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PREVENÇÃO DOS ATOS DE CORRUPÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA DO MUNICÍPIO DE

SÃO PAULO

Barbara Krysttal Motta Almeida Reis Rafael Carrara Besnosoff

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Painel 24/002 Políticas e Iniciativas de Combate à Corrupção

PREVENÇÃO DOS ATOS DE CORRUPÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO

Isidro-Filho

Barbara Krysttal Motta Almeida Reis Rafael Carrara Besnosoff

RESUMO

Atos de corrupção afetam negativamente a eficiência da gestão pública com efeitos

nocivos sobre a administração dos recursos disponíveis. Uma empresa que como

resultado de favorecimento em um certame licitatório consagrasse vencedora nem

sempre será a mais eficiente, o que pode levar à oferta de bem ou serviço de

qualidade inferior. Dependendo da área de atuação, muitas vezes o serviço deve ser

refeito, principalmente no que diz respeito à infraestrutura, reduzindo a produtividade

e demandando mais recursos.

Devido à custos que o problema da corrupção representa, há que se buscar

estratégias para supérflua, as quais só podem ser devidamente elaboradas com base

em uma análise clara e objetiva das raízes do problema. Neste sentido, o presente

trabalho busca analisar o fenômeno da corrupção na gestão pública do município de

São Paulo destacando a atuação da Controladoria Geral do Município (CGM). Discute

as causas e efeitos dos atos de corrupção de forma multidimensional ao passo em

que instrumentaliza o gestor, de forma racional e planejada, para a avaliação de suas

ações.

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1. INTRODUÇÃO

A Controladoria Geral do Município de São Paulo (CGM) foi criada a partir da

Lei Municipal 15.764/2013 e tem como atribuição legal a defesa do patrimônio público,

na medida em que promove a transparência dos atos da Prefeitura do Município de

São Paulo, previne atos de corrupção e contribui para a gestão municipal. Em

complementação, a Controladoria busca por meio de suas ações a eficiência na

gestão municipal ao passo em que previne a corrupção e fornece informações que

orientam os demais gestores em suas tomadas de decisão. Esta área se reveste de

grande importância na medida em que busca estabelecer mecanismos de combate à

corrupção, ao passo em que promove a transparência e reforça laços de confiança

entre a sociedade e o Estado, aproximando os cidadãos do processo decisório e

fortalecendo a democracia.

Essa controladoria, em especial, centralizou funções de controle interno,

unificando órgãos essenciais para exercer a função de controle de forma integrada e

célere. A necessidade de adequação em relação à legislação federal (Lei de Acesso

a Informação nº 12.527/2011) acrescida das pressões da sociedade civil por mais

transparência e da necessidade de controlar os gastos foram alguns dos motores que

geraram a readequação dos órgãos de controle anteriores (Ouvidoria e Corregedoria)

e a criação deste órgão com status de secretaria.

Com o advento dessa Controladoria foi unificada em uma única instancia a

Corregedoria Geral do Município, a Ouvidoria Geral do Município, a Coordenadoria de

Auditoria Interna, a Coordenadoria de Promoção da Integridade e a Coordenadoria de

Defesa do Usuário do Serviço Público Municipal. Vale notar que ainda há uma

coordenadoria de atividades-meio denominada Supervisão Geral de Administração e

Finanças.

A CGM passa então a operar todas as atribuições de controle interno, desde o

recebimento da constatação, demanda fato ou denuncia, a sua apuração e a

correição, além da prestação de informações relevantes para a sociedade através de

seus programas de transparência.

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O papel da controladoria inicia, como citado anteriormente, a partir do

recebimento de uma constatação, demanda, fato ou denuncia e tal papel é

desempenhado pela Ouvidoria Geral do Município, a qual detém a estrutura para

desempenhar essa função através do atendimento telefônico, atendimento presencial

e/ou denúncia online. Cabe destacar o conteúdo dos quais versam algumas dessas

denúncias, as quais tratam sobre: o envolvimento de agentes públicos em casos de

corrupção; desvios de recursos públicos; direcionamento de licitações, contratos e

convênios; levantamentos patrimoniais de agentes públicos; etc. Essas denúncias, em

regra, são utilizadas para fins de detecção de possível enriquecimento ilícito,

irregularidades administrativas, desvios de função, abusos de poder, improbidades

em geral, entre outros.

Passado o recebimento da denúncia, a Ouvidoria classifica essas demandas e

inicia uma apuração inicial, sendo esta realizada através de um primeiro contato com

a unidade (se necessário), produção de relatórios estatísticos utilizando sua já

existente base de dados, filtro de informações relevantes e encaminhamento dessas

informações para outros órgãos competentes.

Outra forma de atuação da controladoria é através da cooperação com outros

órgãos de controle, sejam estes municipais ou não, tais como o Tribunal de Contas

do Município, Ministério Público Estadual, Controladoria Geral da União e demais

órgãos que exercem a função de controle no Estado.

Junto às informações recebidas pela Ouvidoria, outros órgãos de cooperação

e pelo Departamento de Inteligência da própria CGM, a Coordenadoria de Auditoria

Interna – CAIN inicia seus trabalhos a partir da verificação in loco das informações

prestadas, de modo a constatar presencialmente o problema, não mais dependendo

meramente das informações obtidas por meio de bancos de dados ou do demandante.

Além disso, também faz parte dos trabalhos iniciais da CAIN a aplicação das

conformidades previstas na legislação com efeito sobre o fato auditado e por fim, se

necessário a verificação acerca das práticas de gestão adotadas e se estas

apresentam a conformidade devida.

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O produto da auditoria é conformado em um relatório, se necessário contendo

o devido direito de resposta à unidade e outras recomendações. Caso a

Coordenadoria de Auditoria Interna constatar outras irregularidades que demandem

práticas correcionais e, consequentemente, a instauração de Processo Administrativo

Disciplinar, essa constatação é informada a Corregedoria Geral do Município que irá

proceder com suas atividades correcionais.

