Processos participativos naestratégia para a redução da pobreza

J. Edgerton, K. McClean, C. Robb, P. Shah e S. Tikare

Conteúdo

Resumo

1. Introdução1.1 Definições1.2 Que são abordagens participativas?1.3 Fundamento lógico para a participação1.4 Tipologias de países1.5 Obstáculos à participação

2. O ponto de partida: Preparação do DERP preliminar1.6 Compromissos, coordenação e facilitação1.7 Avaliação da situação atual1.8 Determinação de prioridades para a participação1.9 Elaboração do Plano de Ação Participativa

3. A formulação da estratégia geral de redução da pobreza1.10 Participação no âmbito do governo1.11 Participação civil em escala nacional1.12 Participação civil na comunidade1.13 Intercâmbio de informação1.14 Mecanismos de respostas às informações

4. A institucionalização da participação1.15 O processo orçamentário1.16 Monitoramento da prestação de serviços e da despesa pública1.17 Avaliação do progresso da participação

Notas técnicas

NT1: Tipos de interações participativasNT2: Participação e abordagens convencionais: uma comparaçãoNT3: Tipologias de países para a participação em estratégias de redução da pobrezaNT4: Superação de obstáculosNT5: Exemplo de caso: a estratégia de redução da pobreza em Uganda (PEAP)NT6: O fator humano da participaçãoNT7: Indagações úteis para o plano de participaçãoNT8: Avaliação do estado atual de participaçãoNT9: Realização de uma análise das partes interessadasNT10: Os processos participativos devem incluir a mulherNT11: Cálculo dos custos do processo participativoNT12: Desenvolvimento de capacidadesNT13: Elaboração de um plano de participaçãoNT14: Pontos de referência para avaliar o progresso da participaçãoNT15: Trabalho com processos democráticos e governamentaisNT16: Incorporação das municipalidades na formulação de uma ERPNT17: Participação do setor privado no processo da ERPNT18: Metodologia de reuniões técnicasNT19: Aproveitamento dos atuais processos participativos para envolver o setor civilNT20: Sugestões para consultas à comunidade localNT21: Métodos de consulta aos pobresNT22: Podem os pobres influenciar o orçamento? O caso de UgandaNT23: Participação no processo orçamentárioNT24: Monitoramento participativo da prestação de serviços e da despesa pública:exemplos de casosNT25: Implementação participativa de políticas setoriaisNT26: Definições

Lista de recursos

Referências

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Resumo

Participação é um processo em que as partes interessadas não só influenciam, comocontrolam iniciativas de desenvolvimento e as decisões e recursos que os afetam. Entre osprincipais interessados na redução da pobreza, estão os grupos pobres e vulneráveis, o públicoem geral, a sociedade civil organizada, o setor privado, o governo, assembléias derepresentantes e doadores. Sua participação na formulação, na implementação e noacompanhamento de estratégias de redução da pobreza pode gerar diversos benefícios. Podeajudar a reforçar o empenho na redução da pobreza e o sentimento de propriedade da naçãona estratégia. A participação de diferentes interessados e, em particular, dos próprios pobresno diagnóstico da pobreza leva a estratégias mais eficazes para a sua redução. O processo departicipação pode ajudar a formar parcerias baseadas na confiança e no consenso entre ogoverno e todos os níveis da sociedade. Pode também ajudar a definir permutas com outrasprioridades de desenvolvimento e a melhorar a transparência do processo decisório e daresponsabilidade perante os cidadãos.

A participação não é um processo uniforme. Em vez disso, compreende , uma seqüência deabordagens, desde a divulgação de informações, a colaboração, a coordenação, a consulta e arepresentação política, até a pesquisa participativa. As condições existentes e as estruturaspolíticas, sociais e de governo em cada país determinarão as abordagens específicas usadasem cada nível e cada fase, desde a avaliação inicial até a determinação do grau de êxito. Ameta é alcançar o máximo nível possível de participação em cada país.

O processo aqui delineado tem quatro fases: avaliação das condições predominantes, esboçode um Documento de Estratégia para a Redução da Pobreza (DERP), formulação de umaestratégia de redução da pobreza e institucionalização da participação em processosgovernamentais, especialmente os relacionados com a implementação e o monitoramento deiniciativas de redução da pobreza. Chegar à última fase é a meta suprema das abordagensparticipativas para a elaboração de estratégias redução da pobreza.

Este capítulo concentra-se em grande parte no desenvolvimento de processos participativosenquanto a estratégia de redução da pobreza estiver sendo formulada ou reforçada. Eledestaca a participação das comunidades no diagnóstico da pobreza, o fluxo de informações ede consultas no âmbito do governo, a participação civil em escala local e nacional e ointercâmbio de informação e reação entre os interessados. O capítulo também considerapossíveis entraves e obstáculos, como confiabilidade, expectativas excessivamente altas,conflitos de interesse, diferenças de percepção a respeito do planejamento da pobreza,dificuldades em matéria de intercâmbio de informações e limitações financeiras.

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1. Introdução

Figuram neste capítulo diretrizes para ajudar os governos a avaliar o estado atual daparticipação nos seus países, criar e empregar processos participativos na formulação de umaestratégia para a redução da pobreza levando em conta as limitações de recursos e decapacidades, e incluir a participação na implementação e no monitoramento da estratégia. Ofoco do capítulo é a participação nos níveis nacional e local, e não a comunidade (ver ocapítulo sobre desenvolvimento impelido pela comunidade).

A parte principal do capítulo tem três seções:

(i) A Seção 2 – Como começar – descreve como fazer um inventário dos níveis eprocessos atuais de participação; a criação de uma visão do nível de participaçãodesejável e viável no futuro; e a elaboração de um plano para incorporar processosparticipativos à formulação de uma estratégia para a redução da pobreza.

(ii) A Seção 3 – A formulação da estratégia para a de redução da pobreza – incluidiretrizes e metodologias específicas de participação no âmbito do governo,participação civil em escala nacional e local, divulgação de informações e mecanismosde resposta para a formulação de uma estratégia de redução da pobreza.

(iii) A Seção 4 – Institucionalização da participação – examina a incorporação daparticipação aos processos governamentais com vistas a implementar, acompanhar eavaliar a estratégia para a redução da pobreza no contexto dos sistemas políticos e degoverno.

As notas técnicas e os estudos de casos ilustram os principais temas da participação. Umalista de recursos relaciona os documentos essenciais e a especialização disponível em muitospaíses para transformar a participação em realidade.

1.1 Definições

Participação é um processo mediante o qual os interessados influenciam e controlamconjuntamente iniciativas de desenvolvimento e as decisões e recursos que os afetam (ver oQuadro 1, referente aos métodos e dimensões de participação; a Nota Técnica 1 resume ostipos de interações participativas). O processo provavelmente abrangerá um ciclo de diálogo,análise, ações e reações participativas no âmbito das estruturas, políticas e de governo, a fimde incorporar as opiniões de todos os níveis da sociedade civil, desde as comunidades até ossetores público e privado, na formulação de políticas e na implementação de programasgovernamentais, tanto em escala nacional como na base. Este conceito tem sido utilizadoprincipalmente no contexto de projetos e programas específicos de desenvolvimento. Mas, nosúltimos anos, os processos participativos tem sido cada vez mais usados para ajudar a moldare acompanhar políticas e programas em escala nacional. A participação na formulação, naimplementação e no acompanhamento de estratégias para a redução da pobreza visa afortalecer esses processos, tanto em escala nacional como na base.

A participação não é um processo uniforme. Pelo contrário, abrange uma seqüência deabordagens que vão desde a divulgação de informação, a colaboração, a coordenação, aconsulta e a representação política até a pesquisa participativa. As condições e as estruturaspolítica, social e governamental em cada país determinarão as abordagens específicasutilizadas em cada nível e cada fase, da avaliação inicial até a aferição do grau de êxito. A

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meta é alcançar o máximo nível de participação possível em cada país a partir da suaposição presente , e institucionalizar essa participação.

Quadro 1. Tipos e dimensões de participação

Ocorre participação de quatro formas distintas, a saber:

i Intercâmbio de informação: fluxos de informação direcionados para o público (por exemplo,tradução de documentos oficiais no idioma local, divulgação de material escrito por meio dejornais, revistas e folhetos, distribuição de documento por meio de governos locais, discussõestransmitidas por rádio ou televisão e campanhas de pôsteres);

i Consulta: Fluxo de informação mútua entre os coordenadores da consulta e o público (porexemplo, avaliações participativas, avaliações de beneficiários, reuniões de consulta, visitas decampo e entrevistas);

i Colaboração: controle conjunto do processo decisório (por exemplo, planejamento participativo,reuniões técnicas para determinar posições, prioridades e funções; comissões conjuntas, gruposde trabalho e de atividades conjuntas com representantes dos interessados; trabalho conjuntocom grupos de usuários e grupos afins; atribuição da responsabilidade de implementação aosinteressados; reuniões para solucionar divergências, obter acordos e gerar propriedade; análisespúblicas de projetos de documentos e sua revisão);

i Delegação de poderes: transferência do controle do processo decisório e dos recursos a todosos interessados.

1.2 Que são abordagens participativas?

As abordagens participativas aproveitam as estruturas políticas/de governo existentes, taiscomo parlamentos e assembléias de representantes, para fortalecer a participação e arepresentação dos pobres nos processos existentes. Sua meta suprema é o aumento daresponsabilidade, da transparência e da eficiência dessas estruturas de governo na promoçãodo desenvolvimento e na redução da pobreza.

Estas abordagens participativas podem ser adaptadas a estruturas políticas e de governoexistentes nos níveis local e nacional e aproveitar o trabalho já realizado. Por exemplo: nocaso de um país com um sistema parlamentar participativo bem desenvolvido, a necessidadede processos participativos exaustivos é algo menor e a ênfase poderia ser reorientada para aredução da pobreza e o aumento das oportunidades de participação no sistema político e aintensificação dos fluxos de informação e retroinformação.

Diversidade entre países

É importante levar em conta que a participação não é um processo uniforme. Ela serádiferente em cada país, dependendo das estruturas políticas e de governo existentes, dasituação das estratégias de desenvolvimento nacional, da organização e participação dasociedade civil e dos níveis de governo, de abordagens participativas previamente utilizadasnos processos governamentais e da capacidade de organizar esses processos nos níveisnacional e local. Portanto, a participação na formulação e implementação de uma estratégia deredução da pobreza em cada país pode aproveitar processos e estruturas existentes a fim dealcançar um nível de participação que seja viável e apropriado no caso do respectivo país. Comvistas a simplificar a diversidade entre países, usam-se neste capítulo três tipologias de países(ver a Nota Técnica 2). Contudo, a diversidade é um processo dinâmico.

