prefácio - oecdsolar, filipe sebastian goya e macarena vargas (chile); rogelio carbajal tejada...

ÍNDICE – 1

AVALIAÇÃO DA INTEGRIDADE NO BRASIL DA OCDE: A GESTÃO DE RISCOS PARA UMA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MAIS TRANSPARENTE E ÉTICA © OECD 2011

Prefácio

Na última década o Governo Federal Brasileiro promoveu uma série de reformas em

seu setor público. O aprimoramento da governança pública é elemento chave da agenda

de reforma política do país. O objetivo é tornar o governo mais eficiente, aperfeiçoar a

prestação de contas e responsabilização e prevenir a corrupção.

A Avaliação do Sistema de Integridade da Administração Pública Federal analisa a

implementação e a coerência de instrumentos, processos e estruturas de salvaguarda da

integridade na Administração Pública Federal brasileira. A avaliação foi realizada com

base em quatro conjuntos de princípios desenvolvidos pela OCDE: Princípios para a

Gestão da Ética no Serviço Público (Principles for Managing Ethics in the Public

Service); Diretrizes sobre a Gestão de Conflitos de Interesses no Serviço Público

(Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service); Princípios para o

Fortalecimento dos Contratos e das Licitações Públicas (Principles for Enhancing

Integrity in Public Procurement); e, Princípios de Transparência e Integridade nos

Processos de Intermediação de Interesses (Principles for Transparency and Integrity in

Lobbying).

A avaliação reconhece os importantes progressos realizados pela Administração

Pública Federal e indica caminhos para que o Governo Federal Brasileiro fortaleça suas

reformas para promoção de integridade e de anticorrupção mediante: i) a integração da

gerência de riscos operacionais como elemento central de responsabilidade da gestão; ii)

a garantia de condições adequadas aos órgãos responsáveis pela proteção de recursos

públicos, iii) a ampliação dos esforços na avaliação do impacto de instituições e medidas

de integridade; e; iv) o aumento da coordenação nos níveis de formulação e execução das

políticas, a fim de desenvolver comprometimento coletivo.

Este relatório também ressalta a importância de uma abordagem abrangente, que

examine as questões da integridade através de diferentes partes da Administração Pública.

Três estudos de caso – sobre a Receita Federal do Brasil, o Programa Bolsa Família e o

Programa Nacional de DST/AIDS - demonstraram a existência de significativas

diferenças na implementação de medidas de integridade por parte das instituições

públicas. Paralelamente à formulação de iniciativas de aplicação nos órgãos da

Administração Pública Federal, as autoridades centrais responsáveis pela promoção de

integridade devem enfatizar iniciativas para oferecer orientações práticas “passo-a-passo”

e ferramentas para aumentar a capacidade individual dos órgãos públicos. Além disso,

essas autoridades centrais têm papel fundamental no monitoramento da implementação de

políticas de integridade.

ÍNDICE – 2


A importância desse relatório é global. Esta é a primeira avaliação do sistema de

integridade da administração pública federal de um Estado-Membro do G20. O trabalho é

parte da contribuição da OCDE na implementação do Plano de Ação Anticorrupção do

G20 (G20 Anti-Corruption Action Plan), aprovado na Reunião de Cúpula de Seul, em

novembro de 2010. Também é complementar a outras atividades de apoio a convenções

internacionais e regionais contra a corrupção. Por fim, mas não menos importante, a

iniciativa do Brasil de ser avaliado por seus pares em uma questão sistêmica importante

destaca seu papel crescente e sua relevância nos debates internacionais e nos processos de

tomada de decisão.

O relatório incorpora a atual colaboração entre a OCDE e o Brasil no campo da

governança pública. O trabalho foi precedido de três avaliações realizadas no Brasil,

quanto ao Orçamento Público (2003), à Reforma Regulatória (2008) e à Gestão de

Recursos Humanos no Governo (2010). Como participante ativodo Comitê de

Governança Pública da OCDE (OECD Public Governance Committee), o Brasil

desempenha um papel central na construção de estruturas públicas robustas de boa

governança. Todos estes esforços contribuem para nossa meta comum de melhores

políticas para melhores vidas.

Angel Gurría

ÍNDICE – 3


Agradecimentos

Sob a direção e supervisão de Christian Vergez e Janos Bertok, as principais

conclusões e propostas de ação foram escritas por James Sheppard. As pesquisas

contaram com o auxílio de Viviane Espinoza, Anton Leis Garcia e Jonathan Werner.

Participaram, como assistentes administrativos, Lia Beyeler, Karena Garnier e Katarzyna

Weil.

A OCDE gostaria de estender seus agradecimentos ao Governo do Brasil por sua

participação ativa na presente avaliação e, em particular, ao Ministro-Chefe da

Controladoria-Geral da União, Jorge Hage Sobrinho, e ao Secretario-Executivo da

Controladoria-Geral da União, Luiz Augusto Fraga Navarro de Britto Filho, pela

liderança e à Coordenadora-Geral de Promoção da Ética, Transparência e Integridade da

Controladoria-Geral da União, Izabela Moreira Corrêa, por sua coordenação no processo

de avaliação.

Agradecimentos especiais aos avaliadores, que conduziram os debates em Brasília,

Paris e Veneza: Joe Wild e Mary Anne Stevens (Canadá); Claudio Seebach, Filipe del

Solar, Filipe Sebastian Goya e Macarena Vargas (Chile); Rogelio Carbajal Tejada

(México); Ina de Haan, Peter Reimer e Koos Roest (Países Baixos); e, Emilio Garcia e

Nicolás Domínguez Toribio (Espanha).

ÍNDICE – 4


Índice

Avaliação Geral ........................................................................................................................... 5

Recomendações ............................................................................................................................ 8

Recomendação 1: ....................................................................................................................... 8 Recomendação 2: ....................................................................................................................... 9 Recomendação 3: ..................................................................................................................... 10 Recomendação 4: ..................................................................................................................... 12

Propostas de ações ..................................................................................................................... 14

Promoção da transparência e do controle social ...................................................................... 14 Implementação de uma abordagem ao controle interno baseada no risco ............................... 21 Incorporação de elevados padrões de conduta ......................................................................... 24

VISÃO GERAL – 5


Avaliação Geral

Ao longo da última década, o Governo Federal do Brasil se submeteu a um amplo

processo de reforma, com o objetivo de fortalecer a integridade e a prevenção da

corrupção na Administração Pública Federal. As reformas visam a: (i) ampliar a

transparência e o controle social na prestação de serviços públicos; (ii) incorporar, nos

processos de controle interno dos órgãos públicos, uma abordagem baseada no risco, e

(iii) promover elevados padrões de conduta para os agentes públicos federais. Essas

reformas surgiram dos esforços imprimidos nas décadas de 1980 e 1990, respectivamente,

para controlar as despesas públicas e modernizar a Administração Pública - também

como resposta a casos de corrupção que geraram preocupação da sociedade brasileira. A

criação da Controladoria-Geral da União e da Comissão de Ética Pública constituiu

elemento-chave da estratégia do Governo Federal para fortalecer a integridade e a

prevenção da corrupção. Com vistas a consolidar uma cultura de integridade e de

prevenção da corrupção, atenção também foi direcionada para coordenação dos esforços

anticorrupção. Demonstrações desse argumento foram a criação de sistemas nacionais de

correição administrativa, de gestão da ética e de unidades de ouvidoria, em 2007, 2008 e

2009, respectivamente. Desde 2007, o combate à corrupção na Administração Pública

Federal foi incorporado à Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de

Dinheiro.

Assim como em diversos países da OCDE, que empreenderam esforços contínuos

para desenvolver instituições e mecanismos capazes de fortalecer a integridade e prevenir

a corrupção no serviço público há uma crescente demanda no Brasil para evidências de

impacto nesta área. A avaliação de impacto desses esforços requer mais informações que

aquelas contempladas nos indicadores de percepção ou nas análises do arcabouço

jurídico, embora muitas vezes estas sejam utilizadas e citadas como base de

fundamentação. Porém, tais medidas dão pouca atenção para a implementação e a

coerência dos correspondentes instrumentos, processos e estruturas. Tampouco oferecem

evidências adequadas sobre se as ações governamentais são responsivas aos riscos

operacionais identificados por órgãos públicos e por agentes públicos.

A pauta do Governo Federal Brasileiro de fortalecer a integridade e prevenir a

corrupção é de particular relevância para a resolução dos diversos desafios hoje

enfrentados pela Administração Pública, entre eles:

Gerenciando riscos associados à inovação na prestação de serviços públicos. Riscos são elementos inerentes de diversas inovações na prestação de serviços e,

como no caso de qualquer ação executada no âmbito do setor público, exigem

adequada gestão de riscos operacionais. Como nos países da OCDE, o Governo

Federal Brasileiro vem elaborando novos instrumentos – e remodelando

instrumentos já existentes – de política de apoio à atividade econômica e de

estímulo a novas e fortalecidas normas que assegurem o bom funcionamento do

mercado. Riscos também podem surgir quando oportunidades de inovação não

são adequadamente aproveitadas.

VISÃO GERAL – 6


Adotando práticas para melhor custo-benefício e reduzindo desvios nas

operações do Governo. Na sua Pesquisa Econômica do Brasil (Economic Survey

of Brazil) de 2009, a OCDE identifica que, a despeito dos avanços notáveis

obtidos em várias áreas, ainda existe margem significativa para melhorar a relação

custo-benefício nas operações do Governo. Os indicadores de resultado auferidos

não são sempre compatíveis com o alto nível de despesas governamentais no

Brasil, o que sugere que o processo de prestação de serviços públicos carece de

eficiência, e não de recursos financeiros, particularmente nas áreas da educação e

da saúde (OCDE 2009a).

Atendendo as expectativas dos cidadãos e fortalecendo a confiança nas

instituições públicas. Os cidadãos esperam que os agentes públicos sirvam o

interesse público com honestidade e que zelem pela devida gestão dos recursos

públicos diariamente. Serviços públicos justos e regulares inspiram confiança e

criam um ambiente empresarial favorável, contribuindo, assim, para o bom

funcionamento dos mercados e para o crescimento econômico (OCDE 2000;

2005a). Cidadãos mais educados e mais informados avaliam os Governos tanto

em relação ao seu desempenho democrático e oferecimento de políticas públicas

(OCDE 2009b).

À luz desses desafios e oportunidades, o Governo Federal Brasileiro solicitou à

OCDE a realização de uma Avaliação da Integridade, com o propósito de: (i) examinar o

funcionamento das estruturas, práticas e procedimentos implementados para fortalecer a

integridade e prevenir a corrupção; e, (ii) identificar áreas onde ações futuras poderiam

ser desenvolvidas, com base nas experiências recentes e boas práticas em países-membros

da OCDE. A iniciativa do Brasil de dar o primeiro passo no sentido de ser o primeiro país

a se submeter a uma completa Avaliação de Integridade foi muito bem recebida e é um

sinal inequívoco do papel de liderança exercido pelo país, conforme reconhecido pelos

33 Países Membros do Comitê de Governança Pública da OCDE.

A avaliação baseia-se em quatro áreas de análise: (i) promoção da transparência e do

controle social; (ii) implementação de sistemas de controle interno baseados no risco;

(iii) incorporação de elevados padrões de conduta no setor público; e, (iv) fortalecimento

da integridade nas licitações públicas. Três estudos de caso foram complementares à

avaliação das quatro áreas centrais, com o objetivo de destacar aspectos de gestão de

integridade em atividades, organizações e programas governamentais: (i) a administração

tributária (Receita Federal do Brasil); (ii) o Programa Bolsa Família (Transferência de

Renda Diretamente às Famílias em Condição de Pobreza e Extrema Pobreza), e (iii) o

Programa Nacional de DST/Aidsiii. A avaliação foi realizada nos primeiros 9 meses de

2010, tendo em vista as eleições previstas para outubro de 2010, no intuito de contribuir

com a agenda de políticas públicas do novo Governo. As constatações desse relatório

tornam-se ainda mais relevantes na medida em que o Governo Federal adota os

preparativos para a Copa do Mundo de 2014 e as Olimpíadas de 2016. Esses dois mega

eventos esportivos, que atrairão a atenção do mundo para o Brasil, envolvem montantes

expressivos de recursos públicos e privados.

Embora o presente relatório analise os esforços empreendidos na Administração

Pública Federal (o aparato operacional do Poder Executivo), a busca pela consolidação de

uma cultura de integridade e de prevenção à corrupção passa também pelos Poderes

Legislativo e Judiciário. Nesse sentido, cabe ressaltar que existem diversas restrições nos

três Poderes que têm impacto sobre a construção de uma Administração Pública mais

VISÃO GERAL – 7


transparente. Por exemplo, a capacidade do Congresso Nacional de apoiar a prestação de

contas no âmbito do Executivo Federal é reduzido pela baixa avaliação dos relatórios de

gestão e de auditoria externa preparados, respectivamente, pelas instituições da

Administração Pública Federal e pelo próprio Tribunal de Contas da União. O Judiciário

Brasileiro também enfrenta inúmeros desafios, não obstante os avanços dos últimos anos,

após implementação das amplas reformas adotadas em 2004. O Judiciário continua

burocratizado, vagaroso e oneroso, conforme verificado pelo alto volume de processos

em atraso e processos judiciais extensos e demorados. Essas restrições são reconhecidas,

no entanto estão fora do escopo do presente relatório.

Os avanços realizados pelo Governo Federal ao longo da última década oferecem

uma base sólida para avançar na gestão de integridade nos próximos anos. Como passo

seguinte, o Governo Federal poderia reforçar as reformas adotadas para fortalecer a

integridade e prevenir a corrupção, dando enfoque às quatro recomendações a seguir:

Integrar a gestão de riscos como elemento-chave da responsabilidade gerencial,

de modo a promover a integridade e prevenir a improbidade, os desvios e a

corrupção.

Garantir maior capacidade para que as instituições públicas de fomento à

integridade sejam capazes de assegurar que estas desempenhem suas funções de

acordo com seus objetivos.