Haja vista as diversas atribuições de controle centralizadas e organizadas na

Controladoria Geral do Município, essa instancia administrativa repassa o desafio de

configurar em cada uma dessas áreas, junto a suas atribuições, uma estrutura que

possibilite a comunicação de todas as áreas que a compõe, bem como a sua atuação

conjunta. Para a criação dessa estrutura foi necessário, de início, a consolidação de

um corpo estável com uma carreira ligada à própria institucionalidade, com intuito de

fornecer um mecanismo para continuidade política da instituição e, por decorrência,

de suas ações específicas.

No que condiz aos recursos humanos da CGM esta tem um corpo estável

formado por servidores de carreira, os quais são intitulados como: Procurador Geral

do Município, Analista de Planejamento e Desenvolvimento Organizacional,

Assistente de Gestão de Políticas Públicas, Agente de Apoio e Especialista em

Administração, Orçamento e Finanças Públicas e a recém-criada carreira de Auditor

Municipal de Controle Interno. Soma-se à estrutura, cargos comissionados e de livre

provimento, regidos pelo instrumento da discricionariedade, os quais compõem o

quadro de servidores, intitulados como: Controlador Geral do Município, Controlador

Adjunto, Chefe de Gabinete, Coordenadores, Chefe de Assessoria Técnica, Assessor

Jurídico, Assessor Especial e Assessor Técnico.

No que trata a criação da carreira de Auditor Municipal de Controle Interno, o

presente trabalho busca diagnosticar os principais percalços estruturais da

Controladoria Geral do Município, tendo por perspectiva a sua atuação em um cenário

complexo de formulação política e os fatores que desencadearam na formulação

dessa nova carreira de Auditor Municipal de Controle Interno dentro da Prefeitura do

Município de São Paulo. Para demonstrar tais problemas faz-se o uso de variadas

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ferramentas de gestão, especificadas a seguir além de descritas e aprofundadas no

decorrer do trabalho.

Árvore de Problemas

Matriz de Envolvimento

Árvore de Objetivos

Planejamento Estratégico da Contratação de novos Servidores

Plano Tático-Operacional da Contratação de novos Servidores

2. OBJETIVOS

O presente trabalho tem por objetivo principal apresentar o contexto de decisão

e o planejamento da ação que lograram na constituição de uma nova carreira dentro

da Controladoria Geral do Município de São Paulo.

Ao apresentar o contexto da escolha dessa nova carreira há o intuito de expor

o cenário em que se desenvolveu essa tomada de decisão e os diversos fatores que

incorrem em barreiras ou facilitadores para o desenvolvimento da ação. Tendo

estabelecido esse parâmetro, passa-se para o plano da ação o qual irá discutir,

baseando-se nas limitações estruturais e administrativas da instituição, a

implementação do projeto de contratação dos novos servidores e, consequentemente,

ao desembaraço desse projeto, em específico da busca pela eficiência na prevenção

dos atos de corrupção na gestão pública do Município de São Paulo.

3. METODOLOGIA

Como base central para o desenvolvimento do trabalho foi utilizado o método

ZOPP (ZielorientierteProjektplanung). Tal método é baseado na elaboração de uma

“árvore de problemas”, a qual congrega as causas e efeitos de determinada situação,

a partir da definição de um problema central, que posteriormente será o objetivo de

intervenção do projeto.

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Tendo por base a árvore de problemas, são revelados os atores e suas

interações (em meio à situação citada), concretizados em uma tabela chamada “matriz

de envolvimento”.

Associada à “árvore de problemas”, é desenvolvida a “árvore de objetivos”, a

qual detalha a atividade vinculada à resolução de cada problema citado anteriormente

levando a solução do problema central.

Para esse trabalho em específico é especificada como uma das ações

principais para a resolução da “Ineficiência na Prevenção dos atos de corrupção na

Gestão Pública do Município de São Paulo”, a contratação de novos servidores. Para

desenvolver essa ação primeiramente é feita a “Justificativa” de sua escolha, o

“Diagnóstico do Cenário de Implementação”, o “Plano Estratégico da contratação de

novos servidores”, o “Planejamento Tático Operacional da contratação de novos

servidores” e por fim o “Resultado Prático da Ação”.

4. ÁRVORE DE PROBLEMAS

A formulação da árvore de problemas leva em conta o problema central de

solução, diagnosticando suas causas e efeitos. Para o caso em questão foi

selecionado a própria instituição, de maneira a identificar qual é o problema central de

resolução que acarreta a sua justificava de permanência como órgão de Estado.

Descrito isso, foi apurado em demasiadas discussões, como o problema central a

instituição a “Ineficiência na Prevenção dos atos de corrupção na Gestão Pública do

Município de São Paulo”.

Como descrito anteriormente e pode ser observado na figura abaixo, a árvore

de problemas é abarcada apenas pela estrutura do órgão ao qual é compreendida.

Aprofundando-a é possível empreender em outros fatores apontados como causa do

problema central, dos quais cabe destaque aos “baixos investimentos em Tecnologia

da Informação”.

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Esse problema ainda consta como uma fragilidade na CGM, considerando a

dependência da qual a Prefeitura sofre em relação à contratação da Empresa de

Tecnologia da Informação e Comunicação do Município de São Paulo – PRODAM.

A seguir, pode-se observar a Árvore de Problemas construída no presente

trabalho.

Um dos problemas considerados na elaboração da árvore é a “Ausência de

sistema de informações integrado”, um problema que corrobora na “Dificuldade de

articulação entre os departamentos” da Controladoria Geral do Município, o que

compromete a padronização dos processos, na comunicação e operação dessa base

de dados.

A “Resistência dos servidores a novas rotinas administrativas” é outro problema

apontado que retoma o problema central. No caso da CGM, a Secretaria foi constituída

com servidores oriundos de diversas outras instancias administrativas da prefeitura,

por exemplo a Coordenadoria de Auditoria Interna, a qual tem em seu quadro de

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pessoal diversos servidores advindos da área de Auditoria Interna anteriormente

ligados à Secretaria Municipal de Finanças e Desenvolvimento Econômico.