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Este capítulo oferece orientação que os governos, se assim considerarem vantajoso, podemutilizar para (I) elaborar e aplicar processos participativos na formulação, implementação eacompanhamento da aplicação de uma estratégia para a redução da pobreza; e (ii) preparar osdocumentos e do Documento de Estratégia de Redução da Pobreza (DERP), tanto na suaversão preliminar como definitiva. Este capítulo mostra que é possível alcançar um nível departicipação viável, econômico e administrável em diferentes países, apesar do envolvimentode numerosos grupos de interesse.

Fundamento lógico da participação

A participação na formulação e implementação de estratégias de redução da pobreza resultaem políticas mais eficientes e melhor desenvolvidas e, portanto, numa redução da pobreza(para uma comparação entre as abordagens participativa e convencional, ver a Nota Técnica 2;para um exame dos princípios gerais de orientação, ver o Quadro 2).

Em primeiro lugar, a participação habilita os formuladores de políticas a incorporar asprioridades dos pobres e as opiniões de outros interessados e a melhor entender a pobrezaque, para os pobres, apresenta dimensões muito mais numerosas do que a simples falta derenda. Com esta visão mais ampla da pobreza, surge a percepção de que a redução dapobreza requer providências públicas intersetoriais integradas.

Em segundo lugar, a participação pode gerar parcerias, baseadas na confiança e no consenso,entre o governo e todos os níveis da sociedade. A confiança dá margem ao diálogo e oconsenso habilita todos os interessados a trabalhar em prol de uma meta comum. A inclusão ea contribuição de uma série de interessados promove o sentimento de propriedade daestratégia pela nação e a delegação de poderes aos interessados, principalmente nos níveiscomunitários.

Em terceiro lugar, a participação pode ajudar a definir as necessárias permutas com outrasprioridades de desenvolvimento e determinar os mecanismos de atendimento e as parceriasmais eficientes para dar cobertura aos pobres.

Finalmente, a realimentação das informações e a contínua melhoria da implementação e doacompanhamento promovem a transparência e a responsabilidade no processo decisório,nas medidas públicas e nas despesas e melhoram a capacidade de sustentação das iniciativasno sentido da redução da pobreza.

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Quadro 2. Princípios orientadores da participação na estratégia para a redução dapobreza

Sentido de propriedade pela nação: o empenho e a liderança do governo e um amplosentido depropriedade pela nacional são imprescindíveis para a efetiva formulação e implementação deestratégias de redução da pobreza.

Transparência: a transparência do processo de consultas e seus resultados nos níveis nacional elocal de governo reforça a confiança, o sentido de propriedade e o apoio da sociedade civil e deoutros interessados.

Inclusão: o processo da ERP será mais efetivo se forem aproveitados o conhecimento e aexperiência de uma série de interessados, entre os quais os grupos pobres e vulneráveis e, emespecial, as mulheres, e se suas perspectivas forem sistematicamente incorporadas à elaboração eà implementação da estratégia de redução da pobreza no país.

Viabilidade: é essencial que os processos participativos aproveitem até onde for possível ossistemas políticos e de governo existentes.

Sustentabilidade: as probabilidades de institucionalização e sustentação são maiores quando osprocessos participativos aproveitam mecanismos existentes. Da mesma forma, a probabilidade deadoção de reformas políticas é maior quando elas forem consubstanciadas e condizentes com umentendimento comum da pobreza e das suas causas.

Aperfeiçoamento contínuo: o processo de ERP é um exercício iterativo de participação, reação,planejamento, implementação e avaliação, fundamentado em metas e indicadores estabelecidos.Processos participativos periódicos podem desempenhar um papel fundamento no aperfeiçoamentocontínuo da formulação e implementação de medidas públicas para reduzir a pobreza.

Orientação por resultados: os processos participativos para a elaboração da ERP podem serconcebidos e aplicados segundo um critério de resultados específicos (para preencher hiatos críticosde informação ou envolver grupos específicos que anteriormente não estavam em condições decontribuir). Isto propiciará uma informação mais focalizada para o planejamento e a implementaçãode estratégias de redução da pobreza.

1.3 Estrutura para a participação

A participação no nível de macroplanejamento e formulação de políticas para a redução dapobreza abrange três elementos: grupos de interessados, processos governamentais eabordagens participativas que vinculem os interessados e os processos governamentais (verFigura 1). A variação de contextos nacionais impede a existência de uma fórmula única para aparticipação na estratégia de redução da pobreza; mas, de modo geral, o processo participativopode procurar:

i aproveitar e melhorar, em vez de substituir, processos existentes de participação erepresentação. Isto evita a criação de estruturas paralelas e faz com que as opiniões deassembléias locais e nacionais eleitas e os resultados de processos participativosanteriores façam parte da formulação da ERP;

i envolver os principais interessados no processo decisório (em vez de uma simplesconfirmação e divulgação) ao máximo possível no respectivo país;

i preparar um plano estruturado de participação, em lugar de exercícios ad hoc deconfirmação num processo aberto;

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i abordar conflitos de interesse e questões de permuta, em vez de compilar uma lista deaspirações para cada grupo de interessados; e

i permitir a participação na implementação e no monitoramento de estratégias para aredução da pobreza, e não apenas na sua formulação.

São processos essenciais o traçado do perfil de pobreza, a fixação de prioridades para aredução da pobreza ou a estratégia nacional de desenvolvimento, a preparação de medidaspúblicas, os processos de alocação de recursos/preparação do orçamento e o monitoramentoda pobreza, da despesa pública e da prestação de serviços nos níveis local e nacional.

Diagrama 1: Participação em processos governamentais

Grupos de interesse Processosgovernamentais

Abordagensparticipativas

i Público em gerali Grupos pobres e

vulneráveisi Sociedade civil

organizadai Setor privadoi Governoi Assembléias

representativas/Parlamentos

i Doadores

3---------------------4

3----------------4

3-------------4

3----------------------4

Formulação da ERPi Avaliaçãoi DesenhoImplementação da ERPi Revisões setoriaisi Planejamento locali Alocação de recursosi Implementação de

programasMonitoramento da ERP

Elementos dos processos participativosi Divulgação de informaçãoi Pesquisa participativa, ou seja, percepções

dos pobresi Consultas – informais e estruturadasi Formação de comissões e grupos de trabalhoi Integração com processos políticosi de doadores

Embora os aspectos específicos do processo variem em diferentes países, as fases essenciaisda estratégia de redução da pobreza são:

i um inventário, ou aferição da situação atual;i a preparação de um DERP preliminar;i a formulação ou o fortalecimento de uma estratégia de redução da pobreza e a obtenção

de sua aprovação por meio de mecanismos formais de governo; ei a institucionalização da participação. As próximas seções deste capítulo considerarão

cada uma dessas fases.

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1.4 Tipologias de países

Diferentes países estarão em diferentes fases de participação e cada um deles terá o seupróprio ponto de partida e a sua combinação de abordagens participativas. Para fins declareza da discussão que se segue, desenvolveram-se três tipologias de países,representativas de categorias gerais:

Variável País Tipo 1 País Tipo 2 País Tipo 3

i Processo nacionaldedesenvolvimento

i Enfoque depobrezadesenvolvido

i Enfoque depobreza limitadoou inexistente

i Sentido limitado depropriedade pelanação

i Sociedade civil i Sociedade civilorganizada

i Certa organizaçãoda sociedade civil

i Organizaçãolimitada dasociedade civil

i Participação i Participaçãofrequente da naçãonos processos degoverno

i Participaçãonacional limitadaem áreas deenfoque

i Pouca experiênciade participação

i Capacidade deorganizar aparticipação

i Existe capacidade i Existe capacidade,mas é subutilizada

i Capacidadelimitada

Na Nota Técnica 3 consta uma tabela com maiores detalhes sobre esta tipologia, comsugestões de métodos e possíveis resultados em cada fase, para cada tipo de país.

1.5 Obstáculos à participação

Embora o conceito de participação possa parecer simples, não é o que ocorre com suaaplicação prática. É prudente reconhecer, desde o início, alguns dos obstáculos que podemsurgir, entre os quais:

i a criação de processos participativos paralelos, não integrados com as estruturas sociais epolíticas existentes;

i limitado grau de confiança, conflitos de interesse e diferentes poderes de negociação entregrupos de interessados, resultando na desorganização do processo e em abusos deconfiança;

i distintas percepções de diferentes interessados a respeito do processo participativo, dapobreza e da importância dos esforços para reduzi-la;

i expectativas exageradas de alguns interessados a respeito dos resultados do processoparticipativo;

i intercâmbio de informação insuficiente entre participantes do processo;i processos de participação mal planejados, carentes de conclusão definida e com

orçamento pouco realista, ou resultante de um esforço simbólico dos organizadores;i falta de vontade política dos agentes de governo no sentido de permitir uma participação

ampla, motivada pelo temor de perder influência ou poder;i limitação de tempo, capacidade e recursos;

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i fatiga de consulta.

Na Nota Técnica 4 figura uma orientação sobre como reconhecer e superar alguns dessesobstáculos.

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2. O Começo: como preparar um DERP preliminar

A pedra angular do desenvolvimento de uma estratégia para a redução da pobreza é aformulação de um DERP preliminar, que inclui uma avaliação da situação atual em cada país etermina com a formulação de um Plano de Ação Participativa, a fim de contribuir para que aestratégia seja financeiramente viável, gerenciável e efetiva (ver o Quadro seguinte). Apresente seção trata das atividades nessa fase inicial.

O desenvolvimento de um DERP preliminar é um requisito do Banco Mundial e do FMI paraempréstimos concessionais em todos os países que recebem Assistência Internacional deDesenvolvimento. Contudo, o processo decisório referente à Estratégia para a Redução daPobreza e à preparação do DERP cabe ao próprio pais.

Embora o processo de desenvolvimento do DERP-P varie de um país a outro, recomenda-se arealização de algumas consultas com os interessados principais com vistas a chegar a umconsenso sobre os processos participativos para o desenvolvimento da ERP integral e sobre oteor da DERP-P. Podem-se extrair exemplos das tipologias acima mencionadas. Num PaísTipo II em que o desenvolvimento de estratégias nacionais de focalização da pobreza sejalimitado e em que exista um processo de participação ad hoc, o DERP-P pode incluir umexame das limitações dos processos participativos anteriores e um plano para a sua revisãocom marcos de referência para o seu avanço. Num País Tipo III, o DERP-P pode identificarinteressados e processos participativos viáveis, bem como refletir um entendimento comum dapobreza e da situação atual.