Aprimorar os esforços de avaliação da implementação e dos impactos das

instituições e medidas de apoio à integridade, visando a promover um processo

contínuo de aprendizagem e ajuste de políticas.

Aumentar a coordenação na formulação e implementação de políticas, com o

objetivo de desenvolver um compromisso coletivo de reforma do sistema de

integridade.

Após traduzir essas recomendações em políticas e ações de gestão concretas,

apresentam-se na segunda seção propostas de ação detalhadas para as quatro áreas de

análise:

Promover a transparência e o controle social no que diz respeito ao acesso à

informação e à transparência proativa e criar bases para o controle social.

Implementar controles internos baseados no risco para reduzir os riscos

operacionais e prestar garantias razoáveis de integridade nos órgãos públicos.

Incorporar elevados padrões de conduta para orientar o comportamento dos

agentes públicos federais, com base nas funções e atribuições de seus respectivos

órgãos.

Fortalecer a integridade nas licitações públicas como instrumento estratégico

para a prestação de serviços públicos pelos governos, reconhecendo sua

suscetibilidade à improbidade e aos desvios.

i O Anexo A apresenta a metodologia, inclusive o processo de gestão e consultas

para a elaboração da presente publicação. ii

MENSAGENS PRINCIPAIS – 8


Recomendações

Recomendação 1:

Integrar a gestão de riscos como elemento-chave da responsabilidade

gerencial, de modo a promover a integridade e prevenir a improbidade, os

desvios e a corrupção

Todo órgão público enfrenta riscos operacionais: tanto em decorrência de fatores

internos (e.g. atribuído ao excesso de discricionariedade no processo de tomada de

decisões, a complexidade e descentralização dos procedimentos de prestação de serviços

públicos, etc.), quanto em decorrência de fatores externos (e.g. a adoção de novas leis e

padrões, mudando as expectativas dos cidadãos, etc.). Caso não gerenciados de forma

adequada, esses riscos podem afetar a eficácia e a eficiência na prestação de serviços

públicos e a confiança da sociedade no Governo. Gestão de riscos operacionais significa

adotar processos e capacidades sistemáticas (e.g. conhecimentos, recursos, etc.) para

identificar, (re)avaliar e reduzir os riscos operacionais de forma economicamente eficaz -

em geral, a mitigação de riscos operacionais não é uma meta trivial. A gestão de riscos

operacionais contribui para eficiência na prestação dos serviços públicos, aumenta a

responsabilização dos gestores e inspira a confiança nos órgãos públicos. Promove,

também, melhorias na alocação de recursos e no cumprimento da legislação. Gestores

públicos devem compreender, reconhecer e serem recompensados por adotar gestão de

riscos em suas atividades rotineiras. Contudo, para garantir sua eficácia, a gestão de

riscos operacionais deve ser incorporada em outros sistemas de gestão e integrada nos

processos de tomada de decisões e nas avaliações de desempenho. Isso inclui a

consideração de gestão de riscos operacionais na elaboração de novas políticas e

programas ou no ajuste de políticas e programas existentes e na criação de novas funções

ou atribuições e na redefinição de funções ou atribuições existentes.

Nos últimos cinco anos, o Brasil começou a adotar gestão de riscos operacionais na

Administração Pública Federal. As metodologias da gestão de riscos operacionais foram

desenvolvidas pela Controladoria-Geral da União e aplicadas, em caráter piloto em

alguns órgãos públicos federais, em 2006. Entidades da Administração Pública indireta

tem apresentado avanços mais expressivos nessa área. Os bancos comerciais públicos

brasileiros, por exemplo, adotaram a gestão de riscos operacionais, influenciados pelas

obrigações internacionais impostas pelo Comitê de Supervisão Bancária de Basileia.

Algumas instituições da Administração Pública indireta já foram reconhecidas

internacionalmente pela adoção bem sucedida de boas práticas de gestão de riscos

operacionais. Contudo, na maioria dos casos, a gestão de riscos operacionais ainda se

encontra na fase conceitual. Embora as experiências e lições adquiridas por instituições

da Administração Pública indireta sejam distintas das lições das quais a Administração

Pública direta necessite se apropriar, as metodologias adotadas podem contribuir para a

elaboração de uma política de gestão de riscos e para sua aplicação em outros órgãos



públicos. Contudo, até a presente data, houve pouco intercâmbio entre as entidades da

Administração Pública direta e indireta na área da gestão de riscos operacionais.

A integração efetiva da gestão de riscos operacionais nos órgãos públicos brasileiros

exigirá liderança dos gestores públicos, inclusive de tomadores de decisão. A liderança é

peça fundamental para superar as resistências inerentes à aceitação da gestão de riscos

operacionais como mecanismo adequado para a alocação de recursos limitados, e

questionamentos sobre eventuais repercussões políticas decorrentes do reconhecimento

explícito e da mensuração dos riscos operacionais (Bounds 2010). Recursos são

necessários não apenas para identificar os riscos de modo sistemático e pró-ativo, mas

também para desenvolver sistemas de gestão do conhecimento que apoiem a identificação

e a avaliação de riscos e da eficácia das ações adotadas para a mitigação de riscos. A

experiência dos países da OCDE, assim como das entidades da Administração Pública

indireta no Brasil com experiência na área da gestão de riscos, indica que são necessários

de três a cinco anos para consolidar os alicerces de uma cultura proativa de gestão de

riscos. Mesmo assim, a sustentação financeira da gestão de riscos operacionais pode

enfrentar sérias dificuldades, dado que quando bem sucedida, a atividade em geral passa

despercebida pela maioria das pessoas – e também porque os casos de graves mal

sucedidos de mitigação de riscos chamarão mais atenção. Incapacidade de manter a

gestão de risco operacional é por si própria um grande risco às organizações públicas.

Dois desafios adicionais existem para a implementação da gestão de riscos na

Administração Pública Federal no Brasil. Em primeiro lugar, devido à centralização do

controle interno na Controladoria-Geral da União, os gestores em determinados órgãos

públicos federais não participam de forma ativa na criação e manutenção de um sistema

sólido de controle interno. A experiência dos países da OCDE na implementação da

gestão de riscos demonstra a necessidade da responsabilidade dos gestores pelo controle

interno. Em segundo lugar, o controle interno constitui um conjunto de reformas distintas

do processo geral de reforma da gestão. Assim, em alguns casos, essas reformas são

adotadas paralelamente, mas separadas uma da outra. Isso decorre, em parte, das distintas

responsabilidades e competências institucionais, respectivamente, da Controladoria-Geral

da União e do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Assim, a adoção da

gestão de riscos e o fortalecimento do controle interno devem ser conduzidos

conjuntamente às reformas gerencias gerais, no intuito de atribuir à gestão a

responsabilidade por manter um sistema de controle interno mais robusto.

Recomendação 2:

Garantir maior capacidade para que as instituições públicas de fomento à

integridade sejam capazes de assegurar que estas desempenhem suas funções

de acordo com seus objetivos

O termo capacidade pode ser definido, de forma geral, como a totalidade dos pontos

fortes e dos recursos disponíveis na estrutura governamental. Refere-se aos sistemas

organizacionais e técnicos, assim como às competências individuais por meio dos quais

são criadas e implementadas as políticas destinadas a atenderem às necessidades dos

cidadãos, e que são compatíveis com a orientação política adotada. O desempenho das

instituições de apoio à integridade, bem como sua capacidade de atender às expectativas

da população e aos objetivos estratégicos do Governo, depende, em larga medida, de

capacidades adequadas. Não existe regra única sobre o nível de capacidade necessário



para garantir um determinado nível de funcionamento das instituições e das medidas

adotadas. O fortalecimento da capacidade não é uma meta por si mesma, mas um meio

para alcançar melhores resultados nas ações de integridade. É necessário que os órgãos

públicos desenvolvam e avaliem estratégias e políticas para sustentar o aprimoramento de

capacidades ao longo do tempo, aprender pela prática e pela cooperação de outros atores

e partes envolvidos na gestão da integridade.

O Brasil definiu um número grande de unidades de integridade na Administração

Pública Federal. Entre 2002 e 2010, a quantidade de Unidades de Ouvidoria aumentou de

40 para 157. Existem mais de 200 comissões de ética, e 30 Corregedorias investigando

violações das normas éticas e eventuais casos de improbidade administrativa. Esses

órgãos se somam às autoridades centrais na área da integridade, entre elas a

Controladoria-Geral da União, a Comissão de Ética Pública, o Departamento da Polícia

Federal e o Ministério Público Federal. Enquanto as autoridades responsáveis pela

promoção da integridade definem as respectivas políticas e normas, compete aos órgãos

públicos sua respectiva implementação.

Em muitos casos, a criação dessas unidades de integridade no âmbito dos órgãos

públicos foi impulsionada pela obrigatoriedade de cumprir as normas legais e estatutárias

vigentes. Se, por um lado, a criação de estruturas oferece apoio explícito ao processo de

reformas, por outro lado, não significa que elas estejam bem integradas no funcionamento

operacional de determinado órgão público. Igualmente, não garante que essas unidades

sejam tenham a capacidade necessária para o desempenho de suas atribuições. As

avaliações realizadas pelo Governo Federal verificam a adoção, pelos órgãos públicos,

dos requisitos mínimos para cumprimento de suas obrigações legais e normativas, sem

analisar, porém, o funcionamento adequado das unidades de integridade ou mesmo a

eficácia de suas respectivas atividades.

Assegurar a capacidade adequada das instituições de integridade requer envidar

esforços contínuos de capacitação, de disponibilização das ferramentas adequadas, da

facilitação de aprendizagem e desenvolvimento de conhecimento organizacional. As

autoridades centrais no campo da integridade vêm adotando diversas ações nesse sentido,

incluindo, por exemplo, iniciativas destinadas a aumentar a capacitação dos respectivos

atores, por meio de treinamento, padronização de procedimentos e criação de redes

nacionais para troca de experiências. Como parte dessas atividades, as autoridades

centrais devem focar na identificação e comunicação de boas práticas, a fim de orientar os

atores envolvidos na área da integridade. Além disso, deve-se dar a devida atenção para

assegurar que as atividades em exercício nas Comissões de Ética, Corregedorias e

Ouvidorias sejam uma oportunidade para desenvolvimento de competências para o

crescimento profissional. Existem inúmeros exemplos de inovações nesse sentido que

contribuem para preservar a integridade dos agentes em exercício nessa área e estimulam

os mais capacitados a se candidatarem aos respectivos cargos, tal como dando-lhe

prioridade na definição de sua alocação, como incentivo e recompensa pela atividade

desempenhada nesses cargos.

Recomendação 3:

Aprimorar os esforços de avaliação da implementação e dos impactos das

instituições e medidas de apoio à integridade, visando a promover um processo

contínuo de aprendizagem e ajuste de políticas.



A boa governança depende de avaliações detalhadas, inclusive em relação às medidas de

promoção da integridade e de prevenção da improbidade e dos desvios (OCDE 2005b). É

de fundamental importância que a Administração Pública Federal e os órgãos públicos

abandonem descrições generalizadas e estáticas do que configura uma instituição íntegra.

No seu lugar, atenção deve ser voltada para dados e resultados que abrangem

conhecimentos concretos sobre o funcionamento e o impacto das instituições e sistemas.

Esses dados podem, ao longo do tempo, ser utilizados para acompanhar tendências e

permitir que os formuladores de políticas e os agentes públicos julguem os efeitos das

ações adotadas e claramente identifiquem as medidas que devem ser tomadas. Nesse

sentido, é necessário que os agentes públicos reúnam dados válidos e confiáveis para

avaliar e comparar seu desempenho com o desempenho dos órgãos públicos. Porém, a

integridade não surge automaticamente do acúmulo de dados ou do aprimoramento da

frequência e qualidade da sua análise. A avaliação eficaz depende de especial atenção

para identificar as dimensões dos processos, resultados e impacto a serem mensurados.

Exige, também, que a Administração Pública forneça aos gestores públicos e tomadores

de decisão análises claras e oportunas que sirvam como subsídio aos debates e esclareça

as alternativas e potenciais consequências (OCDE 2009c).

O Governo Federal Brasileiro deu início à tarefa de coleta e análise de dados

padronizados sobre os processos, insumos e resultados associados a aspectos específicos

da gestão da integridade. Por exemplo, informações relativas aos processos

administrativos disciplinares e às denúncias recebidas da sociedade são documentadas e

analisadas por diversos órgãos públicos. Esse resultado é, em parte, decorrente de

esforços adotados pela Corregedoria-Geral da União e pela Ouvidoria-Geral da União, no

âmbito da Controladoria-Geral da União. A Comissão de Ética Pública também realiza

pesquisas anuais relacionadas ao acompanhamento de temas vinculados à gestão da ética

nos órgãos públicos. Essas medidas estabelecem uma base sólida de análise, ao mesmo

tempo em que permitem a incorporação de aspectos adicionais nos levantamentos de

dados. Em outros casos, há uma ausência total de dados, ou de seu processamento e

análise. Por exemplo, embora muitas vezes considere-se que a avaliação das licitações

públicas e das medidas recursais sejam excessivamente demoradas ou objeto de eventuais

abusos por parte dos fornecedores, pouco se avançou na coleta e processamento dos

dados necessários para melhor compreender o cerne do problema, para promover a

capacitação dos agentes responsáveis pelos processos licitatórios ou para mudar normas

ou procedimentos de licitação.

Outro desafio para a avaliação da gestão da integridade na Administração Pública

Federal no Brasil decorre da fragmentação das atividades de avaliação. Diversas unidades

do mesmo órgão público executam levantamentos sobre o funcionamento de aspectos

específicos da gestão da integridade. Por exemplo, as Comissões de Ética reúnem

informações sobre as investigações de ética, as unidades de corregedoria detêm

informação sobre o andamento dos processos administrativos, as unidades de ouvidoria

são responsáveis pelo recebimento das denúncias provenientes da sociedade, etc. No

entanto, essas atividades não são, de forma geral, coordenadas e, raramente, os resultados

são submetidos a avaliações conjuntas.