Há ainda o desafio de conciliar o conhecimento adquirido por servidores com

esse tipo de perfil, com a nova estrutura de funcionamento estabelecida pela

instituição da Controladoria. Foram reformuladas as competências e atividades

anteriores, surgindo a necessidade de harmonização das recém-criadas atividades

com as atividades nas quais os servidores possuem experiência. Há o destaque para

a criação de nova estrutura que veio acompanhada de outras atividades necessárias

ao funcionamento da CGM e o desafio e compactuá-las a essas novas atividades.

Dentre as atividades descritas ao projeto de intervenção explicitado, foi

selecionado como problema a ser solucionado o “Grande período de tempo sem a

realização de concursos” e a “Ausência de estrutura de plano de cargos e carreira”.

Como exibido em destaque na Árvore de Problemas tais problemas acarretam em

outros problemas tal qual a “Reposição ineficiente dos servidores que estão em

período de aposentadoria” além da “Falta de corpo técnico qualificado para lidar com

a base de dados”.

Apesar da escolha de intervenção ser explicitada na Árvore de Objetivos e ter

sua devida justificativa no tópico reservado, a ela cabem aqui uma breve descrição

desse problema e seus desencadeamentos. À fragilidade citada foi estabelecida como

lógica de intervenção a realização de um concurso para a contratação de novos

servidores, tentando assim solucioná-los com a criação de uma carreira específica à

Controladoria Geral do Município e atender a parte das causas apresentadas ao

problema central.

5. MATRIZ DE ENVOLVIMENTO

A matriz de envolvimento descreve os recursos, interesses, forças, limites de

indivíduos, entes e entidades da administração pública e privada que relacionam com

a organização que propõe o projeto. A observação desses fatores permite analisar

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tanto a possibilidade de alianças com os envolvidos quanto possíveis adversários

quanto à contribuição global do projeto.

Primeiramente, temos os grupos de pressão, os quais têm grande

probabilidade de interferirem no andamento do projeto. Grupos organizados da

sociedade civil, grupos de servidores e mídia são atores que têm força na arena

política por sua mobilização de interesses e por serem capazes de criar condições

para ações efetivas.

Já em relação aos entes públicos temos grupos que têm poder interventor (por

exemplo, de veto, como a câmara), que têm capacidade de dar legitimidade às ações

da Controladoria Municipal através de ações e credibilidade externas (como o

Executivo municipal ou o Ministério Público Estadual) e alguns que geram

interferências apenas indiretas às ações.

As empresas privadas têm uma relação complexa com a CGM, na qual por um

lado podem vir a se tornar “parceiros”, através de possíveis denúncias, por outro lado

podem ser a própria razão de investigações, tendo cometido irregularidades em sua

relação com o erário municipal.

A mídia, como organização, pode interferir nos processos através da

manipulação da opinião pública, veiculação de informações e exposição em larga

escala de “escândalos”. Os cidadãos, via manifestações e denúncias, também

compõem grupo de interferência nas políticas, oferecendo um olhar externo à

Administração Pública das atividades a serem desempenhadas pela CGM.

A seguir temos a Matriz de Envolvimento do projeto.

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MATRIZ DE ANÁLISE DE ENVOLVIMENTO – GRUPOS DE PRESSÃO

Categorias de Grupos de Pressão

ONG: Rede Nossa São Paulo

ONG: Transparência Brasil

ONG: Adote um Vereador

Sindicato dos Servidores Públicos

Municipais

Mídia: Rádio, Televisão, Jornais

Recursos Doações de entes

privados, grupo organizador e mobilizador.

Doações de entes privados, organização,

mobilização e visibilidade.

Doações de entes privados, organização,

mobilização e visibilidade.

Contribuição Sindical e poder de mobilização

junto ao poder judiciário

Visibilidade e orientação dos fatos para o espectador

Interesses, Objetivos, Problemas

individuais ou institucionais que motivam o Grupo

de Pressão

Buscar responsabilização dos gestores públicos e a transparência dos gastos

públicos.

Buscar responsabilização dos gestores públicos e a

transparência dos gastos públicos.

Buscar responsabilização dos gestores públicos e a

transparência dos gastos públicos.

Defender os interesses dos Servidores

públicos.

Lucro, audiência e expansão empresarial.

Elementos de Força

Projeção midiática. Projeção midiática. Projeção midiática. Poder de Contestação

e paralisação das atividades.

Influência sobre a construção da opinião pública e a pauta de

informações no momento.

Limites, Debilidades ou

Dificuldades Internas

Baixa visibilidade. Baixa visibilidade. Baixa visibilidade. Foco apenas nos

interesses dos associados.

Pauta apenas informações relevantes

a aquisição de audiência.

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MATRIZ DE ANÁLISE DE ENVOLVIMENTO - INSTITUIÇÕES PÚBLICAS

Categorias de Instituições

Públicas

Ministério Público Estadual e Federal

Controladoria Geral da União

Governo Municipal de São Paulo

Poder Judiciário Câmara dos

Vereadores de São Paulo

Governo Federal

Recursos

Investigação e apresentação de

ação penal pública e ação civil pública

perante o poder judiciário.

Poder de auditar as contas e os atos

dos órgãos públicos que tenham em

seus atos recursos federais envolvidos.

Apresentar decretos, propor o

orçamento e executa-lo.

Julgar ações, expedir liminares e

mandados de segurança.

Instaurar Comissão Parlamentar de

Inquérito, legislar, realizar emendas

ao orçamento municipal e aprova-

lo.

Repasse de recursos e apresentar decretos.

Interesses, Objetivos, Problemas

individuais ou institucionais que motivam o Grupo

de Pressão

Presa pela legalidade das

ações dos agentes políticos e

institucionais.



institucionais.

Eleição / Reeleição partidária para o

cargo.



institucionais.

Controle das ações do executivo,

formular leis de forma a zelar o

interesse público.

