
demográficas mais envelhecidas, tais como Idanha-a-Nova (181), Vimioso (179) ou
Mourão (219).
Não havendo informação recente disponível sobre os níveis de motorização, recorreu-
se a uma variável relacionada, o Imposto Municipal sobre Veículos, cuja comparação
VOL. V
Povoamento
66
de valores entre 1989 e 2000 poderá dar uma ideia aproximada da evolução dos níveis
de motorização e do grau de disparidade da distribuição do parque
automóvel4.(MARQUES DA COSTA, E; MARQUES DA COSTA, N., 2003a)
Numa primeira análise, o coeficiente de variação da capitação do Imposto Municipal
sobre Veículos entre os dois momentos diminui de 50,4% para 39,6%, permitindo
afirmar que se assistiu à homogeneização da motorização do País. Entre os concelhos
que registam os maiores acréscimos nos valores de Imposto Municipal sobre Veículos
por habitante, contam-se os concelhos de cariz menos urbano ou mesmo rural,
nomeadamente concelhos das envolventes das pequenas e médias cidades
1991 2001
50 km
%
30 - 4520 - 309 - 20
50 km
%
60 - 7145 - 6030 - 45
Fonte: MARQUES da COSTA, E.; MARQUES da COSTA N. (2003a)
Figura 35: Percentagem de deslocações casa-trabalho realizadas em automóvel particular, 1991-
2001 44 Para o presente objectivo, este indicador mostra-se mais fiável, uma vez que o valor do imposto entra
em linha de atenção com a qualidade e idade do parque automóvel e, simultaneamente, contorna o empolamento da taxa de motorização em alguns concelhos, decorrente da concentração de veículos de aluguer, e que alguns concelhos do Algarve são exemplo
VOL. V
Povoamento
67
São os casos dos concelhos que se integram na bacia de emprego da AMP, tais como
Penafiel, Castelo de Paiva e Marco de Canavezes e ainda outros do Norte Litoral, tais
como Vila Verde, Vieira de Minho, Celorico de Basto e Amarante, na área de
influência de Braga e Guimarães. Outras situações interessantes são as que se
verificam nos concelhos envolventes a Coimbra, Évora e, em menor grau, Beja, bem
como as variações positivas verificadas nos concelhos da Lezíria e Médio Tejo, que
são igualmente expressivas do aumento da importância do automóvel em concelhos
localizados nas envolventes das localidades urbanas.
O aumento da motorização foi acompanhado pelo crescimento da utilização do
automóvel para as deslocações diárias da população, em particular as motivadas pelo
trabalho. Em 1991, cerca de um quarto (24,9%) das deslocações casa-trabalho eram
realizadas em automóvel particular (como condutor ou como passageiro), enquanto
que em 2001, o automóvel permitia mais de metade dessas deslocações (52,9%). Estes
valores adquirem maior expressão quando se consideram apenas as deslocações casa-
trabalho entre concelhos diferentes. Nesta situação, a opção pelo automóvel atingia
61% em 2001, enquanto que em 1991, esse valor era de 32,3%.
Este fenómeno está bem patente nas figuras relativas ao padrão das deslocações casa-
trabalho em 1991 e 2001 e que são aqui representadas por dois índices: o de geração e
o de interdependência concelhia5. Enquanto o primeiro corresponde à intensidade de
saídas de população activa de um concelho para trabalhar noutro, o segundo índice, o
de interdependência, indica os principais destinos de trabalho dessa população que se
desloca para fora do concelho.
Da análise conjunta dos índices de geração e de interdependência concelhia resultam
as figuras onde se podem identificar os territórios com maior capacidade de
5 Índice de geração:
(total de activos que saem do concelho x) __________________________________________ x100
(total de activos no concelho x), - Índice de interdependência concelhia:
(total de activos que saem do concelho x para o concelho y) ___________________________________________________________ x 100
(total de activos que saem do concelho x),
VOL. V
Povoamento
68
polarização e aqueles onde se verificam fortes relações de interdependência. Para
além disso, ressalta a relação com o sistema de povoamento.
50 km
(Total de activos que saem do concelho x)
(Total de activos no concelho x)X100
15 - 2525 - 50> 50
(Total de activos que saem do concelho x para o concelho y)
(Total de activos que saem do concelho x)X100
> 75
>50
>25
Índice de Interdepedência Concelhia (%)
Índice de Geração (%)
Fonte: Marques da Costa, E. 2000
Figura 36: Índice de Interdependência e de Geração Concelhio em 1991
VOL. V
Povoamento
69
50 km
(Total de activos que saem do concelho x)
(Total de activos no concelho x)X100
15 - 2525 - 50> 50
(Total de activos que saem do concelho x para o concelho y)
(Total de activos que saem do concelho x)X100
> 75
>50
>25
Índice de Interdepedência Concelhia (%)
Índice de Geração (%)
Fonte: Marques da Costa, E. e Marques da Costa, N. 2003a Figura 37: Índice de Interdependência e de Geração Concelhio em 2001
VOL. V
Povoamento
70
No Norte Litoral, para além da Área Metropolitana do Porto, área de forte capacidade
polarizadora, destacam-se Braga, Guimarães, Viana do Castelo, Valença e um
conjunto de concelhos dependentes do Porto em termos de emprego, a sua maioria a
sul do Douro, penetrando para o interior, como Paredes, Marco de Canavezes,
Cinfães, entre outros.
No Norte Interior, as deslocações pendulares são mais reduzidas mas, no entanto, é
possível identificar alguns pólos de atracção, correspondentes às cidades de maior
importância regional. Casos de: Chaves, que polariza Boticas e Valpaços; de
Bragança, que enquadrava em 1991, Vinhais e Macedo de Cavaleiros e Miranda do
Douro. Para além dos pólos anteriormente referidos, existe um sistema composto por
Vila Real-Régua-Lamego, que atrai activos de um vasto território envolvente.
Na Região Centro, identificam-se vários sistemas regionais assentes nas várias
cidades médias que compõem a rede urbana. Em primeiro lugar, destacam-se os
sistemas encabeçados por Coimbra e por Viseu. Para além destes dois pólos, é
possível encontrar sistemas onde as relações de interdependência são significativas:
• um sistema tripolar constituído por Feira, S. J. Madeira e Oliveira de Azeméis,
que envolvem ainda Arouca, Vale de Cambra e Ovar;
• um sistema bipolar constituído por Aveiro e Águeda, que envolvem a Murtosa,
Estarreja, Albergaria-a-Velha, Sever do Vouga, Anadia, Oliveira do Bairro,
Vagos, Mira e Ílhavo (muito embora, Ílhavo, Estarreja e Anadia, estabeleçam
atracção de outros concelhos envolventes);
• e um sistema bipolar definido por Leiria-Marinha Grande, que para além da
interacção mútua, atraem população de Ourém, Pombal, Batalha, estendendo
em 2001, a sua influência a Porto de Mós.
No Centro interior a situação é um pouco diferente do litoral, identificando-se quatro
grupos distintos:
• Guarda;
• Castelo Branco;
• o sistema de Oliveira Hospital-Gouveia-Seia;
VOL. V
Povoamento
71
• o sistema formado pela Covilhã-Fundão-Belmonte
Na Região de Lisboa e Vale do Tejo, a primeira evidência é o aumento da área de
influência de Lisboa estende-se para além dos concelhos que compõem a AML,
particularmente em relação aos concelhos situados a norte. São os casos de Torres
Vedras, onde é já visível uma ligação a Lisboa, Benavente e Coruche, ambos com
uma forte percentagem de saídas (sendo uma parte significativa para Lisboa), o
Entroncamento, cuja ligação a Lisboa se intensificou na década de oitenta, o Cartaxo,
Salvaterra de Magos, Alpiarça, Alenquer, Arruda dos Vinhos e Sobral de Monte
Agraço.
Paralelamente, encontram-se outros sistemas:
• Santarém, que recebe activos de Rio Maior, Almeirim, Alpiarça e Alcanena;
• Abrantes, que surge como outro centro polarizador e cujo território de
dependência inclui Constância, Alandroal, Mação e Gavião;
• o eixo definido pelas Caldas da Rainha e Alcobaça, sendo que Peniche,
Óbidos, e Bombarral gravitam em torno das Caldas da Rainha, enquanto a
Nazaré e Rio Maior têm fortes relações de dependência a Alcobaça;
• e o sistema definido por Alcanena-Torres Novas-Entroncamento, embora,
mais consistente entre Torres Novas e o Entroncamento.
Há ainda outras relações que não se sobrepondo às anteriores têm um significado
importante: Alpiarça-Almeirim e o Cartaxo-Azambuja.
Na Região do Alentejo, a norte, Portalegre reforça a sua capacidade polarizadora face
a todos os concelhos contíguos (Marvão, Castelo de Vide, Crato, Monforte e
Arronches) e ainda a Nisa. Évora que polariza todos os concelhos envolventes, tendo
em 2001, estendido a sua influência a Alvito, Redondo e Mora. Quanto a Beja, em
1991 atraía mais de 25% das saídas de Ferreira do Alentejo, Alvito, Cuba, Serpa e
Vidigueira, sendo que em 2001, a sua capacidade polarizadora estende-se mais a sul e
oeste, incluindo assim os concelhos de Aljustrel e Mértola.
Para além dos concelhos liderados pelas três cidades médias, capitais de distrito
alentejanas, é ainda de referir o reforço de pequenas aglomerações como Elvas (que
VOL. V
Povoamento
72
enquadra Campo Maior e Monforte), Grândola (que emprega activos de Alcácer do
Sal), Estremoz e Ponte de Sôr.
