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PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO JOSÉ
FUNDAÇÃO EDUCACIONAL DE SÃO JOSÉ
CENTRO UNIVERSITÁRIO MUNICIPAL DE SÃO JOSÉ – USJ
CURSO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS
SILVANA DAIMLING
CONTROLES INTERNOS DO ESTADO DE SANTA CATARINA UTILIZADOS NO
PROCESSO LICITATÓRIO NA MODALIDADE PREGÃO PRESENCIAL
São José
2011
PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO JOSÉ
FUNDAÇÃO EDUCACIONAL DE SÃO JOSÉ
CENTRO UNIVERSITÁRIO MUNICIPAL DE SÃO JOSÉ – USJ
CURSO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS
SILVANA DAIMLING
CONTROLES INTERNOS DO ESTADO DE SANTA CATARINA UTILIZADOS NO
PROCESSO LICITATÓRIO NA MODALIDADE PREGÃO PRESENCIAL
Trabalho elaborado para a disciplina de Estágio III do Curso de Ciências Contábeis do Centro Universitário Municipal de São José – USJ. Prof. MSc. Isair Sell
São José
2011
SILVANA DAIMLING
CONTROLES INTERNOS DO ESTADO DE SANTA CATARINA UTILIZADOS NO
PROCESSO LICITATÓRIO NA MODALIDADE PREGÃO PRESENCIAL
Trabalho de Conclusão de Curso elaborado como requisito final para a aprovação no Curso de Ciências Contábeis do Centro Universitário Municipal de São José – USJ avaliado pela banca examinadora:
Avaliado em 07 de dezembro de 2011 por:
__________________________________
Prof. Isair Sell, MSc
Orientador
__________________________________
Prof. MSc. Jorge Luiz Alves
Membro Examinador
__________________________________
Prof Esp. Renato Brittes
Membro Examinador
Dedico este trabalho aos meus familiares, amigos e professores que
fizeram parte desta conquista.
AGRADECIMENTOS
Agradeço primeiramente a Deus, pois é quem tem guiado todas as minhas
decisões e tem colocado seus anjos ao meu lado em cada momento, além de me
fazer seguir em frente a cada obstáculo que apareceu no decorrer do caminho.
“Porque tu és a minha rocha e a minha fortaleza; por causa do teu nome, tu me
conduzirás e me guiarás”. (Sl, 31:3)
Agradeço ainda:
Aos meus pais, Silvestre e Tereza, por terem me ensinado desde pequena
que devo sempre estudar e buscar ampliar meus conhecimentos. Essas duas
pessoas maravilhosas que trabalharam arduamente para proporcionar a mim e aos
meus irmãos melhores condições de vida. Meus pais maravilhosos que sofreram
muito no decorrer da vida, mas venceram e mesmo assim mantiveram sua
humildade e seus valores e os repassaram para cada um dos filhos. Obrigada por
existirem na minha vida e me motivar a buscar sempre o melhor. Devo este trabalho
a vocês pelo esforço de uma vida inteira.
Ao meu namorado Anderson por seu companheirismo, paciência e
compreensão, também por seu otimismo e suas palavras motivadoras me apoiando
e acreditando no meu sucesso neste trabalho.
Aos meus irmãos, que mesmo não participando diretamente na execução
deste trabalho, sempre me apoiaram e acreditaram na minha vitória.
Ao meu orientador, Professor Isair Sell que com sua paciência e dedicação
me mostrou o rumo a ser tomado no decorrer desta jornada, corrigindo as minhas
falhas, me guiando e confirmando minha admiração pelo profissional que ele é.
Ao Professor Renato Brites, o qual eu chamo de co-orientador, pois, mesmo
não tendo obrigação para com meu trabalho, dispôs de seu tempo e me ajudou na
fase final dele.
Ao Sr Eduardo Maciel Bittencourt, auditor interno da Secretaria de Estado da
Fazenda de Santa Catarina que prontamente me atendeu e me orientou sobre as
rotinas do controle interno da SEF/SC e sobre quão amplo é o assunto.
A todos os professores que nestes quatro anos contribuíram para o
conhecimento que possuo hoje e que levarei comigo pelo resto da vida.
Às minhas amigas Patrícia, Ana, Poliana e Camila que, por várias vezes
ouviram minhas lamentações e me confortaram com palavras motivadoras.
É difícil agradecer a todas as pessoas que de algum modo, nos momentos de
tranquilidade ou apreensão, fizeram ou ainda fazem parte da minha vida, desta
forma, quero agradecer a cada um de coração que de uma forma ou de outra me
ajudou a concluir esta etapa tão importante da minha vida.
Muito obrigada a todos!
O sucesso nasce do querer, da
determinação e persistência em se chegar a
um objetivo. Mesmo não atingindo o alvo,
quem busca e vence obstáculos, no mínimo
fará coisas admiráveis.
José de Alencar
RESUMO
O controle interno é um sistema que a administração pública utiliza para verificar a conformidade dos procedimentos utilizados em seus processos licitatórios de pregão presencial, garantindo o cumprimento das exigências previstas em lei. O objetivo geral desta pesquisa é o de levantar quais são os controles internos que fazem parte da rotina de elaboração dos processos licitatórios na modalidade pregão presencial dentro da administração pública estadual, sendo que para atingir este objetivo, foi desenvolvida uma pesquisa básica utilizando fonte de informações exploratória e qualitativa, buscando também informações através da coleta de dados bibliográficos. Ainda, para alcançar o objetivo desta pesquisa, apresentar-se-á a legislação inerente ao assunto e as etapas do procedimento licitatório na modalidade pregão presencial através de planilhas de controle e com base nestas informações mostrar que a administração pública tem, mesmo que por força de lei, a necessidade de utilizar os mecanismos de controle, que neste caso, servem como ferramenta para melhor aplicação do dinheiro público. Ao final, apresentar-se-ão as planilhas de controle, mostrando o que deve ser observado pelos órgãos da administração pública estadual em todas as fases de um processo de aquisição de mercadorias e/ou serviços, a fim de garantir a correta utilização dos recursos públicos e correta execução da despesa pública.
Palavras-chave: Controles internos. Administração pública. Licitações. Pregão presencial.
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 01: Tela de acesso ao sistema LIC ................................................................ 49
Figura 02: Tela de elaboração de um pregão presencial .......................................... 50
Figura 03: Composição do relatório de Controle Interno ........................................... 47
Figura 04: Fluxograma da fase de julgamento do pregão presencial ........................ 47
ÍNDICE DE QUADROS
Quadro 01: Prazos de publicidade ............................................................................ 36
Quadro 02: Forma de publicidade no pregão presencial ........................................... 39
Quadro 03: Forma de publicidade no pregão eletrônico ........................................... 40
Quadro 04: Limites da despesa ................................................................................ 40
Quadro 05: Planejamento das licitações ................................................................... 51
Quadro 06: Fase preparatória do pregão (interna) .................................................... 52
Quadro 07: Fase externa do pregão ......................................................................... 53
Quadro 08: Procedimentos do pregão presencial ..................................................... 55
Quadro 09: Instrumento convocatório do pregão presencial ..................................... 56
Quadro 10: Procedimentos para fase de habilitação................................................. 57
Quadro 11: Habilitação jurídica ................................................................................. 58
Quadro 12: Regularidade fiscal ................................................................................. 59
Quadro 13: Qualificação técnica ............................................................................... 59
Quadro 14: Qualificação econômico-financeira ......................................................... 60
Quadro 15: Procedimentos para fase de julgamento das propostas ......................... 61
Quadro 16: Procedimentos para elaboração do contrato .......................................... 62
Quadro 17: procedimentos para execução contratual e fiscalização ........................ 63
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ....................................................................................................... 12
2 JUSTIFICATIVA ..................................................................................................... 13
3 PROBLEMÁTICA E OBJETIVOS .......................................................................... 15
3.1 Pergunta de pesquisa ....................................................................................... 15
3.2 Objetivos ............................................................................................................ 15
3.2.1 Geral ................................................................................................................ 15
3.2.2 Específicos ....................................................................................................... 15
4 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS .............................................................. 17
4.1 Modalidade da pesquisa ................................................................................... 17
4.2 Coleta de dados ................................................................................................. 18
4.3 Análise e interpretação ..................................................................................... 19
4.4 Ambiente de pesquisa ...................................................................................... 19
5 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA ............................................................................. 21
5.1 Administração pública ...................................................................................... 21
5.2 Contabilidade pública ....................................................................................... 22
5.2.1 Conceito ........................................................................................................... 24
5.2.2 Estágios da despesa pública ............................................................................ 24
5.3 Legislação .......................................................................................................... 26
5.3.1 Constituição federal de 1988 ............................................................................ 26
5.3.2 Lei federal nº 8.666/93 ..................................................................................... 27
5.3.3 Lei federal nº 10.520/02 ................................................................................... 28
5.3.4 Lei complementar federal nº 101/00 ................................................................. 28
5.3.5 Lei federal nº 4.320/64 ..................................................................................... 29
5.3.6 Decreto estadual no 2.056/09 ........................................................................... 29
5.3.7 Decreto estadual no 2.617/09 ........................................................................... 30
5.3.8 Resolução do conselho federal de contabilidade nº 1.135/08 .......................... 30
5.4 Licitações ........................................................................................................... 31
5.4.1 Conceito de licitações ...................................................................................... 31
5.4.2 Princípios da licitação ....................................................................................... 32
5.4.3 Tipos de licitações ............................................................................................ 35
5.4.4 Prazos de publicidade ...................................................................................... 35
5.4.5 Modalidades de licitações ................................................................................ 36
5.4.6 Critérios para determinar a modalidade de licitação ........................................ 40
5.4.7 Estrutura do procedimento licitatório ................................................................ 41
6 CONTROLES INTERNOS ..................................................................................... 42
6.1 Conceito ............................................................................................................. 43
6.2 Objetivos ............................................................................................................ 44
6.3 Princípios ........................................................................................................... 44
6.4 Estrutura do controle interno em Santa Catarina ........................................... 46
6.5 Fiscalização ....................................................................................................... 46
6.6 Relatórios de controles internos ..................................................................... 47
6.7 Modelos de controles internos ........................................................................ 48
6.7.1 Sistema de licitações e compras - LIC ............................................................. 48
6.7.2 Planejamento ................................................................................................... 50
6.7.3 Formalização do processo ............................................................................... 51
6.7.4 Procedimentos do pregão presencial ............................................................... 54
6.7.5 Instrumento convocatório ................................................................................. 55
6.7.6 Habilitação........................................................................................................ 57
6.7.7 Julgamento das propostas ............................................................................... 60
6.7.8 Contrato ........................................................................................................... 61
6.7.9 Execução do contrato e fiscalização ................................................................ 62
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................... 66
REFERÊNCIAS......................................................................................................... 69
12
1 INTRODUÇÃO
Casos de conluio, desvios de verba, superfaturamentos, fraudes e
malversações relacionadas ao setor público são algumas das irregularidades mais
comuns e diante delas, tem surgido maior preocupação por parte do governo em
estabelecer normas que contribuam para minimizar tais problemas e garantir a
correta utilização dos recursos públicos.
Tal cenário pode ser resultante de fragilidades nos controles internos
utilizados pela administração pública. Quando estes controles se mostram
ineficientes, as consequências atingem diretamente a sociedade, especialmente a
camada mais carente, por ser a que mais faz uso dos serviços oferecidos pelo
Estado.
Apesar de haver a obrigatoriedade de manter transparência por parte da
administração pública, grande parte da população não sabe onde encontrar as
informações pertinentes ao assunto. O presente trabalho possui como tema o
estudo dos controles internos utilizados pela Administração Pública do Estado de
Santa Catarina na elaboração do processo licitatório na modalidade pregão
presencial, disciplinando assim os processos relacionados às compras públicas.
Para se conseguir o máximo de informações sobre o tema, esta pesquisa
adotou as seguintes tipologias: uma pesquisa básica que utilizará como fonte de
informações exploratória e qualitativa, trazendo também a necessidade de fazer uma
coleta de dados bibliográficos.
13
2 JUSTIFICATIVA
Os preceitos que envolvem a Administração Pública determinam sua forma de
atuar. Todas as suas atividades devem ter como premissa o interesse público acima
do privado, caso contrário seus atos administrativos tornam-se nulos. Obedecendo
aos princípios que determinam sua conduta, a Administração Pública deve ter seus
atos submissos à Lei e atuar com transparência, dando publicidade aos seus atos a
fim de que produzam efeitos; adotar critérios objetivos e impessoais. Tais princípios
são parte integrante do texto da Constituição Federal - CF de 1988:
A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Art. 37 CF, 1988 (CF, Col. PINTO; WINDT; CÉSPEDES, 2009, p. 42)
A forma utilizada pela Administração Pública para efetuar a aquisição de bem,
produtos e serviços visando o interesse coletivo, é através dos contratos
Administrativos. Há também na Constituição Federal artigos relacionados à
exigência de elaboração de licitação para a execução de contratos. De acordo com
Di Pietro (2008, p. 241):
No contrato administrativo, existe uma oferta feita, em geral, por meio do edital de licitação, a toda a coletividade, dentre os interessados que a aceitam e fazem a sua proposta (referente ao equilíbrio econômico do contrato), a Administração seleciona a que apresenta condições mais convenientes para a celebração do ajuste. Forma-se, assim, a vontade contratual unitária.
A Lei no 8.666/93 e suas alterações estabelecem diversas normas referentes
a compras e contratações pela Administração Pública. Ela determina procedimentos
que devem ser obedecidos na celebração de contratos e que podem variar de
acordo com a modalidade de compra. Como forma de garantir que as atividades da
administração pública estejam voltadas para o interesse coletivo, foram adotadas
formas de controle objetivando promover o aumento da qualidade, eficácia,
transparência e democracia dos serviços ofertados pelo estado.
Na visão de Almeida (1996) o sistema de controle interno representa não
apenas o conjunto de procedimentos, métodos e rotinas com objetivo de proteger os
14
ativos, mas também serve como instrumento de gestão, por ser capaz de produzir
dados contábeis confiáveis e auxiliar a administração na condução ordenada dos
negócios da empresa.