Eleição / Reeleição partidária para o

cargo.

Elementos de Força

Acatar denúncias dos cidadãos e

poder de investigação sobre os órgãos públicos

Projeção midiática e declaração de

empresas inidôneas.

Poder de execução sobre o orçamento

municipal.

Poder unidirecional sobre as ações

delimitadas.

Poder de veto sobre as decisões do poder executivo

municipal.

Poder de execução sobre o orçamento

federal.

Limites, Debilidades ou

Dificuldades Internas

Poder Judiciário pode não acatar ou

demorar em autorizar as

proposições do ministério público.

É vinculada ao poder executivo o que restringe sua

atuação em determinados setores que apresentam

prioridade política.

Seus atos estão sujeitos a

discricionariedade do poder legislativo municipal e demais

barreiras legais.

Ação mediante provocação de agente externo.

Coalizões partidárias não tem o poder de punição

sobre acusados, apenas apuração.

Seus atos estão sujeitos à

discricionariedade do poder legislativo

federal e demais barreiras legais.

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MATRIZ DE ANÁLISE DE ENVOLVIMENTO - EMPRESAS PRIVADAS E BENEFICIÁRIOS

Categorias de Empresas Privadas e

Beneficiários

Empresas Privadas Beneficiários

Mídia Empresas que participam

de processo licitatório Cidadãos

Servidores da Prefeitura Municipal

Recursos Influência, publicação de

fatos.

Financiamento de campanhas eleitorais e lobby

perante aos agentes públicos

Mobilização, pressão perante o Estado e voto.

Greve, paralizações e mobilizações.

Interesses, Objetivos, Problemas individuais ou

institucionais que motivam o Grupo de

Pressão

Lucro, audiência e expansão empresarial.

Ganhar a licitação para obter lucro

Serviços públicos, melhoria da gestão no Estado e redução dos tributos.

Ascensão a um plano de carreira, progressão na

carreira, aumento de benefícios monetários e não

monetários.

Elementos de Força Influência, publicação de

fatos. Influência Voto.

Controle da informação local e do processo de trabalho.

Limites, Debilidades ou Dificuldades Internas

Prioriza o lucro e coexiste em um mercado competitivo.

Adequação as normas do Edital.

Preferências políticas divergentes.

Agir de acordo com a legislação aplicada aos

servidores públicos

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6. ÁRVORE DE OBJETIVOS

A árvore de Objetivos é um quadro gráfico com descrição positiva da árvore de

problemas, no qual o problema central é atacado pelo correspondente objetivo do

projeto, neste caso, “A eficiência na prevenção dos atos de corrupção na gestão do

município”. As causas do problema central possuem, como correspondentes, os

resultados almejados pelo projeto, e as consequências do problema central tem um

conceito correspondente no objetivo superior do projeto. Essa correspondência é

gerada pela lógica de intervenção, que analisa relações causais tanto em termos de

problemas quanto de soluções ou objetivos.

Os problemas anteriormente descritos encontram-se neste quadro agora

positivados, em forma de um objetivo a ser alcançado para a respectiva solução do

problema. São descritos, na tabela a seguir, os objetivos dos problemas nos quais foi

baseada a lógica de intervenção.

Problema Objetivo

Grande período de tempo sem concursos Realização de Concurso

Ausência de estrutura de plano de cargos e carreira

Presença de estrutura de plano de cargos e carreira

Abaixo é possível visualizar a Árvore de Objetivos do projeto:

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7. JUSTIFICATIVA

A Prefeitura Municipal de São Paulo – PMSP apresenta um cenário muito

complexo, tendo sua organização constituída por 26 Secretarias, 32 Subprefeituras,

11 Empresas, 5 Autarquias e 2 Fundações. Uma dessas Secretarias é a Controladoria

Geral do Município de São Paulo, criada a partir da lei 15.764/2013 para exercer de

modo independente o controle interno municipal, tendo como objetivo principal a

defesa do patrimônio público. Para alcançar tal objetivo, a CGM realiza atividades de

prevenção e combate à corrupção e de promoção da integridade e transparência.

Essa Secretaria é composta pela Coordenadoria de Auditoria Interna, Corregedoria

Geral do Município, Ouvidoria Geral do Município, e Coordenadoria de Promoção da

Integridade Pública, Coordenadoria de Defesa do Usuário do Serviço Público

Municipal e Supervisão Geral de Administração e Finanças.

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A Controladoria Geral do Município de São Paulo investe em boas práticas,

modernas e utilizadas amplamente por outros órgãos de controle no país e no exterior,

para realização de suas atividades. Nesse contexto, é necessário criar uma estrutura

que suporte a atuação de um órgão de controle completo e todas as suas atribuições,

tendo sido escolhido para identificar e resolver os problemas da CGM, em especial a

“ineficiência na prevenção dos atos de corrupção na gestão pública do Município de

São Paulo”, o método ZOPP.

Foi verificado, e escolhido para ser solucionado, o problema da ausência de

pessoal especializado na atuação necessária à CGM e, para alcançar seus objetivos,

a Controladoria precisa de funcionários com bom conhecimento técnico. Assim,

decidiu-se por estruturar a vinda de novos servidores para a CGM de modo a aparatar

as áreas do controle interno municipal, através da elaboração de um concurso público.

8. DIAGNÓSTICO DO CENÁRIO DE IMPLEMENTAÇÃO

O diagnóstico do cenário para implantação da ação que pormenoriza alcançar

os objetivos de “Realização de Concurso” e “Presença de estrutura de plano de cargos

e carreira” é subdivido pela descrição do “Público-alvo” a ser considerado na

contratação, a “Delimitação Geográfica” a qual a ação se refere, a “Delimitação

Quantitativa” dos agentes que estão sujeitos a ação e ao final os “Indicadores

Descritivos” a serem analisados.