Antes de se começar a formular uma estratégia para a redução da pobreza, recomenda-se umaanálise do seguinte:

(i) Quem são os interessados principais e, em particular, quais são os gruposorganizados existentes e que não representam a sociedade civil

(ii) Quais são, atualmente, o âmbito, a extensão, o nível e a qualidade da participação emprocessos anteriores ainda vigentes dos governos nacional e local? Existe umaassembléia de representantes em funcionamento?

(iii) Qual é a capacidade atual para organizar processos participativos?

O propósito da avaliação em cada país é:(i) Estabelecer o ponto de partida para a participação; e(ii) Determinar um nível viável de participação a fim de elaborar um processo de

participação gerenciável e realista.

Três aspectos principais merecem toda atenção: primeiro, é possível que alguns interessadosencarem com ceticismo os processos participativos. Para assegurar a legitimidade doempenho, talvez seja necessário conscientizar autoridades do governo, representantes dasociedade civil e o setor privado, bem como os doadores (inclusive o Banco Mundial e o FMI) arespeito dos benefícios do sentimento depropriedade de um processo participativo pela nação.Segundo, é importante criar um ambiente propício para a participação dentro do país.Terceiro, é essencial organizar parcerias entre o governo e a sociedade civil.

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Elementos de participação essenciais para um DERP preliminar

1. Uma indicação da consulta empreendida na formulação do DERP-PO ideal seria que algumas consultas tivessem sido realizadas a respeito do conteúdo do DERP-Pou que fosse dada uma indicação a respeito dos recentes processos participativos e deconsenso em que se baseia o DERP-P. Essas consultas podem ser especificamentemencionadas no documento preliminar.

2. Uma descrição do estado atual da participação no paísEssa descrição, acompanhada de exemplos específicos, pode indicar a situação real oupotencial da participação geral na formulação de estratégias nacionais de desenvolvimento.Anexam-se seis perguntas essenciais, consideradas úteis por algumas equipes nacionais.

3. Um plano de participação para a preparação do DERP integralEste plano geral do processo participativo para o desenvolvimento do DERP integral podebasear-se no conhecimento da situação atual da participação no país (ver Quadro 2, acima). Oplano pode incluir os seguintes elementos essenciais: (I) o rumo proposto para o processoparticipativo; (ii) os interessados a serem incluídos no processo; (iii) a indicação dasmetodologias; e (iv) os pontos de referência indicativos do progresso no processo participativo.Estes marcos podem ser determinados pelo governo do país.

2.1 Empenho, coordenação e facilitação

Como primeiro passo, é essencial assegurar o empenho do governo no processo e nosresultados da estratégia para a redução da pobreza. Isto pode ser feito mediante a facilitação,no âmbito do governo, de maior participação nas discussões, a realização de seminários esessões de treinamento para funcionários do governo, a apresentação da iniciativa daEstratégia para a Redução da Pobreza de uma forma que aproveite as atuais estruturaspolíticas e de governo, processos governamentais e abordagens participativas no país, e aatribuição de ênfase à estratégia nacional, em vez da preparação de um “documento “. Éprovável que o empenho do governo seja essencial para a criação de um ambiente propício àparticipação da sociedade civil em processos governamentais.

Uma cuidadosa coordenação é essencial para o êxito das atividades de elaboração eformulação da estratégia para a redução da pobreza. O ideal seria que o processo fosseorientado, por exemplo, por um grupo de coordenação ou de trabalho, liderado pelo governo econstituído por representantes governamentais e não-governamentais. A inclusão de umasérie de interessados, inclusive de mulheres, no início do processo, reforça o empenho naredução da pobreza e aumenta o sentido de propriedade pela nação. É indispensável queesse grupo coordenador disponha de um claro mandato e de atribuições e responsabilidadesbem definidas.

Esse grupo poderia ser um ministério central ou estar subordinado a um órgão da liderançapolítica, como o gabinete da presidência. Em certos países, o gabinete ou uma comissãoparlamentar pode supervisar a comissão de coordenação. Também é possível que aresponsabilidade de coordenação seja atribuída a uma comissão já existente, que participede processos de redução da pobreza ou organização da participação.

Os integrantes do grupo de coordenação podem diferir em cada país. Por exemplo: em certospaíses (como no caso de um País Tipo 1), pode-se estabelecer uma comissão de coordenação

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que inclua representantes dos governos nacional e local, do setor privado, da sociedade civil,de assembléias de representantes e de doadores a fim de fortalecer a existente estratégiadestinada a reduzir a pobreza (a Nota Técnica 5 examina a estratégia para a redução dapobreza em Uganda). Em outros países (do Tipo 3), um pequeno grupo de trabalho,constituído principalmente por representantes do governo, poderia começar a avaliação e adefinir o caminho. A seguir, este grupo poderia ser ampliado com a inclusão de maiorrepresentação governamental e de doadores, grupos patrocinados pelo Governo, acadêmicos,e personalidades públicas eminentes.

A facilitação das atividades no processo participativo também requer os serviços individuais dehomens e mulheres, que são muitas vezes essenciais para o êxito. Sugere-se que uma equipeque inclua destacadas autoridades do governo, bem como facilitadores imparciais eexperientes, comprometidos com o processo, supervisione os eventos e atividades principais.É importante que os representantes dos principais grupos de interessados não só estejamincluídos nas atividades participativas, como também contribuam para as mesmas. Umaequipe de facilitação assim organizada poderá identificar e convidar interessados, sabendoquais são os grupos que podem e não podem trabalhar juntos; motivar participantes;demonstrar empenho no processo(concentrar as discussões e permitir que todas opiniõessejam externadas; e formar consenso). A Nota Técnica 6 examina esses fatores humanos,importantes para o êxito da participação.

2.2 Inventário da situação

Antes de se começar a formular uma estratégia de redução da pobreza, é necessário fazer umlevantamento da situação. São necessárias informações em três áreas principais:

i Quais são o âmbito, a extensão, o nível e a qualidade da participação nos processos dosgovernos nacional e local? Vide o quadro abaixo. Existe uma assembléia derepresentantes em funcionamento?

i Quais são os interessados principais e, em particular, os grupos organizados e nãorepresentantes da sociedade civil?

i Qual é a capacidade para organizar processos participativos?

Quadro 3: as dimensões da participação

i Âmbito: a diversidade de processos governamentais de que participam diferentes grupos deinteressados

i Extensão: a diversidade de participação dos grupos de interessadosi Nível: o nível de operações do governo nacional ou locali Qualidade: a amplitude e diversidade das opiniões expressas, sua incorporação na formulação

da estratégia, a obtenção de consenso, a formação de parcerias para a aplicação da estratégia eo intercâmbio de informações entre grupos de interessados.

O grupo de coordenação pode assumir a responsabilidade pela condução desse levantamento,possivelmente por meio de um grupo de trabalho ou mediante a delegação da tarefa a umaequipe local. É importante obter a participação de uma série de grupos interessadosgovernamentais e não-governamentais, a fim de formar consenso quanto ao ponto de partida,ao nível desejado de participação viável e ao Plano de Ação Participativa ou, pelo menos,verificar seus resultados.

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O ponto de partida do levantamento varia de um país a outro. Num País Tipo 1, que jádisponha de uma estratégia nacional para a de redução da pobreza e de participação emescala nacional, a avaliação poderá concentrar-se na participação nos níveis locais, no fluxo deinformação e nos mecanismos de reação a essas informações e na participação nas atividadesde redução da pobreza. Num País Tipo 3, em que o desenvolvimento de estratégias comvistas a criar um sentido de propriedade e da participação pela nação seja limitado, olevantamento pode concentrar-se na identificação de possíveis interessados e de processosviáveis de participação, bem como no fluxo de informação e nas necessidades de capacitaçãoem escala nacional.

Avaliação do estado atual da participação

A participação nas atividades de redução da pobreza em um país pode requerer grandenúmero de grupos interessados interagindo para influenciar uma ampla gama de processosgovernamentais. Nem todas essas interações são igualmente importantes ou viáveis, dadas aslimitações de recursos, de capacidade e, muitas vezes, de tempo disponível para preparar umaestratégia com vistas à redução da pobreza. Uma avaliação da situação atual de um paísajuda a identificar o âmbito, a extensão e o nível de participação que poderiam estar envolvidosna formulação ou no fortalecimento de uma estratégia de redução da pobreza. Portanto, umponto de partida consiste em responder à seguinte pergunta: “onde nos encontramos agora?”,no que se refere à participação em processos governamentais já existentes no país.

Cada país varia quanto à sua situação de participação atual. As diferenças principais sãoexemplificadas nas tipologias de países (Nota Técnica 2), que incluem:(i) A existência de planos nacionais de desenvolvimento e/ou de estratégias de redução da

pobreza(ii) A organização de grupos da sociedade civil(iii) A extensão, o âmbito, o nível e a qualidade da participação em processos

governamentais(iv) A capacidade existente de organizar processos participativos.

Portanto, pode-se efetuar um levantamento dos processos participativos atuais, doenvolvimento de interessados e da capacidade existente de organizar processos participativos,a fim de elaborar o processo participativo para a formulação ou o fortalecimento de umaestratégia para a redução da pobreza. A Comissão de Coordenação pode realizar umaavaliação, possivelmente por meio de um grupo de trabalho ou da delegação da tarefa a umaequipe local. O envolvimento ou pelo menos a verificação dos resultados por uma série deinteressados nos setores governamental e não-governamental é importante para formarconsenso em relação ao ponto de partida, ao nível viável de participação desejado e aoPlano de Ação Participativa.

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Quadro 4. Indagações para orientar a avaliação da situação atual da participação

1. Participação na formulação de estratégias para a redução da pobreza ou de estratégias dedesenvolvimento nacional: quais são a extensão, o âmbito, o nível e a qualidade dosprocessos participativos envolvidos na formulação de estratégias prévias para a redução dapobreza ou de estratégias correlatas de desenvolvimento?

2. Participação em diagnósticos da pobreza: existe colaboração na coleta e análise de dadossobre a pobreza? Os pobres participam expressando suas percepções, e esta informação éusada para atualizar o perfil da pobreza e no processo decisório relativo à estratégia e àsatividades de redução da pobreza?