No âmbito acadêmico a contribuição de conhecer os controles internos
utilizados nos processos licitatórios está ligada ao fato de que se trata de um tema
ainda pouco explorado, e de acordo com Sanchez (apud WASSALLY, 2008, p. 22)
“a literatura produzida sobre controles internos no Brasil é praticamente nula”.
Portanto, há muito a ser pesquisado para aprofundar os conhecimentos até então
obtidos.
Com relação ao aporte prático do tema para a instituição, se espera tornar
público os controles internos utilizados pelo Estado na fiscalização da aquisição de
bens, produtos e serviços através dos contratos administrativos, já que suas
atividades envolvem o uso dos recursos públicos. No entender de Pinheiro (2010):
A atuação preventiva do controle interno e a educação continuada são os grandes alicerces para a instrumentalização de ações que favoreçam a melhoria dos processos decisórios, da condução das atividades, e, principalmente, da consecução dos objetivos finalísticos da Administração Pública.
Corroborando com este pensamento, é importante destacar que esta
pesquisa pretende apresentar os procedimentos de controles internos utilizados pelo
gestor público estadual para a execução de licitações e contratos na modalidade
pregão presencial cujo objetivo que é o de resguardar a celeridade dos processos e
garantir uma gestão eficaz e eficiente, dentro dos princípios constitucionais que está
submetida a administração pública.
15
3 PROBLEMÁTICA E OBJETIVOS
Este capítulo traz a pergunta central da pesquisa, que se procurou responder
ao longo do desenvolvimento do trabalho e também relaciona os objetivos gerais e
específicos relacionados ao tema.
3.1 Pergunta de pesquisa
No meio acadêmico e na mídia, tem se falado muito em controles internos
como ferramentas para o controle dos processos, controle da execução da despesa
e da malversação dos recursos públicos. Esses controles são necessários, como
forma de diminuir desvios e auxiliar os servidores na elaboração de processos,
especificamente os licitatórios, para que não hajam falhas.
Portanto, como forma de atingir o objetivo deste trabalho, foi necessário
buscar resposta para a seguinte pergunta: Quais os controles internos utilizados
pela administração pública estadual na elaboração do processo licitatório na
modalidade pregão presencial?
3.2 Objetivos
Neste tópico estão relacionados os objetivos que nortearam o rumo da
pesquisa deste trabalho. Tais objetivos estão divididos em Geral e Específicos.
3.2.1 Geral
Verificar os controles internos utilizados pela administração pública estadual
para a elaboração do processo licitatório na modalidade pregão presencial.
3.2.2 Específicos
Para atingir o objetivo geral, foi necessário atingir os objetivos específicos a
seguir:
a) Apresentar a legislação que trata do assunto no âmbito Federal e Estadual;
16
b) Verificar os controles internos atualmente utilizados na Administração Pública
Estadual;
c) Apresentar as etapas de elaboração do processo licitatório na modalidade pregão
presencial;
d) Apresentar os controles internos utilizados pela Administração Pública Estadual
para elaboração do processo licitatório na modalidade pregão presencial.
17
4 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Este capítulo apresenta a metodologia adotada, com base no problema
formulado, para o desenvolvimento da pesquisa e levantamento das informações, ou
seja, traz o plano utilizado na pesquisa.
4.1 Modalidade da pesquisa
Como forma de delinear claramente as técnicas e métodos aplicados no
desenvolvimento do trabalho para alcançar os objetivos propostos, é necessário que
se faça a definição dos procedimentos adotados.
Quanto à natureza a pesquisa enquadra-se como básica, pois procurou
identificar os controles internos utilizados nos processos de licitação na modalidade
pregão presencial, buscando maior conhecimento a fim de se formular hipóteses ou
buscar respostas para a questão inicial, visto que o tema ainda tem muito a ser
explorado.
Na compreensão de Silva (2001, p. 20) a pesquisa básica “objetiva gerar
conhecimentos novos úteis para o avanço da ciência sem aplicação prática
prevista”. Envolve verdades e interesses universais.
A abordagem do problema foi feita de forma qualitativa, pois não é possível
numerar ou medir em unidades ou categorias o resultado obtido na pesquisa dos
controles internos relacionados aos processos licitatórios.
Enquanto estudos quantitativos geralmente procuram seguir com rigor um plano previamente estabelecido (baseado em hipóteses claramente indicadas e variáveis que são objeto de definição operacional), a pesquisa qualitativa costuma ser direcionada, ao longo de seu desenvolvimento; além disso, não busca enumerar ou medir eventos e, geralmente, não emprega instrumental estatístico para analise dos dados; seu foco de interesse é amplo e parte de uma perspectiva diferenciada da adotada pelos métodos quantitativos. (NEVES, 1996, p. 1)
Quanto aos objetivos a pesquisa se caracteriza como uma pesquisa
exploratória por ter como característica a aproximação maior do problema, além de
propiciar o aprimoramento de idéias e conceitos relacionados aos controles internos
utilizados pela administração pública na elaboração dos processos licitatórios na
18
modalidade pregão presencial. Beuren (2003) afirma que através do estudo
exploratório procura-se aprofundar o conhecimento sobre o assunto, tornando-o
mais claro ou então levantar questões que poderão ser importantes para a condução
da pesquisa.
Segundo Beurer (2003, p. 80) “a caracterização do estudo como pesquisa
exploratória normalmente ocorre quando há pouco conhecimento sobre a temática a
ser abordada”.
Os procedimentos técnicos adotados foram baseados em pesquisa
bibliográfica, por haver a necessidade de um embasamento teórico sobre o assunto
através da busca de contribuição de diversos autores. Segundo Cervo e Bervian
(apud BEUREN, 2003, p. 86) “a pesquisa bibliográfica explica um problema a partir
de referências teóricas publicadas em documentos”. Ainda, sob o ponto de vista de
(BEUREN, 2003, p. 87) “no que diz respeito a estudos contábeis, percebe-se que a
pesquisa bibliográfica está sempre presente, seja como parte integrante de outro
tipo de pesquisa ou exclusivamente como delineamento”. Daí a necessidade de se
ter esse referencial bibliográfico.
4.2 Coleta de dados
Seu desenvolvimento foi feito através da leitura de assuntos relacionados ao
tema tais como livros, revistas, artigos científicos, trabalhos acadêmicos cujo objetivo
é o de ampliar a visão acerca do tema objetivo deste trabalho.
Também foi feito uso de coleta de dados disponíveis em sites da
Administração Pública Federal e Estadual, como forma de aprofundar os
conhecimentos sobre o assunto.
Em posse destas informações foi feita a seleção para corrigir erros e filtrar as
informações mais relevantes. Na concepção de Marconi e Lakatos (2007) a seleção
é o exame minucioso dos dados. Após a coleta do material o pesquisador deve
submetê-lo a uma verificação crítica, com o objetivo de detectar falhas ou erros,
evitando informações confusas, distorcidas, incompletas, que prejudiquem o
resultado da pesquisa.
19
4.3 Análise e interpretação
Após o levantamento dos dados foi feita a interpretação procurando
estabelecer uma ligação entre essas informações e a problemática que se pretende
responder. Gil (apud Beuren, 2003) explica que o objetivo é organizar
sistematicamente os dados de forma que possibilitem o fornecimento de respostas o
assunto abordado.
Finalmente, a interpretação exige a comprovação ou refutação das hipóteses. Ambas só podem ocorrer com base nos dados coletados. Deve-se levar em consideração que os dados por si só nada dizem, é preciso que o cientista os interprete, isto é, seja capaz de expor seu verdadeiro significado e compreender as ilações mais amplas que poder conter. (MARCONI; LAKATOS, 2008, p. 51)
A análise busca estabelecer uma relação entre o fato estudado e outros
fatores já conhecidos. Sua elaboração é basicamente feita em três etapas:
interpretação, explicação e especificação.
Em geral, a interpretação significa a exposição do verdadeiro significado do material apresentado, em relação aos objetivos propostos e ao tema. Esclarece não só o significado do material, mas também faz ilações mais amplas dos dados discutidos. (MARCONI; LAKATOS, 2007, p. 35).
A explicação é vista como a forma de esclarecer a origem da variável
dependente e a necessidade de encontrar a variável antecedente. Já a
especificação é definida como a explicitação sobre até onde são válidas as relações
entre as variáveis independente e dependente. A interpretação dos dados procura
dar significado mais amplo às respostas, também fazendo um vinculo com outros
conhecimentos, ou seja, fazer uma ligação com a teoria já conhecida.
4.4 Ambiente de pesquisa
A pesquisa foi desenvolvida através da busca por informações divulgadas em
órgãos da administração pública procurando dados nos núcleos técnicos de Controle
Interno.
20
A administração pública possui órgãos específicos para controlar os gastos
das contas públicas e que exercem, cada qual com suas atribuições, a fiscalização
buscando garantir a legalidade dos procedimentos adotados.
Verificar a legalidade e a legitimidade e proceder a ações que permitam ao Secretário avaliar os resultados quanto à eficácia, eficiência e economicidade da gestão orçamentária, financeira, contábil, patrimonial e de recursos humanos nos órgãos e entidades da administração direta e indireta, bem como a aplicação de subvenções e a renúncia de receitas, com ênfase no controle prévio. (Decreto Nº 2.762 de 17/11/2009, p. 34)
A Constituição Federal de 1967 estabeleceu a obrigatoriedade da
manutenção de Sistema de Controle Interno na Administração Pública, sendo
confirmada posteriormente pelos artigos 70 e 74 da Constituição Federal de 1988.
Com isso os estados e municípios foram obrigados a implantar esses sistemas
gradualmente como forma de atender tal exigência legal.
Mais tarde, a Lei Complementar no101 de 04/05/2000, mais conhecida como
Lei de Responsabilidade Fiscal, estabeleceu novas exigências sobre o Relatório de
Gestão Fiscal, tal como, a obrigatoriedade da assinatura dos responsáveis pelo
Sistema de Controle Interno.
Acompanhando as mudanças que foram surgindo no decorrer dos anos, o
Estado de Santa Catarina instituiu o Sistema de Controles Internos a fim de garantir
o atendimento dos princípios a que se submete a Administração Pública, buscando
garantir a correta utilização dos recursos públicos.
21
5 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
Este capítulo relaciona e descreve conceitos teóricos sobre o tema os quais
são necessários ao desenvolvimento deste trabalho. Inicia-se com a definição de
administração pública e os princípios aos quais ela se submete. Os tópicos
seguintes abordarão respectivamente, a contabilidade pública, a legislação e por fim
as licitações e suas modalidades.
5.1 Administração pública
O Estado tem por finalidade a realização do bem público, atendendo as leis e
visando o bem estar de toda a população que nele vive. No entender de Araújo e
Arruda (2009, p. 4) “a administração pública é o conjunto coordenado de funções
que visam à boa gestão da coisa pública, de modo a possibilitar que os interesses
da sociedade sejam alcançados”.
Os atos da administração pública diferem dos da administração privada
justamente por visa o “lucro social” ao invés do lucro financeiro. Todos seus atos
devem obedecer aos princípios legais, para que não se tornem nulos. Para Meirelles
(apud KOHAMA, 1998, p. 31) “Administração Pública é todo a aparelhamento do
Estado, preordenado à realização de seus serviços, visando a satisfação das
necessidades coletivas”.
A Administração Pública se submete a alguns princípios constitucionais
instituídos pela Constituição Federal de 1988. De acordo com Di Pietro (2008) estes
princípios são os da legalidade, da impessoalidade, da moralidade administrativa, da
publicidade e eficiência. Complementando estes princípios, a Constituição Estadual,
em seu art. 111, acrescentou os princípios da razoabilidade, da finalidade, da
motivação e interesse público.
22
5.2 Contabilidade pública
Para entender a contabilidade pública, é importante a origem do pensamento
contábil e sua evolução no decorrer das décadas. Sá (2002) estabeleceu que o
nascimento da contabilidade se deu através das inscrições dos elementos da
riqueza patrimonial e aos poucos foi melhorando a qualidade dos registros. Ainda de
acordo com Sá (2002, p. 29):
Conceitos contábeis existiram remotamente, desde a antiguidade, pois foi preciso “dar nome” a fatos, coisas e procedimentos relativos à riqueza e aos registros dela, mas a organização racional das percepções, guiadas por uma denominação, foi algo além, ou seja, teve compromissos com uma ordem de raciocínios.
Ao longo dos anos os registros foram se aperfeiçoando, fazendo com que os
registros simples se tornassem insuficientes. Diante disso, foi criado o método das
partidas dobradas, onde para todo débito existe um ou mais crédito correspondente
e vice-versa. Como afirma Sá (2002) a partida dobrada se apóia, no princípio da
equação representando a explicação de origem e de efeito do fenômeno patrimonial,
uma igualdade de valor em causa e efeito de um fenômeno ou acontecimento havido
com a riqueza patrimonial.
Em 1836 a contabilidade foi adotada como sendo uma ciência social já que
preenche os requisitos para assim ser classificada. Sá (2002) afirma que a
contabilidade é ciência porque preenche todos os requisitos que classificam um
conhecimento como tal, assim tendo sido reconhecida pelas mais ilustres
Academias, intelectualidades notáveis e grandes gênios da humanidade.
Essa nova visão inicialmente foi de difícil aceitação já que a contabilidade
trabalha essencialmente com números. Porém, Sá (2002) criou uma explicação
lógica para mostrar como a contabilidade pode ser uma ciência social. Ele afirmou
que a contabilidade, ao tratar do patrimônio das células sociais que estão inseridas
no todo social, automaticamente será vista como uma ciência social.
O início da contabilidade pública no Brasil teve inicio em 1808 acompanhando
a chegada da família real portuguesa que após sua chegada criou o Erário Régio,
que tinha como função controlar os dinheiros públicos. Foi instituído também o
Conselho da Fazenda, que também tinha como finalidade orientar a administração
23
real. Diante dessa nova situação se estabeleceram normas para regular a
escrituração da contabilidade desse erário. (ARAUJO; ARRUDA, 2009).
O artigo 170 da Constituição de 1824 já preconizava o uso da contabilidade
para se fazer o registro e controle do patrimônio público. O artigo definia que a
receita e a despesa da Fazenda Nacional seriam encarregadas a um tribunal que
regularia a sua administração, arrecadação e contabilidade em recíproca
correspondência com as tesourarias e autoridades do império.
