Rogério Pereira dos Santos

Políticas Públicas em Espaços Residenciais Segregados

na Cidade do Rio de Janeiro: O Complexo da Maré

Profº Drº Miguel Angelo Ribeiro

Rio de Janeiro2009

Universidade do Estado do Rio de JaneiroCentro de Tecnologia e Ciências – Instituto de Geografia

Coordenação de Pós-GraduaçãoEspecialização em Políticas Territoriais no Estado do Rio de Janeiro

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Rogério Pereira dos Santos

Políticas Públicas em Espaços Residenciais Segregados na Cidade doRio de Janeiro: O Complexo da Maré

Monografia apresentada ao corpo docente do Departamento de Geografia da Universidade do

Estado do Rio de Janeiro como requisito parcial para obtenção do grau de Especialista em

Políticas Territoriais no Estado do Rio de Janeiro.

BANCA EXAMINADORA

------------------------------------------------------------------------------------------------Prof. Dr. Miguel Angelo Ribeiro (Orientador/Presidente da Banca)

Instituto de Geografia - UERJ

------------------------------------------------------------------------------------------------ Prof. Dr. Gilmar Mascarenhas de Jesus

Instituto de Geografia - UERJ

------------------------------------------------------------------------------------------------ Prof. Dr. João Baptista Ferreira de Mello

Instituto de Geografia - UERJ

Rio de Janeiro2009

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Agradecimentos

Ao maior de todos os fenômenos religiosos deste universo, por ter me aberto as portas

do meio científico através das pesquisas que venho desenvolvendo, pois sem essa

oportunidade eu não poderia ter tornado o sonho de prosseguir meus estudos, uma realidade.

Ao professor Miguel Angelo Ribeiro, por ter aceitado esse desafio que foi orientar-me

nesta pesquisa, e pelas sugestões e auxílio dadas durante nossos encontros e nas disciplinas

ministradas em sala de aula por ele nesses dezoito meses.

Aos professores do Departamento de Pós Graduação em Geografia da Universidade do

Estado do Rio de Janeiro pela oportunidade de fazer parte da turma de 2008 do Curso de

Especialização em Políticas Territoriais no Estado do Rio de Janeiro, em especial a Gilmar

Mascarenhas de Jesus e João Baptista Ferreira de Mello, que muito contribuíram para o meu

aperfeiçoamento educacional.

Aos alunos da turma de Especialização em Políticas Territoriais que conheci durante

esses dezoito meses de convívio, em especial a Victor Baroni e Vanessa Telles - e seus

churrascos!

À secretária do Departamento de Pós Graduação de Geografia srª Alice que vem ao

longo dos anos prestando um ótimo serviço aos (desesperados) alunos sempre com dedicação

e bom humor. Valeu Alice.

Gostaria de aproveitar o momento para agradecer, em especial, à todos aqueles

pesquisadores acadêmicos que, como eu, moram em comunidades carentes e que fazem de

sua ‘luta de vida’ um estímulo a mais no momento da produção de seus trabalhos acadêmicos

onde enaltecem o seu ‘local de origem”: a Favela. A favela têm vozes!

Ao meu “compadre” e amigo Eliano pelas imprescindíveis ajudas durante esta pesquisa.

Dedico este trabalho em nome dos meus entes queridos já falecidos: meu irmão José

Rinaldo Pereira dos Santos e ao meu pai Edésio Pereira dos Santos (Quantas saudades!!). E

em especial a minha filha Ellen Ferreira Pereira dos Santos que tem sido o meu ponto de

equilíbrio nesta vida: papai lhe ama bebê!

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As comunidades que formam o complexo [da Maré] têmcaracterísticas e processos espaciais bem distintos, que vão do maisplanejado ao mais espontâneo, do mais regular ao mais irregular, domais formal ao mais informal, do mais projetado ao mais livre. Asdiferenças entre as formas, que hoje constituem uma diversidade muitorica, se deram por vários fatores: a história de cada ocupação, ascaracterísticas do sítio, as questões de propriedade, as origens dapopulação, a organização da comunidade, os contextos políticos esociais. Uma grande gama de formas espaciais pode ser encontrada naMaré, uma gradação que vai, por exemplo, dos estreitos becoslabirínticos do Morro do Timbáu às ruas mais amplas e lineares daNova Holanda, das habitações fragmentárias da Baixa do Sapateiro atéos prédios modernistas do Conjunto do Pinheiro. As diferentescomunidades são tão distintas como os diferentes bairros de umacidade formal e chegam a ter identidades próprias, que constituem,todas juntas, a cultura multifacetada da Maré (JACQUES, 2002 p.22).

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Resumo

Esta monografia final do Curso de Especialização em Políticas Territoriais no Estado

do Rio de Janeiro tem como tema central as políticas públicas em âmbito habitacional que

foram implementadas na Cidade do Rio de Janeiro, tendo como recorte espacial o período que

envolve – com mais fervor – às discussões que abrangem a crise habitacional (1850/1870) e,

um pouco mais adiante, a erradicação dos cortiços e favelas e as precárias condições de

habitabilidade na urbe carioca, até o Programa Favela-Bairro elaborado pela Prefeitura da

Cidade do Rio de Janeiro, última intervenção governamental.

As áreas residenciais segregadas representam um ponto relevante no que tange aos

processos de reprodução das relações de produção no bojo do qual se reproduzem as diversas

classes sociais e suas ramificações, assim por dizer, os bairros - que são os locais de

reprodução dos diversos grupos sociais, como indaga Corrêa (1999 p. 125).

Neste sentido, esta pesquisa irá analisar as propostas que foram postas em prática no

recorte espacial selecionado e verificar se o saldo foi satisfatório ou não à população do

Município do Rio de Janeiro e, em especial, aos moradores da Maré.

Para proceder a uma análise crítica dos programas apresentados pelas esferas

governamentais ao longo do recorte espacial, esta pesquisa parte de uma reconstituição

histórica dos programas implementados na urbe carioca desde então, e para tal, será realizado

um diagnóstico da atual problemática que é o chamado ‘déficit habitacional’ que assola tanto

o município do Rio de Janeiro, quanto o país numa escala mais abrangente e, ao mesmo

tempo analisaremos se houve ausência ou não por parte do poder público na área de estudo.

Para tal será utilizado, de forma constante, dados oficiais e históricos da ONG instalada na

Maré e que exerce um trabalho de reeducação e cidadania - a ONG CEASM.

Palavras-Chave: Complexo da Maré – Déficit Habitacional – Favelas – Políticas Públicas –

Segregação Residencial.

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Sumário

Introdução-------------------------------------------------------------------------------------------------09

1 – Segregação Residencial em comunidades carentes da Cidade do Rio de Janeiro a partir da

consolidação do Espaço Urbano: O exemplo da Maré---------------------------------------------18

2 – Políticas Públicas na Cidade do Rio de Janeiro e Seus Reflexos na Segregação do Espaço

na Maré----------------------------------------------------------------------------------------------------44

2.1 – Políticas Públicas: definição conceitual--------------------------------------------------------44

2.2 – Políticas Públicas e seus Reflexos na Segregação do Espaço na Maré---------------------49

Para Não Concluir----------------------------------------------------------------------------------------73

Referências------------------------------------------------------------------------------------------------78

Anexos-----------------------------------------------------------------------------------------------------82

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Figuras

Fig. 01 – Mapa de Localização da XXXª Administração Regional-------------------------------09

Fig. 02 – Mapa da Cidade do Rio de Janeiro com o Bairro Maré em destaque------------------10

Fig. 03 – Área de Planejamento 3----------------------------------------------------------------------11

Fig. 04 – Estalagem existente nos fundos dos prédios nºs 12 e 44 na Rua do Senado----------21

Fig. 05 – Autoconstruções no espaço territorial da Maré-------------------------------------------22

Fig. 06 – Maré na época dos manguezais-------------------------------------------------------------36

Fig. 07 – Obra de construção da Avenida Brasil em 1940------------------------------------------37

Fig. 08 – Palafitas da Maré na década de 70---------------------------------------------------------40

Fig. 09 – Evolução Urbana na Maré-------------------------------------------------------------------43

Fig. 10 – Vista parcial da Favela Baixa do Sapateiro em 1950/1960-----------------------------54

Fig. 11 – Mapa das 12 Regiões integrantes do Plano Estratégico II------------------------------65

Fig. 12 – Mapa dos 17 bairros que compõem a Região da Leopoldina---------------------------66

Fig. 13 – Mapa com a Densidade Demográfica na área da Maré----------------------------------71

Fig. 14 – Maré na década de 70------------------------------------------------------------------------74

Fig. 15 – Maré na atualidade---------------------------------------------------------------------------74

Tabelas e Gráficos

Tabela 1 – Os 22 Municípios com os maiores Índices Populacionais (2000)--------------------13

Tabela 2 – População nos 16 Municípios da Região Metropolitana do Rio de Janeiro...........13

Tabela 3 – População nas Principais Favelas do Município do Rio de Janeiro------------------14

Tabela 4 – Número de Cortiços e Estalagens por Freguesia na Cidade do Rio de Janeiro entre

1869/1888-------------------------------------------------------------------------------------------------28

Tabela 5 – Evolução do Crescimento da População de Favelas, da População Total e do

Crescimento de Favelas na Cidade do Rio de Janeiro entre as décadas de 1950/1991---------29

Gráfico 1 – Percentual de Moradores de Favelas (1950/2000)------------------------------------30

Gráfico 2 – Evolução da População de Favelas no Município do Rio de Janeiro---------------31

Gráfico 3 – Crescimento Populacional de Quatro Favelas da Cidade do Rio de Janeiro-------31

Gráfico 4 – Crescimento populacional de 04 favelas da Cidade do Rio de Janeiro-------------32

Tabela 6 – Percentual de Favelas em Diferentes Períodos de Ocupação-------------------------34

Tabela 7 – Evolução do Número de Favelas em Relação aos Domicílios e Habitantes da

Cidade do Rio de Janeiro--------------------------------------------------------------------------------35

Tabela 8 – Censo de Favelas de 1920-----------------------------------------------------------------53

8

Gráfico 5 – Número de Favelas em algumas Cidades Brasileiras---------------------------------64

Tabela 9 – Estimativas Revisadas do Déficit Habitacional (Grandes Regiões, Unidades da

Federação e Brasil/2000)--------------------------------------------------------------------------------68Tabela 10 – Estimativas do Déficit Habitacional Básico, por situação do domicílio (Grandes Regiões,

Unidades da Federação e Brasil/2000)--------------------------------------------------------------------69

AnexosAnexo I – Densidade habitacional na Maré----------------------------------------------------------83

Anexo II – Uso do espaço na Maré--------------------------------------------------------------------84

9

Introdução:

Esta pesquisa em forma de monografia do Curso de Especialização em Políticas

Territoriais no Estado do Rio de Janeiro visa realizar uma discussão no que tange às políticas

públicas em âmbito habitacional realizadas em uma área onde se constata a efetivação do

processo de segregação residencial, criada a partir da ausência de um modelo adequado de

planejamento urbano na área de estudo. A área em questão se localiza na XXXª

Administração Regional (ver fig. 1 e 2) - criada em 04/08/1986 conforme o Decreto

Municipal nº 6011 Art. 2º da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, e que foi homologada de

acordo com os parâmetros conferidos pela mesma. Os estudos estão voltados para o

‘Complexo da Maré’, área considerada de ‘baixa renda’ no município do Rio de Janeiro e

fixado em uma área de 426,88 hectares - conforme dados do sítio da Prefeitura do Rio de

Janeiro, mais dados em anexo.