Para avançar em relação à temática de mensuração, os órgãos públicos federais

devem voltar suas atenções para: (i) a incorporação dos resultados decorrentes das

avaliações das políticas de integridade em um marco abrangente de apoio à prestação de

contas e responsabilização (accountability); (ii) o aprimoramento e a ampliação do

escopo de coleta dos dados e indicadores de integridade existentes, a fim de melhor

entender o funcionamento e o impacto das instituições e sistemas de integridade. A



Controladoria-Geral da União (por meio da Corregedoria-Geral da União, da Ouvidoria-

Geral da União e da Secretaria de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas) e

a Comissão de Ética Pública estão bem posicionadas para liderar a construção de um

marco de avaliação. Essa iniciativa poderia ser utilizada como ferramenta para facilitar

análises comparativas da implementação e do impacto dos instrumentos de integridade na

Administração Pública Federal. Para atingir essa meta será necessário fortalecer a

coordenação nos órgãos públicos, de modo a criar um marco de avaliação da integridade

coerente, que forneça dados válidos e relevantes aos responsáveis pela formulação das

políticas públicas e aos gestores públicos.

Recomendação 4:

Aumentar a coordenação na formulação e implementação de políticas, com o

objetivo de desenvolver um compromisso coletivo de reforma do sistema de

integridade.

Compromisso coletivo é necessário para a implementação efetiva, ou

operacionalização, das metas do Governo. A construção desse compromisso não implica,

necessariamente, em consenso sobre a melhor abordagem a ser adotada, dado que os

órgãos públicos enfrentam distintos riscos operacionais e graus de tolerância em relação a

eles, devido a sua visibilidade e relevância política. Os responsáveis pela tomada de

decisões e os gestores públicos necessitam compreender as motivações para que

trabalhem de determinada maneira e as consequências advindas do não cumprimento de

tais procedimentos (OCDE 2010a). O compromisso coletivo pode ser reforçado mediante

o intercâmbio de conhecimentos, tanto intrainstitucionalmente quanto inter-

institucionalmente. Um processo eficaz de intercâmbio de conhecimentos pode destacar

inovações e boas práticas na gestão da integridade, demonstrando, ao mesmo tempo, a

importância de fatores organizacionais específicos. Não existe uma solução única para

todos os órgãos públicos. Liderança, por parte das autoridades centrais, e exemplo por

parte das lideranças políticas e administrativas podem servir de incentivo aos gestores

públicos na execução e implementação das reformas relacionadas à integridade.

As autoridades centrais desempenham um papel fundamental no apoio ao diálogo e

ao intercâmbio entre os gestores públicos. No Brasil, os diversos aspectos relacionados à

integridade na gestão pública são de responsabilidade de distintas autoridades centrais.

Por exemplo, a gestão de riscos, auditoria interna e políticas de transparência são de

competência da Controladoria-Geral da União. Por sua vez, cabe à Comissão de Ética

Pública incorporar elevados padrões de conduta para os agentes e as autoridades públicas.

O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão é responsável pelas reformas da

gestão pública no que diz respeito às cartas de serviços ao cidadão, às licitações públicas,

à gestão de recursos humanos. O Ministério da Fazenda tem competências por definir

padrões contábeis e a integração das informações de desempenho financeiro e não-

financeiro. Essas atividades se complementam, e, em determinados casos, se sobrepõem

aos esforços para fortalecer a integridade na Administração Pública Federal.

O Brasil criou uma gama de estruturas para facilitar a coordenação e comunicação no

âmbito das funções organizacionais desempenhadas na Administração Pública Federal.

Para citar um exemplo, coordenação e comunicação são promovidas por meio de reuniões

anuais das unidades de corregedoria, das comissões de ética e das unidades de ouvidoria.

Essas reuniões facilitam o intercâmbio de aprendizagem entre agentes públicos com

responsabilidade pela execução das respectivas funções. Em outros casos, no entanto,



essas estruturas existem apenas no papel, a exemplo da Comissão de Coordenação de

Controle Interno. Não é necessário que o diálogo abranja toda a Administração Pública

Federal. A experiência dos países da OCDE sugere que o diálogo no âmbito de setores

específicos pode ser mais eficaz para a abordagem das especificidades de determinadas

atribuições públicas. Por exemplo, alguns países verificaram a existência de pontos em

comum entre seus órgãos públicos e as culturas de gestão com poderes de aplicação da

lei, tais como as administrações tributárias, serviços de alfândega, agências de controle de

fronteiras, corporações policiais e forças de segurança pública.

Para avançar em relação à coordenação de políticas de integridade, as autoridades

centrais do Brasil poderão buscar maior coordenação entre as diversas autoridades

centrais da Administração Pública Federal, assim como entre áreas específicas dentro de

determinados órgãos públicos. No entanto, é de fundamental importância promover a

colaboração efetiva, além das análises comparativas e da disseminação das iniciativas em

curso no âmbito da Administração Pública Federal. A colaboração não deve partir apenas

do âmbito nacional, cada órgão público dispõe de mecanismos para agir no

fortalecimento da coordenação e da comunicação entre suas respectivas comissões de

ética, corregedorias, unidades de auditoria interna e unidades de ouvidoria.

PROPOSTAS DE AÇÃO – 14


Propostas de ações

A presente avaliação baseia-se na análise de quatro áreas prioritárias:

promoção da transparência e do controle social;

implementação de sistemas de controle interno baseados no risco;

incorporação de elevados padrões de conduta, e

fortalecimento da integridade nas licitações e contratos públicos.

Esta seção apresenta as propostas de ações para o Governo Federal Brasileiro nos

próximos anos.

Promoção da transparência e do controle social

A promoção da transparência e do controle social é elemento fundamental para

consolidar a responsabilização (accountability) e o controle externo nos órgãos públicos

(OCDE 2001, 2003, 2009b). A transparência fornece aos cidadãos as informações

necessárias para fiscalizar e avaliar o processo de tomada de decisões e as políticas

públicas. Os países da OCDE vêm adotando, de forma crescente, medidas para

proporcionar aos cidadãos acesso imediato à informação pública e evitar, assim,

processos administrativos custosos para garantir esse acesso. O controle social pode

estimular, ainda, a responsabilidade compartilhada na prestação de serviços públicos e a

adoção de medidas corretivas. Somadas, a transparência e o controle social contribuem

para: (i) garantir melhores resultados das políticas públicas a custos mais baixos; (ii)

fortalecer o cumprimento das decisões adotadas, e (iii) proporcionar o acesso equitativo

ao processo de elaboração de políticas públicas e aos serviços públicos. Além disso, a

transparência e o controle social promovem o aprimoramento da execução de políticas e

da legitimidade fiscal dos governos, contribuindo para: (i) melhorar a compreensão e o

atendimento à evolução das necessidades da população; (ii) alavancar o conhecimento e

os recursos, e (iii) desenvolver soluções inovadoras. O papel da transparência e do

controle social no combate à corrupção é explicitamente reconhecido na Convenção das

Nações Unidas contra a Corrupção e na Convenção Interamericana contra a

Corrupçãoiiiivv

.

Embora condição necessária, a transparência em si não é suficiente para garantir o

controle social. Os Governos devem investir na redução de barreiras aos cidadãos que

querem, mas se encontram impedidos ou sem condições de participar, e estimular a

participação daqueles que, embora não estejam impedidos e possuam as condições

necessárias, não desejam participar. Além disso, o aumento da transparência e do controle

social traz riscos, os quais, da mesma forma que todas as ações de governo, requerem

uma gestão de risco prudente. Os possíveis focos de risco incluem atrasos na tomada ou

implementação de decisões, a captura de processos por parte de grupos de interesses, o

excesso de consultas (“cansaço de consultas”) e conflitos entre participantes. Todos esses

fatores podem prejudicar a boa governança e a confiança no governo.



O Brasil tem avançado na promoção de transparência pública e controle social,

mesmo na ausência de legislação específica sobre acesso à informação. O país se

aproxima, agora, da aprovação de uma lei de acesso à informação, a qual se encontra em

debate no Congresso Nacional e foi encaminhada pelo Presidente da República, em 2009.

A Controladoria-Geral da União e a Organização das Nações Unidas para a Educação, a

Ciência e a Cultura (UNESCO) possuem projeto de cooperação que visa a apoiar a

implementação da citada lei. Para alcançar esse objetivo, o Governo Federal do Brasil

poderia considerar as seguintes propostas de ação.

Estipular um período de transição adequado no Projeto de Lei de acesso à

informação pública. Atualmente, o período de transição previsto no projeto em

tramitação no Congresso Nacional para a sua aplicação é de seis meses. O

Governo poderia considerar, por exemplo, a implementação progressiva, com

base no nível e na dimensão da esfera do Governo, a fim de permitir a

identificação de capacidades e lições extraídas. A implementação progressiva já

é aplicada a outras políticas de transparência, como no caso, por exemplo, da

obrigação dos Governos Municipais de fornecer informações eletrônicas sobre a

execução orçamentária (ver Lei Complementar nº. 131/2009, que altera a Lei

Complementar nº. 101/2000, “Lei de Responsabilidade Fiscal”). A lei define três

prazos para a implementação progressiva dos requisitos de transparência

orçamentária: um ano para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios com

mais de 100.000 habitantes; dois anos para os Municípios com 50.000 a 100.000

habitantes, e quatro anos para os Municípios com menos de 50.000 habitantes.

Garantir que recursos adequados sejam destinados à elaboração de material de

orientação para uso pelos órgãos públicos na formulação de suas políticas e

procedimentos operacionais no que diz respeito ao acesso à informação pública.

Os materiais de orientação poderão abordar questões relativas aos protocolos e

procedimentos, de modo a informar a população quanto aos seus direitos, à

aplicação de taxas para os pedidos de informação, bem como a coleta de dados e

parâmetros para avaliar a implementação do acesso à informação pública. A

Controladoria-Geral da União já deu início à elaboração de um projet, em

conjunto com a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a

Cultura, destinado a preparar as bases para implementação da lei na

Administração Pública Federal. Essas atividades serão desenvolvidas ao longo

de 2011 e 2012.

Considerar a incorporação imediata, nas atividades de auditoria interna, da

manutenção de registros e gestão de arquivos como meio para garantir que os

órgãos públicos se preparem adequadamente para cumprir suas obrigações

relativas ao acesso à informação pública. Isso poderia ser efetuado por meio de

auditorias de programas (de desempenho) de entidades da Administração

Pública Direta, realizadas pela Secretaria Federal de Controle Interno. A

Secretaria Federal de Controle Interno poderia exigir que essa obrigação seja

incluída no Plano Anual de Atividades de Auditoria Interna das unidades de

auditoria em entidades da Administração Pública Federal Indireta. A Secretaria

Federal de Controle Interno define as diretrizes e aprova o Plano Anual de

Atividades de Auditoria Interna das unidades de auditoria no âmbito das

entidades da Administração Pública Federal Indireta.

Apesar da ausência de uma lei de acesso à informação, muito se avançou em

transparência pública no Brasil na última década – particularmente com relação à



transparência das despesas públicas – por meio da implementação da Lei Complementar

nº. 101/2000. Esse progresso tem sido possibilitado pelo uso de novas tecnologias (e.g. o

Portal da Transparência, as Páginas de Transparência Públicas e o Portal de Compras do

Governo Federal). Com intuito de fortalecer o uso das informações disponibilizadas pro-

ativamente pela Administração Pública Federal, as seguintes propostas de ação poderiam

ser consideradas para execução pela Controladoria-Geral da União:

A fim de fortalecer a utilização pró-ativa, pela população, das informações

disponibilizadas, o Governo Federal poderia considerar as seguintes propostas de ações

para a Controladoria-Geral da União:

Apoiar a população na execução de análises complementares dos dados do

Governo por meio do Portal da Transparência e outros canais da Administração

Pública Federal. Em curto prazo, o Portal poderia ser modificado, a fim de

permitir análises comparativas diretas entre dados sobre despesas públicas em

anos diferentes e o descarregamento de dados relativos a despesas e receitas,

como já ocorre em determinados casos (exconvênios e contratos de repasse). No

médio prazo, maior atenção deveria se dar ao desenvolvimento de ferramentas

mais sofisticadas de análise online. A experiência acumulada indica que as

ferramentas de análise online podem contribuir para facilitar mais a

participação e fiscalização do que o simples descarregamento de vultosos

volumes de dados. Finalmente, dados de desempenho não-financeiro poderiam

ser incorporadas no Portal da Transparência. Esses dados estão disponíveis nos

sítios eletrônicos de determinados órgãos públicos federais (ex: desenvolvimento

social, saúde), e é também foco das atenções da Secretaria do Tesouro Nacional.

Efetuar pesquisas periódicas junto à população sobre o uso do Portal da

Transparência e das Páginas de Transparência Pública. Pesquisas eletrônicas

poderiam ser enviadas diretamente para os assinantes do sistema de mala direta

do Portal da Transparência (mais de 30.000 usuários até julho de 2010). Isto

permitiria a avaliação de usuários existentes, porém não necessariamente

daqueles que não utilizam o Portal. Como complemento a essa iniciativa,

poderiam ser estabelecidas parcerias com outras organizações envolvidas na

execução de pesquisas domiciliares sobre a utilização dos serviços do Governo

Eletrônico ou de tecnologias da informação e comunicações em geral. As

parcerias ofereceriam a possibilidade de reduzir os custos das pesquisas e

também de averiguar as opiniões dos segmentos que atualmente não utilizam ou

não têm conhecimento do Portal da Transparência.

Acrescentar informações às Páginas de Transparência Pública dos órgãos

federais. Atualmente, as Páginas de Transparência apresentam as seguintes

informações: (i) execução orçamentária; (ii) licitações públicas; (iii) contratos

administrativos; (iv) convênios e contratos de repasse, e (v) despesas com diárias

e passagens. Esse conjunto de dados poderia ser ampliado para incluir, entre

outros: (vi) legislação e regulamentação pertinentes; (vii) Carta de Serviços ao

Cidadão; (viii) relatórios anuais de gestão, e (ix) relatórios de auditoria externa.