Outro fato que marcou a história da Contabilidade Pública no Brasil, foi a
publicação do Código de Contabilidade, organizado pela Lei no 4.536/22, que
posteriormente sofreu modificações. A escrituração através do método das partidas
dobradas foi definida pelo artigo 7o do Decreto no 15.783/22. Araujo e Arruda (2009,
p. 32) consideram que “a contabilidade pública, como já visto, tem seus
procedimentos definidos em diversos artigos da Lei no 4.320/64, que estatuiu normas
gerais de Direito Financeiro para a elaboração e o controle dos orçamentos e dos
balanços públicos”.
Mais tarde, a criação da Lei Complementar no 101 de 14 de Maio de 2000,
mais conhecida como Lei Responsabilidade Fiscal – LRF estabeleceu normas de
finanças públicas que estavam direcionadas para a responsabilidade na gestão
fiscal do Estado, prevendo transparência nas ações a fim de minimizar os risco e
corrigir desvios que poderiam vir a desequilibrar as contas públicas.
O equilíbrio seria alcançado ao se cumprir metas de resultados entre receitas
e despesas, obedecendo aos limites e condições relacionados à inscrição de restos
a pagar, renuncia de receita, despesas com pessoal e seguridade social, concessão
de garantia e dívida consolidada e mobiliária, operações de credito, incluindo a
antecipação da receita. Para Barbosa (2002, p. 6) a LRF:
[...] fixa normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade fiscal, a qual pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, ou seja, essa lei estabelece um “novo padrão de governar” e promove a idéia de accountability
– foco no desempenho, responsabilização e dever de prestar contas ao cidadão, introduzindo nova cultura fiscal no País.
Priorizar o planejamento governamental, alcançar o equilíbrio fiscal, controlar
o endividamento público e assegurar a transparência da gestão fiscal são
24
considerados por Araújo e Arruda (2009) como sendo os alicerces básicos da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
5.2.1 Conceito
O conceito de contabilidade pública está relacionado ao ramo da ciência
contábil que controla o patrimônio público, evidenciando as variações e os
consequentes resultados, inclusive sociais, decorrentes dos atos e fatos de natureza
orçamentária, financeira e patrimonial nas entidades de administração pública.
Kohama (2003) define a contabilidade pública como o ramo da contabilidade
que estuda, orienta, controla e demonstra a organização e execução da Fazenda
Pública; o patrimônio público e suas variações.
Não se destina somente ao registro e escrituração contábil, sua atuação
também está voltada ao cumprimento da legalidade dos atos da execução
orçamentária, financeira e patrimonial, através do controle e acompanhamento, o
qual poderá ser prévio, concomitante e subsequente.
A exigência de licitação está prevista na Lei nº 8.666/03 que vem a
estabelecer normas gerais sobre as licitações e contratos administrativos
relacionados à aquisição de obras, serviços, inclusive os de publicidade, compras,
alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios. É definido pelo parágrafo único do art. 1º da Lei no
8.666/93 que:
Subordinam-se ao regime desta Lei, além dos órgãos da administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
O procedimento licitatório faz parte do estágio da despesa pública.
5.2.2 Estágios da despesa pública
Os estágios da despesa são etapas que devem ser observadas na realização
da despesa pública. Silva (2004) descreve que a despesa pública percorre os
seguintes estágios: fixação, empenho, liquidação e pagamento.
25
Já, na concepção de Araújo e Arruda (2004, p.115) “[...] a doutrina contábil
menciona que os estágios da despesa pública são: programação, licitação,
empenho, liquidação e pagamento”.
Silva (2004) pode não ter mencionado que a licitação faz parte dos estágios
da despesa, porém, ele descreve que o empenho compreende três etapas: a
licitação ou sua dispensa, a autorização e a formalização. Ou seja, ele inclui a
licitação nos estágios da despesa pública.
A licitação ou dispensa precede ao empenho da despesa e tem por objetivo verificar, entre vários fornecedores, quem oferece condições mais vantajosas à administração. A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e da seleção de proposta mais vantajosa para a administração. (SILVA, 2004, p. 155).
Cada uma das etapas do estágio da despesa de acordo com a visão de
Araújo e Arruda (2004) podem ser descritas da seguinte forma:
a. Programação: ocorre após a publicação da lei orçamentária, quando o setor
competente estabelece um programa para a utilização dos créditos orçamentários
aprovados para o exercício;
b. Licitação: É o procedimento administrativo destinado a escolher entre
fornecedores previamente habilitados e qualificados, aquele que apresentar a
melhor proposta para contratação de obras, serviços, compras e alienações;
c. Empenho: É uma das mais importantes fases da despesa. É o ato emanado de
autoridade competente que cria para o Estado a obrigação de pagamento,
pendente. Representa a garantia de que existe o crédito necessário para a
liquidação da dívida assumida com seus fornecedores;
d. Liquidação: É o estágio que verifica o direito do credor, tendo por base os títulos e
documentos comprobatórios do respectivo crédito, determinando a origem e o
objeto do que se deve pagar, a importância exata a pagar e para quem se deve
pagar para extinguir a obrigação;
e. Pagamento: Estágio final da despesa, sendo que só poderá ser efetuado quando
ordenado após sua regular liquidação.
Como parte do estágio da despesa, a licitação deve ser realizada seguindo
preceitos legais, os quais serão apresentados no próximo tópico.
26
5.3 Legislação
Este tópico visa apresentar a legislação acerca de licitações e contratos e
também sobre o Controle Interno no âmbito Federal e Estadual.
5.3.1 Constituição federal de 1988
A Constituição Federal promulgada em 05 de Outubro de 1988 instituiu o
Estado Democrático. Ela define os fundamentos da República Federativa, resguarda
os direitos e deveres individuais e coletivos. No contexto deste trabalho, a CF/88
apresenta, no art. 37, os princípios que a Administração Pública deverá obedecer.
Cabe privativamente à União a responsabilidade de legislar sobre licitações e
contratos. Sobre este tema o art. 22, inciso XXVII estabelece como responsabilidade
da União:
Normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III
Além de definir a necessidade de licitação, a Constituição Federal também
traz no art. 74 a questão da utilização dos Controles Internos ao definir que “os
Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema
de controle interno [...]”.
Ainda, de acordo com o previsto no art. 74, o sistema de controles interno terá
como finalidade:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
No que tange a prestação dos serviços públicos, a constituição, em seu artigo
175 é clara ao definir que “Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente
27
ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação
de serviços públicos”.
5.3.2 Lei federal nº 8.666/93
A Constituição Federal o art. 37, inciso XXI, estabelece que a contratação de
obras, serviços, compras e alienações deverão ser feitas através de processo de
licitação pública, assegurando a liberdade de condições a todos os concorrentes,
nos termos da lei.
A Lei nº 8.666/93 vem estabelecer normas gerais sobre as licitações e
contratos administrativos, relativos a obras, serviços, compras e alienações e
locações, nas esferas dos Poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
O art. 117 desta lei submete estes poderes, no que couber, ao regime licitatório por
ela instituído, incluindo ainda os fundos especiais, as autarquias, as fundações
públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais
entidades.
A obrigatoriedade de licitação está prevista no art. 2 da Lei que estabelece
que “as obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões,
permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros,
serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas
nesta Lei”. Há casos em que haverá a inexigibilidade de procedimento licitatório. Tal
fato pode ocorrer quando houver inviabilidade de competição, seja porque o item
adquirido é único ou também, quando houver um único fornecedor para o bem ou
serviço adquirido, conforme art. 25 da Lei nº 8.666/93.
Outra forma de adquirir sem licitação é a dispensa de licitação, aplicada
atendendo ao disposto no art. 24 da Lei. Neste caso, fica dispensada apenas a
exigência de disputa de preços, devendo ser observado todo o resto: verificação da
personalidade jurídica, capacidade técnica, idoneidade financeira, regularidade
fiscal, empenho prévio, celebração do contrato, publicação.
Além de falar das licitações a lei menciona também os contratos
administrativos. De acordo com o art. 54 é aplicado aos contratos os princípios da
teoria geral dos contratos e as disposições de direito privado. Ainda, de acordo com
o mesmo art. 54:
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§ 1o Os contratos devem estabelecer com clareza e precisão as condições
para sua execução, expressas em cláusulas que definam os direitos, obrigações e responsabilidades das partes, em conformidade com os termos da licitação e da proposta a que se vinculam. § 2
o Os contratos decorrentes de dispensa ou de inexigibilidade de licitação
devem atender aos termos do ato que os autorizou e da respectiva proposta.
Cabe aos Estados, Distrito Federal, Município e entidades da administração
indireta, a adaptação de suas normas sobre licitações e contratos, dispostas na lei,
conforme disposto no art. 118.
Além destas informações, a lei traz todas as exigências que se farão
necessárias para que a Administração Pública efetue suas compras, atendendo o
previsto na Constituição Federal.
5.3.3 Lei federal nº 10.520/02
Criada a partir da medida provisória nº 2.026/2002, a Lei nº 10.520 instituída
em 17 de julho de 2002 no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios,
obedecendo aos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, trouxe uma
nova modalidade de licitação, o pregão.
O pregão é cabível para a aquisição de bens e serviços comuns,
independente do valor estimado da contratação, em que a disputa pelo fornecimento
é realizada por meio de propostas e lances em sessão pública (art 1º da Lei nº
10.520/02). O mesmo artigo define bens e serviços comuns como “aqueles cujos
padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo
edital, por meio de especificações usuais no mercado”.
Ainda, de acordo com o art. 9 “aplicam-se subsidiariamente, para a
modalidade de pregão, as normas da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993”.
5.3.4 Lei complementar federal nº 101/00
Também conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal, ela estabelece
normas relativas às finanças públicas, voltadas para a responsabilidade e
transparência na gestão fiscal. De acordo com o art. 1, § 1º desta Lei:
A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no
29
que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e
inscrição em Restos a Pagar.
O art. 16, § 4º, inciso I, estabelece que as normas desta Lei condições prévias
para “empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras”.
E ainda, o art. 59 define que o setor de Controle Interno deve ajudar a
fiscalizar o cumprimento desta lei.
5.3.5 Lei federal nº 4.320/64
Esta Lei institui normas gerais de Direito Financeiro para a elaboração e
controle dos orçamentos e balanços da União, Estados, Municípios e Distrito
Federal. No que tange a questão relacionada a esta pesquisa, a Lei traz no art. 75 o
controle da execução orçamentária, que segundo redação compreende:
I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos; III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.
Do art. 76 ao art. 80 desta Lei são tratadas as questões referentes ao
Controle Interno, dentre elas está a que se refere à verificação da legalidade dos
atos de execução orçamentária, constante no art. 77 e que fala que a verificação
será prévia, concomitante e subsequente.
5.3.6 Decreto estadual no 2.056/09
Criado em 20 de Janeiro de 2009 para regulamentar o Sistema de Controle
Interno no estado de Santa Catarina. Segundo o art. 1o o sistema tem como
finalidade normatizar, coordenar, supervisionar, regular, controlar e fiscalizar a
operacionalização das atividades de controle interno no âmbito do Poder Executivo.
O art. 2, incisos I e II, define o Sistema Administrativo de Controle interno e o próprio
controle interno como:
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I - Sistema Administrativo de Controle Interno: conjunto de unidades técnicas,
articuladas a partir de um órgão central de coordenação, orientadas para o
desempenho das atribuições de controle interno;
II - controle interno: plano de organização e todos os métodos e medidas adotadas
pela administração governamental para salvaguardar seus ativos, desenvolver a
eficiência nas operações, estimular o cumprimento das políticas administrativas
prescritas, verificar a exatidão e fidelidade dos dados orçamentários, financeiros,
operacionais, patrimoniais, contábeis e de pessoal e a exação no cumprimento de
leis e regulamentos;
5.3.7 Decreto estadual no 2.617/09
Este decreto instituído em 16 de Setembro de 2009 aprova o Regulamento
Geral para a contratação de materiais, serviços, obras e serviços de engenharia, no
âmbito do Sistema Administrativo de Gestão de Materiais e Serviços – SAGMS,
além de estabelecer providências acerca dos Sistemas de Controle Internos no
estado de Santa Catarina.
O art. 43 deste decreto trata da utilização do Sistema Integrado de Licitações
– LIC, o definindo como um “sistema informatizado, administrado pelo órgão central
do Sistema Administrativo de Gestão de Materiais e Serviços, que reúne dados
pertinentes ao encaminhamento de processos licitatórios, no âmbito da
Administração Pública Estadual”. Ainda, de acordo com o art. 44:
O LIC registra todas as fases do processo licitatório, por intermédio de um sistema corporativo, integrado com os sistemas de materiais (NUC/SME), orçamento/convênio (OST/AAG), possibilitando a geração de dados para o Sistema de Auditoria de Contas Públicas (e–Sfinge).
É importante ressaltar que este decreto obriga os órgãos ou entidades
integrantes do Sistema Administrativo de Gestão de Materiais e Serviços (SAGMS) a
utilizar o sistema LIC para a realização das licitações. Essa obrigatoriedade está
prevista no art. 45.
5.3.8 Resolução do conselho federal de contabilidade nº 1.135/08
Esta resolução foi criada pelo Conselho Federal de Contabilidade - CFC onde
aprova a Norma Brasileira de Contabilidade Técnica - NBC T 16.8 que se refere ao
31
Controle Interno, visando minimizar riscos, auxiliando no alcance dos objetivos da
entidade no setor público.
Neste ínterim, o item 2 desta resolução estabelece que o Controle Interno tem
como finalidade:
a. Salvaguardar os ativos e assegurar a veracidade dos componentes patrimoniais;
b. Dar conformidade ao registro contábil em relação ao ato correspondente;
c. Propiciar a obtenção de informação oportuna e adequada;
d. Estimular adesão às normas e às diretrizes fixadas;
e. Contribuir para a promoção da eficiência operacional da entidade;
f. Auxiliar na prevenção de práticas ineficientes e antieconômicas, erros, fraudes,
malversação, abusos, desvios e outras inadequações.