I. Público-alvo

O público-alvo deste projeto é os atuais e futuros servidores da Controladoria

Geral do Município de São Paulo e os Cidadãos. Considerando que será realizada a

estruturação de uma nova carreira dentro do órgão, a qual irá ingressar novos

servidores. No curto prazo, a estruturação de um plano de carreira, a realização de

concurso público para provimento dos cargos dessa carreira e a capacitação dos

funcionários da Controladoria tem por objetivo uma gestão eficiente na CGM de modo

a melhor realizar as atividades de prevenção e combate à corrupção na gestão do

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Município de São Paulo. E por fim, no longo prazo, garantir a integridade pública do

Município aos Cidadãos.

II. Descrição Sucinta do Público-alvo

A organização da Controladoria é formada por um Gabinete de Secretaria

somado a Coordenadores, Assessores e Assistentes de Gestão de Políticas Públicas.

O perfil atraído é o de servidores com perfil técnico que possuam familiaridade com

temas como finanças, contabilidade, gestão patrimonial e administração pública.

III. Delimitação Geográfica

A cidade de São Paulo, pela abrangência legal da atuação da CGM.

IV. Indicadores Descritivos

O marco lógico se trata de uma ferramenta de auxílio no processo de

conceituação, elaboração, execução e avaliação de projetos. Seu objetivo é dar

estrutura ao processo de planejamento e fornecer informação essencial relativa ao

projeto. Para utilização deste, é necessária a construção de indicadores referentes às

atividades que foram definidas para realização do objetivo principal, neste caso, “a

eficiência na prevenção dos atos de corrupção na cidade de São Paulo”.

As atividades estão ligadas à adequação do corpo técnico às demandas de

análise dos dados públicos, bem como ao aumento deste corpo. Assim sendo, são

indicadores descritivos o número de servidores ativos, sua formação, seus

conhecimentos da atividade que exercem, a quantidade de denúncias recebidas pela

ouvidoria, os casos que foram efetivamente investigados, a quantidade de

investigações finalizadas, o tempo médio para a finalização etc.

Estes dados, utilizados como indicadores para descrever a situação atual,

auxiliam no planejamento dos processos de contratação e a ter noção da quantidade

de servidores adequada para suprir a demanda da CGM.

9. PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DA CONTRATAÇÃO DE NOVOS SERVIDORES

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A construção do projeto foi elaborada a partir de uma estratégia de

planejamento estratégico situacional, seguindo a Metodologia de Planejamento

Orientado por Objetivos (ZOPP - ZielorientiertProjektPlannung), que, após a seleção

de alternativas de intervenção, relaciona as árvores de problemas e de soluções ao

Quadro Lógico.

O Quadro Lógico é um quadro explicativo que apresenta a lógica de

intervenção do projeto, a partir das suposições importantes e indicadores de

verificação de cumprimento de metas de resultados e de objetivos. No caso do projeto

“eficiência na prevenção dos atos de corrupção na Gestão do Município”, foram

selecionados como diretrizes de atuação a capacitação dos servidores da

Controladoria Geral do Município e a realização de concursos para prover recursos

humanos a essa Controladoria, tendo em vista que foi identificado como um problema

a desatualização dos servidores quanto a determinadas matérias de controle e o

quadro de servidores insuficiente para realização das atribuições da Controladoria.

I. Marco Lógico

Considerando tipo de atividade da CGM, os recursos humanos foram

considerados a principal fraqueza da organização. Uma vez apontada tal fraqueza, a

árvore de problemas (e posteriormente a árvore de objetivos) busca expor as

situações que estão ligadas ao tema e as atividades que podem ser efetuadas para

minimizar o problema de pessoal.

De posse dos dados das árvores foi montado o marco lógico, onde são

colocadas as possíveis ações que culminem no aumento no contingente de servidores

devidamente treinados e aptos para a atividade de analisar os dados públicos.

Abaixo é possível visualizar o Quadro Lógico do projeto.

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Quadro Lógico

Objetivo Superior e Central da Árvore de Objetivos

Lógica da Intervenção (Objetivos)

Indicadores Comprováveis

Fontes de Comprovação

Suposições Relevantes

Objetivo Superior: Promoção da

Integridade Pública

Dados sobre os gastos e contratos públicos sendo

disponibilizados em tempo real.

Portal da Transparência

Corrupção é prevenida da melhor

forma possível. Sociedade quer e apoia o combate a

corrupção

Objetivo Central: Eficiência na

prevenção dos atos de corrupção na

Gestão Pública do Município de São

Paulo

Número de denúncias, de casos investigados e de

investigações concluídas.

Ouvidoria, Ministério Público e Delegacias

especializadas.

A avaliação da opinião pública não

pode ser influenciada por casos agudos de

corrupção.

Quadro Lógico

Resultados compreendidos no fluxo de causa da Árvore de Objetivos

Lógica da Intervenção (Resultado)




1º Resultado: Corpo técnico contratado,

capacitado e suficiente.

Número de Servidores totais e com terceiro grau

completo.

Número do quadro dos servidores junto

à Secretaria de Planejamento e

Gestão.

Servidores de outros departamentos são liberados

para compor o quadro técnico.

2º Resultado: Concurso periódico

implantado

Número de servidores com conhecimentos

em legislação.

Censo dos servidores

Autorização para realizar o concurso.

3º Resultado: Plano de cargos e carreira

implantado e funcionando

Número de servidores contratados.

Diário Oficial Incentivos a adesão dos

servidores ao treinamento e capacitação

4º Resultado: Treinamento e

capacitação implantados e funcionando

Número de certificados cadastrados

Escola de Formação Incentivo a adesão dos

servidores ao treinamento e capacitação

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Quadro Lógico

Atividades atreladas a cada resultado especificados no Quadro Lógico

Lógica da Intervenção (Atividade)




1.1 Realizar levantamento dos funcionários ativos

Número de Funcionários ativos por

área

Secretaria de Planejamento e

Gestão.

Realização do levantamento no

período de seis meses

1.2 Realizar levantamento dos

funcionários prestes a se aposentar

Número de servidores com mais de 31 anos

de serviço


Gestão.