Na Região do Alentejo, apenas é possível encontrar conjuntos de dois ou mais
concelhos que definem quadros de interdependência mais fortes, sendo que a baixa
densidade populacional não permite que se configurem eixos ou sistemas urbanos.
São os casos de Borba-Vila Viçosa-Alandroal e Santiago do Cacém-Sines, que
embora com fortes relações de interdependência, não definem um continnum urbano,
como é possível identificar no norte e centro do país.
A Região do Algarve, é polinucleada reflectindo a presença de várias cidades e
sistemas de cidades tais como: Lagos que atrai mais activos de Vila do Bispo e, em
2001, também de Aljezur; Portimão que polariza Monchique, Lagos e Lagoa; Lagoa
que se relaciona preferencialmente com Silves e Portimão; o sistema de Albufeira-
Faro-Olhão-Loulé e São Brás de Alportel, alargando a sua acção a Tavira, que por sua
vez se integra com Olhão (de referir que este sistema surge em 2001 mais integrado
que dez anos antes); e o eixo de Vila Real de Santo António-Castro Marim, que face
ao crescimento da parte ocidental do concelho de Castro Marim, estende a sua
influência a Tavira.
Este quadro de interdependências de mão-de-obra, traduz as transformações
económicas, demográficas e sociais que ocorreram nas últimas décadas, ao mesmo
tempo que permite uma nova leitura sobre o sistema urbano, económico e social.
Efectivamente estas dinâmicas estão interrelacionadas com as dinâmicas de emprego
e da actividade económica e, simultaneamente, com a melhoria das acessibilidades e o
aumento da mobilidade das famílias.
Outros factores que justificam o aumento dos fluxos (geração) de activos para o
exterior do concelho de residência são, sem dúvida, as mudanças na estrutura
demográfica e da população activa em muitos dos concelhos do país. A par do
envelhecimento da população, mantém-se ou reforçam-se as taxas de actividade, com
implicações num incremento da mobilidade intra e extra concelhia que se reforçou em
muitos concelhos do país.
VOL. V
Povoamento
73
Quadro 12: Evolução da Taxa de Actividade 1981-2001
Taxa de Actividade Variação da
População Activa
Variação da População Residente
Variação da Taxa de
Actividade NUT
1981 1991 2001 81/91 91/01 81/91 91/01 81/91 91/01 Continente 39,4 42,1 48,6 7,2 21,1 0,4 4,9 6,9 15,4 Norte 38,7 43,2 48,2 13,7 18,2 1,8 6,0 11,7 11,5 Centro 38,0 39,4 45,3 1,0 18,9 -2,4 3,4 3,4 15,0 Lisboa e Vale do Tejo 41,6 43,3 51,3 5,1 24,0 0,9 4,7 4,1 18,4 Alentejo 36,4 36,9 44,4 -4,7 18,3 -6,0 -1,7 1,4 20,3 Algarve 37,2 41,1 49,1 16,5 37,1 5,5 14,8 10,4 19,5 Alguns Concelhos Amares 32,8 35,6 43,1 10,2 33,7 1,4 10,6 8,7 21,0 Figueiró dos Vinhos 35,9 33,1 40,7 -15,7 12,7 -8,5 -8,3 -7,9 23,0 Pedrogão Grande 37,7 29,3 34,8 -38,2 12,8 -20,5 -5,0 -22,3 18,7 Penamacor 31,2 25,9 29,8 -29,3 -6,0 -14,8 -18,4 -17,0 15,1 Sardoal 30,8 31,9 38,9 -8,7 12,7 -11,8 -7,5 3,6 21,8 Arraiolos 40,9 38,9 45,0 -12,2 8,2 -7,6 -6,5 -5,0 15,7 Monchique 38,9 37,7 40,8 -26,2 3,4 -23,9 -4,4 -3,0 8,2
Fonte: elaborado a partir de INE, RGP (1981, 1991 e 2001)
Assim, paralelamente ao processo de afirmação das aglomerações urbanas, verifica-se
um crescimento populacional ao longo dos eixos rodoviários, situação mais evidente
no litoral, mas também em algumas áreas do interior melhor servidas por infra-
estruturas rodoviárias. Poderemos então afirmar que o processo de urbanização se vai
consolidando através da integração dos núcleos rurais limítrofes, num modelo de
maior dispersão territorial. Este modelo assenta no recurso ao transporte individual,
pelo que não será de estranhar que foram muitos dos concelhos que compõem estas
NUT III que registaram maiores acréscimos nos níveis de motorização e na utilização
do transporte individual nas deslocações diárias.
VOL. V
Povoamento
74
4.2.5. Urbanização e dinâmica habitacional
A presente análise procura verificar a relação entre a expansão urbana e a ocupação
do território pela função residencial. Paralelamente procurar-se-á analisar,
comparativamente, as características dos alojamentos de Portugal e da UE-15,
fazendo-se breves referências às políticas que enquadram o sector.
A questão da habitação em Portugal parece ter-se alterado de forma radical nos
últimos trinta anos. De um discurso centrado no problema da carência de alojamentos,
na qualidade dos mesmos e nos seus equipamentos complementares (cf. FERREIRA,
1987), passou-se para uma discussão em torno da existência, ou não, de um excesso
de oferta face aos actuais quantitativos populacionais. Para entendermos a alteração
radical do discurso teremos de atender a que o período que separa estas duas visões
foi pródigo em transformações económicas, sociais e infra-estruturais, acompanhadas
por importantes modificações na forma como consumimos e nos apropriamos do
espaço.
A leitura que será tida neste ponto terá em conta a evolução do sector da habitação,
tendo em atenção as alterações que a sociedade portuguesa tem vindo a sofrer, não
esquecendo que o desempenho da componente habitação é fundamental para a
concretização dos objectivos de coesão social e de diminuição da exclusão social.
4.2.5.1 Enquadramento de Portugal na UE e na Península Ibérica
O enquadramento do sector da habitação em Portugal em relação à União Europeia,
pressupõe a análise comparativa das características da oferta e consumo de habitação
e das políticas de habitação desenvolvidas no âmbito comunitário e nacional, pelo que
poderemos sub-dividir este breve exercício em dois pontos. No primeiro, serão
brevemente comparados os valores relativos à habitação na União Europeia e no
VOL. V
Povoamento
75
segundo, serão de forma sintética comparadas as intervenções públicas no sector da
habitação nos diversos Estados da União Europeia.
A comparação da evolução do sector da habitação em Portugal e nos países da União
Europeia, permite evidenciar o crescimento que ocorreu no nosso país neste sector.
Em 2001, o número de alojamentos por 1000 habitantes era de 484, valor que se
encontra acima da média da União Europeia (453‰), quando em 1980 a oferta de
habitação se encontrava bastante abaixo da média da UE-15 (349‰ contra 398 ‰).
O valor da Bélgica é o de 1991
Fonte: Housing Statistics in the European Union 2002
Figura 38: Alojamentos por 1000 habitantes, 2001
A produção de nova habitação no conjunto da União apresenta tendências bastante
contrastadas. Se atendermos à evolução do volume de alojamentos construídos em
1980, 1990 e 2000, verifica-se que apenas Espanha e Portugal apresentaram
dinâmicas crescentes, sucessivamente nos três momentos, embora outros países como
a Grécia, a Finlândia ou a Irlanda tenham apresentado ritmos de construção de novos
alojamentos relativamente mais elevados.
Por outro lado, um outro conjunto de países apresentou quantitativos sucessivamente
decrescentes e relativamente modestos de nova construção. São os acasos da Bélgica,
do Reino Unido, da Dinamarca e da Itália. O reduzido crescimento demográfico que
ocorreu nestes países durante este período explicará, parcialmente, a reduzida
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aÁu
stria
Bélgic
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Luxem
burgo Irla
nda
VOL. V
Povoamento
76
actividade de construção. No entanto, importa destacar que o ritmo de crescimento de
novos alojamentos durante as últimas três décadas na Europa, não resulta somente do
comportamento demográfico dos diversos Estados-Membros, mas também de um
outro conjunto amplo de factores, com destaque para a relativa carência sentida em
alguns países no inicio dos anos 70, como é no caso de Portugal que apresentava uma
capitação de alojamentos francamente abaixo da média europeia e que nos últimos
vinte anos inverteu a situação.
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Finlân
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cia
Espan
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Portu
gal
UE15
1980 1990 2000
Fonte: Housing Statistics in the European Union 2002
Figura 39: Alojamentos construídos por 1000 habitantes em 1980, 1990, 2000
Paralelamente, as alterações ocorridas nos modelos familiares, com repercussão na
diminuição da dimensão média das famílias, contribuíram igualmente para o aumento
da necessidade de alojamentos. A diminuição sentida em todos os países da União
Europeia, mas em particular na Irlanda, Holanda e Portugal, contribuiu para aumentar
a procura sobre o mercado de habitação, uma vez que, para os mesmos quantitativos
populacionais, se observa a necessidade de aumento de alojamentos familiares.
Por outro lado, o aumento da habitação secundária e a proliferação de alojamentos
ligados à actividade turística, tem vindo a ganhar maior expressão na generalidade dos
países europeus, mas, naturalmente, adquirem maior significado naqueles cuja
capacidade de atracção de fluxos turísticos é maior, como resposta, tanto à procura
VOL. V
Povoamento
77
interna como à procura externa, destacando-se os exemplos de Portugal, Espanha e
Grécia.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Irland
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Alemanh
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Itália
<1919 1919-1945 1946-1970 1971-1980 >1980
Fonte: Housing Statistics in the European Union 2002
Figura 40: Estrutura do parque habitacional segundo o ano de construção, 2001
A idade do parque habitacional constitui outro elemento que diferencia os quinze
países da União Europeia e que não deixa de ser revelador das diferentes políticas
urbanas seguidas e da forma como se tem intervido no sentido da conservação do
parque habitacional. A França e a Dinamarca são os países que, apresentam maior
peso de alojamentos anteriores a 1946, enquanto a Irlanda, Portugal e a Finlândia
apresentam um parque habitacional mais novo composto, particularmente, por
alojamentos construídos após 1980. A Espanha apresenta também um parque
relativamente recente, onde predominam os alojamentos construídos após 1970.