Cabe destacar ainda o item 10 que define os procedimentos de controle como
“[...] medidas e ações estabelecidas para prevenir ou detectar os riscos inerentes ou
potenciais à tempestividade, à fidedignidade e à precisão da informação contábil
[...]”.
5.4 Licitações
A palavra licitação pode possuir vários significados, remetendo à idéia de
oferecer, arrematar, disputar ou concorrer. Para Motta (2008, p. 1) “Licitação (do lat.
licitatione): ato ou efeito de licitar, oferta de lances num leilão ou hasta pública [...]”.
5.4.1 Conceito de licitações
O procedimento licitatório é o instrumento utilizado para selecionar uma
proposta que seja mais vantajosa e também é utilizado de forma que garanta o
atendimento do princípio constitucional da isonomia, ao qual se submete a
Administração Pública. Piscitelli e Timbó (2010, p. 226) definem licitação como:
O conjunto de procedimentos administrativos, legalmente estabelecidos, através do qual a Administração Pública cria meios de verificar, entre os interessados habilitados, quem oferece melhores condições para a realização de obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações.
32
Trata-se de um conjunto de atos administrativos formais e impessoais,
independente da esfera administrativa em que o processo seja praticado. Carvalho
(2007) entende que o procedimento administrativo é um encadeamento necessário e
ordenado de atos e fatos cujo fim é o ato administrativo denominado adjudicação.
Motta (2008) cita que a expressão licitação significa todas as modalidades de
procedimentos concorrenciais existentes.
Quando os atos procedimentais anteriores possuírem vícios, podem fazer
com que haja a revogação e até mesmo anulação de todo o processo ou os atos
subsequentes.
5.4.2 Princípios da licitação
Os princípios da licitação são os da isonomia, legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade, vinculação ao edital, julgamento objetivo e adjudicação
compulsória ao vencedor (JUNIOR, 2009).
a) Princípio da isonomia
A palavra isonomia significa igualdade, ou seja, o princípio da isonomia
significa dar tratamento igual a todos os interessados, condição essencial para
garantir a competição nos procedimentos licitatórios.
Tão importante é esse princípio, que o legislador fez questão de explicitar (§ 1º do art. 3º da Lei n
o 8.666) a proibição de se “admitir, prever, incluir, ou
tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo e estabeleçam preferências ou distinções em razão da naturalidade, da sede ou domicilio dos licitantes ou de qualquer outra circunstancia impertinente ou irrelevante para o específico objeto do contrato” (Inciso I) (Junior, 2009, p. 16).
b) Princípio da legalidade
O princípio da legalidade vem trazer a exigência da conformidade dos atos
administrativos com a lei e também com todos os valores presentes na Constituição
Federal, explicita ou implicitamente. Para Lúcia Valle Figueiredo (apud MOTTA,
2008, p. 101):
[...] o princípio da legalidade não pode ser compreendido de maneira acanhada, de maneira pobre. E assim seria se o administrador, para prover, para praticar determinado ato administrativo, tivesse sempre de encontrar arrimo expresso em norma específica, que dispusesse exatamente para aquele caso concreto [...]
33
Este princípio é muito mais amplo, pois obriga também a submissão ao
Direito, ao ordenamento jurídico, às normas e princípios constitucionais.
(FIGUEIREDO, 1994). Cabe ressaltar que, mesmo havendo a necessidade de
obedecer a este princípio, o procedimento licitatório não deve louvar o formalismo
exacerbado para não promover a anulação desnecessária do procedimento. Tal
anulação deve ser considerada necessária quando a execução do procedimento vier
a acarretar prejuízo aos cofres públicos
c) Princípio da impessoalidade
Visa assegurar a igualdade de competição entre os concorrentes a fim de
obter a proposta mais vantajosa para a administração pública. De acordo com
Carvalho (2007, p. 615) “a impessoalidade tem como função possibilitar a
competição, que é um valor fundamental a ser preservado pela administração
pública, devendo ser tão amplo quanto possível”.
A impessoalidade se coaduna com competitividade. Para Motta (2008, p. 102)
“o princípio da impessoalidade evita qualquer concessão de privilégio e inspira todas
as diretrizes que assegurem condições justas de competição”.
Motta (2008) cita que pela Lei nº 8.666/93 é vedado qualquer tratamento
diferenciado que venha a frustrar o caráter competitivo do certame. Também, a
mesma Lei condena a licitação cujo objeto inclua bens e serviços sem similaridade
ou com a indicação de marca, ou ainda especificação sem a adequada
caracterização.
d) Princípio da moralidade
O princípio da moralidade está diretamente relacionado com a probidade
administrativa. Motta (2008, p. 107) afirma que “o princípio da moralidade obriga à
correta aplicação do dinheiro público”, ou seja, o gestor além de seguir o que a lei
determina, também deve pautar sua conduta na moral comum, buscando fazer o
que for melhor para o interesse público.
e) Princípio da publicidade
O princípio da publicidade traz a obrigatoriedade de se publicar os atos
administrativos. Motta (2008) afirma que a publicidade é obrigatória, pois possibilita
a transparência das ações. De acordo com Piscitelli e Timbó (2010) o princípio da
34
publicidade promove a obrigatoriedade de divulgar, em órgão oficial ou em quadro
de avisos de amplo acesso público, mensalmente, a relação de todas as compras
que forem feitas pela Administração, detalhando o preço mínimo, quantidade, nome
do vendedor e valor total da operação.
A publicação independe da forma como foi feita a compra, ou seja, através de
licitação, dispensa de licitação ou inexigibilidade. A dispensa é permitida apenas em
casos emergenciais, que comprometam a segurança nacional, estabelecidos por
decreto do Presidente da República.
f) Princípio da vinculação ao instrumento convocatório
É um princípio específico de processos de natureza concorrencial. A
administração pública deve atender os termos do art. 41 da Lei Federal nº 8.666/93
que estabelece normas e condições constantes do edital da licitação, ao qual se
acha estritamente vinculada. Meirelles (apud MOTTA, 2008, p. 112) afirma que “o
edital é a lei interna da licitação, e como tal, vincula aos seus termos tanto os
licitantes quanto a Administração que o expediu. É impositivo para ambas as partes
e para todos os interessados na licitação”.
É mediante ao instrumento convocatório que se leva ao conhecimento público
a abertura de licitação, nele sendo fixadas todas as condições para sua realização e
convocando os interessados para apresentarem suas propostas.
g) Princípio do julgamento objetivo
Para atender este o pregoeiro deve proceder com a análise e julgamento das
propostas de forma objetiva, direcionando seu julgamento em consonância com os
tipos de licitação e obedecendo ao edital. Será nulo, o edital que for omisso ou falho
quanto ao julgamento.
Motta (2008) expõe a recomendação do Tribunal de Contas da União - TCU
de que não é apenas necessário que a comissão de licitação conduza suas
atividades em coerência com as exigências do princípio, mas também é fundamental
que o edital estabeleça, com clareza e precisão, os fatores e correspondentes
critérios que serão utilizados para o julgamento.
35
h) Princípio da adjudicação compulsória do vencedor
O art. 50 da Lei no 8.666/93 diz que “A Administração não poderá celebrar o
contrato com preterição da ordem de classificação das propostas ou com terceiros
estranhos ao procedimento licitatório, sob pena de nulidade”.
Sendo assim, todo participante que atender ao ato convocatório terá direito
subjetivo a celebrar contrato com a Administração Pública, porém, esta só o poderá
fazê-lo com o licitante que apresentar a oferta mais vantajosa.
5.4.3 Tipos de licitações
Considerando o artigo 45 da Lei no 8.666/93, o julgamento das propostas será
objetivo, sendo que a comissão deverá realizá-lo conforme o tipo de licitação e os
critérios previamente estabelecidos no ato convocatório. As licitações podem ser
realizadas de três tipos: menor preço, melhor técnica e técnica e preços.
Conforme com o guia de procedimentos básicos de controle interno do poder
executivo estadual (2010, p. 6):
Menor preço será utilizado quando o critério de seleção da proposta mais
vantajosa para a Administração for o licitante que ofertar o menor preço, de
acordo com as especificações do ato convocatório;
Melhor técnica será utilizada para contratação de trabalhos complexos, que
exijam parâmetros técnicos de escolha;
Técnica e preço, neste caso, os dois parâmetros são importantes. A classificação
do proponente far-se-á de acordo com a média ponderada das valorizações das
propostas técnicas e de preço, de acordo com os pesos previamente estipulados
no instrumento convocatório.
5.4.4 Prazos de publicidade
O quadro a seguir mostra os prazos de publicidade de acordo com o tipo de
modalidade e tipo da licitação. Além disso, traz a forma que deve ser veiculado na
imprensa.
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Melhor técnica
e técnica e preço Menor preço
Veículo de imprensa
Concorrência 45 dias 30 dias Diário Oficial e
jornal de grande circulação
Tomada de Preço
30 dias 15 dias Diário Oficial e
jornal de grande circulação
Convite 5 dias úteis 5 dias úteis Convite direto e mural de avisos
Pregão VEDADO 8 dias úteis
Diário Oficial, internet e jornal de
grande circulação
Quadro 01: Prazos de publicidade
Fonte: Chaves (2011, p. 27).
Os prazos acima devem ser seguidos, pois, são definidos pela Lei nº
8.666/93, art.21, § 2º, incisos I a IV. Se houver alteração no edital, é exigida a
divulgação pela mesma forma que ocorreu no texto original, sendo reaberto o prazo
inicialmente estabelecido, exceto quando, inquestionavemente, a alteração não
afetar a formulação das propostas, conforme Lei nº 8.666/93, art. 21, § 4.º
5.4.5 Modalidades de licitações
A Lei no 8.666/93 estabelece modalidades de licitação para serem adotadas
pela Administração Pública nas esferas Federal, Estadual e Municipal para aquisição
de bens, produtos e serviços. As modalidades definidas pelo art. 22 da Lei nº
8.666/93 são: a concorrência, a tomada de preços, o convite, o concurso e o leilão.
a) Concorrência
A concorrência é a modalidade em que os interessados comprovem possuir
os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital, já na fase inicial de
habilitação. Angélico (2009, p. 79) diz que a “concorrência é a modalidade de
licitação entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar,
comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para a
execução do seu objeto”.
37
b) Tomada de preços
Esta modalidade exige que os interessados se cadastrem previamente ou
atendam a todas as condições exigidas para o cadastramento até o terceiro dia
anterior à data prevista para o recebimento das propostas.
c) Convite
Nesta modalidade a administração pública convida no mínimo três empresas
participantes, estando elas interessadas cadastradas ou não, sendo que a unidade
administrativa afixará, em local apropriado, cópia do instrumento convocatório e o
estenderá aos demais cadastrados a fim de que os mesmos manifestem interesse
com antecedência de 24 horas da apresentação das propostas.
d) Concurso
Utilizado para escolha de trabalho técnico, científico e artístico, mediante a
instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores. Seu edital deve ser
publicado em imprensa oficial com antecedência mínima de 45 dias.
e) Leilão
O leilão é a modalidade de licitação na qual é realizada a venda de bens
móveis inservíveis para a administração, ou ainda para a venda de produtos
apreendidos ou penhorados, ou ainda, para a alienação de bens imóveis a quem
oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor que foi avaliado previamente o
objeto.
f) Dispensa de licitação
Esta modalidade ocorre em situações especiais, previstas na Lei nº 8.666/93,
art.24, incisos I a XXXI. O art. 26 traz ainda algumas situações que podem permitir a
dispensa independente do valor de aquisição. Essas situações são tratadas como
especiais e tem como elementos:
I. Caracterização da situação emergencial ou calamitosa que justifique a
dispensa, quando for o caso;
II. Razão da escolha do fornecedor ou executante;
III. Justificativa do preço.
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IV. Documento de aprovação dos projetos de pesquisa aos quais os bens serão
alocados
g) Inexigibilidade de licitação
Será inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição. A Lei
nº 8.666/93, art. 25, incisos I, II e III especifica os casos em que será aplicada esta
modalidade. De acordo com o art. 26, assim como no caso da dispensa de licitação,
a inexigibilidade também deverá ser justificada e sua realização fica condicionada ao
disposto no parágrafo único deste mesmo artigo.
Apesar de parecerem semelhantes, a inexigibilidade e a dispensa são
procedimentos distintos, conforme Di Pietro (1998, p. 6) descreve a seguir:
[...] na dispensa, há possibilidade de competição que justifique a licitação; de modo que a lei faculta a dispensa, que fica inserida na competência discricionária da Administração. Nos casos de inexigibilidade, não há possibilidade de competição, porque só existe um objeto ou uma pessoa que atenda às necessidades da Administração; a licitação é, portanto, inviável.
Para utilizar tanto a modalidade dispensa de licitação quanto a inexigibilidade,
nos casos citados, o órgão deverá justificar e comunicar dentro de três dias a
autoridade superior, para que esta faça a ratificação e publicação na imprensa oficial
no prazo de cinco dias, com condição para a eficácia dos atos, conforme dita o art.
26 da Lei nº 8.666/93.
h) Pregão
Modalidade criada posteriormente às demais e que tem sido a forma mais
utilizada pela administração pública para efetuar suas compras. Piscitelli e Timbó
(2010) afirmam que o pregão foi inicialmente instituído pela União, através da
Medida Provisória no 2.026/00. Para estender essa modalidade aos Estados, o
Distrito Federal e os Municípios esta medida provisória foi transformada na Lei no
10.520/02.
Castro (2010) resume bem a diferença obtida com a adoção da modalidade
pregão ao descrever que no pregão há a inversa do processo formal, onde
primeiramente é discutido o preço para posteriormente as formalidades
documentais. Esse método reduziu bastante o tempo e os questionamentos que por
vezes afetavam os prazos. Outra vantagem destacada foi de que, o pregão
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possibilitou a apresentação de ofertas de menor preço ao vivo, durante o pregão,
tornando o processo mais eficiente e aumentando a economicidade nas compras.