Fig. 1- Mapa de Localização da XXXª Administração Regional com o Bairro Maré emdestaque

Fonte: http://www.armazemdedados.rio.rj.gov.br/arquivos/2516_ap3.JPG

10

O bairro da Maré foi criado através da Lei Municipal nº 2119 de 19/01/1994, está

organizada, de acordo com o Instituto Pereira Passos, como pertencente às Coordenadorias

Regionais de Urbanismos (CRU) e Área de Planejamento 03 conforme indicado na figura 3.

Fig. 2 - Mapa da Cidade do Rio de Janeiro, com o Bairro Maré em destaque.

Fonte: www.rio.rj.gov.br/ipp

De acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) o bairro da

Maré é reconhecido e classificado como “Unidades Territoriais Específicas”, sendo a maior

concentração de população de baixa renda do município do Rio de Janeiro. O conjunto de 16

comunidades [Morro do Timbáu (fundada entre 1930/1940), Baixa do Sapateiro (1947),

Conjunto Marcílio Dias (1948), Parque Maré (1953), Parque Roquete Pinto (1955), Parque

Rubens Vaz (1951/1961), Parque União (1961), Nova Holanda (1962), Praia de Ramos

(1962), Conjunto Esperança (1982), Vila do João (1982), Vila do Pinheiro (1989), Conjunto

Pinheiro (1989), Conjunto Bento Ribeiro Dantas ou Fogo Cruzado (1992), Nova Maré (1996)

11

e Salsa e Merengue (2000)] totaliza, segundo o “Censo Maré – 2.0001”, uma população de

132.176 residentes. De acordo com Jacques (2002) a Maré se diferencia de outras favelas

pois;

Ainda esta mesma autora aponta que:

Fig. 3 - Área de Planejamento 03 com a Maré em destaque

Fonte: http://www.rio.rj.gov.br/ipp

1 O “Censo Maré 2000” foi um empreendimento com iniciativa da ONG CEASM (Centro de Estudos e AçõesSolidárias da Maré), com financiamento do BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Social) e comvínculos a um conjunto de iniciativas de Políticas Sociais da Prefeitura do Rio de Janeiro e que ficou conhecidocomo “Projeto Multissetorial da Maré”. A Maré é constituída por 16 comunidades. O Censo Maré, a fim demelhor descrição da heterogeneidade local, considerou a comunidade de Mandacaru, localizada no território deMarcílio Dias, como uma comunidade específica, devido às suas condições peculiares.

A Maré não é simplesmente uma favela, mas o que se denomina um complexo defavelas, várias comunidades diferentes juntas, como se fossem vários bairrosdistintos, uma quase cidade formal. Assim a Maré se torna um dos maioreslaboratórios urbanos de habitação popular do país, onde inúmeras experiênciashabitacionais foram feitas nas últimas décadas. O próprio sítio sofreu tantasalterações que a própria maré que deu nome ao complexo já não existe mais; foramtantos os aterros, que o mar já ficou bem distante (p. 19).

A pseudo-semelhança entre as mais diversas favelas cariocas pode ser desmentidaem um rápido passeio pela Maré. A diversidade de formas está patente nasdiferentes comunidades do complexo. Quase todas as morfologias urbanas etipologias arquitetônicas referentes a habitações populares têm ou tiveram umexemplar na Maré: da favela labiríntica de morro ao mais cartesiano conjuntohabitacional modernista, passando por palafitas em áreas alagadas e conjuntohabitacionais favelizados. Vai-se do padrão mais informal ao mais formal, queacaba se informalizando também (Ibidem).

12

A área que atualmente forma o bairro Maré foi, no século XVI, o chamado ‘Porto de

Inhaúma’, e que serviu para escoar os produtos explorados e cultivados nesta porção carioca.

Esse Porto desenvolveu importante papel econômico para o subúrbio e terminou seus dias

abrigando a Colônia de Pescadores Z-6 e devido aos sucessivos aterros na área, desapareceu

nas primeiras décadas do século XX.

Entre meados dos séculos XVII e XVIII, a área da Maré fazia parte da ‘Freguesia rural

de Inhaúma’ e integrava uma grande propriedade: a Fazenda do Engenho da Pedra. Suas

terras abrangiam os atuais bairros de Olaria, Ramos, Bonsucesso e parte de Manguinhos.

No início do século XX, pequenos núcleos de povoamento - quase sempre formados por

pescadores - já se aglutinavam em torno dos portos desta área. Mas este processo acelerou-se

mesmo com a reforma urbana da Prefeitura de Pereira Passos - que expulsou a população

mais pobre do centro da cidade, provocando a ocupação das zonas periféricas. A partir da

mesma época, a enseada de Inhaúma - que se estendia da Ponta do Caju até a Ponta do

Thybau (atual Morro do Timbáu) - teve sua orla de manguezais destruída pela ação de

diversos aterros, como veremos mais adiante. A Ponta do Thybau, por ser uma porção de terra

firme, foi uma das primeiras áreas a ser povoada na Maré atual. Era o início de povoação do

atual Complexo da Maré (http://www.ceasm.org.br).

O bairro Maré é a maior concentração de população de baixa renda do município do

Rio de Janeiro e do Brasil. O conjunto de 16 comunidades totaliza, segundo o Censo Maré –

2.000, uma população de 132.176 pessoas, abrigada em 38.273 domicílios. Tomadas no

interior de uma mesma unidade territorial, as comunidades que compõem o bairro da Maré

possuem, na sua dimensão populacional absoluta, uma expressão significativa em relação ao

conjunto da população da Região Metropolitana e do próprio Estado do Rio de Janeiro.

A população do bairro da Maré representa 2,26% da população do município do Rio de

Janeiro e apenas 0.97 % dos habitantes do estado do Rio de Janeiro, segundo dados do Censo

Maré (2000). Contudo, se demarcarmos uma outra escala geográfica para a nossa análise, a

exemplo da escala municipal, observaremos um destaque indiscutível dessa população no

território fluminense.

A expressividade do tamanho do Complexo da Maré pode ser constatada quando se

toma como referência os 22 municípios mais populosos da malha municipal do Estado do Rio

de Janeiro, hoje composta por 92 unidades administrativas. Um olhar leviano verifica que o

bairro da Maré possui um número de habitantes superior aos identificados para Macaé

(131.550 hab), Cabo Frio (126.894 hab), Queimados (121.688 hab), Angra dos Reis (119.180

hab), Resende (104.482 hab) e Barra do Piraí (88.475 hab) - dados de 2000. Em uma

13

classificação por ordem de grandeza, se o bairro da Maré recebesse o ‘status’ de município,

ocuparia a 17ª posição em termos populacionais no estado fluminense, conforme verificado na

tabela 1.

Tabela 1 – Os 22 Municípios com os maiores índices populacionais – 2000Municípios População Municípios População

Rio de Janeiro 5.851.944 Itaboraí 187.127

Nova Iguaçu 915.366 Nova Friburgo 173.321

São Gonçalo 889.828 Barra Mansa 170.593

Duque de Caxias 770.865 Nilópolis 153.572

Niterói 458.465 Teresópolis 138.019

São João de Meriti 449.229 Macaé 131.550

Belford Roxo 433.120 Cabo Frio 126.894

Campos de Goytacazes 406.511 Queimados 121.688

Petrópolis 286.348 Angra dos Reis 119.180

Volta Redonda 242.046 Resende 104.482

Magé 205.699 Barra do Piraí 88.475

Fonte: Censo IBGE 2000 – http://www.ceasm.org.br

A simples observação dos dados nos indica que a população da Maré apresenta um

tamanho absoluto superior aos números apresentados por nove municípios da região

Metropolitana (Queimados, Japeri, Itaguaí, Maricá, Seropédica, Paracambi, Guapimirim,

Tanguá e Mangaratiba). Tomando a Maré como um município hipotético, ele ocuparia a 11ª

posição em termos de população desta região do Rio de Janeiro. Com os seus 132.176

habitantes neste contexto, a Maré corresponde à população de um município com a

possibilidade de representação política, segundo o que determina a Constituição Federal.

14

No que concerne aos outros complexos de comunidades populares do Rio de Janeiro,

Rocinha, Alemão e Jacarezinho, observa-se que a Maré aparece como o de maior

concentração populacional, conforme indicado na tabela abaixo:

Tabela 3 – População nas Principais Favelas do Município do Rio de JaneiroLocalidade 1991 1996 2000

Rocinha 42.892 45.585 56.313Alemão 51.591 54.795 65.637Jacarezinho 37.393 34.919 36.428Maré 62.458 68.817 113.817 / 132.176*

Fonte: Censo IBGE – 2000; *Censo CEASM-2000 - http://www.ceasm.org.br

A tabela 3 confirma a concentração da população na Maré, reunindo ela o maior

número de comunidades populares do município do Rio de Janeiro. Cabe destacar, de

qualquer forma, alguns limites nos números encontrados pelo IBGE, expressos,

principalmente, no inverossímil crescimento da população da Maré em apenas quatro anos –

entre 1996 e 2000. Na verdade, o Instituto levou em consideração na sua contagem da

população da Maré, nos anos de 1991 e 1996, apenas nove comunidades: Baixa do Sapateiro,

Parque Maré, Nova Holanda, Roquete Pinto, Rubens Vaz, Parque União, Praia de Ramos e

Timbáu. As demais não foram incorporadas por serem definidas como conjuntos

habitacionais.