Também nas características dos alojamentos se podem encontrar diferenças bem
acentuadas no espaço da União Europeia. Em relação à tipologia dos alojamentos, no
que se refere à dimensão média e ao número médio de assoalhadas, Portugal apresenta
dos menores valores relativos à área dos novos alojamentos, mas, pelo contrário, em
relação ao número de assoalhadas esse valor é relativamente mais elevado no contexto
europeu.
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Portug
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nido
O valor do Reino Unido é o de 1996
Fonte: Housing Statistics in the European Union 2002
Figura 41: Área média dos alojamentos novos construídos em 1998/2001 (m2)
Segundo estes dados, verificamos que a tipologia dos alojamentos construídos mais
recentemente em Portugal corresponderá a um T3, relativamente pequeno (82,2m2),
apresentado o Reino Unido a situação mais próxima, embora com uma área média
ainda inferior.
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Dinamarc
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O valor do Reino Unido é o de 1996
Fonte: Housing Statistics in the European Union 2002
Figura 42: Número médio de divisões dos alojamentos novos construídos em 1998/2001
Na União Europeia o mercado de arrendamento apresenta uma expressão inferior ao
regime de propriedade do alojamento por parte do residente. Nas posições extremas
VOL. V
Povoamento
79
encontramos a Alemanha e a Espanha. No primeiro caso, verifica-se a presença de um
forte mercado de arrendamento sendo este o regime maioritário (o único caso nos
quinze) de disponibilização de habitação, enquanto a Espanha apresenta o menor peso
do mercado de arrendamento. Portugal, tal como a maioria dos Estados da União
Europeia, apresenta um peso elevado de alojamentos ocupados pelo proprietário,
sendo, naturalmente, pouco importante a quota dos alojamentos em regime de
arrendamento, semelhantes à Finlândia e ao Luxemburgo.
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Espan
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Valor de 1990
Fonte: Housing Statistics in the European Union 2002
Figura 43: Percentagem de alojamentos arrendados ou cooperativos, 1999
Apesar de ser reconhecido que a qualidade da habitação constitui um pilar para a
concretização dos objectivos de coesão social, as políticas de habitação na Europa
têm-se apresentado relativamente débeis. Nos últimos quarenta anos, poderemos
identificar três vectores na sua orientação: a regulamentação das normas relativas à
habitação, salvaguardando as condições mínimas de qualidade e segurança dos
alojamentos; o controle do mercado de arrendamento, nomeadamente através da
imposição de limites aos valores das rendas; o fornecimento, em regime de
arrendamento de habitação de carácter social (WINTHER, 1996).
Contudo, encontramos diferenças significativas entres as intervenções assumidas em
cada um dos países da União no campo da habitação. Um conjunto de estados
(Holanda, Suécia e Reino Unido) intervém de forma muito significativa no mercado
da habitação, através da oferta de alojamentos sociais e por uma despesa elevada no
VOL. V
Povoamento
80
âmbito da política de habitação (mais de 3% do PIB na segunda metade dos anos
noventa, segundo WINTHER, 1996).
Outro conjunto de países, apresentam um mercado privado para arrendamento
importante, tendência que é reforçada pela importância da despesa pública com a
política de habitação. São exemplos a Alemanha, a Áustria, a França e a Dinamarca.
Os restantes países apresentam uma situação diferenciada, mas caracterizam-se pela
importância da habitação própria e pelo reduzido peso da habitação social e da
despesa pública no sector da habitação. Deste conjunto, Portuga l, Espanha e Grécia
destacam-se pela importância da habitação própria, pela reduzida oferta de habitação
social e pela oferta de habitação no mercado de arrendamento pouco qualificada e em
declínio e, por uma despesa pública, com a política de habitação, bastante reduzida.
Em Portugal, a intervenção sobre o sector privado de arrendamento, em particular
através da limitação dos valores das rendas, trouxe consigo efeitos negativos,
nomeadamente na redução da qualidade da oferta, na degradação do parque
habitacional e na diminuição do investimento no sector. A promulgação e manutenção
da lei de condicionamento das rendas, levou a que, em pleno anos setenta, existissem
numerosas rendas nas cidades de Lisboa e Porto que não eram actualizadas desde os
finais dos anos quarenta, com o consequente impacte negativo na manutenção do
parque habitacional.
Em oposição, a aquisição de habitação própria tem vindo a assumir cada vez maior
peso, favorecida pela diminuição dos juros, mas também pelos incentivos fiscais,
forma que Portugal, tal como a generalidade dos estados europeus, tem encontrado
para intervir no mercado. Esta situação tem conduzido a alguns problemas no domínio
da manutenção, que tenderá a ser mais evidente à medida que se verifica o
envelhecimento, tanto dos edifícios como dos seus ocupantes. Por outro lado, a
aquisição de habitação própria tem condicionado a mobilidade residencial, situação
que não se tem adequado à maior mobilidade que se tem vindo a verificar no mercado
de trabalho, reflectindo-se no aumento da amplitude dos movimentos pendulares, com
a consequente diminuição da qualidade de vida das famílias.
O alojamento social tem perdido importância relativa, tanto em Portugal como na
generalidade dos países da União. As intervenções têm vindo a ser direccionadas para
VOL. V
Povoamento
81
a qualificação e restauro do parque habitacional social e pela substituição da
promoção de habitação social pela atribuição de subsídios de alojamento. Esta
alteração poderá contribuir para o objectivo de maior coesão social e diminuição da
exclusão social, uma vez que diminui a estigmatização que se associa à habitação
social e permite uma maior integração dos extractos sociais menos solventes.
No que se refere a Portugal serão de realçar, no passado recente, algumas intervenções
no âmbito da política de habitação. Em primeiro, o Plano Especial de Realojamento
(PER), destinado exclusivamente às Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto, e que
visava a erradicação de barracas. Através do PER, era apoiada a aquisição ou
reabilitação de fogos para as famílias abrangidas pelo Plano, através de um regime
especial de apoio financeiro disponibilizado aos municípios pela administração
central.
Nas restantes regiões do País implementaram-se os “Acordos de Colaboração” que se
apresentavam com uma configuração semelhante ao PER, mas beneficiando de
menores bonificações das taxas de juro.
Poderemos também referir o Programa de Construção de Habitações Económicas
(Decreto-Lei nº 164/93). Este programa era direccionado às empresas de construção,
para que estas construíssem grandes conjuntos habitacionais em terrenos públicos,
permitindo que parte dos fogos fossem vendidos em regime livre e outra parte a
custos controlados.
Para além destas intervenções são de apontar os regimes de comparticipação para a
recuperação e reabilitação de edifícios e os incentivos ao arrendamento a jovens. O
peso da recuperação e reabilitação é hoje muito reduzido, representando cerca de 7%
do mercado de construção global, valor bastante mais baixo que o verificado na
União.
Atendendo às condições de degradação do parque habitacional, torna-se prioritário a
recuperação do edificado, colocando no mercado um conjunto significativo de
alojamentos, diminuindo a pressão sobre o espaço urbanizável e contribuindo para a
revitalização dos centros urbanos. Os programas de incentivo ao arrendamento a
jovens permitem, por um lado facilitar o acesso à habitação a um escalão etário da
população que apresenta maiores dificuldades de acesso, e ,por outro, contribuir para
VOL. V
Povoamento
82
a revitalização demográfica e económica de áreas urbanas com maiores problemas de
envelhecimento e declínio funcional e económico.
Quadro 13: Algumas iniciativas no âmbito da Política de Habitação durante os anos noventa
Ano Iniciativas
1992 Regime Especial de Comparticipação na Recuperação de Imóveis Arrendados (RECRIA), que tem como objectivo recuperação de fogos e imóveis de arrendamento em estado de degradação, mediante a concessão de incentivos pelo Estado (INH) e pelos municípios.
1992 Incentivo ao Arrendamento por Jovens (IAJ), Decreto-Lei nº162/92, de 5 de Agosto, com posteriores revisões
1993 Programa Especial de Realojamento nas Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto (DL Nº 163/93, 7 de Maio), criado com vista à erradicação das barracas existentes nos concelhos abrangidos pelas referidas áreas metropolitanas.
1996
Regime de Apoio à Recuperação Habitacional em Áreas Urbanas Antigas (REHABITA), instituído pelo Decreto-Lei n.º 105/96, de 31 de Julho, consiste numa extensão do Programa RECRIA e visa apoiar financeiramente as câmaras municipais na recuperação de zonas urbanas antigas
1996
Regime Especial de Comparticipação e Financiamento na Recuperação de Prédios Urbanos em Regime de Propriedade Horizontal (RECRIPH), criado pelo D.L. n.º 106/96, de 31/07, visa apoiar financeiramente a execução de obras de conservação e beneficiação que permitam a recuperação de imóveis antigos, constituídos em regime de propriedade horizontal
2001
SOLARH, programa destinado à realização de obras de conservação ordinária ou extraordinária e de beneficiação de : habitação própria permanente de indivíduos ou agregados familiares que preencham as condições previstas no Decreto-Lei n.º 39/2001, de 9 de Fevereiro; habitações devolutas de que sejam proprietários os municípios, as instituições particulares de solidariedade social, as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa que prosseguem fins assistenciais, e as cooperativas de habitação e construção; habitações devolutas de que sejam proprietárias pessoas singulares.