Há duas espécies de pregão, o Presencial e o Eletrônico, cada uma com suas
peculiaridades. Para participação no pregão presencial os participantes comparecem
ao órgão licitador, em data e horário previamente divulgados no edital, para
apresentar suas propostas e lances verbais. Já no pregão eletrônico não há a
presença física dos representantes das empresas licitantes, o processo é feito
através da internet, através de sites credenciados, tais como: comprasnet, cidade
compras, Licitações-e.
Carvalho (2007) afirma que a finalidade de instituir a modalidade pregão foi
para adquirir bens e serviços comuns, independente do valor estimado da
contratação, onde a disputa seria feita por propostas e lances durante uma sessão
pública, adotando-se a tipo de licitação por menor preço, observando-se sempre as
condições estabelecidas no edital.
Os quadros apresentados a seguir mostram a forma de publicidade utilizada
nos pregões eletrônico e presencial.
Primeiramente é apresentado o quadro com a forma de publicidade do pregão
presencial, apresentamos os limites da despesa e a forma que devem ser
publicadas as informações referentes ao processo.
Até R$ 160.000,00 de R$ 160.000,01 a
R$ 650.000,00 Acima de
R$ 650.000,00
Diário Oficial
Internet
Jornal de grande circulação local
Jornal de grande circulação regional ou nacional
Quadro 02: Forma de publicidade no pregão presencial
Fonte: Chaves (2011, p. 33).
É possível perceber que à medida que o valor da contratação aumenta,
também aumenta a quantidade de formas de publicidade, contribuindo para o
aumento da quantidade de licitantes e consequentemente aumentando a
possibilidade de disputa em busca do melhor preço.
O quadro 03 mostra a forma de publicidade para o pregão eletrônico.
40
Até R$ 650.000,00 de R$ 650.000,01 a
R$ 1.300.000,00 Acima de
R$ 1.300.000,00
Diário Oficial
Internet
Jornal de grande circulação local
Jornal de grande circulação regional ou nacional
Quadro 03: Forma de publicidade no pregão eletrônico
Fonte: Chaves (2011, p. 33).
O quadro 03 não difere do anterior quanto à necessidade de maior
publicidade em virtude do valor da contratação. A diferença está nos valores da
contratação, que para a modalidade pregão presencial é menor do que a
modalidade pregão eletrônico.
5.4.6 Critérios para determinar a modalidade de licitação
Conforme já mencionado, cada modalidade é adotada obedecendo aos
limites impostos pela Lei nº 8.666/93. O critério usado para a escolha da modalidade
da licitação é basicamente o econômico. Com base no valor estimado para a
contratação é determinada a modalidade que será adotada para realização do
procedimento licitatório (JUNIOR, 2009). O quadro a seguir mostra estes limites:
Obras e Serviços de
Engenharia Compras e Outros Serviços
Concorrência Acima de
R$ 1.500.000,00 Acima de
R$ 650.000,00
Tomada de Preço Acima de R$ 150.000,00
Até R$ 1.500.000,00 Acima de R$ 80.000,00
Até 650.000,00
Convite Até
R$ 150.000,00 Até
R$ 80.000,00
Pregão VEDADO Bens e serviços comuns qual- quer que seja o valor estimado
Dispensa de Licitação
Art. 24, I R$ 15.000,00
Art. 24, II R$ 8.000,00
Quadro 04: Limites da despesa
Fonte: Chaves (2011, p. 26).
41
Observando o quadro anterior fica mais fácil visualizar os limites da despesa,
os quais, como já citado, obedecem à lei nº 8.666/93, art. 23, inciso I e II.
5.4.7 Estrutura do procedimento licitatório
A licitação é estruturada em duas fases, uma interna e outra externa, que se
desenvolvem de forma sequencial e autônoma.
Na fase interna são elaborados os atos preparatórios, com os quais a
Administração, depois de constatar a necessidade e conveniência da aquisição ou
realização de oba ou serviço, passa a adotar as medidas necessárias ao alcance
deste objetivo. Ainda nesta fase é definida a modalidade e tipo de licitação, feito o
detalhamento do objeto, estabelecidas as bases e condições do futuro contrato e os
requisitos ou exigências a serem cumpridos pelos licitantes que participarem
(JUNIOR, 2009).
Depois de concluída a fase interna, inicia-se a fase externa com publicação
do ato convocatório no qual deverão estar contidas todos os elementos necessários
à correta explicitação do objeto do futuro contrato, assim como as condições a
serem satisfeitas pelos interessados no certame.
Para que cada uma das modalidades de licitações seja realizada de maneira
correta, sem falhas ou fraudes surge a necessidade de utilização de mecanismos de
controle. A controladoria vem estabelecer tais controles, sendo também responsável
por realizar fiscalizações sobre a gestão dos recursos públicos, verificando como os
mesmos estão sendo aplicados.
42
6 CONTROLES INTERNOS
Os controles internos são meios utilizados pela administração para promover
a adequação de procedimentos e o controle dos gastos e das compras públicas.
Grazziotin (2002) define que o controle interno é um processo que envolve todos os
níveis da administração e não apenas um procedimento ou política executa em
algum ponto no tempo, ele deve ser continuamente operado e monitorado em todos
os níveis.
O Sistema de Controle Interno preconizado pelos arts. 70 e 74 da
Constituição Federal compreende a interligação dos Sistemas de Controle Interno
dos três Poderes de forma integrada, com o objetivo de fiscalizar e avaliar a
execução orçamentária, contábil, financeira, patrimonial e operacional da entidade
controlada no que tange principalmente a legalidade e eficiência dos seus atos. De
acordo com Cruz e Glock (2008, p. 33):
A Lei No 4.320/64, que estatui normas gerais de direito financeiro par a
elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, ainda exerce papel predominante na orientação das atividades de planejamento e orçamento, contabilização, controle e prestação de contas do setor público no Brasil.
As entidades públicas possuem duplo controle, o controle interno e o controle
externo. Sua aplicação está ligada à contabilidade e Slomski (2003) diz que ele é
realizado ou superintendido pelos serviços de contabilidade.
A existência dos controles internos é obrigatória a todos os poderes e sua
obrigatoriedade está prevista no art. 74 da Constituição Federal, sendo que sua
execução serve de suporte para a atuação do controle externo.
Sob o ponto de vista de Meirelles (apud ROCHA; QUINTIERE, 2010, p. 20):
Em sentido amplo, esse controle pode ser entendido como a atividade de revisão das ações governamentais com vistas à avaliação e à responsabilização permanente dos gestores públicos que é exercida mediante a atuação de órgãos controladores situados dentro da estrutura burocrática que pratica as ações, controle interno, ou fora dessa estrutura, controle externo.
43
Na esfera Federal o órgão responsável pelo controle interno é a Controladoria
Geral da União (CGU), já na esfera estadual esse controle é realizado pela
Secretaria de Estado da Fazenda (SEF).
Reis (apud PETER; MACHADO, 2009) explica que a questão do controle
também está prevista nos arts. 76 a 82 da Lei no 4.320/64, sendo que o Poder
Executivo é quem exercerá todas as formas definidas no art. 75, sem prejuízo das
atribuições dos órgãos de controle, com fiscalização prévia, concomitante e
subsequente, caracterizando os Controles Internos e Externos.
6.1 Conceito
Trata-se de um conjunto de procedimentos pré-estabelecidos e bem definidos
que devem ser colocados em prática para garantir o bom andamento dos processos
e minimizar falhas e fraudes.
Constituem Controles Internos o conjunto de atividades, planos, métodos e procedimentos interligados utilizado com vistas a assegurar que os objetivos dos órgãos e entidades da Administração Pública sejam alcançados, de forma confiável e concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, até a consecução dos objetivos fixados pelo Poder Público. (PETER; MACHADO, 2009, p. 24).
Por outro norte, o Controle Interno é parte integrante do Sistema de Controle
Interno, sendo que este é o gênero e aquele é espécie. O Sistema é formado por
vários subsistemas que são unidades descentralizadas de controle e que devem agir
de forma integrada e sob a égide de uma norma comum. Ademais, fica a cargo do
órgão central de controle a responsabilidade pela normatização e pelo planejamento
estratégico das ações das demais unidades (CASTRO, 2008).
Especificamente na administração pública, eles visam garantir o atendimento
dos princípios constitucionais constantes no artigo 37 da Constituição Federal.
Pinheiro (2010) defende que os procedimentos de controle em licitações e contratos
busca identificar em tempo hábil deficiências ou vícios no processamento das
licitações e contratos administrativos.
Rocha e Quintiere (2010) defende que o controle interno é organicamente
inserido na estrutura administrativa que está sendo controlada e deve estar
44
diretamente subordinado ao dirigente maior do ente ou estrutura em que está
inserido.
6.2 Objetivos
O principal objetivo dos controles internos é o de salvaguardar o erário,
prevenindo e corrigindo erros ou desvios no âmbito do poder ou entidade da
Administração Pública. Para Peter e Machado (2009) a implantação de um sistema
de Controles Internos deve, prioritariamente, ter caráter preventivo e estar voltados,
permanentemente, para a correção dos eventuais desvios em relação aos
parâmetros previamente estabelecidos.
Sua função deve ser ainda, a de instrumento de auxílio de gestão e estar
voltado ao atendimento de todos os níveis hierárquicos da administração.
Para isso, no âmbito do serviço público estadual, a Secretaria de Estado da
Fazenda de Santa Catarina padronizou alguns procedimentos a serem seguidos por
todos os envolvidos nos processos licitatórios e nas contratações.
As etapas que envolvem as licitações e contratações foram subdivididas em:
planejamento, formalização do processo ou montagem do processo, instrumento
convocatório, habilitação, julgamento das propostas, pregão presencial, contrato,
execução contratual e fiscalização. Além destes procedimentos, outros mais
específicos também foram adotados. Tais procedimentos são a dispensa e
inexigibilidade, prestação de serviços terceirizados e locação de bens imóveis.
(SEF/SC, 2010).
De acordo com Figueiredo (2002, p. 175) “de um bom Sistema de Controle
Interno resulta, entre outros, os seguintes benefícios:
Identificação de situações onde ocorre excesso de controle;
Identificação de situações onde os controles são inadequados;
Melhoria na execução dos trabalhos.
6.3 Princípios
Define-se princípio como sendo o conjunto de regras, diretrizes e sistemas
que devem ser adotados para se atingir os objetivos específicos. Segundo Peter e
Machado (2009) essas regras de controles internos são a relação custo x benefício;
45
a qualificação adequada, treinamento e rodízio de funcionários; a delegação de
poderes e determinação de responsabilidades; a segregação de funções; as
instruções devidamente formalizadas; os controles sobre as transações e a
aderência às diretrizes e normas legais. Peter e Machado (2009) explicam cada uma
das regras dos controles internos, conforme segue:
Relação custo x benefício nada mais é do que o custo de um controle não
deve exceder aos benefícios que possa proporcionar. É uma forma de minimizar a
probabilidade de falhas ou desvios quanto ao atendimento dos objetivos e metas.
A qualificação adequada, treinamento e rodízio de funcionários visam
promover a competência e a integridade das pessoas envolvidas. Para atingir esse
objetivo é feita uma melhor seleção e treinamento para aumentar o rendimento e
reduzir custos. Ao promover a rotatividade do pessoal, há uma menor probabilidade
de ocorrer fraudes.
Delegação de poderes e determinação de responsabilidades é a forma
encontrada para em primeiro lugar, delegar competências, descentralizando a
administração, visando obter maior rapidez e objetividade das decisões, sendo que
deve ser informando com precisão, a autoridade que delegou o poder, a pessoa que
o recebeu e o objeto da delegação que corresponde ao ato em si.
A segregação de funções define que nenhuma pessoa pode deter
competências e atribuições em desacordo com o principio do controle interno. Ou
seja, o sistema de controles internos deve prever a separação das funções de
autorização e aprovação de operações e a execução, controle e contabilização das
mesmas.
As instruções devidamente formalizadas irão contribuir para que se atinja um
grau de segurança considerado adequado. Para isso, são estabelecidas ações,
procedimentos e instruções disciplinadas e formalizadas, emitidas por autoridade
competente.
O controle sobre as transações é uma ação imprescindível para garantir a
legitimidade dos atos, relacionados com a finalidade do órgão. Esse controle é feito
acompanhando os fatos contábeis, financeiros e operacionais.
A aderência às diretrizes e normas legais é um sistema estabelecido para
determinar e assegurar a observância das diretrizes, planos, normas, leis,
regulamentos e procedimentos administrativos internos.
46
6.4 Estrutura do controle interno em Santa Catarina
A estrutura do Sistema de Controle Interno é regulamentada no Governo
Estadual pelo Decreto n° 2.056/09, o qual define como Órgão Central a Secretaria
de Estado da Fazenda e como núcleos técnicos a Diretoria de Auditoria Geral –
DIAG e a Diretoria de Contabilidade Geral – DCOG, as quais detêm
responsabilidades específicas no âmbito de suas competências. A hierarquia
obedece a sequência a seguir:
I - a Secretaria de Estado da Fazenda - SEF, como órgão central;
II - a Diretoria de Auditoria Geral - DIAG e a Diretoria de Contabilidade Geral -
DCOG com suas respectivas gerências, como núcleos técnicos;
III - as unidades administrativas responsáveis pelas atividades de controle interno
dos órgãos elencados no art. 36, incisos I a XIII, da Lei Complementar nº 381, de 7
de maio de 2007, como órgãos setoriais;
IV - as unidades administrativas responsáveis pelas atividades de controle interno
das Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional - SDRs, como órgãos
setoriais regionais; e
V - as unidades administrativas responsáveis pelas atividades de controle interno
das entidades da administração indireta, vinculadas às Secretarias de Estado
Setoriais ou Regionais, como órgãos seccionais.
6.5 Fiscalização
A fiscalização dos controles é feita através de auditorias que são realizadas
periodicamente. Na compreensão de Rocha e Quintiere (2010) a auditoria é o
principal procedimento para fiscalizar, obter dados e informações de natureza
contábil, financeira, orçamentária e patrimonial dos órgãos e entidades
jurisdicionados, sendo que sua aplicação também se dá para avaliar operações e
aferição de resultados dos programas e projetos governamentais.
Quanto maior for o grau de adequação dos controles internos, menor será
sua vulnerabilidade.