Além disso, e em consonância com as recomendações constantes no Capítulo 5 –

Aprimoramento da Integridade nos Processos Licitatórios Públicos –

informações relativas às licitações públicas poderiam incluir: (x) os planos

anuais de processos licitatórios, e (xi) informações sobre alterações de valores

além de um determinado limite (definido como uma porcentagem do valor

original).



No médio e longo prazo, avaliar a possibilidade de simplificar e padronizar os

sítios eletrônicos dos órgãos públicos federais, visando à divulgação das

informações contidas nas Páginas de Transparência Pública constantes dos sítios

institucionais. Atualmente, as Páginas de Transparência Pública são mantidas

separadas dos sítios institucionais.

Com a criação da Carta de Serviços ao Cidadão em agosto de 2009, os órgãos

públicos federais passaram a ter a obrigação de fornecer informações claras sobre seus

serviços, estabelecer normas relativas aos serviços prestados e avaliar a satisfação dos

usuários dos respectivos serviços. A fim de fortalecer a eficácia das Cartas, o Governo

Federal poderia considerar a adoção, pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e

Gestão e pela Controladoria-Geral da União, das seguintes propostas de ação:

Ampliar o conteúdo das Cartas para incluir o compromisso de garantir a

excelência profissional e os mais altos padrões de conduta, os direitos e deveres

dos cidadãos, informações sobre os canais disponíveis para o envio de

reclamações, denúncias, elogios e sugestões. Em geral, essas informações não se

encontram nas Cartas atualmente publicadas, mas poderiam contribuir para uma

visão mais abrangente da interação entre o agente público e a sociedade.

Incentivar os órgãos públicos federais a realizar consultas com os respectivos

interessados quando da (re) elaboração e atualização de suas Cartas. Isso

poderia contribuir para garantir que os interessados: (i) tenham conhecimento

dos seus direitos e obrigações; (ii) compreendam as Cartas e as considerem

relevantes no atendimento a suas respectivas necessidades; e (iii) zelem pela

devida aplicação da Carta.

Desenvolver um manual de boas práticas que contribua para que os funcionários

públicos implementem as Cartas e dêem destaque às experiências dos órgãos

públicos. O manual deverá focar nas abordagens adotadas para conscientizar a

população sobre as Cartas, avaliar sua implementação, etc. As boas práticas

poderão ser elaboradas não somente pelos órgãos públicos federais, mas também

por órgãos Estaduais e Municipais, no Brasil ou no exterior.

Realizar auditorias periódicas da implementação das Cartas de Serviço como

parte das responsabilidades relativas ao cumprimento do Decreto Federal nº.

6932/2009 (que institui a obrigatoriedade das Cartas de Serviços). As auditorias

poderão abordar o compromisso estratégico de implementar normas para os

serviços previstos nas Cartas, bem como o monitoramento interno e a elaboração

de relatórios de desempenho sobre os compromissos estipulados nas Cartas.

Além das ações executadas pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e

pela Controladoria-Geral da União, o sucesso das Cartas de Serviços ao Cidadão depende

da sua efetiva implementação. Nesse sentido, o Governo Federal do Brasil poderá

considerar as seguintes propostas de ações para os órgãos públicos:

Desenvolver, como elemento padrão da prestação de serviços públicos,

protocolos e procedimentos para manter a população informada sobre o

conteúdo das Cartas. Para garantir uma abordagem coerente e coordenada nesse

sentido, deve-se considerar a integração dos protocolos e procedimentos

relativos às Cartas nas atividades de comunicação e conscientização promovidas

pelos órgãos públicos federais.



Desenvolver uma abordagem sistemática para o acompanhamento, avaliação e

comunicação interna dos resultados sobre a aplicação das Cartas, incluindo a

publicação de análises quantitativas e qualitativas nos relatórios anuais de

gestão. Para manter uma abordagem coerente e coordenada, recomenda-se o

alinhamento da avaliação de implementação das Cartas com outras atividades de

avaliação.

Atribuir às Unidades de Ouvidoria existentes responsabilidade pela execução das

Cartas. Essas responsabilidades poderão incluir, entre outras: (i) a avaliação

dos benefícios gerados pelas consultas realizadas junto à população e,

eventualmente, o envolvimento dos cidadãos e usuários de serviços públicos na

elaboração das Cartas; (ii) a comunicação efetiva à população das informações

relativas às normas de serviço e às Cartas, quando da prestação de serviços

públicos; (iii) a conscientização e orientação dos servidores em todas as

unidades organizacionais sobre a aplicação das Cartas em suas atividades

cotidianas; e (iv) o acompanhamento da conformidade com os padrões de serviço

enumerados nas Cartas, de modo a chamar a atenção dos gestores, sempre que

for necessário, para as áreas em que o desempenho fica aquém das expectativas.

Desde 2002, as funções das Unidades de Ouvidoria vêm sendo ampliadas no âmbito

da Administração Pública Federal no sentido de estabelecer um ponto de contato pelo

qual os cidadãos possam solicitar informações, bem como registrar suas opiniões e enviar

feedback sobre a prestação de serviços públicos. De 2002 a 2010, o número de Unidades

de Ouvidoria passou de 40 para 154. A fim de reforçar a atuação das Unidades de

Ouvidoria, o Governo Federal do Brasil deve considerar a adoção das seguintes propostas

de ação pela Ouvidoria-Geral da União:

Desenvolver processos para facilitar a agregação de dados na Ouvidoria-Geral

da União. Essa iniciativa poderá contribuir como base para a avaliação do

funcionamento das Unidades de Ouvidoria no âmbito da Administração Pública

Federal. As informações correspondentes poderão incluir: (i) o número de

manifestações recebidas; (ii) o tipo de manifestação recebida; (iii) sua

discriminação por Unidade Regional e/ou Programa; (iv) o tempo médio de

resposta, e (v) o tipo de atendimento prestado.

Desenvolver um programa genérico para a coleta, monitoramento e avaliação de

pedidos de informações e de outras interações com a população no âmbito das

Unidades de Ouvidoria. A utilização do sistema pelas Unidades de Ouvidoria

para esse fim seria facultativo para as Unidades que porventura não possuam

capacidade suficiente para desenvolver um sistema próprio. O sistema permitiria

a padronização dos dados de ouvidoria e do intercâmbio de informações entre

órgãos públicos federais. Poderia também servir como referência para outros

órgãos públicos federais que já dispõem de sistemas próprios de gestão de

processos/dados de ouvidoria, quanto às funcionalidades passíveis de

incorporação em seus sistemas. Atualmente, os dados sobre a gestão de

processos nas Unidades de Ouvidoria variam na Administração Pública Federal

e nem sempre identificam os elementos específicos que poderiam contribuir para

avaliar o funcionamento da gestão de processos.

Facilitar o diálogo e intercâmbio entre a Ouvidoria-Geral da União e o

Ministério Público. A função do Ministério Público Federal na defesa do

interesse público o aproxima da função clássica de um Ombudsman. Comparado



a um modelo clássico de Ombudsman, o Ministério Público Federal pode atuar

em juízo para proteger direitos e interesses individuais e coletivos. Iniciativas de

diálogo e intercâmbio poderiam incluir as seguintes atividades: (i) treinamento,

com base em estudos de caso, para servidores atuando em atividades de

ouvidoria; (ii) padronização de dados e parâmetros para categorização de

relatórios; (iii) relatórios anuais conjuntos sobre ações com cidadãos; e,

(iv) atividades conjuntas de conscientização dos cidadãos acerca de seus direitos

e os canais disponíveis para registro de demandas/denúncias.

Além das ações da Ouvidoria-Geral da União, o Governo Federal poderia considerar

as seguintes propostas de ação para os órgãos públicos:

Aprimorar o conteúdo dos processos de ouvidoria para incluir informações mais

detalhadas sobre as questões relativas a cada área de serviço, unidade

organizacional, tempo de resposta e tipo de resposta (ex: divulgado na íntegra,

parcialmente indeferido, indeferido, sem registro, prorrogado, etc.) Atualmente,

os dados relativos a gestão de processos nas Unidades de Ouvidoria variam na

Administração Pública Federal e nem sempre identificam os aspectos que

contribuem para a avaliação da gestão de processos.

Incluir, em todos os canais disponibilizados para o registro de reclamações, uma

declaração explícita garantindo aos cidadãos o sigilo das informações prestadas

e a não-discriminação na apresentação de denúncias. Atualmente, não é

oferecida nenhuma declaração especifica nesse sentido. A ausência de tal

declaração contribui, potencialmente, para desestimular a apresentação por

parte da população de manifestações junto às Unidades de Ouvidoria da

Administração Pública Federal. Além disso, é de fundamental importância que

uma declaração explícita seja incorporada nas ações de capacitação e outras

medidas promovidas para os servidores atuantes nas Unidades de Ouvidoria.

Promover o engajamento cidadão no controle das políticas e programas do Governo

Federal por meio dos conselhos e conferências no âmbito dos diversos setores e em todos

os níveis do Governo. Esses fóruns proporcionam aos cidadãos um canal de participação

direta em políticas públicas, porém com enfoques diferentes. Os conselhos se dedicam à

projeção, implementação e monitoramento de políticas públicas. As conferências avaliam

as políticas públicas e estabelecem diretrizes para sua melhoria. A fim de fortalecer o

alinhamento do controle social com esforços para promover a integridade, o Governo

Federal do Brasil poderia considerar a adoção das seguintes propostas pela Secretaria de

Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas da Controladoria-Geral da União e

pela Secretaria-Geral da Presidência da República:

Desenvolver um marco político que estimule o aprimoramento do controle social

na fiscalização e controle do Governo Federal. Esse marco poderá contribuir

para identificar boas práticas de gestão e interfaces de política (convergências)

entre os serviços federais, assim como para criar oportunidades de diálogo

intersetorial, mediante o intercâmbio, por exemplo, das lições extraídas nos

diversos órgãos públicos.

Os esforços envidados pelo Brasil começaram a criar as bases para um marco legal

robusto na área da intermediação de interesses (lobby), com destaque para a abertura e a

transparência baseadas em normas claras e executáveis. Atualmente, tramita, no

Congresso Nacional, um projeto de lei relativo ao tema. Da mesma forma, o Conselho de

Transparência e Combate à Corrupção vem deliberando sobre a melhor abordagem a ser



adotada para a questão do lobby. A fim de aumentar a integridade e a transparência nas

atividades de lobby, e levando em conta as propostas que atualmente tramitam no

Congresso Nacional, o Governo Federal poderá considerar a seguinte proposta de ação:

Esclarecer questionamentos públicos em relação às atividades de intermediação

de interesses, de modo a compreender os desafios do desenvolvimento de normas

apropriadas para aumentar a transparência e a integridade nas atividades do

lobby. Esse objetivo deverá se basear no contexto administrativo específico do

Brasil, evitando a simples reprodução de instituições e medidas adotadas em

outros países. Para tanto, o enfoque deverá recair sobre as realidades específicas

do Estado federativo e do sistema político presidencial.

Estabelecer normas claras de conduta para os agentes públicos, a fim de orientar

as correspondentes interações com lobistas e gerenciar possíveis conflitos de

interesses, nos casos de agentes que deixam o serviço público para se tornarem

lobistas. As atenções deverão se voltar para garantir a complementaridade entre

os projetos de lei relativos às atividades de lobby e aos conflitos de interesses,

visando a assegurar que o apoio à gestão eficaz de conflitos de interesses

contemple adequadamente situações “pós-emprego” e de “revolving door”

(“porta giratória”), sem que isso impeça o ingresso de pessoas altamente

qualificadas no serviço público.

Definir claramente os termos “lobby” e “lobista” na elaboração de uma eventual

lei para regulamentar as atividades de lobby. Convém dar atenção para os

seguintes aspectos: (i) os atores específicos identificados como lobistas e

atividades de lobby, e (ii) definição das exclusões cabíveis de acordo com o

contexto administrativo no Brasil. Critérios ambíguos e parciais dos atores e

atividades específicas contemplados na legislação podem prejudicar o bom

funcionamento da ordem jurídica.

Estabelecer normas e procedimentos claros para a coleta e divulgação de

informações sobre as atividades de lobby. A adoção de medidas de divulgação

obrigatória poderá levar à geração de um volume significativo de informações.

No entanto, uma lei de regulamentação efetiva das atividades de lobby deverá

garantir que: (i) as informações colhidas sejam relevantes para os objetivos

fundamentais de promover a integridade, a transparência e a eficiência; (ii) os

pedidos de informações públicas sejam realistas em termos práticos e do ponto

de vista jurídico. Os requisitos essenciais de divulgação devem extrair

informações que: (i) verifiquem os objetivos das atividades de lobby; (ii)

identifiquem os respectivos beneficiários, e (iii) indiquem o público-alvo das

atividades de lobby. Os requisitos de divulgação complementares devem levar em

conta as necessidades por informações dos tomadores de decisões públicas,

assim como facilitar o controle social. Além disso, a fim de atender

adequadamente ao interesse público, as informações sobre o lobby deverão ser

divulgadas e atualizadas em tempo hábil.

Adotar mecanismos para implementação efetiva para garantir conformidade com

as regras de intermediação de interesses. Para assegurar tal conformidade, um

conjunto coerente de práticas deve envolver atores chave e equilibrar incentivos

e sanções. Inclui-se nessa perspectiva comunicação conscientização sobre

padrões esperados, treinamento para oferecimento de diretrizes, denúncias

formais para facilitar monitoramento, liderança como exemplo, incentivos à



criação de uma cultura de conformidade, sanções bem definidas e proporcionais,

entre outros. O cumprimento dos objetivos de uma eventual legislação de

regulamentação do lobby exigirá que os servidores responsáveis tenham

autonomia para interpretar e analisar os processos recebidos, solicitar

esclarecimentos dos denunciantes e ampliar o escopo dos inquéritos em

andamento, encaminhando-os, sempre que for necessário, para os fins da

abertura de investigações criminais.