3. Participação no acompanhamento da pobreza: usam-se abordagens participativas noacompanhamento da pobreza ou na avaliação do impacto de estratégias para a redução dapobreza ou de políticas e programas correlatos?

4. Participação na alocação de recursos/preparação do orçamento: qual é o grau departicipação na determinação de prioridades, na alocação de recursos e no acompanhamento,tanto no governo (nacional e local) como fora dele (sociedade civil, setor privado, doadores e opúblico)?

5. Reconhecimento da participação: a participação está institucionalizada ou é freqüentementeempregada no desenvolvimento de políticas, na elaboração e implementação de programas e naalocação de recursos, em escala nacional ou local?

6. Informação sobre políticas e programas de redução da pobreza: até que ponto e de quemodo os membros do governo e da sociedade são informados sobre estratégias governamentaispara a redução da pobreza ou políticas e programas correlatos?

Um instrumento útil para resumir a participação atual de grupos de interessados principaisconsta da Figura 2, que mostra a participação de interessados na formulação de um planonacional de desenvolvimento prévio de um País Tipo 1. Para maiores informações sobre aaferição da participação atual de interessados, ver a Nota Técnica 8.

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Diagrama 2: Mapeamento da situação dos processos participativos

Este diagrama mostra a participação utilizada por um País Tipo 1 na formulação de um planonacional de desenvolvimento anterior.

Formulação da ERP ou do Plano Nacional deDesenvolvimento

Grupos deinteressados emescala nacional

Planejamento Determinação deprioridades

Seleção demedidas públicas

Governo

Assembléias derepresentantesPúblico em geral

Grupos pobres evulneráveisSociedade civilorganizadaSetor privado

Doadores e IFI

Participação significativa Participação moderadaa fraca

Sem participação

O aumento da participação no planejamento poderia ser alcançado por grupos de trabalhointerinstitucionais e de uma comissão coordenadora amplamente representativa. O envolvimento dosetor privado poderia ser melhorado por meio de convites para consultas regionais e nacionais. Asinformações ao público comeriam i ser melhoradas. Finalmente, o uso dos resultados dasAvaliações Participativas da Pobreza (APPs) poderia intensificar a incorporação das perspectivasdos pobres ao processo.

Identificação dos interessados principais

A atualização ou a realização de uma nova análise de interessados identificará os gruposprincipais que serão afetados pela estratégia para a redução da pobreza, bem como os quepodem ser incluídos na sua formulação. De modo geral, a análise de interessados abrangetrês etapas: identificação dos grupos principais de interessados, determinação da suaimportância e influência e seleção da sua representação (ver a Nota Técnica 9).

A identificação dos interessados pode começar com uma simples relação de grupos deinteressados existentes (ver Quadro 5) e a verificação da sua organização em grupos ou dasua adequada representação por entidades existentes.

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Essa lista pode então ser analisada, a fim de verificar os interessados que estão atualmenteincluídos em processos governamentais e os que estão excluídos dos mesmos. No que dizrespeito aos grupos excluídos ou aos que estão tecnicamente incluídos mas não participam,talvez se justifique um exame dos obstáculos existentes. (Por exemplo: em muitos países, écomum que as mulheres não participem inteiramente de reuniões públicas. Ver a NotaTécnica 10 e o capítulo sobre gênero).

A Nota Técnica 9 inclui uma tabela que pode ser usada para ajudar a determinar a importânciae a influência de grupos de interessados, de modo a reservar um lugar para os gruposapropriados no processo participativo. Em geral, a inclusão de todos os grupos é inviável,sendo necessário proceder a uma seleção baseada no seu possível âmbito. A escolha dosgrupos pode variar de um país a outro. Pode ser útil para combinar áreas prioritárias deredução da pobreza — por exemplo, a saúde materno-infantil — com a especialização e aatenção dos interessados — por exemplo, o Ministério da Saúde e organizações não-governamentais de prestação de serviços de saúde. Outro método consiste em concentrar-seem níveis ou áreas em que ocorrem hiatos de participação. Por exemplo: alguns países podemconcentrar-se nos níveis locais quando já existirem processos participativos nacionais (porexemplo, Países Tipo 1), ao passo que, em outros países com limitada experiência departicipação, cumpriria chegar a um acordo quanto aos interessados principais em escalanacional (por exemplo, Países Tipo 3).

Uma vez incluídos e identificados os grupos, cumpre selecionar seus representantes — depreferência, por meio dos próprios grupos interessados. Na Nota Técnica 9 figuram sugestõessobre a seleção de representantes apropriados.

Quadro 5. Grupos principais de interessados

Público em geral: aqueles que são direta ou indiretamente afetados por iniciativas de redução dapobreza (grupos de mulheres, indivíduos e famílias, grupos indígenas, grupos religiosos)

Governo: funcionários públicos dos ministérios centrais, outros ministérios, gabinetes

Assembléias de representantes: órgãos governamentais eleitos (parlamento, assembléiasnacionais e locais, assembléias distritais e municipais, conselhos eleitos, líderes comunitárioseleitos)

Organizações da sociedade civil: redes, ONG nacionais e internacionais, organizações de base,câmaras de comércio, institutos de pesquisa e desenvolvimento de políticas, órgãos de imprensa,organizações comunitárias, sindicatos e associações e instituições acadêmicas

Setor privado: federações representantes de grupos do setor privado, associações de profissionais

Doadores e instituições financeiras internacionais

Aferição da capacidade de participação

Uma aferição da capacidade atual do país de organizar o processo participativo para umaestratégia de redução da pobreza deve incluir necessariamente a consideração da capacidadehumana e dos recursos financeiros.

Além da capacidade organizacional, também é necessária a capacidade de manter um diálogoconstrutivo nos níveis nacional e local. No nível de governo, talvez seja requerida a

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capacidade de organizar e administrar o processo, bem como de negociar com gruposinteressados. No nível da sociedade civil e do setor privado, talvez haja necessidade deaptidões para analisar as informações disponíveis, discutir e apresentar pontos de vista deforma estratégica, divulgar informações e entender processos governamentais.

Tal como ocorre com outras partes da avaliação, esta análise revelará diferentes necessidadesem diferentes países. Em alguns países (Tipo 1), pode existir alta capacidade em escalanacional, mas pode ser necessário fortalecer a capacidade local ou vincular os níveis local enacional. Em outros (Tipo 3), a capacidade pode ser limitada e poderá existir necessidade deassistência externa até que a capacidade local seja formada.

É possível identificar recursos financeiros que possam ser dedicados ao processo participativo.As possíveis fontes incluem:

i processos participativos internos existentes, relacionados com a pobreza [o atualprocesso de formulação de estratégias de redução da pobreza, grupos de trabalhosetoriais, processos participativos de estrutura de despesa a médio prazo (EDMP)];

i processos existentes financiados com fundos externos (tais como o processo Vision2025/2020 do PNUD e avaliações de países da UNDGO);

i fundos governamentais; ei doadores, fundações e fontes externas.

2.3 Determinação de prioridades de participação

Concluída a avaliação inicial, o grupo coordenador pode usar as informações para ajudar aformular o Plano de Ação Participativa e estabelecer prioridades a fim de determinar osenfoques participativos e o envolvimento dos interessados. O objetivo é preparar um plano queassegure que as necessidades dos pobres estejam representadas e que os interessadosprincipais disponham de um foro para expressar suas opiniões num nível economicamenteviável e exeqüível do cenário institucional existente.

Esta seção relaciona as variáveis que habilitam a Comissão de Coordenação ou outros gruposa selecionar os processos participativos essenciais ou os vínculos a serem focalizados emcada fase da formulação da estratégia para a redução da pobreza; também proporcionaorientação para o cálculo dos custos do processo. No processo de estabelecimento deprioridades, limitações financeiras, de tempo e de capacidade forçarão a realização depermutas. As perguntas acima indicadas e as Notas Técnicas 8 e 9 podem ajudar a orientaros responsáveis pelo processo decisório na escolha das abordagens participativas adequadas.

Variáveis para o estabelecimento de prioridades

As variáveis seguintes ajudam a definir o âmbito, a extensão e o nível de uma participaçãoviável:

i a extensão da participação nos esforços de redução da pobreza e da suadescentralização (ver o Quadro 5)

i a compreensão da pobreza no nível de país (ver o capítulo sobre diagnóstico dapobreza)

i a extensão da participação no acompanhamento de medidas e dispêndios públicos

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i processo de formulação, implementação e acompanhamento da estratégia de reduçãoda pobreza em escala nacional

i atuais esforços de doadores, em matéria de redução da pobreza e participação.

Quadro 6. Classificação das prioridades do processo de participação

1. Se houver poucos dados sobre a pobreza, a coleta de dados para sua definição é essencial.Nesse caso, a consulta com os pobres constituiria uma prioridade.

2. Se existir um perfil da pobreza, será necessário compartilhar informações e chegar a umconsenso sobre a compreensão de pobreza.

3. Vem a seguir a determinação das prioridades para reduzir a pobreza. A participação nesteexercício reforça o empenho em reduzir a pobreza.

4. A prioridade seguinte é a formulação da estratégia de implementação e monitoramento para aredução da pobreza.

5. A fase final consiste em institucionalizar a participação na implementação, nas decisões emmatéria de orçamento e no monitoramento da redução da pobreza.

Grau de participação na determinação de prioridades e na formulação dos processos deimplementação e de alocação de recursos/preparação do orçamento. Isto inclui:

i Os enfoques participativos usados no âmbito do governo (intensidade e extensão)i A amplitude da divulgação de informações e das consultas entre o governo e a

sociedade civil (descentralizadas ou apenas em escala nacional)i O grau em que o governo compartilha informações com os cidadãosi A receptividade do governo às opiniões dos cidadãosi O tamanho do país e sua diversidade geográfica e sociali O período previsto para a formulação (6 a18 meses).

Consideração de custos

Os custos vinculados à participação dependem dos enfoques participativos previstos, dacapacidade existente para implementar o processo e das fontes de financiamento disponíveis.Na Nota Técnica 11 figuram informações sobre participação nos custos e inclui os custosaproximados de diferentes processos participativos.

