prevenir combater corrupcao preliminar

7/22/2019 Prevenir Combater Corrupcao Preliminar

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PREVENIRE COMBATER A CORRUPOMonitorizao das alteraes introduzidaspela Assembleia da Repblica em 2010

Relatrio preliminarJunho 2011


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NDICEI. Introduo ....................................................................................................... 5

II. Metodologia..................................................................................................... 7

III. Anlise da legislao aprovada pela Assembleia da Repblica em 2010 ....... 11

IV. Recomendaes das organizaes internacionais .......................................... 49

V. Anlise da legislao aprovada pela Assembleia da Repblica em 2008 ....... 67

VI. Concluses e recomendaes ......................................................................... 71

ANEXOS

Anexo I - Seminrios, conferncias e iniciativas de formao diversas em matria decorrupo e criminalidade conexa

Anexo II - Mapeamento da legislao contendo as normas urbansticas e respectivasentidades competentes em matria de fiscalizao

Anexo III Estatsticas sobre criminalidade registada, nos anos de 2007 a 2010, eprocessos crime na fase de julgamento findos nos tribunais judiciais de 1. instncia,

segundo a extino do procedimento criminal, nos anos de 2007 a 2009, por crimesde corrupo, peculato, abuso de autoridade e trfico de influncia


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INTRODUOEm 22 de Julho de 2010, na sequncia do trabalho da Comisso Eventual para o

Acompanhamento Poltico do Fenmeno da Corrupo e para a Anlise Integrada deSolues com Vista ao Seu Combate, a Assembleia da Repblica aprovou, emvotao final global, um conjunto de diplomas visando reforar o quadro depreveno e represso daquele fenmeno criminal.

Muitas das medidas previstas nesses diplomas exigiam a adopo pelo Governo dasprovidncias necessrias sua regulamentao e execuo. Neste sentido, oConselho de Ministros aprovou a Resoluo n. 71/2010, de 10 de Setembro, nostermos da qual incumbiu o Ministrio da Justia de assegurar a coordenao dasaces necessrias para garantir a boa aplicao dessas medidas:

1 Reforar os meios de coordenao e preparao da execuo das medidas de

combate corrupo aprovadas pelo Parlamento na reunio plenria de 22 de Julho

de 2010 nas suas componentes regulamentar, orgnica e operacional, coordenando

todas as entidades e rgos intervenientes no processo de implementao, gesto e

aplicao dos novos regimes legais.

2 Determinar que, para tal fim e sob coordenao do Ministrio da Justia, sejam

tomadas, com urgncia, as medidas necessrias para:

a) Preparar a regulamentao dos diplomas que de tal caream, bem como as

demais medidas necessrias execuo da legislao aprovada;

b) Propor as medidas indispensveis para aplicar as recomendaes feitas ao

Governo pelas instncias internacionais especializadas, nomeadamente pelo Group

of States against Corruption (GRECO), pela Organizao para a Cooperao e

Desenvolvimento Econmico (OCDE), pelo Grupo de Aco Financeira Internacional

(GAFI) e pelas Naes Unidas;

c) Avaliar as medidas necessrias ao cumprimento das recomendaes feitas ao

Governo pelo Parlamento.

A mesma Resoluo determinava que no mbito destes trabalhos o Ministrio da

Justia seria apoiado por responsveis do Ministrio das Finanas e daAdministrao Pblica e do Ministrio do Ambiente e do Ordenamento do Territrio.

Aps a entrada em vigor dos diplomas aprovados pela Assembleia da Repblica econsiderando as diferentes vacatio legis, cumpre iniciar uma primeira anlise dascondies em que os mesmos esto a ser objecto de implementao e aplicaopelos respectivos destinatrios.

certo que o perodo de vigncia ainda curto para que se possam elencarconcluses mais alargadas ou definitivas. No entanto, tendo o Conselho de Ministros

aconselhado o Ministrio da Justia, o Ministrio das Finanas e da AdministraoPblica e o Ministrio do Ambiente e do Ordenamento do Territrio a realizar umaanlise prxima junto dos aplicadores das medidas, os primeiros meses de trabalho


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permitiram j detectar algumas lacunas e insuficincias. Estas tarefas iniciaispossibilitaram ainda identificar desarticulaes e falhas de funcionamento cujasoluo passa por um maior envolvimento e partilha de informao entre asentidades envolvidas.

No sendo a corrupo um fenmeno exclusivamente nacional, importa terigualmente presente as recomendaes dirigidas a Portugal por organizaesinternacionais, especialmente aquelas estreitamente ligadas s medidas constantesdos diplomas aprovados pela Assembleia da Repblica.


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METODOLOGIAPara efeitos do cumprimento do disposto na Resoluo do Conselho de Ministros n.71/2010, de 10 de Setembro, foi constitudo um grupo de trabalho com seguintesrepresentantes indicados pelo Ministro da Justia, pelo Ministro de Estado e dasFinanas e pela Ministra do Ambiente e do Ordenamento do Territrio:

Andr Miranda e Joo Ribeiro, da Direco-Geral da Politica de Justia;

Jos Maria Moreira da Silva, da Polcia Judiciria;

Flvia Loureiro, do Gabinete do Ministro da Justia;

Filomena Bacelar e Custdia Martins, da Inspeco-Geral de Finanas;

Joana Sousa e Jos Moreira, da Inspeco-Geral do Ambiente e do

Ordenamento do Territrio.

Este grupo de trabalho reuniu em duas ocasies (15 de Novembro de 2010 e 22 deNovembro de 2010), para efeitos de apresentao, alinhamento metodolgico edefinio do plano de actividades.

Aps repartio das tarefas a realizar, tendo em conta as reas de competncia decada uma das entidades representadas no grupo de trabalho, deu-se preferncia aotrabalho por procedimento escrito em vez da realizao de sucessivas reuniespresenciais.

O presente relatrio de progresso foi redigido pela Direco-Geral da Poltica deJustia, com o envolvimento mais particular da tcnica superior Mnica Gomes,tendo sido elaborado com base em consultas e entrevistas aos vrios responsveisnas reas da preveno e do combate corrupo, bem como na anlise daexecuo dos diplomas aprovados pela Assembleia da Repblica.

Para alm das entidades directamente envolvidas no grupo de trabalho, foi aindaobtida a colaborao directa das seguintes entidades do sector pblico:

Procuradoria-Geral da Repblica (que indicou, como interlocutores, oDepartamento de Investigao e Aco Penal de Lisboa e o Ncleo deAssessoria Tcnica);

Ministrio Pblico junto do Tribunal Constitucional; Conselho de Preveno da Corrupo. Banco de Portugal;

Inspeco-Geral das Autarquias Locais;

Direco-Geral dos Impostos;

Direco-Geral da Administrao e do Emprego Pblico;

Tribunal Constitucional; Comisso de Programas Especiais de Segurana.


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No mbito da sociedade civil, estabeleceram-se contactos com a Associao CvicaTransparncia e Integridade.

As consultas atrs referidas decorreram no perodo de Janeiro a Maio de 2011.

Relativamente aos diplomas aprovados pela Assembleia da Repblica, a anlise foiefectuada diploma a diploma, tendo as entidades a consultar sido seleccionadasconsoante a matria especfica em apreo. Assim, em cada diploma, feita umaanlise global dos mecanismos existentes para dar execuo s medidas aprovadas.

No que se refere s recomendaes feitas ao Governo pelas instnciasinternacionais especializadas, o presente relatrio foca-se essencialmente naquelasque esto directamente ligadas s medidas aprovadas pela Assembleia daRepblica em 2010. Assim, esta anlise centra-se nas recomendaes formuladaspelo GRECO a Portugal no mbito do 2. ciclo de avaliao e nas recomendaesfeitas no mbito do 3. ciclo de avaliaes, em sede de incriminaes1. No obstante,procede-se a uma identificao do state of play das diversas avaliaes s quaisPortugal voluntariamente se submeteu nesta sede. Assim, identificam-se asrecomendaes e processos de avaliao no mbito da OCDE, do GAFI e dasNaes Unidas.

No final do presente relatrio preliminar, feito um balano conclusivo e soformuladas j vrias recomendaes tendentes ao aperfeioamento do sistema depreveno e combate corrupo.

No se pode, no entanto, esquecer a natureza preliminar do relatrio agoraapresentado que resulta do facto de a monitorizao sobre o impacto das medidasaprovadas pela Assembleia da Repblica em 22 de Julho de 2010 no se poderrealizar de forma completa se no estiverem disponveis elementos de anlise aindano existentes. particularmente evidente o caso do balano da aplicao da Lei n.32/2010, de 2 de Setembro, que procede 25. alterao ao Cdigo Penal, aindacom uma vigncia de apenas trs meses. Num perodo to limitado no possvelavaliar com absoluto rigor o alcance das medidas de natureza criminal aprovadas.H que aguardar pelos primeiros dados estatsticos e pela aplicao das alteraes

ao Cdigo Penal pelos tribunais.

Seguir-se- a este relatrio preliminar uma segunda fase, no mbito da qual seronovamente contactas as entidades agora consultadas, bem como outras que pelasmais diversas razes no puderam ser consultadas. Visar-se- com essas consultas,por um lado, dar execuo s recomendaes agora formuladas e, por outro,completar e actualizar o acervo de informao recolhido. S ento poder seriniciada a elaborao de um relatrio definitivo com uma avaliao mais rigorosa

1 O 3. ciclo de avaliao do GRECO estrutura-se em dois temas Incriminaes e Financiamento dos partidospolticos. O acompanhamento das recomendaes relativas ao financiamento dos partidos polticos remetidopara documento posterior uma vez que o objectivo primo do presente relatrio a avaliao do impacto e daexecuo do conjunto de diplomas aprovado pela Assembleia da Repblica em 22 de Julho de 2010, com o qualo tema Incriminaes se relaciona estreitamente.


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sobre a implementao das medidas aprovadas pela Assembleia da Repblica em22 de Julho de 2010.

Nesse momento, dever ser ponderada a realizao de uma iniciativa que permitarealizar um grande debate pblico das concluses desse relatrio final, agregando

todas as entidades envolvidas na preveno e combate ao fenmeno da corrupo.


