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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS
Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais
Gabriel Fernandes Pimenta
A POLÍTICA EXTERNA DO GOVERNO GEISEL (1974 – 1979):
Uma análise realista neoclássica
Belo Horizonte
2014
Gabriel Fernandes Pimenta
A POLÍTICA EXTERNA DO GOVERNO GEISEL (1974 – 1979):
Uma análise realista neoclássica
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-
Graduação em Relações Internacionais da
Pontifícia Universidade Católica de Minas
Gerais, como requisito parcial para a obtenção
do título de Mestre em Relações Internacionais.
Orientador: Javier Alberto Vadell Compagnucci
Belo Horizonte
2014
FICHA CATALOGRÁFICA
Elaborada pela Biblioteca da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais
Pimenta, Gabriel Fernandes
P644p A política externa do governo Geisel (1974 – 1979): uma análise realista
neoclássica / Gabriel Fernandes Pimenta. Belo Horizonte, 2014.
125f.: il.
Orientador: Javier Alberto Vadell
Dissertação (Mestrado) – Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais.
Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais.
1. Relações exteriores - Brasil. 2. Realismo. 3. Pragmatismo. 4. Brasil.
Presidente (1974-1979 : Geisel). I. Vadell, Javier Alberto II. Pontifícia
Universidade Católica de Minas Gerais. Programa de Pós-Graduação em
Relações Internacionais. III. Título.
CDU: 327(81)
Gabriel Fernandes Pimenta
A POLÍTICA EXTERNA DO GOVERNO GEISEL (1974 – 1979):
Uma análise realista neoclássica
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-
Graduação em Relações Internacionais da
Pontifícia Universidade Católica de Minas
Gerais, como requisito parcial para a obtenção
do título de Mestre em Relações Internacionais.
________________________________________________
Javier Alberto Vadell (Orientador) – PUC Minas
________________________________________________
Danny Zahreddine – PUC Minas
________________________________________________
Antônio Carlos Lessa – UnB
Belo Horizonte, 27 de fevereiro de 2014
Para o vovô Mantino, que me disse para nunca parar de estudar.
AGRADECIMENTOS
A lista de agradecimentos de um trabalho como este, que encerra dois anos
de estudos e pesquisa, é extensa e, ainda assim, está sujeita ao mal do oblívio. Aos
possíveis esquecidos da lista, peço perdão adiantado e culpo, sem dó, a memória
cansada pelos mesmos dois anos logo ali de cima.
É justo que o primeiro citado seja o professor Javier Vadell, a quem agradeço
pela orientação, trabalho preciso e sem o qual eu estaria sem rumo no labirinto da
pesquisa. Agradeço também pelas agradáveis conversas, que foram de temas da
faina acadêmica ao cinema clássico, e pelas balas de alcaçuz.
Agradeço também aos muitos professores cujas contribuições dentro e fora
de sala – em aulas inspiradoras, recomendações de bibliografias riquíssimas,
conversas ao redor das indefectíveis mesas de café - foram fundamentais neste
processo e serviram como exemplos em minha formação. Otávio Dulci, Carlos
Aurélio Faria, Dawisson Lopes, Leonardo Ramos, Matias Spektor e Danny
Zahreddine, obrigado por me ajudarem a navegar na confluência turbulenta dos rios
da política, da história e da teoria.
Ao professor Rodrigo Teixeira, um duplo crédito: obrigado por mantermos a
parceria acadêmica iniciada ainda no curso de graduação, e obrigado pela amizade
cada vez mais sólida.
A presteza e a gentileza são duas qualidades cada vez mais raras. Obrigado,
Paula e Bianca, pelas demonstrações constantes desses atributos, tão úteis na
atarantada rotina da pós-graduação.
A escolha de enveredar pelo mundo acadêmico, assim como todas as outras
escolhas da vida, não é feita sem algum choro e ranger de dentes. Ter colegas que
são ao mesmo tempo companhia e inspiração tornou o longo caminho trilhado – e
tornará o longuíssimo caminho adiante – menos desesperador. O fato de sermos
contemporâneos me dá o direito de chamá-los pelo apelido. Pirata, Raquel, Lucas,
Pedrinho, Rodrigo, Raíssa, Vívian, Beto, Vinny, Mariana e Wal – espero que nossas
trajetórias ainda se cruzem algumas vezes.
O trabalho acadêmico tem algo de desterro. Agradeço aos amigos que,
malgrado a mediação fria das telas de computador e minha incurável mania de
enrolar para sair de casa, aliviaram a solidão do leitor e escriba: Abner, Breno,
Felipe, Joe, Laura, Nogueira, Scott e Virgílio, obrigado!
Clarissa, minha companheira. Obrigado por ser a pessoa que me motiva a ser
alguém melhor.
Mãe, pai e Carlinha: sem o afeto e o apoio de vocês nada disso seria possível
ou faria sentido. Obrigado.
Sou brasileiro de estatura mediana
(...)
Desacredito no azar da minha sina
Tico-tico de rapina, ninguém leva meu fubá.
(LOBO, CACASO, 1978)
RESUMO
A dissertação apresenta uma análise do Pragmatismo responsável, política
externa do governo Geisel (1974 – 1979), sob o marco teórico do realismo
neoclássico. Seu objetivo é compreender, a partir de uma teoria sistêmica das
Relações Internacionais, um período de intensa atividade nas relações exteriores do
Brasil, marcado por atos de grande alcance, como o acordo de transferência de
tecnologia nuclear com a Alemanha Ocidental e as divergências com os Estados
Unidos, e outros aparentemente contraditórios com a natureza do regime militar,
como o estabelecimento de relações diplomáticas com a China e com Angola,
países socialistas. De acordo com a perspectiva teórica adotada, as características
sistêmicas, aliadas à dotação de capacidades das unidades, definem a atuação de
política externa dos Estados. Adota-se, como conceito auxiliar, a ideia de potência
média, e como variáveis intervenientes, o formato institucional da tomada de decisão
e a percepção dos tomadores de decisão. Segundo a hipótese formulada, a
expansão das capacidades materiais levaria o Estado a expandir suas ações de
política externa. Realizou-se um estudo de caso com base em dados econômicos e
de capacidades militares, trabalhos anteriores sobre o período e, quando possível,
fontes primárias. Os resultados obtidos conformam a hipótese. A atuação da política
externa do Brasil no período foi propiciada pela bipolaridade sistêmica e pelo
acúmulo de capacidades no período imediatamente anterior e durante o período
estudado. Os resultados apontam ainda para a possibilidade de expansão da
pesquisa, com aumento do escopo temporal adotado.
PALAVRAS-CHAVE: Política externa brasileira. Realismo neoclássico. Pragmatismo
responsável.
ABSTRACT
The work presents an analysis of the Pragmatismo responsável (responsible
pragmatism), the Geisel’s government foreign policy (1974 – 1979) under the
theoretical realm of the neoclassical realism. It’s goal is to comprehend, from a
systemic theory of International Relations, a period of intense activity on Brazilian
foreign policy. It was, for instance, when the agreement for nuclear technology
transfer with Western Germany was signed, and when Brazil presented a few
disagreements with the United States. There were also some apparently
contradictory acts, as the establishment of diplomatic relations with socialist countries
as China and Angola. Accordingly with the adopted theoretical perspective, systemic
characteristics, allied with the unities possession of capabilities, define the States
foreign policy acts. The concept of middle power comes as an ancillary concept, and
the institutional shape of foreign policy decision making and the perception of the
decision makers serve as intervening variables. In accordance with the designed
hypothesis, the expansion of the material capabilities would make the State expand
its foreign policy actions. A case study based in economic and military data, previous
works and, when available, primary sources, was made. The obtained results confirm
the hypothesis. Brazilian foreign policy of the period was propitiated by the systemic
bipolarity and by the gathering of capabilities before and during the studied period.
The results point also to the possibility of expanding the research by stretching the
temporal scope.
KEYWORDS: Brazilian foreign policy. Neoclassic realism. Pragmatismo responsável.
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Gasto militar total (US$ milhões - valor constante 1978)..........................46
Tabela 2 - Número de ogivas nucleares.....................................................................48
Tabela 3 - Produto Interno Bruto (US$ bilhões).........................................................49
Tabela 4 - Efetivo militar (milhares de pessoas)........................................................50
LISTA DE SIGLAS
AGNU – Assembleia Geral das Nações Unidas
AI-5 – Ato Institucional 5
AIEA - Agência Internacional de Energia Atômica
ARENA - Aliança Reformadora Nacional
CSN - Conselho de Segurança Nacional
EUA - Estados Unidos da América
FBKF - Formação bruta de capital físico
FNLA - Frente Nacional de Libertação de Angola
Frelimo - Frente de Libertação de Moçambique
II PND - Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento
kWh - quilowatts/hora
MDB - Movimento Democrático Brasileiro
MIRV - Multiple independent-targetable reentry vehicles
MPLA - Movimento Popular de Libertação de Angola
MRE - Ministério das Relações Exteriores
OLP - Organização para a Libertação da Palestina
OPEP - Organização dos Países Exportadores de Petróleo
OTAN - Organização do Tratado do Atlântico Norte
PC do B - Partido Comunista do Brasil
PCB - Partido Comunista Brasileiro
PIB - Produto Interno Bruto
Prodecer - Programa de Cooperação Nipo-Brasileira para o Desenvolvimento do
Cerrado
RI - Relações Internacionais
RPC - República Popular da China
SALT - Strategic Arms Limitation Talks
SNI - Serviço Nacional de Informações
TCA - Tratado de Cooperação Amazônica
TNP - Tratado de Não-Proliferação Nuclear
UDN - União Democrática Nacional
UNITA - União Nacional para a Independência Total de Angola
URSS - União das Repúblicas Socialistas Soviéticas
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ....................................................................................................... 13
2 REALISMO: PROGRAMA DE PESQUISA E PROGRESSO HISTÓRICO ........ 17
2.1 O Realismo Neoclássico ............................................................................... 22
2.2 O conceito de Potência Média ...................................................................... 27
2.2.1 Potência média: conceito e teoria ............................................................. 27
2.2.2 Tradição versus emergência ...................................................................... 29
2.2.3 Potência média versus potência regional ................................................. 30
2.2.4 Um conceito de potência média ................................................................ 33
2.2.5 Considerações finais sobre as potências médias ................................... 34
2.3 Estrutura sistêmica e política externa: o espaço do Estado ...................... 35
2.4 Pragmatismo Responsável – uma hipótese ................................................ 39
3 O SISTEMA INTERNACIONAL DA GUERRA FRIA .......................................... 40
3.1 Guerra Fria: origens, desenvolvimento e teoria .......................................... 42
3.2 A Détente e as periferias do poder ............................................................... 52
3.3 Considerações finais ..................................................................................... 59
4 BRASIL: ESTADO E POLÍTICA EXTERNA NO GOVERNO GEISEL ............... 61
4.1 O Estado brasileiro no regime militar .......................................................... 61
4.2 Tomada de decisão em política externa no governo Geisel ...................... 68
4.3 Política externa brasileira – 1974 – 1979 ...................................................... 74
4.3.1 América do Sul ............................................................................................ 75
4.3.2 África ............................................................................................................ 79
4.3.3 Ásia .............................................................................................................. 82
4.3.4 Europa .......................................................................................................... 87
4.3.5 Estados Unidos ........................................................................................... 92
4.4 Considerações finais ..................................................................................... 97
5 UMA ANÁLISE SISTÊMICA DA POLÍTICA EXTERNA DO GOVERNO GEISEL ............................................................................................................................... 99
5.1 Considerações finais ................................................................................... 111
CONCLUSÃO ...................................................................................................... 114
REFERÊNCIAS ................................................................................................... 117
13
INTRODUÇÃO
O campo das Relações Internacionais (RI) no Brasil é relativamente recente;
seus estudos, contudo, apresentam uma saudável diversidade de temas e métodos
que permitem afirmar o rápido e saudável amadurecimento da área. O quadro é
especialmente animador nos estudos de política externa brasileira, subárea que
conta com contribuições de áreas como a História e a Ciência Política, e cujo
desenvolvimento correu em carreira acelerada, paralelamente ao das RI. A
expansão do campo possui consequências positivas não apenas para o campo
acadêmico, mas também para a sociedade como um todo, uma vez que a ampliação
do conhecimento sobre uma área pode contribuir para seu debate público.
O processo de crescimento da área de estudos de política externa brasileira
incluiu ampliação temática e metodológica: dentre os muitos trabalhos da área,
pode-se considerar há obras referenciais dos mais variados métodos, como
narrativas históricas da diplomacia brasileira, avaliações quantitativas da
participação brasileira em foros multilaterais e análises de conteúdo sobre peças
culturais e discursivas. A diversificação é saudável e necessária, mas não é
sinônimo de esgotamento do campo. O desenvolvimento das RI permite que seus
fenômenos de estudo, dentre eles a área de política externa, passem por constantes
releituras de temas e períodos em busca de nexos até então desconhecidos,
movimento que ganha força à medida que novas fontes de pesquisa passam a estar
acessíveis para os pesquisadores.
O presente trabalho consiste em uma análise da política externa efetuada
durante o governo Geisel por meio do instrumental teórico do realismo neoclássico.
São muitas as justificativas para a execução do trabalho. Ainda que o período seja
um dos mais estudados da política externa brasileira, a opção do recorte temporal
justifica-se pela ausência de uma tentativa de leitura que engendre a abundância de
eventos chamativos ocorridos no período em um bloco teórico coeso – muitos
estudos apontam para uma lógica comum aos fatos, sem, contudo, apresenta-la. A
pesquisa também visa a contribuir para a integração do campo da política externa ao
da teoria de Relações Internacionais, com ênfase na teoria de cunho realista,
processo ainda incipiente na academia brasileira, e para o qual o trabalho pode
ajudar a abrir uma nova seara de estudos. Caso a hipótese engendrada se mostre
bem sucedida ao final da pesquisa, a ampliação do escopo e o aprofundamento da
14
pesquisa realizada são opções a serem consideradas para trabalhos posteriores. O
trabalho ainda pretende agregar ao corpo de trabalhos sobre o período novas fontes
de pesquisa, como entrevistas e documentos liberados para consulta pública, uma
vez que muitos deles foram disponibilizados apenas recentemente, e a trajetória de
sua integração ao arcabouço de conhecimentos sobre o tema ainda está em seu
início. São exemplos de fontes recentemente disponibilizadas e incorporadas ao
presente trabalho, e cuja exploração no campo de estudos se encontra em seu
estágio inicial, os depoimentos de indivíduos relevantes para a construção da
política externa do período, como o chanceler Azeredo da Silveira e o general Sylvio
Frota, então Ministro da Guerra. Há ainda as atas do Conselho de Segurança
Nacional, algumas das quais tratando de temas centrais da política externa do
período, disponibilizadas ao público de forma completa apenas recentemente.
O trabalho está estruturado em quatro capítulos. No primeiro, desenvolvemos
o marco teórico que orientará a análise dos segmentos posteriores do trabalho e
apresentamos a hipótese do trabalho. A escolha do realismo neoclássico como
teoria orientadora da análise não é fortuita. Desenvolvimento mais recente da
tradição realista, o realismo neoclássico congrega a perspectiva sistêmica da
vertente neorrealista, focada nas capacidades dos atores e sua relação com o
sistema, e a abertura para a análise histórica e qualitativa do realismo clássico. A
conjugação dessas características propicia a esta vertente teórica a possibilidade de
apresentar propostas de compreensão de atos de política externa, contrariamente
ao que ocorria com suas versões anteriores. No capítulo, é apresentado ainda um
conceito de potência média coerente com os ditames da perspectiva realista, com
vistas a adaptar a leitura proposta ao contexto brasileiro, isto é, o de um país que
não é uma grande potência, dado que esta categoria é, via de regra, objeto das
leituras realistas. A hipótese, construída a partir dos pressupostos da corrente
teórica em questão, é a de que a política externa do Brasil no período em questão foi
orientada por um crescimento, tanto em termos absolutos quanto relativo às demais
unidades do sistema, das capacidades materiais do país. Servem como construtos
auxiliares à hipótese, em nível sub-sistêmico, duas possibilidades concomitantes.
Primeiramente, a perspectiva de que o formato as instituições de elaboração e
execução de política externa auxiliou na ampliação da atividade internacional do
Brasil no período. Em seguida, a possibilidade de que a atuação internacional do
Brasil no período pode ter sofrido considerável influência das percepções acerca do
15
sistema internacional possuídas pelos indivíduos à frente do aparelho brasileiro de
política externa.
No segundo capítulo apresentamos uma descrição do sistema internacional
do período. O trecho trata de estabelecer como a bipolaridade era traduzida em
termos históricos, especialmente no período de ascensão e derrocada da détente
entre os Estados Unidos e a União Soviética. Neste capítulo são apresentados
indicadores dos campos militar e econômico que servem como base para a análise
realista e colocam em perspectiva a inserção brasileira no sistema internacional do
período. Há ainda, no segundo capítulo, um breve levantamento da política
internacional ao longo da década de 1970, cuja função é servir de contexto histórico
para a política externa brasileira estudada.
A política externa do governo Geisel é apresentada de forma extensa no
terceiro capítulo. A seção é dividida em duas grandes partes: a primeira trata das
características do regime brasileiro e o seu formato de tomada de decisão em
política externa, pontos importantes para a compreensão do comportamento
brasileiro no sistema internacional. Em seguida, as medidas de política externa
brasileira do período são apresentadas por meio da enumeração dos ocorridos e a
apresentação de evidências que colaboram para a elucidação daqueles, como
documentos oficiais e depoimentos dos envolvidos no processo de tomada de
decisão e execução da política externa brasileira. Necessário observar de antemão
que em tais evidências os envolvidos podem elaborar versões enviesadas ou
mesmo falseadas da realidade, com o objetivo de esconder possíveis erros ou criar
a fortiori versões da história nas quais eles sejam favoravelmente retratados. Para
evitar erros e garantir que o trabalho obtenha resultados confiáveis, as evidências
apresentadas são contrastadas entre si e com demais informações, tendo em vista a
possibilidade de manipulação de documentos e do fornecimento de declarações
cujas narrativas omitem ou distorcem os acontecimentos.
O quarto capítulo apresenta a análise final, objetivo da pesquisa. Nessa seção
a hipótese inicial é retomada e contrastada com o caso estudado, à luz das
evidências angariadas e dispostas ao longo do trabalho. A hipótese terá sido bem
sucedida caso, no capítulo, seu contraste com os atos de política externa brasileira
ocorridos durante a presidência de Geisel mostre que estes atenderam à lógica
delineada pela predição baseada na teoria, após a observação das motivações, das
possibilidades e do alcance de tais atos. A abordagem que norteará o trabalho de
16
conferência da hipótese com os dados levantados e possível validação daquela será
calcada em métodos de análise qualitativa, mais precisamente, em processo de
process-tracing orientado por noções teóricas. Partindo dos supostos iniciais
consolidados do realismo neoclássico, o trabalho buscará aferir o sucesso das
previsões por ele encetadas por meio da explicação analítica do processo histórico
abordado. As variáveis desenvolvidas serão divididas condições permissivas,
determinantes e catalisadoras dos processos estudados, de forma a melhor
apresentar os efeitos dos diferentes níveis de análise tratados (GEORGE;
BENNETT, 2005; VAN EVERA, 1997).
Espera-se que o trabalho colabore para a compreensão de uma das fases
mais férteis da política externa brasileira, tendo em vista que muitos dos
desenvolvimentos importantes hoje para a inserção internacional do Brasil, como a
renovada atuação no continente africano e as diversas parcerias, institucionais e
bilaterais, com a China tiveram seu início no período estudado no trabalho. Ademais,
espera-se que a pesquisa consiga colaborar para a integração do instrumental
teórico das Relações Internacionais para os estudos da área de política externa,
auxiliando na construção de uma ponte entre perspectivas e níveis de análise
fundamental para a consolidação do campo.
17
2 REALISMO: PROGRAMA DE PESQUISA E PROGRESSO HISTÓRICO
A filosofia política de cunho realista, nos termos colocados por Wight (1992),
foi a primeira das três grandes tradições do pensamento em teoria internacional a
fornecer uma perspectiva sobre as Relações Internacionais1. Ainda no período
clássico, Tucídides narra a guerra do Peloponeso e apresenta elementos sobre a
interação entre unidades políticas independentes que retornarão nos tempos
contemporâneos. O nascimento do Realismo moderno é identificado na obra de
Maquiavel, que supõe a política como um campo de atuação vazio de pressupostos
éticos, orientação que permanece em maior ou menor grau até os dias atuais na
abordagem das Relações Internacionais. Mais tarde, Hobbes fornece a primeira
caracterização da sociedade internacional ao cunhar o conceito do estado de
natureza, um ambiente anárquico no qual as unidades interagem (WIGHT, 1992). O
pensamento realista evolui ao longo dos anos com contribuições da biologia, da
psicologia e da mecânica: a seleção das unidades mais aptas, o behaviorismo aético
e a balança de poder, respectivamente. A doutrina da evolução das espécies, na
formulação de Charles Darwin, serviu de sustentação para o pensamento realista
em desenvolvimento na segunda metade do século XIX e princípios do século XX –
a doutrina que identificava a política internacional como uma luta entre entidades
sociais, da qual somente aquelas mais aptas e fortes sairiam vivas (CARR, 2001). O
behaviorismo, corrente de pensamento oriunda da psicologia, foi a contribuição mais
recente ao pensamento realista. Fundado pelas obras de Ivan Pavlov e John
Watson, o behaviorismo define que indivíduos são condicionados pelas
particularidades do meio no qual vivem, não havendo uma conduta aprioristicamente
correta ou ética – definição esta que, nas Relações Internacionais, explicaria e
justificaria o comportamento dos Estados como unidades que agem voltadas tão
somente para a própria sobrevivência, sem considerações de cunho moral (WIGHT,
1992).
No século XVIII, o filósofo escocês David Hume identifica o princípio da
balança de poder, que, segundo ele, já era intuído pelos chefes políticos e
comandantes militares da Antiguidade Clássica. Hume traduz o princípio como a
1 Em sua obra, o autor identifica três grandes tradições do pensamento voltado para as Relações Internacionais: o Realismo, o Racionalismo e o Revolucionismo, cada uma ligada a determinadas suposições e correntes filosóficas.
18
necessidade de que um sistema deva se manter em equilíbrio, e que para tal, é
necessário que nenhuma unidade exceda as demais em potência (HUME, 1987).
Cabe aprofundarmos um pouco mais na exposição desse princípio, visto que, das
três contribuições exógenas ao pensamento político anteriormente citadas, ele é a
que possui implicações teóricas mais profundas. Segundo Sheehan (1996), várias
definições do que seria a balança de poder já foram formuladas em diversos
contextos, às vezes com características contraditórias entre si; tais mudanças,
contudo, não excluiriam uma definição mínima, que liga o conceito à tradição
realista. Partindo da anarquia do sistema e da coexistência de unidades
semelhantes, supõe-se que as unidades pretendem continuar existindo e, para tal,
precisam manter sua independência, adotando comportamentos autocentrados2. As
unidades usarão de atributos internos, como a diplomacia e a força militar, e
externos, como a formação de alianças e o ataque às unidades mais fortes, para
manterem-se independentes e capazes de repelir ameaças externas. “Enquanto
cada Estado se move para igualar os esforços de seus rivais, uma balança de poder
emergirá (...) o poder deve ser contido por um poder equivalente” (SHEEHAN, 1996,
p.11, tradução nossa3). Em outros termos, a balança de poder é a tentativa
constante, por parte dos Estados, de se posicionar em termos favoráveis na situação
de desigualdade na distribuição do poder dentro do sistema internacional, com o
objetivo de manter sua sobrevivência. As consequências da aplicação do princípio
para a política internacional são a possibilidade, mesmo a necessidade, da mudança
constante de alianças entre as unidades políticas para manter o equilíbrio do
sistema, com o objetivo de mantê-lo sem uma unidade que possa superar e, logo,
obliterar a todas as outras; e a primazia das razões pragmáticas e inerentes ao
poder no trato do sistema internacional, em detrimento de questões de ordem moral.
Essa exposição serve como referência para quando a lógica da balança de poder
voltar a ser citada.
O Realismo está presente nos primórdios das Relações Internacionais
enquanto campo autônomo de conhecimento em obras como Vinte anos de crise, de
Edward H. Carr (2001), publicada originalmente em 1939, e Política entre as nações,
2 O termo “comportamento autocentrado” padece de clareza, vindo ao auxílio sua versão em inglês: self-help behavior. 3 Optou-se, no presente trabalho, por traduzir os trechos de obras em língua estrangeira. As traduções feitas pelo autor estão sinalizadas, e há notas de esclarecimento quando a tradução necessitar de observações.
19
de Hans Morgenthau (2003), de 1948, ambas inseridas em uma vertente batizada a
posteriori de Realismo Clássico. O pensamento realista clássico vê as Relações
Internacionais como
“Estados coexistindo e colidindo na superfície deste planeta sem qualquer superior político. Eles estão em um constante estado de insegurança mútua, sua primeira preocupação é, e tem de ser, a autopreservação (...) [A] autossuficiência política não é sempre atingível, mas é em última instância desejável. Há uma realidade de interesses conflitantes nos casos internacionais, e as relações internacionais são uma luta pelo poder com certas artimanhas reconhecidas; todos os relacionamentos são relacionamentos de poder.” (WIGHT, 1992, p.145, tradução nossa)
Hans Morgenthau apresenta o que ele chama de Seis princípios do realismo
político na obra citada acima. Os princípios caracterizam a natureza das Relações
Internacionais para o Realismo Clássico, ressaltam tanto sua busca pela
objetividade – em contraposição à vertente normativas do pensamento
internacionalista vigente à época – e a consequente falta de otimismo causada por
essa objetividade, assim como exibem traços das influências da biologia e psicologia
já mencionadas. Segundo o autor, a política é governada por leis objetivas cujas
raízes estão na natureza humana; o conceito de interesses, na política, é definido
em termos de poder; os interesses são uma categoria universalmente válida, mas
com significado mutável ao longo do tempo; há uma tensão permanente entre as
prescrições morais e as exigências de uma ação política de êxito; as aspirações
morais de uma nação não se identificam com leis morais; por fim, o realismo como
estrutura de compreensão da política é uma escola de pensamento aparte das
demais (MORGENTHAU, 2003).
A obra de Kenneth Waltz (2001), O homem, o estado e a guerra4, publicada
em 1959, também se insere na primeira linhagem de obras realistas produzidas
após a formalização das Relações Internacionais; ela, entretanto, já apresenta
elementos que seriam aprofundados posteriormente em outra corrente realista. Ao
buscar pelas origens da guerra, Waltz parte da filosofia clássica de autores
iluministas para analisar o comportamento humano e a formação dos diferentes
estados, dois níveis de análise chamados por ele de primeira e segunda imagens.
Ao não encontrar explicações para o surgimento dos conflitos em características das
duas imagens – o que o distancia de Morgenthau, que crê na natureza humana
4 Nome da obra nas versões em português. Para citações e na referência, consta edição em inglês.
20
como fonte de conflitos -, o autor supõe que o sistema internacional, a terceira
imagem, seria o nível de análise no qual reside a natureza conflituosa das Relações
Internacionais. O tema dos níveis de análise seria retomado em pouco tempo por um
artigo de J. David Singer (1961), no qual o autor trata das propriedades das
pesquisas voltadas para o nível sistêmico e para o nível das unidades. Sem poder
ser inserido na tradição realista, o artigo chamou a atenção para a pouca
uniformidade metodológica dos trabalhos de Relações Internacionais produzidos até
o momento, que inseriam em suas tentativas de descrição, explicação e previsão
elementos de escala completamente díspar, partindo de propriedades do sistema
internacional, passando por características e objetivos dos Estados e chegando a
traços da personalidade dos tomadores de decisão (SINGER, 1961). Essa
instabilidade, descrita de forma divertida pelo autor como uma propensão à
derrapada vertical, impedia que os trabalhos exibissem conclusões sistemáticas
sobre os fenômenos que pretendiam tratar.
“Ao focar o sistema, nos é permitido estudar os padrões de interação os quais o sistema revela, assim como generalizar sobre tais fenômenos como a criação e a dissolução de coalizões, a frequência e a duração de configurações de poder específicas, modificações em sua estabilidade, sua capacidade de resposta às mudanças em instituições políticas formais, as normas e o folclore que se manifestam como um sistema societal. Em outras palavras, o nível de análise sistêmico, e somente esse nível, nos permite examinar as Relações Internacionais como um todo, com uma capacidade de compreensão cuja necessidade se perde quando nosso foco é baixado para um nível mais baixo e mais parcial.” (SINGER, p. 80, 1961, tradução nossa)
Essa perspectiva do trabalho em nível sistêmico foi de fundamental
importância para os trabalhos posteriores do campo. Outra contribuição do artigo de
Singer (1961), cuja importância deve ser ressaltada para um momento posterior,
quando do tratamento do Realismo Neoclássico, foi postular que a compreensão da
razão motivadora dos fenômenos em Relações Internacionais e a compreensão dos
processos por trás da ação são atos diferentes e que podem residir na concepção
de pesquisa.
Em 1979, Kenneth Waltz publica Theory of international politics5, obra que
pode ser considerada um divisor de águas não somente dentro do pensamento
realista, mas também para o campo de estudos das Relações Internacionais. Waltz
5 Cuja versão em português é nomeada como “Teoria das relações internacionais”
21
(1979) renova o pensamento realista ao dispensar as digressões inspiradas na
filosofia política e a mistura de níveis analíticos de seus antecessores. Sua obra
combina os pressupostos do realismo clássico sobre a anarquia e a primazia do
poder nas relações políticas no meio internacional com perspectiva de nível
sistêmico advogada por Singer e o ferramental analítico da microeconomia. O
resultado é uma teoria estrutural definida primeiramente pelo princípio ordenador,
em seguida pelo grau de diferenciação funcional das unidades e, em terceiro, pela
distribuição das capacidades entre as unidades do sistema (WALTZ, 1979). Quanto
à primeira característica, “(...) sistemas internacionais são descentralizados e
anárquicos.” (WALTZ, 1979, p. 88, tradução nossa), o que, não obstante, gera um
ordenamento, definido no sentido de um padrão de comportamento das unidades,
não de uma ordem como aquela existente em sistemas hierárquicos, onde uma
autoridade pode incentivar ou sancionar alguma atitude. A diferenciação funcional
entre as unidades decorre do princípio ordenador, de modo que, no sistema
internacional anárquico, não há relações de subordinação ou superveniência e, logo,
os Estados não são diferenciados pelas funções que eles desempenham (WALTZ,
1979). A distinção entre as unidades se dá, portanto, pela dotação de capacidades
entre elas. “A estrutura de um sistema muda com as mudanças na distribuição das
capacidades entre as unidades do sistema. E mudanças na estrutura mudam as
expectativas sobre como as unidades do sistema comportar-se-ão e sobre os
resultados produzidos por suas interações.” (WALTZ, 1979, p. 97, tradução nossa).
A recorrência do comportamento de autopreservação dos Estados, segundo a
definição de Waltz, é oriunda do aprendizado dentro de um contexto de ação
conjunta das unidades autointeressadas, em um modelo semelhante ao dos
mercados, nos quais o número de unidades em atuação e a distribuição do poder
entre tais unidades são variáveis importante para o modo de funcionamento. Ainda
que não se possa fazer uma analogia exata, para fins de ilustração é conveniente
apontar que as unidades atuam em uma situação multipolar de forma diferente
daquela que ocorreria em sistema bipolar, tal qual as empresas em situação de
concorrência perfeita atuam diferentemente daquelas em um duopólio.