O recorte definido pelo IBGE ignorou a condição formal de bairro da Maré,

estabelecida desde o final da década de 80, sendo as comunidades locais reconhecidas como

unidades territoriais específicas. Tal opção metodológica, além de descaracterizar o bairro do

ponto de vista sócio-geográfico, gerou um registro limitado da população residente na Maré

para os anos de 1991 e 1996. Caso fosse mantido no Censo de 2000 do Instituto o mesmo

recorte territorial, considerando-se apenas as nove comunidades supracitadas, seria

identificada uma população residente de apenas 77.292 pessoas, de acordo com as

informações colhidas pelo Censo CEASM – 2000. Isto significaria a exclusão de 54.884

moradores na contagem da população local.

Ao longo dos últimos 15 anos, a Maré apresentou um rápido incremento de domicílios

e, evidentemente, de população. Com isso, ela aparece, pela primeira vez, como o mais

populoso complexo de favelas do Rio de Janeiro. O fato decorre da incorporação ao bairro,

pelo IBGE, das comunidades locais até então identificadas como conjuntos habitacionais.

Outro fator significativo foi a construção, entre 1993 e 1997, de três novos conjuntos,

15

realizada pelo programa municipal de remoção de populações em áreas de risco: Nova Maré;

Bento Ribeiro Dantas e Salsa e Merengue (oficialmente identificado como Novo Pinheiros).

Neste sentido, pode-se afirmar, que o Complexo da Maré é um fiel produto da chamada

‘fragmentação do tecido sócio-político espacial’ como define Souza (2003a p.90) e, neste

sentido, o objetivo em estudar esse complexo encravado no espaço urbano carioca advém não

só de uma vivência cotidiana como morador que nasceu e cresceu acompanhando seus

movimentos sociais mas, sobretudo, de procurar entender suas possíveis territorialidades,

decorrentes do conflito de interesses entre os atores sociais que interagem no processo de

estruturação do local e, neste sentido, discutir as políticas públicas implementadas na área de

estudo pelos órgãos competentes.

Posto isto, as favelas2 são um dos maiores exemplos da configuração sócio-espacial

extremamente desigual da cidade do Rio de Janeiro, e neste sentido, a Maré, reconhecida

como um ‘conglomerado urbano’, é formado por dezesseis comunidades distintas com suas

realidades e frustrações em comum. Localizada às margens da Baía de Guanabara e cortada,

atualmente, pelas Linhas Amarela e Vermelha e pela Variante Petrópolis (atual Avenida

Brasil), se caracterizava primitivamente por vegetação de manguezal. Ocupada desde a

segunda metade do século XX por barracos e palafitas, os manguezais foram sendo

progressivamente aterrados ora pela população menos favorecida, ora pelo próprio poder

público.

Na atual fase do modo de produção capitalista, as desigualdades sociais apresentam-se

de modo contraditório trazendo reflexos na distribuição territorial da sociedade em vigor,

conferindo deste modo, uma aproximação entre os grupos que ocupam posições antagônicas

no espaço social. A possibilidade de uma homogeneização de grupos pertencentes à essa

mesma camada social cria um distanciamento nas relações de contato que possam,

eventualmente haver entre os diferentes estratos da sociedade, e desta forma, acentua-se a

chamada ‘segregação residencial’. Segregação essa, como discutiremos mais adiante, nasce na

esteira do desenvolvimento urbano-espacial da cidade do Rio de Janeiro com a introdução e

melhoria no que tange aos meios de transporte coletivos.

Dentro deste contexto, tentaremos analisar o Complexo da Maré na ótica de efetivação

dos processos de políticas públicas adotadas pelo governo - em suas três esferas de

2 Caracteriza-se pela precariedade das condições de habitabilidade, tanto no que se refere à moradia (construçõesfeitas com materiais perecíveis), como à oferta de infra-estruturas básicas (saneamento e drenagem), à ocupação(morfologia e tipologia) e à propriedade da terra (IPEA 2001).

16

hierarquização [municipal, estadual e federal] - durante as décadas de formação e

consolidação do bairro Maré até os dias atuais.

O objetivo em estudar esse complexo encravado no espaço urbano carioca advém não

só de uma vivência cotidiana como morador que nasceu e cresceu acompanhando seus

movimentos sociais mas, sobretudo, de procurar entender de que forma as políticas públicas

implementadas até o momento nesta área da cidade do Rio de Janeiro, influenciam no dia a

dia da população local, decorrentes do conflito de interesses entre os atores sociais que

interagem no processo de estruturação do local.

Em relação aos passos metodológicos e de forma resumida, esta pesquisa estará assim

representada: o objeto pesquisado será as Políticas Públicas em Espaços Residenciais

Segregados; o recorte espacial abordado será compreendido desde a época da total

erradicação dos cortiços e mais adiante, das primeiras favelas da Cidade do Rio de Janeiro, até

a última política pública em âmbito habitacional - O Programa Favela-Bairro); já o recorte

temporal será entre 1870 (expansão da população e escassez de moradia) até 2009 com a

continuidade do Programa Favela-Bairro - última intervenção governamental na esfera

habitacional na Cidade do Rio de Janeiro.

A questão central norteadora é: De que forma está representado, espacialmente, o

Complexo da Maré no que tange as políticas públicas em âmbito habitacional na Cidade do

Rio de Janeiro? E como subquestão: O atual rearranjo do Complexo da Maré atende as

necessidades habitacionais da população?

Em relação a operacionalização serão utilizados nesta pesquisa, tabelas, gráficos,

imagens, mapas, figuras, análises estatísticas e uma breve bibliografia sobre o tema em

questão.

Para dar conta do Objetivo e do Caminho de Investigação a pesquisa apresenta-se

estruturada em dois capítulos.

O primeiro, com o título de “Segregação Residencial em Comunidades Carentes da

Cidade do Rio de Janeiro a Partir da Consolidação do Espaço Urbano: O exemplo da Maré”

tentaremos realizar uma discussão no que tange ao processo de segregação residencial,

partindo, primeiramente, da discussão sobre o espaço urbano para logo após apresentar de que

forma entendemos a temática segregação residencial que, conforme Corrêa (2005a) é “uma

expressão das classes sociais”.

No segundo capítulo tentaremos definir o conceito de ‘política pública’ e para tal

utilizaremos uma breve bibliografia de autores que discutem o tema e, logo a seguir,

17

tentaremos verificar quais as principais intervenções da esfera governamental na área de

estudo.

Por fim, realizaremos uma tentativa de conclusão do tema proposto para esta pesquisa e

desdobramentos futuros.

18

1 – A Segregação Residencial em Comunidades Carentes na Cidade do Rio

de Janeiro a partir da Consolidação do Espaço Urbano: O exemplo da

Maré.

A produção do espaço urbano não acontece de maneira isolada, é um somatório das

práticas sociais através das relações políticas, econômicas e culturais e que constituem

diferentes formas espaciais. Vários autores se debruçaram sobre o tema que continua em

evidência atualmente. Milton Santos (1997) analisa o espaço como sendo criado “por um

conjunto indissociável, solidário e também contraditório, de sistemas de objetos e sistemas de

ações, não considerados isoladamente, mas como o quadro único no qual a história se dá”. Na

visão de Raffestin (1993) “o espaço é anterior ao território”.

Já Corrêa (2005a) analisa o espaço urbano como sendo um local

A própria sociedade em uma de suas dimensões, aquela mais aparente, materializada

nas formas espaciais. Esse mesmo autor (2005, p. 148) analisa, de forma mais contundente, o

espaço urbano da seguinte forma:

Corrêa (2005a) questiona sobre quem são os agentes sociais que fazem e refazem a

cidade e que estratégias e ações concretas desempenham no processo de fazer e refazer a

cidade. Desta forma ele aponta cinco agentes sociais:

Os Proprietários dos Meios de Produção, sobretudo os grandes industriais;

Os Proprietários Fundiários;

Os Promotores Imobiliários;

O Estado;

Os Grupos Sociais excluídos.

Ao se constatar que o espaço urbano é simultaneamente fragmentado e articulado, eque esta fragmentação articulada é a expressão espacial de processos sociais,introduz-se o terceiro momento de apreensão do espaço urbano: o de ser um reflexoda sociedade. Assim, o espaço da cidade capitalista é fortemente dividido em áreasresidenciais que tendem a segregação, refletindo a complexa estrutura social emclasses, própria do capitalismo. A jornada para o trabalho, por outro lado, aparececomo conseqüência da fragmentação capitalista que separou lugar de trabalho delugar de residência.

fragmentado, articulado, reflexo, condicionante social, cheio de símbolos e campode lutas. É um produto social, resultado de ações acumuladas através do tempo, eengendradas por agentes que produzem e consomem espaço. São agentes sociaisconcretos, e não um mercado invisível ou processos aleatórios atuando sobre umespaço abstrato. A ação destes agentes é complexa, derivando da dinâmica deacumulação de capital, das necessidades mutáveis de reprodução das relações deprodução, e dos conflitos de classe que dela emergem (p. 11).

19

Desses agentes sociais vamos nos ater aos Grupos Sociais excluídos e o Estado, com

uma ênfase maior no primeiro e essa escolha ocorre por razões óbvias, já que a área

pesquisada representa-se como constituído de população da faixa salarial reconhecida por

serem de baixa renda.

O Estado atua na organização espacial da cidade e sua atuação tem sido complexa e

variável tanto no tempo como no espaço, refletindo a dinâmica da sociedade da qual é parte

constituinte, além de ser um agente regulador do uso do solo urbano e alvo principal dos

chamados movimentos sociais urbanos (CORRÊA, 2005a). Sua atuação mais corrente e

esperado se faz presente através da implantação de serviços públicos - que interessam tantos

às empresas envolvidas como à população como um todo.

É atribuição do Estado a elaboração de leis e normas vinculadas ao uso do solo como

por exemplo, as normas de zoneamento e o código de obras, no que tange ao espaço urbano e,

ao mesmo tempo, é alvo de reivindicações de boa parte da população urbana quando sua

atuação ocorre de modo desigual enquanto provedor de serviços públicos neste mesmo espaço

urbano.