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ANLISE DA LEGISLAO APROVADA EM 2010O conjunto de diplomas aprovado pela Assembleia da Repblica em 22 de Julho de

2010 o seguinte:

Resoluo da Assembleia da Repblica n. 91/2010, de 10 de Agosto, querecomenda ao Governo a tomada de medidas destinadas ao reforo dapreveno e do combate corrupo;

Lei n. 32/2010, de 2 de Setembro, que procede 25. alterao ao CdigoPenal;

Lei n. 34/2010, de 2 de Setembro, que procede 3. alterao Lei n. 12-

A/2008, de 27 de Fevereiro, que estabelece o regime de vinculao, de carreirase de remuneraes dos trabalhadores que exercem funes pblicas, nocaptulo referente s garantias de imparcialidade;

Lei n. 36/2010, de 2 de Setembro, que procede 21. alterao ao Decreto-Lein. 298/92, de 31 de Dezembro, que aprova o Regime Geral das Instituies deCrdito e Sociedades Financeiras;

Lei n. 37/2010, de 2 de Setembro, que procede 21. alterao Lei GeralTributria, aprovada pelo Decreto-Lei n. 398/98, de 17 de Dezembro, na parte

relativa derrogao do sigilo bancrio, e 2. alterao ao Decreto-Lei n.62/2005, de 11 de Maro;

Lei n. 38/2010, de 2 de Setembro, que procede 5. alterao Lei n. 4/83, de2 de Abril, que estabelece o regime do controle pblico da riqueza dos titularesdos cargos polticos;

Lei n. 41/2010, de 3 de Setembro, que procede 3. alterao Lei n. 34/87,de 16 de Julho, relativa a crimes da responsabilidade de titulares de cargospolticos;

Lei n. 42/2010, de 3 de Setembro, que procede 2. alterao Lei n. 93/99,de 14 de Julho, que regula a aplicao de medidas para proteco detestemunhas em processo penal.


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Resoluo da Assembleia da Repblica n. 91/2010, de 10de Agosto

1. Enquadramento

A Assembleia da Repblica aprovou uma resoluo que recomenda ao Governo aadopo das seguintes medidas:

a) A capacitao com os recursos humanos, nomeadamente no que concerne aoreforo, em nmero suficiente, do quadro da Unidade de Percia Financeira eContabilstica da Polcia Judiciria, designadamente a nvel de peritos nas reasfinanceiras, contabilstica e informtica, ao reforo dos peritos do Ncleo deAssessoria Tcnica (NAT), da Inspeco-Geral da Administrao Local (IGAL) e daInspeco-Geral de Finanas;

b) A capacitao com os meios materiais e financeiros, nomeadamente no queconcerne dotao da Unidade Nacional de Combate Corrupo da PolciaJudiciria dos meios materiais necessrios realizao de percias informticas;

c) O reforo do investimento na formao, tanto a nvel da investigao como a nveljudicirio;

d) A criao junto dos departamentos de investigao e aco penal distritais, numaprimeira fase em Lisboa e no Porto, de unidades de percia e, eventualmente, deacordos com universidades ou instituies pblicas para prestar uma assistnciaimediata e preliminar que possa evitar ou facilitar a interveno da Unidade dePercia Financeira e Contabilstica da Policia Judiciria e colmatar lacunasexistentes, nomeadamente na percia urbanstica;

e) A adopo das medidas necessrias para se implementar a especializao demagistrados do Ministrio Pblico na preveno e combate do crime econmico, emespecial da corrupo e do branqueamento de capitais;

f) A implementao da aplicao informtica para a gesto de inqurito-crime deforma a dotar o Ministrio Pblico de uma ferramenta essencial de apoio investigao criminal;

g) A sensibilizao da opinio pblica atravs de um plano de educao cvica anti-corrupo.

2. Prazo de execuo

A resoluo da Assembleia da Repblica no prev qualquer prazo para a execuodestas recomendaes.


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3. Medidas de execuo e regulamentao

As medidas previstas na resoluo da Assembleia da Repblica carecem daadopo de medidas de carcter orgnico e operacional.

4. Anlise

Para efeitos da anlise das recomendaes constantes da Resoluo da Assembleiada Repblica n. 91/2010, de 10 de Agosto, foram consultadas as seguintesentidades:

Ncleo de Assessoria Tcnica da Procuradoria-Geral da Repblica (NAT);

Inspeco-Geral de Finanas (IGF);

Inspeco-Geral das Autarquias Locais (IGAL). Polcia Judiciria (PJ); Departamento de Investigao e Aco Penal de Lisboa (DIAP de Lisboa); Direco-Geral dos Impostos (DGCI);

Recursos humanos

A primeira recomendao da Assembleia da Repblica diz respeito necessidade decapacitar as entidades envolvidas na preveno e no combate corrupo com osrecursos humanos necessrios para dar cumprimento com eficcia s respectivas

misses. A Assembleia da Repblica particularmente incisiva no que diz respeitoao reforo dos recursos mais especializados, nomeadamente na Unidade de PerciaFinanceira e Contabilstica da PJ, no NAT, na IGAL e na IGF.

Em matria de recursos humanos, todas as entidades identificaram lacunasassinalveis e apontaram o reforo dos recursos humanos como uma necessidadeefectiva para poder dar cumprimento s misses de combate corrupo.

i) NAT

O NAT, que assegura assessoria e consultadoria tcnica Procuradoria-Geral daRepblica e, em geral, ao Ministrio Pblico em matria econmica, financeira,bancria, contabilstica e de mercado de valores mobilirios, s em 2010 conseguiuter o total dos 10 efectivos previstos no respectivo quadro de pessoal. Destes, 7 soinspectores oriundos da IGF e 3 so tcnicos superiores da DGCI.

Da parte do NAT no foi identificada nenhuma insuficincia relativamente aos meioscolocados sua disposio mas foi dada nota da necessidade de se proceder reviso da Lei n. 1/97, de 16 de Janeiro, que procedeu criao desta entidade nombito dos servios da Procuradoria-Geral da Repblica, no sentido doaperfeioamento do regime de funcionamento do NAT e da clarificao de algunsdos seus poderes e competncias, em particular no que diz respeito articulao


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com os procuradores do Ministrio Pblico. Como se sabe, o NAT no temcompetncia para actuar autonomamente, seja para realizar investigaes ou paraefectuar percias. O NAT apenas intervm nos processos por solicitao domagistrado titular do processo, apoiando na identificao e anlise dos factos eapresentando propostas de metodologias de conduo da investigao. Refira-se

que 90% das acusaes em que o NAT interveio como auxiliar do Ministrio Pblicodeu origem a condenao, o que demonstra a relevncia da assessoria econsultadoria tcnica prestada por entidade.

ii) IGF

Quanto IGF, esta tem por misso assegurar o controlo estratgico de toda aadministrao financeira do Estado, compreendendo o controlo da legalidade e aauditoria financeira e de gesto, bem como a avaliao de servios e organismos,actividades e programas, e tambm prestar apoio tcnico especializado,designadamente nos domnios oramental, econmico, financeiro e patrimonial e derecursos humanos, sendo ainda o interlocutor nacional da Comisso Europeia nosdomnios da auditoria, do controlo financeiro e da proteco dos interessesfinanceiros relevados no Oramento Comunitrio.

Assim, e embora no lhe tenham sido cometidas competncias especficas ao nveldo combate corrupo, todos os seus inspectores esto atentos a essaproblemtica, pelo que, sempre que nas aces desenvolvidas pela IGF sodetectados indcios da prtica de quaisquer ilcitos de corrupo, infraces conexas,

ou outros, so os mesmos comunicados, nos termos da lei, s entidades comcompetncias efectivas na matria.

Tambm nas suas aces, sempre que aplicvel, os inspectores da IGF monitorizame acompanham a implementao dos Planos de Gesto de Riscos de Corrupo eInfraces Conexas, bem como a sua actualizao pelos respectivos servios eorganismos pblicos, desempenhando um papel fundamental em sede de prevenoda corrupo.

De salientar, ainda, que apesar de no dispor de inspectores em nmero suficiente,

face sua extensa rea de actuao, a IGF tem alguns efectivos que, emacumulao com a actividade inspectiva, dedicam-se especificamente temtica dacorrupo e infraces conexas, por via da participao, em representao doMinistrio das Finanas e da Administrao Pblica, quer em grupos de trabalho,quer no contributo que tm vindo a prestar no mbito das avaliaes de Portugal porparte das organizaes internacionais (OCDE, GRECO e Conselho da UnioEuropeia), bem como por via da anlise, preparao de documentos eacompanhamento dos assuntos debatidos no Conselho de Preveno da Corrupo,por via da participao do Inspector-Geral de Finanas, enquanto membro daqueleConselho.


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iii) IGAL

A IGAL tem por misso assegurar, no mbito das competncias legalmentecometidas ao Governo, o exerccio da tutela administrativa e financeira a que seencontram constitucionalmente sujeitas as autarquias locais de todo o territrio

nacional, com excepo das Regies Autnomas dos Aores e da Madeira.

O quadro de pessoal da IGAL chegou a prever 110 inspectores embora nuncatenham estado preenchidos mais do que 55 efectivos. Actualmente, a IGAL apenasdispe de 31 inspectores nos seus quadros, 24 deles na rea jurdica, 6 na reaeconmica e 1 na rea da engenharia civil.

Considera a IGAL que os recursos humanos so insuficientes face s necessidadesinspectivas, em particular porque grande parte delas implicam sucessivasdeslocaes pelo Pas, com perodos de permanncia elevados.

E na capacidade de fiscalizao que a IGAL identifica as maiores insuficincias aonvel dos recursos financeiros e dos meios humanos. Exemplo desta insuficincia aincapacidade de dar cumprimento ao objectivo de realizar uma inspeco pormandato a cada municpio e tambm a impossibilidade de realizar aces surpresacomo acontecia no passado.

Foi ainda apontada a dificuldade de realizar inspeces s entidades do sectorempresarial local, no s pela insuficincia de recursos humanos como pela falta de

quadros especializados em matria econmico-financeira.

Apesar de no existirem inspectores especialmente focados na corrupo, a IGALconsidera que a maioria dos inspectores est especialmente sensibilizada para otema, em consequncia da formao que tem vindo a ser ministrada.

Refira-se ainda que a IGAL dispe de um mecanismo de queixa electrnica atravsdo qual o queixoso ou um advogado podem apresentar, mediante formulrioelectrnico, queixa sobre determinada situao verificada numa autarquia local2.

iv) PJ

A PJ tem por misso, nos termos da sua Lei Orgnica e da Lei de Organizao daInvestigao Criminal (LOIC), coadjuvar as autoridades judicirias na investigao edesenvolver e promover aces de preveno, deteco e investigao da suacompetncia ou que lhe sejam cometidas pelas autoridades judicirias competentes.

As competncias reservadas da PJ em matria de investigao criminal constam dosartigos 7. e 8. da Lei de Organizao da Investigao Criminal, aprovada pela Lein. 49/2008, de 27 de Agosto.

2 A queixa pode incidir sobre as seguintes matrias: (estrutura e funcionamento dos servios municipais,execuo de obras pblicas, fornecimentos e concesses, gesto de recursos humanos, instrumentos de gestofinanceira, ordenamento do territrio e planeamento urbanstico, rgos da freguesia, rgos do municpio).