47
6.6 Relatórios de controles internos
Os relatórios de controles internos são o resultado de toda a atividade de
controle realizada e através deles são mencionadas as ocorrências durante um
período em determinado órgão do poder público estadual. Estes relatórios servirão
para a gestão administrativo-financeira e também para os processos de auditoria.
Ao analisar o Relatório de Controles Internos da Secretaria da Fazenda do
Estado de Santa Catarina (2011), foi possível verificar que para este órgão o
relatório de controle interno tem como conteúdo para sua emissão a “análise
circunstanciada dos balancetes e dos documentos que deram suporte aos registros
contábeis dos atos e fatos administrativos”. Ele procura evidenciar:
Possíveis não conformidades, falhas, irregularidades ou ilegalidades verificadas
no período;
Recomendações apresentadas formalmente aos gestores;
Medidas implementadas para a solução das mesmas.
O Relatório de Controles internos é composto de informações, as quais são
apresentadas no quadro abaixo:
Figura 03 – Composição do relatório de Controle Interno
Fonte: SEF/SC, 2011
Este relatório é encaminhado bimestralmente à GENOC, com o objetivo de
que ela tome conhecimento de eventuais restrições verificadas nos órgãos ou
entidades, para fins de estudo, normatização e criação de práticas preventivas de
Movimentação Orçamentária
Movimentação Financeira
Movimentação Patrimonial
Resultado Patrimonial
Relatório de Exceção
Não conformidades (restrições) Providências Adotadas Notas Explicativas
Resumo dos Registros
Contábeis
Evidenciação dos
Controles Realizados
48
controle interno. Posteriormente o relatório é encaminhado ao Tribunal de Contas do
Estado e também à Diretoria de Auditoria Geral.
6.7 Modelos de controles internos
Os procedimentos listados a seguir são utilizados na elaboração e execução
do processo de pregão presencial e alguns deles, inclusive para outras modalidades
licitatórias. A Elaboração dos mesmos foi feita com base na Lei nº 8.666/93, a Lei nº
10520/02, Sistema de Licitações e Compras e o Guia de Procedimentos Internos da
SEF/SC entendendo como sendo procedimentos ou passos necessários desde o
planejamento até a finalização do processo licitatório.
6.7.1 Sistema de licitações e compras - LIC
O sistema de licitações compras (LIC) é utilizado pelo estado de Santa
Catarina para a realização da modalidade pregão presencial, possuindo também
adequação para as modalidades convite, tomada de preços, concorrência e pregão
eletrônico com o objetivo de uniformizar e informatizar os procedimentos licitatórios
em todos os órgãos e entidades do Poder Executivo Estadual. (SEA/SC, 2011). De
acordo com o manual do sistema LIC, disponibilizado pelo Centro de Informática e
Automação de Santa Catarina – CIASC (2011), o sistema tem como objetivos e
benefícios:
a. Automatizar todas as etapas do processo licitatório e realizar todos os atos
administrativos necessários a este procedimento;
b. Gerenciar efetivamente o processo de licitações do Estado.
Permitindo o controle e acompanhamento, pelo setorial ou pelo gestor, de todas
as fases, etapas e procedimentos por intermédio de consultas e relatórios on-line;
c. Padronização da sistemática de procedimentos e de todos os atos gerados em
cada fase do procedimento licitatório;
d. Aumento da confiabilidade do processo e das informações de licitações;
e. Redução dos processos burocráticos e dos custos;
f. Agilidade do processo de compras;
g. Facilita o trabalho de todos os envolvidos com processos licitatórios;
h. Oferece informações estatísticas e gerenciais.
49
A figura a seguir apresenta a tela inicial do sistema LIC que vem sendo
utilizado pelo Estado para elaboração dos procedimentos licitatórios na modalidade
pregão presencial.
Figura 01: Tela de acesso ao sistema LIC
Fonte: SEA/SC, 2011.
O sistema LIC atualmente abrange 54 órgãos do poder governo estadual, de
acordo com informações divulgadas no site do CIASC.
O quadro abaixo mostra a da tela deste sistema utilização para a inclusão de
um pregão presencial no sistema LIC.
50
Figura 02: Tela de elaboração de um pregão presencial
Fonte: SEA/SC, 2011.
A figura 02 mostra a tela que permite ao usuário definir a modalidade de
licitação, cadastrar as informações referentes ao credenciamento, documentos de
habilitação, orçamento, equipe do pregão, prazos, tipo de licitação, itens a serem
adquiridos e demais informações necessárias para a abertura do processo.
As principais vantagens deste sistema são a redução de custos, eliminação
de papéis e rapidez nos processos, que podem demorar, no máximo, até 15 dias.
6.7.2 Planejamento
O planejamento vem como primeiro passo para a realização do procedimento
licitatório. Esta etapa deve ser feita com antecedência, preferencialmente no ano
anterior a contratação e todas as necessidades do órgão devem ser levadas em
consideração durante a avaliação, pois, com base nas informações levantadas o
gestor irá realizar um orçamento estimado de cada contratação.
Tendo em mãos as primeiras informações o órgão deve já providenciar as
autorizações necessárias para a realização dos certames. O quadro a seguir mostra
o controle para a etapa de planejamento das licitações.
51
PLANEJAMENTO DAS LICITAÇÕES
Lista de Procedimentos Executado Base Legal
Definição da modalidade licitatória, verificar o valor total da contratação, considerando todos os meses possíveis de vigência, incluídas as possíveis prorrogações previstas no edital e na minuta do contrato.
SIM ( ) NÃO ( ) Lei nº 8.666/93, art. 23,
caput.
Verificação do valor total da contratação, a fim de definir a modalidade licitatória e evitar o fracionamento de despesa.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 23, § 5º.
Evitar a dispensa de licitação “em caráter emergencial” por falta de planejamento ou demora do órgão na solicitação de nova licitação
SIM ( ) NÃO ( )
Acórdãos TCU 300/95, 348/03, 771/05 e 1395/05 2ª câmara.
Construir planilhas anuais de acompanhamento das quantidades e dos custos de cada contratação, para auxiliar no planejamento dos exercícios seguintes
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 15, § 7º, II.
Quadro 05: Planejamento das licitações
Fonte: adaptado SEF/SC, 2011.
De acordo com a SEF/SC um bom planejamento ajuda a evitar o
fracionamento de despesas, que é caracterizado quando a despesa total do
exercício para um objeto específico é dividida em vários procedimentos licitatórios
distintos, com a consequente utilização de modalidade de licitação inferior à
recomendada pela legislação.
6.7.3 Formalização do processo
Esta etapa diz respeito aos documentos que devem compor o processo
licitatório. A execução dos procedimentos prévios ajuda a evitar que procedimentos
essenciais e documentos importantes à formalização do processo deixem de
integrá-lo.
Alguns destes procedimentos aplicam-se a todas as modalidades de licitação,
inclusive pregão presencial, dispensa e inexigibilidade de licitação, que são tratados
com exclusividade. Para facilitar o entendimento este trabalho apresentará a
formalização do processo para o pregão presencial por ser a modalidade mais
utilizada hoje pela administração pública estadual.
As autorizações e documentos comprobatórios constantes nos procedimentos
prévios deverão fazer parte do processo licitatório.
Faz parte da formalização do processo, a fase interna, que será apresentada
no quadro a seguir:
52
FASE PREPARATÓRIA DO PREGÃO (INTERNA)
Procedimentos
Executado
Base Legal
Na aquisição de materiais nas modalidades convite, tomada de preços, concorrência e pregão presencial: realizar a licitação por meio do Sistema de licitações e compras - LIC
SIM ( ) NÃO ( )
Decreto nº 2.617/09, Anexo I, art. 45
Para aquisição de bens e serviços comuns, por modalidade diferente do pregão, solicitar autorização prévia para a SEA/SC, por intermédio da DGMS.
SIM ( ) NÃO ( )
Decreto nº 2.617/09, Anexo I, art. 73, §2º
Justificativa da autoridade competente sobre a necessidade de contratação, com definição do objeto do certame, exigências de habilitação, critérios de aceitação das propostas, sanções por inadimplemento, clausulas do contrato e fixação dos prazos para fornecimento
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 10.520/02, Art 3º, I
Definição precisa do objeto, vedadas as especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem a competição
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 10.520/02, Art 3º, II
Justificativa das definições do inciso I, além do orçamento elaborado pelo órgão promotor da licitação, dos bens ou serviços licitados
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 10.520/02, Art 3º, III
Documento de designação do pregoeiro e respectiva equipe de apoio para a realização do certame
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 10.520/02, Art 3º, IV
Quadro 06: Fase preparatória do pregão (interna)
Fonte: adaptado SEF/SC, 2011.
O quadro anterior demonstra mais uma da série de etapas que devem ser
seguidas no decorrer de um processo licitatório. Desde essa fase o controle interno
atua verificando a sequência e cumprimento dos acontecimentos.
Compõe também a formalização do processo a etapa da fase externa,
conforme exposto no quadro abaixo:
FASE EXTERNA DO PREGÃO
Procedimentos
Executado
Base Legal
Publicação de aviso do certame em diário oficial do estado ou, não existindo, em jornal de circulação local, e facultativamente por meios eletrônicos ou jornal de grande circulação, quando for o caso.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 10.520/02, Art 4º, I
O aviso deve conter o objeto da licitação, indicação do local, dias e horários em que poderá ser lido e obtido o edital
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 10.520/02, Art 4º, II
Edital contendo o objeto, exigências de habilitação, critérios de aceitação das propostas, sanções administrativas e minuta do contrato, quando for o caso
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 10.520/02, Art 4º, III
Disponibilizar cópias do edital para consulta e divulgação SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 10.520/02, Art 4º, IV
Fixar prazo para apresentação das propostas, contado a partir da publicação do aviso e não inferior a 8 (oito) dias úteis
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 10.520/02, Art 4º, V
53
Proceder com a abertura da sessão em dia, hora e local designados, com identificação dos representantes, se for o caso.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 10.520/02, Art 4º, VI
Abertura da sessão com apresentação da declaração de pleno atendimento aos requisitos de habilitação e os envelopes, procedendo-se à sua imediata abertura.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 10.520/02, Art 4º, VII
Para julgamento e classificação das propostas adotar o critério de menor preço, observando prazo de fornecimento, especificações e qualidade requerido no edital
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 10.520/02, Art 4º, X
Examinar a proposta classificada em primeiro lugar, quanto ao objeto, valor e atendimento ao solicitado, cabendo ao pregoeiro sua aceitabilidade
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 10.520/02, Art 4º, XI
Após encerramento da etapa de lances, proceder abertura do envelope de habilitação do licitante com melhor proposta para verificar o atendimento ao exigido no edital
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 10.520/02, Art 4º, XII
Verificar o atendimento aos requisitos de habilitação SIM ( ) NÃO ( )
Vide habilitação, item 6.5.5
Após analise da habilitação do licitante com a melhor proposta, declará-lo vencedor
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 10.520/02, Art 4º, XV
No caso do licitante vencedor não atender aos requisitos de habilitação, examinar as ofertas subsequentes, na ordem de classificação e assim sucessivamente até a apuração de uma que atenda ao edital.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 10.520/02, Art 4º, XVI
Declarado o vencedor, abrir tempo para manifestação de intenção de recurso. Suas razões deverão constam na ata. A falta de manifestação imediata e motivada importará na decadência do direito de recurso e a adjudicação do objeto ao vencedor.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 10.520/02, Art 4º, XVIII e XX
Elaborar ata na qual deve estar registrado os nomes dos licitantes que participaram dos que tiveram a proposta classificada ou desclassificada, com os motivos que fundamentaram tal decisão; os preços escritos e os lances verbais ofertados, os nomes dos inabilitados, se houver, e qualquer outro ato relativo ao certame que mereça registro, inclusive a intenção de recurso, se houver.
SIM ( ) NÃO ( )
Decreto nº 2617/09, anexo I, art. 78, XIII
Decorridos os prazo para apresentação dos recursos e contra-razões, a autoridade competente fará a adjudicação do objeto ao licitante vencedor.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 10.520/02, Art 4º, XXI
Homologada a licitação, convocar o adjudicado para a assinatura do contrato, quando for o caso.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 10.520/02, Art 4º, XXII
Assinatura do contrato, carta-contrato ou entrega da nota de empenho da despesa, mediante recibo, ou da autorização de compra ou documento equivalente.
SIM ( ) NÃO ( )
Decreto nº 2617/09, anexo I, art. 72
Se o licitante vencedor deixar de cumprir o prazo de assinatura do contrato, convocar o vencedor subsequente, na ordem de classificação, quando for o caso.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 10.520/02, Art 4º, XXIII
Divulgação do resultado do pregão na imprensa oficial ou por comunicação direta a todos os licitantes
SIM ( ) NÃO ( )
Decreto nº 2617/09, anexo I, art. 78, XIV
Quadro 07: Fase externa do pregão
Fonte: elaborado pela autora, 2011.
54
Esta é a fase das publicações do edital e realização da sessão pública, até a
divulgação dos vencedores, sempre obedecendo a sequência de atividades
descritas em Lei.
Nos quadros a seguir serão apresentadas mais detalhadamente algumas das
etapas das fases interna e externa, a fim de facilitar o entendimento do processo.
6.7.4 Procedimentos do pregão presencial
Para o Pregão Presencial, no que diz respeito às informações e documentos
que devem compor o processo, é adotado o roteiro a seguir para sua realização.
PROCEDIMENTOS DO PREGÃO PRESENCIAL
Lista de Procedimentos para formalização
Executado
Base Legal
Realizar os procedimentos prévios, conforme o caso. SIM ( ) NÃO ( )
Vide formalização do processo
Providenciar estimativa do impacto orçamentário financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes e declaração do ordenador da despesa
SIM ( ) NÃO ( )
Lei Complementar nº 101, de 04/05/00, art. 16, I e II
Anexar requisição com a devida justificativa da necessidade da contratação.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei Federal nº 10.520/02, art. 3º, I;
Realizar pesquisa de preço de mercado, com no mínimo 3 fornecedores, incluindo a referida pesquisa no processo.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei Federal nº 8.666/93, art. 23, caput;
Indicar a reserva orçamentária com as respectivas rubricas e fontes de recursos.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei Federal nº 8.666/93, art. 38, caput;
Anexar autorização da autoridade competente para início da licitação
SIM ( ) NÃO ( )
Lei Federal nº 8.666/93, art. 38, caput;
Realizar autuação, protocolo e numeração sequencial do processo.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei Federal nº 8.666/93, art. 38, caput;
Confeccionar o edital de acordo com o Instrumento Convocatório.