Finalmente, de modo a satisfazer a crescente demanda da sociedade pela boa

governança, recomenda-se a elaboração de um mecanismo formal de avaliações

periódicas do funcionamento das leis que dispõem sobre as atividades e políticas

de lobby, providenciando os ajustes necessários à luz da experiência adquirida

durante o processo de implementação.

Implementação de uma abordagem ao controle interno baseada no risco

O controle interno é composto pelo conjunto de meios que contribuem para mitigar os

riscos e prestar garantias razoáveis de que os órgãos públicos estão aptos a: (i) prestar

serviços de qualidade de forma eficiente, conforme os resultados previstos; (ii) combater

a má administração dos recursos públicos e os desvios (ativo e passivo); (iii) manter e

divulgar dados financeiros e de gestão confiáveis em tempo hábil; e (iv) cumprir com a

legislação em vigor e as normas de conduta pertinentes (INTOSAI, 2004). As garantias se

dão por meio do bom funcionamento dos controles de gestão e da avaliação objetiva

desses controles (a saber, o controle interno). O termo garantias razoáveis refere-se a um

nível satisfatório de confiança no que diz respeito aos respectivos custos, riscos e

benefícios. Independente de sua concepção ou operacionalização, o controle interno

fornece aos gestores apenas garantias razoáveis – não absolutas – quanto ao cumprimento

dos objetivos organizacionais. O papel do controle interno como medida para a prevenção

da corrupção no setor público é reconhecido na Convenção das Nações Unidas contra a

Corrupção e na Convenção Interamericana contra a Corrupção3.vi

A implementação do controle interno baseado no risco destina-se a assegurar que o

controle da gestão seja proporcional às vulnerabilidades em potencial de cada órgão

público. Não se trata apenas de regulamentar práticas e procedimentos internos. Depende

da adoção de um processo sistemático e de capacidades adequadas (conhecimento,

recursos, etc.) de avaliação e de ajuste dos sistemas de gestão, mediante a aplicação dos

resultados dos processos de avaliação, com o objetivo de prevenir a ocorrência ou a

reincidência de riscos da forma mais economicamente eficiente, em termos de custo e

benefício. Requer, também, a realização de avaliações ex post sobre a eficácia das ações

de mitigação, baseadas no reconhecimento de que nem sempre os diagnósticos e as ações

originais surtem o efeito desejado. Nesse sentido, é necessário promover uma liderança

comprometida com a criação de uma cultura de gestão que promova a gestão de riscos

como ferramenta estratégica, e não como processo destinado apenas a destacar as

deficiências existentes e a identificar as partes responsáveis por eventuais falhas. Embora

os auditores internos possam desempenhar papel importante na assessoria do controle

interno, eles não substituem os sistemas de controle interno baseados no risco. A auditoria

interna está entre as ferramentas utilizadas pelos servidores públicos na gestão de riscos.

Finalmente, a eficácia do controle interno e das auditorias internas depende da sua

integração com outros sistemas organizacionais ligados diretamente aos quadros de

gestão e aos processos de tomada de decisões adotados para fortalecer a governança

pública.



O sistema de controle interno da Administração Pública Federal no Brasil vem sendo

modernizado de forma contínua desde o final dos anos 1980. O processo foi inaugurado

mediante a padronização e automatização de processos internos, o estabelecimento da

política de controle interno e o papel de condutor desta política assumido pela

Controladoria-Geral da União. Esse esforço avançou com a introdução de controles

baseados no risco no âmbito da Administração Pública Federal e dos órgãos públicos.

Essas mudanças contribuíram para que a ênfase passasse da conformidade para a gestão.

A modernização dos sistemas de controle interno fornece apoio aos esforços do Governo

para fortalecer a integridade e prevenir a corrupção. A fim de fortalecer o quadro de

controle interno, o Governo Federal Brasileiro poderia considerar as seguintes propostas

de ações para a Controladoria-Geral da União:

Complementar o Manual de Controle Interno da Administração Pública Federal

com um conjunto de manuais de boas práticas que versem sobre diversos temas,

tais como: (i) o planejamento das atividades de auditoria interna; (ii) a alocação

de recursos para as atividades de auditoria interna; (iii) as práticas relativas à

auditoria interna; (iv) as avaliações de desempenho de garantia de qualidade. O

manual em vigor é excessivamente formalístico e conceitual, não sendo de

natureza suficientemente operacional. As boas práticas deverão surgir não

apenas das instituições públicas federais, mas também dos órgãos e entidades

Estaduais, Municipais e do setor privado, no Brasil e no exterior. Durante a

elaboração dos manuais de boas práticas, a Controladoria-Geral da União

deverá ser incumbida da responsabilidade de identificar as boas práticas nas

unidades de auditoria interna da Administração Pública Federal Indireta, como

complemento de suas atividades de auditoria.

Implementar, progressivamente, ao longo de 2011 e 2012, metodologia de gestão

de riscos atualmente em uso em pelo menos cinco órgãos públicos, como base

para o processo de aprendizagem contínuo sobre a gestão dos riscos e o

aprimoramento de metodologias de gestão de riscos anteriores. A Controladoria-

Geral da União deverá assumir papel de liderança nesse processo, com base nas

suas atribuições legais, recursos disponíveis e experiência na área de controle

interno. Dessa forma, a Controladoria poderá contribuir para que os órgãos

públicos melhor entendam os riscos operacionais que enfrentam e servir como

insumo importante para o aprimoramento das metodologias genéricas de gestão

de riscos existentes. Com o decorrer do tempo e à medida que o quadro de gestão

de riscos nos órgãos públicos federais amadurecer, a Controladoria-Geral da

União poderá dedicar-se à avaliação da efetividade das estratégias de gestão de

risco e das metodologias adotadas.

Trabalhar juntamente com o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e

as escolas nacionais de administração, no sentido de incluir a gestão de riscos

nos programas de apoio ao desenvolvimento das competências dos gestores

públicos.

Paralelamente aos esforços para fortalecer o sistema de controle interno da Administração

Pública Federal, o processo de auditoria interna no âmbito dos Ministérios Federais foi,

em geral, centralizado na Secretaria Federal de Controle Interno, mediante a designação

de equipes de auditoria interna dedicadas a cada Ministério Federal. As agências,

fundações públicas e empresas públicas possuem suas próprias unidades de auditoria

interna. A Secretaria Federal de Controle Interno vem investindo cada vez mais em

auditorias de desempenho e no desenvolvimento de sistemas de acompanhamento das



recomendações decorrentes dos processos de auditoria. A fim de fortalecer a função de

auditoria interna, o Governo Federal Brasileiro poderia considerar as seguintes propostas

de ação para a Controladoria-Geral da União:

Incluir recomendações de auditoria interna e externa e avanços alcançados em

suas respectivas implementações no MonitorWeb, sistema de monitoramento que

se destina a garantir a qualidade e o acompanhamento adequado das atividades

de auditoria interna. O enfoque nas recomendações de auditoria interna não é

elemento suficiente para fornecer aos gestores uma análise abrangente das

avaliações independentes relativas às suas operações. À medida que a gestão de

riscos seja implementada na Administração Pública Federal, será possível dar

maior atenção à integração das respectivas informações nos sistemas de

acompanhamento de auditoria. Isso contribuirá para garantir um painel de

controle único e consolidado, a partir do qual os gestores públicos poderão

monitorar e avaliar as ações de controle interno, permitindo que os auditores

internos utilizem as mesmas informações possuídas pelos gestores públicos

quando da execução de avaliações objetivas das ações de controle interno.

Mensurar as atividades de auditoria interna conduzidas por equipes de auditoria

interna da Controladoria-Geral da União e das unidades de auditoria interna de

entidades da Administração Pública Indireta, com vistas a identificar diferenças

nos custos, quantidades, prazos e qualidade das atividades de auditoria interna e

impulsionar melhorias nos resultados correspondentes.

Avaliar, no médio e longo prazo, as justificativas econômicas para a implantação

de um sistema de auditoria consolidado na Administração Pública Direta. A

referida avaliação deverá incluir os critérios a serem implementados nos casos

em que um órgão público federal opte pelo desenvolvimento de suas próprias

funções de auditoria interna.

A fim de fortalecer o compromisso coletivo com o controle interno, assim como uma

abordagem abrangente pelo Governo para a questão, o Governo Federal Brasileiro

poderia considerar as seguintes propostas de ações para a Controladoria-Geral da União:

Avaliar as possibilidades de coordenação entre a Controladoria-Geral da União

e as Secretarias de Gestão e de Logística e Tecnologia da Informação (Ministério

do Planejamento, Orçamento e Gestão) e a Secretaria do Tesouro Nacional

(Ministério da Fazenda) na modernização do marco atual de controle interno.

Essas Secretarias tem competências na área de elaboração de políticas que

afetam diretamente o sistema de controle interno da Administração Pública

Federal. Por exemplo, a Secretaria de Gestão vêm trabalhando com os órgãos

públicos federais no sentido de redesenhar os processos internos, visando a

aprimorar a prestação de serviços. As Secretarias de Logística e Tecnologia da

Informação e o Tesouro Nacional são responsáveis por um grande número dos

sistemas de gestão no âmbito da Administração Pública Federal.

Avaliar o papel e a composição da Comissão de Coordenação de Controle

Interno como mecanismo para o intercâmbio de experiências na área de controle

interno. A Comissão não se reúne desde 2003, porém poderia desempenhar papel

consultivo no desenvolvimento de ferramentas de apoio à gestão de riscos nos

órgãos públicos federais e ao fornecimento de insumos de valor nas metodologias

genéricas de gestão de riscos desenvolvidas pela Controladoria-Geral da União.

A configuração atual poderia se beneficiar da participação de um número cada



vez maior de unidades de auditoria interna de entidades da Administração

Pública Indireta (total que chega a apenas 30% atualmente), assim como o

envolvimento de representantes do Instituto dos Auditores Internos do Brasil

(AUDIBRA) e do Tribunal de Contas da União.

Incorporação de elevados padrões de conduta

As normas de conduta são instrumento de fundamental importância para promover a

orientação do comportamento dos agentes públicos de forma consoante com o objetivo

dos órgãos em que esses desempenham suas funções. Os Princípios para o

Aprimoramento da Conduta Ética no Serviço Público (Principles for Improving Ethical

Conduct in the Public Service) reconhecem o papel essencial de padrões elevados de

conduta para garantir a lisura da Administração Pública, fornecendo, ainda, subsídios

neste sentido aos agentes responsáveis pela tomada de decisões e aos gestores públicos

(ver Anexo 1). Cientes dos riscos emergentes na interface dos setores público e privado,

os países da OCDE adotaram as Diretrizes para a Gestão do Conflito de Interesses no

Serviço Público (Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service) e os

Princípios para a Transparência e Integridade nas Atividades de Intermediação de

Interesses – Lobby (Principles for Transparency and Integrity in Lobbying). As normas

de conduta também são vistas como componente-chave para o controle interno eficaz e o

combate à corrupção. A exemplo disso, a Organização Internacional de Entidades

Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) efetuou uma revisão das Diretrizes sobre as

Normas de Controle Interno no Setor Público (Guidelines for Internal Control Standards

for the Public Sector), no intuito de incluir o tema da gestão da ética. Essa adequação foi

impulsionada pela reconhecida importância de implementar normas de conduta que

contribuam para a prevenção e detecção de fraudes e corrupção. As convenções

internacionais contra a corrupção também contemplam a questão de normas de

conduta4.vii

A incorporação de padrões elevados de conduta se apoia: (i) na elaboração e análise

periódicas das práticas e procedimentos que influenciam as normas de conduta; (ii) na

promoção de ações destinadas a garantir a manutenção de padrões elevados de conduta e

a enfrentar os riscos correspondentes; (iii) na incorporação do aspecto ético no âmbito da

gestão, de modo a assegurar que as práticas adotadas sejam compatíveis com os valores

da Administração Pública, e (iv) na avaliação dos efeitos das reformas promovidas no

âmbito da gestão pública sobre a conduta ética. Existe, também, uma demanda crescente

nos países da OCDE por provas concretas quanto à incorporação efetiva de padrões

elevados de conduta, o que exige, portanto, maior atenção dos governos para os processos

de avaliação e verificação. Porém, a tarefa é difícil diante dos inúmeros desafios, entre

eles: (i) a definição do que é de fato mensurável; (ii) a garantia da credibilidade e

confiabilidade dos resultados gerados pelos processos de avaliação, e (iii) a incorporação

dos resultados das avaliações nos processos de elaboração de políticas, a fim de assegurar

a efetividade do seu impacto.

O Brasil tem buscado ressaltar a relevância das normas de conduta para os agentes

públicos, assim como tem enfrentado os riscos emergentes da aplicação dessas normas.

Esses esforços resultaram na criação de normativos que disciplinam o conflito de

interesses, a concessão de presentes/brindes, a participação em eventos externos, o

nepotismo, etc. Atualmente, tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei nº 7.528/06,

que dispõe sobre o conflito de interesses (inclusive as atividades desempenhadas após o

exercício de cargo público) e o uso de informações privilegiadas, inclusive em atividades



após o exercício de cargo ou emprego público. A fim de fortalecer o marco legal e

implantar elevados padrões de conduta, o Governo Federal do Brasil poderia considerar

as seguintes propostas de ação:

Ampliar a abrangência do Código de Conduta da Alta Administração Federal

para incluir os ocupantes de cargo DAS, níveis 4 e 5, e funções equivalentes.

Uma das características singulares e determinantes dos agentes ocupantes de

cargo DAS é a possibilidade de estes serem requisitados de outros órgãos

públicos , inclusive da sociedade civil. O Projeto de Lei n.o 7.528/2006, que

dispõe sobre o conflito de interesses, inclui uma proposta para incluir na

definição de autoridade da alta administração os ocupantes de cargo DAS, níveis

4 e 5, e de funções equivalentes. A ampliação do Código de Conduta da Alta

Administração para os ocupantes de cargo DAS, níveis 4 e 5, e de funções

equivalentes aumentaria o número de agentes públicos contemplados pelo

Código de Conduta da Alta Administração de 450 para 4.450.