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A PJ enviou dados sobre a evoluo, no perodo entre 2008 e 2010, do respectivoquadro de efectivos e inspectores:

PESSOAL 2008 2009 2010

Total deefectivos

2.453 2.622 2.580

Inspectores 1.093 1.081 1.208

Os dados apresentados mostram um reforo de 115 inspectores e um acrscimo de127 efectivos na comparao entre 2008 e 2010.

Pessoal afecto investigao da

corrupo e criminalidadeeconmica e financeira

2008 2009 2010

Total do pessoal de investigao 254 236 270

- afecto Unidade Nacional deCombate Corrupo

79 77 82

- afecto Seco Central deInvestigao da Moeda Falsa

9 9 12

Mais uma vez, os dados apresentados mostram um reforo do pessoal afecto

investigao da corrupo e criminalidade econmica e financeira (acrscimo de 16no total e de 3 no pessoal afecto especificamente Unidade Nacional de Combate Corrupo).

A PJ deu nota de que a determinao dos recursos humanos necessrios prossecuo das respectivas misses exige a ponderao de dois factores. Por umlado, as necessidades ditadas pelo volume de trabalho esperado. Do outro lado, asnecessidades resultantes do volume de trabalho pendente.

Em particular, a PJ alertou para a necessidade premente de reforo do quadro

Directoria do Norte. Foi referido que a grande quantidade de pedidos de percia queali tm afludo nos ltimos anos assim o exige. Considerando o aumento de pedidosde percia verificado nos ltimos anos e volume de pendncias actual, prope-se queo efectivo afecto Directoria do Norte seja reforado com, pelo menos, trsespecialistas superiores.

A este respeito, foi assinalado que as necessidades de reforo do quadro de pessoalda PJ s podero ser supridas com a abertura de concursos para a categoria deespecialista superior.

Ainda relativamente aos recrutamentos, assinalada pela PJ a necessidade de segarantir que, com uma periodicidade razovel no mnimo de 5 em 5 anos sejam


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recrutados novos efectivos, em nmero reduzido mas de forma consistente, a fim degarantir uma renovao do quadro de pessoal, a sua formao sustentada e aobteno paulatina de ganhos de experincia adequados. S assim se poderassegurar a continuidade e a resposta adequadas s cada vez mais crescentesnecessidades de interveno pericial.

v) DIAP de Lisboa

O DIAP de Lisboa apontou tambm a insuficincia dos recursos humanos comofactor prejudicial no combate a este tipo de criminalidade, sobretudo de peritosespecializados que pudessem auxiliar na melhor delimitao da investigao criminale na caracterizao dos ilcitos.

Formao

A formao vista por todas as entidades consultadas como ponto-chave nocombate corrupo. Ainda que subsistam algumas carncias, destaca-se o esforofeito pelas diversas entidades envolvidas na organizao e participao emformaes, seminrios, conferncias e debates neste domnio3.

Ainda no que se refere ao reforo do investimento na formao dos recursoshumanos em matria de preveno e represso da corrupo de destacar que sedetectou que esta matria no consta nos contedos dos cursos de cuja frequnciacom aproveitamento depende o exerccio de cargos de direco superior e

intermdia ou equiparados nos servios e organismos da administrao pblicacentral (CAGEP, FORGEP e CADAP)4. Trata-se de uma omisso incompreensvel eque desvaloriza a preveno e o combate corrupo como objectivo transversal atoda a Administrao Pblica.

Uma consulta ao Relatrio de Actividades 2009-2010 do Centro de EstudosJudicirios permite aferir que o tema da corrupo abordado numa disciplinaopcional do currculo dos auditores de justia (no caso, Sociologia Judiciria), notendo ainda a centralidade devida no quadro da formao dos futuros magistrados.

Em todo o caso, importa referir que, no plano da formao contnua de magistrados,o Centro de Estudos Judicirios contemplou 4 aces destinadas ao tema da

corrupo (as primeiras duas sob o tema Corrupo e Criminalidade Financeira,

destinadas anlise do direito substantivo respeitante problemtica da corrupo e

da perda de bens em consequncia da prtica de crimes, assim como dos

instrumentos processuais especficos de investigao e das suas dificuldades, e de

apreenso e declarao de perdas de bens, bem ainda anlise particular dos

regimes da Lei n. 5/2002, de 11 de Janeiro, e da Lei n. 25/2009, de 5 de Junho, e

das condies da sua aplicao; outras duas sobre as alteraes de 2010 ao Cdigo

3 O anexo I ao presente relatrio identifica os seminrios, conferncias e iniciativas de formao diversas emmatria de corrupo e criminalidade conexa4 Veja-se a recentemente publicada Portaria n. 146/2011, de 7 de Abril.


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Penal [e ao Cdigo de Processo Penal], nomeadamente sobre as alteraes aoscrimes de corrupo, sobre o novo crime de recebimento indevido de vantagem e asobre a criminalizao da violao de regras urbansticas, no mbito do Cdigo

Penal)5.Criao de unidades de percia

No que se refere a esta recomendao, o DIAP de Lisboa referiu existir umanteprojecto de diploma visando a criao de um gabinete de percias forenses. Estegabinete teria como misso prestar apoio pericial no mbito das investigaes acargo dos departamentos de investigao e aco penal. Seria, para o efeito,privilegiada a proximidade entre os magistrados do Ministrio Pblico e os peritos,com potenciais vantagens no correcto direccionamento das percias e dasinvestigaes para o objecto do processo, o que traria ganhos de produtividade,coordenao e eficcia. Importa aqui referir que uma ponderao sobre a criao deuma estrutura com as caractersticas atrs referidas exigiria uma avaliao da suaarticulao com algumas estruturas j existentes (vg, NAT, Laboratrio de PolciaCientfica da PJ e Instituto Nacional de Medicina Legal).

O DIAP de Lisboa identificou a falta de meios em matria pericial como factor dedemora nas investigaes, provocando situaes de acelerao processual, porultrapassagem dos prazos mximos de durao dos inquritos, com graves prejuzospara os cidados e para os servios de justia.

Especializao das magistraturas

Verificou-se que persistem as necessidades de especializao dos magistrados doMinistrio Pblico na preveno e combate ao crime econmico, em especial dacorrupo e do branqueamento de capitais.

Aplicao informtica para a gesto de inqurito-crime

No final do ms de Junho, comea a ser utilizada pelo DIAP de Lisboa, para testes, aAplicao para a Gesto de Inquritos-Crime (AGIC). Esta ferramenta informtica vai

permitir que toda a investigao do Ministrio Pblico e a sua articulao com osrgos de polcia criminal passem a ser feitas por via electrnica, dispensando autilizao de papel. Nos trabalhos de desenvolvimento desta aplicao esteveenvolvida a Procuradoria-Geral da Repblica. Esta ferramenta de gesto documentale de procedimentos vai ainda possibilitar o reforo dos meios tecnolgicos einformacionais de apoio ao Ministrio Pblico na investigao criminal, em particularna investigao de crimes de corrupo6.

5 As intervenes das duas formaes sobre as alteraes de 2010 ao Cdigo Penal [e ao Cdigo de ProcessoPenal] constam de obra publicada em Junho de 2011, numa edio do Centro de Estudos Judicirios e daCoimbra Editora.6 Est ainda em gestao uma nova verso do sistema de informao do Ministrio Pblico (SIMP 2.0).


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A respeito de ferramentas informticas, importa assinalar que, em 2010, no mbitoda 9. seco do DIAP de Lisboa, iniciou-se um projecto de anlise integrada dosinquritos elaborado. A 9. seco do DIAP de Lisboa dedica-se investigao decrimes praticados no exerccio de funes pblicas, criminalidade do mercado devalores mobilirios, criminalidade informtica, a fraudes na obteno de subsdios

ou subvenes e a insolvncias dolosas.

Acesso a bases de dados

A complexidade dos crimes, a multiplicidade do formato ou suporte, as inmerasfontes e, sobretudo, o volume de informao so responsveis por necessidades deinformao especficas e de grande exigncia.

Neste contexto, foi destacado pelo DIAP de Lisboa que seria de toda a utilidade odesbloqueamento do acesso s bases de dados cujos responsveis pela gesto etratamento so servios da Administrao Pblica.

Foi identificado, com particular acuidade, o exemplo das bases de dados detidas porservios e organismos do Ministrio da Justia (nomeadamente, as bases de dadoscom informao civil, criminal, comercial, predial, ou sobre pessoas colectivas,automveis ou procuraes), s quais o DIAP de Lisboa no consegue aceder. Hainda que considerar outras bases de dados disponveis noutros departamentos doEstado (por exemplo, as bases de dados da administrao tributria, a base dedados de cidados estrangeiros ou a base de dados do sistema de informao

Schengen). Nos ltimos anos, o DIAP de Lisboa tem superado esta contrariedadeatravs de protocolos e colaboraes, ajustadas caso a caso. Este tipo de acesno suficiente e deveria prever-se um mecanismo genrico de acesso, peloMinistrio Pblico e para as finalidades de investigao criminal, s bases de dadoscom informao indispensvel para a actividade de investigao criminal.

Sensibilizao da opinio pblica

A sensibilizao da opinio pblica atravs de um plano de educao cvica anti-corrupo tem o maior relevo uma vez que no plano da sociedade que o fenmeno

da corrupo exige uma maior consciencializao

Apesar da mediatizao do fenmeno, sobretudo atravs da comunicao social, aexigncia tica sobre o respeito pelos valores do Estado de Direito, da transparncia,da iseno, ou da imparcialidade, continua a ser considerada apenas uma condioinerente ao desempenho de funes dos titulares de cargos pblicos ou dos agentese trabalhadores que exercem funes pblicas. Acontece que o problema dacorrupo no exclusivo da actividade pblica. Tambm no plano das relaesprivadas, tenham elas ou no um cunho empresarial ou uma finalidade lucrativa,continua a haver uma tolerncia e uma convivncia natural com prticas e

comportamentos tpicos da corrupo.


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A recomendao da Assembleia da Repblica atinge, por isso, uma das zonasmenos exploradas pelos decisores institucionais e que merece um tratamento maisactuante, seja atravs da divulgao de informao sobre o fenmeno e sobre assuas consequncias, seja atravs da criao de mecanismos de defesa, vigilncia einterveno directa pelos cidados na represso de prticas de corrupo.

Em alinhamento com este desafio, a Direco-Geral da Poltica de Justia (DGPJ)estreitou a sua colaborao com a Associao Cvica Transparncia e Integridade(TIAC), atravs de um protocolo, a ser assinado em breve, atravs do qual as duasentidades iro cooperar na promoo da sensibilizao para as questes dacorrupo, quer dos operadores judiciais, quer da sociedade civil, na educao paraa cidadania, na formao de jovens e na divulgao de matrias, iniciativas econtedos de preveno da corrupo.