Segundo A. Samson citado por Corrêa (2005, p. 25), o Estado dispõe de um conjunto

de instrumentos que pode empregar em relação ao espaço urbano. Os principais são:

Direito de desapropriação e precedência na compra de terras;

Regulamentação do uso do solo;

Controle e limitação dos preços de terras;

Limitação da superfície da terra de que cada um pode se apropriar;

Impostos fundiários e imobiliários que podem variar segundo a dimensão do imóvel,

uso da terra e localização;

Taxação de terrenos livres, levando a uma utilização mais completa do espaço urbano;

Mobilização de reservas fundiárias públicas, afetando o preço da terra e orientando

espacialmente a ocupação do espaço;

Investimento público na produção do espaço, através de obras de drenagem,

desmontes, aterros e implantação da infraestrutura;

Organização de mecanismos de crédito à habitação; e

Pesquisas, operações-testes sobre materiais e procedimentos de construção, bem como

o controle de produção e do mercado deste material.

De acordo com Corrêa, esta complexa e variada gama de possibilidades de ação do

Estado capitalista não se efetiva ao acaso e nem se processa de modo socialmente neutro,

20

como se o Estado fosse uma instituição que governasse de acordo com uma racionalidade

fundamentada nos princípios de equilíbrio social, econômico e espacial. Sua ação é marcada

pelos conflitos de interesses dos diferentes membros da sociedade de classes, bem como das

alianças entre eles e sua tendência é privilegiar os interesses daquele segmento da classe

dominante que a cada momento está no poder. Desta forma, o Estado capitalista cria

mecanismos que levam à segregação residencial e à sua ratificação. Esta segregação pode

resultar também de uma ação direta e explícita do Estado através do planejamento, quando da

criação, a partir do zero, de núcleos urbanos (CORRÊA 2005a p, 26 e 27). Estes são alguns

dos tipos de atuação do Estado no espaço urbano capitalista.

Atualmente verificam-se na sociedade diferenças sociais no que tange ao acesso de

bens e serviços e, neste sentido, a problemática habitacional - que vem sendo discutida desde

o final do século XIX - emerge como um desses bens no qual o acesso é amplamente seletivo

e no qual uma enorme parcela da população não tem acesso, quer dizer, não possui renda

suficiente para pagar aluguel de uma habitação e, menos ainda, para comprar um imóvel.

Esses grupos sociais excluídos têm, como afirma Corrêa (2005), as seguintes

possibilidades de moradias (como observado na figura 4);

No que se refere ao acesso aos bens e serviços produzidos na sociedade, verificam-se

diferenças sociais gritantes no atual mundo capitalista e o segmento habitação é um desses

bens cujo acesso é seletivo, sendo este, um dos mais significativos sintomas de exclusão no

mundo contemporâneo.

As habitações coletivas eram comuns no espaço urbano da Cidade do Rio de Janeiro no

início do século XX. Percebe-se, com clareza na figura 04, a deficiência de infra estrutura

mínima a que essa população necessitava para o seu bem estar social. A questão social e

urbana passou novamente para o primeiro plano, de um lado como assunto técnico, envolvido

nas pressões para o desenvolvimento da cidade, de outro como uma questão política e social,

com as propostas e tentativas de intervenção na crise habitacional.

Os densamente ocupados cortiços localizados próximos ao centro da cidade - velhasresidências que no passado foram habitadas pela elite e que se acham degradadas esubdivididas -, a casa produzida pelo sistema de autoconstrução em loteamentosperiféricos, os conjuntos habitacionais produzidos pelo Estado, via de regra tambémdistantes do centro, e a favela (p. 29 e 30 ).

21

Fig. 4 - Estalagem existente nos fundos dos prédios nºs 12 e 44 na Rua do Senado, em27/03/1906.

Fonte: Carvalho (1995) - Foto Malta (AGCRJ)

Os cortiços - que abordaremos mais adiante -, as estalagens e as casas de cômodos

sempre foram o alvo de uma grande polêmica envolvendo sua existência ou não,

principalmente, na área central do atual centro da cidade. E como bem aponta Abreu (2003, p.

213)

Deste modo é na produção da favela - em terrenos públicos ou privados invadidos - que

os grupos sociais excluídos tornam-se, de forma efetiva, agentes modeladores que produzem

seu próprio espaço e, na maior parte dos casos, de forma independente. Desta forma a

produção deste espaço é uma forma de resistência e, ao mesmo tempo, uma estratégia de

sobrevivência.

De acordo com Corrêa (2005a) a resistência e a sobrevivência se traduzem na

apropriação de terrenos usualmente inadequados para os outros agentes da produção do

espaço, como as encostas íngremes e as áreas alagadiças, tratando-se esse exemplo como uma

apropriação de fato. Neste sentido a favela corresponde a uma solução de um duplo problema:

o da habitação e o do acesso mais rápido ao local de trabalho. Por sua localização as margens

da Avenida Brasil e as Linhas Amarela e Vermelha, o bairro Maré mantém um aumento

populacional constante devido à proximidade com o centro da Cidade do Rio de Janeiro e

a questão da salubridade dos cortiços permeia toda a discussão técnica e políticasobre higiene pública durante o Segundo Reinado. Já em 1843 quando a cidadepassava por epidemia de febre escarlatina, a Academia Imperial de Medicina,dentre outras medidas destinadas a debelar a crise, ordenou a extinção do cortiçospara‘evitar a superlotação das habitações’.

22

desta forma - como mostrado na figura 5 - o crescimento vertical é uma saída para o aumento

do número de membros das famílias, principalmente, daqueles provenientes de outro estados

do Brasil que chega a cidade em busca de emprego.

Fig. 05 - Autoconstruções - Paisagem comum no espaço territorial da Maré

Fonte: Arquivo pessoal - foto tirada em 23/04/2009

A evolução da favela - a sua progressiva urbanização até tornar-se um bairro popular,

como no exemplo da Maré, resulta de um lado da ação dos próprios moradores que aos

poucos vão melhorando suas residências e implantando atividades econômicas diversas e de

outro, a ação do Estado, que implanta alguma infraestrutura urbana, seja a partir de pressões

exercidas pelos moradores organizados em associações (como veremos mais adiante), seja a

partir de interesses eleitoreiros e esta urbanização desencadeia uma valorização que acaba por

expulsar alguns de seus moradores e atrair outros.

Janice E. Perlman em sua obra ‘O Mito da Marginalidade’ associa essa ‘marginalidade’

a cinco grupos essenciais a que são empregados de forma mais comum o termo:

A localização na favela;

A situação inferior na escala econômica-ocupacional;

Os migrantes, recém chegados ou membros de diferentes sub-culturas;

As minorias raciais e étnicas; e

Os transviados.

23

Para a autora tanto os favelados quanto as favelas recebem rótulos sociais de nítido

cunho político, o que se transmite ao longo do processo socializante. Os interesses

econômicos reforçam os preconceitos sociais conforme aumentam os serviços urbanos e o

preço dos lotes. As populações migrantes e os favelados crescem cada vez mais e o que era

considerado normal ou marginal possa a ser determinado menos pelo comportamento da

maioria ou da minoria numérica e mais pelo que é feito especificamente pelas classes média e

alta. Se os critérios de normalidade fossem fixados pela prevalência e não pela classe, então o

jogo do bicho no Brasil seria considerado normal, enquanto ir à ópera seria marginal, o que

obviamente, não ocorre (PERLMAN, 1977 p. 124-128). Pode-se então associarmos o termo

marginalidade, usado pela autora, com os grupos sociais excluídos.

Neste sentido, o espaço da Maré vai, aos poucos se consolidando enquanto área de

reprodução social. Esse espaço tende a sofrer intensas modificações durante a sua própria

configuração mediante as intervenções governamentais ao longo das décadas do século

passado. Mais adiante faremos um esboço dessas intervenções e suas conseqüências na área

da maré como resultado final da ocorrência da chamada segregação residencial que, tornou o

Complexo da Maré, em uma área de interesses de pesquisadores.

Posto isto, este capítulo tem por preocupação analisar de que forma o bairro Maré sofre

a chamada segregação residencial. Para tal, tentaremos de início caracterizar o que

entendemos por segregação e segregação residencial e, mais adiante, realizaremos uma

análise histórica dessa segregação no âmbito da Cidade do Rio de Janeiro.

* * *

No início do século XX, o prefeito Pereira Passos (1902-1906), aliado ao governo

republicano, realizou a primeira grande intervenção urbana no Rio de Janeiro, ao procurar

embelezar e modernizar a cidade, o denominado “Haussmann Tropical” iniciou a

reestruturação da cidade, redefinindo o centro e as áreas residenciais, oficializando a

segregação espacial entre ricos e pobres, e tornando-se, paradoxalmente, um grande

responsável pela consolidação inicial das favelas e desta forma iniciava-se um processo de

intervenção política na cidade que abordaremos mais adiante. Corrêa (2005), citando Harvey,

diz que a segregação significa:

Diferencial de renda real. Proximidade às facilidades de vida urbana, como água,esgoto, áreas verdes, melhores serviços educacionais, etc; e ausência de proximidadeaos custos da cidade, como crime, serviços educacionais inferiores, ausência de infra-estrutura, etc. se já há diferença de renda monetária, a localização residencial podeimplicar diferença ainda maior no que diz respeito à renda real (p. 134).

24

De acordo com a definição da Escola de Chicago, segregação residencial seria uma

concentração de tipos de população dentro de um território, onde a ‘área natural’, segundo

Zorbaugh apud Corrêa (2005a), seria a expressão da segregação

Castells apud Corrêa (2005a) define a Segregação Residencial como sendo

Ainda Corrêa (2005, p.65-66), cita que: “a segregação residencial pode ser vista como

um meio de reprodução social, e neste sentido o espaço social age como um elemento

condicionador sobre a sociedade”. Assim, enquanto o lugar de trabalho, fábricas e escritórios,

constitui-se no local de produção, as residências e os bairros, definidos como unidades

territoriais e sociais, constituem-se no local de reprodução e deste modo a segregação

residencial significa não apenas um meio de privilégios para a classe dominante, mas também

um meio de controle e de reprodução social para o futuro.

A questão de como morar é concomitantemente associado à problemática da produção

da habitação – que se trata de uma mercadoria cujo valor de uso é superado pelo valor de

troca, fazendo dela uma mercadoria sujeita aos mecanismos de mercado – e tem um caráter

especial surgido na medida em que depende de outra mercadoria especial, a terra urbana, cuja

produção é cara, o que exclui boa parte da população.