4.2.5.2 Retrospectiva espacial e tendências de evolução em Portugal
A evolução do número de alojamentos familiares clássicos1 aponta para um
crescimento acelerado, tendo, num período de quarenta anos, mais que duplicado o
parque habitacional. O número de alojamentos aumentou 588.543, entre 1960 e 1970;
680.669 entre 1970 e 1981; 772.083 entre 1981 e 1991 e 864.458 entre 1991 e 2001.
Contudo, as taxas de variação inter censitárias apresentam-se decrescentes (de 27,8%,
entre 1960 e 1970 a 20,8%, 1991 e 2001), correspondendo a uma diminuição relativa
do crescimento.
1 Os critérios de definição das categorias estatísticas relativos à habitação sofreram importantes alterações no decurso dos diferentes Censos. Desta forma, foram considerados os valores que maiores semelhanças apresentavam em relação ao actual conceito de alojamento familiar clássico. Em relação a 1960 foram considerados os alojamentos de famílias em prédios destinados exclusivamente ou principalmente a alojamento de famílias.
VOL. V
Povoamento
83
Quadro 14: Alojamentos Familiares Clássicos
1960 1970 1981 1991 2001 Portugal 2.113.672 2.702.215 3.382.884 4.154.967 5.019.425Continente 1.979.335 2.558.745 3.239.977 3.992.156 4.832.537RAA 78.320 80.910 75.104 83.810 92.617RAM 56.017 62.560 67.803 79.001 94.271
Fonte: INE
As Regiões Autónomas apresentaram um comportamento diferente do Continente.
Com variações mais reduzidas, as duas regiões convergiram no volume de
alojamentos, seguindo o comportamento verificado em relação à população residente.
Assim, a Região Autónoma da Madeira apresentou ritmos crescentes ao contrário dos
Açores onde o ritmo de crescimento apenas foi mais forte na década de oitenta, após o
decréscimo acentuado, em parte devido ao sismo que assolou o arquipélago a 1 de
Janeiro de 1980.
-10,0
-5,0
0,0
5,0
10,0
15,0
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25,0
30,0
1960-1970 1970-1981 1981-1991 1991-2001
Continente RAA RAM
Fonte: INE, Censos de 1960, 1970, 1981, 1991 e 2001
Figura 44: Variação inter censitária do número de alojamentos clássicos (%)
Da leitura conjunta da variação de alojamentos e do número de famílias clássicas,
poderemos verificar que nos últimos quarenta anos ocorreram dois momentos em que
se verificou um maior desajuste; na década de sessenta (diferencial de cerca 23%) e
na década de oitenta (cerca de 15,5%). Pelo contrário, durante a década de setenta o
crescimento dos alojamentos foi idêntico ao das famílias, para, na década de noventa,
se ter verificado um diferencial de cerca 5%.
VOL. V
Povoamento
84
Quadro 15: Taxas de variação de Alojamentos Familiares Clássicos e de Famílias (%)
1960-1970 1970-1981 1981-1991 1991-2001 Aloj. Famílias Aloj. Famílias Aloj. Famílias Aloj. Famílias Portugal 27,8 5,0 25,2 24,7 22,8 7,6 20,8 16,0 Continente 29,3 5,6 26,6 26,0 23,2 7,7 21,1 16,1 RAA 3,3 -7,5 -7,2 -6,0 11,6 2,1 10,5 13,1 RAM 11,7 -1,8 8,4 7,6 16,5 11,1 19,3 12,0
Fonte: INE
Tomando a relação entre o número de alojamentos familiares clássicos2 e o número de
famílias, em 1960, verificava-se uma carência absoluta3 de alojamentos no Continente
(menos de um alojamento familiar clássico por família), carência também evidenciada
nas Regiões Autónomas, onde o valor era igual à unidade. Se por um lado as carências
quantitativas eram evidentes, também as condições de habitabilidade dos alojamentos
e a qualidade dos edifícios se mostravam deficientes. Desta forma, necessidade de
colmatar estas carências habitacionais que se tinham vindo a acumular, justificaram o
crescimento dos alojamentos acima do aumento do número de famílias e num
contexto de recessão demográfica dos anos sessenta.
Quadro 16: Relação entre o número de Alojamentos Familiares Clássicos e o número de Famílias 1960 1970 1981 1991 2001 Portugal 0,95 1,15 1,16 1,32 1,38Continente 0,94 1,15 1,16 1,32 1,38RAA 1,09 1,22 1,21 1,32 1,29RAM 1,00 1,14 1,15 1,20 1,28
Fonte: INE
2 Local distinto e independente, constituído por uma divisão ou conjunto de divisões e seus anexos,
num edifício de carácter permanente, ou numa parte distinta do edifício (do ponto de vista estrutural), que considerando a maneira como foi construído, reconstruído, ampliado ou transformado se destina a servir de habitação, normalmente, apenas de uma família/agregado doméstico privado. Deve ter uma entrada independente que dê acesso (quer directamente, quer através de um jardim ou um terreno) a uma via ou a uma passagem comum no interior do edifício (escada, corredor ou galeria, etc.). As divisões isoladas, manifestamente construídas, ampliadas ou transformadas para fazer parte do alojamento familiar clássico/fogo são consideradas como parte integrante do mesmo (INE).
3 Admite-se que a cada família deverá corresponder um alojamento, considerando-se a partilha do alojamento por mais de uma família uma situação não desejável.
VOL. V
Povoamento
85
50 km
50 km
50 km0
(-7) - 00 - 77 - 1414 - 2121 - 3737 - 68
%
Fonte: INE, RGP 1991 e 2001
Figura 45: Variação do Número de Alojamentos, 1991 - 2001
A década seguinte, foi caracterizada pelo aumento das famílias acompanhada pela
recuperação demográfica, em grande parte sentida a partir de 1975, com o retorno de
portugueses das ex-colónias e pelo início do retorno da emigração europeia. Este
aumento populacional e do número de famílias apresentou a particularidade de ter
sido muito concentrada no tempo, gerando um súbito aumento de pressão sobre o
VOL. V
Povoamento
86
mercado de habitação. A construção de novos alojamentos acelera-se, com uma com
uma componente de construção de génese ilegal.
Quadro 17: Dimensão média da família
1960 1970 1981 1991 2001 Portugal 4,0 3,7 3,4 3,1 2,8Continente 3,9 3,6 3,3 3,1 2,8RAA 4,6 4,3 3,9 3,7 3,4RAM 4,8 4,6 4,3 3,9 3,3
Fonte: INE
O final dos anos oitenta e os anos noventa caracterizam-se pelo aumento dos
alojamentos de uso sazonal, mas também pela reorganização familiar. A redução da
dimensão média da família (em 1960 a dimensão média da família era de 4 pessoas
sendo de 2,8 em 2001) tem vindo a contribuir para o acréscimo das necessidades de
habitação, enquanto que o aumento do rendimento disponível permitiu a aquisição de
segunda habitação a novos segmentos da sociedade portuguesa. Por outro lado, a
descentralização de alguns equipamentos, nomeadamente os de ensino superior, e a
maior mobilidade do emprego, têm conduzido à necessidade das famílias, ou de
alguns dos seus elementos, dividirem o tempo por mais de uma residência ao longo da
semana. Estas alterações têm conduzido ao aumento da procura de habitação e à
redução do número médio de residentes por alojamento.
Quadro 18: População Residente por Alojamento Clássico
1960 1970 1981 1991 2001 Portugal 4,2 3,2 2,9 2,4 2,1Continente 4,2 3,2 2,9 2,3 2,0RAA 4,2 3,5 3,2 2,8 2,6RAM 4,8 4,0 3,7 3,2 2,6
Fonte: INE
Como se referiu o número de alojamentos de uso sazonal tem vindo a aumentar a
ritmos expressivos. A sua importância resulta não só da aquisição para uso próprio,
como também se relaciona com a expansão da oferta do mercado turístico, não sendo
despiciente a componente de investimento/aforro. Contudo, os alojamentos de uso
sazonal têm vindo a revelar um maior grau de utilização ao longo do ano, pela
melhoria das acessibilidades e pela redução dos custos relativos de deslocação. Este
aspecto assume um carácter importante para o ordenamento do território, uma vez que
a maior frequência de utilização, gera efeitos económicos mais interessantes para os
VOL. V
Povoamento
87
locais onde estes alojamentos se localizam e aumenta o volume e a qualidade da
procura de serviços a disponibilizar, a estes residentes flutuantes.
Quadro 19: Alojamentos de uso sazonal (%)
1960 1970 1981 1991 2001 Portugal - 2,8 5,4 9,1 18,4Continente - 2,8 5,5 9,2 18,6RAA - 3,1 5,4 6,9 15,5RAM - 0,8 2,2 3,8 13,6
Fonte: INE
Fonte: INE, RGP 2001
Figura 46: Percentagem de Alojamentos com Uso Sazonal, 2001
VOL. V
Povoamento
88
O peso relativo de alojamentos vagos4, embora tenha quase duplicado entre 1981 e
1991, praticamente não teve alteração entre 1991 e 2001. A simples leitura destes
valores poderá levar-nos a afirmar que este constituirá o stock habitacional expectante
do mercado nacional.
Quadro 20: Alojamentos vagos (%)
1960 1970 1981 1991 2001 Portugal - - 5,6 10,6 10,8Continente - - 5,6 10,7 10,9RAA - - 6,9 9,5 9,9RAM - - 4,2 6,7 10,5
Fonte: INE
Em termos regionais, atendendo à densidade de alojamentos, podemos verificar que a
distribuição de alojamentos segue naturalmente a distribuição da população residente,
não se tendo alterado significativamente entre 1991 e 2001. Não constituindo uma
referência de grande interesse, os mapas relativos à densidade de alojamentos, dão
contudo, uma boa imagem da pressão sobre o uso do solo com que alguns dos
concelhos do Continente se debatem.