Importa aqui destacar o papel preponderante da TIAC, de ponto de contacto nacionalda organizao internacional de luta contra a corrupo Transparency International,na divulgao pblica em Portugal do fenmeno da corrupo7. Refira-se ainda queesta organizao da sociedade civil colabora activamente com o Ministrio da Justiaem diversas instncias, nomeadamente nas avaliaes das organizaesinternacionais em matria de corrupo.

7 A TIAC ir ser responsvel em 2011 por uma avaliao das causas e da extenso da corrupo em Portugal,que designou de avaliao dos diferentes pilares do Sistema Nacional de Integridade.


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Lei n. 32/2010, de 2 de Setembro

1. Enquadramento

Este diploma veio proceder vigsima quinta alterao ao Cdigo Penal,consagrando as seguintes alteraes:

a) Alargamento do prazo de prescrio dos crimes de corrupo ou similares(artigo 118.)

Prev-se o alargamento para 15 anos do prazo de prescrio dos crimes derecebimento indevido de vantagem, de corrupo passiva para acto lcito, decorrupo activa, de peculato, de participao econmica em negcio, de concusso,

de abuso de poder, de violao de segredo por funcionrio, de violao de segredode correspondncia ou de telecomunicaes (todos previstos no Cdigo Penal), doscrimes de corrupo passiva para acto ilcito, de corrupo passiva para acto lcito,de corrupo activa (no mbito do Regime dos Crimes de Responsabilidade dosTitulares de Cargos Polticos), dos crimes de corrupo passiva, de corrupo activa,de trfico de influncia ou de associao criminosa (no mbito do Regime deResponsabilidade Penal por Comportamentos Antidesportivos) e ainda do crime defraude na obteno de subsdio ou subveno (no mbito do Regime relativo aInfraces antieconmicas e Contra a Sade Pblica).

b) Recebimento indevido de vantagem (artigo 372.)

criado um novo tipo criminal8: recebimento indevido de vantagem, que contemplaa solicitao ou aceitao, por funcionrio no exerccio das suas funes ou porcausa delas, para si ou para terceiro, de vantagem, que no lhe seja devida,independentemente da prtica ou omisso de qualquer acto.

Tambm aqui incriminada a conduta daquele que der ou prometer a funcionrio oua terceiro por indicao ou conhecimento daquele da referida vantagem indevida,

ainda que sem qualquer finalidade expressa associada.

Ficam excludas deste tipo penal as condutas socialmente adequadas e conformesaos usos e costumes.

Esta conduta punida com pena de priso at 5 anos ou com pena de multa at 600dias, no caso de actuao passiva, ou com pena de priso at 3 anos ou com penade multa at 360 dias, no caso de comportamento activo;

8 Pode considerar-se que o tipo criminal j existia, embora sem a autonomizao legal que agora lhe dada.Com efeito, o recebimento indevido de vantagem j teria apoio jurdico como subespcie de corrupo paraacto lcito.


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c) Corrupo passiva (artigo 373.)

Desaparecem como tipos criminais autnomos a corrupo passiva para acto ilcitoe a corrupo passiva para acto lcito, que surgem configurados num nico tipocriminal, corrupo passiva;

No entanto, mantm-se a diferenciao na moldura penal entre corrupo passivapara acto ilcito e a corrupo passiva para acto lcito. Assim, a prtica porfuncionrio de um qualquer acto ou a omisso contrrios aos deveres do respectivocargo punida com pena de priso de 1 a 8 anos (contedo e moldura iguais aoanterior crime de corrupo passiva para acto ilcito) e a prtica de acto ou aomisso no contrrios aos deveres do cargo e a vantagem no lhe seja devida punida com pena de priso de um a cinco anos (quando anteriormente era punidacom pena de priso at 2 anos ou com pena de multa at 240 dias).

d) Corrupo activa (artigo 374.)

O crime de corrupo activa passa a ter uma moldura penal mais agravada: penade priso de 1 a 5 anos. Ainda neste crime, passa igualmente a constituir umelemento do crime a indicao pelo funcionrio de terceiro a quem deva ser dada avantagem patrimonial ou no patrimonial.

Tambm na corrupo activa se mantm a diferenciao na moldura penal entrecorrupo activa para acto ilcito e a corrupo activa para acto lcito. Assim, se o fim

for a prtica de acto ou a omisso, no contrrios aos deveres do cargo exercidopelo funcionrio, ento o agente punido com pena de priso de at 3 anos ou penade multa at 360 dias.

e) Violao das regras urbansticas e violao das regras urbansticas porfuncionrio (artigos 278.-A, 278.-B e 382.-A)

criado o crime de violao de regras urbansticas (artigos 278.-A e 278.-B), deacordo com o qual se pune com pena de priso at 3 anos ou multa quem procedera obra de construo, reconstruo ou ampliao de imvel que incida sobre via

pblica, terreno da Reserva Ecolgica Nacional, Reserva Agrcola Nacional, bem dodomnio pblico ou terreno especialmente protegido por disposio legal, consciente

da desconformidade da sua conduta com as normas urbansticas aplicveis.

ainda criado o crime de violao de regras urbansticas por funcionrio (artigo382.-A), de acordo com o qual se pune com pena de priso at trs anos ou multao funcionrio que informe ou decida favoravelmente processo de licenciamento oude autorizao ou preste neste informao falsa sobre as leis ou regulamentos

aplicveis, consciente da desconformidade da sua conduta com as normas

urbansticas e com pena de priso at cinco anos ou multa no caso de o objecto da

licena ou autorizao incidir sobre via pblica, terreno da Reserva EcolgicaNacional, Reserva Agrcola Nacional, bem do domnio pblico ou terreno

especialmente protegido por disposio legal.


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f) Outras alteraes

Desaparece no n. 2 do artigo 111. do Cdigo Penal a exigncia de a perda devantagens apenas ocorrer quando a aquisio para o agente ou para terceiro fosse

de forma directa. Refora-se, assim, o princpio de que o crime no compensa.

Relativamente aos crimes de recebimento indevido de vantagem, de corrupoactiva e de corrupo passiva, so introduzidas alteraes nas regras sobreagravao das penas (artigo 374.-A) e sobre dispensa ou atenuao de pena (artigo374.-B), sendo aqui de destacar a alterao que prev a possibilidade de um agentepode ser dispensado de pena se tiver denunciado o crime no prazo mximo de 30dias aps a prtica do acto e sempre antes da instaurao de procedimentocriminal.

Por fim, passam a ser considerados funcionrios, para efeitos de incriminao porcorrupo, os rbitros, jurados e peritos (artigo 386.).

2. Prazo de execuo

As vrias alteraes ao Cdigo Penal entraram em vigor em 2 de Maro de 2011(180 dias aps a publicao em Dirio da Repblica).


As medidas previstas na Lei n. 32/2010, de 2 de Setembro, no carecem deexecuo ou regulamentao.

4. Anlise

Tendo em conta que as alteraes ao Cdigo Penal em anlise s entraram em vigora 2 de Maro de 2011, a generalidade das entidades consultadas foi unnime emconsiderar que qualquer avaliao do seu impacto seria ainda precoce.

Para essa avaliao ser muito importante a informao estatstica que serrecolhida aps o incio da vigncia da Lei n. 32/2010, de 2 de Setembro. A esterespeito, cabe referir que a Direco-Geral da Poltica de Justia, responsvel nombito do Ministrio da Justia por assegurar a informao estatstica oficial daJustia, j procedeu criao dos mecanismos necessrios para assegurar arecolha, o tratamento e o apuramento da informao estatstica detalhada sobre ostipos legais de crimes criados ou alterados pela Lei n. 32/2010, de 2 de Setembro.

ainda de assinalar que no est no escopo do presente relatrio efectuar um

ensaio de natureza jurdico-doutrinria sobre as alteraes ao Cdigo Penal


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introduzidas pela Lei n. 32/2010, de 2 de Setembro, o mesmo se passando com arestante legislao aprovada pela Assembleia da Repblica9.

Avaliao do GRECO

No obstante, importa assinalar que estas medidas foram objecto da avaliao peloGRECO, em Dezembro de 2010, ainda antes da sua entrada em vigor.

O GRECO considerou importante o aumento das molduras penais, embora entendaque as molduras adoptadas ainda no so as mais adequadas. Esta entidadeconsidera que as molduras penais consagradas para os crimes previstos nos artigos372. a 374. poderiam ser agravadas em 25%, nos seus limites mnimos emximos10 a fim de garantir a proporcionalidade e a dissuaso desejada.

Relativamente ao crime de recebimento indevido de vantagem, previsto no artigo372., este no mereceu grande entusiasmo por parte do GRECO por serconsiderado desnecessrio, tendo sido manifestada grande curiosidade face sestatsticas relativas sua aplicao. O GRECO recusou a possibilidade de com estetipo criminal se poder considerar, para efeitos de avaliao, criminalizado o trfico deinfluncia activo e passivo relativamente a funcionrios estrangeiros, ainda que aconduta possa aqui ser enquadrada, como refere certa doutrina.

O GRECO recomendou ainda a Portugal que alargue o mbito de aplicao dalegislao relativamente corrupo activa e passiva de funcionrios pblicos

estrangeiros, de membros de assembleias pblicas estrangeiros, de funcionrios deorganizaes internacionais, de membros de assembleias parlamentaresinternacionais, bem como juzes de tribunais internacionais, no sentido daconformidade total com os artigos 5., 6., 9., 10. e 11. da Conveno Penal contraa Corrupo.

Releva aqui que o artigo 386. do Cdigo Penal apenas considera equiparados afuncionrio, para efeito de incriminao por corrupo, os magistrados, funcionrios,agentes e equiparados da Unio Europeia, independentemente da nacionalidade eresidncia; os funcionrios nacionais de outros Estados membros da Unio Europeia,

quando a infraco tiver sido cometida, total ou parcialmente, em territrio portugus;os funcionrios, agentes, rbitros, jurados e peritos no mbito de qualquerorganizao internacional de direito pblico de que Portugal seja membro, quando ainfraco tiver sido cometida, total ou parcialmente, em territrio portugus; e todosos que exeram funes no mbito de procedimentos de resoluo extrajudicial deconflitos.

9 Para quem pretenda faz-lo, sugere-se a leitura das seguintes obras: CUNHA, Jos Manuel Damio da; AReforma Legislativa em Matria de Corrupo uma anlise crtica das Leis n.s 32/2010, de 2 de Setembro, e41/2010, de 3 de Setembro, Coimbra Editora, Maio de 2011; As alteraes de 2010 ao Cdigo Penal e aoCdigo de Processo Penal, obra colectiva (coordenao de Helena Leito e de Rui do Carmo), Centro deEstudos Judicirios/Coimbra Editora, Junho de 2011.10 V. pgina 7, pargrafo 24 do Evaluation Report on Portugal on Incriminations (ETS 173 and 191, GPC 2)


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Ficam, assim, excludos do mbito de aplicao das disposies penais relativas corrupo, os funcionrios pblicos estrangeiros (que no da Unio Europeia), os88funcionrios de organizaes internacionais das quais Portugal no membro, osmembros de assembleias parlamentares internacionais das quais Portugal no membro, bem como os juzes de tribunais internacionais. Por outro lado, na

apreciao do GRECO a alterao introduzida pela Lei n. 32/2010, de 2 deSetembro, na alnea d) do n. 2 do artigo 386. do Cdigo Penal no se refere aestrangeiros mas apenas a cidados nacionais. O GRECO critica ainda o critrio deconexo territorial infraco cometida, total ou parcialmente, em territrio portugus defendendo uma ampla jurisdio nesta matria.