No problema de moradia o Estado intervêm de forma direta através da construção de

habitações e indiretamente na forma de financiamento aos consumidores e às firmas

construtoras, ampliando a demanda solvável e viabilizando o processo de acumulação

capitalista. Isso define a questão de ‘como e onde morar’ apontada por Corrêa (2005a p. 63),

onde “ambos se fundem dando origem a áreas que tendem a ser uniformes internamente em

termos de renda, padrões culturais, valores e, sobretudo, em termos dos papéis a serem

cumpridos na sociedade pelos seus habitantes”, onde esta tendência que se mostra mais

marcante nos extremos da sociedade: nos grupos mais elevados e mais baixos da sociedade.

A sublocação de residências deterioradas constitui-se em outra alternativa ao como

morar por parte daqueles que não conseguem entrar no mercado capitalista de habitação;

outras alternativas referem-se à autoconstrução na periferia urbana e outra ainda, à construção

Uma área geográfica caracterizada pela individualidade física e cultural resultantedo processo de competição impessoal que geraria espaços de dominação dosdiferentes grupos sociais, replicando ao nível da cidade processos que ocorrem nomundo vegetal. (p. 59).

Um processo que origina a tendência a uma organização espacial em áreas de fortehomogeneidade social interna e de forte disparidade entre elas, sendo um produtoda existência de classes sociais e tendo sua espacialização no urbano. (p. 60).

25

de barracos em favelas. Em relação ao onde morar é preciso lembrar que existe um diferencial

espacial na localização de residências vistas em termos de conforto e qualidade e esta

disparidade se reflete em primeiro lugar uma distinção no preço da terra, que é função da

renda esperada, que varia em função da acessibilidade e das amenidades. E como cita Corrêa

(2005a p, 63) “os terrenos de maior preço serão utilizados para as melhores residências,

atendendo à demanda solvável e os terrenos com menores preços, pior localizados, serão

utilizados na construção de residências inferiores, a serem habitadas pelos que dispõem de

menor renda”.

O como e onde morar se fundem, dando origem a áreas que tendem a ser uniformes

internamente em termos de renda, padrões culturais, valores e, sobretudo, em termos dos

papéis a serem cumpridos na sociedade pelos seus habitantes e essa tendência se afirma de

modo mais marcante nos extremos da sociedade, isto é, nos grupos sociais elevados e mais

baixos da sociedade.

Se por um lado o Estado exerce o papel na ação estatal, a classe dominante (ou algumas

de suas frações) exerce, subjacente, este poder na segregação residencial na medida em que

controla o mercado de terras, a incorporação imobiliária e a construção, direcionando

seletivamente a localização dos demais grupos sociais no espaço urbano, atuando

indiretamente através do Estado.

Subjacente à ação do Estado na segregação residencial está a classe dominante que atua

através da auto-segregação na medida em que ela pode efetivamente selecionar para si as

melhores áreas, excluindo-as do restante da população: irá habitar onde desejar. A expressão

desta segregação da classe dominante é a existência de bairros suntuosos e, mais

recentemente, dos condomínios exclusivos e com muros e sistema próprio de vigilância,

dispondo de áreas de lazer e certos serviços de uso exclusivo, entre eles, em alguns casos, o

serviço de escolas públicas eficientes. Desta forma a segregação residencial significa não

apenas um meio de privilégios para a classe dominante, mas também um meio de controle e

de reprodução social para o futuro.

Esta segregação implica necessariamente em separação espacial das diferentes classes

sociais fragmentadas. A separação, por sua vez, origina padrões espaciais, ou seja, as áreas

sociais que emergem da segregação estão dispostas espacialmente segundo uma certa lógica, e

não de modo aleatório.

A segregação tem um dinamismo onde uma determinada área social é habitada durante

um período de tempo por um grupo social e, a partir de um dado momento, por outro grupo de

status inferior ou, em alguns casos, superior, através do processo de renovação urbana.

26

As favelas podem ser identificadas como territórios segregados dentro do espaço

urbano e esta segregação é potencializada pelo constante reconhecimento destas áreas como

locus de concentração do tráfico de drogas e da marginalidade.

A segregação, de que se fala, vem a comprometer o entendimento da cidade como um

todo que possui um território definido e contínuo. Num olhar mais cuidadoso podemos

identificar muros que delimitam lugares interditados à circulação dos demais cidadãos e das

regras e leis estabelecidas socialmente. Num ambiente assim descrito, a democracia, a justiça

social e o exercício dos direitos de cidadania certamente não podem ser facilmente

reconhecidos uma vez que, em última análise, o isolamento espacial tende a se alastrar ainda

para uma segregação política.

Diante desse quadro segregacional, a Maré se encaixa perfeitamente como um exemplo

dessa ‘política’ que envolve as chamadas ‘áreas menos favorecidas’, no que tange às políticas

públicas. Adiante, faremos uma breve conceituação de políticas públicas para, mais a frente,

elencar as principais intervenções ocorridas na área de estudo.

Após essa tentativa de conceituação da chamada ’segregação residencial’ que co-existe

na área de estudo, para um melhor entendimento, faremos um retorno no tempo para que se

possa compreender como ocorreu e para qual direção se verificou o espraiamento da

população carioca.

A compreensão de uma realidade local insere-se na compreensão do processo de

formação do espaço à qual pertence. Neste sentido, faz-se necessária uma abordagem, ainda

que sumária, da constituição do espaço urbano da cidade do Rio de Janeiro e as suas

territorialidades resultantes da segregação sócioespacial ou ainda, da fragmentação do tecido

sócio-político espacial, conforme apontado por Souza (2003a).

Um marco decisivo para o processo de urbanização da cidade do Rio de Janeiro foi sem

dúvida a chamada “revolução” ocorrida nos meios de transporte coletivo da cidade carioca no

último quartel do século XIX, conforme aponta Benchimol (1990) onde

Neste momento a tendência da cidade era a de bifurcar-se em dois vieses distintos: de

um lado os bairros com predomínio do uso residencial localizados nas áreas norte e sul e de

outro uma área central com características ‘febril, multiforme, superpopulosa e insalubre’.

Para fazer a conexão entre a zona norte surge o tronco ferroviário da Estação Ferroviária D.

Pedro II, na qual os bairros do subúrbio iriam progressivamente se estruturar até o final do

As empresas de ‘carris’ comandaram – em larga medida – o espraiamento da malhaurbana para muito além do antigo perímetro da Cidade Velha e da Ulterior CidadeNova, contribuindo, ao mesmo tempo, para tornar cada vez mais nítida uma novaestruturação social do espaço carioca (p. 96).

27

século XIX, dando início a implementação das principais estações ferroviárias e

conseqüentemente, o espraiamento da população carioca.

Os conflitos e as contradições espaciais tornaram-se presentes no espaço urbano

durante a transição da cidade colonial – tendo em sua base a mão-de-obra escravista – para a

cidade capitalista. Neste instante, no século XIX, surgiram os primeiros elementos

segregadores do espaço com a introdução do bonde e do trem que torna a expansão física do

espaço expressiva.

Com a abertura de novas vias de acesso, proporcionado pelos bondes e trens, a cidade

toma nova configuração. A aristocracia, que antes residia nas áreas centrais da cidade,

deslocou-se para outros bairros como Lapa, Botafogo, Tijuca, São Cristóvão. A população,

composta pelos trabalhadores, seguiu os rumos que lhes foram abertos pela estrada de ferro

em direção ao subúrbio da cidade, conforme indica o comentário de Abreu (1997, p. 36):

Entre 1850-1870, a crise habitacional – dita como ‘escassez e carestia das habitações

para gente pobre’ – emergiu como um dos traços mais característicos e recorrentes da vida

urbana do Rio de Janeiro, somando-se a isso, ter-se-ia ainda a incidência de epidemias, onde o

epicentro desta crise seria a área central na qual coabitava-se em grande número e de forma

desordenada, grande parte da população carioca. Apoiando-se em Engels, Benchimol (1990 p.

124) cita que:

Desta forma o governo na tentativa de enfraquecer o crescente movimento operário,

resolveu estimular a construção de habitações operárias, oferecendo uma série de vantagens

aos indivíduos ou companhias, que se organizassem para essa finalidade. Lobo (1989, p. 36)

cita como seriam essas vantagens

A crise da habitação é produto da forma social burguesa; sua história está, portanto,indissoluvelmente subordinada ao desenvolvimento das relações capitalistas deprodução no espaço urbano carioca (e à conseqüente apropriação capitalista desseespaço).

A separação só foi possível, entretanto, devido à introdução do bonde a burro e dotrem a vapor que a partir de 1870, constituiriam-se nos grandes impulsionadores docrescimento físico da cidade [...] haja vista os usos e as classes “nobres”, toma adireção dos bairros servidos por bondes (em especial aqueles da Zona sul). Poroutro lado, para o subúrbio passam a se deslocar os usos “sujos” e as classes menosprivilegiadas.

O Decreto número 268 de 30/10/1875 concedia isenção do pagamento da décimaurbana e os direitos de desapropriação da Lei de 1845, às pessoas e firmas que sepropusessem a construir casas para os operários e para as classes pobres. Asdesapropriações seriam de cortiços, estalagens e casas de cômodos declaradosinsalubres, à base de indenização de materiais de construção e do custo da mão-de-obra. Estas habitações coletivas seriam substituídas por construções aprovadaspelas autoridades federais e municipais.

28

Em relação a essa situação de crise habitacional, as chamadas ‘freguesias centrais’ -

excetuando-se a Freguesia da Candelária que era o verdadeiro centro de negócios da cidade

do Rio de Janeiro naquele momento e que contava com o menor contingente populacional

(9.239 hab.) - continuavam a se adensar de maneira acelerada, mas sua forma urbana pouco se

modificara. Como cita Pereira em sua tese de doutorado de 1998

Ribeiro (1997, p. 173) cita que no período entre 1870/1890 “assistiu-se a um

vertiginoso crescimento populacional da cidade, à construção de inúmeras moradias nas

freguesias periféricas ao centro e em algumas outras localidades na zona rural”, como pode

ser verificado na tabela 4.

O primeiro registro referente a uma favela no Rio ocorreu no recenseamento de 1920,

que documentou uma aglomeração de 839 casas no Morro da Providência organizada por

veteranos da guerra dos Canudos. A primeira leva importante de migrantes rurais no Brasil,

nos primeiros anos da década de 1930, provocou o rápido crescimento da população favelada.