Utilizar as atividades de gestão de risco para identificar os riscos de ética

emergentes enfrentados pelos agentes públicos nos processos de tomada de

decisões, de modo a esclarecer e ressaltar a relevância das normas de conduta. A

atual metodologia genérica de gestão de risco desenvolvida pela Controladoria-

Geral da União está estruturada para servir como meio para o fortalecimento

dos controles internos e para a prevenção da corrupção, e não como instrumento

para a resolução de dilemas éticos e possíveis conflitos de interesses. A

reestruturação da metodologia poderia começar pela participação dos membros

da comissões de ética dos órgãos públicos no processo de identificação e

avaliação de riscos e de formulação de ações mitigadoras. Essa possibilidade

poderia ser contemplada nos testes das metodologias de gestão de risco previstos

para 2011/2012.

Desde 2006, a Controladoria-Geral da União desenvolve programas para divulgar

informações sobre os padrões de conduta definidos e para capacitar os agentes públicos

quanto à aplicação desses padrões em suas atividades diárias. Além disso, a

Controladoria-Geral da União vem identificando boas práticas, analisando as declarações

de bens e renda dos agentes públicos e efetuando auditorias dos processos de ética nos

órgãos e entidades públicas. Visando a fomentar a adoção de padrões elevados por parte

dos agentes públicos, o Governo Federal do Brasil poderia considerar as seguintes

propostas de ação pela Comissão de Ética Pública e pela Corregedoria-Geral da União:

Disponibilizar diretrizes para organizações públicas acerca de como conduzir

consultas efetivas aos servidores para o desenvolvimento de códigos de conduta.

Tais consultas podem contribuir para o desenvolvimento de um código de

conduta claro e considerado relevante para os servidores das organizações.

Adotar medidas do código de conduta para prestadores de serviços, quando

conveniente, inclusive por meio da inserção de dispositivos relevantes do Código

em contratos e pela garantia que canais de denúncias do prestador de serviço

sejam de fácil acesso ao cidadão.

Identificar e publicar informações sobre as melhores práticas de modo a orientar

os agentes públicos na aplicação de padrões elevados de conduta. Até a presente

data, a Secretaria de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas da

Controladoria-Geral da União efetuou levantamentos ad hoc de boas práticas em

relação às normas de conduta vigentes nos órgãos e entidades públicas. Esses



levantamentos poderiam ser utilizados para complementar os levantamentos

anuais da gestão da ética como meio de disseminação das melhores práticas. Não

é necessário que as melhores práticas surjam apenas dos órgãos públicos

federais. Podem, também, emanar de órgãos públicos estaduais e municipais,

bem como de entidades privadas, no Brasil e no exterior. Isto poderia incluir

protocolos que permitiriam aos gestores públicos analisar questões relativas às

normas de conduta no desempenho diário das funções públicas, modelar cursos

de capacitação, etc.

Elaborar atividades de capacitação sobre normas de conduta que correspondam

de forma mais próxima aos riscos associados às funções e ao nível administrativo

dos agentes públicos (capacitação em assuntos relacionados a situações de

dilema). Isso contribuiria para identificar as estratégias consideradas adequadas

pelos agentes públicos em situações suscetíveis de violação das normas de

conduta. As atividades de capacitação em normas de conduta oferecidas

atualmente aos agentes públicos dedicam pouca, ou nenhuma, atenção para os

dilemas. Nos casos em que os dilemas são contemplados, são aplicados ao

respectivo órgão de forma generalizada, e não às funções e aos níveis

hierárquicos específicos dos agentes públicos que participam das atividades de

capacitação.

O Brasil não possui uma metodologia para avaliar o impacto de seus sistemas de

gestão da ética e de correição administrativa (muitos países da OCDE enfrentam o mesmo

desafio). No âmbito da Administração Pública Federal, existem dados quantitativos e

qualitativos, que foram objeto, nos últimos anos, de esforços de padronização. Para

aprimorar os esforços de verificação das normas de conduta, o Governo Federal

Brasileiro poderia considerar as seguintes propostas de ação pela Comissão de Ética

Pública, pela Corregedoria-Geral da União e pela Ouvidoria-Geral da União:

Adotar as devidas medidas para padronizar os levantamentos anuais sobre a

gestão da ética realizados pela Comissão de Ética Pública, de modo a permitir o

monitoramento da evolução das normas de conduta no tempo. Não foi dada, até o

presente momento, a devida continuidade às avaliações anuais de gestão da ética

efetuadas pela Comissão de Ética Pública, sendo que essas, portanto, não

oferecem uma visão adequada das tendências na área ao longo do tempo. Para

sanar essa falha, não é necessário realizar o mesmo levantamento todo ano.

Levantamentos alternativos podem ser executados de forma rotativa. Nesse

sentido, recomenda-se maior atenção no uso de novas tecnologias para a

execução dos levantamentos, mediante, por exemplo, a utilização das contas de

correio eletrônico dos agentes públicos. Isso contribuiria para reduzir os custos

associados à realização dos levantamentos e para agilizar o processamento dos

resultados.

Desenvolver uma estrutura de avaliação conjunta que reúna informações sobre

os esforços para orientar e acompanhar a implementação de padrões elevados de

conduta (definidos no Brasil como gestão da ética) e a aplicação de normas de

conduta (definidos no Brasil como disciplina administrativa). Informações sobre

a gestão da ética já são extraídas dos levantamentos anuais sobre a gestão da

ética, das atividades de capacitação em normas de conduta e das orientações

sobre ética prestadas pela Comissão de Ética Pública da Presidência da

República e pelas comissões de ética nos órgãos e entidades públicas.

Informações sobre a correição administrativa já são coletadas pela



Corregedoria-Geral da União. Esse marco deve incluir dados quantitativos e

qualitativos. A criação de parcerias com instituições de educação poderia

contribuir para o desenvolvimento de metodologias de avaliação das normas de

conduta.

Prestar apoio aos gestores públicos na aplicação de um quadro de avaliação

conjunta que permita a avaliação das normas de conduta no âmbito dos órgãos e

entidades públicas, como base para a consolidação de melhorias, de modo a

facilitar processos de mensuração de resultados relevantes nos órgãos públicos

federais e a complementar as atividades de avaliação em todas as esferas e níveis

do Governo.

Comunicar os resultados das avaliações anuais no âmbito dos órgãos públicos

federais e da Administração Pública Federal, bem como para a população. A

divulgação dos resultados de avaliação pode contribuir para influenciar de

forma positiva a visão do papel e da capacidade dos esforços em prol da

implementação de padrões elevados de conduta.

Reforçando a integridade nos processos licitatórios

O processo licitatório é um instrumento, reconhecidamente estratégico, para viabilizar

a prestação de serviços públicos, mas, ao mesmo tempo, é uma atividade vulnerável à

improbidade e a todo tipo de desperdício, ativo e passivo (veja, por exemplo, OCDE,

2005b, 2007, 2009d)5. Sua proeminência como instrumento político está relacionada ao

volume de recursos envolvido: nos países membros da OCDE, os processos licitatórios

respondem por 4% a 14% do PIB. No Brasil, as estimativas mais conservadoras sugerem

que esse valor gira em torno de 8,7% do PIB. Desse valor, 1,6% é atribuído ao Governo

Federal, 1,5% aos Governos Estaduais, 2,1% aos Governos Municipais e 3,2% às

empresas públicas (veja Figura 5.1)6viii

. Dado o vulto considerável dos fluxos financeiros

e seu elo direto com a prestação de serviços, muitos governos de países membros da

OCDE estão adotando medidas para reforçar a integridade dos seus sistemas de compras.

O papel desempenhado pela integridade nos processos licitatórios e na prevenção à

corrupção já foi reconhecido pela OCDE no documento “Principles for Enhancing

Integrity in Public Procurement” (Diretrizes para o Aprimoramento da Integridade nos

Processos Licitatórios Públicos) (OCDE, 2008; 2009a; veja também Anexo A) e pelas

Convenções Internacionais Contra a Corrupção7.ix

A tarefa de reforçar a integridade em processos licitatórios não se restringe a um mero

aumento na transparência ou na definição dos limites da autonomia dos agentes públicos

na tomada de decisões; é preciso qualificar esse poder de decisão para assegurar que o

dinheiro gasto gere um bom retorno, frequentemente identificado com a proposta mais

vantajosa economicamente. O que a tarefa requer, de fato, é o reconhecimento dos riscos

presentes em cada etapa do processo de compra, a definição de respostas gerenciais

adequadas para encará-los e o monitoramento dos impactos das ações de mitigação dos

riscos. Pede, também, a transformação do processo licitatório em uma atividade

especializada e não um simples processo administrativo dentro de um órgão público

qualquer. Para uma transformação dessa natureza, é preciso desenvolver conhecimento e

criar ferramentas de apoio para aprimorar as tomadas de decisões de administradores

públicos. O melhoramento da integridade nos processos de compras públicas deve ser



situado no contexto mais amplo dos sistemas de gestão e da reforma da Administração

Pública.

O Brasil já reconhece o papel-chave desempenhado pelo processo de compras

públicas como ferramenta estratégica para o suprimento de bens e serviços públicos, mas

reconhece também que é uma atividade vulnerável à ocorrência de desperdício e à má

conduta. A Administração Pública Federal tem adotado medidas para contribuir para o

desenvolvimento e adoção de sistemas adequados de compras, tendo por base

transparência, competitividade e critérios objetivos para tomada de decisão, a fim de

assegurar melhor custo-benefício, prevenir a má aplicação de recursos públicos e

salvaguardar integridade pública. O Portal de Compras do Governo Federal

(Comprasnet), a versão eletrônica do Diário Oficial da União, o Portal de Obras do

Governo Federal (Obrasnet) e aproximadamente 400 páginas de transparência associadas

a órgãos e entidades federais individuais oferecem acesso à informação referente a

licitações públicas federais. Para aprimorar a transparência o Governo poderia adotar as

seguintes propostas de ação a serem desencadeadas pelo Ministério do Planejamento,

Orçamento e Gestão:

Introduzir a transparência na fase anterior à publicação de editais e avisos de

licitação por meio da preparação e publicação de planos de compras públicas e

processos licitatórios de cada órgão público. Essa informação facilitaria a

otimização do poder de compra dos órgãos federais e ao mesmo tempo

possibilitaria o monitoramento e controle sobre os processos.

Publicar informações sobre as alterações contratuais que ultrapassem um limite

estabelecido, como meio de aumentar a transparência e o controle social. A

publicação dessas informações poderia desestimular o encaminhamento, por

parte dos fornecedores, de preços não praticados pelo mercado e estimular

melhor gestão dos contratos nos órgãos públicos.

Consolidar as informações referentes a processos licitatórios num portal único,

de modo que cidadãos e fornecedores possam obter todos os dados que precisam

num único endereço eletrônico.

Os pregões eletrônicos estão sendo promovidos como um meio de aprimorar a

transparência, o controle e a eficiência dos processos licitatórios. Mais de 80% de bens e

serviços comuns são licitados por meio de pregões eletrônicos, reduzindo anualmente os

gastos do Governo Federal em cerca de 23% desde o ano 2002. Apesar de contribuir para

a redução do número de casos de exceção ao procedimento licitatório, dispensas e

inexigibilidades continuam altas: 22,8% dos contratos e 86,2% do valor contratual em

2009. Para entender melhor os fatores que contribuem para esses números de dispensas e

inexigibilidades, o Governo Federal do Brasil poderia considerar as ações propostas

abaixo, a serem desempenhadas pela Controladoria-Geral da União e pelo Ministério do

Planejamento, Orçamento e Gestão:

Conduzir um levantamento e análise das licitações e dos contratos firmados com

dispensa de licitação por serem de valor inferior ao mínimo exigível, bem como

daqueles realizados em regime de urgência, o qual servirá de base para uma

revisão das diretrizes e melhoria das práticas referentes a esse tema. Essa

revisão também pode ajudar a esclarecer se o uso da dispensa de licitação se

origina de uma falta de incentivos para o planejamento de aquisições públicas e

mostrar como o planejamento pode melhorar a eficiência do processo de

compras.



Sistemas gerenciais automatizados subsidiam as atividades de controle interno,

inclusive a separação de tarefas relacionadas às licitações, tornando rotineiras as revisões

em múltiplos níveis e garantindo a documentação de todos os processos de tomada de

decisão. Novas técnicas de auditoria e gerenciamento de riscos estão sendo introduzidas

para inserir um grau de integridade, pelo menos razoável, nos processos licitatórios. Para

reforçar o aspecto de controle interno nas licitações, o Governo Federal do Brasil poderia

considerar as ações propostas abaixo, a serem desempenhadas pela Controladoria-Geral

da União e pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão:

Descentralizar o acesso ao sistema de alertas do Observatório da Despesa

Públicax obtidos no cruzamento de dados entre os bancos de dados do Governo

para que os administradores se responsabilizem para a condução das devidas

diligências, confirmando as condições de idoneidade e capacidade do licitante

antes da assinatura dos contratos. Certa precaução deve ser tomada para ter

certeza que os alertas de situações inadequadas simbolizadas pelas bandeirinhas

sejam rigorosamente validados antes de disponibilizá-las a quem dizem respeito.

Embora as bandeirinhas alertem para situações atípicas elas não são, a priori,

evidências, de irregularidades.

Levar adiante os planos do Governo para introduzir a gestão de riscos em todos

os órgãos públicos federais, priorizando aqueles que respondem por grande parte

das despesas governamentais com compras públicas e contratos administrativos.

A introdução da gestão de riscos nas compras públicas poderia ser o ponto de

entrada para divulgar, de forma mais ampla, a gestão de riscos entre os órgãos

públicos federais.