Realização do levantamento no

período de 6 meses

2.1 Elaborar edital Publicação até três meses depois do início

Diário Oficial Ter um grupo

adequado para criar o edital?

2.2 Publicar o edital Número de inscrições Instituição que realiza o

concurso

Publicação será feita em veículo midiático

adequado?

2.3 Publicar o resultado Número de acesso ao resultado

Diário Oficial Publicação será feita em veículo midiático

adequado?

2.3 Iniciar as contratações

Número de aptos que comparecem para as

inscrições

Documentação entregue para a

contratação

Vagas ofertadas serão devidamente

preenchidas no prazo de um ano após a homologação do

resultado?

3.1 Elaborar o plano de cargos e carreiras Custo do projeto

Comissão de elaboração e

documentação interna

Secretaria de Planejamento e Gestão

autoriza o projeto?

3.2 Enviar à câmara para aprovação

Três meses após a elaboração pela

comissão Publicação da votação

Publicação e encaminhamento sob

autorização do prefeito

3.3 Implantar projeto publicado Recursos empenhados

Execução Orçamentária

Os valores não ultrapassam o teto

4.1 Definir público alvo Número de servidores sem capacitação


Gestão.

Todos os servidores serão treinados?

4.2 Avaliar as necessidades do

público-alvo

Problemas mais pontuados

Respostas de questionário

Todos os servidores preencherão os questionários?

4.3 Implantar o curso Número de servidores matriculados

Lista de presença Todos os inscritos

realizarão o concurso?

10. PLANEJAMENTO TÁTICO-OPERACIONAL DA CONTRATAÇÃO DE NOVOS SERVIDORES

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O planejamento que acarretou na implantação e gestão tática-operacional do

projeto foi baseado nas recomendações fornecidas pela FUNDAP (2006), e inclui os

seguintes documentos:

Cronogramas detalhado e básico de execução, apontando datas e

resultados descritos como “pontos de controle”, para o monitoramento da

implantação e gestão do projeto dentro prazo estipulado.

Planilha de recursos: estima a disponibilidade de recursos no tempo

presente e aqueles a serem considerados no tempo porvir.

Custos envolvidos: apresenta com base na composição dos gastos atuais a

composição dos gastos futuros a serem incorridos na pós-implementação

da ação, para o caso a contratação de novos servidores.

Estrutura Analítica do Projeto (EAP): Documento que descreve o projeto de

forma visual, global e atemporal.

Estrutura Organizacional do Projeto (EOP): Matriz que descreve as diversas

funções atribuídas à equipe do projeto, seus apoiadores, parceiros,

superiores e subordinados.

Orçamentos detalhado e resumido: Os orçamentos permitem estimar custos

totais e específicos do projeto o que é crucial para o seu financiamento.

I. Cronograma de Atividades

Sabendo que este trabalho tem por base inicial o ano de 2013 e que o ano se

encontrava sem tempo hábil para quaisquer ações, o cronograma se inicia no primeiro

semestre de 2014, com o levantamento dos funcionários da CGM, dando atenção

especial ao número geral e aos que estão em idade para se aposentar.

Uma vez de posse destes dados, a proposta é a criação de um grupo de ação

com a tarefa de cuidar do edital, que deve ser publicado até o primeiro trimestre de

2015, considerando todos os trâmites necessários para a aprovação (desde a análise

em SEMPLA e Finanças, passando pelo legislativo municipal e a sanção do

executivo), com a contratação dos recursos humanos até o quarto trimestre de 2015.

Uma vez empossado este público alvo passará por uma avaliação de

conhecimento, onde será incluído o preenchimento de cadastro. A proposta de

22

conclusão do curso de aperfeiçoamento do pessoal ingressante, ou seja, que todos

os ingressantes estejam treinados é até o quarto trimestre de 2016.

Buscamos agregar as informações em relação aos trimestres, para facilitação

na visualização sem perdas de informações. Então no primeiro trimestre de 2014

buscaremos o levantamento do pessoal já existente na CGM, nos trimestres restantes

de 2014 o foco é a aprovação do projeto de criação dos planos de cargos e carreiras

e a contratação via edital de servidores para compor o quadro. O ano de 2015 tem em

seu primeiro trimestre o foco na criação do edital deixando para o resto do período de

2015 a publicação do certame, abertura de vagas e inscrições do concurso. 2016 será

o ano de ingresso e com o encerramento do ciclo de treinamentos até o início do

terceiro trimestre de 2016.

A seguir temos o Cronograma de Atividades do projeto:

Cronograma do Projeto

Atividades

Período

2014 2015 2016

1º Trim

2º Trim

3º Trim

4º Trim

1º Trim

2º Trim

3º Trim

4º Trim

1º Trim

2º Trim

3º Trim

4º Trim

Levantamento dos funcionários ativos

Levantamento dos funcionários prestes

a se aposentar

Elaborar o edital

Publicar o edital

Publicar o resultado

Iniciar as contratações

Elaborar o plano de cargos e carreiras

Enviar à câmara para aprovação

Implantar projeto publicado

Definir público-alvo

Avaliar as necessidades do

público-alvo

Implantar o curso

II. Planilha de Recursos

23

A infraestrutura mínima para a ação foi utilizada de base no momento da

realização do levantamento dos recursos para a aquisição dos equipamentos. Como

a maior parte destes objetos é de tipo permanente, o gasto nos anos seguintes será

apenas efetuado com a manutenção destes recursos.

Abaixo é possível visualizar a Planilha de Recursos do projeto, sendo este

recurso especificado de acordo com a sua categoria, descritas como sendo de

“Investimento”; “Operacional”; “Operacional/Investimento” e de “Recursos Humanos”.

1º RESULTADO: CORPO TÉCNICO CONTRATADO, CAPACITADO E SUFICIENTE.