Aos novos migrantes à procura de casa vinham somar-se os moradores da cidade que não

mais podiam pagar os aluguéis nem mesmo de cortiços, avenidas ou cabeças de porco. As

favelas, nas colinas ao redor do centro da cidade, ofereciam a dupla vantagem de não

cobrarem aluguel e de serem bem localizadas, e para muitos constituíram a melhor solução.

Tabela 4 – Número de cortiços e Estalagens por Freguesia na Cidade do Rio de Janeiro entre 1869/1888

Fonte: Ribeiro (1997, p. 177)

Era, assim, inevitável o agravamento da crise de moradia, cada vez mais escassa emais cara, para o imenso contingente de gente pobre, que aí residia, trabalhava eperambulava. A conseqüência imediata foi o aumento das habitações coletivas. Em1869 havia 642 cortiços, abrigando uma população de 21.929 pessoas. Em 1888 oscortiços passavam a ser 1.331, com uma população de 46.680 pessoas.

29

Em relação a existência da primeira favela na cidade do Rio de Janeiro há contradições

entre os diversos autores que se debruçaram sobre o tema. A princípio a primeira

manifestação de sua existência tenha sido a ocupação do Morro da Providência - na época

conhecida como Morro da Favella. Existem autores que chamam a atenção para a presença de

favelizações aparentemente anteriores ou do mesmo período no Morro de Santo Antônio.

Outros ainda assinalam que existem várias versões sobre a primeira favela no cenário carioca

como surgida em 1870 (onde se vincula à final da Guerra do Paraguai), ou em 1897 (dos que

retornaram da Guerra de Canudos e que foram autorizados a ocuparem os Morros da

Providência e de Santo Antônio) e, finalmente, há autores que clamam pela data de 1893 (essa

diretamente relacionada à destruição do mais famoso cortiço carioca - o ‘Cabeça-de-Porco’).

Com isso foi inevitável o acentuado número de favelas concentradas na cidade do Rio

de Janeiro, já a partir da década de 60 do século XX, quando sua população teve um

crescimento bastante significativo, conforme se observa na Tabela 5.

As favelas sempre foram uma realidade no contexto da expansão espacial do tecido

urbano carioca, porém o Poder Público sempre as tratou como problemas provisórios, tanto

que elas nem podiam aparecer nos mapas, ou seja, se as favelas não são reconhecidas, elas

não existem... (http://www.ceasm.org.br).

Tabela 5 – Evolução do Crescimento da População de Favelas, da População Total e doCrescimento de Favelas na Cidade do Rio de Janeiro Entre as Décadas de 1950/1991.

Ano População deFavelas (A)

População totaldo Rio (B) A/B (%)

% docrescimento de

Favela porDécada

% decrescimento da

População do Riopor Década

1950 169.305 2.337.451 7.24 _____ _____

1960 337.412 3.307.163 10.20 99.29 41.49

1970 563.970 4.251.918 13.26 67.15 28.57

1980 628.170 5.093.232 12.33 11.38 19.79

1991 1.001.336 5.480.768 18.27 59.41 7.60

Fonte: http://www.ibge.gov.br

30

As favelas, definidas e contabilizadas, começaram a ser estudadas, tornando-se cada

vez mais visíveis e tema de vários debates. Portanto apenas em meados do século XX é que se

problematiza novamente a questão da habitação popular, tendo então como eixo principal a

favela. Este padrão de habitação auto-produzido caracterizava-se pela sua ilegalidade em

termos jurídicos e sua irregularidade em termos urbanísticos, além da precariedade e da

insalubridade.

Assim, quando não pôde mais ser negada, sua existência foi considerada uma “chaga”

que deveria ser extirpada e seus moradores removidos. Nos gráficos 1 e 2, percebe-se um

aumento substancial da população favelada no período de 1950-2000.

Pode-se observar no gráfico 1 que há picos elevados desse incremento populacional,

principalmente entre as décadas de 1960/1970 quando o aumento desta população foi de

346.564 habitantes e nas décadas de 1990/2000, quando este número foi de 210.475

residentes. Podemos associar esse incremento populacional do período ao crescente êxodo

rural constato na época por migrantes do nordeste do Brasil em busca de melhores condições

de vida na chamada ‘cidade grande’ - principalmente no eixo Rio-São Paulo.

Gráfico 1 – Percentual de Moradores de Favelas - 1950/2000

Fonte: http://www.favelatemmemoria.com.br

No gráfico 2 fica nítida a presença de forma maciça desta população favelada residindo

principalmente nos bairros do subúrbio carioca. A razão principal disto, como foi dito

anteriormente, foi a construção da Avenida Brasil no final da década de quarenta do século

passado, que possibilitou que aquela população migrante principalmente do nordeste

31

brasileiro viesse em busca de trabalho nesta área carioca registrando 14 favelas em 1920 para

mais de 500 no ano 2000.

Gráfico 2 – Evolução da População de Favelas no Município do Rio de Janeiro

Fonte: http://www.favelatemmemoria.com.br

Nesse período, muita coisa mudou na realidade dos morros cariocas. Hoje, o número de

favelados representa quase 20% da população total do município do Rio de Janeiro - o que

pode ser verificado nos gráficos 3 e 4. Algumas comunidades viraram complexos, como o

Alemão, Jacarezinho e Maré e já ultrapassaram os 50 mil habitantes, enquanto áreas como a

Zona Oeste – antes um vazio no mapa – viraram opção de moradia acessível e hoje lideram o

ranking de novas construções.

Gráfico 3 - Evolução do Número de Favelas no Município do Rio de Janeiro

Fonte: http://www.favelatemmemoria.com.br

32

Embora não haja uma explicação unânime para a segregação social, é evidente que a

cidade formal sempre manteve um posicionamento contrário à favela, sugerindo a formação

de uma cidade à parte pela presença desses assentamentos. A partir da década de 40, as

favelas começam a ser vistas pelos moradores da cidade formal como “aglomerados

invasores” e “ocupações ilegais de terra” embora a crítica à chamada “teoria da

marginalidade” tenha buscado mostrar o equívoco dos discursos dualistas sobre as favelas a

partir da década de 70.

Gráfico 4 – Crescimento Populacional de Quatro Favelas da Cidade do Rio de Janeiro

Fonte: http://www.favelatemmemoria.com.br

De qualquer forma, a visão dualista por parte da cidade formal ganhou novo fôlego com

a inclusão do narcotráfico e da violência urbana e foi dotada de legitimidade social pela

utilização freqüente pela mídia de metáforas como “cidade partida” e “desordem urbana”. De

fato, a partir da primeira metade do século 20, o próprio Estado mudou sua forma de encarar

as favelas, baseando-se em políticas de controle e repressão sendo os aglomerados usualmente

comparados a “doenças sociais”. Por outro lado, ao mesmo tempo em que políticas de

remoção das favelas são postas em prática, emergem demandas por parte de governo e

instituições não governamentais de novos discursos que subsidiem a política de “integração

da favela ao bairro”.

Na realidade, o distanciamento social entre a cidade formal e as favelas continua em

curva ascendente. A barreira invisível entre estas e a cidade, materializa-se através da auto-

segregação da classe média em condomínios exclusivos e somam-se aos muros invisíveis da

estigmatização e do preconceito geradas pela associação simplista entre favelas e tráfico de

drogas. Segundo Souza (2002, p. 500), o ingrediente principal para esta ‘fragmentação do

tecido sócio-político espacial’ encontra-se na multiplicação de enclaves territoriais

33

controlados por traficantes de drogas de quem se necessita a anuência para que sejam

viabilizados quaisquer tipos de intervenção estatal.

Embora não seja prerrogativa das favelas a existência do tráfico de drogas e sua

conseqüente violência, a falta de governança nessas áreas empobrecidas encorajou o

surgimento de um novo poder paralelo que desafia constantemente o poder público oficial e

espalha o terror por todo o território urbano. De fato, o comprometimento do poder público

com a cidade formal em detrimento das populações mais carentes, resultou em assentamentos

irregulares de tipologia urbano-arquitetônica característica. A alta densidade desses

assentamentos juntamente às precárias condições de vida traduziu de forma contundente o

descaso de toda a sociedade com a população mais empobrecida. Se por um lado a cidade

formal cresceu dentro de parâmetros urbanos definidos, por outro, as favelas se multiplicaram

em um estado de completa desordem impossibilitando a integração com o resto da urbe e

perpetuando o ciclo de pobreza e exclusão.

Através de indicadores sociais pode-se considerar que algumas das principais questões

que diferenciam um bairro formal de uma favela, além da questão da ilegalidade seja ela

fundiária ou edilícia, são: a falta de infra-estrutura urbana e serviços essenciais, o baixo valor

de renda da população, a alta taxa de desemprego, o alto índice de analfabetismo e o baixo

grau de escolaridade. No entanto, para que se possa entender melhor as características das

favelas e suas diferenças em relação à cidade formal, além dos índices socioeconômicos,

deve-se levar em consideração as relações sociais existentes dentro dessas comunidades, seus

símbolos e seu dinamismo, bem como a sua relação com a cidade formal.

É amplamente reconhecido – pelo menos na mídia especializada – que o agravamento

dos problemas urbanos associados à pobreza, relacionados espacialmente aqueles associados à

favelização e ao ímpeto da incorporação de novas áreas nas periferias, tem-se constituído em

importante desafio para o poder público.

A política governamental do Estado em relação às favelas mudou radicalmente na

última década do século XX – anteriormente o que se pretendia era a erradicação, hoje a

‘urbanização e regularização de favelas’3 são consideradas importantes instrumentos para

possibilitar o acesso da população de mais baixa renda à terra urbana.

3 Ação mais complexa que a regularização de loteamentos – integração de assentamentos urbanos ilegais aoconjunto da cidade legal, mediante investimentos públicos e medidas administrativas e jurídicas para promover acompatibilização da realidade física (do local), registraria (do direito de propriedade) e a administrativa (dagestão urbanística) –, pois geralmente exige investimentos públicos para urbanização e mesmo para substituiçãode habitações removidas para dar lugar às obras de urbanização.

34

O modelo econômico adotado pelo país, após a Segunda Guerra Mundial, consolidou o

poder da burguesia urbano-industrial. Com a decadência da agricultura e a forte

industrialização, intensos movimentos migratórios se formaram em direção às cidades. Os

migrantes chegavam à Capital e se instalavam nos subúrbios distantes ou nas favelas. A

distância entre o local de trabalho e o domicílio aumentou consideravelmente e a necessidade

de morar perto do local de trabalho, levando a população migrante a se instalar nos terrenos

não ocupados que escaparam da especulação imobiliária pela dificuldade, ou mesmo,

impossibilidade de construção: morros, terrenos inundáveis e de propriedade duvidosa.