Foi ainda recomendado que seja assegurada a criminalizao do trfico de influnciaactivo e passivo relativamente a funcionrios estrangeiros em conformidade com odisposto no artigo 12. conjugado com os artigos 5., 6., 9., 10. e 11. da referidaConveno.

O alargamento para 15 anos do prazo de prescrio foi considerado uma medidamuito positiva pelo GRECO.

Por fim, e ainda no contexto da avaliao realizada em Dezembro de 2010, oGRECO formulou uma crtica ao sistema de arrependimento activo implementado(artigo 374.-B), tendo o GRECO recomendado que Portugal analise e, emconformidade, reveja a total e obrigatria dispensa de pena garantida aos autores decrimes de corrupo no sector pblico em consequncia de arrependimento activo.

Outros contributos

Foi solicitado ao DIAP de Lisboa que se pronunciasse sobre as alteraesintroduzidas pela Lei n. 32/2010, de 2 de Setembro, ao Cdigo Penal. A estepropsito, foi referido que a mudana no quadro legislativo em matria de corrupono sector pblico menor do que aparenta ser. No entanto, foi destacada a extremaimportncia dos designados crimes urbansticos, quer o de violao de regrasurbansticas, quer o de violao de regras urbansticas por funcionrio. Tambm oConselho de Preveno da Corrupo considerou muito oportuna a previso dos

crimes contra o urbanismo, matria, alis, identificada nas suas aces, como umadas principais reas de risco

Neste domnio, de referir o significativo contributo da Inspeco-Geral do Ambientee do Ordenamento do Territrio (IGAOT), que procedeu ao levantamento das leis eregulamentos aplicveis em matria urbanstica que permitem preencher o conceitode normas urbansticas e que, consequentemente, possibilitam uma correctainterpretao deste preceito11.

11 Ver lista completa no anexo II ao presente relatrio.


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Destaca-se ainda a existncia de um protocolo de colaborao tcnica entre oMinistrio do Ambiente, do Ordenamento do Territrio e do DesenvolvimentoRegional e o Ministrio Pblico em matria de ordenamento do territrio, celebradoem 2009, que ser potenciado com os novos tipos criminais agora introduzidos. Esteprotocolo j prev a comunicao ao Ministrio Pblico de eventuais ilegalidades

detectadas no mbito dos planos municipais de ordenamento do territrio.

de assinalar que o aprofundamento da preveno e represso da criminalidadeurbanstica poder ainda beneficiar de uma adequada articulao entre a IGAOT e aIGAL, bem como do envolvimento da Associao Nacional de MunicpiosPortugueses, porventura atravs de protocolo, para assegurar a devidasensibilizao e consciencializao junto dos municpios para a criminalizao detodos os actos administrativos que envolvam ilcitos urbansticos. Este protocolopoderia prever, por exemplo, a realizao de uma iniciativa pblica sobre estamatria, com a presena de especialistas e de representantes das autarquias locais.

A formulao do crime de recebimento indevido de vantagem merece dvidasinterpretativas de vrias das entidades consultadas, nomeadamente na parterespeitante s condutas que ficam excludas deste tipo criminal e a que o CdigoPenal rotula como condutas socialmente adequadas e conformes aos usos ecostumes.

A este propsito, o grupo de trabalho tomou conhecimento informal do pedido deparecer solicitado pela Assembleia da Repblica ao Conselho de Preveno da

Corrupo sobre a interpretao concreta a conferir ao preceituado nos dispositivoslegais relativos a crimes de responsabilidade de titulares de cargos polticos (a leipassou a considerar crime o recebimento indevido de vantagem). Na respostaenviada pelo Conselho de Preveno da Corrupo, a que o grupo de trabalhotambm teve acesso, foi referido que, entre outros aspectos a aprofundar peloGrupo de Trabalho criado no mbito do Ministrio da Justia, o entendimento doConselho de Preveno da Corrupo que no exerccio da sua actividade, asentidades e os seus trabalhadores no podem oferecer, solicitar, receber ou aceitar,para si ou para terceiros, quaisquer benefcios, recompensas, presentes ou ofertas,exceptuando-se as ofertas de natureza institucional que tenham valor diminuto.

Esta matria dever merecer maior aprofundamento, para que o alcance do quepossam ser consideradas ofertas de natureza institucional de valor diminuto venhaa ter um tratamento jurdico coeso. Uma das hipteses sugeridas a sua inclusode, forma clara, nos planos de gesto de riscos de corrupo e infraces conexasou nos futuros cdigos de conduta e de tica cujo enquadramento jurdico ainda seencontra em preparao.


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1. Enquadramento

Este diploma veio consagrar a exclusividade como regra no exerccio de funespblicasalterando a Lei n. 12-A/2008, de 21 de Fevereiro:

a) invertida a regra da acumulao de funes pblicas com privadas, prevista naLei n. 12-A/2008, de 21/02 (Regime de vinculao, de carreiras e deremuneraes dos trabalhadores que exercem funes pblicas), passando aexclusividade no exerccio de funes pblicas a ser a regra (o exerccio defunes no pode ser acumulado com o de funes ou actividades privadas,com as excepes que constam dos n.s 2 a 4 do artigo 28.);

b) Esclarece-se ainda que a autorizao para a acumulao de funes deve serprvia ao exerccio das funes privadas.

2. Prazo de execuo

As alteraes introduzidas no regime de vinculao, de carreiras e de remuneraesdos trabalhadores que exercem funes pblicas entraram em 1 de Novembro de2010 (60 dias aps a publicao em Dirio da Repblica).



4. Anlise

Direco-Geral da Administrao e do Emprego Pblico (DGAEP) foram colocadasquestes relativas s alteraes introduzidas pela Lei n. 34/2010, de 2 de Setembro, Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, nomeadamente sobre quais as medidas

adoptadas para dar cumprimento alterao; se estaria prevista a elaborao decircular com orientaes tcnicas e recomendaes dirigidas aos servios visandofacilitar o cumprimento pelos servios; e sobre a fiscalizao prevista para garantir ocumprimento do regime. Foram ainda solicitados dados estatsticos sobre o nmerode pedidos de autorizao emitidos ao abrigo da nova legislao.

Como sabido, a DGAEP o servio da Administrao Pblica comresponsabilidades na definio das polticas para a Administrao Pblica nosdomnios da organizao e da gesto, dos regimes de emprego e da gesto derecursos humanos, devendo assegurar a informao e dinamizao das medidas

adoptadas e contribuir para a avaliao da sua execuo. Apesar de integrado noMinistrio das Finanas e da Administrao Pblica, a DGAEP um servio


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transversal a toda a administrao directa do Estado, tendo funes de coordenaona definio das polticas que respeitam Administrao Pblica.

Sobre as alteraes constantes da Lei n. 34/2010, de 2 de Setembro, a DGAEPinformou entender que apesar de na substncia inverter a regra das acumulaes,

[esta lei] mantm todas as excepes e procedimentos de autorizao (),,concluindo que () o seu impacto real e potencial no que respeita ao reforo dasgarantias de imparcialidade dos trabalhadores no nem poderia ser significativo.

Foi ainda referido pela DGAEP que, mesmo antes da entrada em vigor destaalterao, a autorizao j era entendida como prvia. Por outro lado, esta entidademanifestou considerar que alterao, mais aparente que real, foi absorvida comnaturalidade pela Administrao Pblica, nunca tendo sido suscitada DGAEP,qualquer dvida, formal ou informalmente.

Quanto fiscalizao, a DGAEP informou apenas fazer relativamente aos seusprprios funcionrios atendendo circunscrio da sua competncia nesta matria.No foram disponibilizados pela DGAEP quaisquer dados estatsticos nesta sede.

Tambm a IGAL foi consultada sobre a aplicao da Lei n. 34/2010, de 2 deSetembro, atendendo ao facto de existir um elevado nmero de acumulaes defunes pblicas e privadas ao nvel dos funcionrios da administrao local.

A IGAL identificou a rea dos licenciamentos como sendo uma zona crtica nesta

matria12

. Identificou ainda as reas do urbanismo e informtica como sendo aquelasnas quais se verificam mais acumulaes. Mas salientou que o grande problema noest nas acumulaes que cumprem os requisitos legais e que so concedidas, massim naquelas que ocorrem margem da lei.

12 Importa assinalar que a IGAL recebe muitas queixas neste domnio oriundas da IGAOT, que, apesar dascompetncias inspectivas, no tem tutela inspectiva sobre as autarquias locais.


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1. Enquadramento

Este diploma veio proceder vigsima primeira alterao ao Regime Geral dasInstituies de Crdito e Sociedades Financeiras, aprovado pelo Decreto-Lei n.298/92, de 31 de Dezembro, consagrando as seguintes alteraes:

a) Acesso de autoridades judicirias a informao protegida pelo segredobancrio (artigo 79., n. 2, alnea d)

Clarifica-se o regime de acesso das autoridades judicirias, no mbito de umprocesso penal a actos e elementos bancrios cobertos pelo dever de segredo (a

proposta inicial era apenas aos juzes de direito, no mbito das suas funes). Oregime at ento no era to claro porque remetia para os termos previstos na leipenal e de processo penal.

b) Central de contas bancrias junto do Banco de Portugal (artigo 79., n. 3)

Por outro lado, criada, no Banco de Portugal, uma base de contas bancriasexistentes no sistema bancrio na qual constam os titulares de todas as contas, cujoacesso est apenas restringido s autoridades judicirias, no mbito de um processopenal. Da referida base de dados constaro a identificao das contas e respectivos

titulares, bem como das pessoas autorizadas a moviment-las, incluindoprocuradores, indicando ainda a data da respectiva abertura e encerramento. Trata-se de um mecanismo muito aguardado, pela fluidez que vai trazer ao acesso dasautoridades judicirias informao sobre contas bancrias, e do qual no seconhecem exemplos a nvel europeu.

2. Prazo de execuo

As alteraes ao Regime Geral das Instituies de Crdito e Sociedades Financeirasentraram em vigor em 2 de Maro de 2011 (180 dias aps a publicao em Dirio daRepblica).