Atividade 1: Levantamento dos funcionários ativos

Recursos necessários

Recursos já disponíveis

Recursos a serem obtidos

Categorias

Computadores Investimento

Telefone Investimento

Acesso à Internet Operacional

Software Operacional/Investimento

Sala de Escritório Operacional/Investimento

Estagiários Recursos Humanos

Servidores Recursos Humanos

Atividade 2: Levantamento dos funcionários prestes a se aposentar

Recursos necessários

Recursos já disponíveis


Categorias








24

2º RESULTADO: CONCURSO PERIÓDICO IMPLANTADO

Atividade 1: Elaborar o Edital

Recursos necessários Recursos já disponíveis


Categorias








Atividade 2: Publicar o Edital



Categorias




Material Informativo (impresso)

Operacional




Atividade 3: Inscrições dos candidatos



Categorias





Operacional




Atividade 4: Aplicação das Provas

25



Categorias





Operacional




Atividade 5: Ingresso dos novos servidores



Categorias





Operacional




3º RESULTADO: PLANO DE CARGOS E CARREIRA IMPLANTADO E FUNCIONANDO.

Atividade 1: Elaboração do Projeto



Categorias




Software Operacional/Investim

ento

Sala de Escritório Operacional/Investim

ento



26

Atividade 2: Envio a Secretaria de Planejamento e Gestão e a Câmara dos Vereadores para aprovação



Categorias





Operacional


ento



Atividade 3: Implementar projeto publicado



Categorias





Operacional


ento



4º RESULTADO: TREINAMENTO E CAPACITAÇÃO IMPLANTADOS.

Atividade 1: Definir público-alvo



Categorias




Material informativo (impresso)

Operacional

Parceria para treinamento Operacional

Sala para treinamento Operacional/Investime

nto

27



Atividade 2: Avaliar as necessidades do público-alvo



Categorias





Operacional


Sala para treinamento Operacional/Investime

nto



Atividade 3: Implementar curso



Categorias





Operacional


Sala para treinamento Operacional/Investim

ento



III. Custos Previstos

Como descrito no item anterior grande parte dos equipamentos têm

característica permanente. O maior volume de gastos se concentra na manutenção

do novo quadro de pessoal, seguido da ampliação da estrutura para atender os novos

servidores. No quadro a seguir é possível visualizar a previsão dos gastos de acordo

28

com o período para pagamento dos subsídios do novo corpo de pessoal e ampliação

da estrutura.

É pertinente destacar que os custos são baseados na ampliação dos contratos

já existentes e, até o presente momento, é ausente a compra de novos computadores

para os servidores, atividade encarregada a outro departamento.

Como pode ser visualizado a seguir, a previsão de custos foi aferida para 61

novos servidores:

30

IV. Estrutura Analítica do Projeto

O projeto de adequação do quadro de servidores às necessidades da CGM/SP

passa por trâmites burocráticos (envio à SEMPLA e Secretaria de Finanças, à Câmara

e sanção do prefeito), criação de parceria com as Escolas de Formação (do Tribunal

de contas do Município e com a Escola Municipal) para formatação e implantação dos

cursos.

Abaixo é possível visualizar a Estrutura Analítica do projeto (EAP):

V. Estrutura Organizacional do Projeto

Abaixo é possível visualizar a Estrutura Organizacional do projeto (EOP):

31

Estrutura Organizacional do Projeto de Prevenção dos Atos de Corrupção na Gestão Pública do Município de São Paulo

Cargo Atribuição/Competência Composição Se reporta ao

Controlador Geral do Município

Solicitar ao setor de recursos humanos a criação do edital de

concurso, levantando as necessidades e criação do plano

de cargos e carreira.

- Prefeito


Selecionar servidores para compor a comissão do concurso e para a elaboração do plano de

cargos

- Controlador Geral

do Município

Comissão dos Concursos

Levantamento da legislação específica, da necessidade do concurso e realizar a o edital.

Indicar servidores com conhecimento

em legislação específica


Comissão de Cargos e Carreiras

Levantamento da legislação específica, da necessidade do

cargo e carreira além de realizar o plano de cargos em específico.

Indicar servidores com conhecimento

em legislação específica


VI. Critérios para o Monitoramento e a Avaliação

No contexto do projeto apresentado foi proposta a aplicação de questionários

ex-antepara fins de avaliação do nível de conhecimento específico e grau de

expectativas dos servidores recém-chegados (em estágio probatório) em relação à

instituição, além da utilização de dados referentes aos Curriculum Vitae dos novos

servidores, com a intenção de identificar as características e o perfil funcional

(baseado em uma gestão por competências) para lotação na Unidade.

Ao fim do estágio probatório (três anos após o ingresso) os mesmos serão

reavaliados via testes de nivelamento em relação aos funcionários efetivos e, por fim,

ambos passarão por cursos de aprimoramento.

VII. Indicadores Principais de Controle

O dado sobre os gastos públicos e os contratos sendo disponibilizados, no

âmbito do controle social, colabora com a promoção da integridade pública. Ademais,

o número de denúncias e a quantidade de casos investigados apontam para o

32

aumento percentual das investigações, o que refletirá na eficiência da prevenção de

atos de corrupção na gestão pública do município de São Paulo. Como meta deste

trabalho, espera-se em três anos o aprimoramento do quadro técnico da instituição

através da contratação de servidores com nível de instrução superior.

Cursos de capacitação e treinamento em escolas do governo municipal

(Escolas de Governo; Escola de Contas) deverão ser ministrados tanto aos servidores

recém-chegados quanto aos anteriores.

11. RESULTADO PRÁTICO DA AÇÃO

Como consequência do estudo realizado, o principal e mais concreto resultado

é a realização de concurso público para realizado no dia 15 de novembro de 2015

para Auditor Municipal de Controle Interno. Com o objetivo de munir a Controladoria

Geral do Município com ferramental humano especializado para a execução dos

trabalhos necessários ao controle interno municipal, o concurso foi realizado com a

intenção de arrecadar 100 novos servidores até o final do ano de 2016.