O progresso gerado pela obra de Waltz teve grandes consequências para as
Relações Internacionais6, porém, não foi suficiente para expandir o programa de
6 Basta observar que uma das principais obras do campo nos anos subsequentes é um volume voltado para comentários e críticas do Neorrealismo proposto por Waltz (KEOHANE, 1986)
22
pesquisa realista para uma das subseções mais importantes da área: a política
externa. Consta na própria obra inaugural do neorrealismo que uma teoria em um
determinado nível de generalidade não pode, em tese, responder perguntas sobre
fenômenos ocorridos em um nível diferente (WALTZ, 1979). Segundo Waltz,
“A teoria [neorrealista] explica porque Estados semelhantemente localizados [no sistema internacional] se comportam semelhantemente apesar de suas diferenças internas. A explicação do comportamento dos Estados é encontrada no nível internacional, não no nacional. É por isso que a teoria é chamada de uma teoria de política internacional. Em contrapartida, uma teoria de política externa explicaria por que Estados semelhantemente colocados no sistema se comportam de maneiras diferentes. (WALTZ, 1996, p.54, tradução nossa)”
Tais afirmações, caso vedassem completamente a compreensão da política externa
pela tradição realista, corroborariam a ideia de que as Relações Internacionais são
compostas, na verdade, por ilhas de teorias, cada uma buscando compreender
fenômenos de áreas específicas – o neorrealismo explicaria o conflito sistêmico,
outras áreas explicariam a cooperação e assim por diante7 (SCHWELLER, 2003). A
limitação do Neorrealismo é certamente significativa, considerando-se a importância
do campo da política externa para as Relações Internacionais; não é, contudo,
perene, conforme apresenta uma vertente mais moderna do pensamento realista do
campo.
2.1 O Realismo Neoclássico
A tradição realista nas Relações Internacionais, dominada pelo Neorrealismo
após a publicação de Theory of International Politics, passou a dividir espaço com
espaço com outras correntes, como o liberalismo e o reflexivismo. O fim da Guerra
Fria, fenômeno empírico de grande importância para o campo, contribuiu para a
dispersão do foco que recaía sobre o realismo, afinal, o término abrupto do principal
conflito do período sem que uma grande mobilização militar tenha ocorrido
sinalizaria o enfraquecimento da capacidade explicativo da tradição, voltada
principalmente para as questões do poder e do conflito.
7 A ideia de “ilhas de teorias” é proposta por Imre Lakatos (1989), quando de sua tentativa de descrever a evolução científica. As ilhas de teorias seriam agrupamentos de conhecimento desenvolvidos sobre um determinado fenômeno, incapazes de entrarem em contato ou de gerarem coesão entre si.
23
A necessidade de adaptação gerou um refinamento da tradição realista.
Publicações subsequentes partiram das premissas e da lógica de funcionamento do
sistema internacional propostas por Waltz (1979) e incluíram fatores antes ignorados
para formular novas compreensões da interação entre os Estados. Esse acréscimo
permitiu que a nova corrente, denominada como Realismo Neoclássico, pudesse
fazer a previsão de determinados comportamentos por parte dos Estados e antever
as razões de mudanças no comportamento destes, se aproximando da área de
análise de política externa.
Os propositores do Realismo Neoclássico mantêm o postulado de que a
anarquia é a característica principal do sistema internacional, logo, a preocupação
com a própria sobrevivência permanece como o principal objetivo dos Estados e é
responsável pelo comportamento que busca a autopreservação. Quanto às
principais variáveis, “(…) seus adeptos defendem que o escopo e a ambição da
política externa de um país é dirigida primeira e principalmente por seu lugar no
sistema internacional e especificamente por suas capacidades materiais relativas.”
(ROSE, 1998, p. 146, tradução nossa). Essas duas características credenciam o
Realismo Neoclássico como continuador da tradição realista, uma vez que a
anarquia e as capacidades materiais são fatores diretamente ligados ao conflito e ao
poder, temas de destaque dentro da tradição desde suas origens pré-modernas por
serem os principais fatores explicativos do comportamento internacional.
O que diferencia o Realismo Neoclássico das vertentes anteriores é a adição
de novas variáveis de caráter interveniente, que matizam a relação de causa e efeito
anteriormente proposta. Ao tratar das capacidades materiais dos Estados, tema
fulcral do campo, afirma-se, por exemplo, que “o impacto de tais capacidades de
poder na política externa é indireto e complexo, porque pressões sistêmicas devem
ser traduzidas por meio de variáveis intervenientes no nível das unidades.” (ROSE,
1998, p.146, tradução nossa). Esse desenvolvimento permite, em tese, que o
Realismo Neoclássico supere a distinção entre uma teoria de política internacional –
que explica a similitude dos comportamentos em função de contextos diferentes – e
uma de política externa – que explica a diferença entre comportamentos em
contextos semelhantes, na formulação de Waltz (1996). Enquanto as variáveis
independentes respondem ao primeiro tópico, mostrando como os Estados se
comportam, as intervenientes dão conta do segundo, ao explicar porque, em alguns
24
momentos, os Estados adotaram comportamentos aparentemente discrepantes
daqueles que eram esperados.
“O impacto simultâneo do ambiente e dos processos explicam porque as escolhas que os grupos fazem na anarquia são semelhantes, ainda que não idênticos. O ambiente explica as similaridades uma vez que é uma variável imutável que, assim como o contexto no qual os atores e processos existem, exerce a mesma pressão sobre todos os atores.” (STERLING-FOLKER, 1997, p. 20, tradução nossa)
A complexificação da perspectiva realista implica na perda de parcimônia8,
qualidade muito procurada no desenvolvimento científico por indicar a identificação
de variáveis com alto grau de correlação. Essa perda é compensada pelo ganho de
capacidade heurística: houve a abertura do escopo de análise para abranger
unidades que não os Estados-polo do sistema, uma vez que “(...)Variáveis do nível
das unidades dificultam ou facilitam a habilidade de todos os tipos de Estados –
grandes potências e Estados menores – para responder a imperativos sistêmicos”
(LOBELL et alii, 2009, p. 4, tradução nossa). A ampliação preditiva é de grande
relevância para compreender dinâmicas regionais e potências médias, como será
observado adiante.
A literatura realista neoclássica, por meio das variáveis intervenientes, pôde
incluir diversos fatores em suas análises, evoluindo no sentido de desenvolver uma
descrição mais precisa das possibilidades de atuação dos Estados no sistema
internacional. É possível mesmo pensar no Realismo Neoclássico mesmo como uma
teoria autônoma, se considerarmos que “(...) Uma teoria organiza fenômenos de
modo que eles sejam vistos como mutuamente dependentes; ela conecta fatos até
então díspares; ela mostra como mudanças em alguns dos fenômenos
necessariamente levam a mudanças em outros” (WALTZ, 1979, pp 9 -10, tradução
nossa).
São muitos os acréscimos de entendimento apresentados pelos
desenvolvimentos mais recentes. Os Estados passam a ser entendidos como uma
entidade resumida no grupo encarregado pela condução do aparelho de segurança
nacional e da política externa, sendo que este é o elo entre o sistema internacional e
8 O significado denotativo da palavra “parcimônia” indica “a qualidade ou característica do que é parco”, contudo, fazemos uso do vocábulo em referência à lex parsimoniae (também conhecido como o princípio da Navalha de Occam), que postula que entre explicações concorrentes, deve-se optar por aquela que apresenta menos elementos variáveis.
25
o resto do aparelho governamental. O grupo é autônomo em relação à sociedade
como um todo, mas necessita “(...) barganhar com os atores domésticos (...) com o
objetivo de colocar políticas em prática e extrair recursos para implementar escolhas
políticas.” (LOBELL et alii, 2009, p. 25, tradução nossa). Dessa forma, o desenho
institucional do Estado influencia sobremaneira a condução da política externa e as
reações do país às pressões do sistema internacional – um aparelho executivo mais
insulado dos demais organismos, que necessita de menos diálogo e de menos
concessões aos demais atores políticos e societários, pode implementar suas
decisões e usar dos recursos disponíveis com maior facilidade.
O Realismo Neoclássico aborda também um ponto fundamental nas Relações
Internacionais, especialmente após a crítica feita ao Neorrealismo sobre sua
ignorância quanto ao tema da percepção que os atores possuem do sistema no qual
estão inseridos. É comum encontrar tentativas de deslegitimar o Neorrealismo de
Waltz (1979) que alegam que a suposição de racionalidade dos Estados não se
sustenta, uma vez que Estados não são entidades compactas e unitárias e que o
sistema internacional não se assemelharia a um mercado no qual as informações
estão sempre disponíveis. Essas críticas são infundadas e baseadas em uma leitura
superficial dos pressupostos realistas, já que “(...) Escolhas não são selecionadas
porque são objetivamente mais racionais, mas porque elas fazem sentido para os
atores dados os seus contextos.” (STERLING-FOLKER, 1997, p. 20, tradução
nossa).
A racionalidade contextual abre um importante espaço para que a percepção
dos tomadores de decisão seja inserida como variável interveniente entre as
pressões exercidas pelo sistema e as reações efetuadas pelos Estados (ROSE,
1998). A possibilidade de informações imprecisas ou apenas parcialmente certas
sobre o sistema internacional implica em reações que não parecem objetivamente
racionais se inseridas em um contexto de informações completas, mas que seriam
as mais apropriadas para os tomadores de decisão naquele contexto. A dotação de
mais ou menos informações, assim como a seletividade dessas informações por
critérios vários – como ideologias políticas, convicções religiosas, ethos societários,
etc – se tornam fatores cuja compreensão se faz imprescindível para a obtenção de
um retrato da compreensão das pressões da anarquia sistêmica.
O Realismo Neoclássico aponta também para a capacidade que um Estado
possui de mobilizar seus recursos como uma variável interveniente. “Levantamentos
26
simples da distribuição internacional do poder são inadequados (…) porque os
líderes nacionais podem não ter fácil acesso ao total dos recursos de poder material
do país” (ROSE, 1998, p. 161, tradução nossa). O acesso aos recursos, definido
pelo desenho institucional do regime interno, e a necessidade de mobilização,
definida pelo grau de ameaças externas, estipulam a velocidade com que Estados
buscam a inovação ou reproduzem as práticas de desenvolvimento militar,
tecnológico e de governança de outros Estados tidos como melhor sucedidos.
Estados cujo desenho institucional favorece o uso das capacidades materiais pela
máquina administrativa e que padecem de grande vulnerabilidade externa são os
mais propensos a se reformarem com o objetivo de adquirirem poder nos termos do
sistema internacional9. Em situação diametralmente oposta, Estados com baixa
capacidade de extração e mobilização de recursos e que não sofrem ameaças
externas imediatas não possuem incentivos para buscar a inovação ou a emulação
de práticas bem sucedidas. Nesse ponto, Estados nos quais prevalece uma
ideologia anti-estatista podem sofrer percalços na mobilização de recursos, mesmo
se houver um desenho institucional favorável ou alguma ameaça externa imediata
(TALIAFERRO, 2009).
O Realismo Neoclássico, após a inserção das variáveis citadas no contexto
estrutural previamente existente, prediz que a expansão nas capacidades materiais
relativas de um país provavelmente levará à expansão da ambição e escopo de sua
atividade em política externa – mas a velocidade desse processo dependerá não
apenas das condições materiais como a posse de capacidades militares e recursos
econômicos, mas também da percepção que os tomadores de decisão daquele
Estado possuem do sistema internacional e das possibilidades de implementação de
políticas, propiciadas pela relação entre os membros do aparato de segurança e
polícia externa com os demais atores políticos internos. A política internacional
permanece sendo definida pela distribuição das capacidades entre as unidades em
um contexto de anarquia sistêmica no qual a busca pela existência é a preocupação
primordial, porém, as reações das unidades às pressões exercidas pelo sistema
deixam de ser pensadas como respostas automáticas e unívocas e passam a ser
concebidas como respostas filtradas por circunstâncias da política interna.
9 Prática também denominada como internal balancing, isto é, o ganho de poder por meios próprios, sem recurso à agressão externa.
27
Os desenvolvimentos propostos pelo Realismo Neoclássico quanto ao nível
das unidades do sistema são compatíveis com a lógica estrutural Neorrealista,
permitindo assim “explicar casos ‘isolados’ que parecem desafiar a lógica realista,
isto é, casos nos quais o comportamento nacional desvia-se das predições da teoria
da balança de poder” (SCHWELLER, 2003, p. 340, tradução nossa). Os avanços do
campo sobre a área de política externa são consistentes e oferecem substrato
suficiente para a elaboração de hipóteses quanto ao comportamento de um Estado,
conhecido o contexto de sua inserção no sistema internacional. A hipótese deste
trabalho será apresentada a seguir, após a apresentação de um conceito
complementar ao conteúdo até aqui apresentado, que também contribuirá para a
construção da hipótese.
2.2 O conceito de Potência Média
A presente seção apresentará as demandas teóricas por um conceito
operacional de potências médias, considerando os requisitos necessários para a
construção de uma teoria de caráter simultaneamente descritivo e preditivo. Em
seguida, delineará algumas das limitações encontradas na literatura sobre o tema, à
luz das demandas previamente estabelecidas. Por fim, estabelecerá um mínimo
denominador comum de aproveitamento conceitual no quadro atual de trabalhos
sobre potências médias.
2.2.1 Potência média: conceito e teoria
O debate sobre potências médias parte da acepção de que alguns Estados
que possuem características inerentes a si gerariam a necessidade de elaborar para
eles uma categoria em separado das demais unidades do sistema. Infere-se,
portanto, que exista uma diferença ontológica entre os integrantes desta categoria e
as grandes potências, assim como entre as potências médias e os demais Estados
que não se encaixam em nenhuma das duas categorias por serem pequenos
demais. Por causa das características que gerariam essa diferença, as potências
médias difeririam dos demais Estados também pelo seu comportamento, gerando a
necessidade de um arcabouço de compreensão específico para entender a política
28
externa das potências médias. Precisar quais capacidades dariam a um Estado o
status de potência média e identificar quais os efeitos destas capacidades sobre a
agência das potências médias são, portanto, tarefas fundamentais. Consideremos,
assim como foi tornado claro na seção anterior do trabalho, que a mensuração de
poder será em termos das capacidades materiais dos Estados, como bem cabe à
tradição realista. Ainda que, como veremos adiante, existam alegações de que
variáveis imateriais sejam capacidades diferenciais para a construção do conceito de
potência média, a impossibilidade da inserção de tais variáveis em uma estrutura
que trate da anarquia sistêmica e, consequentemente, dos conflitos como temas
principais de análise se faz dificultosa, se não mesmo contraditória como os
pressupostos adotados. A busca por um conceito de potência média será,
doravante, a busca por um conceito de potência média em termos de capacidades
dentro de um sistema anárquico, de um conceito realista de potência média.
Outra observação importante na busca por um conceito de potência média é
notar a frequente historicidade do conceito e a necessidade de superar esta
característica. Como exposto acima, é frequente a associação das potências médias
com determinadas conjunturas geopolíticas, chegando-se mesmo à elaboração de
estratégias de projeção internacional baseadas nas supostas atribuições das
potências médias perante o sistema internacional. A definição conjuntural de
potências médias com vistas à construção de uma estratégia de projeção
internacional pode ser vista em Chase, Hill e Kennedy (1996) e o conceito de pivotal
states. Segundo os autores, um pivotal state é um Estado importante em sua região
e cujo futuro pode determinar o futuro do entorno, cabendo aos Estados Unidos
trabalhar em conjunto com cada um deles em prol da manutenção da ordem
regional. A definição do conceito é, contudo, auferida de forma completamente
empírica e individual, o que gera empecilhos para o seu uso teórico10. Afinal, se a
elaboração teórica é entendida como a construção de conhecimento que parte de
ideais abstratos para o teste empírico, faz-se necessário um conceito que fuja das
contingências da política internacional e possibilite uma compreensão nomotética da
10 A proposta de Chase, Hill e Kennedy é citada por apresentar um esforço acadêmico, ainda que bastante próximo da elaboração de diretrizes políticas. Em termos puramente práticos, a fabricação de categorias de potências médias é recorrente, como atestam os autores e como apresenta Spektor (2009), no que ele chama de “experimento de Kissinger”, quando o então conselheiro de segurança nacional dos EUA propôs que os EUA delegassem certas tarefas externas para parceiros regionais. O tema será retomado no terceiro capítulo da dissertação, dado sua importância para a política externa brasileira do período.
29
atuação e inserção das potências médias no sistema internacional – ao passo que
as Relações Internacionais lidam com fenômenos históricos, idealmente trabalha-se
com conceitos que, se não podem ser a-históricos, permitam a generalização entre
diferentes períodos na busca por regularidades. Somente após a cunhagem de tal
conceito será possível testar ou aplicar a ideia de um possível comportamento
especial das potências médias no sistema de Estados
2.2.2 Tradição versus emergência
A busca por um conceito de potência média que escape de vieses
conjunturais é dificultada, de antemão, pelas várias definições que diferem as
potências médias tradicionais das potências médias emergentes. O problema reside
não na aceitação de que países podem se tornar ou deixar de ser uma potência
média, o que é perfeitamente plausível – como países podem se tornar ou deixar de
serem superpotências, bastando que para isso elas adquiram as capacidades que a
credenciem como tal. A natureza do conceito é relacional, não fixa ou independente
de comparações. A questão que interfere na construção do conceito é a suposição
de que a diferença no momento histórico de formação do Estado enquanto potência
média implique na diferenciação funcional entre potências médias, o que impediria a
consolidação de um conceito utilizável em diversos momentos históricos. Flemes
afirma que as potências médias emergentes “usam instituições multilaterais para
promover metas de posse em primeiro lugar” (FLEMES, 2007, p. 24, tradução
nossa), porém, tais demandas, sob a retórica de justiça e democracia, são geradas
fundamentalmente pela escassez de recursos de seus países, assim como pela
baixa representatividade de suas regiões. As potências médias emergentes do
tempo contemporâneo seriam, logo, essencialmente diferentes das potências
médias tradicionais, que não seriam afetadas pela questão da distribuição interna de
recursos e que, portanto, não precisariam incluí-la na formulação de suas políticas
externas (FLEMES, 2007). Wood (1987) também divide as potências médias em
dois grupos: um deles, Western Likeminded11, composto essencialmente por países
europeus altamente desenvolvidos, dedica atenção constante a problemas
extrarregionais graças às suas situações regionais estabilizadas e abundância de
11 O termo está grafado em sua forma original devido à dificuldade de se traduzir o termo “Likeminded”, que indica algo próximo de uma identificação ideológica.
30
recursos internos, em contraposição aos demais Estados médios, que não agem
fora de suas regiões. Essa divisão teria como consequência a diferença na
construção da política externa das potências médias, especialmente no campo da
economia global.
Para a construção de um conceito útil de potências médias, abordagens como
as anteriores são dispensáveis, uma vez que supõem uma diferença funcional e de
atuação de tais unidades de acordo com a época em que se tornaram potências
médias. Deve-se, portanto, considerar uma abordagem como a exposta por Moore
(2007), que verifica as diferenças das potências médias tradicionais e emergentes
em relação ao sistema internacional, não em seu comportamento em si. A autora
observa que a diferença entre os comportamentos das potências médias, divididas
sob corte temporal, é causada por questões outras – como a adesão a sistemas
econômicos ou determinados regimes -, não relacionadas à estrutura do sistema.
Não há uma diferença substancial nas contribuições de ambos os grupos para a
sustentação do sistema, o que leva à conclusão de que não há uma diferença entre
as potências médias quando se trata do comportamento unitário motivado por
pressões do sistema internacional, sendo assim possível tratar do grupo de
potências médias como um todo.
2.2.3 Potência média versus potência regional
Um dos temas fundamentais para compreender e avaliar a produção
acadêmica sobre potências médias é a proximidade deste conceito com o conceito
de potência regional. Segundo alguns autores, ser um ator de destaque no
subsistema regional é requisito fundamental para que um Estado possa ser
classificado como uma potência média. Para outros, a preponderância em relação
aos vizinhos é uma possível característica das potências médias, mas não essencial
para sua composição. Há, por fim, os que dissociam completamente os dois
conceitos.
A mistura entre os conceitos é visível no trecho a seguir:
31
“Dois tipos de potência menor atingem uma eminência que as distinguem das demais: as grandes potências regionais12 e as potências médias. (...) Essas grandes potências regionais provavelmente serão candidatas a serem inseridas na categoria de potências médias no sistema de estados considerado como um todo.” (WIGHT, 2002, pp.47-48).
Wood (1987) também mescla traços das potências médias com os das
potências regionais, sem, contudo, explicitar a causalidade entre os dois conceitos,
preferindo apenas afirmar que na maioria dos casos, a principal preocupação
externa de uma potência média reside em seu entorno imediato, seja ela uma
oportunidade de expansão e reforço das capacidades, seja uma ameaça vinda da
proximidade com grandes potências ou outros Estados não categorizados.
Dentre os que consideram que a preponderância regional é um fator
constitutivo para a categorização de potência média, Flemes (2007) postula que a
superioridade desses países perante o entorno permite que eles sejam vistos como
potências e agrega meios de poder a eles – como por meio da construção de
instituições regionais por eles comandadas. Ao mesmo tempo, o protagonismo
regional geraria resistências que se interporiam como obstáculos à projeção das
potências médias – o movimento contrário ao protagonismo regional das potências
médias seria liderado pelos Estados que se identificassem como potências médias
em potencial, mas não que não conseguissem o protagonismo.
Cabe, antes de prosseguirmos na clarificação do conceito de potência média
e sua diferença do conceito de potência regional, tratarmos do atributo da liderança
regional. Como fica implícito em Flemes (2007) e em Moore (2007), uma potência
regional é aquele Estado que, além de exceder em capacidades os demais de seu
entorno, consegue estabelecer uma espécie de ordenamento regional favorável aos
seus interesses. Essa abordagem pode derivar inspiração da corrente liberal das
Relações Internacionais, que identifica no sistema uma governança baseada em
normas e instituições, ou ainda do pensamento gramsciano, que pensa a liderança
regional em termos de hegemonia, em sentido que mescla a posse de meios
materiais e a produção ideológica que legitima a ordem. A liderança, nos termos
propostos pelo estudo, não é um tema relevante por dois motivos. Em primeiro lugar,
porque a abordagem sistêmica elaborada por Waltz (1979) e desenvolvida nos
termos realistas neoclássicos trabalha com polaridades de alcance global, de forma
12 Nota do autor: o conceito de grande potência para Wight (2002) relaciona-se com a autonomia de ação e está melhor explicitado em trechos anteriores da obra.
32
a obliterar uma possível subordem ou entender que ela é produto da aquiescência
do(s) polos do sistema como um todo. Em segundo lugar, por uma questão lógica:
sabendo do caráter relacional do conceito, caso uma região apresente duas
potências médias, mas apenas uma apresente a liderança regional – ou ainda, caso
nenhuma das duas consiga se colocar como a líder regional -, deveremos ignorar o
status de potência média atingido por aquele Estado desfavorecido? A liderança
regional, portanto, foge à lógica adotada no estudo e apresenta problemas quando
inserida no debate sobre o conceito de potências médias.
Nolte (2010) apresenta uma definição de potência regional compatível com a
abordagem proposta, na qual os elementos constitutivos são facilmente discerníveis
e que servirá de auxílio para esclarecer a relação entre os conceitos de potência
média e potência regional. Segundo o autor, uma potência regional é
“(…) um Estado que geograficamente faz parte de uma região; um Estado que consegue se opor a qualquer coalizão de outros Estados na região; um Estado que exerce grande influência nos temas regionais; um Estado que, ao contrário de uma ‘potência média’, possa ser uma grande potência em escala global, somando-se à sua presença regional.” (NOLTE, 2010, p. 889, tradução nossa)
Ressalte-se que o autor desassocia os conceitos de potência média e
potência regional, admitindo que grandes potências – ou, em outros termos, polos
do sistema – sejam entendidos como potências regionais. Consequentemente,
potências médias podem não ser potências regionais, já que nos critérios propostos,
ela não conseguiria se sustentar contra uma coalizão que envolvesse uma potência
regional que fosse, ao mesmo tempo, uma grande potência.
A obra que melhor trabalha a dicotomia entre potências regionais e potências
médias nos sentidos buscados por esse trabalho, isto é, na tentativa de construir um
conceito preciso, é o trabalho de Sennes (1998). Segundo o autor, os conceitos de
potência média e potência regional podem ser intersecionais e serem representados
por um mesmo Estado, mas tal relação não é necessária e mais, a caracterização
de um Estado em uma das categorias não configura uma passagem ou sustentáculo
de sua colocação na outra. Pode haver também a preponderância regional por parte
de um Estado cuja colocação no sistema não se iguala à das potências médias13. A
separação é frutífera para que nenhum Estado, caso seja de fato uma potência
13 Fenômeno este logicamente admissível, ainda que empiricamente improvável.
33
média, mas não regional, seja excluído das considerações quando da análise dessa
categoria.
2.2.4 Um conceito de potência média
Apesar das inconsistências conceituais exibidas acima, existem tentativas de
construção de um conceito de potências médias que fogem das armadilhas da
inserção histórica e da confusão com as dinâmicas regionais. É possível, portanto,
aproveitar os aspectos não problemáticos da exposição anterior, somados a outras
contribuições de mais valor ainda a serem apresentados, para formular um conceito
utilizável em termos teóricos referentes às abordagens que primam pela
consideração dos fatores materiais como variáveis independentes e supõem a
formação de um sistema internacional anárquico por meio da interação entre os
Estados.
A tipologia formulada por Keohane (1969) é compatível com formulações
sistêmicas como a do Neorrealismo e do Realismo Neoclássico (WALTZ, 1979;
ROSE, 1998) e é suficientemente abstrata para se enquadrar em proposições
teóricas que se distanciem da análise conjuntural. A proposta do autor é a divisão
dos Estados em quatro categorias, separadas de acordo com o impacto das
unidades de cada categoria sobre o sistema: system-determining, system-
influencing, system-affecting e system-ineffectual14. Tais categorias são,
respectivamente, as superpotências, as grandes potências, as potências médias e
os demais Estados. A classificação da terceira categoria como a de potências
médias se dá porque, segundo o autor,
“alguns Estados que não podem ter esperanças de afetar o sistema agindo sozinhos podem, contudo, exercer impacto significante no sistema ao trabalhar por meio de grupos pequenos ou alianças ou por meio de organizações universais ou regionais: estes podem ser classificados como Estados system-affecting.” (KEOHANE, 1969, p. 295, tradução nossa).
As potências médias são caracterizadas pela incapacidade de agir sobre a
totalidade do sistema, uma vez que possuem capacidades militares reduzidas
relativamente àquelas possuídas pelas potências de ordem superior graças ao
14 Os termos serão usados sem tradução literal, uma vez que não há tradução literal dos termos que se encaixem na norma culta da língua portuguesa.
34
avanço tecnológico, assim como têm recursos econômicos e mecanismos de
execução de política externa relativamente restritos. As limitações das potências
médias tem como consequência a assimetria entre suas capacidades de barganha –
baixa em termos militares sistêmicos, mas média ou mesmo potencialmente alta em
temas como disputas econômicas e conflitos localizados. As potências médias
apresentam um quadro de estratégias de ação externa variável de acordo com o
setor (SENNES, 1998).
O comportamento das potências médias, determinado pelas limitações destes
Estados frente à anarquia sistêmica e a presença de outros atores dotados de mais
capacidades, privilegia a ação coletiva, seja por meio da atuação em fóruns
multilaterais ou pela participação em alianças. As deficiências na dotação de poder
são compensadas pela agregação de meios, controle do comportamento alheio e
promoção da ordem com custos menores propiciados pela atuação em conjunto
(KEOHANE, 1969; SENNES, 1998). Em termos bilaterais, a condição inferior das
potências médias em relação às potências superiores também consiste no principal
fator condicionante do comportamento. A tendência geral é que as potências médias
desenvolvam estratégias que evitem colocar o país sob a influência direta das
grandes potências e superpotências, como o controle dos temas tratados com as
potências superiores ou o incremento de relações com mais de um desses países,
de modo a contrabalançar a influência de cada um individualmente. Em relação aos
Estados system-ineffectual, isto é, aqueles que possuem ainda menos capacidades,
as potências médias adotam o comportamento inverso, buscando aumentar
constantemente sua influência e buscando relações vantajosas para com eles, de
forma a aumentar sua influência sobre o sistema (SENNES, 1998). Não é possível
prever possíveis comportamentos das potências médias em relação às suas regiões,
uma vez que não há consenso sobre 1) a interseção entre os conceitos de potência
média e potência regional e 2) sobre a geração ou não de resistências quanto a uma
possível tentativa de liderança regional, e consequentemente sobre a reação
provável das potências médias.
2.2.5 Considerações finais sobre as potências médias
Para além dos estudos conjunturais, gestados sob as necessidades do
período em que são escritos, o conceito de potências médias se mostra útil para o
35
estudo teórico das Relações Internacionais e integrará a hipótese a ser delineada a
seguir. Ao integrar características das unidades – e não de um ou outro Estado em
particular - em uma estrutura de análise que entende o sistema anárquico como fator
primordial de compreensão do campo, um conceito nomotético de potências médias
permite uma leitura mais refinada da interação entre estas unidades, sem atentar
contra a lógica motora do sistema. Ademais, o conceito substancia com maior
precisão as predições do comportamento dos Estados, ao compreender os
diferentes padrões, separados entre o bilateralismo e o multilateralismo, entre a
relação com Estados mais potentes e menos potentes, características úteis em um
programa de pesquisa que pretende, por meio do enfoque sistêmico, predizer
comportamentos dos Estados.
2.3 Estrutura sistêmica e política externa: o espaço do Estado
Os estudos que partem da perspectiva estrutural sobre o sistema
internacional para tratar das nuances da política externa se defrontam sempre com a
seguinte questão: como o Estado pode construir uma política externa própria se seu
comportamento é definido pelas características do sistema internacional? É possível
fazer uma leitura do realismo segundo a qual o imperativo da busca pela
sobrevivência e o condicionamento gerado pela detenção de capacidades tolheriam
a liberdade de ação das unidades. Conforme texto já abordado acima, o realismo
estrutural seria incapaz de admitir elucubrações sobre a feitura da política externa, já
que dentro de sua lógica os comportamentos que desviem daquele previsto pela
lógica sistêmica levarão à eliminação da unidade que os adota (WALTZ, 1996). O
realismo estrutural suporia uma espécie de racionalidade instrumental imutável –
que é próxima, mas não deve ser confundida com a racionalidade completa das
firmas em um modelo de cunho microeconômico -, segundo a qual as habilidades de
percepção e leitura do ambiente e adaptação ao meio garantiriam a sobrevivência
(WALTZ, 1979; STERLING-FOLKER, 1997).
Os desenvolvimentos recentes da tradição realista, tratados aqui como
realismo neoclássico, também admitem as pressões sistêmicas como
condicionantes de extrema relevância para a compreensão da conduta dos Estados
no sistema internacional. A anarquia é o fator preponderante de organização do
sistema, assim como as unidades são funcionalmente idênticas e distinguíveis pela
36
sua dotação de capacidades materiais; tais características, contudo, não são as
únicas condições existentes para a construção da atuação externa dos Estados. A
organização interna das unidades gera consequências para sua atuação no sistema
internacional, ainda que, ao fim e ao cabo, todas elas possuam o mesmo objetivo
em se tratando do sistema internacional. Ignorar tal realidade, já tratada de forma
ampla na literatura da subárea da análise de política externa, seria incorrer
deliberadamente em imprecisões analíticas.
Definida brevemente como “(...) a soma das relações externas oficiais
conduzidas por um ator independente (normalmente um Estado) nas Relações
Internacionais” (HILL, p. 3, tradução nossa), a política externa dos Estados pode ter
constituintes vários. Hudson (2007) lista tentativas de explicar e compreender a
confecção das políticas externas que vão das microvariáveis psicológicas dos chefes
de Estados, passando pela formação institucional e a cultura, até a determinação
completa das ações pelas pressões do meio exterior. Apesar de ricas, serão
dispensadas as explicações de cunho cultural e psicológico, consideradas suas
incongruências para com a visão estrutural do sistema internacional; estas pelo
escopo limitado, bastando-se no mais das vezes ao perfil dos chefes de Estado,
aquelas pelas enormes dificuldades na consolidação de um conceito de cultura
aplicável para a análise da tomada de decisão em política internacional (HUDSON,
2007). Próximas da perspectiva estrutural há análises interpretativas das políticas
externas inspiradas no pensamento da aussenpolitik, corrente geopolítica de
inspiração germânica, dispensada aqui tão somente pela falta da sistematização
teórica no campo das Relações Internacionais (GOUREVITCH, 1978).