A participação tem implicações de custo nas seguintes áreas essenciais:

(i) Coordenação do processo(ii) Avaliação e formulação do processo(iii) Abordagens participativas conducentes a diagnósticos mais abrangentes da pobreza e

a consultas com os pobres (ver o capítulo sobre diagnóstico da pobreza)(iv) Abordagens participativas de inclusão da sociedade civil que propiciam discussões

sobre determinação de prioridades e opções de ação pública (p. ex., consultas eseminários nos níveis nacional e local e formação de consenso

(v) Mecanismos para o intercâmbio de informações (ver as Seções 3.4 e 3.5)

Os custos do processo participativo serão diferentes em cada país. Por exemplo: é provávelque num País Tipo 1, os custos adicionais vinculados à formulação de uma estratégia para aredução da pobreza sejam relativamente baixos, ao passo que os Países Tipo 3, com limitadacapacidade e experiência de participação, provavelmente verificarão que os custos sãomaiores.

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Para minimizar os custos, os organizadores podem trabalhar em estreita colaboração comredes existentes (governo e sociedade civil) e com instituições acadêmicas e outras entidadespara identificar a especialização local (profissional e institucional), particularmente no início daformulação da ERP (ver a Lista de Recursos). Os organizadores também podem aproveitar aespecialização e os recursos financeiros de fundações e doadores externos. Sua inclusão nadiscussão dos processos participativos de formulação de uma estratégia para a redução dapobreza pode reduzir os custos para o governo. Por exemplo: se dois ou três doadoresconcordarem em trabalhar em conjunto com o governo, eles poderão compartilhar os custos e,possivelmente, ampliar o âmbito do processo participativo.

2.4 Elaboração de um plano de ação participativa

O Plano de Ação Participativa detalha métodos específicos para fortalecer a participaçãomediante um processo que evolui do ponto de partida para um nível viável de participação,medido por marcos de progresso. O Plano vincula grupos específicos de interessados amétodos específicos de participação numa seqüência de ação que se desenvolve ao longo dedeterminado cronograma. O Quadro 7 mostra os elementos comuns de um Plano de AçãoParticipativa. Quando possível, a elaboração do Plano de Ação Participativa admite aparticipação de diferentes grupos de interessados. Caso contrário, pode-se chegar, dentro domáximo possível, a um consenso amplo sobre o Plano.

Dependendo da situação do país, a elaboração detalhada do processo de participação para aformulação ou o fortalecimento de uma estratégia para a redução da pobreza pode ser incluídano DERP-P ou completada mais tarde, antes de se começar a formular integralmente aestratégia para a redução da pobreza. Este último caso provavelmente ocorreria num PaísTipo 3, em que a participação não exista como norma.

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Quadro 7. Elementos comuns de um plano de ação participativa

i Os objetivos do processo participativo no contexto da ERP e o ponto de partida no país (porexemplo, participação da sociedade civil em escala nacional e entendimento das opçõesprincipais de ação pública)

i Medidas institucionais para coordenar e facilitar a formulação da ERP

i Os grupos principais de interessados a serem chamados e o propósito da sua participação

i Enfoques participativos, inclusive métodos específicos, a serem usados para envolver osinteressados

i Os pontos de referência para a aferição do progresso de processos participativos

i O desenvolvimento de capacidade requerido para organizar e fortalecer o processoparticipativo

i Implicações de custo

Desenvolvimento de capacidade nacional e local

Com base na aferição de capacidade acima citada e nas abordagens participativas essenciaisa serem adotadas, os organizadores podem identificar os mecanismos para o desenvolvimentode capacidades. A capacidade de organizar o processo e de possibilitar a ocorrência de umdiálogo construtivo tanto informado quanto instrutitvo é muito importante. A capacidade énecessária tanto a curto prazo, para formular a estratégia para a redução da pobreza, como aprazo mais longo, para institucionalizar a participação. Teoricamente, o desenvolvimento decapacidade para as necessidades a curto prazo satisfaria as demandas a prazo mais longo (vera Nota Técnica 12).

Em geral, a utilização da especialização local existente e de redes para a participação emgrupos de coordenação, para facilitar a consulta local e nacional e para divulgar informaçõesnão só permite o desenvolvimento de capacidades in situ como também reduz os custos.

As áreas gerais de desenvolvimento de capacidade podem incluir uma avaliação dosinteressados e da participação. A gestão de processos participativos, mobilização e motivação;o uso de métodos participativos para diagnósticos da pobreza (ver o capítulo Diagnósticos daPobreza); a facilitação (são necessários facilitadores de ambos os sexos); habilidades depromoção; intercâmbio de informações; negociação; e capacidade de preparação dedocumentos

Especificação das atividades participativas

Os organizadores podem selecionar métodos ou atividades participativas específicas paraobter a participação de grupos de interessados (ver a Seção “Formulação da estratégia para aredução da pobreza”). Uma forma de identificar essas atividades consiste em relacionargrupos de interessados e selecionar as atividades que possam ser mais efetivas para inserirsuas opiniões no diálogo (ver a Nota Técnica 13). Países com pouca experiência emprocessos participativos necessitarão de certa orientação externa. A revisão ou o

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fortalecimento de uma estratégia para a redução da pobreza envolveria seminários de consultaem escala nacional, a divulgação de informações, consultas no nível local e o uso dasinformações obtidas mediante consultas aos pobres. Países mais experientes terão menosnecessidade de orientação externa. O Plano de Ação Participativa concentrar-se-ia nafacilitação inicial proporcionada pelo Banco Mundial e pelo FMI para promover o empenho nopaís; no estabelecimento de grupos de coordenação e de trabalho; no treinamento; numaaferição participativa da pobreza; e numa campanha de informações ao público.

Estabelecimento de marcos de progresso

Cada país pode estabelecer marcos indicativos de progresso para completar o Plano de AçãoParticipativa e fortalecer a participação. A Nota Técnica 14 refere-se a esses possíveis pontosde referência para cada um dos três tipos de países.

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3. Formulação Integral da Estratégia para a Redução da Pobreza

Esta seção focaliza cinco áreas que podem ser essenciais para processos participativos deformulação de estratégias para a redução da pobreza:

i Intercâmbio de informações e consultas no âmbito do governo;i Participação da sociedade civil em escala nacional;i Participação da sociedade civil no nível local;i Intercâmbio de informações com o público em geral; ei As informações proporcionadas por todos os interessados.

A seção concentra-se no propósito da participação, nos prováveis interessados principais, nosmétodos de obtenção da participação e em possíveis obstáculos à participação em cada área.Dá-se destaque à participação nos níveis local e nacional.

3.1 Participação no âmbito do governo

Os processos participativos não ocorrem apenas entre o governo e seus cidadãos. O fluxo deinformações e a consulta nos níveis local e nacional de governo, particularmente a entidadesrepresentativas dos cidadãos, são importantes na formulação e, especialmente, naimplementação e no monitoramento de uma estratégia para a redução da pobreza (ERP).

Na maioria dos países, há estruturas políticas e de governo que incluem a participação (ver ocapítulo sobre governo e pobreza). Tais estruturas estendem-se desde o nível de governolocal até os parlamentos nacionais. Contudo, o grau de discussão e debate a respeito deestratégias e planos de desenvolvimento nessas estruturas varia consideravelmente entrepaíses, dependendo da receptividade do governo às opiniões dos seus cidadãos e datransparência do processo de governo. Estratégias desenvolvidas por meio de um processoparticipativo fortalecem os vínculos entre o governo e os cidadãos, promovem o compromissogovernamental e geram uma ampla percepção de propriedade dentro do país. Estes aspectosaumentam a possibilidade de parcerias na implementação e a probabilidade de êxito naobtenção dos resultados almejados. A fim de assegurar uma estreita integração entre odesenvolvimento de uma ERP e as estruturas políticas e de governo, poder-se-iam consideraros seguintes métodos de inclusão, e os obstáculos à mesma, nos níveis local e nacional eentre os dois níveis.

Nível nacional

A informação e a consulta em escala nacional levam a um empenho dos principais ministériosoperacionais no sentido de incorporar a redução da pobreza no foco das políticas e dosprogramas setoriais. A falta de amplas consultas e de divulgação da ERP pode inibir aimplementação e a consecução das metas. No Quênia, por exemplo, o Plano Nacional deErradicação da Pobreza foi formulado no Gabinete da Presidência e, dado o seu mínimo graude consulta e divulgação, ministérios operacionais como o da saúde não se inteiraram do Planoe a redução da pobreza não foi a prioridade absoluta para o setor.

Sugerem-se os seguintes mecanismos:

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i Interações ou sessões de informação frequentes entre o grupo coordenador responsávelpela formulação da estratégia para a redução da pobreza e os membros principais dosórgãos parlamentares ou políticos, tais como o presidente, os membros do parlamento ecomissões parlamentares. Isto habilita esses líderes a influenciar as decisões em escalanacional em favor da redução da pobreza.

i A constituição de uma comissão parlamentar que contribua frequentemente para oprocesso da ERP.

i A colaboração entre ministérios centrais, na formulação da estratégia, determinaçãoconjunta das prioridades, negociações sobre alocações de recursos e exames dodesempenho baseadas nos serviços prestados aos pobres. Os principais ministériosoperacionais poderiam estar representados no grupo de coordenação, ou poderiamformar-se grupos de trabalho interministeriais sobre aspectos da redução da pobreza taiscomo diagnósticos da pobreza, determinação das prioridades e medidas institucionais ouanálises da despesa pública. A preparação de medidas institucionais multisetoriais para aformulação da ERP no âmbito do governo ajudará a concentrar as atividadesgovernamentais de redução da pobreza e poderá levar a uma formulação intersetorial daestratégia e a processos transparentes de orçamento participativo para a implementaçãoda ERP (ver “Institucionalização da Participação”).

i Estratégias de divulgação intra e interministerial de informação para conscientizar e geraruma percepção de propriedade da estratégia para a redução da pobreza entre osmembros do governo. Isto pode ser alcançado mediante correspondência, seminários oureuniões de trabalho. No Mali, as estratégias para o desenvolvimento nacional foramabertamente discutidas numa reunião de trabalho da qual participaram representantes doalto nível político e dos dos funcionários de todos os ministérios. Esta reunião deumargem ao diálogo, gerou certo grau de consenso e melhorou as comunicaçoes.

i Geração de um ambiente propício para ampliar a inclusão dentro e fora do governo, comoé o caso da formulação da estratégia para a redução da pobreza. Esta responsabilidadecabe ao governo. No Laos, por exemplo, a inclusão de uma ampla gama de interessadosna formulação da estratégia nacional de assistência poderá ter aberto o caminho parauma maior participação no processo de formulação da estratégia para redução dapobreza

Vínculos entre os níveis local e nacional

Normalmente, a formulação de uma estratégia para a redução da pobreza tem sido formuladaem escala nacional. Contudo, com a crescente descentralização e o papel cada vez maior deadministrações regionais e locais na implementação de políticas nacionais, é essencial queessa participação também seja descentralizada para envolver o Governo local na formulaçãoda estratégia. Vínculos entre os diversos níveis de governo ajudam a assegurar o empenho dogoverno local na implementação e no monitoramento da estratégia para a redução da pobreza(ver “Institucionalização da Participação”). Cumpre considerar barreiras à inclusão do governolocal, tais como questões de custo e de transporte.