A chegada de um novo corpo de funcionários tem como intuito fortalecer a

Coordenadoria de Auditoria Interna, uma vez que dá corpo especializado com foco

para as auditorias nos moldes de uma Unidade de controle interno. Além disso, o nível

do concurso e seu perfil selecionam prioritariamente pessoas com características que

são julgadas interessantes para um auditor de controle interno.

Espera-se que, com a entrada dos novos, o corpo funcional da CAIN tenha, no

mínimo, conhecimentos diversos com perfil analítico, voltados para procedimentos de

auditoria (legalidade de ações governamentais, controle interno e externo, fluxos de

processo, organizações, atividades, estruturas, governança etc). Para tal, a prova foi

realizada de modo que as pessoas que seriam aprovadas tivessem demonstrado que

têm conhecimento nessas áreas, além de terem conhecimento sobre as realidades

municipais.

Além disso, foram realizados dois outros tipos de provas: correição e

infraestrutura. Essas duas áreas foram criadas para selecionar pessoas com perfis

33

específicos para a área de controle. A área de correição precisa de auditores

especializados em legislação, seja esta relativa ao direito administrativo, civil, penal

etc. Já a área de infraestrutura foi montada para que recebesse candidatos

especializados na área de obras, estruturação, materiais etc.

O perfil dos candidatos foi escolhido para além dos seus conhecimentos

técnicos, pois além da prova de verificação sobre suas informações a respeito das

realidades municipais, houve ainda uma fase de avaliação da vida pregressa dos

candidatos, de modo que as experiências dos candidatos fosse um filtro por si só, com

o intuito de evitar candidatos com quaisquer tipos de irregularidades no histórico.

A CAIN, para receber o novo contingente, sofreu uma alteração em sua

estrutura interna, criando uma nova organização e quatro novas diretorias de modo a

redistribuir suas atividades em divisões específicas para cada tipo de atividade. Cada

uma das áreas possui diferentes olhares sobre o tipo de controle que será exercido

através das auditorias. As competências das novas áreas são as seguintes:

I. Diretoria de Auditoria de Acompanhamento da Gestão – DAAG

Responsável pela realização de auditorias nas Secretarias e Subprefeituras

que terão como escopo principal a verificação da regularidade de seus processos

licitatórios, da execução dos contratos deles decorrentes, da gestão de seu

patrimônio, da gestão de recursos humanos, da arrecadação das taxas e tributos sob

sua responsabilidade, entre outros.

II. Diretoria de Auditoria da Administração Indireta – DAAI

Diretoria responsável pela realização de auditorias nas Empresas Estatais

(Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista), Autarquias e Fundações, as

quais terão escopo principal similar ao da DAAG, porém com características e

legislação específicas para estes modelos de organização. Há ainda em sua gama de

responsabilidades auditorias com foco contábil, operacional, de conformidade e/ou de

avaliação da gestão das Unidades.

34

III. Diretoria de Auditoria de Avaliação de Programas de Governo – DAAPG

É a responsável pela avaliação da execução dos Programas de Governo, os

quais estão, principalmente, sob responsabilidade de Secretarias. Além da verificação

da regularidade dos gastos necessários para a execução dos Programas e sua

eficiência, a DAPG também tem como objetivo avaliar a eficácia e efetividade dos

Programas junto à sua população alvo.

IV. Diretoria de Auditoria de Demandas Externas – DADE

A DADE se trata da responsável pela realização de auditorias que tenham

origem através de solicitações de externos à CAIN. Estes Externos podem ser outros

departamentos da própria CGM (Ouvidoria, Corregedoria, Gabinete etc.), outros

órgãos da Administração Direta municipal (outras Secretarias ou Subprefeituras), o

Gabinete do Prefeito, outros órgãos de controle do município ou não (Tribunal de

Contas do Município, Ministério Público do Estado, Polícia Civil) ou mesmo a

sociedade e seus apelos e necessidades.

Este novo modelo de organização interna somente foi possível graças ao

aumento no contingente de auditores advindos do concurso realizado. Com isso,

foram segmentados e delimitados os trabalhos estratégicos da coordenação, os

trabalhos táticos das assessorias e os trabalhos operacionais do núcleo e das

diretorias. Estes departamentos internos estão desenhados da seguinte forma.

Coordenador

Diretoria de Auditoria de Acompanhamento

da Gestão

Diretoria de Auditoria da Administração Indireta

Diretoria de Avaliação de Programas de

Governo

Diretoria de Auditoria de Demandas Externas

Assessoria Especial

Assessoria TécnicaAssessoria

Administrativa

Núcleo de Acompanhamento Contábil

35

Vale notar que, como o cargo de Auditor é transversal, a entrada de novos

servidores também empodera as outras macro funções do controle, em toda a

Unidade. O Planejamento Estratégico foi pensado com foco em gestão de resultados

e gestão de competências, objetivando o fortalecimento do controle interno como um

todo.

Essa nova dinâmica traz inovações frente aos desafios municipais e, desta

forma, se busca atuar com uma visão holística pautada, além da visão do compliance,

também pelo espectro de governança e assessoramento das demais Secretarias e do

Chefe do Poder Executivo.

36

REFERÊNCIAS

COHEN, E, e FRANCO, R., Avaliação de Projetos Sociais. 8a.ed. Petrópolis: Vozes,

2008. (Capítulos IX, X, XII)

Controladoria Geral do Município de São Paulo visível

emhttp://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/controladoria_geral/ acesso em

17/12/2013;

FUNDAP. Educação continuada: Gestão de programas e projetos governamentais.

Planejamento e Gerenciamento de Projetos. São Paulo: Fundap, 2006.

_____________________________________________________________

AUTORIA

Barbara Krysttal Motta Almeida Reis – Controladoria Geral do Município de São Paulo – CGM/SP

Endereço eletrônico: [email protected]

Telefone: 9-8242-3466

Rafael Carrara Besnosoff – Controladoria Geral do Município de São Paulo – CGM/SP

Endereço eletrônico: [email protected]

Telefone: 9-9150-0019

http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/controladoria_geral/

prevenÇÃo dos atos de corrupÇÃo na gestÃo...

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