Alterar a Lei Federal n.o 8.666/1993, que dispõe sobre licitações e contratos

administrativos, a fim de reduzir a margem de flexibilidade em relação à

imposição de sanções administrativas nas licitações. Na forma atual da Lei, não

há definição sobre como as diversas sanções devem ser aplicadas na prática (por

exemplo, quais são as violações contratuais que implicarão em advertência ao

invés de multa, etc.) nem valores uniformes para as multas administrativas a

serem aplicadas.

Embora muito já tenha sido feito em termos de promoção de transparência em todas

as fases do ciclo licitatório e na introdução de controle interno baseado em riscos, é

preciso focar mais atenção agora sobre um processo de capacitação de servidores e

administradores de processos licitatórios condizente com a provisão de serviços públicos

de qualidade e os objetivos estratégicos do Governo. Isto implica na transformação da

administração do processo de compras públicas numa profissão altamente estratégica e

não uma mera função administrativa. Para desenvolver boas práticas de gestão de

processos licitatórios no Brasil, o Governo Federal poderia considerar as ações propostas

abaixo, a serem desempenhadas pela Controladoria-Geral da União e pelo Ministério do

Planejamento, Orçamento e Gestão:

Desenvolver manuais de boas práticas para fomentar o profissionalismo de

servidores e administradores na área de compras públicas. As boas práticas

poderão vir não somente de outros órgãos federais, mas das esferas estaduais e

municipais também, e de organizações do setor privado, seja no Brasil ou em

outros países. Exemplos de questões que poderão ser abordadas pela adoção de

boas práticas incluem planejamento licitatório, maior engajamento de

fornecedores, etc.



Desenvolver indicadores de desempenho dos órgãos públicos para ajudar

administradores e servidores a aprimorarem seu desempenho em relação aos

processos licitatórios. Os indicadores devem ser apoiados por uma justificativa

bem explicada, uma metodologia claramente definida e uma fonte de dados

identificada. Exemplos de indicadores-chave de desempenho seriam: o número de

recursos registrados, o tempo de demora entre a abertura de propostas e a

assinatura do contrato, o número de alterações nos contratos, aumentos de

preço, etc.

Realizar, junto com outros órgãos públicos, avaliações da capacidade instalada

em relação a processos licitatórios. As avaliações poderão se servir dos

indicadores-chave de desempenho e assim facilitar a identificação de boas

práticas as quais, por sua vez, poderão ser incluídas nas diretrizes operacionais

para licitações. O foco das atenções deve ser a identificação de ações concretas

que visem ao aprimoramento e também ao monitoramento periódico de

desempenho em relação a essas ações.

Ampliar o registro de informações sobre recursos e apelações em processos

licitatórios como o primeiro passo rumo a uma revisão sistemática de seu sistema

de recursos. Uma auditoria desse tipo é necessária para poder entender como os

fornecedores fazem uso das opções de recurso e impugnação e o impacto que este

uso tem nos processos de licitação. É fundamental que o Governo tenha uma boa

compreensão das questões envolvidas no sistema de recursos para subsidiar

possíveis reformas nessa área.



Notas

iii

iv Ver o Artigo 10 da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção de 2004:

Tendo em conta a necessidade de combater a corrupção, cada Estado Parte, em

conformidade com os princípios fundamentais de sua legislação interna, adotará

medidas que sejam necessárias para aumentar a transparência em sua administração

pública, inclusive no relativo a sua organização, funcionamento e processos de

adoção de decisões, quando proceder. Essas medidas poderão incluir, entre outras

coisas: i) A instauração de procedimentos ou regulamentações que permitam ao

público em geral obter, quando proceder, informação sobre a organização, o

funcionamento e os processos de adoção de decisões de sua administração pública,

com o devido respeito à proteção da intimidade e dos documentos pessoais, sobre as

decisões e atos jurídicos que incumbam ao público; ii) A simplificação dos

procedimentos administrativos, quando proceder, a fim de facilitar o acesso do

público às autoridades encarregadas da adoção de decisões; e iii) a publicação de

informação, o que poderá incluir informes periódicos sobre os riscos de corrupção

na administração pública.

Ver também o Artigo III da Convenção Interamericana contra a Corrupção de 1996

da Organização dos Estados Americanos:

v Para os fins estabelecidos no artigo II desta Convenção: i) promover e fortalecer o

desenvolvimento, por cada um dos Estados Partes, dos mecanismos necessários para

prevenir, detectar, punir e erradicar a corrupção, e ii) promover, facilitar e regular a

cooperação entre os Estados Partes a fim de assegurar a eficácia das medidas e ações

adotadas para prevenir, detectar, punir e erradicar a corrupção no exercício das

funções públicas, bem como os atos de corrupção especificamente vinculados a seu

exercício.…Mecanismos para estimular a participação da sociedade civil e de

organizações não-governamentais nos esforços para prevenir a corrupção.

3 Ver o Artigo 9.2 da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção:

vi “Cada Estado Parte, em conformidade com os princípios fundamentais de seu ordenamento

jurídico, adotará medidas apropriadas para promover a transparência e a obrigação de

render contas na gestão da fazenda pública... Essas medidas [abarcarão]…iii) um

sistema de normas de contabilidade e auditoria, assim como a supervisão

correspondente; iv) sistemas eficazes e eficientes de gestão de riscos e controle

interno, e v) quando proceda, a adoção de medidas corretivas em caso de não

cumprimento dos requisitos estabelecidos no presente parágrafo”.

Ver o Artigo III da Convenção Interamericana contra a Corrupção:

“[Promover e fortalecer o desenvolvimento, por cada um dos Estados Partes, dos

mecanismos necessários para prevenir, detectar, punir e erradicar a corrupção, e



promover, facilitar e regular a cooperação entre os Estados Partes a fim de assegurar a

eficácia das medidas e ações adotadas] os Estados Partes convêm em considerar a

aplicabilidade de medidas, em seus próprios sistemas institucionais destinadas a criar,

manter e fortalecer:...sistemas para arrecadação e controle da renda do Estado que

impeçam a prática da corrupção”.

4 A Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção faz referência: i) à promoção da

integridade, a honestidade e a responsabilidade entre seus agentes públicos; ii) a

aplicação de códigos ou normas de conduta para o correto, honroso e devido

cumprimento das funções públicas; iii) a medidas e sistemas para facilitar que os

funcionários públicos denunciem todo ato de corrupção às autoridades competentes

quando tenham conhecimento deles no exercício de suas funções; iv) a medidas e

sistemas para exigir aos agentes públicos a apresentação de declarações de interesses

privados capazes de suscitar conflito de interesses em relação ao desempenho de suas

funções públicas, e v) a medidas disciplinares ou de outra índole contra todo

funcionário público que transgrida os códigos ou normas estabelecidos em

conformidade com o presente Artigo (Artigo 8). Adicionalmente, os Estados Partes

deverão manter e fortalecer os sistemas de convocação, contratação, retenção,

promoção e aposentadoria de agentes públicos (Artigo 7). vii

O Artigo III da Convenção Interamericana contra a Corrupção dispõe da seguinte forma:

“[Promover e fortalecer o desenvolvimento, por cada um dos Estados Partes, dos

mecanismos necessários para prevenir, detectar, punir e erradicar a corrupção, e

promover, facilitar e regular a cooperação entre os Estados Partes a fim de assegurar a

eficácia das medidas e ações adotadas] os Estados Partes convêm em considerar a

aplicabilidade de medidas, em seus próprios sistemas institucionais destinadas a criar,

manter e fortalecer:…i) normas de conduta para o desempenho correto, honrado e

adequado das funções públicas. Essas normas deverão ter por finalidade prevenir

conflitos de interesses, assegurar a guarda e uso adequado dos recursos confiados aos

funcionários públicos no desempenho de suas funções e estabelecer medidas e

sistemas para exigir dos funcionários públicos que informem as autoridades

competentes dos atos de corrupção nas funções públicas de que tenham

conhecimento. Tais medidas ajudarão a preservar a confiança na integridade dos

funcionários públicos e na gestão pública; ii) mecanismos para tornar efetivo o

cumprimento dessas normas de conduta; iii) instruções ao pessoal dos órgãos públicos

a fim de garantir o adequado entendimento de suas responsabilidades e das normas

éticas que regem as suas atividades; iv) sistemas para a declaração das receitas, ativos

e passivos por parte das pessoas que desempenhem funções públicas em determinados

cargos estabelecidos em lei e, quando for o caso, para a divulgação dessas

declarações.…viii) sistemas para proteger funcionários públicos e cidadãos

particulares que denunciarem de boa-fé atos de corrupção, inclusive a proteção de sua

identidade, sem prejuízo da Constituição do Estado e dos princípios fundamentais de

seu ordenamento jurídico interno, e ix) órgãos de controle superior, a fim de

desenvolver mecanismos modernos para prevenir, detectar, punir e erradicar as

práticas corruptas”.

5 A má aplicação proposital de recursos envolve benefícios diretos ou indiretos para o

agente administrativo responsável pela tomada de decisões, i.e. a redução do

desperdício levaria a uma redução na vantagem do agente. No caso de desperdício

passivo, porém, o agente responsável pela tomada de decisões não recebe nenhum

benefício. O desperdício passivo pode se originar de diversas maneiras: um



administrador público que não possui as habilidades necessárias para minimizar

custos; um agente público que não recebe nenhum estímulo para efetuar uma redução

de custos; restrições normativas que tornam o processo de compra pública incômodo

e aumentam o preço médio que um órgão público tenha de pagar.

6 As compras públicas são computadas como o consumo intermediário mais a

formação bruta de capital fixo. A formação bruta de capital fixo, por sua vez, é a

diferença entre os investimentos públicos (aquisição de ativos) e a venda de ativos, o

que pode implicar, portanto, em uma subestimação moderada de compras

governamentais para investimentos. A operação inclui compras relativas a segurança

e defesa nacional. Os valores variam em relação ao Eurostat, que compreende de

transferências de renda. No caso em apreço as transferências de renda foram

excluídas, uma vez que representam despesas públicas financiadas pelo Governo, não

se configurando em compras públicas. viii

7 Ver o Artigo 9.1. da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção:

Cada Estado Parte, em conformidade com os princípios fundamentais de seu

ordenamento jurídico, adotará as medidas necessárias para estabelecer sistemas

apropriados de contratação pública, baseados na transparência, na competência e em

critérios objetivos de adoção de decisões, que sejam eficazes, entre outras coisas, para

prevenir a corrupção. Esses sistemas, em cuja aplicação se poderá ter em conta

valores mínimos apropriados, deverão abordar, entre outras coisas: (i) a difusão

pública de informação relativa a procedimentos de contratação pública e contratos,

incluída informação sobre licitações e informação pertinente ou oportuna sobre a

adjudicação de contratos, a fim de que os licitadores potenciais disponham de tempo

suficiente para preparar e apresentar suas ofertas; (ii) a formulação prévia das

condições de participação, incluídos critérios de seleção e adjudicação e regras de

licitação, assim como sua publicação; (iii) a aplicação de critérios objetivos e

predeterminados para a adoção de decisões sobre a contratação pública a fim de

facilitar a posterior verificação da aplicação correta das regras ou procedimentos; (iv)

um mecanismo eficaz de exame interno, incluindo um sistema eficaz de apelação,

para garantir recursos e soluções legais no caso de não se respeitarem as regras ou os

procedimentos estabelecidos conforme o presente parágrafo, e (v) a adoção de

medidas para regulamentar as questões relativas ao pessoal encarregado da

contratação pública, em particular declarações de interesse relativo de determinadas

contratações públicas, procedimentos de pré-seleção e requisitos de capacitação.

ix Ver o Artigo III da Convenção Interamericana contra a Corrupção:

“Para os fins estabelecidos no artigo II desta Convenção [promover e fortalecer o

desenvolvimento, por cada um dos Estados Partes, dos mecanismos necessários para

prevenir, detectar, punir e erradicar a corrupção e (ii) promover, facilitar e regular a

cooperação entre os Estados Partes a fim de assegurar a eficácia das medidas e ações

adotadas para prevenir, detectar, punir e erradicar a corrupção no exercício das

funções públicas, bem como os atos de corrupção especificamente vinculados a seu

exercício] os Estados Partes convêm em considerar a aplicabilidade de medidas, em

seus próprios sistemas institucionais destinadas a criar, manter e fortalecer...(v)

sistemas de recrutamento de funcionários públicos e de aquisição de bens e serviços

por parte do Estado de forma a assegurar sua transparência, equidade e eficiência.

x Em dezembro de 2008, a Controladoria-Geral da União criou o Observatório de Gasto

Público para monitorar os gastos do governo como base para identificar possíveis



irregularidades e desvios de conduta. Por meio do Observatório de Gasto Público,

dados de despesas são cruzados com outros bancos de dados do governo, como forma

de identificar situações atípicas que requerem exames posteriores mais aprofundados.

Possíveis irregularidades são identificadas através da execução de "trilhas"

automáticas por meio de dados em uma base atualizada diariamente, resultando em

alertas "laranja" ou "vermelho" que são compartilhados com a gestão das

organizações públicas federais a que se referem os dados. Uma vez que um padrão

suspeito foi detectado, ele é carregado para a ferramenta de processamento analítico

online, para o monitoramento regular.



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Ministerial Level”, OECD, Paris.

OECD (2005b), Fighting Corruption and Promoting Integrity in Public Procurement,

OECD Publishing, Paris, doi: 10.1787/9789264014008-en.

OECD (2007), Integrity in Public Procurement: Good Practice from A to Z, OECD

Publishing, Paris, doi: 10.1787/9789264027510-en.

OECD (2008), “Recommendation of the Council on Enhancing Integrity in Public

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OECD (2009a), OECD Economic Surveys: Brazil 2009, OECD Publishing, Paris,

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OECD (2009b), Focus on Citizens: Public Engagement for Better Policy and Services,

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OECD (2009c), “Components of Integrity: Data and Benchmarks for Tracking Trends in

Government,” GOV/PGC/GF(2009)2, OECD, Paris.

OECD (2009d), OECD Principles for Integrity in Public Procurement, OECD

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Success, OECD Publishing, Paris, doi: 10.1787/9789264086081-en.