Analisando a variação regional entre 1991 e 2001 para o Continente, verifica-se que o
crescimento do número de alojamentos foi generalizado, embora com variações mais
significativas no litoral. Os maiores acréscimos relativos ocorreram na área que se
estende de Viana do Castelo a Aveiro, expandindo-se para o interior até Felgueiras,
Guimarães e Braga; no eixo Leiria, Marinha Grande, Alcobaça, Caldas da Rainha; na
Área Metropolitana de Lisboa, no litoral alentejano e no Algarve. No interior serão de
destacar as variações ocorridas em Bragança, Vila Real e Viseu.
Estas situações traduzem realidades que, de uma forma mais ou menos intensa,
permitem distinguir as pressões que têm vindo a ser sentidas no território. Por um lado
nas áreas de maior densidade, o crescimento resultou da procura de alojamento para
primeira habitação, por outro, em especial na áreas litorais alentejanas e algarvias, a
procura de alojamentos para segunda habitação, e uma terceira situação que resulta da
procura de alojamento por parte dos habitantes dos territórios rurais que migram para
as cidades médias mais próximas, a que acresce a procura induzida pela localização
4 Alojamento que, no momento de referência se encontra disponível no mercado da habitação. Poder-se-ão considerar as seguintes situações: para venda, aluguer, demolição, em estado de deterioração e outros motivos (INE).
VOL. V
Povoamento
89
em algumas dessas cidades de equipamentos de nível regional e supra-regional, que
atraem população de outras áreas do país, como seja o exemplo da instalação de
unidades de ensino superior.
Alojamentos/km2
50 km
500 a 3290100 a 50040 a 10030 a 400 a 30
Fonte: INE, RGP 1991
Figura 47: Densidade de Alojamentos por Concelhos em 1991
VOL. V
Povoamento
90
Os alojamentos com uso sazonal distribuem-se em duas áreas distintas, no litoral, em
particular no Algarve e Alentejo Litoral e no interior desde o Alto Alentejo a Trás-os-
Montes e Alto Minho.
Alojamentos/km2
50 km
500 a 3580100 a 50040 a 10030 a 400 a 30
Fonte: INE, RGP 2001
Figura 48: Densidade de Alojamentos por Concelhos em 2001
VOL. V
Povoamento
91
Nas duas áreas metropolitanas são de destacar ainda, pelo importante peso relativo das
habitações sazonais, Sesimbra e a Póvoa do Varzim. Outros concelhos na faixa litoral
a norte de Lisboa com peso ainda significativo dos alojamentos sazonais são Peniche,
Nazaré, Figueira da Foz, Mira, Murtosa e Esposende. Estes centros têm sabido
preservar a tradição balnear do passado, atraindo por esse facto importantes fluxos.
4.2.6. Dos espaços em despovoamento às cidades em meio rural
Os espaços rurais foram durante muito tempo entendidos como espaços de produção
agrícola, perspectiva que se foi invertendo face às tendências das últimas décadas de
expansão de outras actividades e funções em meio rural ou, numa situação oposta, de
despovoamento.
A análise do povoamento, permitiu verificar que nos últimos 40/50 anos, muitas
aldeias e lugares em contexto rural, foram perdendo população, numa primeira fase
para as grandes cidades e para o estrangeiro, numa segunda fase, para as pequenas e
médias cidades que vão configurando a rede urbana nacional.
Contudo, embora a dinâmica geral do povoamento em Portugal aponte para um
declínio da população e das actividades em espaços rurais, uma leitura mais precisa
permite identificar realidades diferenciadas, que vão desde os espaços rurais na
influência de áreas urbanas ou alinhados ao longo das vias de comunicação, até aos
territórios mais marginais, correspondendo a situações bastante diversificadas do
ponto de vista demográfico e funcional. Estas especificidades territoriais explicam a
manutenção das elevadas densidades populacionais no litoral e o decréscimo das
densidades no interior num período que compreendeu 1950 a 2001.
Efectivamente, a análise relativa ao sistema urbano, permitiu verificar a importância
das acessibilidades para a integração dos espaços rurais e para o estabelecimento de
relações entre estes e as áreas urbanas. As acessibilidades e a urbanização dos espaços
desta decorrente, introduziram dois efeitos, que sendo opostos têm como resultado o
abandono da actividade agrícola: o efeito de marginalização versus efeito de
valorização do solo. A marginalização está associada a um processo de
VOL. V
Povoamento
92
despovoamento, enquanto os fenómenos de especulação imobiliária, estão pelo
contrário, associados às envolventes das áreas urbanas e de eixos viários, enquadrados
por altas densidades de ocupação do território.
1950 2001
50 km
Hab. /km16 - 2020 - 5050 - 100100 - 250250 - 20002000 - 9524
2
50 km
Hab. /km6 - 2020 - 5050 - 100100 - 250250 - 20002000 - 7871
2
Fonte: Recenseamento Geral da População, INE, 2001
Figura 49: Densidade Populacional por Concelho, 1950-2001
Assiste-se assim, à emergência de novas funções em espaço rural, podendo destacar-
se aqui quatro grandes grupos de funções:
• a função produtiva - a desconcentração produtiva das áreas urbanas para
espaços rurais com boa acessibilidade, que conduziram a uma maior
diversificação da estrutura produtiva dos espaços rurais com acessibilidade
(actividade industrial, logística e serviços, incluindo o comércio, ou a
valorização de produtos tradicionais). Este fenómeno é particularmente
evidente a norte da AML ao longo da A1, mas podem-se referenciar outros
exemplos como em Coimbra, Viseu ou o Algarve;
VOL. V
Povoamento
93
• a função residencial – o alargamento das bacias de emprego permitiu a
integração dos espaços rurais, tanto pela atracção de activos, como pela
urbanização induzida pela procura residencial, contribuindo para uma maior
dispersão no território. Este fenómeno é muito expressivo ao longo do litoral,
mas é igualmente evidente nas cidades médias do interior;
• a função turística e recreativa (que é também suporte de uma função
produtiva) – o que corresponde a uma diversificação do sistema produtivo
baseado em vantagens comparativas endógenas, tais como o aproveitamento
dos recursos naturais e patrimoniais, no sentido do desenvolvimento da
actividade turística. Vejam-se os casos onde uma bem sucedida política de
valorização de aldeias históricas na Região Centro, que em muito tem
contribuído para a animação de espaços rurais.
• e a função de sustentabilidade ambiental, vertente que importa reforçar e de
que se podem apontar os exemplos do Douro, onde a preservação ambiental
decorre em simultâneo a um processo de valorização económica deste
território, contribuindo para formas de gestão sustentáveis que respondam ao
quadro de orientações de política do EDEC.
Informação CORINE de 1991, permite classificar os concelhos do país segundo o tipo
de ocupação do solo, tendo na presente análise sido simplificadamente considerados 3
tipos de uso: o artificial (correspondente às “Áreas artificiais”), o agrícola
(correspondente às “Áreas com ocupação agrícola”) e o restante (o que inclui a
“Floresta” e os “Meios semi-naturais”)5.
No entanto, é importante sublinhar que a informação tratada dá uma leitura estática da
realidade de 1991, não permitindo avaliar a intensificação da urbanização e da
mobilidade individual ocorrida no país, na última década.
Procurando obviar esta limitação de informação, foi considerada uma variável
adicional relativa 1991-2001: a variação do nº de alojamentos, no sentido de obter 5 Nomenclatura de ocupação do solo ao Nível I:
- “Áreas Artificiais” (ao Nível II, inclui zonas com dominância de habitação, zonas com revestimento dominante artificializado, zonas alteradas artificialmente sem vegetação, zonas verdes ordenadas);
- “Áreas com ocupação agrícola”; - “Floresta”; - “Meios semi-naturais”
VOL. V
Povoamento
94
uma visão dinâmica da expansão urbana. Paralelamente, considerou-se informação de
2002 relativa ao desempenho da actividade agrícola, sintetizada numa tipologia
apresentada pelo MADRP, em 2002 (CEG, 2004).
Da análise da distribuição das “Áreas artificiais” e “Áreas com ocupação agrícola”, no
Continente, em 1991, evidenciam-se os concelhos, que tendo uma elevada
percentagem de solo com uso agrícola, são também aqueles onde o solo artificial (o
que inclui as áreas urbanas) tem maior peso.
0 40 80Km
N
% solo agrícola(média = 49,0)
Posição relativa do concelhoface à média da distribuição
Fonte: Corine (uso do solo), 1991
% Solo artificializado(média = 2,3)
Fonte: CEG (2004)
Figura 50: Relação entre a percentagem de “Áreas com ocupação agrícola” e as “Áreas artificiais”, Continente, 1991
VOL. V
Povoamento
95
Casos das Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto e suas envolventes, o que inclui
os concelhos do norte litoral e de toda a região Oeste, Lezíria e Vale do Tejo,
concelhos onde a pressão sobre o uso do solo é muitíssimo elevada.
Se no caso dos concelhos da região de Lisboa, a pressão urbanística concorre com
uma “agricultura competitiva” (MADRP, 2002), no caso do norte litoral, o modelo de
urbanização é enquadrado por uma “agricultura frágil” (MADRP, 2002),
evidenciando assim a componente actividade em tempo parcial.