Ao analisar as ações e reações estadunidenses durante o episódio da crise
dos mísseis de Cuba de 1962, Graham Allison desenvolveu dois modelos
conceituais congruentes com a perspectiva realista estrutural das Relações
Internacionais, nos quais os Estados respondem às demandas impostas pela lógica
sistêmica15. Segundo o paradigma dos processos organizacionais, “os
acontecimentos da política internacional são, em três aspectos críticos, resultados
de processos organizacionais.” (ALLISON, 1969, p. 699, tradução nossa).
Primeiramente, Estados agem por meio de organizações menores e especializadas,
15 São três os modelos desenvolvidos por Allison (1969), porém, dispensaremos o paradigma da política racional por ela se enquadrar mais nos supostos do neorrealismo, que dispensam as idiossincrasias institucionais das unidades.
37
como ministérios e exércitos, cujo comportamento é majoritariamente determinado
por procedimentos pré-estabelecidos. Em segundo lugar, os procedimentos
elaborados pelas organizações limitam as opções disponíveis para tratar das
situações às quais devem responder. Por fim, os procedimentos operacionais das
organizações limitam as opções decisórias dos líderes ao identificar os problemas,
fornecer as informações e as opções de ação (ALLISON, 1969). Ao passo que as
organizações permitem lidar com diversos temas simultaneamente e encontrar
soluções para problemas que se repetem, elas também podem dificultar a ação ao
limitarem as operações possíveis, agir de forma paroquial e não conseguirem se
integrar umas às outras quando necessário (idem, ibidem).
O paradigma seguinte desenvolvido por Allison é o da política burocrática,
segundo o qual
“o aparato de cada governo nacional constitui uma arena complexa para o jogo intranacional (...) O que a nação faz é às vezes o resultado do triunfo de um grupo sobre os outros. Mais frequentemente, contudo, grupos diferentes puxando de direções diferentes concebem um resultado distinto daquele que qualquer um deles pretendia.” (ALLISON, 1969, p. 707, tradução nossa)
Agentes individuais, dotados de diferentes percepções e prioridades, buscam
implementar suas ideias e programas por meio das organizações que comandam. A
probabilidade de ser bem sucedido depende da posição do agente dentro da
hierarquia governamental, sendo o poder definido como a capacidade de influenciar
efetivamente na adoção de condutas por parte do governo (ALLISON, 1969).
Uma perspectiva a ser observada sobre a construção da política externa é o
modelo dos jogos de dois níveis elaborado por Robert Putnam (1988), que
desenvolve o construto de Allison segundo o qual processos de tomada de decisão
em política externa podem depender de atores com interesses diversos. Os poderes
executivos dos Estados estão expostos às pressões do sistema internacional e às
dos grupos políticos nacionais, e a disputa dos poderes executivos com cada um
destes lados é chamada de jogo (PUTNAM, 1988). Os jogos estão ligados entre si,
já que as condições para a obtenção de um acordo podem ser definidas tanto pelos
condicionantes externos quanto pelos internos, de forma que as negociações devem
ser conduzidas de forma a obter um acordo satisfatório para ambos os lados com os
quais o poder executivo negocia. Ao mesmo tempo, o poder executivo pode alegar
38
os constrangimentos gerados pelo outro tabuleiro para barganhar com os atores
domésticos ou os externos. As limitações identificadas permitem afirmar que “(...) a
abordagem de dois níveis reconhece que os tomadores de decisão centrais lutam
para conciliar os imperativos domésticos e internacionais simultaneamente. (...) [os]
estadistas em tal situação complicada encaram diferentes oportunidades e dilemas
estratégicos.” (PUTNAM, 1988, p. 460, tradução nossa). É válido observar que a
perspectiva do poder executivo como responsável pelo elo entre os sistemas - o
relacionamento com os seus análogos externos e os demais atores internos - se
aproxima da definição realista neoclássica do Estado como entidade resumível no
grupo encarregado pela condução do aparelho de segurança nacional e da política
externa, foco das pressões internas.
Demonstrados modos de entender como é feita a política externa, torna-se
mais claro seu equacionamento com a perspectiva estrutural da tradição realista, em
especial do realismo neoclássico. O sistema anárquico constrange os atores e
determina que aqueles que não propugnam por sua própria sobrevivência
provavelmente serão eliminados pelos demais – mas não há qualquer orientação
sobre como fazê-lo. A política externa pode ser elaborada de diversas formas, como
atestado acima, e será eficiente caso forneça meios de sobrevivência em um
ambiente anárquico, não importando o modo como a aquisição de meios ocorre. Em
termos análogos aos estudos estratégicos, a anarquia sistêmica fornece os objetivos
políticos dos Estados, enquanto cabe às políticas externas formular a estratégia, isto
é, a organização dos meios disponíveis para a obtenção de um objetivo.
É possível, claro, fazer previsões baseadas tão somente nas características
sistêmicas – é improvável, por exemplo, que um país de pequeno território e
população e de capacidades econômicas e militares exíguas decida que sua
sobrevivência depende da aniquilação da grande potência sistêmica. É ainda mais
improvável que as possíveis ações tomadas nesse sentido possam ser bem
sucedidas. A análise probabilística nesse sentido não anula o fato de os limites da
política externa serem, no mais das vezes, vagos, difíceis de serem discernidos.
Essa abertura permite entrever a explicação de diversos “experimentos” realizados
ao longo da história, nos quais as relações exteriores de certos países foram
alteradas radicalmente ou apresentaram decisões improváveis.
39
2.4 Pragmatismo Responsável – uma hipótese
Em meados da sétima década do século XX, o sistema internacional poderia
ser descrito em termos teóricos como um sistema anárquico povoado por unidades
não-especializadas no qual a distribuição das capacidades permitia sua identificação
como bipolar – com ênfase na afirmação de que a bipolaridade consiste na
preeminência de dois Estados, não na existência de dois blocos liderados por cada
uma das grandes potências (WALTZ, 1979). Essa situação perdurou de meados da
década de 1940 até a última década do século XX. Dessa forma, é possível afirmar
que os três fatores que condicionam o funcionamento do sistema internacional –
anarquia, não especialização das unidades e distribuição das capacidades em
termos de polaridade - se mantiveram ao longo do período analisado. Como então
explicar uma possível mudança na estratégia de inserção internacional de um país
se os fatores principais se mantiveram constantes?
A resposta está em dois fatores ignorados pelo Neorrealismo, mas colocado
em pauta pelo Realismo Neoclássico: primeiramente, as alterações relativas de
dotação de capacidades entre as unidades do sistema. Em segundo lugar, as
variáveis intervenientes já exibidas, como as percepções dos tomadores de decisão
e possibilidades propiciadas pela estrutura institucional do Estado.
Adotaremos a seguinte hipótese para teste do caso brasileiro: a política
externa brasileira da presidência Geisel terá sido consequência das possibilidades
abertas pela aquisição de capacidades e, especialmente, pelo crescimento relativo
destas dentro do sistema internacional bipolar. Serviriam como agentes internos da
mudança a percepção que tomadores de decisão brasileiros tinham sistema
internacional e o formato institucional da tomada de decisão em política externa.
40
3 O SISTEMA INTERNACIONAL DA GUERRA FRIA
O presente capítulo tem o objetivo de apresentar as características
fundamentais do sistema internacional do período abordado pela pesquisa. Este
esforço tem como justificativa apresentar o contexto no qual o Brasil, principal objeto
de estudo do trabalho, estava inserido, assim como de matizar historicamente a
lógica fornecida pela teoria. Quanto ao segundo tema, cabem algumas observações
iniciais, pertinentes às razões de se mesclar diretrizes teóricas com narrativas
históricas.
Como apresentado no capítulo anterior, a tradição realista das Relações
Internacionais teve, em sua vertente neorrealista, ênfase acentuada sobre um
modelo abstrato do funcionamento do sistema internacional. Se, por um lado, a
construção de um modelo simples indicava uma evolução científica, a identificação
posterior de um descompasso entre os modelos especulativos e os fatos parecia
impor limitações à área enquanto ciência. Admite-se atualmente que as Relações
Internacionais são uma ciência histórica, ou seja, cujos paradigmas acomodam os
fatos e as descobertas sobre os fatos posteriores em seu desenvolvimento
conceitual (WOHLFORTH, 2000). A compreensão histórica baseada em quantidades
substanciais de fatos permite encontrar as razões pelas quais os Estados adotam
ou, principalmente, deixam de adotar os comportamentos prescritos pelos modelos
teóricos. Esta possibilidade é fundamental para o aprimoramento dos modelos do
campo. Em termos mais próximos desta pesquisa, a abertura para o levantamento
histórico é um avanço da tradição realista incorporado pelo realismo neoclássico.
Apesar de rejeitada pela perspectiva fortemente abstrata da proposta neorrealista
em sua formulação inicial, “(...) a pesquisa histórica é fundamental para o trabalho
dos realistas neoclássicos (...)” (HOBSON, LAWSON, 2008, p. 418, tradução nossa),
especialmente devido à admissão de que variáveis de caráter interveniente são
importantes na compreensão de atos passados e previsão de acontecimentos.
“Os princípios centrais do realismo neoclássico – que a distribuição das capacidades relativas é somente um fator que afeta as percepções de ameaça, e que as metas e propósitos para os quais o poder material são igualmente importantes – ressoam bem com a forma a qual muitos historiadores internacionais entendem a mudança e a estabilidade internacionais.” (ELMAN, ELMAN, 2001, p. 35, tradução nossa)
41
A natureza sistêmica do ambiente internacional, reconhecida pelo marco
teórico da pesquisa, se expressa em termos reais no contexto da Guerra Fria e,
como qualquer ligação entre teoria e realidade em termos das ciências sociais, deve
ser posta em perspectiva das variações e desencaixes entre as duas partes.
A pesquisa histórica apresenta também fragilidades, mesmo após sua
reabilitação perante a epistemologia das Relações Internacionais, e cabe debatê-las
e apresentar formas de mitiga-las, a fim de garantir a validade do esforço
apresentado. A diferença fundamental entre historiadores e cientistas políticos16,
segundo Elman e Elman (2001), é o modo de compreender as causalidades. Os
primeiros admitem as causalidades de forma contingente, enquanto os segundos
buscam por relações de causa e consequência que sejam categóricas e
reproduzíveis. A crítica de alguns setores da ciência política ao uso da história é a
de que, ao inserir nuances e particularidades em excesso, a história obste a busca
por correlações e causações sólidas, especialmente por tratar muitas vezes de
casos singulares. A solução vem por meio da adaptação da narrativa histórica no
método do process-tracing, por meio do qual o analista busca sequencias
cronológicas de eventos que sejam potencialmente causas de outros fenômenos.
Outra questão que se impõe sobre o uso da história na análise política de
cunho teórico é a da familiaridade com a historiografia, “(...) definida como a escrita
da história baseada em uma leitura crítica e seletiva das fontes que sintetize partes
particulares de informação em uma descrição narrativa ou análise de um tema.”
(THIES, 2002, p. 351, tradução nossa). O cientista politico, em tese, não possui
treinamento para lidar com a pesquisa histórica, logo, seu trabalho em fontes
primárias pode ser prejudicado tanto pela inabilidade em interpretar as informações
encontradas quanto pela escassez de recursos como o tempo, o que impossibilita
que ele se dedique à pesquisa de forma aprofundada. Quanto às fontes
secundárias, ele pode ser acossado por problemas de viés e de seletividade. Ao
contar com informações já trabalhadas previamente por outros pesquisadores, o
cientista político pode basear suas pesquisas em relatos incompletos e/ou
defasados em relação às evidências mais recentes, ou ainda, que apresentem
versões parciais, levando à feitura de inferências enviesadas e incorretas. O
cientista político pode também selecionar apenas os relatos históricos que
16 E pela alcunha de cientistas políticos, englobamos não somente os profissionais do campo da Ciência Política, mas também das Relações Internacionais e outros que lidem com os temas da área.
42
corroboram ou pareçam corroborar suas premissas, falha ainda mais grave caso não
haja atenção para a historicidade dos conceitos, resultando em pesquisas cujas
conclusões se aproximam de afirmações tautológicas e que sustentam
possibilidades anacrônicas. Para evitar que tais problemas venham a dirimir a
validade do trabalho, seguiremos as recomendações de Thies (2002) quanto ao uso
de fontes históricas. Ao tratar de fontes primárias, buscaremos avaliar os
documentos em seu contexto e de acordo com as informações disponíveis quando
de sua feitura, assim como, sempre que possível, usaremos mais de uma fonte para
abordar um mesmo tema, evitando assim uma perspectiva unilateral dos fatos.
Quanto às fontes secundárias, buscaremos a pluralidade das fontes e da filiação
historiográfica destas, assim como atentaremos para o contexto no qual os autores
das fontes estão inseridos e não nos limitaremos às fontes que, a princípio, parecem
confirmar as hipóteses do trabalho.
O presente capítulo se debruçará sobre o sistema internacional da Guerra
Fria a fim de identificar as fundações sobre as quais a lógica da Guerra Fria se
sustentava: quais eram as bases materiais da bipolaridade? Houve diferentes modos
de condução do relacionamento entre polos durante o período? Como se dava a
distribuição das capacidades entre as demais unidades do sistema?
Consequentemente, qual a possibilidade de atuação dos demais Estados que não a
União Soviética e os Estados Unidos da América? Para responder a tais
questionamentos, será apresentado um resumo histórico do período da Guerra Fria,
incluindo suas causas e seu encaixe em uma visão sistêmica, seguido de uma
abordagem do período da détente – possíveis razões e características – e, por fim,
uma breve análise das implicações da lógica da Guerra Fria, em especial da
détente, para os Estados menos potentes.
3.1 Guerra Fria: origens, desenvolvimento e teoria
Não há consenso sobre quando exatamente começou o enfrentamento entre
os Estados Unidos da América (EUA) e a União das Repúblicas Socialistas
Soviéticas (URSS) - as duas maiores potências do planeta após o fim da Segunda
Guerra Mundial. Segundo Gaddis (2006), antes mesmo do desfazimento da coalizão
feita para a luta no conflito mundial já era possível afirmar que os dois países e seus
respectivos aliados já se encontravam em estado de oposição, o que pode ser
43
atestado por meio das ações tomadas por ambas as partes para finalizar a luta
contra a Alemanha e o Japão. O avanço rápido dos EUA para leste e da URSS para
oeste no front europeu teria sido motivado pela necessidade de negar ao outro
influência sobre os espaços percorridos após o fim do conflito, assim como o
bombardeio nuclear de Hiroshima e Nagasaki teria sido não uma necessidade tática,
mas uma ação de divulgação do poderio estadunidense com o fim de dissuadir uma
maior expansão soviética sobre o arquipélago japonês17. O enfrentamento entre os
países, segundo Gaddis (2006), seria provocado tanto pela posição relativa dos
atores no sistema internacional, superiores a todos os demais, quanto pela
incompatibilidade dos modelos de Estado e sociedade propostos por cada um deles.
Hobsbawm (1995), por sua vez, identifica as origens da Guerra Fria na
avaliação que os dois Estados fizeram da conjuntura internacional nos anos
imediatamente posteriores à Segunda Guerra Mundial. Os EUA viam na URSS um
país dotado de um conjunto notável de capacidades: imensa extensão territorial,
recursos como o carvão e o aço em abundância e forças armadas capacitadas –
ainda que a duras penas, capazes de derrotar a eficiente máquina de guerra da
Alemanha nazista. Ademais, figuras chave das instâncias decisórias dos EUA
acreditavam em um pensamento político russo imutável, orientado pela constante
sensação de insegurança. Como consequência, todas as ações soviéticas seriam
efetuadas com vistas a sustentar uma política de força, cujo objetivo último seria a
destruição total dos inimigos. Evidências dessa avaliação estadunidense, com ecos
sobre seus aliados, podem ser encontradas no Long Telegram, comunicação
diplomática que serviu de base para as relações entre os EUA e a URSS no período,
e no Sinews of Peace Speech, no qual Winston Churchill cunhou a expressão
“Cortina de Ferro” para designar a divisão entre os países europeus18. A União
Soviética, por outro lado, estava ciente de sua posição como grande força no
sistema internacional, mas reconhecia os EUA como a maior potência global, capaz
de projetar suas forças a qualquer ponto do planeta, única detentora da tecnologia
nuclear bélica e responsável por aproximadamente metade da produção econômica
mundial. Dessa forma, os EUA seriam o único Estado capaz de retirar a URSS da
posição segurança relativa obtida ao fim do conflito mundial, porém, não o fariam
17 A URSS avançou sobre as ilhas meridionais do arquipélago das Curilas, que até antes do conflito era dividido pelos dois países. 18 Ver KEENAN, 1946 e CHURCHILL, 1946
44
sem grandes custos. O impasse entre as posições dos dois países, que delinearia a
política mundial nas décadas seguintes, pode ser sumariado nos seguintes termos:
“(...) enquanto os EUA se preocupavam com o perigo de uma possível supremacia
mundial soviética num dado momento futuro, Moscou se preocupava com a
hegemonia de fato dos EUA, então exercida sobre todas as partes do mundo não
ocupadas pelo Exército Vermelho.” (HOBSBAWM, 1995, p. 231).
A partir do início das hostilidades entre as duas superpotências e seus
respectivos aliados, o enfrentamento passou a ser o ponto fundamental para a
compreensão da política internacional. O antagonismo delineou as relações entre
Estados em maior ou menor grau até seu fim, na transição entre as duas últimas
décadas do século; sua condução, contudo, não se deu de forma constante ao longo
dos quase cinquenta anos. Assim como no debate sobre as origens do embate entre
EUA e URSS, não há consenso sobre a periodização exata da Guerra Fria.
Hobsbawm (1996) divide a história da fase em duas grandes unidades: a primeira do
fim da Segunda Guerra Mundial à crise do petróleo de 1973, a segunda deste marco
à queda do Muro de Berlim em 1989, tendo como referencial uma abordagem
totalizante, que salienta os eventos de grande monta, cujas consequências não se
bastam no relacionamento dos dois polos, mas podem ser observadas em todas as
unidades do sistema. Na primeira metade, o sistema é estável e comandado
essencialmente pelos líderes de cada bloco, mas há progressivo ganho de poder
pelas unidades menores. A segunda metade é caracterizada pela instabilidade
provocada pelo ganho de poder dos Estados não-polos, e a instabilidade põe à
prova a capacidade dos polos de se manter à frente, levando ao colapso do sistema
bipolar.
Gaddis (2006) não constrói uma periodização explícita, mas deixa claro que a
dinâmica de funcionamento da Guerra Fria se alterou ao longo do tempo,
salientando a flexibilização da bipolaridade após a criação do Movimento dos Não-
Alinhados em 1955, e, nos anos 1960, a ruptura sino-soviética e a busca da França
gaulista por autonomia. Watson (1992) trata da Guerra Fria em cortes temáticos, não
cronológicos, mas observa que “[…] Kruschev e depois particularmente Nixon e
Kissinger exploraram as possibilidades de conter seu antagonismo, a conduzi-lo de
forma menos cara e perigosa, especialmente por meio de um diálogo confidencial
mais realista e de acordos de limitação de armas” (WATSON, 1992, p. 294, tradução
nossa). Esse movimento, somado aos processos da descolonização e do
45
crescimento econômico de outros Estados desenvolvidos, gradualmente mitigou a
dominância das superpotências (WATSON, 1992).
Nos três volumes sobre a história da Guerra Fria editados por Leffler e
Westad (2010), está presente uma periodização em três partes. A primeira,
caracterizada pela divisão explícita da política mundial em blocos liderados pelas
superpotências e por atritos entre os blocos, vai do fim da Segunda Guerra Mundial
até a Crise dos Mísseis de Cuba em 1962, ápice da lógica de confronto e do risco de
conflito direto entre EUA e URSS. O segundo período vai de 1962 até 1975, quando
da realização da Conferência de Helsinque, e é caracterizado pela busca de
acomodação na bipolaridade por parte das duas superpotências e seus aliados,
assim como pelo ganho de relevância dos países integrantes do Movimento dos
Não-Alinhados no cálculo estratégico internacional. Por fim, o terceiro segmento da
Guerra Fria identificado pelos autores vai de 1975 a 1991, encerrando o conflito com
o colapso da União Soviética. Os principais traços do período são o retorno de uma
confrontação mais direta entre os blocos, processo conduzido principalmente após a
posse de Ronald Reagan como presidente dos EUA e a subsequente busca pela
primazia militar do país. Saraiva (2001) também adota um arranjo tripartite para a
história do período. Segundo o autor, de 1947 a 1968 as relações entre Estados
foram dominadas pelos EUA e pela URSS, em um arranjo que progressivamente se
abriu para novos atores. De 1969 a 1979, a nova fase do sistema internacional seria
caracterizada por quatro linhas principais: a détente entre as superpotências, a
diversidade de interesses entre os diversos Estados, a proposta terceiro-mundista
da Nova Ordem Econômica Internacional e as crises financeira e energética como
fatores de desestabilização do sistema. De 1979 em diante, a Guerra Fria entrou em
sua fase final, marcada pela intensificação da disputa entre os EUA e a URSS,
seguida de uma tentativa de acomodação do país socialista como potência em
declínio e, em seguida, seu esfacelamento e o fim do conflito.
As leituras sobre a Guerra Fria são muitas, não havendo consenso sobre
como definir em termos históricos o sistema internacional no período estudado;
porém, o enquadramento teórico é bastante preciso ao definir o período,
especialmente aquele do recorte da pesquisa, como o de uma bipolaridade.
Escrevendo em 1979, Kenneth Waltz afirma que “(…) o sistema bipolar durou três
décadas porque nenhum terceiro Estado foi capaz de desenvolver capacidades
comparáveis àquelas dos Estados Unidos e da União Soviética” (WALTZ, 1979, p.
46
162, tradução nossa). A afirmação se sustenta quando analisamos os indicadores de
capacidades do período: os gastos militares das duas superpotências são muito
superiores aos de qualquer outro Estado – na década de 1970, EUA e URSS se
alternavam nas primeiras colocações do ranking, e em nenhum momento o gasto
militar da China, terceira colocada, chega a superar 1/3 do valor do segundo
colocado (ver Tabela 1).
Tabela 1 - Gasto militar total (US$ milhões - valor constante 1978) (continua)
Ano – 1970 Ano – 1973 Ano – 1976 Ano - 1979
1 Estados Unidos 128844 1 União Soviética 140478 1 União Soviética 158225 1 União Soviética 166669
2 União Soviética 127762 2 Estados Unidos 112094 2 Estados Unidos 103303 2 Estados Unidos 112394
3 China 32933 3 China 35048 3 China 35980 3 China 38497
4 Alemanha Ocid. 17204 4 Alemanha Ocid. 20169 4 Alemanha Ocid. 20887 4 Alemanha Ocid. 21773
5 França 14450 5 França 14960 5 França 16882 5 França 19270
6 Reino Unido 12401 6 Reino Unido 14159 6 Reino Unido 14757 6 Reino Unido 15139
7 Polônia 6009 7 Polônia 7105 7 Irã 11047 7 Arábia Saudita 13240
8 Itália 5178 8 Japão 6841 8 Arábia Saudita 10233 8 Japão 9748
9 Japão 5153 9 Itália 6237 9 Japão 7913 9 Polônia 7778
10 Alemanha Orie. 5007 10 Alemanha Orie. 5622 10 Polônia 7847 10 Itália 6619
11 Irã 3465 11 Irã 5447 11 Alemanha Orie. 6088 11 Alemanha Orie. 6292
12 Holanda 3446 12 Israel 4121 12 Itália 5727 12 Holanda 4499
13 Canadá 3417 13 Holanda 3671 13 Holanda 3964 13 Israel 4341
14 Espanha 3158 14 Espanha 3389 14 Israel 3943 14 Canadá 3834
15 Austrália 2944 15 Canadá 3371 15 Canadá 3593 15 Índia 3420
16 Suécia 2817 16 Arábia Saudita 3306 16 Espanha 3400 16 Bélgica 3258
17 Índia 2606 17 Suécia 2927 17 Índia 3296 17 Suécia 3011
18 Arábia Saudita 2534 18 Índia 2626 18 Turquia 3010 18 Coreia do Sul 2838
19 Israel 2346 19 Austrália 2471 19 Suécia 2907 19 Iugoslávia 2664
20 Bélgica 2170 20 Bélgica 2451 20 Austrália 2899 20 Espanha 2652
21 Nigéria 1880 21 Brasil 1843 21 Bélgica 2894 21 Austrália 2624
22 Brasil 1460 22 Turquia 1562 22 Coreia do Sul 2233 22 Turquia 2307
23 Turquia 1343 23 Coreia do Norte 1550 23 Brasil 2110 23 Noruega 2246
24 Egito 1161 24 Nigéria 1491 24 África do Sul 2043 24 Indonésia 1937
25 Iugoslávia 1031 25 Egito 1444 25 Nigéria 2033 25 Egito 1717
26 Argentina 984 26 Iugoslávia 1228 26 Iugoslávia 2033 26 Argentina 1713
27 Noruega 965 27 África do Sul 1061 27 Egito 1571 27 África do Sul 1602
28 Coreia do Norte 954 28 Indonésia 1026 28 Coreia do Norte 1481 28 Brasil 1580
29 Indonésia 915 29 Noruega 997 29 Indonésia 1479 29 Nigéria 1531
30 Portugal 873 30 Coreia do Sul 995 30 Argentina 1464 30 Coreia do Norte 1208
31 Coreia do Sul 814 31 Paquistão 950 31 Noruega 1164 31 Paquistão 980
32 Paquistão 762 32 Portugal 938 32 Paquistão 997 32 Portugal 640
33 África do Sul 762 33 Argentina 859 33 Portugal 659 33 Venezuela 522
47
34 Venezuela 462 34 Venezuela 555 34 Venezuela 635 34 Peru 449
35 México 413 35 México 521 35 México 627 35 México 428
36 Zaire 323 36 Chile 439 36 Peru 545 36 Chile 413
37 Chile 318 37 Peru 338 37 Chile 254 37 Colômbia 199
38 Peru 263 38 Colômbia 205 38 Zaire 189 38 Equador 142
39 Colômbia 205 39 Zaire 198 39 Colômbia 187 39 Uruguai 115
40 Uruguai 83 40 Equador 99 40 Equador 144 40 Bolívia 79
41 Equador 76 41 Uruguai 98 41 Uruguai 117 41 Zaire 50
42 Bolívia 49 42 Bolívia 50 42 Bolívia 84 42 Paraguai 33
43 Paraguai 25 43 Paraguai 22 43 Paraguai 29 43 Guiana 15
44 Guiana 6 44 Guiana 6 44 Guiana 22 44 Irã n/a
45 Suriname n/a 45 Suriname n/a 45 Suriname n/a 45 Suriname n/a
Fonte: STATE, 1982
A situação de bipolaridade se reforça ao averiguarmos as capacidades
nucleares dos Estados. Enquanto a União Soviética começa a década de 1970 com
mais de dez mil ogivas nucleares, e os Estados Unidos, mais de vinte e cinco mil, o
terceiro colocado no ranking, o Reino Unido, possui 280 artefatos. No fim do
período, em 1979, a URSS toma a liderança no quesito, contando com quase vinte e
oito mil ogivas, deixando para trás os EUA, com aproximadamente vinte e cinco mil.
O terceiro lugar permanece com o Reino Unido e seus 350 artefatos, situação que
configura claramente uma bipolaridade, especialmente se considerado que os dois
maiores detentores de armamentos nucleares possuíam, desde o início da década
de 1960, mísseis balísticos de alcance intercontinental, cujo alcance compraz a
maior parte do globo terrestre (NORRIS, KRISTENSEN, 2006) (ver tabela 2).
Tabela 2 - Número de ogivas nucleares
Ano – 1970 Ano – 1973 Ano – 1976 Ano – 1979
1 Estados Unidos 26662 1 Estados Unidos 28999 1 Estados Unidos 25579 1 União Soviética 27935
2 União Soviética 11643 2 União Soviética 15915 2 União Soviética 21205 2 Estados Unidos 24826
3 Reino Unido 280 3 Reino Unido 275 3 Reino Unido 350 3 Reino Unido 350
4 França 36 4 França 116 4 França 212 4 França 235
5 China 75 5 China 150 5 China 190 5 China 235
Fonte: Norris; Kristensen, 2006
48
Como todo conceito abstrato, formulado para fornecer uma possibilidade de
explicação dos fenômenos reais, a bipolaridade do sistema internacional não é
absoluta. Mesmo ao tratarmos de dados brutos, é possível encontrar indicadores
que relativizam o predomínio dos Estados Unidos e da União Soviética sobre o
sistema internacional do período, e que não apenas salientam a natureza estilizada
da leitura do sistema enquanto bipolar, como também auxiliam a abrir caminho para
pensar na ação das unidades menores do sistema, assim como servem de chave
para compreender alguns fatos da política mundial no período analisado. Um
exemplo é a evolução econômica internacional no período. No início da década de
1970, o produto interno bruto (PIB) dos Estados Unidos é o maior do mundo,
superando a marca de um trilhão de dólares. Este valor consiste em mais do que o
dobro do produto econômico da União Soviética, dona da segunda maior economia
do planeta, - cerca de US$ 430 bilhões. O PIB soviético, por sua vez, é um pouco
maior que o dobro do japonês e alemão ocidental – terceira e quarta economias
mundiais, por volta dos US$ 200 bilhões. Essa situação inicial deixa claro que, de
fato, os EUA e a URSS são os dois principais Estados do sistema, porém, não é
possível classificar o quadro econômico como uma bipolaridade. A grande
superioridade do primeiro colocado sobre o segundo não permite falar em
bipolaridade, já que um polo é uma unidade cujas capacidades estão acima
daquelas dos demais integrantes do sistema e que, salvo no longo prazo, não pode
ser alcançado. Não havendo paridade entre os dois primeiros colocados, a
bipolaridade é negada.
O quadro é ainda mais matizado se analisarmos o final do período em tela.
Em 1979, o PIB estadunidense é de aproximadamente US$ 2 trilhões e meio de,
enquanto o segundo maior PIB mundial é o do Japão, com pouco mais de US$ 1
trilhão, que ultrapassa a União Soviética, com US$ 900 bilhões. O quarto lugar na
listagem é a Alemanha Ocidental, cujo PIB atinge a marca de US$ 850 bilhões. A
leitura dos dados indica que, se no momento já não seria apropriado transpor a
bipolaridade em termos militares para o quadro econômico, a situação é ainda mais
complexa no fim da década de 1970, uma vez que a URSS, um dos polos do
sistema, não é uma das duas maiores economias. Ademais, a diferença entre o
49
segundo lugar e o quarto lugar na listagem é de menos de US$ 200 bilhões, o que
indica, em uma leitura bruta, uma multipolaridade econômica19 (ver tabela 3).