Favelas se propagaram tanto em zonas industriais, como residenciais.

O poder público pouco se manifestava face ao aumento do fluxo migratório, uma vez

que o aumento da mão-de-obra de baixa remuneração era necessário para a indústria em

crescimento e os terrenos ocupados pelas favelas eram públicos ou pouco valorizados. Por

outro lado, pelo caráter populista da política governamental, entre 1945 e 1964, as favelas

passaram a ser vistas como fontes de numerosos votos.

Os anos 40 marcaram um período de mais forte proliferação de favelas no Rio de

Janeiro. Foi nesta época que o primeiro Censo oficial foi realizado. Apesar dos números deste

Censo terem sido controvertidos, ele se tornou o marco do reconhecimento oficial pelo Estado

da existência das favelas, que já faziam parte da paisagem da cidade do Rio de Janeiro.

Abaixo percebe-se o número de favelas no espaço urbano em diferentes períodos de

ocupação.

Tabela 6 - Percentual de favelas em diferentes períodos de ocupação

Fonte: IPLANRIO 1982. In: Soares, 1989.

35

Conforme quadro abaixo observa-se, ao início da década de 50, a existência de 105

favelas no Rio de Janeiro, abrigando um total de 169.305 de moradores. As favelas

concentravam-se na chamada zona suburbana (44% das favelas e 43% da população

favelada), seguida da zona sul (24% e 21% respectivamente) e da região Centro-Tijuca (com

22% e 30%). Esse recenseamento, realizado pelo IBGE em 1970, também revelou a

predominância de uma população de migrantes nas favelas cariocas: 52% eram naturais do

Estado do Rio de Janeiro (na ocasião [1960] a capital federal – a Cidade do Rio de Janeiro –

constituía o Distrito Federal), Minas Gerais, Espírito Santo e regiões do nordeste brasileiro.

Tabela 7 – Evolução do Número de Favelas em Relação aos Domicílios e Habitantes daCidade do Rio de Janeiro

ANO Nº DE FAVELAS DOMICÍLIOS HABITANTES

1950 105 44.000 169.305

1960 147 69.680 335.696

1967 230 162.741 757.696

1970 300 185.000 1.000.000

Fonte: Anuário Estatístico da Guanabara, do Censo de 1970 – IBGE. Extraído de “Metrópole de 300 Favelas”.Nunes, Guida. Ed. Petrópolis. 1976. Adaptado

Em 1950, 36% da população brasileira viviam na área urbana, enquanto 63,8% faziam

do Brasil um país predominantemente rural. Em 1991, verifica-se que este quadro inverteu-se,

drasticamente, passando o país a ter 75,2% de sua população vivendo nos grandes centros

urbanos. Esse crescimento da população urbana no Brasil foi conseqüência de vários fatores,

mas nenhum tão marcante como o êxodo rural.

Na cidade do Rio de Janeiro, como em outras áreas urbanas do país, o fluxo migratório

agravou o problema da escassez de moradias, já comprometido com a descontinuidade de

uma política urbana e habitacional voltada para população de baixa renda, problemática esta

agravada a partir da década de 40 quando assumiu proporções cada vez maiores,

permanecendo ainda hoje como tema de um debate político sem soluções concretas

legitimadas. Mesmo assim, medidas governamentais foram objeto de políticas públicas que

visavam a proibição do crescimento das favelas.

A vinda de migrantes nordestinos foi marcante para as áreas deste estudo. Eles

procuravam áreas pertencentes à União (e também da igreja). Neste sentido, a área ocupada

36

hoje pela Maré, oferecia todas as condições para este tipo de ocupação, pois se tratava, em

boa parte, de terras devolutas e terrenos da Marinha Brasileira. Na figura 6 pode-se observar a

antiga área de mangue, hoje ocupada pela Maré. Neste momento realizaremos um breve

histórico acerca das principais favelas que surgiram na área de estudo e que atualmente

formam o Complexo da Maré.

Fig. 6 – Maré na época dos manguezais/primórdios da ocupação

Fonte: http://www.cesm.org.br

Neste período a área da Leopoldina - região pertencente à área de Planejamento 03 -

que se localiza próximo a Maré, já havia se transformado em núcleo industrial e como as

terras boas do subúrbio tinham se tornado objeto da especulação imobiliária, restou para a

camada mais pobre dessa população a ocupação das áreas alagadiças no entorno da Baía da

Guanabara. E no final da década de 40 do século passado, já havia palafitas na região e, desta

forma, surgem focos de povoação onde hoje se localizam as comunidades da Baixa do

Sapateiro, Parque Maré e o Morro do Timbáu.

Fato fundamental para o surgimento e crescimento do Complexo da Maré foi a

construção, em 1946, da chamada “Variante Rio-Petrópolis” que mais tarde, se tornaria a

conhecida Avenida Brasil (Fig. 7).

37

Fig. 7 – Obra de construção da Avenida Brasil, trecho Manguinhos, 1940.

Acervo do Arquivo Geral da Cidade. In: http://www.ceasm.org.br

O projeto de construção de uma via tinha a finalidade principal de expandir a antiga

área industrial do Rio de Janeiro – e que acabou por se tornar a principal via de comunicação

entre o centro, os bairros do subúrbio e a periferia da cidade.

A Av. Brasil proporcionou o crescimento de um cinturão industrial às suas margens,

que somado ao isolamento dos terrenos na orla da Baía de Guanabara e à facilidade de acesso

a tais áreas, criou condições bastante favoráveis para o surgimento das comunidades da Maré,

pois em sua construção trabalharam muitos dos primeiros moradores destas áreas. Conforme

aponta Goulart a respeito desse crescimento de espaços favelados na Cidade do Rio de Janeiro

As comunidades da área hoje conhecida como Complexo da Maré surgiram a partir das

décadas de 30/40, sendo a mais antiga a que se originou no Morro do Timbáu, área já ocupada

desde o período colonial, por se localizar, ali, o antigo Porto de Inhaúma. Posteriormente, a

área foi ocupada por portugueses e italianos que ali estabeleceram suas chácaras e por

pescadores que fundaram uma colônia de pesca. O nome da comunidade passa a ser o da

região, que era conhecida como thybau, do tupi-guarani, "entre as águas", o que denota terem

sido os índios os primeiros habitantes do lugar. Esse local “é uma formação típica de favelas

Inicialmente, verificou-se maior incidência nos morros situados entre o centro e aparte norte da cidade, sem duvida, por causa do maior desenvolvimento dos mercadosde trabalho nesta última parte. Mas em 1933 nota-se maior proliferação de favelados,não só nos morros, como em terrenos planos – Praia do Pinto, Avenida Brasil, etc.Em arcabouços de construções abandonadas – Favela do Esqueleto – e até mesmo emimóveis velhos e condenados, onde se criam condições de moradia equivalentes àsexistentes nas favelas propriamente ditas (GOULART, 1957 p. 22).

38

em encostas mas com uma grande diferença em comparação com outras favelas de morro; o

Timbáu apresenta uma densidade habitacional extremamente baixa” (Jacques, p. 25).

A ocupação da comunidade propriamente dita se dá a partir da chegada da primeira

moradora da comunidade, D. Orosina, que num passeio de final de semana se apaixona pelo

lugar, e recolhendo a madeira que a maré trazia, demarca uma área e constrói o primeiro

barraco, com a ajuda de seu marido. Trata-se hoje de uma das mais consolidadas comunidades

do complexo, que ainda apresenta um tecido urbano irregular, labiríntico, com vários becos

sem saída e grande parte das ruas que seguem as curvas de nível do morro

(www.ceasm.og.br).

Este primeiro casal vinha do centro do Rio, onde viviam numa casa de cômodos, atrás

da Estação da Central do Brasil. A mulher tinha acabado de chegar do interior de Minas

Gerais e não conseguia viver sufocada no pequeno cômodo, "com a chuva caindo em

goteiras". Ela escolheu um ponto seco, conveniente, numa pequena elevação próxima ao mar

e levantou seu pequeno barraco com os materiais que a maré trazia de graça. Mais tarde, ela

se dedicou a plantar árvores frutíferas e uma horta e a cercar seu "território". Ela conseguiu

fazer tudo sem que qualquer pessoa a perturbasse. Mesmo assim, o casal estava bastante

assustado, percebendo que eles estavam ocupando algo, sem autorização, que não lhes

pertencia.

O 1º Regimento de Carros de Combate (RCC) instalou-se em 1947 defronte ao Morro

do Timbáu, e sob a justificativa de impedir a ocupação de terrenos que lhe pertenciam (o que

mais tarde se vai verificar não ser verdade) passou a exercer um controle sistemático sobre a

comunidade com a derrubada de barracos, o controle da entrada de moradores através da

colocação de cercas de arame farpado e a cobrança, por parte, de alguns militares de ‘taxas de

ocupação. Apesar da irregularidade e da violência dos procedimentos adotados, os militares

paradoxalmente também foram responsáveis por um tipo de controle do uso do solo urbano da

comunidade, mesmo que ainda não seja possível falar em planejamento organizado como

ressalta Jacques (2002).

Além do crescimento urbano, os militares também controlavam a arquitetura das

habitações; era proibido, por exemplo, trocar as madeiras das paredes por alvenaria e o zinco

do telhado por telhas. Tudo aquilo que pudesse ser considerado como uma construção

permanente era demolido.

A história da comunidade do Timbáu vai ser, na década de 50, marcada pela resistência

ao exército que reclamava a propriedade da área e que vai tentar impedir por todos os meios,

inclusive pela violência, a sua ocupação. Por intervenção de D. Orosina, que escreve uma

39

carta denunciando tal situação ao Presidente Getúlio Vargas, que a recebe no Palácio e lhe

responde dando garantias contra os agentes militares, a comunidade passou a crescer e se

organizar tendo, em 1954, fundado a terceira associação de favelas do Rio de Janeiro.

Apesar de se encontrar em uma área bem mais plana, o traçado urbano da Baixa do

Sapateiro (1947) é ainda mais irregular e sobretudo mais diminuto que o Morro do Timbáu.

Dois fatores relativos ao processo de ocupação dessas duas áreas adjacentes contribuíram para

que isso ocorresse: no morro, como visto anteriormente, a ocupação foi controlada e na Baixa

do Sapateiro, o fato de ter sido uma área alagadiça com grande parte de suas construções

sobre palafitas.