Posição relativa do concelhoface à média da distribuição (a)
Fonte: INE, Censos 1991 e 2001 Corine (uso do solo), 19910 40 80Km
N
Var. nº alojamentosentre 1991 e 2001 (%)
(a) a média da variação de ambas as variáveisnão tem em conta as áreas metropolitanas de Lisboa e Porto
% Solo artificializado
Fonte: CEG (2004)
Figura 51: Relação ente a percentagem de “áreas artificiais” (em 1991) e a variação do nº de alojamentos entre 1991-01, Continente
VOL. V
Povoamento
96
Numa situação consideravelmente diferente estão os concelhos do norte interior
(nomeadamente os do Douro) e do Alentejo, onde os valores de solo artificial são
mais baixos que a média nacional, ao contrário do uso agrícola que tem uma forte
expressão.
O confronto da figura correspondente à situação de 1991 com a figura que retrata a
relação entre a percentagem de “Áreas artificiais” (em 1991) e a variação do nº de
alojamentos entre 1991-01, dá uma leitura dinâmica do que se verificou durante a
década anterior.
Dinâmica Económica Competitividade Sectorial da Agricultura
Agricultura Frágil Rural Frágil
Agricultura Competitiva
Agricultura Frágil
Rural Dinâmico Agricultura Competitiva
Fonte: MADRP (2003), Gabinete de Planeamento e Política Agro-Alimentar (GPPAA)
Figura 52: Competitividade da Agricultura e Dinâmica Sócio-Económica
Efectivamente é possível identificar um conjunto de concelhos onde, na última
década, se verificou uma elevada variação no número de alojamentos construídos,
nomeadamente em concelhos cujos níveis de urbanização eram já elevados em 1991.
Casos do Norte Litoral, alguns concelhos do Algarve, assim como da margem norte
da AML.
VOL. V
Povoamento
97
O cruzamento das figuras mostra assim três aspectos relevantes para o ordenamento
do território:
• o processo de urbanização dos territórios (aqui simbolizado na variável
“variação de alojamentos”) em concelhos urbanos e concelhos rurais;
• a coexistência de áreas urbanas e de maior densidade populacional, com áreas
de produção agrícola de carácter competitivo, o que se traduz em elevados
níveis de pressão sobre o uso do solo;
• o interior sul caracterizado por elevados níveis de utilização de solo para a
prática agrícola, em territórios de baixa densidade demográfica e económica.
Fenómenos semelhantes são apontados no estudo intitulado Sistema Urbano Nacional
- Rede Complementar (DGOTDU, 2002), identificando-se vários tipos de territórios
associados a 3 tipos de áreas residenciais:
• áreas rurais, despovoadas e regressivas – correspondentes a estruturas etárias
envelhecidas, com baixos níveis de actividade, onde as actividades primárias
ainda detêm grande peso;
• áreas urbano-rurais, razoavelmente povoadas, de densidade e dinâmicas
moderadas – classificadas como “áreas relativamente pouco povoadas, com
densidades razoáveis e dinâmicas residenciais estáveis ou um pouco
regressivas”, correspondendo em grande parte a freguesias onde o sector
secundário ocupa uma parte significativa dos activos;
• áreas urbanas, densamente povoadas e terciárias – áreas com uma elevada
densidade populacional e com dinâmica de crescimento elevada. Predomínio
da actividade terciária.
Refira-se contudo que a tipologia assenta em informação relativa a 1991, não tendo
por isso em conta a dinâmica de urbanização e de mobilidade que caracterizou o país
na última década.
VOL. V
Povoamento
98
Fonte: DGOTDU (2002)
Figura 53: Mosaico Populacional, 1991
VOL. V
Povoamento
99
Paralelamente à expansão de novas funções assiste-se a uma urbanização dos modos
de vida em meio rural. Esta mudança está também associada ao aumento da
mobilidade e à globalização de valores urbanos em meio rural tais como o acesso à
informação através dos media, a uniformização nos padrões de consumo através da
franquia e outras formas globais de venda de bens e serviços e a um generalizado
aumento da mobilidade assente no uso do transporte individual. Por outro lado, o
aumento da taxa de actividade feminina teve também implicações nos modos de vida
das famílias e na assumpção de padrões de natalidade próximos dos urbanos.
A complexidade de relações funcionais a par da tendência para a uniformização das
características da população residente, quer em meio urbano, quer em meio rural,
mostra que os espaços rurais são hoje mosaicos de funções e de identidades a ter em
linha de conta no ordenamento do território.
4.3. Identificação e breve discussão das questões que emergem para o
ordenamento do território
Nos últimos anos verificaram-se transformações na dinâmica de povoamento e de
ocupação do território, com relevância para a configuração de um modelo de
ordenamento do território, que importa sintetizar.
Sistema de Povoamento:
• A concentração da população no litoral constitui uma tendência pesada de
concentração na ocupação do território do País, que se acentuou na segunda
metade do século XX;
• tendência de concentração da população nos lugares de maior dimensão,
realçando-se a dinâmica de urbanização e de reconfiguração dos sistemas
urbanos e regionais;
• decréscimo da população rural mais acentuado que nos países da UE, onde
se tem verificado uma relativa estabilização das populações rurais;
VOL. V
Povoamento
100
Urbanização e Sistema Urbano:
• crescimento do número e dimensão dos aglomerados urbanos, expressando
a tendência de urbanização a que se tem assistido nos últimos 30 anos;
• evolução positiva nos critérios para a definição e contabilização do fenómeno
de urbanização. No entanto, é de realçar a necessidade de reflectir num
critério, que não terá de ser exclusivamente demográfico, que sirva de
base ao estabelecimento de uma política de cidades;
• aumento dos quantitativos populacionais das Áreas Metropolitanas de
Lisboa e do Porto;
• afirmação das pequenas e médias cidades, sendo de realçar os seguintes
aspectos:
• dinâmicas de crescimento positivas, traduzindo não só um aumento
da sua dimensão populacional, como num alargamento das
áreas de influência em termos funcionais, o que representa um
claro reforço daquelas que podem ser chamadas “rede de cidades
médias” e “rede complementar”;
• consolidação dos sistemas urbanos regionais emergentes na
década de oitenta. São os casos das redes policêntricas da Região
Centro, Algarve, Norte litoral, assim como, da margem norte da
AML.
• alargamento dos perímetros urbanos que se traduz na configuração
de tecidos urbanos com um padrão mais disperso e descontínuo,
em muito dependente das acessibilidades e do modo de transporte
individual;
• dispersão da função residencial nas coroas de Lisboa e Porto, mas
igualmente das pequenas e médias cidades traduzindo a
suburbanização e periurbanização das pequenas e médias
cidades;
• relacionado com o fenómeno anterior, verifica-se um alargamento
das bacias de emprego associado a um aumento da mobilidade dos
activos e a um reforço da capacidade polarizadora das cidades. A
diminuição dos custos relativos das deslocações contribuiu
igualmente para o aumento das deslocações casa-trabalho utilizando
VOL. V
Povoamento
101
o veículo próprio (em 1991 esse valor era de 24,9, atingindo-se
52,9%, em 2001, ao mesmo tempo que o parque automóvel de
ligeiros e pesados passou de 3,6 para 6,9 milhões, entre 1991 e
2000).
Habitação:
• crescimento do número de fogos construídos (em 2001, encontramos mais
do dobro dos fogos existentes em 1960) muito embora o ritmo de crescimento
tenho vindo a diminuir desde a década de sessenta (entre 1960 e 1970 a taxa
de variação foi de 27,8%, entre 1991 e 2001 de 20,7%), tendo-se passado de
um nível de carência absoluta de alojamentos (menos de um alojamento
clássico por família clássica em 1960) para níveis de disponibilidade de
alojamentos acima da média da UE15, em 2000;
• acréscimo do número de fogos não ocupados permanentemente (16,4% em
1979, 29,4% em 2001). Neste incluem-se os fogos com uso sazonal, que em
1970 representavam apenas 2,8% dos alojamentos clássicos enquanto em
2001, atingiam 18,4% do total;
• contudo, verifica-se a estabilização da percentagem de fogos vagos (10,6%
em 1991 para 10,8% em 2001);
• elevado peso de habitação própria, o que explica a rigidez na mobilidade
residencial da população;
• decréscimo do número médio de pessoas por alojamento (em 1960, 4
residentes por alojamento, em 2001, 2,06 residentes por alojamento),
acompanhando a diminuição da dimensão média da família (3,98 em 1960
para 2,84 em 2001);
• aumento da segunda habitação, não apenas sazonal mas usufruída a outros
ritmos, semanal, quinzenal, 3-4 dias por semana (caso dos estudantes e
trabalhadores deslocados);
Espaços rurais e relações urbano-rurais:
• enquadramento de novas funções em espaço rural, podendo destacar-se 4
grandes grupos de funções:
VOL. V
Povoamento
102
o a função produtiva - desconcentração produtiva das áreas urbanas
para espaços rurais com boa acessibilidade , que conduziram a uma
maior diversificação da estrutura produtiva dos espaços rurais com
melhor acessibilidade (actividade industrial, logística e serviços,
incluindo o comércio, ou a valorização de produtos tradicionais). Este
fenómeno é particularmente evidente a norte da AML, ao longo da A1,
mas podem-se referenciar outros exemplos como em Coimbra, Viseu
ou no Algarve
o a função residencial – o alargamento das bacias de emprego permitiu a
integração dos espaços rurais, tanto pela atracção de activos, como pela
urbanização induzida pela procura residencial, contribuindo para
uma maior dispersão no território;
o a função turística e recreativa (que é também suporte de uma função
produtiva) - diversificação do sistema produtivo baseado em
vantagens comparativas endógenas, tais como o aproveitamento dos
recursos naturais e patrimoniais, no sentido do desenvolvimento da
actividade turística;
o e a função de sustentabilidade ambiental - manutenção e preservação
do património ambiental.