Tabela 3 - Produto Interno Bruto (US$ bilhões)
Ano – 1970 Ano – 1973 Ano – 1976 Ano – 1979
1 Estados Unidos 1.024,8 1 Estados Unidos 1.369,3 1 Estados Unidos 1.809,1 1 Estados Unidos 2.543,5
2 União Soviética 433,0 2 União Soviética 618,0 2 União Soviética 689,0 2 Japão 1.037,5
3 Japão 209,1 3 Japão 424,9 3 Japão 576,4 3 União Soviética 902,0
4 Alemanha Ocid. 208,9 4 Alemanha Ocid. 385,5 4 Alemanha Ocid. 503,0 4 Alemanha Ocid. 852,9
5 França 146,4 5 França 261,5 5 França 367,3 5 França 605,0
6 Reino Unido 124,8 6 Reino Unido 183,0 6 Reino Unido 227,2 6 Reino Unido 422,5
7 Itália 109,3 7 Itália 169,1 7 Itália 216,5 7 Itália 379,3
8 China 91,5 8 China 136,8 8 Canada 202,8 8 Canada 238,7
9 Canada 86,3 9 Canada 128,9 9 Brasil 152,7 9 Brasil 225,0
10 India 63,0 10 India 87,9 10 China 151,6 10 Espanha 208,4
11 Brasil 42,3 11 Brasil 79,3 11 Espanha 115,1 11 China 176,6
12 Australia 41,3 12 Espanha 76,4 12 Australia 104,9 12 Holanda 166,4
13 Espanha 39,8 13 Holanda 66,9 13 India 104,1 13 India 155,3
14 Mexico 35,5 14 Australia 63,7 14 Holanda 101,7 14 Australia 134,7
15 Suécia 35,4 15 Mexico 55,3 15 Mexico 89,0 15 Mexico 134,5
16 Holanda 35,4 16 Suécia 55,2 16 Suécia 83,1 16 Bélgica 114,9
17 Argentina 31,6 17 Argentina 52,5 17 Bélgica 70,2 17 Suécia 114,7
18 Bélgica 26,4 18 Bélgica 47,2 18 Arábia Saudita 63,8 18 Arábia Saudita 111,7
19 África do Sul 17,9 19 Dinamarca 30,0 19 Irã 63,6 19 Turquia 89,4
20 Turquia 17,1 20 Austria 29,2 20 Turquia 51,3 20 Irã 86,2
Fonte: WDI, 2013; Kushnir, 2013
A análise de questões militares também pode indicar contextos diferentes
daqueles previstos pela bipolaridade posta em termos abstratos. O número de
efetivos empregados nas forças armadas, fator de fundamental relevância para o
cálculo de dotação de poder no sistema internacional, é um dos exemplos disso, no
período analisado. Se no início da década de 1970, a União Soviética e os Estados
Unidos são os dois países com o maior número de pessoas empregadas nas forças
armadas – quatro milhões e trezentos mil no primeiro país, três milhões e setenta mil
19 Uma leitura sofisticada deveria incluir o modelo de desenvolvimento econômico de cada uma das unidades e a interdependência entre elas, além de outros aspectos. Contudo, como a apresentação dos dados cumpre papel referencial, com fins de apresentar as proximidades entre a realidade e a teoria, assim como fornecer um contexto para a análise do caso brasileiro, acreditamos que os aspectos levantados até o momento bastam.
50
no segundo -, já em 1973 a China toma o segundo posto. O crescimento dos
efetivos militares chineses continua até o fim da década, quando o país se aproxima
das cifras soviéticas – em 1979, o primeiro lugar possui quatro milhões e oitocentas
mil pessoas nas forças armadas, enquanto o segundo conta com quatro milhões e
quinhentas mil pessoas. Os Estados Unidos, por sua vez, apresentam uma redução
nos efetivos militares ao longo da década, dos mais de três milhões do início do
período para os pouco mais de dois milhões em 1979, estando mais próximos da
Índia, país da quarta colocação no ranking do que da China, na segunda posição
(ver tabela 4).
Tabela 4 - Efetivo militar (milhares de pessoas) (continua)
Ano – 1970 Ano – 1973 Ano – 1976 Ano – 1979
1 União Soviética 4300 1 União Soviética 4500 1 União Soviética 4600 1 União Soviética 4800
2 Estados Unidos 3070 2 China 3250 2 China 4300 2 China 4500
3 China 2850 3 Estados Unidos 2250 3 Estados Unidos 2100 3 Estados Unidos 2047
4 Índia 1550 4 Índia 1620 4 Índia 1440 4 Índia 1104
5 Coreia do Sul 645 5 Coreia do Sul 634 5 Coreia do Sul 610 5 Turquia 717
6 França 570 6 França 560 6 Paquistão 604 6 Coreia do Norte 678
7 Turquia 540 7 Turquia 545 7 França 585 7 Coreia do Sul 600
8 Alemanha Ocid. 510 8 Itália 520 8 Coreia do Norte 500 8 França 575
9 Coreia do Norte 438 9 Alemanha Ocid. 505 9 Alemanha Ocid. 495 9 Itália 500
10 Itália 435 10 Coreia do Norte 470 10 Turquia 460 10 Alemanha Ocid. 495
11 Paquistão 390 11 Paquistão 466 11 Brasil 450 11 Brasil 450
12 Brasil 375 12 Brasil 420 12 Polônia 435 12 Paquistão 439
13 Reino Unido 375 13 Egito 390 13 Itália 432 13 Irã 425
14 Espanha 365 14 Reino Unido 370 14 Irã 420 14 Polônia 425
15 Indonésia 358 15 Espanha 365 15 Egito 400 15 Egito 395
16 Polônia 314 16 Polônia 328 16 Espanha 368 16 Espanha 349
17 Iugoslávia 257 17 Indonésia 310 17 Reino Unido 344 17 Reino Unido 328
18 Egito 255 18 Nigéria 305 18 Iugoslávia 275 18 Iugoslávia 260
19 Irã 245 19 Irã 285 19 Nigéria 270 19 Indonésia 242
20 Japão 236 20 Portugal 260 20 Indonésia 257 20 Japão 241
21 Portugal 230 21 Iugoslávia 258 21 Japão 236 21 Alemanha Orie. 228
22 Colômbia 205 22 Japão 233 22 Alemanha Orie. 220 22 Colômbia 199
23 Alemanha Orie. 202 23 Colômbia 205 23 Israel 190 23 Israel 165
24 Nigéria 200 24 Alemanha Orie. 202 24 Colômbia 187 24 Nigéria 164
25 Argentina 140 25 Argentina 160 25 Argentina 155 25 Argentina 155
26 Holanda 115 26 Israel 130 26 Holanda 112 26 México 145
27 Bélgica 110 27 Holanda 115 27 Chile 111 27 Peru 125
28 Israel 105 28 Bélgica 105 28 México 100 28 Chile 111
29 Canadá 95 29 Canadá 85 29 Peru 100 29 Bélgica 107
51
30 Austrália 86 30 México 80 30 Arábia Saudita 95 30 Holanda 107
31 México 80 31 Chile 75 31 Bélgica 87 31 Portugal 83
32 Peru 80 32 Peru 75 32 Canadá 78 32 Canadá 80
33 Suécia 75 33 Arábia Saudita 75 33 Austrália 71 33 Austrália 71
34 Chile 70 34 Suécia 75 34 Suécia 66 34 África do Sul 70
35 Arábia Saudita 65 35 Austrália 71 35 Portugal 60 35 Suécia 68
36 Venezuela 45 36 Zaire 65 36 África do Sul 59 36 Venezuela 55
37 Zaire 45 37 Venezuela 50 37 Venezuela 55 37 Arábia Saudita 50
38 África do Sul 40 38 África do Sul 40 38 Zaire 55 38 Noruega 39
39 Noruega 35 39 Noruega 35 39 Noruega 39 39 Equador 35
40 Paraguai 20 40 Equador 20 40 Uruguai 28 40 Uruguai 28
41 Uruguai 18 41 Uruguai 20 41 Equador 24 41 Zaire 23
42 Bolívia 17 42 Bolívia 18 42 Bolívia 22 42 Bolívia 20
43 Equador 16 43 Paraguai 15 43 Paraguai 15 43 Paraguai 15
44 Guiana 4 44 Guiana 4 44 Guiana 5 44 Guiana 7
45 Suriname n/a 45 Suriname n/a 45 Suriname 1 45 Suriname 1
Fonte: STATE, 1982
Os dados expostos permitem afirmar que no período em questão, o sistema
internacional pode ser caracterizado como uma bipolaridade capitaneada pelos
Estados Unidos e pela União Soviética. A superioridade nos gastos militares e na
posse de armamentos nucleares, dois fatores de suma importância para a
construção de bases de poder, indica a primazia destes Estados sobre os demais.
Mesmo nos aspectos nos quais a liderança dos dois países é relativa, ou mesmo
não tão evidente, como no número de efetivos militares e na produção econômica,
ambos figuram como atores de destaque, capazes de gerar efeitos sobre o sistema
internacional por si mesmos. A situação bipolar do sistema internacional tem
implicações importantes para a análise da conjuntura internacional do período –
assim como para a análise do caso brasileiro - e que podem ser inferidas a partir da
própria teoria realista. Primeiramente, “[A] simplicidade das relações [entre as
superpotências] em um mundo bipolar e as fortes pressões geradas tornam os dois
poderes conservadores (...)” (WALTZ, 1979, P. 174, tradução nossa). Essa
afirmação não dá subsídios suficientes para fazer previsões de como agirão os dois
poderes na tentativa de serem conservadores, porém, o distanciamento histórico em
relação ao período permite identificar a política da détente como o conjunto das
práticas voltadas para o estabelecimento de uma convivência não conflituosa entre
52
as superpotências. Na próxima seção do trabalho nos aprofundaremos em como a
détente ocorreu e quais seus efeitos para os demais Estados.
Em segundo lugar, e mais importante, é necessário observar que, em sua
busca pela sobrevivência as superpotências só podem contar consigo mesmas, uma
vez que as capacidades dos possíveis aliados são pouco ou nada relevantes em
termos estratégicos para conter a superpotência adversária. Logo, “[…] Em um
mundo bipolar, os líderes [das superpotências] são livres para definir suas ações
sem ceder aos desejos de membros menores da aliança. Pela mesma lógica, os
últimos são livres para não seguir a política que foi adotada.” (WALTZ, 1979, p.184,
tradução nossa). Essa afirmação de cunho teórico encontra reflexos vívidos nos
acontecimentos históricos, e é fundamental para compreendermos o
comportamentos dos demais Estados no período.
3.2 A Détente e as periferias do poder
Como salientado, a estrutura do poder no sistema internacional conformava-
se com a bipolaridade delineada em termos teóricos, porém, cabe analisar como os
Estados processavam essa situação em termos concretos. A condução das políticas
externas, sob os constrangimentos impostos pela estrutura sistêmica, importa, uma
vez que é por meio delas que os Estados podem aproveitar possibilidades
propiciadas pelo quadro sistêmico maior. Parece pertinente começarmos pela
análise da détente, política levada a cabo pelas duas superpotências ao longo do
período. Observada a ausência de consenso sobre a duração exata dessa política,
trataremos do conjunto de eventos orientados por sua lógica, sem preocupação em
delimitar precisamente sua duração, mas tendo o início do governo Reagan e o
estabelecimento da “nova Guerra Fria” como marco final.
Segundo Hobsbawm (1995), a détente consistiu em uma reavaliação do
relacionamento entre as superpotências, realizada pelas duas partes após
momentos nos quais houve possibilidade de enfrentamento direto entre elas, como a
construção do Muro de Berlim em 1961 e a crise dos mísseis de Cuba, em 1962.
“[...] o resultado líquido dessa fase de ameaças e provocações mútuas foi um
sistema internacional relativamente estabilizado, e um acordo tácito das duas
superpotências para não assustar uma à outra e ao mundo.” (HOBSBAWM, 1995,
p.240). A acomodação viria a calhar em um momento no qual tanto os Estados
53
Unidos quanto a União Soviética enfrentavam desafios de menor escala, mas ainda
assim relevantes, especialmente para a ação em curto prazo.
Os EUA voltavam sua atenção para duas áreas de interesse, a América
Latina e o Sudeste Asiático. No continente americano, a revolução cubana e a
subsequente aproximação de Cuba ao socialismo mostravam os EUA que, apesar
de sua preponderância continental, o país não poderia considerar a região como
área segura. No Sudeste Asiático, o movimento de independência da Indochina
evoluíra para uma disputa entre forças capitalistas e socialistas, e, sendo a região de
interesse estratégico para os EUA desde a administração Eisenhower20, requeria
intervenção. Após 1965, o envolvimento estadunidense no Vietnã cresceu de forma
exponencial, se tornando a principal pauta da política exterior do país e demandando
grandes montantes de recursos financeiros e humanos do setor militar.
A moderação no relacionamento entre as superpotências oferecido
pela détente também era favorável à União Soviética. Em meados da década de
1960, as relações do país com a China se deterioravam a passos largos – o Grande
Salto para a Frente chinês deixava claras as intenções do país de não se tornar um
satélite soviético, ao contrário do que propugnavam setores do Estado soviético. Em
1964, concomitantemente à queda de Kruschev, houve a cisma definitiva entre os
dois países (GADDIS, 2005). O aparecimento da rivalidade com um grande Estado
vizinho e dotado de capacidade nuclear tornava racional a opção de refrear o
comportamento soviético em relação aos EUA da mesma forma que os desafios no
sudeste asiático o faziam para os Estados Unidos. “[...] a détente procurava congelar
a Guerra Fria como estava. Seu propósito não era o fim do conflito (...) mas
estabelecer regras segundo as quais ele seria conduzido: evitar colisões militares
diretas, respeitar as esferas de influência existentes [...].” (GADDIS, 2005, p. 190).
As justificativas para a manutenção da détente se mantiveram relacionadas
às necessidades de contenção da disputa geopolítica entre as superpotências, mas
se alteraram ao longo do período. Ao final da década de 1960 e início da de 1970, a
União Soviética buscava assegurar que se mantinha como uma superpotência após
o revés sofrido quando da primeira aplicação da Doutrina Brejnev – a invasão da
Tchecoslováquia em 1968 se mostrara surpreendente custosa para uma
20 Durante sua presidência foi cunhada a Teoria do Dominó, segundo a qual caso um Estado da região fosse dominado por forças socialistas, ele poderia provocar o mesmo ao seu redor, como uma fileira de dominós que se derrubam em sequência (GADDIS, 2005)
54
superpotência. Processo semelhante acontecia nos Estados Unidos, cujo
engajamento militar no Vietnã chegara ao seu auge, sem sinais de que poderia
resultar em vitória, e cuja situação política interna era complicada graças a uma
série de protestos de diversos grupos sociais (HOBSBAWM, 1995; GADDIS, 2005).
A détente, enquanto forma de concertação entre as superpotências, serviu como
forma de garantir que, apesar dos problemas, as grandes pautas da política
internacional continuariam a passar pelo crivo da URSS e dos EUA.
Os primeiros resultados da détente começaram a aparecer no início da
década de 1970. Em 1972 o presidente Nixon foi a Moscou, na primeira visita de um
presidente americano à União Soviética desde a Segunda Guerra Mundial, ato que
gerou um acordo de princípios na relação entre os dois países, um acordo comercial
e, fato principal, encerrou as negociações do Strategic Arms Limitation Talks (SALT),
instrumento de limitação do armamento nuclear (SCHULZINGER, 2008). O acordo
foi o primeiro instrumento bilateral a tratar da questão nuclear em seus aspectos
bélicos e firmou entre as partes uma redução no número de mísseis, além de vedar
a possibilidade do desenvolvimento de um sistema antimíssil balístico. O SALT teve
poucos efeitos reais sobre a corrida armamentista já que, ao limitar o número de
mísseis, mas não o número de ogivas, permitiu que os países desenvolvessem a
tecnologia Multiple independent-targetable reentry vehicles (MIRV), cujo avanço era
permitir que cada míssil levasse mais de uma ogiva, cada uma direcionada para um
alvo diferente (SLANTCHEV, 2009).
O movimento de contenção continua até seu ápice em julho de 1975, quando
os Estados Unidos e a União Soviética, em conjunto com países europeus,
membros da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) e do Pacto de
Varsóvia, assinam o Tratado de Helsinki. O acordo foi negociado em torno de quatro
grupos temáticos, tratando das relações políticas na Europa, da cooperação entre os
signatários, de temas humanitários e de medidas de seguimento das tratativas. A
URSS encarou sua assinatura como uma vitória, uma vez que no campo das
relações políticas, o tratado garantia as fronteiras europeias vigentes no momento, o
que consolidava sua liderança na zona de países satélites na Europa Oriental. Os
EUA viram, em um primeiro momento, como satisfatória a inclusão do apoio à
Declaração Universal dos Direitos Humanos no tratado. Ambos os países, pouco
tempo depois, rejeitaram os ganhos obtidos pelo trabalho, justamente pelo que o
outro percebia como uma conquista: o Tratado passou a ser usado como fonte de
55
legitimidade para os grupos dissidentes por toda a Europa Oriental e União
Soviética; nos EUA, as garantias políticas cedidas à URSS foram mal recebidas pela
comunidade associada à política externa e se tornou uma arma eleitoral para o pleito
do ano seguinte (TUCKER, 2007; GADDIS, 2005).
Se a partir de 1975 o relacionamento entre as superpotências entra em
decadência, as razões da deterioração têm início alguns anos antes. Para os EUA, a
questão remonta a 1973, quando o Acordo de Paris encerra as hostilidades entre os
EUA e o Vietnã, dando início à retirada das tropas estadunidenses do país no
Sudeste Asiático. O processo de saída foi completado em 1975 e seu término
reduziu a debilidade estratégica do país, fator imprescindível de cálculo quando do
começo da détente (HOBSBAWM, 1995). A crise institucional interna provocada pelo
escândalo de Watergate, seguida da renúncia do presidente Nixon e a consequente
curta presidência de Gerald Ford, também colaborou para a desconstrução
da détente. O aparato de política externa dos EUA cresceu sob a presidência Nixon,
porém, o crescimento foi proporcional à personalização de sua condução – mesmo a
manutenção de Henry Kissinger nos quadros governamentais, agora como
secretário de Estado, não impediu que o período em que Gerald Ford esteve à frente
da Casa Branca sofresse com a falta de iniciativas externas (SCHULZINGER,
2008). A exceção foi justamente o fator derradeiro de desmonte da détente no que
toca o país: sua aproximação da China. No início da década de 1970, o presidente
Nixon e seu chefe do Conselho de Segurança Nacional, Henry Kissinger,
arquitetaram uma aproximação para com a China comunista – as credenciais anti-
comunistas de Nixon permitiam que ele o fizesse sem sofrer ataques -, aproveitando
justamente a cisma desta com a União Soviética. Em 1971 os EUA permitem que o
país ocupe o assento até então pertencente a Taiwan e em 1972, Richard Nixon faz
a primeira viagem de um presidente estadunidense ao país, dando início a um
intercâmbio que culminaria com o estabelecimento de relações diplomáticas em
dezembro de 197821.
Pelo lado soviético, a détente passou a ser desmontada graças à
aproximação americana da China, potência vizinha cujos inegáveis atributos
21 Segundo Kissinger (1994), o estabelecimento de relações oficiais foi ato de caráter quase simbólico, uma vez que desde a visita de Nixon em 1972 já havia crescente relacionamento entre oficiais de ambos os países. Segundo observação espirituosa do autor, a elevação do escritório mantido pelos EUA em Pequim para o status de embaixada consistiu praticamente apenas na troca de uma placa na entrada do prédio.
56
econômicos e militares impediam que o país se sentisse confortável com a mera
administração de crises pontuais. O início do desaquecimento econômico do bloco
soviético – crescimento cada vez mais lento do produto interno bruto, em parte por
cota dos crescentes gastos do setor militar, e a elevação da dívida em resultado
do consumismo goulash, isto é, o aumento do consumo de bens industrializados
não-duráveis – também contribuiu para fragilizar a União Soviética (OUIMET, 2003).
O último episódio conducente ao fim da détente pelo lado soviético ocorreu com a
chegada de Leonid Brejnev ao presidium da URSS. Ainda que já fosse o líder do
partido e, logo, do governo soviético desde 1964, a sua alçada à liderança do Estado
em 1977 trouxe consigo uma reformulação da doutrina que levava seu nome,
dotando-a de menos tolerância com os Estados-satélites, com os partidos
comunistas da Europa Ocidental e com disputas regionais; e radicalizando a retórica
externa (TUCKER, 2007; OUIMET, 2003).
A détente termina com a série de eventos ocorridos ao longo de 1979, que
explicitaram as tensões entre a URSS e os EUA e trouxeram à baila novos atores
que não viam como adequada a estratégia de acomodação entre eles. Em termos
factuais, a invasão soviética ao Afeganistão sinalizou a disposição do país em
intervir claramente em casos externos, o que contrariava o refreamento tácito até
então em vigor. Nos EUA, a crise dos reféns estadunidenses no Irã e a estagnação
econômica do país consolidaram a impressão de que o país estava ficando em
segundo na Guerra Fria, já desenvolvida antes em campos especializados, como as
burocracias responsáveis pela avaliação de gastos militares e alcance estratégico
(WALSH, 2008). A eleição de Ronald Reagan, candidato à presidência cuja proposta
central de política externa era a reconstrução da postura de confronto com a União
Soviética, foi o ato final da détente (HOBSBAWM, 1995).
A política internacional do período, porém, não estava confinada ao
relacionamento entre as superpotências. Ao diminuir a importância das questões
militares, a détente entre os EUA e a URSS valorizou outros atributos, como o poder
econômico, e deu espaço de manobra para países com menos capacidades. Na
Europa, as questões acerca da segurança continental e o processo de tentativa e
erro da coordenação política e econômica dominavam a pauta no final da década de
1960 e ao longo do decênio seguinte. Em 1966, alegando discordar da ação
estadunidense no sudeste asiático, o presidente francês Charles de Gaulle retira seu
país do setor de cooperação militar da OTAN. Este passo foi o primeiro na
57
relativização da separação europeia entre blocos liderados pelas superpotências, e
teve seguimento na criação da Ostpolitik alemã ocidental. A coalização social-
democrata, liderada pelo chanceler Willy Brandt, chegou ao poder na Alemanha
Ocidental em 1969 e alterou as relações do país com o leste europeu, em especial
com a Alemanha Oriental, buscando a cooperação e, mais importante, consolidando
as fronteiras da região, evitando assim a possível elevação de tensões quanto ao
tema (GADDIS, 2005; SARAIVA. 2001). A política de boas relações com o leste
europeu foi mantida pela Alemanha até o fim da Guerra Fria, mesmo com as
mudanças do gabinete nas décadas seguintes. A Guerra do Yom Kippur e a
subsequente crise do petróleo de 1973 foram incentivos à ação concertada na
Europa, contudo, fatores particulares levaram os países europeus a seguirem
trajetórias diferentes - a Alemanha Ocidental não podia abrir mão de seu
relacionamento com os EUA, abrindo somente uma brecha para a Ostpolitik; a
França, mesmo anos após a saída de de Gaulle do poder, ainda buscava se
acomodar entre a integração continental e a autonomia; e o Reino Unido buscava
uma estrutura de ação bilateral em relação ao continente, mantendo distância de
diálogos sobre uma ação europeia comum (MOCKLI, 2008).
Na Ásia, o movimento de triangulação da détente realizado pelos EUA com
sua aproximação da China era complementado pela ascensão japonesa. A
reconstrução da estrutura do país realizada no pós-Segunda Guerra Mundial
frutificava em níveis elevados de crescimento econômico, raramente igualados em
economias desenvolvidas a qualquer momento da história, garantidos pela proteção
militar estadunidense (HOBSBAWM, 1995). O país tornava-se um polo importante
de articulação para temas não diretamente relacionados com a disputa da Guerra
Fria, aumentando principalmente sua participação em iniciativas de cooperação, à
semelhança dos países europeus.
Nas regiões de menor desenvolvimento, a pauta política girava ainda em
torno da descolonização, processo ainda em curso, e suas consequências, cujo
primeiro sinal fora emitido quando da Conferência de Bandung de 1955 e a criação
do grupo de países não-alinhados. “Na década de 1970, tornou-se evidente que
nenhum nome ou rótulo individual podia cobrir adequadamente um conjunto de
países cada vez mais divergentes.” (HOBSBAWM, 1995, p. 353) Além das
crescentes diferenças dos níveis de desenvolvimento econômico entre os países do
chamado Terceiro Mundo, havia as diferentes condutas relativas à détente. A Índia
58
preocupava-se primeiramente com a dinâmica de segurança de sua região, na qual
a China figurava como principal ameaça, e motivava a aproximação com a União
Soviética e o desenvolvimento de um programa nuclear bélico. Em maio de 1974 o
país detonou seu primeiro artefato nuclear, o que era uma exibição de poder para a
China e um claro protesto contra o Tratado de Não-Proliferação Nuclear (TNP), do
qual o país não era parte. Na África, estava em curso um duplo jogo de xadrez, no
qual as superpotências buscavam cooptar grupos políticos dos Estados em
formação, evitando intervir diretamente e logo, escalar as disputa, mas também
eram usadas por estes grupos para a satisfação de seus objetivos. A independência
de Angola em 1975 envolveu a participação indireta dos EUA e da URSS, mas
também de Cuba e da África do Sul, além dos grupos locais como o Movimento
Popular de Libertação de Angola (MPLA), a Frente Nacional de Libertação de
Angola (FNLA) e a União Nacional para a Independência Total de Angola (UNITA);
no chifre da África, a disputa entre a Somália e a Etiópia em 1977 envolveu a troca
de alinhamentos entre as superpotências; no mesmo período, devido a sua
proximidade com Israel, o regime do apartheid sul-africano passou a ser hostilizado
pelos países árabes (FREY, 2006; GADDIS, 2005; SARAIVA, 2001).
No Oriente Médio, a dinâmica local de antagonismo entre Israel e os Estados
árabes desaguou na Guerra do Yom Kippur, acontecimento de fundamental
importância não apenas por ter se mostrado como um momento crítico da détente –
EUA e URSS, após apoiarem seus aliados locais, agiram para conter a disputa
antes que ela requeresse envolvimento direto (SCHULZINGER, 2008) – mas por ter
provocado a primeira crise do preço do petróleo. A Organização dos Países
Exportadores de Petróleo (OPEP), em resposta ao apoio dado pelos EUA e por
países ocidentais a Israel, aumentou em 70% o preço do barril de petróleo. As
consequências foram imediatas, como a elevação ainda mais alta nos preços do
mercado futuro do produto e o aumento da inflação, especialmente nas economias
desenvolvidas, cujo nível de dependência do produto é alto. O impacto destes
eventos foi alto sobre a economia mundial, levando alguns autores, como
Hobsbawm (1995), a identifica-los como o marco final da maior era de estabilidade e
progresso econômico da história. Mais importante é que, à época, eles foram
interpretados por parte dos países periféricos como mais um golpe para as
economias desenvolvidas, sequência do abandono estadunidense dos acordos de
Bretton Woods, ato que levou à desvalorização do dólar (SCHULZINGER, 2008).
59
Na América Latina,
“[…] as rupturas globais do fim dos anos 1960 e início dos anos 1970 provocaram um desafio latino-americano à hegemonia dos EUA e do ocidente na política mundial e nas relações econômicas. Dentro da América Latina, os maiores eventos internacionais do período foram interpretados como representando um declínio no poder dos EUA e do ocidente.” (BRANDS, 2008, p. 109, tradução nossa).
As iniciativas em favor do reajuste da política internacional, com a busca de
melhores termos de inserção dos países em desenvolvimento no sistema
internacional, proliferaram no período, auxiliadas principalmente pelo período de
bonança econômica, cujas origens estavam em parte na alta dos preços da
commodities, como o petróleo, em parte na consolidação dos processos de
industrialização por substituição de importações (HOBSBAMW, 1995). Cuba, como
já sinalizado, teve papel ativo na defesa de governos e grupos de inspiração
marxista na América Latina e na África (GADDIS, 2005) O México, apesar da
dependência econômica dos Estados Unidos, estabeleceu relações com diversos
países do campo socialista e aproximou-se de Cuba e do Chile sob a presidência
Allende – esta própria uma experiência democrática de reordenamento econômico e
de inserção internacional, abortada em seu início. A Venezuela, beneficiada pela
elevação dos preços do petróleo, principal item de sua pauta de exportação, também
estabeleceu relações com Estados socialistas, se aproximou dos países árabes, e
durante a presidência de Carlos Andrés Perez, tomou a liderança para tentar
estabelecer um diálogo Norte-Sul nos âmbitos continental e global, além de ter
incentivado o Sistema Econômico Latino-Americano. (LIMA, KFURI, 2007;
SARAIVA, 2001).
3.3 Considerações finais
O sistema internacional do período da détente, aqui definido entre 1965 e
1979, pode ser lido como um sistema bipolar, conforme a caracterização feita por
Waltz (1979). Obviamente, há pontos desencontrados entre a bipolaridade ideal e a
encontrada na realidade, notadamente nos termos econômicos – fatores não
essenciais, mas contribuintes para a geração de poder. Essa conjuntura, a qual a
estrutura teórica prevê como estável, foi traduzida na conduta moderada por parte
60
das superpotências em seu relacionamento direto e no tratamento de temas
candentes da política internacional.
A moderação das superpotências, com ênfase na minimização de riscos
conjunturais à segurança, abriu espaço para a atuação de outros Estados. Como
exposto, o período foi fértil em acontecimentos e iniciativas por parte de países das
mais diversas regiões, movimento propiciado pelo relativo retraimento das
superpotências e, em alguns casos, incentivado pelo entendimento de que este
movimento era motivado por um declínio em suas capacidades – as dificuldades
encontradas pela ação militar soviética na Tchecoslováquia e, mais tarde, pelos
estadunidenses no Vietnã, e a instabilidade no sistema econômico capitalista. Esta
conjuntura é fundamental para compreender a atuação externa brasileira no período,
tema do próximo capítulo.
61
4 BRASIL: ESTADO E POLÍTICA EXTERNA NO GOVERNO GEISEL
O presente capítulo consiste no núcleo da pesquisa deste trabalho, no qual
serão apresentadas as leituras e as evidências principais sobre o caso brasileiro e,
portanto, o material de base para a análise proposta por essa dissertação, a ser feita
no capítulo seguinte. Primeiramente, apresentaremos uma descrição histórica da
política brasileira do período estudado, que servirá de introito à estrutura do Estado
brasileiro. Em sequência, abordaremos a política externa brasileira realizada sob a
presidência de Ernesto Geisel. O trecho será dividido por segmentos temáticos, nos
quais constarão evidências angariadas por pesquisas anteriores, depoimentos de
envolvidos com a execução da política externa do período e documentos que
porventura possam aclarar aspectos relevantes do tema.
4.1 O Estado brasileiro no regime militar
Após o fim do primeiro governo de Getúlio Vargas em 1945, as Forças
Armadas, com ênfase no Exército, passaram a exercer uma espécie de poder
moderador na república brasileira, agindo no sentido de obstar as iniciativas que
desagradavam à corporação militar, sob a alegação de manter a ordem institucional
vigente. A última ocorrência da ação militar no regime democrático instaurado foi na
deposição do presidente João Goulart no dia 1º de abril de 1964. Alegou-se, para a
perpetração do golpe, a aproximação do grupo governista do ideário socialista e a
possibilidade de implantação de uma ‘república sindicalista’ ou, mesmo, do
socialismo, ideologia supostamente infensa à democracia e aos valores ocidentais.
A permanência dos militares no poder, que até então ocorria de forma pontual,
duraria até 1985.
O golpe de Estado realizado em 1964 foi uma mudança qualitativa na ação
militar, que passou da atuação bonapartista transitória para a detenção do poder
dirigente no país e implementação de programa político próprio, processo
consolidado pelo decreto do Ato Institucional 5 (AI-5) em 1968 (DREIFUSS, DULCI,
2008). O regime burocrático-militar instaurado em 1964 oscilou entre momentos de
normalização institucional e autoritarismo arbitrário; sem, contudo, poder ser
caracterizado como um regime totalitário, uma vez que “(...) nunca se chegou a
implantar um conjunto plenamente estruturado de instituições autoritárias,
62
respaldado por uma ideologia inambígua, frontalmente avessa a compromissos com
o credo liberal democrático.” (CRUZ, MARTINS, 2008, p. 9). Por um lado, as
eleições para cargos de nível municipal e para os legislativos estadual e federal
continuaram ocorrendo, e foram poucas as ocasiões de fechamento do Congresso
Nacional. Por outro, a estrutura bipartidária era determinada por lei, as eleições
presidenciais ocorriam por meio da escolha indireta dos postulantes – os militares-
candidatos da Aliança Reformadora Nacional (ARENA), partido governista, eram
previamente escolhidos pelas lideranças militares – e, principalmente, havia
dispositivos legais como o citado AI-5 e a Constituição de 1969 que sustentavam a
aplicação indeterminada da força contra cidadãos e minavam os dispositivos que
garantem a vigência do Estado Democrático de Direito.
A ambiguidade do regime militar quanto ao grau de abertura ou fechamento
político pode ser creditada, em parte, à pluralidade de correntes políticas dentro das
próprias Forças Armadas. A linha castelista congregava os militares próximos das
elites liberais, assim como os oficiais burocratas, enquanto a linha dura contava com
os militares que defendiam as soluções políticas autoritárias (Cruz, Martins, 2008). O
nome do primeiro grupo é inspirado no general Castello Branco, primeiro presidente
empossado após o golpe e associado ao grupo liberal. A perspectiva da
modernização conservadora, ideologia presente entre os militares brasileiros desde
a década de 1920, unia os dois grupos, mas em ambos havia divergências relativas
à inserção do país no cenário internacional. A perspectiva nacionalista de direita,
associada à linha dura, veio a prevalecer após 1967, com a eleição do general Costa
e Silva para a presidência (idem, ibidem).