Os mecanismos de vinculação entre os níveis nacional e local incluem:

i A participação de representantes de parlamentos e de legislativos estaduais pode vincularos níveis nacional e local de governo e a sociedade civil, particularmente quando elesparticipam da fase de conceptualização e da coordenação da formulação da estratégiapara a redução da pobreza. Desse modo, eles são informados a respeito do processo epodem ser estimulados a conversar com os seus eleitores e contribuir com subsídios da

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sociedade civil para o processo. Quando possível, esses representantes devem participarde consultas entre diversos grupos de interessados (ver a Nota Técnica 15).

i Consultas aos governos locais em reuniões regionais e distritais e a realização deseminários para a divulgação de informações habilitam o governo local a reunirinformações destinadas à estratégia para a redução da pobreza e a verificar ou confirmarprioridades, opções de atividades públicas e as permutas previstas (ver “Participação civilno nível local” para obter detalhes sobre a realização dessas reuniões). No Vietnã, porexemplo, a estratégia nacional para a redução da pobreza está sendo desenvolvidamediante a ativa solicitação de subsídios dos governos locais nos níveis provincial,distrital e comunitário (ver a Nota Técnica 16). Em países grandes, diversificados edescentralizados, a estratégia para a redução da pobreza pode ser formulada no nívelestadual ou mediante consultas a representantes de governos locais ou regionais.

i O envio de documentos a autoridades locais e a solicitação de respostas escritas, talcomo foi feito no processo de exame do Plano de Ação para a Erradicação da Pobrezaem Uganda (ver a Nota Técnica 5).

i A representação de governos locais em foros nacionais por meio de organizações ouredes representativas, como associações de autoridades do governo local ou umasecretaria de governo local, particularmente num País Tipo 2.

Governo local

A participação do governo local é particularmente importante porque, com a descentralização,os níveis locais são os implementadores e o êxito da implementação da estratégia para aredução da pobreza depende em grande parte desses níveis (ver o capítulo sobre governançae pobreza). Quando os níveis mais altos de governo consultam os níveis subordinados,ouvindo suas opiniões e fornecendo respostas, as autoridades locais adquirem uma percepçãode propriedade da estratégia e são motivadas a consultar e informar a fim de adaptar aimplementação às suas condições locais.

Líderes informados de governos regionais ou locais de menor hierarquia podem adotar umprocesso de consulta e intercâmbio de informações com níveis subordinados. No governolocal, os mecanismos de participação incluem reuniões de conselhos distritais, seminários,documentação e reuniões de grupos de foco. Os obstáculos à inclusão podem compreenderfalta de transporte, custo, carência de materiais e falta de empenho.

É comum que a liderança política local tenha considerável experiência de trabalho com asociedade civil, por meio de esforços de colaboração ou consultas. Este conhecimento eexperiência podem ser usados para identificar possíveis participantes de consultas, mas podemser complementados com a inclusão de líderes comunitários. Além dos grupos acima citados,grupos e líderes religiosos podem servir como recurso essencial de informação e participaçãono nível local.

Num País Tipo 1, é possível que a participação no governo consista da formação de vínculosentre os governos local e nacional e nos níveis locais. Por outro lado, num País Tipo 3, issopode pode concentrar-se no fluxo de informações em escala nacional e, até certo ponto, paraníveis locais e na inclusão cada vez maior de representantes do governo nacional nasconsultas referentes à estratégia para a redução da pobreza.

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3.2 Participação da sociedade civil em escala nacional

A experiência até agora reunida mostra que a participação na formulação de políticas e noônus da responsabilidade beneficia tanto o governo como a sociedade civil. Até mesmogovernos que tanto são representativos como operam de maneira participativa reconheceram ovalor da adoção de abordagens participativas na formulação de normas para aumentar aeficiência das políticas e dar-lhes maior legitimidade. Os objetivos principais da participação dasociedade civil figuram no Quadro 8.

Quadro 8. Objetivos da participação da sociedade civil

A participação da sociedade civil pode contribuir para:

i Assegurar o sentimento geral de propriedade da estratégia de redução da pobreza.i Criar um espaço para o diálogo e a contínua comunicação entre o governo e os cidadãos, o

que pode resultar em mudanças de atitudes das duas partes.i Criarum relacionamento de colaboração entre o governo e a sociedade civil para melhorar a

governança e o processo decisório conjunto Nutrir essa relação é um processo lento e, emcertos casos, delicado. Este tipo de avanço na governança é um elemento essencial dodesenvolvimento, um fim por si só e um meio para implantar a estratégia de redução dapobreza.

i Permitir o intercâmbio de informações sobre as estratégias formuladas, a reação da populaçãoquanto à sua eficiência e a implementação da estratégia de redução da pobreza.

i Dar margem a um diálogo sobre prioridades, atividades públicas e permutas essenciais.i Criar uma visão comum e gerar resultados a longo prazo em relação à pobreza no país.

Sociedade civil organizada

Em processos nacionais, tais como o de formulação de uma estratégia para a redução dapobreza, o governo geralmente atua em conjunto com a sociedade civil organizada – gruposorganizados de cidadãos dotados de um interesse comum. Portanto, dá-se a participação pormeio dessas organizações da sociedade civil (OSC). Os critérios essenciais para a inclusão deuma representação da sociedade civil são a legitimidade (grupo registrado ou reconhecido), arepresentatividade (fala em nome de cidadãos) e a capacidade (está em condições departicipar do diálogo nacional).

A sociedade civil inclui numerosos grupos de interessados. Em escala nacional, incluiorganizações não-governamentais, acadêmicos, instituições religiosas, sindicatos, jornalistas eo setor privado – associações profissionais organizadas, câmaras de comércio e outros grupos(ver a Nota Técnica 17).

Quem deve ser incluído no coro de vozes que os intermediários representam? O consensoparece ser que o direito de ser representado cabe a todos os interessados em reduzir apobreza. Isto significa que todos os setores da população podem ser representados naformulação de uma estratégia nacional para a redução da pobreza. Já que, em geral, isto nãoé possível, utilizam-se critérios de seleção, indicados na seção seguinte. Além disso, ocorreráinevitavelmente algum tipo de auto-seleção, e cumpre respeitar o direito de não participar dodiálogo. É importante verificar quem são os excluídos quando ocorre uma auto-seleção eincluir grupos omitidos por meio de consultas separadas.

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Uma importante fonte de participantes são as organizações de entidades, em particular asredes e entidades matrizes, que podem ser consideradas intermediárias representativas degrupos múltiplos de interessados. A inclusão desses grupos simplifica a seleção departicipantes, embora seja necessário considerar fatores humanos (ver a Nota Técnica 6).Essas organizações abrangem associações rurais, cooperativas, sindicatos, câmaras decomércio e indústria, redes ou federações de organizações comunitárias e grupos querepresentam os pobres e vulneráveis, entre os quais as mulheres.

As organizações da sociedade civil, especialmente as ONG nacionais, são numerosas ediversas. Algumas OSC têm mandatos de defesa de causa e vigilância, outras prestamserviços ou se dedicam a análises, e outras não passam de grupos representativos. Nemtodas as OSC estarão em condições de participar da formulação da ERP, e é imprescindível aseletividade. Os critérios fundamentais de seleção de OSC apropriadas para estabelecimentode vínculos são, além dos três já mencionados (legitimidade, representatividade e capacidade),a estrutura e a esfera de atividade. Na Nota Técnica 9 há orientação para a seleção de gruposinteressados em participar. A seleção de participantes do diálogo nacional deve sertransparente e participativa por si só. O ideal seria que as próprias OSC selecionassem osparticipantes por meio de uma entidade máxima ou de cúpula, ou então por meio de um grupode orientação nacional. A diversidade e a heterogeneidade da sociedade civil podem serespelhadas no processo de consulta.

Organização da participação

Em escala nacional, os quatro mecanismos principais para inserir a sociedade civil numprocesso participativo organizado são:

i participação no grupo coordenador da estratégia da redução da pobreza;i a realização de consultas por meio de seminários sobre redução da pobreza, e de

consultas separadas por questões temáticas, nos níveis nacional e regional (ver a NotaTécnica 18);

i a representação em grupos de trabalho formados para analisar áreas temáticas eelaborar relatórios que enriqueçam o processo de consulta e o teor da estratégia; e

i discussões de grupo de foco.

Em teoria, a participação da sociedade civil pode evoluir de acordo com a seguinte seqüênciaestratégica:

1. Seminários nacionais e regionais com os principais grupos de interesse, para trocarinformações sobre a formulação da estratégia para a redução da pobreza e para chegar aum consenso quanto às questões essenciais a serem abordadas.

2. A coleta de informações para alimentar o processo de formulação, abrangendo, porexemplo, diagnósticos da pobreza e exames específicos.

3. O intercâmbio de informação e de pontos-de-vista, para alimentar a formulação daestratégia. Os mecanismos específicos incluem:i Grupos de trabalho temáticos, formados, quando possível, por uma ampla gama de

representação dos interessados. Esses grupos analisam todas as informaçõesdisponíveis, consultam os interessados principais e preparam um relatório parainformar a formulação da estratégia.

i Grupos ou reuniões de foco entre os interessados principais e o grupo decoordenação ou seus representantes, sobre questões específicas em matéria de

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redução da pobreza. Por exemplo: prestadores de serviços de saúde e órgãos deimplementação podem discutir questões de saúde e a prestação de serviços desaúde, ou então organizações de mulheres podem participar de discussões sobrequestões de pobreza e barreiras à participação, dentro de uma perspectiva degênero. A reação a esses intercâmbios informará a formulação da estratégia.

i Seminários temáticos ou setoriais menores. Muitas OSC são especializadas notrabalho com os pobres em setores específicos. Freqüentemente, elas trabalhamcom os mais pobres nas áreas da prestação de serviços de saúde e de ensino.Essas experiências são importantes recursos na formulação de estratégias para aredução da pobreza. Os membros dessas organizações podem formar comissões deplanejamento com representantes dos ministérios apropriados. Sua representaçãoem separado em comissões de exame ajudará a assegurar um acompanhamentoindependente da implementação.