A criao da central de contas bancrias, a realizar em articulao com o Banco dePortugal e com o eventual envolvimento da Associao Portuguesa de Bancos, exigea criao da infra-estrutura tecnolgica apta a permitir o carregamento pelos bancosda informao sobre as contas bancrias, bem como o acesso das autoridadesjudicirias informao a depositada.

O Banco de Portugal adoptou as normas regulamentares e procedimentosnecessrios para o bom funcionamento da central de contas bancrias. Foi afastada


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pelo Banco de Portugal a necessidade de interveno legislativa para instituirmedidas sancionatrias como contra-ordenaes (como aconteceu, por exemplo, oque aconteceu com a Central de Responsabilidades de Crdito, criada pelo Decreto-Lei n. 204/2008, de 14 de Outubro), uma vez que o Regime Geral das Instituiesde Crdito e Sociedades Financeiras, do qual constam os deveres de reporte de

informao para a central de contas bancrias, j prevem normas contra-ordenacionais aplicveis em situaes de eventual incumprimento (alneaj) do artigo210. do Regime Geral das Instituies de Crdito e Sociedades Financeiras).

4. Anlise

A criao da Base de Dados de Contas do Sistema Bancrio encontra-se a decorrerdentro dos prazos inicialmente previstos pelo Banco de Portugal, em cumprimento dalei:

Abril de 2011 incio dos testes de recepo de informao; Maio de 2011 - recepo da situao inicial das contas relativas a 1/3/2011;

Junho de 2011 (1. quinzena) recepo da informao relativa a alteraesverificadas nos meses de Maro, Abril e Maio;

Julho (1. quinzena) alteraes verificadas no ms de Junho

Agosto (1. quinzena) - alteraes verificadas no ms de Julho

Encontra-se j aprovada a Instruo n. 7/2011 que aprova o Regulamento da Basede Dados de Contas do Sistema Bancrio. Esta instruo estatui o modo como as

instituies devem observar a obrigao de reporte da informao relativa identificao das contas e dos titulares e representantes respectivos.

Foi igualmente j divulgado por carta-circular o Modelo de Comunicao, queespecifica a estrutura dos ficheiros e estabelece os fluxos operacionais tendentes aocumprimento das obrigaes emergentes do disposto no artigo 79. do Regime Geraldas Instituies de Crdito e Sociedades Financeiras, aprovado pelo Decreto-Lei n.298/92, de 31 de Dezembro, na redaco dada pela Lei n. 36/2010, de 2 deSetembro.

Os referidos instrumentos encontram-se publicados no boletim oficial do Banco dePortugal, em Maro e entraram em vigor em 15 de Abril de 2011.

O Banco de Portugal informou ainda que foram realizadas reunies com algumasassociaes e instituies representativas para apresentao do modelo de dados aobservar e esclarecer as dvidas colocadas. Todos os requisitos tcnicos eoperacionais inerentes ao cumprimento das obrigaes relacionadas com atransmisso e com o acesso informao esto j concludos, estando j a centralde contas bancrias entre em pleno funcionamento.

Nos termos da instruo do Banco de Portugal atrs referida as entidadesabrangidas (instituies de crdito, sociedades financeiras e instituies de


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pagamento) esto obrigados a comunicar ao Banco de Portugal informao sobre ascontas bancrias existentes, sobre os respectivos titulares e sobre as pessoasautorizadas a moviment-las.

Para efeitos desta base de dados, sero consideradas todas as contas abertas em

territrio nacional e existentes nos bancos abrangidos, nestas se incluindo:

As contas de depsito bancrio, nos termos da Lei n. 430/91, de 2 deNovembro;

As contas de instrumentos financeiros, previstas nas alneas a) e b) do n. 5do artigo 306. do Cdigo dos Valores Mobilirios;

As contas de crdito, incluindo as contas de carto de crdito, de crdito habitao, de crdito ao consumo e quaisquer outras contas referentes aoperaes de concesso de crdito aos titulares da conta;

As contas de pagamento, abrangendo as contas referidas na alnea o) doartigo 2. do regime Jurdico que regula o acesso actividade das instituiesde pagamento e a prestao de servios de pagamento, anexo ao Decreto-Lei n. 317/2009, de 30 de Outubro.

A Instruo n. 7/2011 determina que os bancos devem comunicar todas as contasbancrias que se encontrem abertas a 1 de Maro de 2011 e as que posteriormentea esta data venham a ser abertas, devendo ser reportados:

O nmero da conta;

O tipo e subtipo de conta; A data de abertura da conta;

A data de encerramento da conta, quando tal venha a verificar-se.

Relativamente ao procedimento a adoptar pelas autoridades judicirias para teracesso informao sobre contas bancrias, a instruo esclarece que a pesquisa informao constante da Base de Dados de Contas do Sistema Bancrio realizadapor tcnicos do Banco de Portugal, mediante requerimento efectuado pelasautoridades judicirias, no mbito de um processo penal.

Em ltimo lugar, cumpre destacar que os dados referentes s contas bancrias erespectivos intervenientes, ficaro arquivados durante um perodo de 15 anos aps adata de encerramento da conta bancria respectiva ou aps o fim da relao dointerveniente com a conta bancria, em alinhamento com os prazos de prescrioprevistos no Cdigo Penal.

A Lei n. 36/2010, de 2 de Setembro, foi considerada pelo Banco de Portugal comoum instrumento facilitador e de extrema importncia no domnio do contacto entreinstituies judiciais e instituies bancrias.

No entanto, o mbito consagrado na Lei n. 36/2010, de 2 de Setembro, foiconsiderado insuficiente e limitado, tendo em conta que a Base de Dados de Contasdo Sistema Bancrio apenas se destina s autoridades judicirias, no mbito de um


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processo penal. Com efeito, o Banco de Portugal deu nota de que, dos pedidosrecebidos pelos tribunais, apenas 10% dizem respeito a pedidos efectuados nombito de processos-crime13. Como assinalou o Banco de Portugal, a quasetotalidade dos pedidos so efectuados no contexto de aces de natureza cvel. Emconsequncia, passar a coexistir a Base de Dados de Contas do Sistema Bancrio

para os processos penais, com o mtodo tradicional e que se revelou moroso,burocrtico e nada eficaz para a boa realizao da justia para os processos cveisque exige a recepo de pedidos pelo Banco de Portugal, a consequente difusopelas instituies bancrias, a recepo das respostas das instituies bancrias e,finalmente, o reporte s autoridades judicirias.

13 Em 2009, o Banco de Portugal recebeu 7.240 pedidos de autoridades judicirias, o que bem demonstrativode que o esforo de criao de um sistema automatizado para dar resposta aos pedidos das autoridadesjudicirias ter ainda um impacto limitado se no for alargado igualmente aos pedidos de natureza cvel.


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1. Enquadramento

Este diploma veio proceder vigsima primeira alterao Lei Geral Tributria,aprovada pelo Decreto-Lei n. 398/98, de 17 de Dezembro, e segunda alterao aoDecreto-Lei n. 62/2005, de 11 de Maro, consagrando as seguintes alteraes:

a) Alargamento das condies de derrogao do sigilo bancrio (artigos 63. e63.-B)

Desaparece o princpio geral de que o acesso informao protegida pelo sigilobancrio, como acontece com a informao protegida por outros regimes de

segredo, depende de autorizao judicial, passando a remeter-se o regime deacesso referida informao para o disposto nos artigos 63.-A, 63.-B, nassituaes nele previstas, e 63.-C (em que no h qualquer interveno judicial),excepto se for interposto recurso com efeito suspensivo, nos termos do n. 5 doartigo 63. B e com as limitaes previstas no n. 9 do mesmo artigo.

Deixa igualmente de ser legtima a falta de cooperao dos contribuintes narealizao das diligncias inspectivas pela administrao tributria que envolvam oacesso a informaes ou documentos que envolvam a derrogao do sigilo bancrio.

clarificada qual a documentao que deve acompanhar a notificao das entidadesbancrias, para efeitos de permitirem o acesso a elementos cobertos pelo sigilobancrio, seja de forma directa ou de forma directa com audio prvia obrigatria dosujeito passivo ou de familiares ou terceiros que se encontrem numa relao especialcom o contribuinte.

Passa a estar inscrita na Lei Geral Tributria a possibilidade de a administraotributria aceder a todas as informaes ou documentos bancrios sem dependnciado consentimento do titular quando se verifique a existncia comprovada de dvidas

segurana social (sublinha-se que este pressuposto foi alargado existncia dedvidas Administrao Fiscal pela redaco dada alnea g) do n. 1 do artigo 63.B, pela Lei n. 55-A/2010, de 31 de Dezembro).

Passa a consagrar-se a derrogao do sigilo bancrio para todas as informaes oudocumentos bancrios relativos contas atravs das quais so movimentados ospagamentos e recebimentos respeitantes actividade empresarial desenvolvidapelos sujeitos passivos de IRC, sem dependncia do consentimento dos respectivostitulares, nas situaes previstas no artigo 63.-B da Lei Geral Tributria.

Anualmente, aquando da apresentao da proposta de lei do Oramento do Estado,passa a ser disponibilizada Assembleia da Repblica informao estatstica sobreos processos em que ocorreu o levantamento do sigilo bancrio.


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b) Alargamento da tributao dos rendimentos da poupana sob a forma dejuros aos residentes em territrio nacional

O Decreto-Lei n. 62/2005, de 11 de Maro, sobre a tributao dos rendimentos da

poupana sob a forma de juros, alterado no sentido de passar a abrangerrendimentos da poupana sob a forma de juros de que sejam beneficirios efectivospessoas singulares residentes em territrio nacional ou noutro Estado-membro daUnio Europeia. At agora abrangia apenas os rendimentos da poupana sob aforma de juros de que eram beneficirias efectivas pessoas singulares residentesnoutro Estado-membro da UE.

2. Prazo de execuo

As vrias alteraes Lei Geral Tributria entraram em vigor em 3 de Setembro de2010. A adaptao do Decreto-Lei n. 62/2005, de 11 de Maro, deveria ocorrer noprazo de 60 dias aps a publicao da lei em Dirio da Repblica: at 1 deNovembro de 2010.



Importa, no entanto, assinalar que a Direco-Geral dos Impostos (DGCI) deveimplementar um sistema de recolha de informao que permita dar cumprimento aodever de apresentar, em cada ano, no momento da apresentao da Proposta de Leido Oramento do Estado, informao estatstica sobre os processos em que ocorreuo levantamento do sigilo bancrio.

4. Anlise

Alteraes Lei Geral Tributria

Foi consultada a DGCI quanto s medidas adoptadas para dar cumprimento a estalei, nomeadamente sobre quais as medidas adoptadas para dar cumprimento salteraes introduzidas nas condies de derrogao do sigilo bancrio; se estariaprevista a elaborao de algumas instruo administrativa com orientaes erecomendaes dirigidas aos servios de finanas; sobre a fiscalizao prevista paragarantir o cumprimento do regime; e, finalmente, foram solicitados dados estatsticosrelativos quer ao primeiro impacto da medida, quer derrogao do sigilo bancrionos ltimos 3 anos.