Segundo Góes (1978), após 1968 o regime passou a ser sustentado pelos
militares, responsáveis pelo subsistema de segurança, e pelos tecnocratas,
responsáveis pelo sistema de administração – estes, em complemento ou
substituição à elite econômica liberal ligada à antiga União Democrática Nacional
(UDN), partido antecessor da ARENA.
“Paradoxal mas compreensivelmente, neste processo de interação excludente com setores empresariais da indústria e das finanças mais as burocracias civis (técnicos e administrativos) houve um incremento no grau de autonomia institucional, fechando-se a corporação a pressões externas de grupos estabelecidos na sociedade ou de camadas distinguíveis e favorecendo-se o cupulismo político no interior da instituição [das Forças Armadas])” (DREIFUSS, DULCI, 2008, p. 145)
63
A associação dos militares com a tecnocracia proporcionava a alguns setores
do aparelho governamental, considerados eficientes por seu profissionalismo e
formação sólida de seus quadros, liberdade de interferência, desde que
executassem políticas não abertamente contrárias aos desígnios dos grupos
militares no poder. Os ministérios da área econômica e o Ministério das Relações
Exteriores (MRE), esta último objeto de interesse dessa pesquisa, eram áreas nas
quais os militares limitaram suas interferências (ALMEIDA, 2008). Evidência disso é
que somente durante três anos, dos vinte e um do regime, o Itamaraty não foi
comandado por um diplomata de carreira.
O início da presidência Costa e Silva em 1967 serve como marco inicial de
duas tendências do período do regime militar que continuaram até a presidência do
general Emílio Garrastazu Médici, quais sejam, o elevado crescimento econômico e
o recrudescimento do autoritarismo. De 1968 a 1973, o Brasil passou por um
processo de desenvolvimento econômico acelerado apelidado de ‘milagre
econômico’, com taxas médias de crescimento do PIB de 11%. No período, as
importações brasileiras subiram 330% e as exportações, 275%, puxadas pela venda
de bens manufaturados, com alta de 639%. A média da participação da formação
bruta de capital físico (FBKF) no PIB período foi de 19,5%, sendo que desses, 6,5%
eram de responsabilidade do setor público. “O ‘milagre’ realizado nesse período foi a
combinação desse crescimento com a redução das taxas de inflação e com a total
eliminação dos déficits do balanço de pagamentos – aliás, convertidos em superávits
[financiados pelo ingresso de investimento externo direto]” (HERMANN, 2005b, p.
87). O autoritarismo enrijece-se após uma série de manifestações estudantis e
políticas em 1968. O AI-5 serve como método de consolidação do poder militar e por
meio dele “(...) A linha dura e os órgãos de repressão ganham mais espaço e poder.
Os direitos e garantias individuais são esmagados. (...) Muitos opositores do regime
militar, sobretudo jovens, não vêm outra saída para atuarem que não a
clandestinidade e a luta armada.” (COUTO, 1998, p 96). As ações de resistência
armada ao regime militar se dividiram entre ações de guerrilha urbana, como o
sequestro de representantes estrangeiros e o assalto a bancos, e as insurreições no
meio rural. Uma facção do Partido Comunista do Brasil (PC do B), de inspiração
maoísta, começou uma guerrilha na região do Araguaia, no sul da Amazônia,
inspirado pelas revoltas populares asiáticas. Em 1974 ainda havia focos da
64
guerrilha; esta, porém, já estava praticamente dizimada e não oferecia mais riscos
ao aparelho governamental (SKIDMORE, 1988; CHIRIO, 2012).
A posse do general Ernesto Geisel na presidência do Brasil ocorreu em 15 de
março de 1974. O oficial, próximo de Castello Branco e considerado um dos artífices
da postura moderadora das Forças Armadas durante o período democrático anterior,
estava na presidência da Petrobrás quando foi designado por Médici como seu
sucessor. Considerado um oficial de posições políticas moderadas, ele compôs o
núcleo de seu gabinete com outros oficiais da linha castelista, como o general
Golbery do Couto e Silva na chefia da Casa Civil e o general João Baptista
Figueiredo à frente do Serviço Nacional de Informações (SNI), órgão responsável
pelos serviços de inteligência do regime (FAUSTO, 2010). A maior parte dos demais
ministérios, como os Ministérios da Fazenda, do Planejamento, de Minas e Energia
e das Relações Exteriores, foi ocupada por especialistas em suas áreas, com pouca
atuação política profissional22.
“O governo Geisel – isto é, o presidente e seus colaboradores castelistas – tinham quatro metas principais. A primeira era manter a maior parte do apoio entre os militares e, ao mesmo tempo, reduzir o poder da linha dura e restaurar a função puramente profissional dos militares (...) A segunda meta do novo governo era controlar os ‘subversivos’ (...) A terceira meta era um eventual retorno à democracia, ainda que de uma forma não definida. (…) A quarta meta era manter o grande crescimento econômico” (SKIDMORE, 1988, pp 162 – 164, tradução nossa)
A meta econômica foi concluída com relativo sucesso. Em 1974, anunciou-se
o Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), um conjunto de
investimentos públicos destinados a superar as limitações ao crescimento
econômico brasileiro.
“(...) o objetivo era a ampliação da malha ferroviária, da rede de telecomunicações e da infraestrutura para produção e comercialização agrícola (...) No setor de bens de produção, o foco do II PND eram os segmentos de siderurgia, química pesada, metais não-ferrosos e minerais não metálicos. No setor energético, os investimentos planejados se dirigiam à pesquisa, exploração e produção de petróleo e derivados; à ampliação d capacidade de geração de energia hidrelétrica; e ao desenvolvimento de fontes de energia alternativa aos derivados de petróleo (...)” (HERMANN, 2005, p. 100)
22 Os únicos ministros que haviam previamente ocupado cargos eletivos eram Armando Falcão, ministro da Justiça, e Ney Braga, ministro da Educação.
65
Segundo o presidente Geisel, o II PND almejava acelerar o desenvolvimento
integrado do país, “Contudo, não há no país capitais disponíveis. (...) Cabe então ao
próprio governo, com os meios de que pode dispor, inclusive o crédito externo,
assumir a tarefa.” (GEISEL apud D’ARAÚJO; CASTRO, 1997, p. 290). O
crescimento econômico médio do PIB no período foi de 6,7%, menor que o anterior,
porém, alto para um contexto de estagflação mundial e gerador de mudanças
estruturais na produção brasileira, como o início da tentativa de desconcentração
espacial da produção econômica e a ênfase dirigida para o setor de insumos e de
máquinas e equipamentos. “A indústria cresceu 35% entre os anos de 1974/79. Os
principais setores foram o metalúrgico, que cresceu 45%, de material elétrico, 49%,
de papel e papelão, 50% e químico, 48%” (GREMAUD et alii, 2010, p 403). “Em
1978, pela primeira vez na história, mais da metade das exportações brasileiras
foram produtos industriais” (SKIDMORE, 1988, p 207, tradução nossa). A expansão,
apesar de limitada pela alta nos preços do petróleo de 1973 – que auxiliaram o
aumento das taxas médias de inflação de 19% entre 1968 e 1973 para 38% - foi
possível graças à abundância de capital disponível no mercado externo, tomado em
empréstimos pelo Estado brasileiro por meio das empresas estatais, que
responderam por 24% da FBKF do período.
“O modelo de ajuste estrutural implementado no governo Geisel (...) teve o mérito de mudar o estágio de desenvolvimento industrial da economia brasileira, internalizando, em larga medida, o setores de bens de capital e insumos industriais. Desse ponto de vista, o ajuste foi extremamente bem sucedido, já que reduziu, de forma estrutural, a dependência externa do país em relação a esses bens, cruciais ao desenvolvimento econômico.” (HERMANN, 2005, p. 112)
Os outros três objetivos listados por Skidmore (1988) estão interligados e
pedem uma abordagem conjunta. O retorno a um regime democrático não ocorreria
sem o controle dos militares da linha dura e esta tarefa estava condicionada tanto
pela autocontenção das Forças Armadas, no sentido de se limitar a desempenhar as
funções ligadas à segurança nacional, quanto pela supressão dos atos vistos pelos
militares como subversivos.
A guerrilha de esquerda, como mencionado, estava praticamente vencida
quando da posse de Geisel. A tentativa de levante de inspiração maoísta feita por
membros do PC do B na região do Araguaia fora combatida e derrotada por
operações do Exército sem que chegassem de fato a ser uma ameaça ao regime.
66
Em 1975, a Operação Radar desarticulou a liderança do Partido Comunista
Brasileiro (PCB) e minou a possibilidade de qualquer ação coordenada por parte do
grupo, assim como restringiu suas ligações com a oposição legal, capitaneada pelo
Movimento Democrático Brasileiro (MDB). No mesmo ano, lideranças do PC do B
são assassinadas em São Paulo, o que eliminou as possibilidades de ressurgimento
da guerrilha urbana, nos moldes daquela ocorrida no final da década anterior
(GASPARI, 2004). O risco de subversão passou a vir do lado oposto: “Os últimos
meses de 1976 viram a política complicada pela erupção de uma força há tempos
temida por muitos brasileiros – o terrorismo de direita” (SKIDMORE, 1988, p. 190,
tradução nossa). Os espancamentos e envios de bombas feitos por militares
descontentes com os rumos do regime não são as únicas formas de expressão da
subversão de direita, que anteriormente já havia endurecido os atos de repressão
contra pessoas envolvidas com movimentos de esquerda e produzido uma série de
panfletos que criticavam Geisel e Golbery (CHIRIO, 2012). A linha dura, reforçada
pelos atos de violência realizados não oficialmente, mas com a conivência de alguns
oficiais, ganhou expressão por meio das ações do ministro do Exército general
Sylvio Frota. O ministro expressava publicamente a preocupação de alguns grupos
com os rumos da ‘revolução’23, que, além de desatenta aos riscos colocados pelas
forças de esquerda, estaria contraditoriamente dotada de uma “(...) evidente
intenção de alienar as Forças Armadas dos processos decisórios do País,
açambarcados por um grupelho, encastoado no governo.” (FROTA, 2006, p. 548).
A subversão de direita foi solucionada por duas trocas em postos de
comando. Em janeiro de 1976, o general Ednardo D’Ávila Mello foi substituído pelo
general Dilermando Gomes Monteiro no comando do II Exército, sediado em São
Paulo, centro de uma campanha dura contra suspeitos de subversão e em cujas
instalações meses antes houvera incidentes de tortura seguida de morte. Em
outubro de 1977, após a continuidade de episódios de insubordinação das Forças
Armadas, o general Sylvio Frota foi demitido do cargo de ministro do Exército e
substituído pelo general Fernando Belfort Bethlem. Ambas as substituições foram
decididas pelo presidente Geisel sem deliberação formal em outras instâncias
decisórias, o que sinaliza o grau de centralização do regime, tema que será
23 O termo “Revolução” era utilizado pelos militares para definir o golpe de 1964 e o regime subsequentemente implantado.
67
abordado em mais detalhes na próxima seção do capítulo (GASPARI, 2004;
SKIDMORE, 1988).
O processo de redemocratização, chamado de ‘distensão’, é conduzido
lentamente devido aos riscos colocados por setores militares extremados e à
vontade do grupo castelista, ocupante do poder, de não colocar o país em uma
situação de risco semelhante a do período imediatamente anterior ao golpe. As
eleições legislativas de 1974, as primeiras ocorridas após a posse de Geisel, tiveram
resultados positivos para o MDB, o que levou à interpretação do pleito como uma
espécie de plebiscito sobre o regime, no qual este fora rejeitado pela população.
“Essas eleições criaram problemas de longo e de curto prazo. O problema de longo
prazo era como evitar que o MDB ganhasse poder significativo pelas urnas. O
problema de curto prazo era encontrar uma forma legal de evitar essa ameaça nas
próximas eleições” (SKIDMORE, 1988, p 190, tradução nossa). A solução
encontrada foi o fechamento temporário do Congresso Nacional por 15 dias em
meados de 197724, sob as prerrogativas garantidas pelo AI-5 e pela Lei de
Segurança Nacional, e a decretação de uma série de leis conhecidas como o Pacote
de Abril. Suas medidas eram a redução do número de votos congressuais
necessários para a aprovação de reformas constitucionais, a futura eleição indireta
dos governadores e de uma parte do Senado Federal, a limitação do acesso dos
candidatos aos meios de comunicação e o aumento do mandato do próximo
presidente.
“Em linguagem golberiana, essa sístole terraplena e pavimenta o caminho para a retomada e prosseguimento da distensão política controlada. Na prática, efetivamente, não subtraiu nenhum poder do governo e garantiu, calculadamente, a permanência do controle do Congresso e dos governos estaduais (...) Ou seja: se não houvesse fato superveniente inviabilizador, estava tudo pronto para uma ‘diástole’: intensificação da abertura no final do governo.” (COUTO, 1998, p. 203)
Em 15 de março de 1979, o Geisel passa a presidência para o general
Figueiredo, seu ministro chefe do Serviço Nacional de Informações. A economia do
país está maior e mais industrializada. A subversão, à direita e à esquerda, está sob
controle, o que permite avanços no sentido do desmanche do regime militar-
burocrático. O AI-5, símbolo das arbitrariedades do regime, havia sido revogado em
24 O Congresso Nacional teve, ao longo do regime militar, funcionamento relativamente normal. O fechamento nessa ocasião fora a terceira ocorrência do fenômeno desde 1964.
68
dezembro do ano anterior, o que marcou o início de uma nova fase de abertura
política (DREIFUSS, DULCI, 2008). Esse resultado contrasta com a política do
período, marcada exatamente pela dinâmica contrária: a presidência Geisel
constituiu uma das fases de maior concentração de poder da história republicana
brasileira.
4.2 Tomada de decisão em política externa no governo Geisel
O regime militar, no período em questão, sustentava-se sobre três pilares
jurídicos: o Ato Institucional 5 de 1968, a Lei de Segurança Nacional de 1969 e a
Emenda Constitucional no 1 de 1969. Os dois primeiros instrumentos garantiam
amplas capacidades ao chefe do poder Executivo no intuito de proteger a
integridade do território e do regime; seus artigos, em especial aqueles do AI-5,
todavia, não definem claramente quais são as circunstâncias que caracterizam os
riscos que se destinam a evitar. O AI-5, por exemplo, concedia ao presidente da
República o direito de decretar o recesso de qualquer órgão legislativo do país, a
intervenção federal em estados e municípios, suspender direitos políticos e cassar
mandatos (BRASIL, 1968). Isso permite caracterizar o regime brasileiro do período
como uma estrutura política constrangida pela possiblidade constante de ampla
interferência presidencial, o que é relevante para a pesquisa, porém, não informa
sobre como eram elaboradas as medidas que o presidente poderia implementar
pelos referidos instrumentos.
A Emenda Constitucional no 1, em seu artigo 87, definia que “O Conselho de
Segurança Nacional é o órgão de mais alto nível na assessoria direta ao Presidente
da República, para formulação e execução da política de segurança nacional.”
(BRASIL, 1969). Segundo Góes (1978), o Conselho de Segurança Nacional (CSN)
era o órgão responsável pela elaboração das decisões de cunho estratégico do país.
Ele era chefiado pelo presidente da República, composto por todos os ministros do
Estado e pelo vice-presidente, e tinha sua secretaria geral exercida pelo ministro
chefe da Casa Militar. “Como Secretaria-Geral, o Conselho de Segurança Nacional é
um organismo de importância decisiva, porque elabora estudos que são, em regra,
determinantes de decisões proferidas pelo presidente. Como plenário, porém, não o
é.” (GÓES, 1978, p 28). Para o presidente, o CSN era um órgão consultivo, cujas
deliberações deveriam informa-lo e aconselhá-lo, mas que não poderia força-lo a
69
adotar determinada conduta. A relativa irrelevância do Conselho na estrutura da
tomada de decisões face à autonomia do presidente pode ser constatada pela
participação pouco relevante do órgão em momentos cruciais do período: o
presidente Geisel tomou sozinho, sem deliberação no CSN, as decisões relativas às
exonerações dos generais Ednardo Mello e Sylvio Frota, ocupantes de postos-chave
no comando das Forças Armadas. O fechamento do congresso em 1977 foi tratado
no CSN; a função do órgão, contudo, foi de propiciar aos ministros oportunidade de
sugerir como proceder, uma vez que o ato fora previamente decidido (D’ARAÚJO,
CASTRO, 1997; GASPARI, 2004; GÓES, 1978).
O Congresso Nacional permaneceu funcionando durante a maior parte do
regime; suas funções, porém, eram limitadas. A Emenda Constitucional No 1
reservava poucas competências exclusivas ao órgão, relegando a maior parte de
suas atividades à posterior sanção presidencial. Segundo Rego (2008), o Congresso
Nacional permaneceu em funcionamento praticamente constante durante o período
militar devido a dois motivos. Em primeiro lugar, a aparente divisão dos poderes
proporcionava ao regime militar legitimidade, especialmente após a decretação do
AI-5 e o recrudescimento dos atos de repressão violenta. Em segundo lugar, o
funcionamento do Congresso permitia aos membros das elites políticas, postos de
lado pelos tecnoburocratas e militares, permanecerem inseridos na estrutura do
Estado. O regime ganhava o apoio destes e recebia em troca informações sobre
demandas regionais, importantes para o desenho de políticas públicas.
O quadro geral da estrutura de tomada de decisões no Estado brasileiro é
ilustrativo da política do período, e seus traços altamente centralizados se repetem
no tocante à política externa, tema principal do trabalho. Os assuntos relativos à
política internacional aparecem em quatro artigos da Emenda Constitucional No 1.
“Art. 7º. Os conflitos internacionais deverão ser resolvidos por negociações diretas, arbitragem e outros meios pacíficos, com a cooperação dos organismos internacionais de que o Brasil participe. (...) Art. 8º. Compete à União: I - manter relações com Estados estrangeiros e com êles celebrar tratados e convenções; participar de organizações internacionais; (...)Art. 44. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: I - resolver definitivamente sôbre os tratados, convenções e atos internacionais celebrados pelo Presidente da República; (...) Art. 81. Compete privativamente ao Presidente da República: (...) IX - manter relações com os Estados estrangeiros; X - celebrar tratados, convenções e atos internacionais, ad referendum do Congresso Nacional; (...)” (BRASIL, 1969)
70
Constitucionalmente, a condução da política externa ficava concentrada sob
os auspícios presidenciais. A delegação de sua feitura e de sua execução era
definida pela lei 3917 de 1961, segundo a qual
“Art. 1º O Ministro de Estado das Relações Exteriores é o auxiliar do Presidente da República na direção da política exterior do Brasil.(...) Art. 2º O Ministério das Relações Exteriores, sob a direção do Ministro de Estado, é o órgão político-administrativo encarregado de auxiliar a formulação e assegurar a execução da política exterior do Brasil.” (BRASIL, 1961)
Essas disposições asseguravam o potencial controle do presidente da
República sobre a política externa, cabendo ao ocupante do cargo delegar mais ou
menos poder a seu assessor, o ministro das Relações Exteriores. Sérgio Danese
define a diplomacia presidencial como “a condução pessoal de assuntos de política
externa, fora da mera rotina ou das atribuições ex officio, pelo presidente (...)”
(DANESE, 1999, p 51). A decisão pessoal sobre temas diplomáticos e as viagens
internacionais são exemplos de atividades da diplomacia presidencial, pois excedem
as atividades básicas para o funcionamento da política externa de um país, quais
sejam, a chancela dos atos executados pela diplomacia e o despacho com o auxiliar
responsável. Nesse sentido, a presidência Geisel foi um período intenso. O
presidente usou de suas prerrogativas de responsável pela política externa em três
vertentes: elaborou as linhas mestras de concepção da política externa, conduziu
pessoalmente a política em determinados momentos e realizou visitas ao exterior de
grande relevância para a inserção internacional do país no período (DANESE,
1999).
Quanto à concepção, os depoimentos divergem – o chanceler do período,
embaixador Antônio Azeredo da Silveira, afirma ter exposto ao presidente suas
ideias sobre o que deveria ser feito na política externa brasileira, e isso teria levado
à sua escolha para a chancelaria (SPEKTOR, 2010). Geisel, por sua vez afirma que
escolhera Azeredo da Silveira para chefiar o MRE durante seu mandato porque as
ideias deste coincidiriam com as suas (D’ARAÚJO, CASTRO, 1997). A segunda
versão, que sustenta a primazia do presidente na confecção das linhas mestras, é
apoiada pelo embaixador Ramiro Elísio Saraiva Guerreiro, secretário-geral do MRE
no período:
71
“Tenho a impressão que daqueles [possíveis nomes para o ministério] com que ele conversou, o Silveira era o mais próximo de sua tendência. (...) Teria havido uma convergência, em termos da necessidade de atualização da política externa, em relação ao problema do Oriente Médio, em relação ao colonialismo português, à China e outros assuntos; e em relação a toda problemática do diálogo Norte-Sul.” (GUERREIRO, 2010, p. 206)
A condução pessoal da política externa, segundo traço da diplomacia
presidencial, mostra-se por meio de evidências factuais e depoimentos. O número
de horas oficiais de despacho conjunto de Geisel e Silveira, 230, supera a de todos
os outros ministros somados. Houve ocasiões em que os dois, acompanhados de
outros membros do Itamaraty, se reuniram na residência de férias do presidente, e
um linha telefônica, secreta e exclusiva, ligava o gabinete de ambos. O acesso
privilegiado era exclusividade da pasta das Relações Exteriores (D’ARAÚJO,
CASTRO, 1997; SPEKTOR, 2009; idem, 2004) Segundo o embaixador João
Clemente Baena Soares, chefe do Departamento de Organismos Internacionais do
MRE no período, “(...) Geisel lia tudo, até projeto de resolução [da Assembleia Geral
das Nações Unidas]. Devolvia nossa informação toda rabiscada. Um presidente
acompanhar a votação da Assembleia Geral da ONU, quer dizer que está engajado
na política exterior.” (SOARES apud D’ARAÚJO et alii, 2006, p. 49).
As viagens empreendidas por Geisel, assim como as visitas de dignitários
estrangeiros ao Brasil, foram parte fundamental do esforço de reorientação da
política externa realizado no período. As viagens ao Reino Unido, Alemanha, França
foram momentos-chave da política europeia, como nos aprofundaremos a seguir,
assim como o foi a visita ao Japão, e os encontros fronteiriços com presidentes sul-
americanos auxiliaram na feitura da política para a região (DANESE, 1999;
SPEKTOR, 2004).
A grande participação e as prerrogativas de comando do presidente na
política externa não eliminam a função do Itamaraty. O MRE passou por mudanças
em sua estrutura organizacional e na condução de seus trabalhos que fortaleceram
a centralidade do ministro na política externa ao longo da chefia de Silveira. A
reforma administrativa de 1976 criou oito divisões administrativas diretamente
ligadas ao gabinete ministerial – destas, cabe observar que a Secretaria Especial de
Assuntos Políticos e Econômicos da Área Internacional Multilateral e a Secretaria
Especial de Assuntos Políticos e Econômicos da Área Internacional Bilateral eram
dotadas de amplos poderes de planejamento e supervisão dos atos internacionais
72
do Brasil. O reforço do gabinete tirou parte da autonomia dos chefes de missão em
favor da coordenação ministerial. (CASTRO, 1983)
Lateralmente às reformas organizacionais, Azeredo da Silveira
“(...) transformou seu gabinete no centro de comando de todo o ministério, tomando decisões sem necessariamente atravessar todas as etapas de consulta tradicionais de uma chancelaria complexa e relativizando a importância da Secretaria-Geral na definição de vetores resultante. (...) Silveira trouxe ou vinculou ao gabinete jovens profissionais (...) responsáveis não somente por selecionar e responder a correspondência, cuidar da agenda e funcionar como memória institucional do gabinete, mas também por fazer estudos encomendados diretamente por Silveira, os quais serviriam de base intelectual para a definição de riscos e oportunidades.” (SPEKTOR, 2004, pp 219 – 220)
Pela sua proximidade com a segurança nacional, a política externa era tema
tratado pelo Conselho de Segurança Nacional, órgão ligado à presidência da
República. As evidências indicam que, apesar das possibilidades de influência do
órgão sobre a atuação externa brasileira, predominava o caráter consultivo e, de
forma mais aguda, sua posição institucional era ultrapassada pelo Itamaraty na
formulação das decisões. Vejamos o que apresenta Góes (1978), na abordagem do
tema:
“Os estudos do CSN na matéria [da política externa] são fundamentais na tomada de decisão do presidente. Tais estudos, que dão bases a pareceres encaminhados a Geisel, são às vezes produzidos no Itamaraty, cujas informações – geradas pelos relatórios dos embaixadores no exterior – são muito importantes. (...) As posições do CSN em matéria de política externa expressam-se perante o presidente através de pareceres, o que é uma relação puramente de assessoria, ou através de pareceres e votação. Só as questões de maior complexidade são objeto de tomada de votos, pois na maioria dos casos a decisão é pessoal do presidente, ainda que instruída por informação e análise da primeira subchefia da Secretaria-Geral.” (GÓES, 1978, p. 38).
Evidencia-se, a princípio, a sobreposição institucional. Sem precisar
exatamente quais estudos, Góes (1978) indica que o CSN, apesar de ser um órgão
independente, contava com informações produzidas pelo MRE para a elaboração de
seus relatórios. Isso, somado ao fato de que o ministro das Relações Exteriores era
membro do Conselho, permite constatar que o Conselho não poderia agir
independentemente do MRE, uma vez que o substrato para sua tomada de decisões
em política exterior era produzido pelo Itamaraty e, ademais, o ministro responsável
pelas informações estava presente no órgão e poderia agir de forma a sustenta-las.
73
Em vista da sua função consultiva sobre qualquer tema, a atividade do CSN
relativa à política externa ocupava pouco espaço. O presidente realizou dezesseis
consultas CSN ao longo do mandato, sendo que destas, somente três trataram de
temas diretamente afeitos à política externa. A consulta de número 37, realizada em
abril de 1974, tratou do restabelecimento de relações diplomáticas com a República
Popular da China. Segundo o a ata da consulta, após a exposição de motivos
apresentada pelo ministro Azeredo da Silveira, os pareceres ministeriais apontavam
para um consenso favorável em torno da problemática (BRASIL, 1974). A
concordância ministerial foi forjada pela ação do presidente, que após consultar os
membros do conselho, deparou-se com a rejeição prévia dos ministros militares.
“Geisel preferiu enviar um emissário aos oficiais generais para pedir-lhes que
mudassem seus votos. Cinco deles o fizeram, dando base militar à decisão
presidencial.” (GÓES, 1978, p. 32). O procedimento, também apresentado por
Pinheiro (1993), foi citado pelo próprio ministro Silveira: “Então, nesse caso [da
República Popular da China], resolvemos que seria ouvido cada membro do
Conselho de Segurança. Isso obrigou, evidentemente, a um trabalho de persuasão.
O general Hugo [Abreu] agiu, a esse respeito, com muita correção.” (SILVEIRA apud
SPEKTOR, 2010, p. 298).
As demais consultas ao CSN que trataram da política externa foram a
consulta 38, de maio de 1975, que pugnou pela adesão brasileira ao Tratado da
Antártida; e a consulta 41, de novembro de 1975, que tratou da cessão de uma
pequena ilha fluvial ao Paraguai e o estabelecimento definitivo da soberania
brasileira sobre outra. (BRASIL, 1975a; 1975c). A consulta 39, de abril de 1975,
tratou do estabelecimento da regulação dos depósitos nacionais de materiais
nucleares, tema que tangenciou dos eventos relevantes da política externa do
período (BRASIL, 1975b). As três constam que as medidas propostas nas
exposições de motivos elaborados foram aprovadas por consenso pelo órgão, mas
não há informações sobre a interferência do presidente ou de outros atores na
formação do resultado. A sua função originariamente consultiva, a ausência de um
meio próprio de geração de informações e a disposição presidencial de forjar
consensos em torno de propostas a princípio não aceitas por alguns de seus
membros são fatores que desqualificam o Conselho de Segurança Nacional como
instância ativa na formulação da política externa brasileira do período.
74
A formulação e a tomada de decisão formulação da política externa brasileira
durante o mandato de Geisel eram, à luz do levantamento realizado, extremamente
concentradas. A legislação vigente garantia a preponderância do presidente no
processo, sem interferências do Congresso Nacional e sem constrangimentos do
Conselho de Segurança Nacional, cuja atuação servia antes como câmara
legitimadora dos desígnios do chanceler e do presidente. O quadro, que poderia
servir para a condução inercial ou protocolar das atividades diplomáticas, era
dinamizado pela atuação de Geisel – seu envolvimento com a política externa
excedia as obrigações ex officio, e contava com a atenção presidencial a minúcias
da ação brasileira em foros internacionais e viagens de relevância instrumental para
a inserção internacional brasileira do período.
Dentro do MRE, a burocracia responsável por auxiliar o presidente, ocorreu
durante o período um processo de concentração das decisões no gabinete do
ministro. A criação de secretarias de supervisão política ligadas diretamente ao
chanceler concentrou nele poderes até então divididos com o secretário-geral do
ministério, a quem recaíram funções administrativas. A criação de um grupo informal
de estudos pelo chanceler e a prática de afastar-se dos ditames institucionais e
tomar decisões sem consulta a outras instâncias reforçam o processo de
centralização dos procedimentos da política externa no chanceler, cuja relação de
trabalho diretamente com o presidente era intensa.
O processo de elaboração da atuação brasileira e de tomada de decisão em
política externa era, durante o período analisado, duplamente concentrado. O
presidente fazia uso de suas prerrogativas na liderança da área e o chanceler
consolidou sua centralidade na burocracia. Essa conjuntura permitiu a execução da
política externa sem grandes sobressaltos entre os atores internos e favoreceu a
realização dos intuitos dos principais atores sem interferências causadas por outros
agentes internos.
4.3 Política externa brasileira – 1974 – 1979
A política externa do governo Geisel, batizada pelo próprio presidente como
“Pragmatismo responsável e ecumênico”, caracterizou-se pelo realinhamento de
políticas para algumas das áreas então definidas como o Terceiro Mundo e pela
diversificação de parcerias em relação aos países desenvolvidos. Neste segmento,
75
trataremos da atuação brasileira dividida por segmentos regionais, incluindo em
cada trecho não somente a atividade para cada área, mas também o processo de
formulação das decisões e as impressões dos agentes internos.
4.3.1 América do Sul
Antes de abordarmos as políticas adotadas pelo Brasil para lidar com seus
vizinhos, é pertinente tratar de situar o quadro no qual o país se encontrava
comparativamente ao resto do subcontinente. Alguns indicadores, como do produto
interno bruto e do efetivo militar apontam para o aumento da superioridade25
econômica e militar brasileira na região. Ao longo da década de 1970, o PIB
brasileiro saltou de US$ 42 bilhões para US$ 224 bilhões26, indo da fatia de 36,4%
para 51,1% do produto regional. Em 1974, ano inicial do mandato de Geisel, o PIB
brasileiro foi de US$ 105 bilhões, com a participação regional de 40,5. O marco de
50% do PIB sul-americano foi ultrapassado em 1976, e o pico da participação
brasileira no produto regional foi em 1978, quando o país representou 53,3% do PIB
regional. Para efeitos de comparação, a participação argentina, segundo maior PIB
da região durante todo o período analisado, declinou de 27,1% para 15,7, apesar do
aumento quantitativo registrado em quase todos os anos da década (WDI, 2013).