• urbanização dos modos de vida em meio rural, mudança associada:
o ao aumento da mobilidade e à globalização de valores urbanos em
meio rural: uniformização do acesso à informação através dos media;
uniformização nos padrões de consumo através da franquia e outras
formas globais de venda de bens e serviços; generalizado aumento da
mobilidade assente no uso do transporte individual. Estas mudanças
são evidentes nos territórios envolventes às pequenas e médias cidades
em meio rural, sendo o seu impacto muito mais significativo no litoral,
onde o padrão de povoamento é mais disperso;
o às mudanças no padrão demográfico e no modelo familiar tradicional
das áreas rurais, aproximando-as da média nacional;
o ao aumento muito significativo da taxa de actividade feminina, com
alteração dos modos de vida das famílias e assumpção de padrões de
natalidade próximos dos urbanos;
VOL. V
Povoamento
103
o ao abandono da actividade agrícola, como actividade principal,
associado à urbanização, ao envelhecimento da população, à
desvalorização da produção e à consequente diminuição do rendimento
médio disponível.
Das transformações anteriormente apontadas evidenciam-se algumas questões
relevantes para o ordenamento do território:
Povoamento, Urbanização e Sistemas Urbanos:
Apesar da tendência de urbanização que tem caracterizado o país nos últimos quarenta
anos, mantêm-se os desequilíbrios estruturais na ocupação do território, caracterizados
por um litoral mais denso e um interior mais despovoado, marcado por diferentes
níveis de acessibilidade e pelas cidades de pequena e média dimensão.
O continuado decréscimo da população rural das áreas de baixa densidade e com
deficientes níveis de acessibilidade, é outra tendência pesada sobre a qual importa
prospectivar.
A dinâmica da rede urbana e o conjunto de transformações ocorridas nos espaços
envolventes às cidades, evidenciam a necessidade de definir uma política de cidades,
que reflicta a organização dos sub-sistemas regionais, nomeadamente pela
importância que estes assumem quer como elementos estruturantes do território, quer
no estabelecimento de sistemas regionais de carácter policêntrico, quer ainda em meio
rural.
Atendendo à evolução do sistema de povoamento, torna-se particularmente relevante
reflectir sobre a dinamização dos centros urbanos em áreas em perda e sobre a criação
e consolidação de eixos de cidades no interior do país, organizados em função das
vias de comunicação.
Por outro lado, o alargamento das bacias de emprego associado ao aumento da
mobilidade e ao estabelecimento de um novo padrão de localização de actividades,
VOL. V
Povoamento
104
nomeadamente fora das cidades, traduz a reorganização ou a formação de sistemas ou
eixos de cidades. Neste contexto, emerge outra questão relevante para o ordenamento
do território e que diz respeito ao fenómeno de urbanização difusa, como gerador de
modelos insustentáveis de organização territorial, nomeadamente no que diz respeito à
dotação de infra-estruturas básicas ou à prestação de serviços, de entre os quais se
podem destacar a educação e os serviços de transporte colectivo. O modelo de
ordenamento do território deve ter este aspecto em linha de conta, apontando para a
qualificação e estruturação dos contínuos urbanos do litoral
A melhoria das acessibilidades e a urbanização tiveram também efeitos relevantes nos
espaços rurais: o efeito de marginalização versus efeito da valorização do solo. Estes
efeitos, sendo opostos, têm tido como mesmo resultado o abandono da actividade
agrícola. A marginalização está associada a um processo de despovoamento, enquanto
os fenómenos de especulação imobiliária, estão pelo contrário, associados às
envolventes das áreas urbanas ou de eixos viários de grande acessibilidade.
Daqui decorre a necessidade de repensar a utilidade dos instrumentos de planeamento
à escala municipal, nomeadamente, o reforço da função estratégica dos PDM`s e dos
planos intermunicipais, ao mesmo tempo que a configuração das “Grandes Áreas
Metropolitanas”, “Comunidades Urbanas” e “Comunidades Intermunicipais” deve
emergir da organização demográfica e funcional dos sistemas urbanos regionais
(expressas na configuração das bacias de emprego).
Outro aspecto a ter em conta na prospectiva do modelo territorial, é a necessidade de
reforço e a reorganização das AM’s em áreas policêntricas, no sentido da sua
afirmação à escala europeia, ibérica e nacional.
Outra questão relevante para o ordenamento do território, é a rigidez do mercado
habitacional associada à aquisição de casa própria, fenómeno que se tem traduzido
num aumento das amplitudes dos movimentos pendulares, com efeitos negativos no
tráfego, nos tempos e custos de deslocação, assim como, na qualidade de vida das
famílias. Estas características são particularmente evidentes nas Áreas Metropolitanas
de Lisboa e do Porto. Neste contexto, a introdução de modelos voluntaristas que
fomentem o desenvolvimento de estruturas policêntricas, quer do ponto de vista
VOL. V
Povoamento
105
funcional, quer do ponto de vista da oferta de infra-estruturas e equipamentos
(exemplo dos equipamentos educativos, nomeadamente o pré-escolar) ganha peso.
Urbanização e dinâmica da habitação
Paralelamente à caracterização do sistema de povoamento, o estudo do sector da
habitação ganha particular ênfase, pois tem ocorrido segundo um modelo difuso que
coloca grandes problemas à gestão dos recursos e das infra-estruturas. Este
crescimento da habitação não é apenas resultado da procura da primeira residência,
mas decorre da modificação dos padrões de consumo e lazer, traduzidos num
crescimento da habitação de uso sazonal ou na expansão das actividades turísticas e
de lazer. Para além do facto de ter crescido o número de alojamentos de uso sazonal,
estes têm vindo também a revelar um maior grau de utilização ao longo do ano, pela
melhoria das acessibilidades e pela redução dos custos relativos de deslocação. Estes
aspectos assumem um carácter importante para o ordenamento do território, uma vez
que a maior frequência de utilização, gera efeitos económicos mais interessantes para
os locais onde estes alojamentos se localizam, e aumentam o volume e a qualidade da
procura de serviços a disponibilizar a estes residentes flutuantes.
Por outro lado, este fenómeno não deve ser desligado de uma política de revitalização
das áreas rurais, nomeadamente das áreas do interior, onde a residência secundária se
poderá expandir associada à recuperação das casas de família localizadas nas aldeias.
A explosão recente no mercado da habitação só pode ser cabalmente compreendida se
tivermos em conta o papel que o imobiliário tem desempenhado crescentemente
enquanto destinatário de um segmento muito significativo do aforro, que em muito
explica a expansão da segunda residência. Importa assim, desenvolver mecanismos
que permitam rentabilizar uma parte dos fogos de ocupação sazonal, através da
formalização da actividade turística nessas habitações, estimulando uma procura por
arrendamento que rendibiliza uma parte significativa do parque habitacional
construído, nomeadamente nas áreas balneares.
Por outro lado, a expansão habitacional tem associada um maior consumo de espaço
(dimensões médias mais elevadas e aumento do número de habitações com 1 e 2
VOL. V
Povoamento
106
ocupantes), tendência que tem associada um aumento da pressão sobre o uso do solo e
a manutenção de perímetros urbanas alargados e descontínuos.
Outro facto a destacar, é o decréscimo de importância do alojamento social, tanto em
Portugal como na generalidade dos países da União. As intervenções têm vindo a ser
direccionadas para a qualificação e restauro do parque habitacional social e pela
substituição da promoção de habitação social pela atribuição de subsídios de
alojamento. Esta alteração poderá contribuir para o objectivo de maior coesão social e
para a diminuição da exclusão social, uma vez que reduz a estigmatização que se
associa à habitação social e permite uma maior integração dos extractos sociais menos
solventes. Os programas de incentivo ao arrendamento a jovens permitem, por um
lado facilitar o acesso à habitação a um escalão etário da população que apresenta
maiores dificuldades de acesso e ,por outro, contribuir para a revitalização
demográfica e económica de áreas urbanas com maiores problemas de
envelhecimento e declínio funcional e económico.
As mudanças no modelo familiar têm também implicações assinaláveis na expansão
habitacional e, consequentemente, no ordenamento do território. Efectivamente, nos
últimos anos, para além do envelhecimento da população que acentua as diferenças
entre as áreas mais povoados e menos povoadas, assiste-se a um crescimento dos
agregados apenas com uma ou duas pessoas, fenómeno que tem implicações nas taxas
de procura e de ocupação de alojamentos. Este aumento da procura de habitação por
parte de agregados de menor dimensão, poderá encontrar resposta na recuperação do
parque habitacional dos centros históricos das cidades, contribuindo para a sua
reabilitação e para a definição de modelos de desenvolvimento urbano mais
sustentáveis.
Por outro lado, atendendo às condições de degradação do parque habitacional, torna-
se prioritário a recuperação do edificado, colocando no mercado um conjunto
significativo de alojamentos, diminuindo a pressão sobre o espaço urbanizável e
contribuindo para a revitalização dos centros urbanos.
VOL. V
Povoamento
107
Espaços rurais e relações urbano-rurais:
O facto anterior levanta várias questões face à tendência de urbanização que
caracteriza o território nacional.
Uma primeira é a questão da diversificação da actividade agrícola (associada à
pluriactividade) versus especialização com intensificação nas formas de uso do solo.
Este fenómeno tem implicações diferenciadas na evolução do sistema de povoamento,
que poderá oscilar entre um padrão urbano difuso e um modelo urbano mais
compacto, onde as periferias se assumem como centros abastecedores das áreas
urbanas.
Outra questão relevante decorre da necessidade de prevenção dos conflitos no uso do
solo em áreas rurais com património natural, cultural e paisagístico a proteger.