4. Seminários de formação de consenso, após a coleta e o intercâmbio de informações.Essas consultas podem gerar um acordo sobre prioridades para a redução da pobreza,atividades públicas e permutas.

5. Seminários de confirmação ou processos finais, realizados após a elaboração dodocumento de estratégia.

No Quadro 9 figuram algumas sugestões práticas para processos nacionais de consulta:

Quadro 9. Sugestões para tornar as consultas eficientes

i Estimular uma parceria construtiva entre o governo e a sociedade civil.i Planejar, a fim de assegurar a adequada disponibilidade de tempo e de recursos.i Assegurar previamente que as regras do jogo sejam claras e aceitáveis, que as expectativas

dos grupos interessados não sejam exageradas e que suas opiniões sejam levadas a sério(ver a Nota Técnica 4).

i Assegurar uma apropriada diversidade de grupos de interessados.i Utilizar uma variedade de fontes de informação e conhecimento.i Assegurar a disponibilidade prévia de informação adequada, na linguagem e no estilo

relevantes.i Utilizar facilitadores e organizadores respeitados e experientes.i Fornecer, na devida oportunidade, retroinformação sobre insumos participativos.i Efetuar o acompanhamento após a conclusão do processo, especialmente se for possível

oferecer oportunidades de colaboração.i Maximizar a transparência; oferecer a máxima disponibilidade de documentação.

É importante que os processos nacionais de consulta aproveitem os processos dedesenvolvimento nacional e redução da pobreza existentes, como é o caso das consultas sobrea Estrutura de Desenvolvimento Abrangente em Gana (ver a Nota Técnica 19). Também éimportante que todas as fontes de informação sejam inseridas nas consultas nacionais – dadossobre a pobreza, revisões da implementação de políticas, consultas no nível local, discussõesfocalizadas e relatórios de grupos de trabalho e de outras fontes. Além disso, a oportunadivulgação de informação pelo grupo de coordenação ou pelo organizador das consultas fazcom que todos os participantes de reuniões de consulta estejam bem informados. A oportunaretroinformação sobre a utilização dos insumos ajuda a manter motivados os participantes.

Os doadores também podem participar em escala nacional. O ideal seria que eles pudessemfazer parte do processo nacional de consultas como participantes do diálogo com os diferentes

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interessados. Contudo, também ocorrerão discussões focalizadas em separado, entre ogoverno e os doadores e no âmbito da comunidade de doadores.

Num País Tipo 1, em que a participação civil talvez já seja uma característica regular doprocesso decisório nacional, o foco recairá sobre a melhoria da qualidade da participação emescala nacional - o incremento do fluxo e do refluxo de informação. Um país com menorexperiência participativa (Tipo 3) poderá concentrar-se na geração e na habilitação de umambiente em que o diálogo seja iniciado com um número limitado de grupos organizados.

3.3 Participação da sociedade civil no nível local

A participação da sociedade civil no nível local permite que o processo participativo seaproxime do público em geral, especialmente dos pobres, que serão os beneficiários diretos daaplicação da estratégia para a redução da pobreza. A descentralização da participaçãomediante a realização de consultas no nível local oferece numerosas vantagens, a saber:

i Possibilita que as perspectivas dos pobres e dos membros marginalizados dasociedade sejam ouvidas.

i Possibilita abordar a especificidade local.i Possibilita a apresentação de um conjunto de opiniões mais diversas e representativas

de organizações comunitárias rurais (OCRs) e de organizações informais de base, quenão podem deslocar-se para a capital a fim de participar de consultas nacionais – tendoem mente que a maioria dos pobres trabalha no setor informal e vive em áreas rurais.

i Inclui as parcelas da população geralmente excluídas.i Informa o público, motivando-o, a respeito das intenções do governo.

Ademais, as prioridades de comunidades locais podem diferir das prioridades de organizaçõesnacionais, e essas opiniões podem ter significativa relevância nas estratégias para a reduçãoda pobreza.

As consultas do nível local, embora talvez sejam mais baratas e menos complicadas do que asconsultas nacionais em grande escala, não estão isentas de problemas. As dificuldadesincluem o considerável tempo necessário para as consultas e a retroinformação, possíveiscomplicações de planejamento e logística, a capacidade local capaz de ser desenvolvida edificuldades na regulação da qualidade.

No nível local, a participação civil envolveria diálogos do governo local com OSCs locais, talcomo ocorre com a participação da sociedade civil em escala nacional. Grupos adicionais deinteressados podem incluir OCRs e organizações de base, que podem participar no níveldistrital, e o público, especificamente os pobres, que podem ser consultados no nívelcomunitário (ver o capítulo sobre o desenvolvimento promovido pela comunidade).

Participação no nível distrital

Os processo de participação civil no nível distrital seriam similares aos do nível nacional, masem menor escala (ver a Nota Técnica 20, referente a consultas locais). As consultas no nívellocal podem ser bem informadas pelo processo nacional e podem alimentar a consulta nacionalpara a formulação da estratégia para a redução da pobreza. Reuniões locais tambémpoderiam selecionar representantes para participar de consultas nacional. Além disso, essasconsultas locais servem para informar as autoridades locais.

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A participação civil no nível local, pode, em particular, fazer um esforço no sentido de incluirparticipantes não representados por qualquer grupo organizado. Em certos casos, reuniõespúblicas de nível local amplamente promovidas ajudaram a ampliar a inclusão e a captar aspercepções dos pobres. Além disso, pesquisas de percepção (avaliação de beneficiários,consulta sistemática com os clientes e pesquisas de integridade) podem avaliar a atualprestação de serviços a fim de melhorar a estratégia para a redução da pobreza.

Consultando os pobres

Os pobres são os especialistas em pobreza e têm capacidade para analisar sua situação.Portanto, as iniciativas de redução da pobreza podem considerar as percepções dos pobres arespeito da qualidade de suas vidas, bem como suas prioridades, limitações e oportunidadespara encarar e melhorar suas situações. Muitas vezes, os enfoques participativos maisconvencionais não captam essa informação sobre o risco e a vulnerabilidade dos pobres.

Consultar os pobres pode contribuir para a formulação da estratégia para a redução da pobreza

1. aprofundando a nosso compreensão da natureza da pobreza da perspectiva dos pobres,mediante uma focalização das suas realidades, necessidades e prioridades, com o objetivode melhor definir a experiência de indivíduos, grupos, domicílios e comunidades (ver ocapítulo Diagnóstico da Pobreza);

2. entendendo as limitações que os pobres enfrentam e a áreas prioritárias para a reduçãoda pobreza e as áreas em que eles necessitam de apoio mais imediato;

3. gerando um diálogo e formando parcerias entre formuladores de políticas, seusimplementadores, e provedores de serviços e a população local em suas comunidades;

4. obtendo as perspectivas dos pobres sobre despesa pública, prestação de serviços –acesso e qualidade (públicos e privados) – desenvolvimento da infra-estrutura e questõesde governança, bem como políticas de governo;

5. abrindo espaço para que os pobres se manifestem, a fim de influenciar a política deredução da pobreza;

6. dando poder aos pobres para que iniciem seus próprios processo locais de redução dapobreza como resultado da análise de suas situações.

(Para maiores detalhes sobre o processo de consulta com os pobres, ver a Nota Técnica 21).

Quem pode ser consultado? As consultas com os pobres geralmente ocorrem por intermédiode comunidades, nível em que existe um interesse específico em localizar os pobres evulneráveis, incluindo as mulheres, os idosos, os sem-teto, os incapacitados e os doentes. Asconsultas podem ser feitas em grupos ou individualmente, para que todos sejam ouvidos.

Como consultar os pobres? Nas consultas com os pobres, utiliza-se geralmente um conjuntode métodos participativos flexíveis, que incluem técnicas visuais e verbais, coletivamenteconhecidos como Avaliação Rural Participativa, SARAR (metodologia que visa a promover aauto-estima, a associação, a força, o engenho, o planejamento de ações e a responsabilidade)ou Pesquisa de Aprendizagem Participativa (ver o capítulo sobre diagnóstico da pobreza, aNota Técnica 21 e a lista de recursos).

A escala da consulta depende de consultas anteriores com os pobres e do interesse em obterinformação adicional; da capacidade de realização da consulta, especialmente no nível local;de considerações financeiras; e de limitações de tempo.

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Consultas limitadas – ouvir a voz dos pobres – podem ser realizadas quando os recursos sãoescassos, o tempo é curto, falta capacidade ou há necessidade de exercícios para a correçãode falhas, ou então de investigações focalizadas. Essas consultas podem proporcionarinformação utilizável na estratégia para a redução da pobreza. Num país com limitadaexperiência em matéria de consultas com os pobres e de diagnósticos da pobreza (um PaísTipo 3), ouvir a voz dos pobres não só gerará dados qualitativos, como também inseriráindiretamente da voz do público no diálogo político.

A Avaliação Participativa da Pobreza (APP) é um processo de consulta realizado em maiorescala, quer geograficamente ou em termos de profundidade da consulta. Este tipo deconsulta é geralmente usado onde os dados qualitativos são limitados e o diagnóstico dapobreza focaliza a renda (por exemplo, num País Tipo 2).

Um país empenhado em descentralizar a participação e maximizar resultados para os pobres(por exemplo um País Tipo 1) pode considerar a institucionalização dessas duas metodologiasnos níveis nacional e local de governo como forma costumeira de coleta de informação sobre apobreza e consulta com os pobres.

Para que influenciem a estratégia para a redução da pobreza, as perspectivas dos pobresdevem ser necessariamente incluídas no diálogo político e nos níveis nacional e local. Podem-se preparar mecanismos claramente definidos (ver a Nota Técnica 22). A retroalimentaçãopara comunidades locais pode motivá-las a tomar medidas para melhorar suas situações.

3.4 Intercâmbio de informação

A divulgação de informação é um ingrediente essencial para habilitar a participação em todosos níveis, tanto nas estruturas políticas e de governo, como parte do processo de formulaçãode uma estratégia para a redução da pobreza. O intercâmbio de informação permitetransparência no governo, responsabilidade nas ações e na despesa públicas e a realização deapropriadas consultas para o desenvolvimento de políticas.