Necessário observar que, além da relação total, o Brasil estava em processo de
industrialização, enquanto a Argentina iniciou um processo de desindustrialização a
partir de 1976 (SPEKTOR, 2002). A liderança brasileira no número de efetivos
militares é menos expressiva. De 1970 a 1974, o número de militares brasileiros em
serviço ativo passa de 375 mil para 420 mil, e deste ano até o fim da presidência
Geisel, para 450 mil. A participação percentual do Brasil mantém-se estável, com
37,8%, 39,5% e 37,5% respectivamente. A Colômbia, segundo lugar ao longo de
todo o período, tem como número de integrantes de suas Forças Armadas 205 mil
de 1970 a 1974, e daí diminui para 199 mil em 1979. A participação do país cai de
20,7% para 16,6% do total sul-americano. (WDI, 2013)
Um indicador que matiza a preponderância brasileira na região é o do gasto
militar total. Do início da década até 1976, o Brasil eleva seus gastos militares de 1,4
25 O termo “superioridade”, no trecho, não sustenta juízo de valor. 26 Os valores estão registrados pela cotação do dólar corrente no período.
76
bilhão para 2,1 bilhões de dólares27. A partir daí, há uma redução nos gastos, que
registram a cifra de 1,5 bilhão de dólares em 1979. A participação brasileira no gasto
militar total da América do Sul fica entre 37% e 40% de 1970 a 1976 e cai para 32%
em 1979, saindo do primeiro para o segundo lugar. A Argentina, segundo lugar de
1970 a 1976, inicia o período com gastos de 984 milhões de dólares e termina por
volta dos 1,4 bilhão de dólares, responsável por cerca de 25% dos gastos sul-
americanos. A partir desse ano, há aceleração do gasto militar argentino, que chega
a 1979 por volta de 1,7 bilhão de dólares, representando 32% do dispêndio militar
regional. (WDI, 2013).
A percepção dos tomadores de decisão brasileiros sobre as consequências
do aumento de distância entre o Brasil e os demais países para a política na
América do Sul é difusa. Geisel alegava que sua política externa tratou muito das
questões regionais somente por achar que isso seria apropriado, uma vez que a
América do Sul é a vizinha imediata do Brasil. Silveira afirmava que, no longo prazo,
Brasil poderia ser principal fonte de influência na região. (D’ARAÚJO, CASTRO,
1997; SPEKTOR, 2010). Entre as considerações sobre os países da região, de
forma individual, apenas a Argentina se destaca. Segundo o presidente Geisel, a
Argentina era um país competidor, não uma ameaça. Baseado nas negociações
sobre Itaipu, ele declarara que “Eles [argentinos] tinham, naturalmente, restrições ao
desenvolvimento do Brasil” (GEISEL apud D’ARAÚJO, CASTRO, 1997). A avaliação
de Silveira é um tanto mais profunda e cáustica. De acordo com o chanceler, que
servira como embaixador no país logo antes de ser nomeado ministro,
“(...) a Argentina é um país muito mais meridional do que se pensa, muito mais fora das rotas do mundo do que se pensa. (...) Evidentemente que um necessita do outro, mas nem o Brasil é indispensável à Argentina e nem a Argentina é indispensável ao Brasil. São muito importantes. Nós somos mais importantes para a Argentina do que a Argentina para nós. (...) A posição da Argentina é uma posição ferida, ressentida pela grandeza do Brasil, esse país mestiço que eles chamaram no passado de ‘China negra’, em cujo desenvolvimento não acreditaram e que adquiriu uma dimensão enorme. E qualquer movimento do Brasil exerce sua pressão no centro do processo, para os argentinos. Quer dizer, a pressão é na cabeça argentina. Enquanto, em nós, é na nossa periferia.” (SILVEIRA apud SPEKTOR, 2010, p. 61)
A observação de cunho geopolítico que fecha a citação de Silveira retorna na
sua consideração sobre o Chile, que exerceria a função de diluição das fronteiras
27 O indicador está medido em dólares pelo valor constante do ano de referência de 1978
77
para o Brasil. “Os outros [países da América do Sul] todos são comprimidos por
oceanos contra nós, em relação a nós, está me entendendo? Já o Chile, porque não
tem fronteira conosco, exerce esse tipo de diluição de fronteira que existe entre os
países europeus.” (SILVEIRA apud SPEKTOR, 2010, p. 257). A perspectiva é
curiosa porque evidencia uma aparente desconsideração do Equador no contexto
regional.
No campo dos empreendimentos diplomáticos, a política externa brasileira
para a América do Sul foi pautada por dois grandes eixos. Em relação aos países da
bacia do rio da Prata, a atuação brasileira era pautada pela disputa geopolítica entre
o Brasil e a Argentina e a necessidade de equacioná-la com os projetos brasileiros
na região. O Brasil manteve grande proximidade com o Uruguai, mantendo laços de
cooperação na exploração conjunta de recursos hídricos e energéticos; houve
também reforço progressivo das relações brasileiras com o Paraguai, cuja força
motriz era a construção da usina hidroelétrica de Itaipu. Desde o primeiro ano do
mandato houve tratativas no sentido de reforçar o acordo entre os dois países e em
1976 foi ratificado por ambos os países o Tratado de Amizade e Cooperação.
(BARRETO, 2006; LEITE, 2011). As boas relações com esses dois países serviam
de contrapeso às dificuldades entre Brasil e Argentina, cuja disputa em torno dos
projetos de aproveitamento hidroelétrico do rio Paraná era a expressão concreta dos
embates geopolíticos pela liderança na região. O governo de Buenos Aires defendia
nos fóruns diplomáticos a tese da consulta prévia compulsória, segundo a qual
países a montante de um curso fluvial compartilhado que desejassem realizar
empreendimentos no rio deveriam necessariamente consultar os países a jusante,
ou seja, para alterar o curso do rio Paraná, tributário do rio da Prata, o Brasil deveria
consultar a Argentina. Construir a usina hidroelétrica de Itaipu em meio aos
protestos argentinos poderia produzir o isolamento brasileiro ou, no limite,
retaliações diretas da Argentina. A dificuldade da relação foi agravada após 1976,
quando uma junta militar tomou o poder na Argentina e passou a orientar sua
política externa pela ideia de um nacionalismo territorial argentino, de cunho
fundamentalmente geopolítico. (SPEKTOR, 2002; LUNA, 2006). As negociações
entre Argentina e Brasil quanto à construção de Itaipu não foram oscilaram ao longo
do período, mas só vieram a ser concluídas durante o mandato do general João
Baptista Figueiredo. O governo Geisel “não buscou faixas de coincidência para diluir
o clima de contencioso em torno à questão dos rios internacionais e, embora o
78
comércio bilateral desse um salto significativo durante o período, sujeitou todas as
áreas da relação bilateral à dinâmica da negociação do regime fluvial da Bacia do
Prata” (SPEKTOR, 2002, p. 134). Maria Regina Soares de Lima (2013) identifica no
comportamento brasileiro para a problemática da Bacia do Prata uma tentativa de
conduta hegemônica, na qual um país dispõe de suas capacidades para que os
demais aceitem suas preferências, agindo por meio de pagamentos ou coerção. A
adesão de Uruguai e Paraguai ao projeto brasileiro indica a superioridade relativa do
país, especialmente se disposto a agir dentro da lógica do hegemon benevolente,
mas a dificuldade encontrada na relação com a Argentina, na qual o Brasil adota a
lógica coerciva, aponta para a insuficiência das capacidades nacionais para agir
livremente em âmbito regional (LIMA, 2013)
O reflexo das más relações com a Argentina pode ser visto no outro grande
eixo da política brasileira para a América do Sul, o da região amazônica. O
presidente Geisel se reuniu com seus pares boliviano e peruano para a celebração
de acordos de investimento mútuo nos primeiros anos de seu mandato, e o
reconhecimento da independência do Suriname, em 1975, ocorreu sem percalços
(BARRETO, 2006). Em 1978, após iniciativa brasileira, os nove estados da região
amazônica assinaram o Tratado de Cooperação Amazônica (TCA). O instrumento
assegura o uso soberano dos recursos amazônicos às partes contratantes, medida
que buscava dar proteção legal aos Estados contratantes de possíveis assédios
promovidos por países desenvolvidos. Essa perspectiva foi inserida propositalmente
por Silveira: “O tratado tem ainda a seguinte vantagem: não sofre a influência das
grandes potências. É uma forma de acabar com qualquer sonho de
internacionalização da Amazônia.” (SILVEIRA apud SPEKTOR, 2010, p. 203).
O reforço da soberania no uso dos recursos também está ligado às relações
brasileiras com a Argentina no período, uma vez que susta a perspectiva da consulta
prévia compulsória e retira de antemão o possível apoio que os demais países sul-
americanos pudessem dar à Argentina. O TCA foi o primeiro arranjo multilateral
regional brasileiro que não contou com a participação argentina, revertendo assim a
perspectiva longamente estimada pela chancelaria brasileira de que a hostilidade do
país para com a Argentina seria acompanhada de uma reação antibrasileira dos
demais Estados de origem hispânica da região.
79
4.3.2 África
A África foi uma região de grande importância para a política externa do
período ao conjugar possibilidades de expansão das relações econômicas
brasileiras, envolvendo a compra de petróleo e a venda de bens manufaturados, e
um setor político dinâmico, especialmente no tocante ao processo de
descolonização dos territórios portugueses no continente. A aproximação com a
África levada a cabo no governo Geisel fora precedida por uma viagem do chanceler
anterior, embaixador Mário Gibson Barboza, a oito países africanos ao longo dos
meses de outubro e novembro de 1972, ainda durante o período Médici.
De acordo com o presidente Geisel, a África ocidental foi objeto de atenção
de sua diplomacia por ser a fronteira marítima do Brasil (D’ARAÚJO, CASTRO,
1997). Os embaixadores Silveira e Guerreiro afirmaram que a aproximação do Brasil
com a África teve objetivos políticos, cuja consequência foi comercial, ao contrário
do que alegariam alguns observadores (SPEKTOR, 2010; GUERREIRO, 2010). “(...)
o chefe do Departamento de África no Itamaraty, Ítalo Zappa, afirmava que a
diplomacia brasileira não possuía nenhum ‘esquema econômico grandiloquente’
para a região.” (CUNHA, FARIAS, 2011, p. 62). A preponderância dos objetivos
políticos pode ser atestada pelo fato de que já em 1974 o Itamaraty desenvolveu um
plano de expansão diplomática no continente. As seis embaixadas existentes, que
representavam o Brasil em treze países28, passariam a cobrir mais doze29, e mais
cinco embaixadas seriam criadas30, cobrindo cumulativamente mais nove31 (DÁVILA,
2011).
A reversão da posição brasileira em relação ao colonialismo português foi a
principal característica da política externa para a África no período. Durante anos, o
Brasil adotou posturas favoráveis ou absenteístas em relação à atuação de Portugal
em suas colônias na África, em contradição com os demais posicionamentos
brasileiros quanto ao tema. Geisel e Silveira acreditavam que a manutenção desse
curso de ação seria prejudicial para o Brasil, uma vez que poderia causar problemas 28 Costa do Marfim, Gana, Senegal, Zaire (hoje República Democrática do Congo), Nigéria e Quênia, cobrindo cumulativamente também o Togo, Mali, Mauritânia, Daomé (hoje Benin), Uganda, Tanzânia e Zâmbia. 29 Alto Volta (hoje Burquina Faso), Libéria, Serra Leoa, Gâmbia, Guiné, Burundi, Congo, Gabão, Ruanda, Níger, Malauí e Ilhas Maurício. 30 Etiópia, Guiné-Bissau, Camarões, Moçambique e Angola. 31 Somália, Sudão, Chade, República Centro-Africana, Guiné-Equatorial, Botsuana, Lesoto, Madagascar e Suazilândia.
80
no fornecimento de petróleo por parte de países engajados na luta anticolonial,
alienar destes o apoio ao Brasil em questões a ser tratadas em foros multilaterais e
dificultar exportações brasileiras para o continente (PINHEIRO, 2007). A alteração
nos rumos da política africana foi facilitada pelo irrompimento da Revolução dos
Cravos em Portugal. O novo governo português, de inspiração socialista em seu
início, buscou reverter a política colonial conduzida até então, o que poupou o Brasil
de arcar com os custos de agir contrariamente a um regime com o qual mantinha
laços estreitos.
O primeiro passo brasileiro em sua nova política africana foi o de reconhecer
a independência da Guiné-Bissau, em julho de 1974; o avanço, contudo, fora tímido,
já que “Quando finalmente reconheceu a Guiné, outros oitenta países já o tinham
feito.” (DÁVILA, 2011, p. 228). A tentativa seguinte foi feita em Moçambique, cujas
autoridades da Frente de Libertação de Moçambique (Frelimo) haviam marcado a
declaração de independência para julho de 1975. Segundo o embaixador Melo
(2009), a ideia era criar tanto para aquele país quanto para Angola representações
especiais, a serem estabelecidas antes mesmo das declarações de independência,
com o objetivo de refundar completamente as relações do Brasil com aqueles
territórios. A oferta de ajuda, de estabelecimento de relações diplomáticas e de
instalação de uma representação no Moçambique foi rejeitada pela Frelimo, que
identificava o Brasil como um auxiliar da política colonial portuguesa (GASPARI,
2004; DÁVILA, 2011). A atuação em Angola reverteu a situação retardatária do
Brasil no processo de desmanche do colonialismo português. No início de 1975,
Portugal havia assinado o Acordo de Alvor com os três grupos que disputavam o
poder em Angola32, estabelecendo uma divisão tripartite do governo e marcando a
independência para 11 de novembro daquele ano. Logo após a assinatura do
acordo, os três grupos iniciaram uma disputa armada pelo poder, porém, não houve
a alteração da data programada para a declaração de independência. A
necessidade de apoio externo levou os três grupos a aceitarem as propostas do
enviado brasileiro, que em fevereiro de 1975 instalou a representação especial do
Brasil no país. A evolução das lutas em Angola favoreceu o MPLA, grupo de
inspiração marxista que controlava a capital e contava com apoio da União Soviética
e de Cuba, país que chegou a enviar tropas para sustentar as posições do
32 O Movimento Popular de Libertação de Angola (MPLA), a Frente Nacional de Libertação de Angola (FNLA) e a União Nacional para a Independência Total de Angola (Unita).
81
movimento – fato que era do conhecimento brasileiro quando o chanceler requisitou
ao presidente autorização para proceder com o reconhecimento de Angola e,
subsequentemente, quando Geisel realizou consulta aos membros do CSN. “Já se
sabia [da presença de tropas cubanas em Angola]. Mas havia outros interesses. Em
primeiro lugar, tratava-se de uma fronteira marítima nossa e, em segundo lugar, os
angolanos falam português, a nossa língua. “(GEISEL apud D’ARAÚJO, CASTRO,
1997, pp 344 – 345). As narrativas sobre o processo de consulta ao CSN divergem,
mas é certo que não houve uma reunião, uma vez que não há registro de ata no
Arquivo Nacional. As evidências apontam para uma consulta por correspondência e,
nesta, a omissão da informação sobre os soldados cubanos nas informações
oferecidas a seus membros para a decisão em favor do reconhecimento (PINHEIRO,
2007). O ministro do Exército, em seu livro de memórias, alega ter tomado
conhecimento da medida por meio da imprensa após sua execução, em relato que
contrasta com aquele realizado pelo ministro-chefe da Casa Militar, que alega ter
recebido comunicação, ponderado sobre o tema e emitido parecer favorável
(FROTA, 2006; ABREU, 1979). Às 20 horas do dia 10 de novembro de 1975, meia-
noite do dia 11 no horário de Luanda, o Itamaraty anunciou que o Brasil reconhecia
a independência de Angola, tornando-o o primeiro país do mundo a fazê-lo. A ação
brasileira surtiu efeito e, pouco tempo depois, a Frelimo reverteu sua posição e
aceitou o estabelecimento de relações diplomáticas de Moçambique com o Brasil
(DÁVILA, 2011). A nova política africana não ocorreu sem problemas. A
representação especial em Angola teve sérias dificuldades materiais para manter-se
funcionando, mesmo sendo peça-chave da estratégia brasileira para a África, e o
chefe da missão alega não ter recebido respostas das mensagens encaminhadas ao
Itamaraty (MELO, 2009).
As relações com a África, apesar de primarem pelo aspecto político, também
tiveram importantes aspectos econômicos. A elevação da renda dos países que
exportavam petróleo ao Brasil, como a Nigéria, a Argélia e a própria Angola,
provocou o surgimento de um tipo de comércio compensado, no qual os lucros
obtidos com a venda do produto financiavam a compra de bens produzidos no
Brasil. As exportações para a África dobraram sua participação na estrutura do
comércio exterior brasileiro, passando da média de 2,5% durante a presidência
Médici para 5% no período Geisel. O pequeno volume, se comparado com o de
outras regiões, não deve ser negligenciado tendo em vista a composição das
82
exportações. “Enquanto em 1971 15% das exportações para a África eram de
manufaturados, em 1978 esse índice atinge 81%.” (SANTANA, 2003, p. 160). O
caso nigeriano foi ainda mais acentuado: as exportações brasileiras para a Nigéria
saltaram 86% entre 1972 e 1976, sendo que neste último ano os produtos
manufaturados corresponderam a 90% do total, e houve ainda a venda de serviços,
como a contratação da Novacap para a construção de Abuja, nova capital planejada
do país (DÁVILA, 2011).
4.3.3 Ásia
A política externa brasileira do período para os países asiáticos contou com
duas das principais alterações que marcaram a presidência Geisel: o
reconhecimento da República Popular da China (RPC) e a intensificação das
relações com os países árabes. Além das duas ‘correções de rumo’, como
chamadas pelo chanceler Silveira, a política para a Ásia ainda contou com relações
especiais com o Japão, inseridas no contexto de realinhamento da interação com os
países desenvolvidos.
A revolução socialista chinesa levou à ruptura das relações entre o Brasil e
China. Em 1952, o Brasil reconhece e estabelece relações com a República da
China, capitalista, com sede na ilha de Taiwan33. A decisão mantém-se sólida até o
início da década de 1970, quando iniciativas diplomáticas chinesas buscam
restabelecer ligações fora do meio socialista. Em 1971, com o beneplácito dos
Estados Unidos e da União Soviética, a RPC substituiu Taiwan como detentora de
um assento permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas. Em 1972,
o presidente Nixon visitou Pequim e se encontrou com Mao Zedong, líder da
revolução comunista. O ato só teria consequências formais sete anos depois,
quando os EUA reconheceram a China no lugar de Taiwan e instalaram sua
embaixada em Pequim; as consequências práticas, contudo, foram significativas, já
que indicavam um relaxamento da lógica bipolar e a abordagem pragmática na
condução dos temas internacionais pelos dois países (SCHULZINGER, 2008). A
China, semelhantemente ao Brasil, adotava uma agenda pragmática e de
proximidade com o Terceiro Mundo em sua política externa do período. Os dois
33 As referências à República da China serão feitas com o termo Taiwan
83
países não eram signatários do Tratado de Não Proliferação, defendiam o
estabelecimento do mar territorial em 200 milhas náuticas e buscavam ampliar suas
relações com Estados independentemente da filiação ideológica de seus regimes
(PINHEIRO, 1993).
Os acontecimentos daquela década incentivaram os agentes formuladores da
política externa brasileira a apressar o reconhecimento da RPC.
“O reconhecimento da China foi a prova de maturidade do Brasil em matéria de política externa. Se tivéssemos reconhecido a República Popular chinesa, que realmente representa o povo chinês (...) depois dos Estados Unidos, nossa iniciativa não teria expressão internacional. (...) O Brasil passou a ser o país universal porque não tinha medo de reconhecer a China. A iniciativa brasileira apressou o reconhecimento por parte de outros países, inclusive da Europa Ocidental, embora os grandes países da região – Inglaterra, França e Alemanha – já tivessem reconhecido.” (SILVEIRA apud SPEKTOR, 2010, p. 106)
Uma análise mais detida da fala do ministro Silveira indica dois pontos
ocultos. Primeiramente, a perspectiva de se adiantar aos Estados Unidos, valorizada
para sinalizar a independência brasileira em relação à superpotência, é salientada
na fala sem atentar – ou mesmo para eclipsar - para o fato de que o primeiro grande
passo para a normalização das relações China-Estados Unidos já havia sido dado
em 1972, com a visita do presidente Nixon a Pequim. O ineditismo do ato, que
garantiria ao Brasil vantagens, é esboroado na mesma fala, considerando-se que
outras potências ocidentais já haviam feito o mesmo. A fala do chanceler também
ignora, com grandes possibilidades de a omissão ser ato deliberado, que outros
países sul-americanos como a Argentina e o Peru já haviam feito o mesmo, em
processo acelerado após a definição de que a China ocuparia o assento permanente
no CSNU, até então a cargo de Taiwan.
Em segundo lugar, os agentes envolvidos no reconhecimento da RPC
divergem quanto aos motivos por trás do ato. Segundo o presidente Geisel, “Eram
razões estritamente comerciais.” (GEISEL apud D’ARAÚJO, CASTRO, 1997, p.
339). Já para Silveira, a problemática aparentava justamente o contrário. “Nós
tínhamos que enfatizar a questão econômica apenas para tornar o reconhecimento
palatável. Mas o problema era exclusivamente político. O econômico viria com o
tempo, e muito mais largo.” (SILVEIRA apud SPEKTOR, 2010, p 108). A
preponderância do tema político no caso também aparecia para o ministro Abreu:
84
“Sem desprezar tal vantagem [econômica], sempre foi minha opinião, porém, que, pelo menos de início, prevalecia como mais importante o fator político. (...) Se o Brasil tinha pretensão de se transformar em potência mundial de primeira grandeza – e tem todas as condições para isso – como ignorar a existência da China continental? Como ter medo do comunismo chinês?” (ABREU, 1979, pp 39 – 40)
O processo de tomada de decisão concernente ao reconhecimento da RPC
no âmbito do Conselho Nacional de Segurança já foi abordado no capítulo, e é
exemplo da centralização das decisões durante o mandato de Geisel. Retirados os
empecilhos internos, como a resistência do ministro do Exército, as relações são
restabelecidas em agosto de 1974, ainda nos primeiros meses do governo. Em 1978
os dois países formalizam instrumentos com o objetivo de elevar o intercâmbio
comercial entre eles – o Brasil tem interesse em comprar carvão e petróleo chineses,
enquanto a China busca comprar produtos manufaturados brasileiros (BARRETO,
2006).
As relações com o Oriente Médio também tiveram seu curso alterado durante
o governo Geisel. O embargo na produção e o consequente aumento dos preços do
petróleo pela Organização dos Países Exportadores de Petróleo em 1973 teve
grande impacto no Brasil. “Em apenas um ano, de 1973 para 1974, a conta de
‘combustíveis e lubrificantes’ do país passa de US$ 769 milhões para US$ 2962
milhões; a fatura referente a matérias-primas salta de US$ 2560 milhões para US$
5588 milhões (...)” (SANTANA, 2003, p. 156). A elevação dos preços do petróleo se
afigurava ainda mais crítica quando considerado o estágio de desenvolvimento
industrial do país, cujos modais de transporte se baseavam em grande parte nas
rodovias, e, especialmente, a insuficiência da produção nacional e a consequente
dependência externa. “Em 1974, o Brasil era o maior importador de petróleo entre os
países em desenvolvimento e o sétimo em escala mundial, sendo necessários 40%
das exportações brasileiras para pagar a importação somente deste produto.”
(FARES, 2007, p. 131).
O encarecimento dos preços do petróleo, em um contexto de escolha pela
manutenção da expansão econômica e do desenvolvimento industrial, levou à busca
pelo financiamento externo das compras e às tentativas de elevar o nível de
exportações, especialmente para países produtores do material. Os agentes
políticos empreenderam a construção de boas relações com os países árabes,
principais exportadores e do produto para o Brasil e principais articuladores do
85
embargo na produção, com o objetivo de evitar restrições diretas às vendas para o
Brasil e, se possível, conseguir boas condições de compra. “(...) o problema
essencial era ter o petróleo. Porque se não tivesse o petróleo, quero saber quem é
que segura socialmente o país. Não digo nem mais economicamente. Já vou para o
problema social direto, por cima do econômico.” (SILVEIRA apud SPEKTOR, 2010,
pp. 124 – 125). Para tal, o Brasil estabeleceu relações diplomáticas com os
Emirados Árabes Unidos, o Bahrein, o Catar e o Omã ao longo do período e usou a
embaixada na Arábia Saudita como representação cumulativa a tais países
(BARRETO, 2006). As relações com o Iraque, praticamente inexistentes no início do
período, se tornaram uma das mais importantes parceiras da diplomacia brasileira. A
produção petrolífera iraquiana era uma das poucas que estava não totalmente
comprometida com as grandes empresas estadunidenses e europeias, ao contrário,
por exemplo, da Venezuela, o que permitiu as grandes compras realizadas pela
Petrobrás. O projeto iraquiano de desenvolvimento de sua estrutura incentivou a
exportação de bens manufaturados e serviços brasileiros para o país, como ilustra a
ferrovia entre Bagdá e Akashat construída pela empreiteira Mendes Júnior. A
complementaridade na relação levou ao estabelecimento de um tipo de comércio
compensado entre os dois países e transformou o Iraque em um dos principais
parceiros econômicos do Brasil no período (FARES, 2007)
Ainda no campo do cultivo de boas relações, duas ações brasileiras em foros
multilaterais sinalizaram a aproximação brasileira das posições árabes. Na
Assembleia Geral das Nações Unidas (AGNU) de 1974, o Brasil votou
favoravelmente à requisição do status de observador feita pela Organização para a
Libertação da Palestina (OLP). A atitude foi justificada pelo ministro Silveira como
uma prática consolidada do Brasil, que sempre teria votado a favor de qualquer país
que requeresse entrada na AGNU, sem relação com o movimento de melhoria das
relações com os países árabes. (SPEKTOR, 2010). A segunda ação, mais relevante,
foi o voto favorável à Resolução 3379 da AGNU em novembro de 1975. Segundo a
resolução, o sionismo, ideologia subjacente à criação de Israel como um Estado
judeu, seria uma forma de racismo. A medida certamente agradou aos países
árabes, em sua maioria os propositores da medida; o acerto da decisão brasileira e
sua inserção na reforma das posições brasileiras para o Oriente Médio, contudo, foi
uma versão do evento gestada ex post facto, já que as evidências indicam para uma
86
falha no levantamento das informações e na coordenação entre as instâncias
decisórias nacionais.
De acordo com Silveira, o escritório brasileiro nas Nações Unidas havia
informado que a maioria dos países latino-americanos iria votar favoravelmente à
resolução na comissão específica, mas haveria dificuldades na aprovação. Essa
posição somava-se à preferência do presidente Geisel, que rejeitava a posição
absenteísta até então preferida pelo Itamaraty. Optou-se pelo voto favorável naquela
instância, que não acarretaria maiores consequências, já que a proposta não deveria
ir para a votação no plenário da AGNU (D’ARAÚJO, CASTRO, 1997; SPEKTOR,
2009; SPEKTOR, 2010). O resultado dessa primeira votação fugiu às previsões
brasileiras, com aprovação do texto e abstenção da maior parte do grupo latino-
americano. O resultado contrariou as intenções estadunidenses e levou à emissão
de uma nota por parte do Departamento de Estado dos EUA com um pedido de
modificação da posição no escrutínio seguinte. Apesar das recomendações de
Silveira para que fosse mantida a definição anterior de abstenção no plenário, Geisel
decidiu manter o voto favorável à resolução, proferido alguns dias depois
(SPEKTOR, 2009; GÓES, 1978). Segundo o ministro-chefe da Casa Militar,
“Forçoso é reconhecer que, no caso, houve falha do Itamarati quando não alertou o Presidente quanto à importância daquele apêndice inadequadamente enxertado em uma condenação formal ao racismo34, condenação esta perfeitamente de acordo com o pensamento do povo brasileiro. Convém notar que essa decisão não foi estudada nem teve parecer da Secretaria-Geral do Conselho de Segurança Nacional.” (ABREU, 1979, p. 51)
A declaração explicita tanto a autonomia do presidente na decisão quanto a
ausência de um cálculo preciso sobre as repercussões do ato, uma vez que não se
imaginava a aprovação dos países árabes, mas a rejeição da postura por Israel e
outros Estados. Uma das peças-chave da política brasileira para o Oriente Médio
surgiu como erro de informação, coordenação e cálculo do aparato brasileiro de
política externa, e só posteriormente foi aproveitado como tal.
A terceira vertente da política externa brasileira na Ásia foi a intensificação
das relações com o Japão, cuja lógica definidora foi a da diversificação das
parcerias com países desenvolvidos também usada nas relações com a Europa.
34 O autor faz alusão ao fato de que a equiparação do sionismo ao racismo só aparece na última linha da Resolução 3379
87
Para Silveira, as relações com o Japão eram o estabelecimento de uma cabeça de
ponte política.
“...tínhamos chegado ao Japão e íamos chegar muito mais porque minha ideia é que devíamos intensificar as relações. E dando o salto japonês, que seria eficaz do ponto de vista econômico, nós estaríamos lançando as pontes para os saltos políticos em relação à área asiática como um todo, mesmo que o retorno não fosse tão imediato (...)” (SILVEIRA apud SPEKTOR, 2010, p. 82)
Os aspectos políticos da relação foram explorados pelas visitas de
autoridades japonesas ao país ao longo dos dois primeiros anos do período,
movimento que atingiu seu ápice em uma visita de Geisel ao país em 1976, a
primeira de um chefe de Estado brasileiro, considerada pelo próprio presidente a
mais exitosa de suas viagens internacionais. Em 1978, o príncipe herdeiro da coroa
japonesa retribuiu o ato e visitou o Brasil durante as comemorações dos setenta
anos da imigração nipônica para o país. A visita de 1976 teve como resultados o
estabelecimento de acordos de comércio e cooperação entre os países. Tais
acordos estavam ligados à transferência de tecnologia na produção siderúrgica e
desenvolvimento de expertise agropecuária, corporificada pelo Programa de
Cooperação Nipo-Brasileira para o Desenvolvimento do Cerrado (Prodecer). Ambos
eram importantes no contexto do II PND, pois propiciavam a consolidação de uma
indústria de base e o aumento das possibilidades de produção agrícola, dois vetores
importantes para a busca brasileira pela autonomia. Também houve aumento das
relações comerciais, com intercâmbios de aproximadamente US$ 2 bilhões em
1979, em comparação com pouco mais de US$ 100 milhões no início da década
(ARAGUSUKU, 2010).
4.3.4 Europa
As relações brasileiras com a Europa durante o governo Geisel foram
concentradas na aproximação com o Reino Unido, a França e a Alemanha
Ocidental. O reforço nas áreas política e econômica do envolvimento com estes
países foi um movimento semelhante àquele realizado para com o Japão, e seu
objetivo era o de diversificar as parcerias brasileiras com os países desenvolvidos,
os quais eram vistos como fiadores da ascensão política brasileira no cenário
88
internacional, fonte dos capitais necessários ao modelo de desenvolvimento
brasileiro e fornecedores de tecnologia usada para o ganho de autonomia. O
exemplo principal desse movimento, que uniu todas as suas vertentes, foi o acordo
nuclear Brasil-Alemanha de 1975, um dos mais amplos realizados até o momento. O
movimento, nomeado oficialmente como ‘opção europeia’, não consistia em uma
política única para todos os países do continente, mas em uma estratégia adaptada
para as possibilidades de cada Estado, e servia como contrapeso às críticas sobre o
suposto terceiro-mundismo da diplomacia brasileira do período (SARAIVA, 1990).
Segundo o presidente, “Os nossos interesses, de fato, estavam no Hemisfério
Norte. Os países do Hemisfério Sul, em termos de tecnologia, de financiamento, de
equipamento, nada tinham que pudéssemos aproveitar.” (GEISEL apud D’ARAÚJO,
CASTRO, 1997). O chanceler Silveira concordava com a posição do presidente,
acrescida de uma observação sobre um problema geopolítico que condicionava a
atuação europeia:
“A Europa Ocidental estava mais adiantada que o Brasil e por isso seu modelo devia ser o da nossa preferência política. (...) Sua situação era muito mais infeliz do que a brasileira porque nossa posição geográfica nos permitia estar um pouco separados das grandes convulsões internacionais, enquanto que eles eram o espaço tático.” (SILVEIRA apud SPEKTOR, 2010, p. 263)
A percepção do presidente encontrava eco principalmente no contexto
econômico. Os ganhos dos países exportadores de petróleo, imensamente elevados
após 1973, se encontravam investidos em grande parte na Europa, cujas leis
bancárias permitiam maior flexibilidade nas aplicações. O continente era o ponto de
partida de um excesso de capitais que seria reinvestido em aplicações de maior
risco e maior retorno, o que fez da região ator privilegiado para países que, como o
Brasil, buscavam financiamento. O resultado da política de atração de capitais
disponíveis na Europa foi a elevação dos investimentos da região no país, de US$
1,7 bilhão em 1974 para US$ 4,4 bilhões em 1978, um salto de mais de 150%,
consubstanciados em convênios como o assinado com o Reino Unido, para a
produção de aço no Brasil, e como o assinado com a França, para a construção de
usinas hidroelétricas (HERRMANN, 2005; SARAIVA, 1990; BARRETO, 2006).