Foi reportado por esta entidade que algumas das alteraes introduzidas tmreduzido impacto. Por exemplo, a alterao introduzida no artigo 63-B (existncia


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comprovada de dvidas segurana social) veio apenas colmatar uma lacuna que jhavia sido identificada.

Das alteraes introduzidas no regime da derrogao do sigilo bancrio, que j seencontrava regulado pelos artigos 63.A, 63.-B, nas situaes nele previstas, e

artigo 63.-C da Lei Geral Tributria, a DGCI considera que a alterao maisimportante a que consta do artigo 63.-C. Passa a ser permitido administraotributria aceder a todas as informaes ou documentos bancrios relativos contaatravs da qual so movimentados os pagamentos e recebimentos respeitantes actividade empresarial desenvolvida, sem dependncia do consentimento dosrespectivos titulares:

Quando existam indcios da prtica de crime em matria tributria; Quando se verifiquem indcios da falta de veracidade do declarado ou esteja

em falta declarao legalmente exigvel;

Quando se verifiquem indcios da existncia de acrscimos de patrimnio nojustificados;

Quando se trate da verificao de conformidade de documentos de suportede registos contabilsticos dos sujeitos passivos de IRS e IRC que seencontrem sujeitos a contabilidade organizada;

Quando exista a necessidade de controlar os pressupostos de regimes fiscaisprivilegiados de que o contribuinte usufrua;

Quando se verifique a impossibilidade de comprovao e quantificaodirecta e exacta da matria tributvel, e, em geral, quando estejam verificados

os pressupostos para o recurso a uma avaliao indirecta; Quando se verifique a existncia comprovada de dvidas administrao

fiscal ou segurana social.

Esta entidade informou entender que no necessria a adopo de quaisquermedidas para dar cumprimento s alteraes efectuadas pela Lei n. 37/2010, de 2de Setembro, Lei Geral Tributria, no estando igualmente prevista a elaboraode quaisquer instrues administrativas dirigidas aos servios de finanas para darcumprimento ao disposto na lei, referindo que a norma tem como destinatriosespecficos os inspectores tributrios que realizem procedimentos de inspeco, no

tendo os servios de finanas, em regra qualquer interveno neste mbito.

Por outro lado, informou no estar prevista a implementao de fiscalizao paraverificar o cumprimento do regime.

A DGCI sinalizou, por fim, que face ao perodo de tempo de vigncia desta Lei, aexperincia relativa sua execuo quase inexistente, razo pela qual ainda noest habilitada a uma anlise mais profunda. Este ser o motivo pelo qual informouno dispor de dados estatsticos relativos aos acessos a as informaes oudocumentos bancrios relativos conta atravs da qual so movimentados os

pagamentos e recebimentos respeitantes actividade empresarial desenvolvida,sem dependncia do consentimento dos respectivos titulares (n. 4 do artigo 63.-Cda Lei Geral Tributria, na redaco dada pela Lei n. 37/2010, de 2 de Setembro).


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Foram, no entanto, fornecidos pela DGCI os dados disponveis sobre o levantamentodo sigilo bancrio nos anos de 2007 a 2009. Neste perodo, os dados revelam umaqueda significativa para a qual no foi obtida explicao da parte da DGCI donmero de processos instaurados para efeito de levantamento do sigilo bancrio:

PROCESSOS 2007 2008 2009 TOTAL

N de processos instauradospara efeito de levantamentodo sigilo bancrio

1067 1089 646 2802

N de projectos de decisonotificados ao S.P

51 63 47 161

N de decises de

levantamento do sigilo37 62 46 145

N de processo resolvidos por

autorizao voluntria ounotificao do projecto dedeciso

978 1014 599 2591

N de recursos jurisdicionaisinterpostos pelo S.P

19 50 8 77

N de sentenas proferidasp/Tribunal a favor daadministrao fiscal

11 21 19 51

Foi igualmente possvel apurar que foram enviados para o Ministrio Pblico, pelaprtica de crimes fiscais previstos no Regime Geral das Infraces Tributrias, nos

anos de 2008, 2009 e 2010, respectivamente, 2455, 5023 e 8793 processos. Estesdados permitem inferir que os mecanismos de acesso s contas agora introduzidoscumulativamente com a derrogao do sigilo bancrio nas condies previstas,permitiro manter a tendncia crescente das irregularidades detectadas.

Alteraes Lei Geral Tributria

A DGCI foi ainda consultada quanto alterao ao Decreto-Lei n. 62/2005, de 11 deMaro, que regula o regime da tributao dos rendimentos da poupana sob a formade juros. A referida alterao torna obrigatria a informao, para fins fiscais, dosjuros obtidos por poupanas de residentes em territrio nacional, semelhana doque j era feito relativamente aos juros de contas abertas em Portugal por noresidentes.

A DGCI informou no ter conhecimento de qualquer adequao ou adaptao feitana aplicao deste diploma.

Embora se entenda que no fica liminarmente prejudicada a recolha de informaosobre os juros obtidos por poupanas de residentes em territrio nacional com a

alterao introduzida ao artigo 1. deste diploma, a verdade que de toda autilidade a introduo de regras especficas para esta nova categoria de


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beneficirios, nomeadamente no que se refere s obrigaes de comunicao porparte do agente pagador.

Enquanto a definio geral de beneficirio efectivo prevista no artigo 5. do diploma suficientemente ampla para abranger os no residentes, j previstos, e os residentes

acrescentados com a Lei n. 37/2010, de 2 de Setembro, a excluso do conceito debeneficirio prevista no n. 2 deste artigo, contm referncias a no residentesdevendo passar a conter tambm referncias a residentes nas mesmas condies.

Por outro lado, as regras relativas identificao destes ltimos, previstas no 6.esto demasiado focadas nos no residentes tornando-se importante, mas noimprescindvel, adaptar estas regras identificao dos beneficirios residentes.

Importa ainda alterar o artigo 7. (determinao do local de residncia dosbeneficirios efectivos), devendo passar este a referir-se exclusivamente aos noresidentes.

O artigo 8. relativo s obrigaes de comunicao deve igualmente ser alterado,residindo aqui a maior lacuna. Os agentes pagadores devem expressamente passara comunicar DGCI os mesmos elementos que comunicam, nos termos da leivigente, quando esto em causa beneficirios no residentes.

Finalmente, deve ser equacionada alterao ao artigo 9. (eliminando-se a restrioaos residentes em outros Estados-membros) relativo a outras obrigaes de

comunicao que incidem sobre entidades que no sejam pessoas colectivas cujoslucros no sejam tributveis no quadro de disposies de direito comum sobre atributao das empresas, nem sejam organismos de investimento colectivo emvalores mobilirios autorizados nos termos da Directiva n. 85/611/CEE, de 20 deDezembro.

Considera-se, em sntese, ser importante adaptar o corpo normativo deste diplomafazendo acompanhar essa alterao com a alterao introduzida no seu artigo 1.que implica a ampliao do seu campo de aplicao.

Uma nota final para assinalar que esta medida actua em prol da transparncia, razopela qual no deve ser descurada e ficar em concretizao legislativa, comoacontece actualmente.


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1. Enquadramento

Este diploma veio proceder quinta alterao ao regime do controlo pblico dariqueza dos titulares dos cargos polticos, aprovado pela Lei n. 4/83, de 2 de Abril,consagrando as seguintes alteraes:

a) Alargamento do mbito de entidades abrangidas (artigo 4.)

alterado o universo dos sujeitos obrigados apresentao da declarao depatrimnio, rendimentos e cargos sociais, que passa a abranger os membros dergos executivos das empresas que integram o sector empresarial local, bem como

os membros dos rgos directivos dos institutos pblicos. Assinala-se que ossubdirectores-gerais deixam de estar abrangidos pelo regime de controlo pblico dariqueza.

b) Alargamento do mbito de bens patrimoniais a declarar (artigo 1.)

Foi ampliado o mbito objectivo da declarao de patrimnio, rendimentos e cargossociais, que passa a abranger tambm as contas bancrias ordem, desde que devalor superior a 50 salrios mnimos ( 23.750).

c) Alterao das regras de actualizao da declarao inicialmenteapresentada (artigo 2.)

Foram ainda alterados os pressupostos objectivos e subjectivos do dever derenovao da declarao apresentada inicialmente pelo titular (fora dos casos dereconduo ou reeleio do titular). Assim, passa a prever-se que sempre que nodecurso do exerccio de funes se verifique um acrscimo patrimonial efectivo quealtere o valor declarado inicialmente em montante superior a 50 salrios mnimosmensais ( 23.750), deve o titular actualizar a respectiva declarao. At agora, os

titulares esto obrigados a renovar anualmente as respectivas declaraes, sendoque, nos casos em que no havia lugar a actualizao da anterior declarao, asdeclaraes subsequentes poderiam ser substitudas pela simples meno dessefacto.

2. Prazo de execuo

As alteraes ao regime do controlo pblico da riqueza dos titulares dos cargospolticos constantes da Lei n. 38/2010, de 2 de Setembro, entraram em vigor em 1de Novembro de 2010 (60 dias aps a publicao em Dirio da Repblica).



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Verifica-se a necessidade de proceder reviso do Decreto Regulamentar n.1/2000, de 9 de Maro, de modo a adequar a regulamentao desta matria aodisposto na Lei n. 38/2010, de 2 de Setembro.

O Tribunal Constitucional deve ainda adaptar o formulrio (modelo n. 1649) atravs

do qual o titular declara o respectivo patrimnio, rendimentos e cargos sociais. Poroutro lado, deve tambm ser elaborado um novo formulrio para os titulares que nodecurso do exerccio de funes tenham um acrscimo patrimonial efectivo quealtere o valor declarado inicialmente em montante superior a 50 salrios mnimosmensais.

4. Anlise

Para efeitos da avaliao da regulamentao e execuo das medidas constantes da

Lei n. 38/2010, de 2 de Setembro, bem como de eventuais constrangimentos, ogrupo de trabalho solicitou a colaborao do Tribunal Constitucional nos trabalhos deanlise, tendo sido sugerido, semelhana do procedimento de consulta realizadocom outras entidades, a realizao de uma reunio presencial com os interlocutoresadequados a indicar pelo Tribunal Constitucional, nomeadamente o pessoal afecto 4. seco deste tribunal, unidade que trata da recolha e gesto das declaraes derendimento apresentadas.

Por outro lado, uma vez que as matrias em causa abrangem no s ofuncionamento do regime do controlo pblico da riqueza dos titulares dos cargos

polticos mas tambm a forma como o Ministrio Pblico procede anlise dasdeclaraes apresentadas pelos respectivos titulares foi igualmente considerada arealizao de uma reunio separada com o Ministrio Pblico junto do TribunalConstitucional.