Os governos podem ser informados e podem informar. Em primeiro lugar, um governo podeser informado sobre as realidades da pobreza, as percepções dos pobres, o estado atual departicipação e os grupos de interessados capazes de acrescer valor à estratégia para aredução da pobreza como participantes na sua formulação. Em segundo lugar, tão logo quantopossível, o governo deve informar todos os interessados, em particular o público em geral, arespeito do processo e do conteúdo da estratégia para a redução da pobreza e da política degoverno em geral. Finalmente, informar o público sobre os seus direitos e fornecer ainformação a que fazem jus pode gerar um processo de participação. Essas medidas não sóinformam, como também melhoram a responsabilidade, a propriedade e a adoção daestratégia.

A divulgação de informação tem os seguintes propósitos imediatos:i preparar para os processos de consulta e habilitar os interessados para a formulação da

estratégia;i informar os interessados principais, principalmente o público em geral, bem como a

sociedade civil participante e os representantes do setor privado, a respeito daspolíticas de governo, das questões essenciais para a redução da pobreza e do processode formulação da estratégia;

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i mobilizar apoio para os objetivos da estratégia para a redução da pobreza; ei solicitar retroinformação sobre o conteúdo da estratégia – p. ex., prioridades para a

redução da pobreza, ações e despesa públicas.

O governo pode divulgar informação por meio de diferentes mecanismos:

i líderes locais ou membros do legislativo que mantêm contato com seus representados;i distribuição de documentos sobre o processo e sobre as questões principais por meio

de grupos de cidadãos, OCRs, projetos comunitários e organizações religiosas;i campanhas de informação pública - pelo rádio, televisão e imprensa em escala

nacional, e por meio de posters no nível local;i fornecimento selecionado de documentação, incluindo atas de reuniões e sínteses de

seminários, a representantes dos interessados principais que, por sua vez, podemdivulgar a informação aos seus grupos; e

i a especialização de ONGs nacionais e internacionais e de profissionais dos meios decomunicação. Os governos interessados em melhorar a transparência, solidificar oentendimento mútuo e promover o processo participativo podem aproveitar oconhecimento desses grupos.

Além disso, o intercâmbio de informação entre organizações da sociedade civil, tanto no âmbitonacional como internacional, melhorará a qualidade da participação. A tradução dedocumentos no idioma local e a produção de documentos simplificados, com mensagensessenciais, podem representar um importante aspecto da divulgação de informação,particularmente no nível local. Por exemplo: em Uganda, uma versão simplificada do Plano deAção para a Erradicação da Pobreza, que continha abundante material, foi traduzida em cincolínguas e distribuída por intermédio de autoridades locais em seminários regionais, e asmensagens principais dessas versões foram distribuídas por intermédio dos meios dedivulgação.

O relacionamento estratégico gerenciado com os meios de divulgação pode habilitar osgovernos a incrementar a divulgação de informação e assegurar a correção do seu conteúdo.Contudo, uma cobertura negativa e contraproducente dos meios de divulgação pode prejudicaros processos participativos se os jornalistas recorrerem ao sensacionalismo e se voltaremcontra o governo. Os estudos demonstram que, quanto maior for o nível de liberdade deimprensa nos países, maior será a sua responsabilidade.

Os obstáculos ao intercâmbio de informação incluem uma abertura limitada por parte dogoverno, a falta de acesso aos meios de informação no caso de certos grupos, tais como asmulheres e os pobres, o uso da estratégia para a redução da pobreza como plataforma políticade líderes locais e a desconfiança mútua entre os interessados.

Um País Tipo 1 pode concentrar seus esforços em campanhas públicas através dos meios dedivulgação e o fornecimento de informação aos líderes locais, com o uso de autoridades locaispara informar a respeito do processo, dos insumos, da retroalimentação e da validação daestratégia para a redução da pobreza. Um País Tipo 3 pode concentrar o fluxo de informaçãono governo, com crescente divulgação pública dos elementos essenciais do diálogo sobre aestratégia.

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3.5 Mecanismos de retroinformação

A fim de assegurar que a estratégia para a redução da pobreza leve em conta as opiniões deuma variada gama de interessados, os organizadores podem ajudar a preparar um mecanismopara a inserção de insumos na sua formulação. Podem-se estabelecer e manter vínculos entreo governo e as OSCs, entre o governo local e o nacional e entre a comunidade de OSCs.Organizações matrizes ou em rede podem servir de excelente canal para os interessados;contudo, a limitação de recursos muitas vezes impede a distribuição em grande escala dedocumentação escrita à sociedade civil.

O acompanhamento é crítico para o êxito da participação civil. Se os membros das OSCsformarem uma percepção de que suas contribuições não estão sendo incorporadas àestratégia para a redução da pobreza e de que isto não esteja sendo explicado, provavelmenterelutarão em continuar a participar. Esta insatisfação pode colocar em perigo o processo deformulação de uma estratégia para a redução da pobreza. Além disso, para manter o interessee o empenho, os organizadores podem informar os participantes sobre o destino que estejasendo dado às suas contribuições e sobre a situação atual da formulação. Documentospreliminares, como o projeto de Documento da Estratégia para a Redução da Pobreza, podemser revisados para que incorporem a retroalimentação.

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4. INSTITUCIONALIZAÇÃO DA PARTICIPAÇÃO

O uso de enfoques participativos na formulação da estratégia para a redução da pobreza lançaas bases para a participação na sua execução ou implementação e no seu acompanhamento.A seção seguinte e as notas técnicas que a acompanham destacam algumas das áreas departicipação para se obter resultados na redução da pobreza (ver o capítulo sobreacompanhamento e avaliação e o capítulo sobre governança e pobreza).

Na fase de implementação, os enfoques participativos poderiam ser aplicados em diversasáreas:

i negociação de funções, responsabilidades e direitos no nível local, entre o públicoe instituições locais, de modo que a população de comunidades pobres entendaclaramente o que pode e não pode esperar do governo no âmbito da ERP;

i acompanhamento da eficiência das medidas de política, com vistas a contribuirpara a mudança de políticas. O uso de enfoques participativos implica submeter aimplementação das metas da ERP a uma comparação com o nível de mudança sentidopelos interessados no nível local;

i envolvimento das OSCs na implementação e no acompanhamento da ERP;i envolvimento direto dos cidadãos na formulação da política de ação pública e na

preparação do orçamento da despesa pública no nível local e acompanhamento daeficiência dos serviços.

Essa participação aumenta a responsabilidade das instituições estatais e dos provedores deserviços aos cidadãos e aos usuários. Assegura um acesso mais eficiente dos pobres aosserviços públicos e uma alocação de recursos mais eqüitativa; e dota os pobres de poder paratomar iniciativas em relação à responsabilidade e aos esforços de redução da pobreza.

Incluem-se entre as áreas principais de participação:

i o planejamento nos níveis locais de governoi a implementação de políticas setoriais (ver os capítulos Proteção Social, Saúde,

Educação, Transportes, Urbano, Comércio e Pobreza Rural e a Nota Técnica 24)i participação no processo de preparação de orçamentoi monitoramento dos serviçosi monitoramento da despesa pública e da responsabilidade do governo local.

4.1 O processo orçamentário

O ciclo orçamentário e legislativo proporciona a estrutura apropriada para incorporar aparticipação em processos de governo em andamento nos níveis nacional e local. Oorçamento anual e as estruturas de despesas no meio-termo são os únicos mecanismos legaispara a tradução de políticas nacionais como a estratégia para a redução da pobreza, emalocação de recursos e em despesas. Ademais, o ciclo orçamentário inclui várias etapas, emtorno das quais os atores relevantes podem considerar prioridades e permutas em matéria deredução da pobreza.

Um exemplo de êxito de governos locais na preparação dos seus orçamentos pode ser visto noBrasil, cujas comunidades locais valeram-se deste processo para conscientizar-se de suas

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necessidades em bases anuais. Outro exemplo é dado pela África do Sul, em quereformadores pertencentes aos principais ministérios do governo trabalharam em escalanacional com OSCs a fim de corrigir uma dimensão específica de desvantagem política, sociale econômica: a desigualdade de gênero. Sua premissa básica consistiu em que, mediante umadecomposição dos resultados do processo orçamentário, seria possível assegurar maioreficiência por meio de uma orientação mais definida da despesa. E, em outros casos, ospobres, mediante avaliações participativas da pobreza, têm podido influenciar o processoorçamentário, como ocorreu em Uganda (ver a Nota Técnica 23).

4.2 Monitoramento da prestação de serviços e da despesa pública

Em muitos países de baixa renda, os serviços não chegam aos pobres ou estes não chegamaos serviços. Para reduzir a pobreza, a eficiência da prestação de serviços é importante. Aparticipação no monitoramento da prestação de serviços e o uso das suas conclusões parainfluenciar os provedores de serviços e os formuladores de políticas pode melhorar osresultados. Quando consultada, a população local não só se dispõe como está apta a fornecervaliosa informação sobre falhas nos serviços ou sugestões para melhorá-los.

Adicionalmente, o envolvimento dos cidadãos no rastreio da despesa pública em função dasalocações também melhorará a responsabilidade e a transparência na implementação daestratégia para a redução da pobreza. São mecanismos para esse fim:

i o monitoramento comunitário, a aprendizagem e a ação de grupo de cidadãos queacompanham e monitoram, no nível de base, o processo decisória do governo, comoocorre nos EUA;

i o sistema de atribuição de notas, que examina a qualidade dos serviços públicos ereúne, com o uso da pesquisa de mercado, propostas de melhoria formuladas peloscidadãos. A resultante atribuição de nota é apresentada ao provedor de serviços com afinalidade de catalisar sua melhoria de acordo com a retroinformação dos cidadãos. Istotambém é amplamente divulgado através da imprensa e em reuniões públicas a fim desensibilizar os cidadãos sobre direitos e responsabilidades civis e de gerar pressãopública sobre os maus provedores, como ocorre na Índia;

i campanhas em prol dos direitos de informação, em circunstâncias em que o acesso ainformação seja limitado;

i auditoria participativa, em que a informação sobre a despesa pública e a prestação deserviços é compartilhada para fins de retroinformação em reuniões públicas de cidadãos,como ocorre em Rajastan, Índia (ver a Nota Técnica 26).

i Pesquisas domiciliares trimestrais rápidas, em que se obtêm “instantâneos” daspercepções do público a respeito dos serviços e da despesa, como ocorre com osObservatórios Sociais, nas Filipinas (ver a Nota Técnica 24).

4.3 Aferição do progresso da participação

O progresso da participação, seja em matéria de expansão de processos existentes como deintrodução de novos processos, é medido em função dos marcos de avanço desenvolvidospelo país e incluídos no Plano de Ação Participativa.