SIM ( ) NÃO ( )
Vide Instrumento convocatório
Confeccionar termo de referência, com descrição resumida do objeto, orçamento estimativo de custos e cronograma físico-financeiro de desembolso, se for o caso.
SIM ( ) NÃO ( )
Decreto nº 2.617/09, Anexo I, art. 78, II
Confeccionar a minuta do contrato. SIM ( ) NÃO ( )
Vide Contrato
Anexar parecer técnico, quando necessário. SIM ( ) NÃO ( )
Decreto nº 2.617/09, Anexo I, art. 78, X
Juntar edital e seus respectivos anexos. SIM ( ) NÃO ( )
Decreto nº 2.617/09, Anexo I, art. 78, VII
Para licitação cujo valor ultrapasse R$ 650.000,00: juntar comprovante do envio do edital ao TCE/SC via Esfinge.
SIM ( ) NÃO ( )
IN nº TC-05/2008, de 27/08/08, art. 2º, II
55
Juntar originais das propostas escritas, da documentação de habilitação analisada e dos documentos que a instruírem.
SIM ( ) NÃO ( )
Decreto nº 2.617/09, Anexo I, art. 78, IX
Elaborar ata da sessão, contendo o registro dos licitantes credenciados, propostas escritas e lances verbais, a ordem de classificação, a análise da documentação exigida para habilitação e os recursos interpostos.
SIM ( ) NÃO ( )
Decreto nº 2.617/09, Anexo I, art. 78, XIII
Anexar despacho de adjudicação do objeto e de homologação dos licitantes.
SIM ( ) NÃO ( )
Decreto nº 2.617/09, Anexo I, art. 78, XI
Se for o caso, anexar despacho de anulação ou revogação da licitação.
SIM ( ) NÃO ( )
Decreto nº 2.617/09, Anexo I, art. 78, XII
Juntar termo de contrato ou instrumento equivalente. SIM ( ) NÃO ( )
Decreto nº 2.617/09, Anexo I, art. 78, VIII
Comprovar publicação do aviso do edital, resultado da licitação, extrato do contrato e demais atos relativos à publicidade do certame, conforme o caso.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei Federal nº 8.666/03, art. 38, XI;
Quadro 08: Procedimentos do pregão presencial
Fonte: adaptado SEF/SC, 2011.
Este quadro traz informações sobre os procedimentos com as especificidades
do pregão presencial, do início ao final do processo.
6.7.5 Instrumento convocatório
Instrumento convocatório é o mesmo que edital, que é a lei interna do
procedimento licitatório, pois é ele que determina aos licitantes e a Administração
Pública as condições para a disputa (SEF/SC, 2010).
O quadro abaixo é um roteiro prático para a elaboração do edital.
INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO
Lista de Procedimentos para Elaboração do Instrumento Convocatório
Executado Base Legal
Para a modalidade concorrência ou pregão, dispensa ou inexigibilidade com valores acima de R$ 650.000,00: enviar cópia do edital e seus anexos ao TCE/SC.
SIM ( ) NÃO ( )
IN nº TC-05, de 07/08/08, art. 2º e 14
Inserir no edital: nº de ordem, nome da repartição interessada, modalidade, regime de execução e o tipo da licitação, menção de que será regida pela Lei Federal nº 8.666/93, local, dia e hora para recebimento da documentação, proposta e início da abertura dos envelopes.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 40, caput
Descrição do objeto de forma sucinta e clara, sem indicação de marca ou características exclusivas que possam direcionar a licitação e/ou limitar a competição.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 15, § 7º, I, art. 38, caput, e art. 40, I. Lei nº 10.520/02, art. 3º, II.
56
Para habilitação: solicitado somente os documentos constantes nos arts. 27 a 31 da Lei de Licitações.
SIM ( ) NÃO ( )
Vide Habilitação
Informar o local onde serão adquiridos o projeto básico ou executivo ou as especificações dos serviços, o orçamento e o cronograma de execução, quando for o caso.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 7º, § 2º, e art. 40, IV e V
Informar local e horários para esclarecimentos adicionais aos licitantes.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 40, VIII
Informação das condições de participação da licitação, forma de apresentação de propostas e os critérios de julgamento.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 40, VI e VII
Se o edital exigir garantia do objeto: incluir a obrigatoriedade de o licitante fixar, na proposta, o prazo e o tipo da garantia
SIM ( ) NÃO ( )
Decreto nº 2.617/09, Anexo I, art. 59
Se o edital exigir assistência técnica do objeto: incluir a obrigatoriedade de o licitante informar, na proposta, o nome e endereço da empresa responsável.
SIM ( ) NÃO ( )
Decreto nº 2.617/09, Anexo I, art. 60
Fixar critérios de aceitabilidade de preços (unitário e global). SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 40, X
Indicar o critério de reajuste a ser aplicado ao contrato e demais informações pertinentes.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 40, XI;
Fixar condições de pagamento previstas na lei SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 40, XIV
Fixar normas e prazos para a interposição de recursos Administrativos
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 40, XV
Constar as sanções para o caso de inadimplência e os valores das multas
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 40, III
Informar as condições de recebimento do material, serviço ou obra
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 40, XVI
Indicar prazo e condições para assinatura do contrato ou retirada dos instrumentos.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 40, II
Datar, rubricar e assinar o edital (autoridade que o expedir). SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 40, § 1º
Prever as situações de isenção do ICMS. SIM ( ) NÃO ( )
Decreto nº 2.617/09, Anexo I, art. 15, § 4º e 5º
Prever o direito de preferência para a contratação das ME e as EPPs, como critério de desempate.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei Complementar Federal nº 123, de 14/12/06, art. 44
Atentar para a forma de publicação de cada modalidade SIM ( ) NÃO ( )
Decreto nº 2.617/09, Anexo I, art. 54
Atentar para os prazos mínimos de publicação dos editais até o recebimento das propostas ou realização do evento
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 21, § 2º
Quadro 09: Instrumento convocatório do pregão presencial
Fonte: adaptado SEF/SC, 2011.
Para cada procedimento licitatório existirá um edital e os procedimentos
descritos no quadro anterior servem como roteiro prático para a elaboração do
mesmo.
57
6.7.6 Habilitação
Esta etapa dos procedimentos irá destacar os documentos que poderão ser
exigidos dos licitantes, de acordo com a Lei nº 8.666/93. É vedada a solicitação de
documentos além dos constantes na Lei.
Na fase de habilitação são aferidas as condições para atendimento do exigido
no edital. É importante lembrar que para o Pregão Presencial, esta etapa é realizada
após a etapa de lances e somente na documentação dos licitantes vencedores,
diferente das demais modalidades onde a habilitação é feita para todos os
participantes e somente os habilitados participam da etapa seguinte.
O quadro 10 apresenta a primeira etapa da habilitação, na qual é feita a
verificação dos documentos apresentados nos envelopes dos licitantes.
HABILITAÇÃO
Lista de Procedimentos iniciais para Fase de Habilitação Executado Base Legal
Verificar se constam as rubricas de todos os participantes nos envelopes de habilitação.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 43, § 2º
Verificar se os documentos de habilitação foram apresentados em originais ou cópias autenticadas.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 32
Verificar se a apresentação da documentação está de acordo com a forma prevista no art. 56 do Decreto nº 2.617/09.
SIM ( ) NÃO ( )
Decreto nº 2.617/09, Anexo I, art. 56, § 1º, I, II e III
Verificar se a amostra e o prospecto, quando exigidos no edital, foram apresentados corretamente.
SIM ( ) NÃO ( )
Decreto nº 2.617/09, Anexo I, arts. 57, 58 e 61
Verificar se não está sendo exigida documentação de habilitação que extrapole as exigidas em lei
SIM ( ) NÃO ( )
CF/88, art. 7º, XXXIII; Lei nº 8.666/93, art. 27 a 31
Quadro 10: Procedimentos para fase de habilitação
Fonte: adaptado SEF/SC, 2011.
Através da análise dos documentos, descritos no quadro acima, os licitantes
que atenderem ao previsto no instrumento convocatório, serão habilitados pelo
pregoeiro para a etapa seguinte do pregão. Já, aqueles licitantes que deixarem de
apresentar qualquer documento, ou apresentar documentação vencida, será
inabilitado, não podendo participar das etapas subsequentes, cabendo a ele
aguardar, apenas para registrar intenção de recurso, se couber.
A habilitação como um todo, compreende a apresentação dos documentos
relativos à habilitação jurídica, regularidade fiscal, qualificação técnica, qualificação
58
econômico-financeira e declaração de que não emprega menores nas condições
descritas pela Constituição Federal.
Dando continuidade às etapas da habilitação, será apresentado o quadro 11 a
seguir com a relação de documentos a serem exigidos para a comprovação da
habilitação jurídica.
HABILITAÇÃO JURÍDICA
Para pessoa física: solicitar o documento de identidade. SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 28, I
Para empresa individual: solicitar registro comercial. SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 28, II
Para sociedade comercial: requer ato constitutivo, estatuto ou contrato social em vigor, devidamente registrado
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 28, III
Para sociedade por ações: requerer ato constitutivo, estatuto ou contrato social em vigor, devidamente registrado, acompanhado de documentos de eleição de seus administradores.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 28, III
Para sociedade civil: exigir inscrição do ato constitutivo, acompanhada de prova de diretoria em exercício.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 28, IV
Para empresa ou sociedade estrangeira em funcionamento no País: exigir decreto de autorização e ato de registro ou autorização para funcionamento, quando a atividade assim o exigir.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 28, V
Quadro 11: Habilitação jurídica
Fonte: adaptado SEF/SC, 2011.
A habilitação jurídica envolve basicamente a apresentação dos documentos
constantes no art. 28 da Lei no 8.666/93, e irá demonstrar de que a empresa está
legalmente constituída e devidamente registrada na Junta Comercial, podendo
exercer direitos e contrair obrigações.
O quadro 12 traz os documentos exigidos dos licitantes para comprovação da
regularidade fiscal.
59
REGULARIDADE FISCAL
Solicitar inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) ou no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ).
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 29, I
Juntar a inscrição no cadastro de contribuintes estadual ou municipal, se houver, relativo ao domicílio ou sede do licitante.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 29, II
Solicitar Certidão Negativa de Débito junto às Fazendas Federal, Estadual e Municipal do domicílio ou sede do licitante, dentro dos prazos de validade.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 29, III; Lei nº 11.283/99, art. 5º
Solicitar Certidão Negativa de Débito para com a seguridade Social (INSS) válida.
SIM ( ) NÃO ( )
CF/88, art. 195, § 3º; Lei nº 8.666/93, art. 29, IV
Solicitar Certidão Negativa de Débito junto ao FGTS válida. SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 29, IV
Quadro 12: Regularidade fiscal
Fonte: adaptado SEF/SC, 2011.
A regularidade fiscal consiste em comprovar que a empresa está em dia com
suas obrigações tributárias.
Será apresentada no quadro abaixo a documentação relativa à qualificação
técnica que poderá ser exigida dos licitantes.
QUALIFICAÇÃO TÉCNICA (LIMITAR-SE-Á A/AO)
Registro ou inscrição na entidade profissional competente, quando for o caso.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 30, I
Prova de aptidão para desempenho de atividade pertinente e compatível com o objeto da licitação, feita por atestados fornecidos por pessoas jurídicas de direito público ou privado, devidamente certificados pela entidade profissional competente
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 30, II
Prova, fornecida pelo órgão licitante, de que recebeu os documentos, e, tomou conhecimento de todas as informações e das condições locais para o cumprimento das obrigações objeto, quando for o caso.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 30, III
Prova do atendimento dos requisitos previstos na regulamentação da atividade específica, quando for o caso.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 30, IV
Quadro 13: Qualificação técnica
Fonte: adaptado SEF/SC, 2011.
A documentação para a qualificação técnica descrita no quadro 13 é a
demonstração de que a empresa está capacitada para realizar o objeto social para o
qual foi constituída.
Por fim, para concluir a fase de habilitação será apresentada no quadro 14 a
documentação relativa à qualificação econômico-financeira.
60
QUALIFICAÇÃO ECONÔMICO-FINANCEIRA (LIMITAR-SE-Á A/AO)
Balanço Patrimonial e demonstrações contábeis do último exercício social (com termo de abertura e encerramento, contas de ativo e passivo e demonstração do resultado do exercício)
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 31, I
Certidão negativa de falência ou concordata SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 31, II
Para compras com entrega futura ou execução de serviços: a) Garantia limitada a 1% do valor estimado do objeto, ou b) Capital mínimo ou valor do PL, devendo ser inferior a 10% do valor estimado da contratação.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 31, III, e §§ 2º e 3º
Relação dos compromissos assumidos pelo licitante que importem diminuição da capacidade operativa ou financeira
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 31, § 4º
Índices contábeis que comprovem a boa situação financeira do licitante, previstos no edital.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 31, § 5º
Quadro 14: Qualificação econômico-financeira
Fonte: adaptado SEF/SC, 2011.
A qualificação econômico-financeira apresentada no quadro 14 é a
comprovação, por intermédio das demonstrações financeiras, de que a empresa
possui boa situação financeira.
6.7.7 Julgamento das propostas
O quadro abaixo tem como finalidade subsidiar os trabalhos da comissão de
licitação, na desclassificação de propostas em desacordo com a legislação vigente e
também serve para que a equipe de controle confronte o que foi solicitado no edital
com os documentos que constam no processo. (SEF/SC, 2010).
JULGAMENTO DAS PROPOSTAS
Lista de Procedimentos para Fase de julgamento das propostas – Desclassificadas as propostas que:
Executado Base Legal
Não atender às exigências do ato convocatório da licitação. SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 48, I
Não contiver informações que permitam a perfeita identificação ou qualificação do objeto cotado.