United Nations Office on Drugs and Crime (2004), United Nations Convention Against

Corruption, United Nations, New York.

ANEXO A. GESTÃO E CONSULTAS – 37

Anexo A

Gestão e consultas


Em setembro de 2009, o Governo Brasileiro encomendou à OCDE a

realização de uma avaliação abrangente do Sistema de Integridade de sua

Administração Pública Federal. A avaliação tinha os seguintes objetivos

principais:

analisar o funcionamento das estruturas, práticas e procedimentos

estabelecidos para fortalecer a integridade e prevenir a corrupção; e

identificar áreas de futura ação, com base nas experiências recentes e

boas práticas dos países da OCDE.

Como parte da avaliação, a OCDE analisou o funcionamento dos

instrumentos e sistemas de integridade, a partir de quatro eixos principais:

A promoção da transparência e do controle social como instrumento-

chave de apoio aos processos de formulação de políticas públicas

transparentes e abrangentes e ao seu bom desempenho. A transparência

pode contribuir para redefinir os limites entre as esferas pública e

privada e para fortalecer a integridade. As políticas de transparência

facilitam o controle social e a consolidação da igualdade de

oportunidades no setor privado e o desenvolvimento dos serviços

públicos necessários para apoiar o desenvolvimento socioeconômico.

Em 2010, a OCDE, juntamente com o Comitê Consultivo de Negócios e

Indústria, o Comitê Consultivo Sindical, Civicus e Transparência

Internacional, lançaram a Iniciativa de Veneza para o Diálogo com as

Organizações da Sociedade Civil (Venice Initiative for Dialogue with

Civil Society Organisations).

A implementação de controles internos baseados no risco fornece

garantias para que os órgãos públicos prestem serviços de qualidade de

modo eficiente e eficaz, de conformidade com os resultados definidos; a

proteção dos recursos públicos contra atos de improbidade

administrativa e os desvios; manutenção e divulgação de informações

confiáveis sobre a gestão financeira e não financeira; e cumprimento da

legislação, normas administrativas e padrões de conduta vigentes.

A incorporação de elevados padrões de conduta como elemento

crítico para orientar o comportamento dos funcionários públicos, em

conformidade com as funções públicas de seus órgãos e da

Administração Pública em geral. É pré-requisito para garantir serviços

públicos confiáveis, o atendimento imparcial ao cidadão e o uso eficiente

dos recursos públicos. Os países da OCDE reconhecem que a

necessidade de implantar os mais altos padrões de conduta exige o bom

funcionamento das instituições e sistemas, assim como a adoção dos

“Princípios para o Fortalecimento da Conduta Ética no Serviço Público”

(“Principles for Improving Ethical Conduct within the Public Service”),

de 1998, “Diretrizes sobre a Gestão de Conflitos de Interesses no Serviço

Público” (“Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public

Service”), de 2003, e “Princípios da Transparência e da Integridade nos

Processos de Intermediação” (“Principles for Transparency and Integrity

in Lobbying”), de 2010.

O fortalecimento da integridade nas licitações públicas é instrumento

estratégico para a promoção do crescimento econômico, constituindo, no

entanto, uma atividade altamente vulnerável à improbidade

administrativa e aos desvios (ativos e passivos). Sua grande relevância

como instrumento de política decorre do seu peso econômico,


respondendo por 4% a 14% do PIB dos países da OCDE. Em 2008, os

países da OCDE reconheceram que os esforços para fortalecer o custo-

benefício das despesas destinadas às licitações e contratos públicos

exigiam, como elemento complementar, a adoção dos “Princípios para o

Fortalecimento da Integridade nas Licitações Públicas” (“Principles for

Enhancing Integrity in Public Procurement”). A iniciativa é

complementada pela “Recomendação para o Aprimoramento do

Desempenho Ambiental nas Licitações Publicas”, de 2003

(“Recommendation on Improving the Environmental Performance of

Public Procurement”), “Princípios sobre a Participação do Setor Privado

nas Obras de Infraestrutura” (“Principles for Private Sector Participation

in Infrastructure”), de 2007, e “Diretrizes para Combater o Conluio nas

Licitações Públicas” (“Guidelines for Fighting Bid Rigging in Public

Procurement”), de 2008

A fim de avaliar o andamento da implementação e funcionamento da gestão

da integridade na Administração Pública Federal, o relatório se baseia nas

experiências de três áreas de política distintas:

A Secretaria da Receita Federal é a principal autoridade tributária no

Brasil. A Secretaria tem como atribuição o recolhimento de impostos e

taxas alfandegárias, assim como a administração das contribuições

previdenciárias (seguridade social), atividades que respondem por 25%

do PIB, ou dois terços da receita total do Governo.

O Programa Bolsa Família é uma política social horizontal (destinada a

atingir diversos objetivos sociais, ao invés de um único objetivo), que

consiste na transferência condicionada de renda para 12,6 milhões

famílias (ou 25% da população brasileira). É componente central do

Programa Fome Zero, que visa à eliminação da fome até 2015.

O Programa Nacional DST/Aids é uma política social vertical

(destinada a enfrentar um problema específico, ao invés de o

fortalecimento “horizontal” do setor), que consiste na oferta gratuita de

preservativos e tratamentos antirretrovirais para todos os pacientes

identificados. É reconhecido internacionalmente como política

referencial de combate à pandemia da AIDS/HIV.

A avaliação foi efetuada pela Diretoria de Governança Pública e

Desenvolvimento Territorial da OCDE, com base nas seguintes fases:

Na primeira fase, foi executada uma pesquisa interna objetivando

analisar a estrutura legislativa e organizacional de gestão da integridade

na Administração Pública Federal do Brasil. Esse trabalho foi

complementado por uma avaliação do acervo atual sobre os instrumentos

e sistemas de integridade no Brasil, estruturada em torno de quatro eixos

principais. Nessa fase, a OCDE buscou a articulação com organizações

internacionais que já tinham realizado trabalhos relacionados aos

desafios da gestão da integridade na Administração Pública Federal do

Brasil (e.g. Centro Interamericano para Administração Tributária, Banco

Interamericano de Desenvolvimento, Banco Mundial, etc.).

Na segunda fase, informações foram colhidas diretamente do Governo

Federal Brasileiro mediante o fornecimento de questionários adequados

à Avaliação de Integridade da OCDE. De novembro de 2009 a fevereiro

de 2010, foram enviados quatro questionários ao Governo Federal do

Brasil. Eles foram devidamente preenchidos pela Controladoria-Geral da

União, pela Secretaria da Receita Federal, pelo Ministério do

Desenvolvimento Social e Combate à Fome e pelo Ministério da Saúde.


No período de março/abril de 2010, foram solicitados esclarecimentos

pela Secretaria da OCDE, sempre que necessário, por meio de

correspondências eletrônicas.

Na terceira fase, realizada nos dias 3 a 14 de maio de 2010, foram

executados os estudos de campo. Funcionários da Secretaria da OCDE se

reuniram nas cidades de Brasília e São Paulo com mais de 100

funcionários públicos, além de representantes da sociedade civil, do setor

privado, da mídia e de organizações internacionais com atuação no

Brasil. A missão de campo serviu para consolidar os dados necessários

para a elaboração de um conjunto de documentos de trabalho, que

formaram a base para o conteúdo apresentado na presente avaliação, e

desenvolver as correspondentes propostas de ações.

Na quarta fase, realizada nos dias 9 a 13 de agosto, foi constituída uma

segunda missão de campo, com finalidade de realizar uma série de mesas

redondas e promover, desta forma, o diálogo com as autoridades

políticas. As reuniões contaram com a participação de quase 24

autoridades políticas, entre eles Ministros, Vice-Ministros e Secretários,

dos órgãos centrais do Governo Federal (órgãos de defesa do Estado)

(ex., Controladoria-Geral da União, Presidência da República, Ministério

do Planejamento, Orçamento e Gestão e Ministério da Fazenda), dos

Ministérios operacionais (ex: Ministério da Saúde, Ministério do

Desenvolvimento Social e Combate à Fome), e da Instituição Superior

de Auditoria do Brasil (Tribunal de Contas da União).

Na quinta fase, o Grupo de Especialistas em Integridade da OCDE

efetuou, nos dias 21 e 22 de outubro de 2010, uma análise técnica das

minutas dos capítulos da presente avaliação, em Paris. O Grupo de

Especialistas em Integridade da OCDE é composto de técnicos das

autoridades centrais de governo (órgãos de defesa do Estado) com

responsabilidade pelas políticas de integridade e combate à corrupção no

setor público. Durante a sessão, o Brasil foi representado por Luiz

Augusto Fraga Navarro de Britto Filho (Secretário-Executivo da

Controladoria-Geral da União), Izabela Moreira Corrêa (Gerente de

Promoção da Ética, Transparência e Integridade da Controladoria-Geral

da União) e Ernane Pinheiro (Membro da Comissão de Ética Pública).

Na fase final, a minuta da avaliação foi submetida, no dia 16 de

novembro de 2010, a uma revisão inter-pares do Comitê de Governança

Pública da OCDE, em Veneza. O Comitê de Governança Pública da

OCDE é composto de representantes de nível político dos órgãos

centrais de governo (órgãos de defesa do Estado) dos 33 países da

OCDE. Durante a sessão, o Brasil foi representado por Jorge Hage

Sobrinho (Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da União) e

Izabela Moreira Corrêa (Coordenadora-Geral de Promoção da Ética,

Transparência e Integridade da Controladoria-Geral da União).

Representantes dos países da OCDE participaram ativamente do processo de

revisão inter-pares, incluindo do diálogo político promovido no Brasil, dos

trabalhos do Grupo de Especialistas em Integridade e da revisão “entre pares”

conduzida durante a reunião do Comitê de Governança Pública. A OCDE

manifesta seus agradecimentos aos Governos dos Estados Partes por terem

permitido a participação desses servidores no processo de revisão.

Grande parte dos preparativos da revisão foi conduzida pela Controladoria-

Geral da União, que demonstrou compromisso exemplar de coordenar o

processo com a participação de diversos grupos e segmentos interessados. Esse


compromisso também foi fundamental para garantir dados e discernimento

suficientes, bem como revisão e feedback, para os documentos de trabalho que

serviram de insumo para o processo de revisão por pares e o relatório final.

Os dados e informações relativas ao Programa Bolsa Família foram

fornecidos por Juan de Laiglesia, Paula Nagler e Alejandro Neut (Centro de

Desenvolvimento da OCDE). Além da equipe de projeto, foram recebidos

comentários valiosos de Sana Al-Attar; Lisa Arnold; Elodie Beth; Audrey

O´Brian; Marco Daglio; Edwin Lau; Natalia Nolan Flecha, Oscar Huerta

Melchor; Maria Varinia Michalun; Tatyana Teplova; Virginia Tortella (Diretoria

de Governança Pública e Desenvolvimento Territorial, Secretaria da OCDE);

Mauro Pisa; Annabelle Mourougane (Departamento de Economia, Secretaria da

OCDE); Antonio Capabianco (Diretoria de Assuntos Financeiros e Empresariais,

Secretaria da OCDE); Martine Milliet-Einbinder (Centro de Política Tributária e

Administração da OCDE).

Agradecimentos especiais vão para os funcionários públicos que

participaram dos debates políticos no Brasil, Paris e Veneza: Joe Wild e Mary

Anne Stevens (Canadá), Claudio Seebach, Filipe del Solar, Filipe Sebastian

Goya e Macarena Vargas (Chile), Rogelio Carbajal Tejada (México), Ina de

Haan, Peter Reimer e Koos Roest (Holanda) e Garcia Emilo e Nicolás

Domínguez Toribio (Espanha).

Tabela A.1. Entrevistas da OCDE: Poder Legislativo

Membros do Congresso Nacional

Representantes da Frente Parlamentar de Combate à Corrupção

Tribunal de Contas da União

Tabela A.2. Entrevistas da OCDE: Poder Judiciário

Conselho Nacional de Justiça

Superior Tribunal de Justiça

Tabela A.3. Entrevistas da OCDE: Administração Pública Federal

Controladoria-Geral da União

Secretaria Executiva

Secretaria Federal de Controle Interno

Secretaria de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas

Corregedoria-Geral da União

Ouvidoria-Geral da União

Presidência da República

Secretaria de Comunicação Social

Subchefia de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais

Secretaria de Controle Interno da Presidência da República

Comissão de Ética Pública

Advocacia-Geral da União

Ministério da Cultura

Ministério da Defesa

Ministério da Fazenda

Secretaria da Receita Federal

Secretaria do Tesouro Nacional

Conselho de Controle de Atividades Financeiras – COAF

Ministério das Relações Exteriores

Ministério da Saúde

Departamento de Vigilância, Prevenção e Controle de Doenças Sexualmente Transmissíveis e Síndrome da Imunodeficiência Adquirida


DENASUS

Ministério da Justiça

Assessoria de Comunicação Social

Subchefia de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais

Ministério do Trabalho e Emprego

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação

Secretaria de Gestão

Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos

Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome

Secretaria Nacional de Renda de Cidadania

Secretaria de Gestão e Avaliação da Informação

Empresa Gestora de Ativos (Administração Pública Indireta)

Caixa Econômica Federal (Administração Pública Indireta)

Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas

Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (Administração Pública Indireta)

Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (Administração Pública Indireta)

Instituto Nacional de Seguridade Social (Administração Pública Indireta)

Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (Administração Pública Indireta)

Tabela A.4 Entrevistas da OCDE: Atores não governamentais

AMARRIBO (Organização não governamental brasileira)

Artigo 19 (Organização não governamental internacional)

Contas Abertas (Organização não governamental brasileira)

Instituto Ethos (Organização não governamental brasileira)

Banco Interamericano de Desenvolvimento

Centro Interamericano de Administrações Tributárias

Instituto de Auditores Independentes do Brasil

Confederação Nacional da Indústria

Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime

Banco Mundial

prefácio - oecdsolar, filipe sebastian goya e macarena vargas (chile); rogelio carbajal tejada...

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