A evolução dos sistemas regionais e a heterogeneidade de relações entre espaços
urbanos e rurais, deverão ser enquadradas nas recomendações de política apontadas
no EDEC, nomeadamente no que diz respeito às “parcerias rural-urbano”, onde são
apontadas 4 linhas de orientação específicas que importa levar em linha de conta nos
cenários prospectivos para o país:
• aceleração do processo de reestruturação agrícola e diversificação da
economia em áreas rurais;
• mobilização dos recursos endógenos, preservando as potencialidades naturais,
culturais e patrimoniais;
• desenvolvimento das economias das pequenas e médias cidades;
• promoção do desenvolvimento sustentável em áreas metropolitanas e em
regiões fortemente urbanizadas.
De acordo com o n.º9 da Resolução do Conselho de Ministros n.º76/2002 de 11 de
Abril, a elaboração do PNPOT deve contribuir para “Estruturar o território nacional
de acordo com o modelo e as estratégias de desenvolvimento económico-social
sustentável do país, promovendo uma maior coesão territorial e social, bem como a
adequada integração em espaços mais vastos, considerando as questões fronteiriças,
ibéricas, europeias e transatlânticas”. Este objectivo vem realçar a importância da
VOL. V
Povoamento
108
urbanização dos territórios e dos modos de vida das populações, fenómeno que pelo
conjunto de questões que levanta (não esgotadas de forma alguma na síntese
anteriormente apresentada) se assume como um dos grandes desafios para o
desenvolvimento sustentável do país.
VOL. V
Povoamento
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ANEXO 1
Algumas iniciativas da União Europeia com relevância na estruturação do território europeu nas
últimas duas décadas
Data Iniciativas 1973 Fundação da Conferência das Regiões Periféricas Marítimas da Europa, em Saint-Malo 1983 Assinatura da Carta de Ordenamento do Território Europeu, Torremolinos 1988 Reforma dos Fundos Estruturais 1988 Criação do Conselho Consultivo das Colectividades Regionais e Locais (88/487/CE),
composto por 42 Membros. 1991 Publicação do Europa 2000 1991 Criação do Comité para o Desenvolvimento Espacial 1992 Criação do Comité das Regiões, orgão que substituiu o Conselho Consultivo das
Colectividades Regionais 1993 Reunião em Bruxelas, de vários institutos de investigação ao nível espacial, no sentido de
afirmarem a sua importância para a configuração da política de ordenamento do espaço europeu.
1994 Publicação do Europa 2000+ 1994 Em reunião, os Ministros responsáveis pelo Ordenamento do Território, apontam a
necessidade de criar um Observatório (European Spatial Programme Observatory Network, ESPON) ao mesmo tempo que definem os princípios para uma política de ordenamento do território e as orientações políticas dos vários estados membros, conhecido como o documento de Leipzig, que constituiria a base do Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário (EDEC)
1994 INTERREG II (1994-1999) 1996 Primeiro Relatório sobre a Coesão Económica e Social 1997 Primeiro documento oficial do Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário –
conhecido como o documento de Noordwijk 1999 Aprovação do Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário - Potsdam 1999 Convite à preparação da Estratégia de Desenvolvimento Sustentável da UE 2000 Aprovação do “Guiding Principles for Sustainable Spatial Development of the European
Continent”, Hanover 2000 INTERREG III (2000-2006) 2001 6º Programa de Acção Comunitária em Matéria de Ambiente 2001-2010 2001 Conselho Europeu de Gotemburgo acordou numa Estratégia de Desenvolvimento Sustentável
da UE, convidando os Estados-Membros a elaborarem as suas próprias estratégias nacionais de desenvolvimento sustentável
2001 Segundo Relatório sobre a Coesão Económica e Social – “Unidade da Europa, Solidariedade dos Povos, Diversidade dos Territórios”
2002 Primeiro Relatório Intercalar sobre a Coesão Económica e Social - “Unidade da Europa, Solidariedade dos Povos, Diversidade dos Territórios”
2002 Cimeira Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável – Cimeira de Joanesburgo 2002 ESPON 2006 Programme – Research on the Spatial Development of an Enlarging European
Union 2002 Estudo sobre a construção de um modelo de desenvolvimento policêntrico e equilibrado do
território europeu – coordenação da Célula de Prospectiva das Periferias Marítimas 2003 Segundo Relatório Intercalar sobre a Coesão Económica e Social - “Unidade da Europa,
Solidariedade dos Povos, Diversidade dos Territórios”
VOL. V
Povoamento
121
ANEXO 2
Principais iniciativas em matéria de política urbana
Data Iniciativas 1989 Projectos – Piloto, ao abrigo do Artigo 10º do Reg. 4254/88 (FEDER) 1990 "Livro Verde sobre o Ambiente Urbano" 1991 Declaração de Toronto sobre as Cidades e o seu Ambiente 1991 Criação do "Grupo de Peritos em Ambiente Urbano" 1992 Forúm Urbano Mundial 1992 Carta Urbana Europeia 1992 Conferência do Rio 1992 Agenda 21 1993 Projecto das Cidades Sustentáveis (1993-95), Grupo de Peritos em Ambiente Urbano 1993 European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions 1994 Programa URBAN – 1ª fase 1994 I Conferência Europeia das Cidades e Vilas Sustentáveis 1994 Campanha Europeia das Cidades Sustentáveis 1994 Carta das Cidades Europeias para a Sustentabilidade 1996 Relatório final “As Cidades Europeias Sustentáveis” 1996 II Conferência Europeia das Cidades e Vilas Sustentáveis 1996 Conferência Habitat II 1996 Programa URBAN I – 2ª fase 1997 "Rumo à Agenda Urbana na União Europeia" 1998 Desenvolvimento Urbano Sustentável na União Europeia: um quadro de acção 1999 Quadro Comunitário de Cooperação para o desenvolvimento urbano sustentável 2000 Programa URBAN II 2002 Relatório “Towards an urban Atlas: assessment of spatial data on 25 European cities
and urban areas” 2003 Nova Carta de Atenas, que tem como princípios orientadores para as “Cidades do
Futuro”, a “Coerência Social”, a “Coerência Económica” e a “Coerência Ambiental
VOL. V
Povoamento
122
ANEXO 3
Principais iniciativas em matéria de desenvolvimento regional e urbano em Portugal nos últimos anos
Ano Iniciativas 1989-93 I Quadro Comunitário de Apoio 1990 Planos Municipais de Ordenamento do Território (DL Nº 69/90, de 2 de Março) 1994 Plano Estratégico de Cidade (Despacho Nº 7/94, de 26 de Janeiro) 1994-99 II Quadro Comunitário de Apoio 1994-99 PROSIURB (1994-99) Programa de Consolidação do Sistema Urbano Nacional e Apoio à
Execução dos PDM (Despacho MPAT Nº 6/94 e 7/94, DR II Série, 26 Janeiro) 1995 Qualificação oficial para a elaboração dos Planos de Urbanização, de Pormenor e Projectos de
Operações de Loteamento (DL Nº 292/95 de 14 de Novembro) 1995 Plano Nacional da Política do Ambiente (1995) 1997 Cidades Digitais (1997), M C T 1998 Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo (Lei Nº48/98, 11 de
Agosto) 1998 Plano Nacional de Desenvolvimento Económico e Social (2000-2006) - Visão Prospectiva
(MEPAT) 1999 III Plano de Desenvolvimento Regional - 2000-2006 1999 POLIS -Programa Nacional de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental das Cidades,
Despacho Nº 47/A/MAOT/99 2000-06 III Quadro Comunitário de Apoio 2000 Elaboração do estudo intitulado “Acções Específicas de Valorização das Áreas Urbanas
Fragilizadas”, Ministério do Planeamento 2001 PROQUAL - Programa Integrado de Qualificação das Áreas Suburbanas da Área
Metropolitana de Lisboa 2001 Elaboração do estudo intitulado “Acções Específicas de Valorização de Pequenas Cidades”,
Ministério do Planeamento 2001 Elaboração do estudo intitulado “Acções Específicas de Valorização de Áreas Rurais”,
Ministério do Planeamento 2002 Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável 2003 Estabelece o regime de criação, o quadro de atribuição e competências das comunidades
intermunicipais de direito público e o funcionamento dos seus orgãos - Lei Nº 11/2003 2003 Plano Nacional da Política de Ordenamento do Território 2003 Programa de Recuperação de Áreas e Sectores Deprimidos - PRASD 2003 Início da elaboração do Plano de Implementação da Estratégia Nacional de Desenvolvimento
Sustentável, na sequência da conclusão da Discussão Pública da Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável (ENDS) em 2002 e na sequência da Cimeira de Joanesburgo sobre Desenvolvimento Sustentável
VOL. V
Povoamento
123
ANEXO 4
50 km
Lugares
Lugares (segundo o INE) em Portugal Continental em 2001
VOL. V
Povoamento
124
ANEXO 5
2000000
1000000500000
Nº de Indivíduos
Regiões Urbanas
50 km
Fonte: Atlas das Cidades, INE, 2002; SIGPNPOT, 2004
População Residente nas Regiões Urbanas de Portugal Continental em 2001
VOL. V
Povoamento
125
ANEXO 6
50 km
56 - 6060 - 7070 - 8080 - 90> 90
Licenças concedidas para habitações Nº total licenças
x 100
%
Dinâmica Construtiva Potencial nos Concelhos das Áreas
Metropolitanas e nos Concelhos com Cidades Médias em Portugal
Continental de 1994 a 1998
Dinâmica Construtiva Efectiva nos Concelhos das Áreas
Metropolitanas e nos Concelhos com Cidades Médias em
Portugal Continental de 1994 a 1998
50 km
56 - 6060 - 7070 - 8080 - 90> 90
Habitações concluidas total edificios concluídos x 100
%
Fonte: Pressão Construtiva, INE, 2000 ; SIG PNPOT, 2004