SIM ( ) NÃO ( )
Decreto nº 2.617/09, Anexo I, art. 68, I
Contiver emenda, rasura ou entrelinha, de modo a não permitir a compreensão.
SIM ( ) NÃO ( )
Decreto nº 2.617/09, Anexo I, art. 68, II
Apresentar divergência entre a proposta e a amostra ou o prospecto, quando exigidos.
SIM ( ) NÃO ( )
Decreto nº 2.617/09, Anexo I, art. 68, III
Não contiver elementos suficientes garantidores do fornecimento ou da contratação.
SIM ( ) NÃO ( )
Decreto nº 2.617/09, Anexo I, art. 68, V
Não apresentar amostra, quando exigida, ou apresentá-la de forma a impossibilitar sua análise.
SIM ( ) NÃO ( )
Decreto nº 2.617/09, Anexo I, art. 68, VI
Não apresentar prospecto, quando exigido, ou apresentá-lo de forma a impossibilitar sua análise.
SIM ( ) NÃO ( )
Decreto nº 2.617/09, Anexo I, art. 68, VII
61
Apresentar o prazo de validade da proposta inferior ao estabelecido no edital.
SIM ( ) NÃO ( )
Decreto nº 2.617/09, Anexo I, art. 68, VIII
Apresentar prazo de entrega do material ou serviço superior ao estabelecido no edital.
SIM ( ) NÃO ( )
Decreto nº 2.617/09, Anexo I, art. 68, IX
Apresentar prazo de garantia inferior ao estabelecido no edital.
SIM ( ) NÃO ( )
Decreto nº 2.617/09, Anexo I, art. 68, X
Não estabelecer assistência técnica, quando exigido no edital.
SIM ( ) NÃO ( )
Decreto nº 2.617/09, Anexo I, art. 68, XI
Apresentar proposta com valor global superior ao estabelecido no edital ou com preços manifestamente inexequíveis.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, arts. 44, § 3º, e 48, II
Quadro 15: Procedimentos para fase de julgamento das propostas
Fonte: adaptado SEF/SC, 2011.
No quadro 15 é possível visualizar os critérios adotados pela comissão de
licitação para a desclassificação das propostas em desacordo com o estabelecido no
instrumento convocatório.
6.7.8 Contrato
O contrato é parte integrante do edital de licitação e de acordo com a
legislação vigente, é obrigatório nos casos de concorrência, tomada de preços,
dispensas e inexigibilidade. Ele se torna facultativo em compras com a entrega
imediata e integral dos bens adquiridos. (SEF/SC, 2011).
O quadro a seguir apresenta as informações que devem constar no contrato,
independente da modalidade licitatória utilizada.
CONTRATO
Lista de Procedimentos para Elaboração do Contrato
Executado
Base Legal
Nome das partes e de seus representantes; finalidade; ato que autorizou sua lavratura; nº do processo que o originou; sujeição dos contratantes à Lei e às cláusulas contratuais.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 61
Descrição do objeto e seus elementos característicos. SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 55, I
Regime de execução ou a forma de fornecimento. SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 55, II
Preço e condições de pagamento, critérios, data-base e periodicidade do reajuste de preços.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 55, III
Prazos de início, execução, conclusão, entrega, observação e recebimento definitivo, conforme o caso.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 55, IV
Crédito pelo qual correrá a despesa, com indicação da classificação funcional programática e da categoria econômica.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 55, V
Garantias oferecidas para assegurar a plena execução do contrato
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, arts. 55, VI e 56, § 2º e 3º
62
Direitos e responsabilidades das partes, penalidades cabíveis e os valores das multas.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, arts. 55, VII, e 87
Casos de rescisão contratual. SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 55, VIII
Reconhecimento dos direitos da Administração, em caso de rescisão administrativa.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 55, IX
Condições de importação, data e taxa de câmbio para conversão, quando for o caso.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 55, X
Vinculação do contrato ao edital de licitação e à proposta do licitante vencedor.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 55, XI
Legislação aplicável à execução do contrato e especialmente aos casos omissos.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 55, XII
Obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato, todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 55, XIII
Prazo de vigência do contrato. SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 57, § 3º
Foro da sede da Administração como competente para dirimir qualquer questão contratual
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 55, § 2º
Quadro 16: Procedimentos para elaboração do contrato
Fonte: adaptado SEF/SC, 2011.
Algumas cláusulas são essenciais devendo sempre constar no contrato, para
que não haja ilegalidade ou irregularidade no documento a ser firmado. As
informações apresentadas no quadro anterior são fazem parte destas cláusulas
essenciais.
6.7.9 Execução do contrato e fiscalização
A execução do contrato tem início com a assinatura do termo do contrato no
qual constam os direitos e deveres firmados entre as partes. Atendendo ao art. 67
da Lei Federal no 8.666/93, os contratos devem ter sua execução acompanhada por
um representante da Administração, formalmente designado, o qual será
responsável pelo acompanhamento e fiscalização do acordo que está sendo
firmado. (SEF/SC, 2010).
O roteiro a seguir é um resumo de fiscalização de qualquer contratação, a ser
observado pelo gestor especialmente designado.
63
EXECUÇÃO CONTRATUAL E FISCALIZAÇÃO
Lista de Procedimentos para Execução Contratual e Fiscalização dos contratos
Executado
Base Legal
Convocar o interessado para assinar o contrato no prazo e condições estabelecidos, observando a ordem de classificação
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, arts. 50 e 64
Proceder ao empenho global no valor contratado antes (ou, no máximo, na data) da assinatura do contrato.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei Federal nº 4.320/64, art. 60
Juntar ao processo cópia da prestação de garantia, quando exigida no edital e no contrato.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 56
Juntar a publicação na imprensa oficial do extrato do contrato ou de seus aditamentos.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 61.
Realizar designação formal do fiscal do contrato por portaria, publicando-a e juntando-a ao processo (para serviços contínuos e obras), caso não conste no próprio contrato.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 67
Realizar nova portaria, quando houver substituição do servidor designado para fiscalizar a execução do contrato
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 67
Registrar o acompanhamento do responsável pela efetiva fiscalização contratual e anexar a documentação relativa à fiscalização ao processo (para serviços contínuos e obras).
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 67, §1º.
Descrever as atividades a serem executadas pelo gestor/fiscal do contrato.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 67
Instituir, no órgão ou entidade, padrões de qualidade aceitáveis para a prestação de serviços.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 76;
Verificar se a aceitação do objeto contratado na nota fiscal de aquisição de bens ou serviços é realizada pessoa que possua conhecimento técnico das especificações do objeto entregue.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 4.320/64, art. art. 63, § 1º e 2º;
Verificar se o objeto foi recebido, e se consta no processo comprovação do referido recebimento.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, arts. 73 e 74
Verificar se os pagamentos estão sendo realizados conforme o cronograma físico-financeiro ou estabelecido no edital e contrato.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 66;
Verificar se a garantia contratual (se houver) foi liberada após a execução do contrato e se foi atualizada monetariamente.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 56, § 4º
Verificar, caso haja rescisão contratual, se o ato rescisório foi devidamente motivado, sendo assegurado ao contratado o contraditório e a ampla defesa.
SIM ( ) NÃO ( )
Lei nº 8.666/93, art. 78, parágrafo único
Quadro 17: procedimentos para execução contratual e fiscalização
Fonte: adaptado SEF/SC, 2011.
Depois de firmado o contrato, a Administração Pública e o contratado passam
a possuir direitos e deveres, conforme descrito no documento assinado entre eles.
Daí a importância de uma fiscalização da execução do contrato, para acompanhar
se ambas as partes estão cumprindo com os compromissos firmados.
64
A fase de julgamento do pregão presencial pode ser bem apresentada na
forma de fluxograma, conforme segue:
Figura 04: Fluxograma da fase de julgamento do pregão presencial
Fonte: Chaves (2011, p. 119).
Pregoeiro
O credenciamento pode anteceder o
início da sessão
Dar avisos iniciais
Regras de uso dos celulares e outros
avisos
Abrir propostas
Analisar propostas quanto às
condições de aceitabilidade
Preenche condições de aceitabilidade
?
Desclassificar
proposta
Sim
Não
Classifica as propostas
Seleciona a proposta de menor valor e todas as
propostas que estiverem
até 10% acima
Existe pelo menos 03 propostas
Sim
Seleciona as 03 melhores ofertas
de qualquer valor
Inicia torneio de lances
para o respectivo item
Não
Sim
Verificar a aceitabilidade do
preço final
Não
Há formulação de lances?
Selecionar o melhor lance
Sim
Não
Selecionar a proposta de
menor preço
Tentar negociar redução da proposta vencedora ou de
menor lance
A proposta é
aceitável?
Desclassifica e convoca o
próximo classificado
Abre o envelope de habilitação e analisa os
documentos
Atende as exigências do edital?
Não
Verificar a hipótese de aplicação de sanção ao
proponente
Hipótese
de sanção?
Não
Examinar oferta subsequente
Sim
Sim
Não Convoca o
próximo
classificado
Declarar vencedor o
licitante
Propor abertura de procedimento
apuratório de autos
apartados
Procedimento apuratório
Inicia a sessão com credenciamento
Não
Há manifestação motivada de
interpor recurso?
Receber memoriais
tempestivos
Sim
Verificar a aceitabilidade
do preço final
Lavra a ata
Encaminhar á autoridade superior o relatório
Decidir o
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Sim
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O fluxograma apresentado traz passo a passo a sequência de procedimentos
realizados durante a sessão pública do pregão presencial.
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7 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Através da Administração Pública o Estado implementa as prioridades do
Governo. Há grande preocupação em garantir a efetividade do interesse público, a
qual deve ser alcançada através das ações empreendidas pelo gestor da coisa
pública.
O presente trabalho apresentou os procedimentos de Controle Interno
utilizados pela Administração Pública Estadual na elaboração e realização do
processo licitatório na modalidade pregão presencial. Tais procedimentos são
adotados na busca pelo cumprimento das suas competências de orientação,
padronização, racionalização e precipuamente normatização das atividades de
controle interno a qual se submete a Administração Pública, buscando promover
uma cultura voltada para ações preventivas relacionadas ao controles dos recursos
públicos do Estado.
Para que a despesa seja executada, necessariamente haverá a realização da
licitação, que antecede o empenho e, um bom sistema de controles internos pode
contribuir para uma gestão financeira mais eficiente, pois, ajuda a reduzir o
retrabalho no caso dos processos com vícios, conluios ou malversações, o que
acarreta dispêndio de tempo e recursos financeiros.
Através da consulta realizada em órgãos da administração estadual foi
possível observar que o poder público não só possui sistemas de controles, como
também segue a legislação acerca do assunto. É disponibilizado no site da SEF/SC
um guia de procedimentos de controles internos, já a Secretaria de Estado da
Administração divulga informações sobre o cadastramento e procedimentos
realizados no sistema LIC, os quais servirão para controle e posterior auditoria.
Os objetivos propostos foram sendo alcançados no decorrer da pesquisa. É
importante enfatizar que o conteúdo não teve a pretensão de limitar o assunto
somente ao apresentado, mas sim, expor a questão para aprofundar o
conhecimento promovendo reflexão sobre a necessidade que o gestor público tem
de adotar ferramentas de controle e praticá-las, com a finalidade de prevenir e
corrigir ocorrências de conluio e malversações que possam comprometer a
aplicação dos recursos que lhe são confiados, reduzindo prejuízos ao erário.
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A apresentação da legislação trouxe as principais leis no âmbito federal e
estadual. Foi exposto também decretos estaduais e a resolução do Conselho
Federal de Contabilidade sobre o tema em questão. Estas informações foram
primordiais, pois, o controle interno gira em torno delas e com isso serviram de base
para o alcance dos demais objetivos.
A verificação dos controles internos que estão sendo utilizados pelo estado foi
feita primeiramente através das pesquisas nos sites da administração pública
estadual, entre eles os sites da SEF/SC, SEA/SC, TCU/SC. Em visita a SEF/SC
houve a confirmação de que os controles internos utilizados são todos baseados na
legislação, sendo que o estado não pode criar controles que fujam do previsto em
lei.
O presente trabalho apresentou, através de quadros, as etapas da elaboração
do processo licitatório na modalidade pregão presencial. Os quadros apresentados
se enquadram como controles, pois foram criados com embasamento na legislação,
dando idéia de quantos procedimentos envolvem o processo licitatório e como é
importante que o controle interno atue na verificação e fiscalização da execução de
cada etapa.
É importante ressaltar que esta pesquisa abordou a questão do controle
interno especificamente na etapa da despesa pública relacionada à licitação, porém,
os controles internos devem estar presentes também nas demais etapas da despesa
pública.
Além dos quadros apresentados como ferramentas para o controle interno, foi
possível perceber que o sistema de licitações e compras utilizado pela administração
pública para a realização dos pregões presenciais, é também um sistema de
controle, pois, para a inclusão de um edital, o usuário deverá preencher os diversos
campos em cada uma das telas, além disso, nesse sistema já é feito o bloqueio
orçamentário, também são emitidos os documentos referentes ao tipo do processo
licitatório cadastrado e ainda, é possível a geração de relatórios que poderão ser
usados para posteriores auditorias e para prestação de contas.
Analisando todas as informações descritas foi possível concluir que os
elementos controladores integrantes deste trabalho são controles internos utilizados
pela administração pública estadual na elaboração do processo licitatório na
modalidade pregão presencial. Lembrando que este trabalho não restringe o
controle apenas aos quadros apresentados, pois, em cada uma das etapas os
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responsáveis pelo controle interno podem criar novas medidas a fim de minimizar a
ocorrência de erros, porém, sempre atentando para o que estabelece a legislação.
Para finalizar, o controle interno não deve ser implantado somente para
cumprir uma exigência constitucional, mas principalmente para possibilitar a
manutenção de um procedimento célere e atualizado de informações gerenciais que
tornem eficiente e segura a tomada de decisões, constituindo-se em um mecanismo
gerencial de transparência na atuação administrativa e também como importante
instrumento de efetivação da cidadania
Propõe-se, para futuras pesquisas, que sejam verificados os controles da
despesa nas etapas de liquidação e pagamento, além de verificar os controles nas
demais modalidades de licitação, considerando que cada uma possui suas
especificidades.
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