Nas questões políticas, a aproximação ocorreu por meio da ideia da
chancelaria brasileira de estabelecer memorandos de entendimento entre o país e
89
as potências europeias, estratégia reforçada pelas viagens presidenciais. Em 1975,
o Brasil e o Reino Unido assinaram um documento que garantia a consulta entre
altas autoridades dos dois países para tratar de questões internacionais, o primeiro
do tipo assinado entre aquele país e um país em desenvolvimento. Em maio do ano
seguinte, Geisel foi ao país para uma visita de Estado, na qual assinou o convênio
de investimentos referido anteriormente. Com a França, o Brasil criou em outubro de
1975 uma Grande Commission para o exame e revisão das relações bilaterais,
assim como para o tratamento de outros temas internacionais. Em maio de 1976,
Geisel foi ao país, na primeira visita oficial de um presidente brasileiro à França.
Houve também o estabelecimento de um mecanismo semelhante com a Alemanha
Ocidental quando da viagem do presidente Geisel ao país em 1978. A efetividade
dos instrumentos de entendimento é passível de debates, uma vez que não há
evidências da continuação de seu funcionamento após a mudança do governo.
(BARRETO, 2006; SPEKTOR, 2010).
No quadro de aproximação com os grandes países desenvolvidos da Europa,
a relação com a Alemanha Ocidental ganha destaque devido ao Acordo sobre
Cooperação no Campo dos Usos Pacíficos da Energia Nuclear, assinado em junho
de 1975. No início da década, o Brasil fizera um acordo com a empresa
estadunidense Westinghouse para a construção de usinas nucleares no país, sem
que houvesse previsão da transferência de qualquer tipo de tecnologia – exploração
de minerais, enriquecimento de material nuclear ou desenvolvimento de reatores –
para o país. Um reajuste na política de comércio tecnológico dos EUA em 1973
reduziu as concessões ao Brasil, tirando as garantias de fornecimento do
combustível nuclear necessário para o funcionamento das futuras usinas (GASPARI,
2004). A forma do acordo passou a ser indesejável para o projeto brasileiro de
desenvolvimento autônomo e levou os agentes estatais a buscar novas opções para
o programa nuclear brasileiro.
Cabe um recuo dos temas entre Brasil e Alemanha para melhor observá-los à
luz do campo mais amplo da tecnologia atômica. A busca pelo desenvolvimento no
campo era consensual dentro do governo, já que este era visto como fator essencial
para a independência nacional, ainda que as opiniões sobre o desenvolvimento
bélico sejam pouco nítidas, talvez intencionalmente. Segundo o presidente,
90
“(...) sempre achei que devíamos considerar o problema da energia nuclear e enfrentá-lo, não para fazer bombas, mas para termos a tecnologia necessária para o enriquecimento do urânio. Não podíamos nos sujeitar a ficar eternamente servindo como colônia. Um país com a dimensão do Brasil não querer saber de energia nuclear? Só porque existe uma bomba que um dia pode estourar? E vamos nos sujeitar a ficar na dependência da boa ou má vontade dos outros para receber o urânio enriquecido para gerar energia?” (GEISEL apud D’ARAÚJO, CASTRO, 1997, p. 239)
Ainda de acordo com Geisel,
“(...) embora não fôssemos contrários à energia hidrelétrica (...) achávamos, tendo em vista o crescimento do consumo do país, o crescimento populacional, o aumento da atividade industrial, e o que imaginávamos para o futuro do país, que deveríamos implementar também um programa de energia nuclear.” (GEISEL apud D’ARAÚJO, CASTRO, 1997, p. 304)
O general Sylvio Frota, maior opositor à política externa efetuada no período
dentro do gabinete presidencial, entendia que o Brasil deveria buscar o
desenvolvimento de tecnologia nuclear, fugindo ao que ele identificava como as
tentativas estadunidenses de obter o monopólio do campo. O acordo com a
Alemanha era uma tentativa válida nesse sentido (FROTA, 2006). O general Hugo
Abreu era favorável ao desenvolvimento da tecnologia nuclear devido também a
questões estratégicas – o desenvolvimento nacional, em longo prazo, levaria ao
esgotamento das opções de geração de energia hidrelétrica – mas sua
argumentação em defesa do acordo com a Alemanha possui inconsistências lógicas.
Segundo o general, o programa nuclear brasileiro seria condizente com a realidade
econômica nacional, considerada a enorme demanda de energia do país em franco
crescimento econômico; em seguida, contudo, o subdesenvolvimento nacional é
alegado como argumento que justificaria a ausência de intenções para a construção
de armamento nuclear. (ABREU, 1979). A busca pela autonomia nuclear,
consubstanciada no acordo com a Alemanha, era consenso também dentro da
corporação diplomática, segundo o embaixador Baena Soares (D’ARAÚJO et alii,
2006).
O apoio inconteste das burocracias diplomática e militar ao desenvolvimento
nuclear levou à busca pela tecnologia no meio internacional. Segundo a perspectiva
brasileira, as opções para a busca da transferência e desenvolvimento conjunto de
tecnologia eram, entre os países desenvolvidos, a França e a Alemanha. A Índia
havia a pouco realizado seu primeiro teste nuclear, e era um parceiro na defesa do
91
direito ao desenvolvimento tecnológico autônomo do Terceiro Mundo, mas não tinha
condições técnicas e políticas de trabalhar com o Brasil (LAMPREIA, 2010). As
tratativas com a França ao longo de 1974 avançaram, mas não chegaram à
conclusão, e a iniciativa brasileira coincidiu com a necessidade alemã de ganhar
escala em suas vendas no campo nuclear para gerar lucros. Iniciou-se o processo
de negociação com a Alemanha, conduzido de forma secreta, e com a participação
de poucos agentes brasileiros (GASPARI, 2004; SPEKTOR, 2009). A proposta inicial
do acordo foi elaborada pelo Itamaraty e revisada pela primeira subsecretaria do
Conselho de Segurança Nacional. Os debates internos seguiram com a participação
dos dois órgãos, acrescidos de membros da área técnica do Ministério das Minas e
Energia e do senador Virgílio Távora, representando o Congresso Nacional. A
negociação externa ficara a cargo do embaixador Paulo Nogueira Batista,
responsável pelos aspectos políticos do tema, e pelo ministro das Minas e Energia,
Shigeaki Ueki, responsável pelo segmento técnico – não havia militares em cargos
de grande relevância nas negociações com o governo e os fabricantes alemães
(LAMPREIA, 2010; ABREU, 1979; GÓES, 1978).
Em junho de 1975 os ministros das Relações Exteriores Azeredo da Silveira e
Hans-Dietrich Genscher assinaram o mais ambicioso acordo de intercâmbio nuclear
até o momento. O texto previa que os dois países empreenderiam conjuntamente,
ou transfeririam para o outro as capacidades de prospecção, extração e
processamento de urânio, enriquecimento de urânio e produção de elementos
combustíveis, e permitia a exportação de urânio enriquecido, usinas de produção de
combustível nuclear, usinas de reprocessamento de materiais combustíveis e usinas
de enriquecimento de urânio. Havia previsão de acordo, realizado um pouco depois,
com a Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA), para que fossem criadas
medidas de supervisão do material vendido e desenvolvido com o objetivo de evitar
a fabricação de armamento nuclear. Apesar das medidas que asseguravam o uso
pacífico do material, o acordo levantou a suspeita de que o Brasil viesse a usar a
tecnologia adquirida para fabricar armamento atômico, e houve pressão
estadunidense para seu término, o que não ocorreu. (BRASIL, 1975c; SPEKTOR,
2009).
“(...) no caso do Acordo Nuclear, a ‘opção europeia’ condensou todas as expectativas embutidas na política: em termos econômicos, garantiu, naquele momento, o acesso ao capital e à tecnologia necessários para o
92
desenvolvimento nacional; em termos políticos, para uso interno, contribuiu para a legitimidade do processo do regime; e, na frente, externa, representou um ato de afirmação do poder nacional (...)” (SARAIVA, 1990, p. 107)
As relações com o continente europeu, para além daquela com os três países
já observados, não teve grandes movimentos. Em Portugal, após a Revolução dos
Cravos, alguns ramos do Serviço Nacional de Informações chegaram a considerar o
país um risco, mas essa foi corrente minoritária, e mesmo a ampla cobertura
midiática foi evidência da pouca importância dada a uma revolta socialista em um
país tido como antigo parceiro próximo. A instabilidade interna de Portugal levou o
país a aceitar, após desconforto inicial, a nomeação do general Carlos Alberto da
Fontoura, ex-chefe do SNI e considerado membro da linha dura, como embaixador
brasileiro no país. (CHIRIO, 2012; DÁVILA, 2011). O intercâmbio brasileiro com a
União Soviética era limitado a trocas comerciais, como a venda de soja e a compra
de bens como óleo diesel e turbinas para usinas hidroelétricas, e a manutenção
dessa relação sem sobressaltos foi usada pelo presidente Geisel como argumento
para persuadir membros do Conselho de Segurança Nacional a reatar as relações
com a China (BARRETO, 2006; D’ARAÚJO, CASTRO, 1997).
4.3.5 Estados Unidos
Uma das características mais relevantes da literatura sobre política externa do
governo Geisel é a afirmação de que o período foi de afastamento brasileiro em
relação aos Estados Unidos, em contraste com o início do regime militar, que havia
sido marcado pelo alinhamento automático. Do ‘passo fora da cadência’ de 1964, as
relações Brasil-Estados Unidos teriam evoluído para uma história de conflitos e
divergências políticas, caracterizada até mesmo como uma rivalidade (CERVO,
BUENO, 2008; VIZENTINI, 2004). Essa interpretação não é totalmente equivocada,
uma vez que houve um número razoável de diferenças entre o Brasil e os EUA no
período; também não é possível, contudo, afirmar que estas chegaram a constituir
uma relação conflituosa, já que houve tentativas de aproximação entre os dois
países e algumas das diferenças possuíram maior repercussão simbólica do que
fática. As relações Brasil-Estados Unidos durante o período Geisel podem ser
caracterizadas como um a de interações descoordenadas permitidas pela
93
substancial redução da dependência brasileira, o que afasta a dicotomia
alinhamento-afastamento. Em termos militares, a indústria bélica brasileira estava
prestes a se tornar autossuficiente e exportadora e havia outras fontes de
fornecimento de material; em termos econômicos, a preponderância dos bens
manufaturados na estrutura de exportação brasileira expunha a falta de
complementariedade das economias (LESSA, 1998; SANTANA, 2003). A criação da
Indústria de Material Bélico do Brasil (IMBEL) em 1975 é o exemplo mais claro do
quadro de autonomia virtual na produção de material militar. A empresa estatal
congregou diversas plantas industriais fabricantes de material militar, e foi, desde
sua criação, a principal fornecedora das forças armadas brasileiras
(DELLAGNEZZE, 2008). “Em um curto espaço de tempo, desde a sua criação até o
início dos anos 80, a produção bélica nacional inclui desde revólveres,
metralhadoras e jipes, até capa-bombardeiros, tanques e outros equipamentos mais
sofisticados que exigem um alto grau de tecnologia, como foguetes ar-terra (...).”
(MIYAMOTO, 1995, pp. 132 -133).
Um conceito fundamental para compreender a política externa dos EUA no
período, e, portanto, a relação entre os dois países, é a noção de país-chave,
cunhada durante a presidência de Richard Nixon e mantida ao longo do governo
Jimmy Carter sob o nome de pivotal state. Após constatados os grandes custos da
ação virtualmente solitária no Vietnã, o então conselheiro de defesa nacional Henry
Kissinger e o presidente Nixon anunciaram a intenção de delegar funções de
manutenção da ordem regional a países importantes em seus contextos; sem
precisar, contudo, em quais termos essa delegação ocorreria, ou ainda, quais seriam
as funções dos Estados escolhidos. Não houve também uma lista de quais seriam
os países-chave, mas o Brasil era recorrentemente apontado como o Estado sul-
americano do plano (SPEKTOR, 2009). A ideia estava alinhada com o viés
altamente geopolítico emprestado à atuação externa dos EUA no período, mas não
sofreu alterações substanciais após a renúncia de Nixon ou mesmo a eleição de
Jimmy Carter. Apesar da retórica de reforço do multilateralismo e adoção de
diretrizes baseadas em valores na política externa, “Zbigniew Brzezinski, assessor
de segurança nacional do presidente Carter, afirmava enfaticamente que os Estados
Unidos deveriam aliar-se com pivotal states como a Arábia Saudita, Nigéria, Brasil,
Irã, Índia e Indonésia, os quais ele identificava como ‘influências regionais” (LITWAK,
1986, p. 193, tradução nossa). A noção permaneceu imprecisa quanto às atribuições
94
dos Estados escolhidos, mas ilustra tanto a permanência de conceitos geopolíticos
na política externa dos EUA durante todo o período tratado quanto a relevância
brasileira no esquema.
As percepções dos tomadores de decisão brasileiros em relação aos Estados
Unidos eram variadas. Geisel incluiu o país no seu rol de Estados desenvolvidos
com os quais o Brasil deveria estabelecer parcerias pelo desenvolvimento, e o via
como o mais poderoso no sistema internacional, apesar de reconhecer que durante
um tempo o país andara demais ao reboque estadunidense e que “Não pude fazer
mais coisas com os Estados Unidos por causa de exigências que foram surgindo e
que me pareceram descabidas” (GEISEL apud D’ARAÚJO, CASTRO, 1997, p 337).
Silveira avaliava que os EUA tinham uma enorme capacidade de movimentação
diplomática porque, graças à sua pujança econômica, poderiam errar e, em seguida,
realizar medidas que corrigissem seus erros. O Brasil, ainda segundo o chanceler,
estaria aos poucos adquirindo capacidade semelhante. “Se os Estados Unidos são
um paquiderme no mundo e no sistema interamericano – sem dúvida, um grande
paquiderme -, a verdade é que existem alguns subpaquidermes. E o número um
desses subpaquidermes, sem dúvida, é o Brasil.” (SILVEIRA apud SPEKTOR, 2010,
p 59). A liderança inconteste dos EUA era relativizada pelos meios adotados no
período, que indicariam um período de hesitação no exercício de suas capacidades
provocada principalmente pela derrota no Vietnã. Esse retraimento voluntário gerava
ao Brasil a possibilidade de divergir dos EUA em temas relevantes de forma não
traumática (GUERREIRO, 2010; LAMPREIA, 2010).
A falta de coordenação entre os dois países sem consequências graves fica
evidente no primeiro encontro entre Azeredo da Silveira e Henry Kissinger, então
secretário de Estado dos EUA, em novembro de 1974.
“Durante dois dias consecutivos, as delegações trocaram opiniões sobre política internacional como nunca antes: Guerra Fria, Oriente Médio, China, proliferação nuclear, comércio internacional, diálogo Norte-Sul, crise energética internacional e papel da OEA. Não houve acordo ou coincidência de perspectivas em nenhum ponto da agenda.” (SPEKTOR, 2009, p 97)
As discrepâncias entre as partes não impediram a continuidade das tentativas
de consulta entre as partes. Ao contrário, em fevereiro de 1976 o Brasil e os Estados
Unidos firmaram um memorando de entendimento que estabelecia que os
responsáveis pela política exterior de seus países deveriam se encontrar duas vezes
95
ao ano para tentar coordenar suas posições nos mais diversos temas. Segundo o
chanceler, o acordo se tornou factível devido ao volume de ações da política externa
brasileira levadas a cabo durante o período. Construído para ser a fonte de
propostas de atuação conjunta, o memorando serviu também como um canal aberto
para o tratamento em alto nível das diferenças entre os dois países. De acordo com
o embaixador Saraiva Guerreiro, o método de trabalho no memorando do lado
brasileiro refletia a administração centralizadora do chanceler Silveira, e contava
somente com dois encarregados fixos e outros temporários, ‘emprestados’ de seus
departamentos de acordo com o tema. (SPEKTOR, 2009; SPEKTOR, 2010;
GUERREIRO, 2010). O memorando de entendimento foi o ápice da relação entre os
dois países no período, já que ocorreu entre os problemas concernentes ao acordo
nuclear com a Alemanha e antes das divergências relativas ao Acordo Militar de
1952. A data de assinatura e os objetivos propostos consistem em evidências de
que a interação entre o Brasil e Estados Unidos durante a presidência Geisel não
pode ser definida em termos reducionistas como um simples afastamento.
As divergências entre o Brasil e os Estados Unidos se concentraram em duas
áreas, a nuclear e a dos direitos humanos, sendo que nesta houve consequências
para a interação dos países no campo da segurança, o que abasteceu as alegações
de que o período fora de afastamento entre os países. A assinatura do acordo
nuclear com a Alemanha levou os EUA a agirem contra o instrumento, a princípio
pedindo às autoridades alemãs que aumentassem as restrições sobre a
transferência de tecnologia. A ação fora desencontrada e não gerou muitos
resultados após os protestos públicos brasileiros. Após alguns meses, o próprio
secretário de Estado Kissinger se disse favorável ao acordo quando este se
encontrava sob a avaliação da AIEA. A oposição estadunidense recrudesceu
durante a campanha para as eleições presidenciais de 1976 e logo após a vitória e a
posse do Jimmy Carter – o candidato fizera declarações contrárias à proliferação da
tecnologia nuclear e
“Dois dias depois de ser empossado vice-presidente dos Estados Unidos, Walter Mondale foi pessoalmente à Alemanha informar ao primeiro-ministro, Helmut Schimidt, que seu governo era ‘totalmente oposto’ ao acordo nuclear teuto-brasileiro e que esperava que os alemães suspendessem o componente de transferência de tecnologia embutido no contrato.” (SPEKTOR, 2009, p. 157)
96
As pressões cederam após a Alemanha ter recusado a ceder às pressões
estadunidenses e o Brasil, apesar de não ter mostrado sinais de que cooperaria com
os esforços pela autocontenção, não conseguiria implementar com rapidez qualquer
programa nuclear com fins bélicos. Em meados de 1977, as divergências entre
Brasil e Estados Unidos sobre o programa nuclear brasileiro eram poucas
(SPEKTOR, 2009; LESSA, 1998).
Outro ponto de divergência entre os dois países foi a política de direitos
humanos, cujas consequências atingiram a política de segurança brasileira. Em
1976, o Congresso estadunidense aprovou a Emenda Harkin, que condicionava a
ajuda externa a avaliações da situação dos direitos humanos dos países assistidos
(MENDONÇA, MIYAMOTO, 2011). Em 4 de março de 1977, a embaixada
estadunidense no Brasil comunicou ao Itamaraty que um relatório produzido por
exigência desse dispositivo seria apresentado no congresso daquele país na
semana seguinte, e que a aprovação dos recursos anuais de ajuda militar ao Brasil
estava condicionada à aprovação após a apresentação do relatório. As
consequências imediatas do fato são ilustrativas do processo de decisão em política
externa e da interação brasileira com os EUA no período. Segundo o chanceler
Silveira, as comunicações feitas pela embaixada estadunidense deveriam ser
repassadas diretamente a ele imediatamente, logo, no mesmo dia ele tomou ciência
da notícia e comunicou ao presidente Geisel. Antes de se reunir com o presidente,
Silveira ainda se reuniu com os embaixadores Saraiva Guerreiro, Geraldo Holanda
Cavalcanti, assessor para assuntos políticos, e João Hermes Pereira de Araújo,
chefe do departamento para as Américas, que decidiram propor a denúncia dos
acordos militares que garantiam a prestação de assistência por parta dos EUA,
vigentes desde 1952 (SPEKTOR, 2010; GUERREIRO, 2010; D’ARAÚJO et al,
2006).
Na mesma noite, Silveira foi ao Palácio do Planalto e reuniu-se com o
presidente Geisel; os generais Golbery do Couto e Silva e Hugo Abreu, ministros-
chefes da Casa Civil e da Casa Militar, respectivamente; e o senador Petrônio
Portella, presidente do Congresso Nacional. Os testemunhos convergem na
narrativa de uma decisão consensual a favor da denúncia dos acordos militares,
efetuada já no sábado pela manhã pelo Secretário-Geral do MRE em nota entregue
à embaixada estadunidense. Coube ao ministro-chefe da Casa Militar comunicar a
decisão aos ministros da área, principais afetados pelo rompimento dos acordos
97
(SPEKTOR, 2010; ABREU, 1979). A rapidez da decisão e seu insulamento de outras
instâncias interessadas explicam-se não somente pela centralização do processo de
tomada de decisão em política externa no período, mas também pela pouca
importância material dos acordos denunciados.
“Dois fatores contribuíram para tornar inócuos os Acordos Militares entre o Brasil e EUA, a saber: a) a autossuficiência brasileira na produção de armamentos cada vez mais diversificados e sofisticados (...) b) a revitalização do pensamento estratégico no seio das Forças Armadas, com a reivindicação de plena autonomia externa na busca de seus objetivos nacionais permanentes.” (Lessa, 1998, p. 79)
As condições do material repassado ao Brasil também eram motivos de
queixa e argumentos para a denúncia dos acordos. “O americano fez um acordo
militar com o Brasil e passou a fornecer material, geralmente já obsoleto, e às vezes
cobrava pagamento. Não fornecia o último modelo (...) O acordo com os Estados
Unidos foi se deteriorando tanto que eu acabei com ele quando era presidente da
República.” (GEISEL apud D’ARAÚJO, CASTRO, 1997, p. 94).
Os efeitos simbólicos do rompimento dos acordos são muito maiores que os
efetivos, mas o ato da ruptura sinaliza pontos importantes da conjuntura brasileira do
período. Por um lado, o ato garantiu ao presidente autoridade sobre a linha dura do
regime, cujos oficiais de patentes mais baixas o acusavam de atender aos
interesses estadunidenses pela flexibilização do mando militar (CHIRIO, 2012). Por
outro, ajudaram a construir uma narrativa consolidada sobre profundas divergências
brasileiras com os EUA na área militar: se no período, além do fim dos acordos, os
EUA foram em muito ultrapassados como fornecedores de material bélico para o
Brasil, a causa foi principal foi o crescimento da produção nacional de armamentos.
Para concluir a invalidação da tese de afastamento entre os dois países, os EUA
ainda efetuaram vendas estadunidenses significativas de material militar no período,
como a de caças F-5 nos anos de 1975 e 1976 (SVARTMAN, 2011).
4.4 Considerações finais
A política externa do governo Geisel teve algumas características definidoras,
tanto em sua feitura interna quanto em suas opções externas. A compreensão dos
processos internos é elucidativa para fazer o mesmo em relação às opções
98
externas, conforme sói ser na tradição da análise de política externa. O processo de
elaboração das diretrizes gerais foi bastante centralizado, baseado
fundamentalmente nas preferências do presidente, chefe do poder executivo, e de
seu ministro das Relações Exteriores, principal assessor para o tema e chefe da
burocracia responsável pela prática das relações diplomáticas. A centralização se
repetiu no processo de tomada de decisão, cuja deliberação direta entre o
presidente e seu chanceler suplantou a consulta a fóruns que poderiam servir para
consultas, como o Conselho de Segurança Nacional – houve em alguns momentos,
como na decisão sobre o reconhecimento da China, o procedimento reverso, no qual
o CSN foi levado a mudar de posição para apoiar a decisão presidencial. Os críticos
da política externa dentro do aparelho do Estado eram poucos e seu principal porta-
voz, o ministro Sylvio Frota, foi afastado do cargo – apesar de, segundo o ministro
Silveira, serem improcedentes as alegações de Frota quanto ao seu isolamento do
processo de tomada de decisões e discordância para com a política externa
(SPEKTOR, 2010).
A política externa, dotada de grande autonomia interna, pôde agir com
flexibilidade, expandindo suas atividades conforme necessário pela leitura de seus
formuladores. O Pragmatismo Responsável e Ecumênico, nome dado à inserção
internacional do Brasil no período, primou pelo estabelecimento de relações com
Estados cujos regimes amparavam-se em ideologias infensas ao regime militar-
burocrático de direita brasileiro. Ao mesmo tempo, realinhou suas relações com os
países desenvolvidos ao buscar recursos econômicos e políticos com países
europeus e o Japão e reformular os termos da relação com os Estados Unidos,
enquadrada pela possibilidade de divergências sem ruptura. Regionalmente, o Brasil
também ampliou seu quadro de parcerias com o objetivo de isolar a Argentina, de
forma sobrepujar os atritos geopolíticos da relação entre os dois países. Essa breve
e segmentada leitura será ampliada no próximo capítulo, dedicado à análise da
política externa brasileira do período sob o viés sistêmico.
99
5 UMA ANÁLISE SISTÊMICA DA POLÍTICA EXTERNA DO GOVERNO GEISEL
O capítulo apresentará os resultados da pesquisa levada a cabo nos capítulos
anteriores. A atividade será realizada por meio do contraste entre a hipótese,
delineada no segundo capítulo da dissertação, e o levantamento empírico realizado
nos dois capítulos posteriores, que apresentaram o contexto sistêmico no qual o
Brasil do período se inseria e a política externa brasileira da presidência Geisel. O
exercício é fundamental para a compreensão do período, que sairá aprimorada tanto
pela confirmação quanto pela rejeição das premissas hipotéticas. Caso a
contraposição das hipóteses realistas neoclássicas e da realidade histórica revele a
propriedade dos postulados teóricos para a compreensão da política externa do
período, avança-se rumo à possibilidade de generalizações mais amplas baseadas
neste marco teórico. Caso, na situação oposta, as premissas realistas neoclássicas
se mostrem inadequadas para o entendimento da política externa brasileira do
período, a pesquisa terá servido para eliminar uma hipótese pouco apropriada e
servirá como ponto de partida para outras tentativas de compreensão do tema.
A hipótese da pesquisa, desenvolvida a partir dos pressupostos teóricos do
realismo neoclássico, é de que a política externa brasileira da presidência Geisel
teria sido consequência das possibilidades abertas pela aquisição brasileira de
capacidades militares e econômicas. O país, dentro das limitações impostas por um
sistema bipolar, teria aumentado sua margem de manobra entre os Estados
menores35. As características da estrutura brasileira de tomada de decisão em
política externa, notadamente seu formato institucional e a percepção de seus
líderes, teriam servido como variáveis intervenientes – espécie de correias
transmissoras entre a determinação sistêmica e a ação exterior brasileira no
período.
Um exercício inicial para verificarmos a propriedade da hipótese para explicar
o tema em tela é imaginarmos as situações diametralmente opostas àquelas
encetadas pela teoria. Ainda que o a especulação baseada em cenários
contrafactuais seja um exercício de validade duvidosa para a maior parte dos
empreendimentos acadêmicos, especialmente aqueles de cunho histórico, neste
35 O termo aqui faz alusão aos Estados que não eram potências.
100
caso a atividade fornece um interessante ponto de partida para a análise. No caso, o
cenário interditado pela teoria seria o de um desafio aberto de um Estado menor,
como o Brasil, às superpotências do período, por meio da tentativa de mudança do
quadro de polaridade pela via militar. A inocorrência dessa conduta, como pode ser
atestado pelas evidências, indica que a hipótese não possui falhas tão profundas
que a invalidem de início.
Ainda com ênfase nas prescrições e possibilidades abertas pela perspectiva
sistêmica, cabe retomar uma das observações da obra fundadora do realismo
estrutural sobre os Estados não-polos do sistema internacional. Conforme citação de
Waltz (1979) no terceiro capítulo da dissertação, a pouca relevância dos Estados
menores para as superpotências em um sistema bipolar permite que aqueles
adotem condutas relativamente dissociadas daquelas dos polos do sistema sem
maiores constrangimentos. As políticas externas de potências menores que
buscavam distanciar-se da conduta das superpotências realizadas ao longo da
Guerra Fria foram possibilitadas pela bipolaridade do sistema, uma vez que os atos
das potências menores são virtualmente irrelevantes para as superpotências. A
bipolaridade serviu como condição permissiva de políticas externas independentes
daquelas efetuadas pelas grandes potências. A possibilidade abstrata foi averiguada
em termos históricos em diversas ocasiões – o Movimento dos Não-Alinhados, a
França gaulista, o cisma sino-soviético e a subsequente aproximação de China e
EUA. A política externa brasileira no período Geisel se insere neste grupo, uma vez
que divergiu frontalmente dos Estados Unidos em temas de coordenação política e
política de defesa, sem que tais atos fossem seguidos de retaliações ou que
implicassem, necessariamente, na aproximação brasileira da União Soviética.
A existência de condições para uma política externa dissociada do
comportamento das grandes potências não apresenta as razões pelas quais um
Estado adotaria tal comportamento. Passemos a averiguar a posse de capacidades
do Brasil no período, traço cuja expansão é identificada pelo realismo neoclássico
como causadora de processos de ampliação da atividade em política externa. A
população brasileira estava, na década em questão, em processo de crescimento
acelerado – de 96 milhões de habitantes em 1970, o Brasil passa a ter 105.7
milhões em 1974 e chega a 1979 com 119 milhões (WDI, 2013). O aumento bruto é
de 23 milhões de habitantes, ou 24% em menos de dez anos, ou 13% nos cinco
101
anos da presidência Geisel. O aumento é suficiente para que o Brasil passe o Japão
e se torne o sétimo país mais populoso do planeta.
O processo de crescimento econômico é ainda mais relevante. O PIB
brasileiro em valores correntes do período inicia a década em US$ 42.3 bilhões de
dólares, chega a 1974 em 105 bilhões e, em 1979, está em US$ 224 bilhões. Em
valores constantes36, isto é, descontada a desvalorização do dólar no período, os
valores são de US$ 191 bilhões, US$ 296 bilhões e US$ 394 bilhões para os anos
de 1970, 1974 e 1979, respectivamente (WDI, 2013). A opção pela manutenção de
altas taxas de crescimento durante governo Geisel teve como resultado o aumento
de aproximadamente 50% do PIB em valores constantes durante seu mandato, e fez
com que o país passasse de décima primeira para a nona maior economia mundial,
a maior dos países do então chamado Terceiro Mundo. Houve ainda, como
assinalado no capítulo anterior, substancial alteração na estrutura econômica
nacional, que completou o ciclo de industrialização. Um indicador que atesta a
ascensão econômica do país no período e sua reestruturação é o consumo e a
produção de energia, variável proxy para a produção industrial: em 1973, o Brasil
produzia 64.7 bilhões de quilowatts/hora (kWh), cifra que subiu para 126.7 bilhões
de kWh em 1979, saindo de décimo-quarto para nono maior produtor mundial de
energia. Em termos de consumo, o país gastava 56.7 bilhões de kWh em 1973,
décimo quinto no ranking mundial. Em 1979, o número subira para 111 bilhões de
kWh, nono maior consumo mundial e segundo entre os países em desenvolvimento,
atrás apenas da China (WDI, 2013).