Considerou o Tribunal Constitucional ser ainda cedo para fazer uma avaliao sriadas regras que foram alteradas no final de 2010, tendo em conta a recentedissoluo da Assembleia da Repblica [ocorrida em Abril] e os efeitos que elaproduz no mbito da actividade governativa, por um lado, e por outro, o curto perodo

de aplicao das novas normas.

J o Ministrio Pblico junto do Tribunal Constitucional acedeu ao pedido de consultado grupo de trabalho, tendo dado um contributo muito considervel para os trabalhosde avaliao do regime do controlo pblico da riqueza dos titulares dos cargospolticos. Sendo certo que a Lei n. 38/2010, de 2 de Setembro, no prev nenhumamedida especfica relativa fiscalizao das declaraes de rendimentosapresentadas junto do Tribunal Constitucional, foi tida em considerao pelo grupode trabalho a necessidade de proceder igualmente a uma avaliao das alteraesintroduzidas a este respeito pela Lei n. 19/2008, de 21 de Abril. O referido diplomaveio atribuir ao Ministrio Pblico junto do Tribunal Constitucional a incumbncia de

passar a proceder anualmente anlise das declaraes apresentadas aps o termodos mandatos ou a cessao de funes dos titulares de cargos polticos.


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Enquadramento

Foram ouvidos pelo grupo de trabalho trs dos membros da equipa do MinistrioPblico junto do Tribunal Constitucional.

A ttulo de enquadramento, foi reportado que o universo de fiscalizao de cerca de15.000 declaraes e que os recursos humanos do Ministrio Pblico afectos so deapenas 4 procuradores, que acumulam estas funes com outras relacionadas coma interveno do Ministrio Pblico junto do Tribunal Constitucional.

A insuficincia de recursos aptos a cumprir as incumbncias legais foi j identificadano Relatrio Anual do Ministrio Pblico de 200814, referindo este documento que sese quiser dar um contedo real e efectivo referida e inovatria competncia do

Ministrio Pblico, decorrente da citada alterao legislativa ser necessrio

complementar o lacnico regime legal com normas de ndole procedimental e de

carcter organizatrio, prevendo-se nomeadamente um corpo mnimo de tcnicos ou

funcionrios que realizem uma primeira e liminar anlise dos (provavelmente) vrios

milhares de declaraes que, em cada ano, ser necessrio analisar e comparar,

assumindo ainda a realizao complementar das indispensveis diligncias,

tendentes ao suprimento de eventuais deficincias ou insuficincias detectadas nas

declaraes, ou obteno de esclarecimentos complementares ou adicionais que

possibilitem a formulao de um juzo seguro e consistente.

Em 2009, a equipa foi reforada visando j as novas competncias, mas, em 2011,manteve o quadro de 4 elementos. Foi manifestada especial preocupao com anecessidade de formao uma vez que fiscalizao exercida pelo Ministrio Pblicoembora incidindo sobre um objecto especfico no deixa de abranger situaes degrande complexidade no s jurdica mas tambm econmico-financeira.

Adaptao dos formulrios

As alteraes constantes da Lei n. 38/2010, de 2 de Setembro, impem aactualizao do modelo de declarao e a adopo de um novo formulrio para as

actualizaes.

O grupo de trabalho foi informado que a actualizao dos modelos est em execuomas importa aqui registar que j se verifica um atraso considervel (j decorreram 7meses desde a entrada em vigor do diploma). De acordo com os procuradores doMinistrio Pblico consultados, o atraso resulta da complexidade dos modelos e daexigncia de colaborao de outras entidades (nomeadamente instituies bancriase seguradoras). Como foi destacado pelo Ministrio Pblico, o modelo a adoptar terque ser cuidadosamente delineado e a preocupao em chamar entidadesespecializadas resulta, por exemplo, das novas formas de titularizao do patrimnio.

14 Ver pgina 36 do Relatrio Anual dos Servios do Ministrio Pblico de 2008.


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O Ministrio Pblico chamou igualmente a ateno para a necessidade de avaliarcuidadosamente a relao entre a informao a divulgar e a proteco de dadospessoais. Como se sabe, as declaraes de rendimentos so documentos de acessopblico mediante requerimento, sendo que as declaraes podem abranger dadospessoais como domiclios, matrculas de viaturas, etc. Ora, dada a sua natureza,

estes dados devero estar protegidos, devendo ser salvaguardada a segurana dosprprios declarantes e das respectivas famlias. Est a ser equacionada peloMinistrio Pblico a possibilidade de vir a propor que as declaraes de rendimentosa entregar pelos titulares de cargos polticos passem a conter um documento derosto, acessvel ao pblico em geral, nos termos da lei, com valores globais porcategoria e um documento anexo, com informao mais completa e detalhada comas identificaes tidas por necessrias para efeitos da fiscalizao da riqueza dostitulares de cargos polticos, mas que salvaguardem os dados de natureza pessoal exposio pblica.

Fiscalizao

A consulta ao Relatrio Anual do Ministrio Pblico de 2008 permite assinalar quenesse ano foram analisadas 580 declaraes de rendimentos de titulares de cargospolticos. No foram disponibilizados dados sobre os anos de 2009 e de 2010.

O Ministrio Pblico assinalou o constrangimento legal que impede que asdeclaraes de rendimento dos titulares dos cargos polticos possam serdesmaterializadas15 e que prejudica a introduo de ferramentas informticas de

tratamento automatizado dos dados aptas a tornar mais eficaz a to necessriafiscalizao. certo que esto em causa dados de titulares de cargos polticos,muitos deles de natureza pessoal, mas no podem deixar de ser perspectivadassolues j hoje vulgarmente utilizadas, que garantem a salvaguarda da informao.

Por outro lado, foi sublinhado que a desejada maior eficcia da fiscalizao esbarraainda com a dificuldade de acesso a determinadas bases de dados (por exemplo base de dados da DGCI contendo as declaraes de IRS). Esta situao foi, alis,descrita no Relatrio Anual do Ministrio Pblico de 2009: (), revela-seindispensvel assegurar o acesso a informao pertinente, detida por entidades

pblicas, designadamente acessvel por meios informticos (por exemplo, bases dedados registrais), tendo-se j iniciado diligncias com este objectivo16.

Questionado sobre as consequncias das situaes de incumprimento, o MinistrioPblico deu nota de que, em sede de fiscalizao, comunica todas as faltas deapresentao da declarao ao Ministrio Pblico junto dos tribunais administrativossuperiores. Os procuradores colocados nesses tribunais apresentam as devidasaces administrativas especiais conducentes perda de mandato mas, at hoje,nenhum titular perdeu algum mandato. Ora, depois de iniciado o procedimentojudicial, acaba por ser entregue a declarao em falta, sendo entendimento do

15 O n. 2 do artigo 106. da Lei Orgnica do Tribunal Constitucional impede a transcrio em suporte informticodo contedo das declaraes de rendimentos.16 Ver pgina 41 do Relatrio Anual do Ministrio Pblico 2009.


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Supremo Tribunal Administrativo que, apesar do incumprimento da lei, no devehaver lugar a qualquer sano por ter havido entrega da declarao.

Relativamente s falsas declaraes detectadas, o Ministrio Pblico deu nota deque so enviadas as competentes certides para o departamento de investigao e

aco penal competente para efeitos de procedimento criminal.

Ainda em termos de fiscalizao, tem sido colocado um problema relativamente aotribunal competente para conhecer das aces relativas a incumprimentos degestores de empresas pblicas, cujo regime jurdico aplicvel o Cdigo dasSociedades Comerciais. Foi assinalado pelos procuradores do Ministrio Pblicoconsultados que, nestas situaes, o Supremo Tribunal Administrativo tem-sedeclarado incompetente. Seria, por isso, vantajosa a clarificao das regras nestamatria.

Em ltimo lugar, no que concerne fiscalizao, foi apontada a dificuldade de ter umconhecimento completo e actual sobre o universo de pessoas abrangidas peloregime do controlo pblico da riqueza dos titulares dos cargos polticos.

Com efeito, o Tribunal Constitucional no dispe de listas actualizadas com ostitulares de cargos polticos e de altos cargos pblicos sujeitos obrigao deapresentao da declarao. Significa isto que o n. 3 do artigo 3. da Lei n. 4/83, de2 de Abril, no est a ser integralmente cumprido: As secretarias administrativas dasentidades em que se integrem os titulares de cargos a que se aplica a presente lei

comunicaro ao Tribunal Constitucional a data do incio e da cessao de funes.

O dfice de informao apontado pode ser ultrapassado com a entrada em vigor darecm-publicada Lei n. 20/2011, de 20 de Maio, que cria o registo nacional dosservios do Estado de todo o sector pblico administrativo. Este diploma cria umregisto gerido pela Direco-Geral do Oramento do qual devem constar todos osservios pblicos no mbito do sector pblico administrativo, designadamente osservios e fundos da administrao directa e indirecta do Estado, as regiesautnomas, os municpios e as empresas pblicas. Este registo visa agregar, emprimeira linha, informao sobre a execuo oramental e o patrimnio das

entidades por ele abrangidas mas tambm dele constaro informaes sobre aidentidade e os elementos curriculares de todos os membros dirigentes. Acresceque o registo a criar ficar publicamente disponvel na Internet.

Jurisprudncia recente

Salienta-se que existe j um acrdo do Tribunal Constitucional sobre a Lei n. 38/2010, de 2 deSetembro, e as novas alteraes dela constantes. O Acrdo n. 4/2011, de 4 de Janeiro de 2011vem esclarecer um conjunto de questes colocadas por um administrador do Banco de Portugalsobre as alteraes introduzidas no regime de controlo da riqueza dos titulares de cargospolticos:

1.) Qual a periodicidade com que deve ser cumprida a obrigao de actualizao dadeclarao de patrimnio e rendimentos, isto , qual o intervalo temporal relativamente aoqual deve ser verificada a ocorrncia do acrscimo patrimonial efectivo em montante


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superior a 50 salrios mnimos nacionais, em particular nos casos em que, como sucedecom as aces representativas do capital cotado em bolsa, os elementos patrimoniais adeclarar so potencialmente muito volteis?

O Tribunal pronunciou-se no sentido de que sempre que o acrscimo patrimonial relacionadocom a titularidade de aces representativas de capital societrio cotado em bolsa se produzirapenas em consequncia da flutuao do respectivo valor de mercado, falhar uma condio

necessria a que sobrevenha o dever de actualizao da declarao precedentementeapresentada e que consiste em o facto gerador do aumento patrimonial ocorrido se haver

produzido mediante a interveno do obrigado. No entanto, quanto titularidade de acesrepresentativas de capital societrio cotado em bolsa, ser este o caso de uma transaco dettulos geradora de um valor diferencial positiv

prevenir combater corrupcao preliminar

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