O Brasil também apresentou expansão em seus indicadores militares no
período, ainda que ela seja menos expressiva que o crescimento registrado nas
variáveis econômicas. O número de efetivos militares das três forças armadas do
país passou de 375 mil pessoas em 1970 para 420 mil em 1973 e, a partir de 1976,
estabilizou-se em 450 mil, passando de décimo segundo para décimo primeiro
colocado mundial em número de membros das organizações militares. Houve
também aumento do gasto militar de US$ 1,4 bilhão de dólares em 1970 para US$
1.8 bilhão em 1973 e US$ 2.1 bilhões em 1976; os dados de 1979, contudo,
mostram retração no fim do período, para US$ 1.5 bilhão37. Relativamente a outros
Estados, o Brasil teve pequena ascensão, ao iniciar a década como vigésimo
36 Fixados no valor do dólar do ano 2000 37 Todos os valores em dólares – valor de 1978
102
segundo país com maior gasto militar e, em 1973, às vésperas do início do governo
Geisel, ser o vigésimo primeiro – caindo para vigésimo terceiro e vigésimo oitavo nos
demais anos citados (STATE, 1978). A alteração do quadro militar brasileiro não
passa apenas pela avaliação quantitativa, já que fator importante para considerar as
capacidades militares brasileiras do período é o desenvolvimento da indústria bélica
brasileira, cuja autonomia virtual foi adquirida no período. O país, de 1975 em diante
– marcadamente após a criação da Inbel – se torna um dos vinte maiores
exportadores de material bélico do mundo, com vendas acima de US$ 100 milhões.
Houve, durante a década de 1970, logo, nos governos Médici e Geisel,
aumento expressivo das capacidades econômicas e militares do Brasil. O
crescimento populacional, militar e, principalmente, econômico do período – iniciado
no ‘Milagre Brasileiro’ e sua continuação, com taxas menores, mas alteração
qualitativa da economia brasileira com a compleição do ciclo de produção industrial
no período Geisel – deveria levar à ampliação da atividade exterior do Brasil. As
evidências históricas da política externa brasileira apontam exatamente para isso.
Ao longo do período o Brasil fortaleceu os laços com os pequenos Estados
vizinhos da região da Bacia do Prata, medida que ampliou os fluxos econômicos e
permitiu a expansão de investimentos e exportações brasileiras para a região; e,
especialmente com o Paraguai, buscou assegurar o crescimento da oferta de
energia, necessário para a expansão econômica nacional. A superioridade dos
indicadores econômicos brasileiros e o estágio de desenvolvimento da atividade
produtiva do país indicam as razões para tal, uma vez que, enquanto periferia
imediata do Brasil, os países, cujas economias marcadamente baseadas na
exportação de bens primários eram complementares à brasileira, eram as
destinações naturais do crescimento brasileiro.
A compleição do objetivo de elevar e estabilizar a geração de energia só não
foi total porque o Brasil, malgrado seu acúmulo de capacidades no período, não foi
capaz de sobrepujar a Argentina, o que indica as limitações da expansão brasileira.
A situação inconclusa do tópico durante o período Geisel não eclipsa o fato de que a
própria lógica geopolítica, a reversão da política da ‘cordialidade oficial’ e uso da
estratégia de confrontação no tocante à construção de Itaipu apontam para a
consideração do aumento das capacidades brasileiras no relacionamento com o
país vizinho. O desenvolvimento acelerado do Brasil, em contraste com a relativa
103
estagnação argentina, está presente na leitura do caso feita pelo chanceler Silveira,
e sustentou a política do país no período.
A leitura também pode ser feita pela análise da relação brasileira com os
Estados da região amazônica, na qual também houve a ampliação dos fluxos
econômicos, com previsão de facilitação de investimentos brasileiros, ponto
importante para a fase de compleição do ciclo de desenvolvimento industrial
brasileiro. O Tratado de Cooperação Amazônica, elaborado e articulado pelo Brasil,
é o ponto central da atuação na região, e indica a consolidação da perspectiva
brasileira para a política regional da Amazônia. No instrumento, as partes
estabeleceram o direito soberano de uso de recursos e desenvolvimento da região,
assim como concordaram com a doutrina brasileira de direito de uso dos recursos
hídricos sem condicionamento prévio do país à jusante. A primeira parte tem raízes
na política brasileira de desenvolvimento, atacada por países desenvolvidos em
fóruns multilaterais pelo uso predatório dos recursos florestais e que tinha
perspectivas de ampliar a ação na região da Amazônia brasileira em projetos como
o Grande Carajás, de mineração.
A doutrina de uso dos recursos hídricos, aparentemente contrária aos
interesses brasileiros – o país está à jusante da bacia do rio Amazonas – era
justificada por duas razões. Primeiramente, pela baixa probabilidade de riscos
estratégicos, uma vez que os rios à montante nos países vizinhos são, em sua
maioria, de menor volume e de baixa variação altimétrica, o que mitiga os problemas
oriundos de um possível represamento. Em segundo lugar, e mais importante, o
apoio dos países amazônicos à doutrina anulou o apoio regional à posição argentina
em relação a Itaipu. Conforme os ditames prescritivos da ideia de balança de poder,
o Brasil, um país cujas capacidades eram superiores aos demais, mas que poderia
ser superado em caso de uma aliança, agiu para conformar a atuação regional aos
seus interesses ao oferecer uma estrutura de ação com baixos custos.
A política externa brasileira da presidência Geisel também apresentou ação
orientada pela expansão material brasileira relativamente à ‘opção europeia’ e a
aproximação do Japão. A intensificação dos contatos políticos com grandes países
desenvolvidos do continente teve como objetivo manter o influxo de investimentos
necessários para manter a ritmo de desenvolvimento brasileiro, e foi possibilitada
pelas possibilidades oferecidas por um país no fim de seu processo de
104
industrialização, com mercado interno em crescimento38. A existência prévia de um
parque industrial considerável e que já contava com expertise na produção de aço e
refino de petróleo – bases do desenvolvimento industrial moderno – credenciava o
Brasil a pleitear recursos não apenas sob a orientação econômica, isto é, sob a
lógica mercadológica, mas sim política. A perspectiva do presidente Geisel sobre o
tema, expressa em seu depoimento, e seu empenho pessoal no estabelecimento
destes mecanismos são evidências da ação estratégica do país. A ação segue uma
lógica cíclica: o desenvolvimento econômico e, em menor medida, populacional e
militar, credenciou e incentivou o país a buscar novas formas de sustentar tal
desenvolvimento.
O acordo nuclear com a Alemanha em 1975 é o aspecto principal da política
externa para a Europa. A busca pelo domínio da tecnologia nuclear consubstanciada
no acordo com a Alemanha, em suas associações e em suas consequências,
compõe o exemplo paradigmático da política externa ‘ampliada’ pelas capacidades
materiais e voltada para a consolidação do desenvolvimento. A busca pelo
desenvolvimento em um primeiro momento associado a uma nação mais
desenvolvida, mas com o objetivo de alcançar a independência em momento
posterior, sinaliza a busca brasileira pela autonomia e a capacidade brasileira de
assim fazê-lo, rompendo o acerto anterior com os Estados Unidos. A tentativa de
ampliação da autonomia também pode ser entrevista na aquisição de uma fonte
estável de energia.
O envolvimento brasileiro na questão nuclear aponta a ainda a possibilidade
de busca pelo desenvolvimento autônomo de tecnologia bélica, apesar das
afirmações em contrário dos tomadores de decisão brasileiros e da anuência com o
acordo apresentada pela AIEA. A não adesão ao Tratado de Não-Proliferação
Nuclear39 e os esforços pelo desenvolvimento atômico evidentes no tratado com a
Alemanha sinalizam que o Brasil buscava ao menos a capacidade de produção de
armamento nuclear, atributo este que poderia garantir ao país posição privilegiada
no sistema internacional. A política é certamente diferente daquela apresentada em
38 O crescimento era conduzido por compras entre empresas, já que o consumo das famílias, apesar da expansão, era menor que o da economia como um todo, dada a política de compressão salarial. 39 O Tratado de Tlateloco de 1967, que faz da América Latina uma área livre de armas nucleares, era normalmente apresentado como evidência para amainar a insegurança quanto ao projeto nuclear brasileiro. O Brasil havia assinado o tratado; não havia, contudo, o ratificado ainda, e seu artigo 18 abre espaço para que seus signatários possuam apetrechos similares a armas nucleares, o que esvazia muito de sua eficácia. (OPANAL, 2013).
105
décadas anteriores, quando o Brasil apoiou a iniciativa Atoms for Peace, de controle
multilateral da tecnologia nuclear, ou mesmo de anos anteriores, como o tratado de
compra de usinas nucleares feito durante o governo Médici, no qual o país não
possuiria sequer controle sobre o combustível alimentador das plantas elétricas.
A lógica de ampliação da atividade diplomática prevista pelo aumento das
capacidades relativas do Brasil fica mais patente na África e na Ásia, espaços ainda
pouco explorados pela diplomacia brasileira no período. Nesse sentido, o
estabelecimento de relações com Estados socialistas, como Angola e China, fatos
relevantes e muito comentados na literatura especializada, não se distingue de
outras ações realizadas no período: o estabelecimento de relações diplomáticas se
deu não apenas com Angola, China, Guiné Equatorial e Moçambique, mas também
com o Níger, autocracia não socialista do centro da África40. De acordo com o
próprio chanceler Silveira, a ideia era que fossem estabelecidas relações com todos
os países asiáticos ainda na década de 1970, o que não ocorrera talvez pela
necessidade de o presidente se dedicar a temas da política interna (SPEKTOR,
2010). O mesmo ocorre quanto à abertura de missões diplomáticas: conforme
listagem apresentada no capítulo anterior, o Brasil expandiu sua presença
diplomática em países cujos regimes se situavam em diversos pontos do espectro
ideológico, de califados a repúblicas socialistas.
A atividade diplomática brasileira em espaços previamente não ocupados no
período é orientada pelas necessidades econômicas, como a manutenção dos fluxos
de petróleo durante uma fase de instabilidade no fornecimento do produto – e, se
possível, sua compra em melhores condições -, e a melhoria do balanço de
pagamentos por meio da exportação de bens e serviços. O pragmatismo alardeado
pelos executores da política externa era, de fato, uma necessidade de uma
economia em rápido crescimento e, até então, relativamente confinada. O
estabelecimento de relações diplomáticas com a China serve como exemplo. Por
trás da retórica apresentada pelo chanceler e os objetivos políticos compartilhados
pelos dois países, havia a dúvida entre os tomadores de decisão brasileiros sobre a
necessidade do ato, finalmente ancorado nas necessidades econômicas brasileiras.
O Brasil manteve-se distante da dinâmica de segurança no Leste Asiático, dominada
40 O Brasil também estabeleceu relações com o Suriname, república parlamentarista capitalista, em 1975. O país não consta da relação por não ser africano ou asiático, mas o ato brasileiro de estabelecimento de relações para com ele obedeceu à mesma lógica.
106
pelas superpotências, e o mais importante ato diplomático realizado com a China no
período Geisel foi a assinatura de um acordo comercial.
Na dinâmica de expansão externa brasileira, as questões de segurança
aparecem na relação com a África, cuja partilha do litoral do Atlântico Sul envolve o
imperativo geopolítico de manter seguras as fronteiras marítimas do país. O fator
sistêmico reemerge nesta análise, novamente como condição permissiva. A détente
foi um período de retraimento estratégico das superpotências, provocado pelos
acordos tácitos de seus líderes e pelas dificuldades nas atuações militares recentes
– os EUA no Vietnã e a URSS na Europa Oriental. A expansão brasileira no
Atlântico Sul ocorreu em um contexto no qual os principais Estados do sistema
estão, ao menos diretamente, ausentes da área41, logo, havia espaço para a
atuação de potências menores. A ação brasileira na manutenção da segurança na
região poderia mesmo encaixar-se na política de pivotal states, caso houvesse maior
coordenação entre Brasil e EUA e elaboração funcional do conceito.
A lógica orientadora desse tópico fica mais clara quando ilustrada pelo seu
exemplo chave, o de Angola. Por se situar de fronte ao país, a estabilidade de
Angola interessava ao Brasil, independentemente de seu regime de governo. Para
evitar a alienação de um país instável ou a radicalização de seu regime, uma vez
que a manutenção do governo socialista parecia o cenário mais provável, preferiu-se
garantir que o Brasil pudesse ser interlocutor preferencial de Angola e mediador de
suas relações com países ocidentais, o que poderia tanto moderar as posições
angolanas no cenário internacional quanto consolidar o Brasil como um país
relevante no quadro político da África austral. As demais representações
diplomáticas criadas ou expandidas nos países da África atlântica tinham como
função auxiliar na consolidação da presença brasileira na região, após a reversão da
política de apoio ao colonialismo português.
A lógica da expansão brasileira para a África e a Ásia é a mesma que expõe
as suas limitações. O comércio exterior brasileiro para a África teve um significativo
aumento, com ênfase no setor de manufaturados; não se pode dizer, contudo, que o
Brasil se tornou um ator imprescindível na problemática da segurança da África
austral. Isso se aplica de forma ainda mais enfática em relação ao Oriente Médio e
ao Leste Asiático, regiões nas quais o Brasil elevou sua participação comercial e
41 O auxílio estadunidense e soviético foi essencialmente material e, quando contou com a participação de recursos humanos, se deu de forma secreta.
107
conseguiu se inserir como um ator econômico relevante, mas cuja participação nas
dinâmicas de segurança foi irrelevante. A aproximação do Iraque, iniciada no
período, resultou em um programa de compras de petróleo e venda de serviços e
material bélico, mas não tornou o Brasil um parceiro estratégico daquele país. A
participação mais notável do Brasil na política regional do Oriente Médio foi o apoio
à resolução da AGNU que igualava o sionismo ao racismo, logo, irrelevante para a
segurança na região, cujos principais atores externos permaneciam as
superpotências, como atesta a mediação estadunidense dos Acordos de Camp
David.
A relação entre o Brasil e os Estados Unidos durante o governo Geisel pode
ser explicada por meio do conceito de potência média elaborado no segundo
capítulo da pesquisa. As potências médias, ou system-affecting, segundo o conceito,
têm capacidade de ação substancial em questões pontuais, agem para evitar o
aumento da influência dos Estados mais poderosos e, para tal, podem tentar se
aproximar de outros Estados poderosos, formar conjuntos com outros Estados de
menor poder de ação ou limitar o número de temas tratados com as superpotências.
Dois conjuntos de ações apontam para a conformidade do conceito com a política
externa brasileira para os EUA. Em primeiro lugar, as ações descoordenadas entre
os dois países, como a busca brasileira pela autonomia no campo nuclear em
detrimento dos acordos anteriormente estabelecidos com os Estados Unidos e a
ruptura dos acordos de assistência militar. Essas ações ocorrerem em campos
específicos, e tiveram como efeito a diminuição da influência dos EUA nas políticas
de defesa e de desenvolvimento do Brasil, ou seja, limitaram os temas brasileiros
com os quais a superpotência se envolvia. Em segundo lugar, estão as ações que
buscavam a diversificação das parcerias brasileiras. No grupo estão incluídas tanto
a busca brasileira por outros parceiros para o desenvolvimento, consubstanciada na
opção europeia e na aproximação do Japão, quanto a participação em grupos que
buscavam limitar a ação das superpotências, como o arranjo sub-regional do
Tratado de Cooperação Amazônica, que deliberadamente deixou de fora os EUA,
hegemon hemisférico.
A leitura do Brasil enquanto potência média aparece também nas relações
mantidas com Estados de menor capacidade, como Uruguai, Paraguai, Angola e
Moçambique. Ao mesmo tempo em que diversificava o quadro das relações com
Estados da Europa ocidental e Ásia para mitigar a influência estadunidense, o Brasil
108
agia para aumentar sua capacidade de ação sobre estes países, logo, agia para
ampliar sua capacidade de ação no sistema internacional por meio da influência
sobre os Estados system-innefectual. As tentativas de trazer os pequenos Estados
da bacia do Prata para sua órbita de influência por meio da cessão de vantagens
econômicas e realização de empreendimentos conjuntos, em detrimento das
relações deles com a Argentina, e de ser interlocutor privilegiado das ex-colônias
portuguesas na África – se possível, mediador de suas relações com os países
ocidentais – configuram comportamento prescrito para uma potência média nos
termos estabelecidos anteriormente.
O conjunto de hipóteses aventadas sobre os condicionamentos sistêmicos da
atuação internacional do Brasil – o momento de bipolaridade estável e a ascensão
material brasileira em relação aos demais Estados do sistema internacional – se
mostra satisfatório, mas não é exaustivo na análise proposta. Segundo o
instrumental teórico adotado, há duas variáveis intervenientes que deveriam
catalisar a expansão da política externa brasileira durante o governo Geisel.
Trataremos primeiramente do formato institucional para a tomada de decisão em
política externa, em seguida, abordaremos a percepção dos tomadores de decisão
brasileiros do período.
As evidências sobre o processo de tomada de decisão da política externa
brasileira no período apontam para um alto nível de concentração em determinadas
instâncias. Dentre as instituições políticas, as prerrogativas legais de ação de órgãos
legislativos sobre a política externa são poucas, já que o Congresso Nacional tem
poder sobre tratados apenas após sua feitura, e sua ação pode ser suspensa pela
ação do poder Executivo. A divisão bipartidária instituída pelo regime militar obstava
a participação do partido de oposição em diversos setores da atividade política,
mormente em temas do poder Executivo, sendo que a política externa não era
exceção, tendo sido comandada por funcionários de carreira na maior parte do
regime. O Conselho de Segurança Nacional, órgão que poderia oferecer opções
para a elaboração da política externa, tinha estudos feitos pelo MRE como fonte
para suas deliberações, o que poderia enviesar suas decisões. Ademais, como
apontam as evidências, mesmo sua função de órgão consultivo era alterada pelo
modus operandi presidencial, o qual usava o CSN como fonte legitimadora de suas
decisões. Restam, como atores institucionais relevantes, a presidência e o MRE,
sendo que o segundo órgão estava subordinado ao primeiro.
109
A dinâmica interna destas instituições registra um segundo processo de
centralização. A atividade do presidente Geisel nos temas política externa, que
consistiu em número elevado de horas de despacho, uso do CSN para legitimação
das opções escolhidas e participação em viagens, pode ser considerada intensa ao
incluir atividades ex officio. Isso, em conjunto com a ampla gama de poderes
dispostos pelo presidente, que em tese poderiam ser usados para excluir do
contexto político os potenciais opositores às suas decisões, permite colocar o
presidente como a figura central da política externa do período. Processo
semelhante ocorreu dentro do próprio Itamaraty. As reformas institucionais
realizadas pelo ministro Silveira ampliaram a capacidade de alcance do órgão como
um todo por meio da criação de departamentos especializados, mas estes nasceram
ligados diretamente ao gabinete ministerial, e não dentro da concepção usual de
hierarquia mediada pela secretaria-geral do MRE. Houve, ainda, a criação de órgãos
de deliberação política e grupos de trabalho informais diretamente ligados ao
gabinete do ministro. O novo formato institucional do ministério, ainda que não tenha
reformulado totalmente o órgão, aumentou a capacidade de análise de informação e
o poder de decisão do chefe do Itamaraty.
Uma leitura de acordo com o modelo de política externa apresentado por
Allison (1969) permite afirmar que havia pouca possibilidade de disputas
intragovernamentais que alterassem o curso da política externa conforme sua
proposição inicial no caso em questão: sem oposição atuante, sem órgãos
legislativos capazes de exercer pressão sobre o poder Executivo e sem burocracias
que tratassem do tema em paralelo, a probabilidade de que as decisões tomadas
pela presidência e pela chefia do MRE correspondessem em grande medida à sua
implementação eram consideráveis. A constatação vai ao encontro da predição feita
pelo instrumental teórico realista neoclássico, segundo o qual um aparato de política
externa concentrado facilita a execução de medidas, o que auxiliou nas alterações
de curso da inserção externa do Brasil no período. Ainda dentro deste paradigma, as
medidas de centralização na presidência da República e no MRE serviram para
mitigar o efeito de rotinização das burocracias exposto por Allison (1969), já que a
personalização das decisões consiste na prática oposta ao efeito provocado pela
burocratização, qual seja, o estreitamento das opções oferecidas aos tomadores de
decisão.
110
A perspectiva dos jogos de dois níveis de Putnam (1988) também é frutífera
para iluminar o caso brasileiro. A ausência de atores domésticos no Brasil que
poderiam influenciar a tomada de decisão serviu como fator permissivo das
mudanças de política efetuadas pelo governo Geisel. Segundo o modelo, o ator
responsável pela negociação com atores externos toma decisões pensando nas
probabilidades de aprovação das decisões pelo público interno. Como no contexto
abordado não havia atores internos capazes de impedir que as decisões da
presidência fossem efetuadas, a presidência podia agir sem constrangimentos. O
restabelecimento das relações com a China serve como exemplo principal: nos
órgãos de deliberação sobre política externa, a oposição à medida foi neutralizada
sem que antes fossem colocados obstáculos à sua concretização, e a crítica aberta
ao fato só veio a ser feita anos depois, por um membro do regime militar exonerado
do gabinete ministerial. Em outros temas, o pequeno tamanho da base de consultas
para a formulação da política externa auxiliou na construção de políticas, como no
caso do acordo nuclear com a Alemanha, recebido consensualmente nos meios
diplomático e militar.
As evidências sobre a percepção dos tomadores de decisão da política
externa brasileira do período são menos valiosas para os objetivos da pesquisa.
Segundo o marco teórico desenvolvido, a completude das informações sobre o
sistema internacional e a interpretação que os tomadores de decisão fazem destas
por meio de critérios como ideologias constituem um fator interveniente relevante
para a construção de uma política externa. As evidências encontradas, malgrado
sua variedade temática e de pontos de vista, não permitem afirmar se havia um
conjunto de percepções em comum entre as figuras centrais da política externa do
período, que orientasse a inserção internacional brasileira do período, e, caso
houvesse, qual sua relevância para a construção da atuação brasileira.
Apresentaremos alguns pontos nos quais as declarações dos envolvidos podem
delinear caminhos para outros empreendimentos de pesquisa nesse sentido.
A noção de que o Brasil se encontrava em uma espécie de limiar de inserção
internacional, desenvolvido demais para se enquadrar junto dos demais países em
desenvolvimento, mas com limitações demais para se inserir entre os Estados
desenvolvidos, parece permear as opções de política delineadas pelos tomadores
de decisão. A busca por parcerias com os países desenvolvidos e a compreensão
de que as relações com os Estados Unidos podem ser favoráveis ao Brasil, apesar
111
dos atritos entre os dois países, partem dessa concepção, presente nas declarações
do presidente, do chanceler e de membros de seus respectivos gabinetes. A
percepção prevalente era a de que o Brasil era primus inter paris do grupo dos
países em desenvolvimento, mas com vistas a se descolar totalmente da situação
em que se encontrava, e por isso necessitava tanto das contribuições materiais
quanto da chancela política dos Estados desenvolvidos – chancela esta que não se
confunde com autorização para agir, como é mister observar. A falta de consenso
sobre como o Brasil agiu em relação aos demais países em desenvolvimento indica
as limitações dessa percepção e, logo, da variável. As declarações divididas sobre
os atos de aproximação da América do Sul, reconhecimento de Angola e de
restabelecimento de relações diplomáticas com a China atestam que a noção do
Brasil como possível líder político e econômico do Terceiro Mundo não era sólida
entre os tomadores de decisão, e, portanto, não pode ser usada como início de uma
inferência causal.
A pouca relevância das declarações sobre temas de segurança indica uma
segunda possível vertente das percepções dos responsáveis pela política externa
brasileira. O contexto da détente, no qual as superpotências ampliaram a agenda de
discussões da política internacional para outros tópicos para além da problemática
militar, está presente em algumas das declarações analisadas, e sinaliza que o
Brasil não precisaria mais ater-se à lógica de alianças da bipolaridade. O isolamento
das grandes potências nas novas iniciativas da esfera regional – o TCA e a disputa
pela construção de Itaipu – e a desconsideração de questões de natureza ideológica
em determinados temas apontam para a percepção de um sistema que dava larga
margem de autonomia para Estados em ascensão como o Brasil. Assim como no
tópico anterior, essa linha de argumentação possui pouco material que possa servir
como base sólida para estabelecer nexos causais, portanto, permanece apenas
como uma possibilidade de explicação, que indica tendências, mas não pode ser
identificada como uma variável com poder explicativo considerável.
.
5.1 Considerações finais
A hipótese delineada de acordo com os pressupostos do realismo neoclássico
foi capaz de oferecer uma leitura adequada da política externa brasileira executada
durante a presidência de Ernesto Geisel. O Brasil passou, nos anos anteriores e
112
durante o período estudado, por um processo de expansão das capacidades
materiais, especialmente aquelas ligadas à produção econômica, que propiciou ao
país tanto ganhos absolutos quanto melhora relativa de sua posição no sistema
internacional, uma vez que o Brasil passou a contar com indicadores de capacidade
superiores ao dos demais países em desenvolvimento, semelhantes àqueles dos
grandes países desenvolvidos. Este processo serviu como fator de impulsão para
uma inserção externa mais ativa, na qual o Brasil ampliou sua presença diplomática,
buscou novas parcerias para o desenvolvimento e executou políticas não alinhadas
com aquelas das superpotências. O contexto da détente, isto é, de um sistema
bipolar estável, permitiu que os Estados dotados de menos capacidades agissem
com maior grau de autonomia, sem que suas divergências com os Estados centrais
se tornassem problemas centrais para a manutenção da lógica sistêmica. As
grandes linhas da política externa, já exploradas em termos de leitura histórica,
como a opção europeia, a reversão da política de cordialidade oficial na Bacia do
Prata, a expansão diplomática na Ásia e África – em especial no Atlântico Sul - e a
reestruturação dos termos do relacionamento com os Estados Unidos, se
enquadram na previsão de expansão e busca pela autonomia oriunda dos
pressupostos do realismo neoclássico.
A análise do processo de decisão em política externa do Brasil apresentou
algumas conclusões que sustentam o postulado inicial da pesquisa em relação ao
formato institucional enquanto variável interveniente relevante; a análise da
percepção dos tomadores de decisão, contudo, não gerou resultados sólidos o
suficiente para a pesquisa. A estrutura institucional do processo de decisão em
política externa fortemente concentrada nas instâncias da presidência da República
e na chefia do MRE, somada aos constrangimentos do regime autocrático –
limitação das possibilidades de oposição, restrições no funcionamento do Congresso
Nacional – propiciou a execução desimpedida de medidas potencialmente
controversas para os atores internos, seja pelas implicações ideológicas, seja pelos
custos financeiros elevados. As percepções dos tomadores de decisão apontam
para noções sobre o sistema internacional e como deveria ocorrer a inserção
brasileira, mas por serem divididas e, algumas vezes, inconsistentes se contrastadas
umas com as outras, não chegam a constituir um corpo de evidências robusto. Ainda
assim, cabe notar que noções como a necessidade brasileira de expandir suas
atividades em prol do desenvolvimento, a necessidade de obtenção de autonomia e
113
o cenário estável da détente estão, em maior ou menos grau, presentes nas
declarações de figuras-chave do processo de feitura da política externa brasileira.
O processo de crescimento pelo qual o Brasil passou, consubstanciado pela
política externa estudada, também condisse com a atuação esperada de uma
potência média dentro do conceito desenvolvido no início do trabalho. O Brasil agiu
de forma autônoma em temas pontuais, como a questão nuclear, no qual adotou
comportamento assertivo. O país também buscou minorar a influência das
superpotências, conforme apontam as decisões envolvendo a América do Sul,
enquanto tentava elevar a sua sobre Estados dotados de menos capacidades,
notadamente aqueles da Bacia do Prata e as ex-colônias portuguesas.
114
CONCLUSÃO
O trabalho analisou a política externa da presidência Geisel sob o prisma
teórico do realismo neoclássico, com o objetivo de verificar a lógica subjacente às
ações levadas a cabo no período. O interesse justificou-se pelo fato de que muitas
das ações brasileiras seriam controversas se considerados os contextos de um
regime burocrático-militar de direita e da condição de país em desenvolvimento do
campo ocidental. A hipótese desenhada pelos ditames do marco teórico definia que
um país que apresentasse crescimento em suas capacidades materiais,
notadamente indicadores econômicos e militares, tenderia a contar com atividade
mais intensa em sua política externa, via de regra buscando assegurar e ampliar sua
autonomia frente os demais Estados. Variáveis intervenientes, como as
características institucionais do Estado em questão e a percepção dos agentes
responsáveis pela tomada de decisão, contribuiriam para essa tendência. A
pesquisa partiu do nível de análise sistêmico para compreender o comportamento de
uma unidade, integrando uma tendência do instrumental teórico das Relações
Internacionais com as ferramentas de análise do campo dos estudos de política
externa, e obteve resultados satisfatórios, uma vez que a hipótese foi confirmada
praticamente em sua inteireza, e, ademais, as duas perspectivas integradas se
mostraram harmônicas, o que incentiva seu uso em estudos posteriores.
A política externa do governo Geisel teve como condição permissiva o
contexto de bipolaridade com baixa intensidade de conflitos, consubstanciada
historicamente na détente entre os Estados Unidos e a União Soviética. De acordo
com Waltz (1979), a bipolaridade abre espaço para que os demais Estados ajam
sem condicionar seu comportamento ao das superpotências, o que foi observado no
caso brasileiro, no qual o país alterou explicitou suas divergências com os Estados
Unidos, sem, contudo, adotar um afastamento definitivo ou uma postura
abertamente conflitiva. O aumento das capacidades brasileiras, principalmente em
termos econômicos, e a necessidade de consolidá-los orientou a atuação
extracontinental, como na assinatura do acordo nuclear com a Alemanha Ocidental,
no restabelecimento de relações com a China e no reforço da atuação no Oriente
Médio e África. O caso de Angola é sustentado também pela lógica estratégica de
busca pela segurança na fronteira marítima do Atlântico Sul. O crescimento das
capacidades brasileiras se faz ainda mais presente no contexto da América do Sul,
115
onde as capacidades proporcionalmente superiores do Brasil servem como esteio da
instalação, em termos favoráveis, de um mecanismo de proteção regional na região
amazônica e da reversão da posição histórica de cordialidade oficial em relação à
Argentina.
O formato institucional da tomada de decisão em política externa do Brasil à
época serviu como fator facilitador das medidas adotadas. Nos termos de Allison
(1969), a forte concentração de poderes na presidência da República e, dentro da
corporação diplomática, no chanceler, propiciava pouca disputa entre burocracias
para a implementação de políticas desejadas. As limitações da oposição e do poder
Legislativo dentro do regime estabeleciam freios e contrapesos limitados às
intenções e atos do poder Executivo. As variadas possibilidades propiciadas por tais
condições, somadas àquelas dadas pela melhoria relativa da posição brasileira no
sistema internacional, permitiam que o Brasil tanto reforçasse seus laços com a
Europa ocidental quanto adotasse medidas de aproximação a países socialistas sem
que houvesse grande desgaste com a reduzida oposição interna, dentro e fora dos
quadros do regime. A variável interveniente da percepção dos tomadores de decisão
apontou para alguns caminhos de pesquisa; os resultados de sua exploração,
contudo, foram inconclusivos. Há, nos depoimentos e evidências recolhidos,
indicações de que os membros do aparato brasileiro de política externa
consideravam que o país estava em trajetória ascendente no sistema internacional,
mas as divergências encontradas sobre as motivações das ações brasileiras,
conjuntamente com a inexistência de declarações sobre outros temas, limitam as
possíveis conclusões a partir de tais fontes.
O estudo, além das implicações já citadas referentes à contribuição para o
aumento da integração entre os estudos de teoria das Relações Internacionais e
política externa, abre caminho para maiores explorações do tema. A historiografia da
política externa brasileira indica que o período da presidência Geisel foi um dos mais
férteis em acontecimentos, e o presente trabalho ofereceu uma leitura destes à luz
de uma perspectiva sistêmica, que mostrou ser pertinente para a interpretação
proposta. As evidências levantadas apontam para a grande relevância de processos
que antecederam o governo Geisel, como o período de vigoroso crescimento
econômico entre as décadas de 1960 e 1970 e o ganho de poder da ala nacionalista
das Forças Armadas nos quadros do regime. Houve, ainda, atos que prefiguraram a
busca pela autonomia no período imediatamente anterior ao estudado, como a
116
recusa brasileira do Tratado de Não-Proliferação Nuclear de 1968. A propriedade do
estudo da política externa brasileira do período pelo prisma realista neoclássico
aponta para a possibilidade de expansão do estudo para um escopo temporal mais
abrangente, com vistas a cobrir o processo brasileiro de acúmulo de capacidades
em sua inteireza e suas consequências para além do intervalo entre 1974 e 1979.
117
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