O nome da comunidade tem uma origem duvidosa e são três as versões correntes. A

primeira diz respeito a um morador que trabalhava como sapateiro na ocupação inicial da

área; a segunda o nome seria uma alusão à Baixa do Sapateiro, localizada em Salvador, na

Bahia, uma vez que vários nordestinos migraram para esta comunidade e a terceira versão diz

que o nome faria referência a uma planta conhecida como sapateiro, bastante presente na

vegetação de manguezais. De concreto o que se sabe é que essa comunidade surgiu em uma

parte seca, na continuidade do Morro do Timbáu. Na ocupação inicial era conhecida como a

‘Favelinha do Mangue de Bonsucesso’, e na década de 1950 começavam as primeiras

construções de palafitas que foram progressivamente invadindo os mangues e as águas da

Baía da Guanabara.

A vida cotidiana dos moradores da Baixa do Sapateiro era marcada pela precariedade e

os barracos eram construídos à noite, com materiais precários, geralmente restos de madeira e

lata, sobre as palafitas, também de madeira, de quase dois metros de altura.

Em 1957 surge a “União de Defesa e Melhoramentos do Parque Proletário da Baixa do

Sapateiro”, que somente foi registrada em 1959, sendo uma das primeiras associações de

favelas do Rio de Janeiro.

O Parque Maré (1953) foi inicialmente ocupado como uma continuação da Baixa do

Sapateiro e por esse motivo as duas comunidades têm semelhanças formais, como a

irregularidade das ruas e becos decorrente das antigas pontes que ligavam os barracos sobre

palafitas como visto na figura abaixo.

40

Fig. 8 – Palafitas da Maré na década de 70

Fonte: http://www.favelatemmemoria.com.br

No entanto, já se observam algumas ruas mais regulares surgidas como um

prolongamento das ruas existentes no tecido formal, constituindo quadras mais tradicionais e

retangulares e essa comunidade apresenta uma alta densidade demográfica que pode ser

explicada pela sua maior proximidade com a Avenida Brasil.

O Parque Maré conheceu uma grande expansão na década de 1960, quando também foi

criada sua associação de moradores para lutar pela permanência e consolidação da

comunidade. Assim como a Baixa do Sapateiro, o Parque Maré sofreu, após o Projeto Rio

(que falaremos mais adiante), um pequeno decréscimo populacional, menor que a baixa, por

causa da remoção e realocação dos moradores das palafitas.

A história do Parque Rubens Vaz inicia-se em 1951 quando surgem no local os

primeiros barracos. A área nesta época era conhecida como ‘Areal’ devido à grande

quantidade de areia espalhada no local, por ocasião da drenagem e canalização do Canal da

Portuária. Por sua localização ser as margens da Avenida Brasil, aos migrantes que chegavam

à área para fixarem residência, eram avisados de que não deveriam construir à margem da via

por que esta seria alargada, como de fato foi (nesta época a Avenida Brasil tinha apenas duas

pistas). Deste modo ninguém construiu sua habitação a menos de 40 metros da pista.

Em 1958 chega à área um advogado chamado Margarino Torres que defende a

população e seu direito de permanecer no local e nesta época, quando o número de habitações

aumenta consideravelmente, a polícia começa a fazer pressão para evitar o crescimento da

41

comunidade. Margarino torna-se então líder da população e importante personagem para a

consolidação da ocupação. O local, que até então chamava-se ‘Parque João Araújo’ (depois de

ter sido conhecido como ‘Areal’), passa a chamar-se ‘Parque Margarino Torres’, em

homenagem ao advogado. Em 1959 houve a invasão da área onde é hoje a favela Parque

União e quem lidera a invasão é o próprio advogado que abandona a localidade que leva seu

nome e em 1965 - durante o Governo Carlos Lacerda - a população da área sente a

necessidade de encontrar um nome oficial para a região e escolhem o nome de ‘Rubens Vaz’

em homenagem ao major assassinado em atentado na Rua Toneleros, em Copacabana.

O advogado Margarino Torres – o mesmo que defendeu a população e seu direito de

permanecerem na área hoje conhecida como Parque Major Rubens Vaz – ligado ao PCB e que

tinha um escritório nesta localidade, deu todas as coordenadas para a estruturação da

comunidade Parque União, em 1959, e esta localidade foi uma das áreas com um certo

‘planejamento de ocupação’, pois ele demarcou áreas para a permanência dessa população.

A comunidade Nova Holanda (1962) teve um processo de ocupação completamente

diferente ao das demais formações que vimos até o momento. Sua origem não foi de uma

invasão espontânea, como no Morro do Timbáu, Baixa do Sapateiro e Parque Maré, nem

mesmo uma invasão planejada, como no Parque União. Esta comunidade foi planejada e

construída pelo poder público na década de 60 do século passado, no Governo de Calos

Lacerda, sobre um imenso aterro localizado ao lado do Parque Maré. As dimensões do aterro

realizado impressionou tanto que influenciou até na escolha do nome da comunidade, uma

homenagem à Holanda, país europeu quase inteiramente construído abaixo do nível do mar,

sobre aterros e diques. Outra semelhança são as roldanas que podemos encontrar em algumas

casas e que indicam que as mudanças eram feitas por cabos externos, exatamente como ocorre

em cidades holandesas, principalmente Amsterdã. Acerca das características dessa

comunidade Jacques (2002 p. 39) cita que

A Nova Holanda apresenta, até hoje, em sua configuração urbana, a regularidade e aortogonalidade dos conjuntos habitacionais modernistas, racionais e cartesianos. Aarquitetura das casas seguia a mesma lógica: eram casas em série, idênticas. Mastambém não era exatamente o que pode ser chamado de conjunto habitacional, pois aNova Holanda foi projetada para ser um Centro de Habitação Provisória (CHP).Assim, desde a origem, tinha uma característica típica das favelas: a provisoriedade,que é exatamente o que leva à precariedade e à instabilidade. As casas, por seremprovisórias, foram construídas em madeira, em dois padrões básicos: unidadesindividuais simples e o modelo “vagão” ou “dúplex”, com dois pavimentos. Essamesma condição “provisória” não permitia, num primeiro momento, que fossemrealizadas melhorias pelos moradores, o que provocou uma rápida degradação dasconstruções. Mas o que era provisório virou permanente, e a Nova Holanda, apesar denão ter nascido favela, “favelizou-se” progressivamente.

42

Vale destacar qual era, na verdade, o significado de fato dos CHPs. Era um tipo centro

de habitação que foi produto da política habitacional repressiva e violenta da época da

ditadura militar e servia como local de triagem de favelados (removidos em massa pelo

governo autoritário que sistematicamente erradicava as favelas das áreas mais ricas e visíveis

da cidade, principalmente da Zona Sul) para a sua futura realocação em novos conjuntos

habitacionais a serem construídos na periferia distante. No CHP os moradores removidos

passariam por um processo de preparação para morarem em locais urbanizados, tendo noções

de higiene e educação, além de cuidados com a nova moradia. E o que era para ser transitório

acabou sendo definitivo e até hoje vivem na comunidade muitas famílias que foram para

Nova Holanda aguardar sua remoção para um novo conjunto da cidade, o que jamais chegou a

acontecer. A Fundação Leão XIII controlava tanto o processo de transferência de favelados

quanto o gerenciamento dos próprios CHPs.

Os primeiros conjuntos habitacionais construídos na Maré surgiram na década de 1980.

A Vila do João (1982) era vista como uma esperança de vida para os moradores das palafitas

que após cadastro no programa ‘Promorar’ - que será abordado de forma mais ampla mais

adiante-, receberam suas casas. A Vila do João, na época de sua inauguração, foi apelidada

pela população de “Malvinas” e de “Inferno Colorido”, sendo o primeiro nome uma alusão à

Guerra das Malvinas – entre Argentina e Inglaterra –, devido aos intensos tiroteios e, o

segundo, por causa do sortido colorido e calor das casas recém construídas, apelidos esses que

caíram no desuso (http://www.ceasm.org.br).

A Vila do Pinheiro (1983) nasce na região remanescente da Bela “Ilha do Pinheiro”, na

época de aterramento das sete ilhas onde atualmente está erguida a Universidade Federal do

Rio de Janeiro (a UFRJ), a Ilha do Pinheiro foi excluída do projeto, mas acabou sendo

anexada ao continente nos aterros promovidos pelo Projeto Rio. Na época, a ilha comportava

um centro de pesquisa com macacos da espécie Rhesus da Fundação Fiocruz e, neste período,

foi retomada pela União para fins de aterramento e construção de Unidades Habitacionais. O

que restou da ilha virou um pequeno parque ecológico. Nos terrenos da Vila dos Pinheiros foi

erguido um conjunto de prédio chamado de Conjunto Pinheiros (1989) e um outro conjunto

de casas de nome Salsa e Merengue (2000).

Em uma escala evolutiva no que tange a urbanização no espaço da Maré, pode-se

observar na figura 9 de que modo os mangues, as palafitas, as construções e aterros

particulares e as construções e aterros do poder públicos, configuram a atual paisagem do

bairro.

43

Após os esclarecimentos à cerca da visão histórica da segregação sócio espacial na

Cidade do Rio de Janeiro, desde o final do século XIX até os anos 2000, concomitantemente a

história de formação e ocupação do atual bairro Maré, passaremos a seguir, a uma tentativa de

definição conceitual do termo ‘Políticas Públicas’ para um melhor entendimento a cerca do

propósito deste trabalho.

Fig. 9 - Evolução urbana na Maré

Fonte: Quem Somos? Quantos Somos? O Que Fazemos? A Maré em Dados: Censo 2000 - CEASM.

44

2 – Políticas Públicas na Cidade do Rio de Janeiro e seus Reflexos na

Segregação do Espaço na Maré

Neste capítulo pretende-se uma tentativa de conceituar o termo ‘política pública’, para

posteriormente, realizarmos um recorte dessas políticas implementadas na Maré. Como visto

anteriormente a segregação do espaço urbano - entendida aqui como segregação residencial -

pode ser apresentada em duas linhas de raciocínio: a conformação das áreas com alto grau de

homogeneidade social e a tendência de certos grupos sociais em concentrar-se em algumas

áreas da cidade desprovidas dos serviços básicos de infra-estrutura, como foi o caso da Maré

no início de seu adensamento populacional. De maneira geral, segregação remete a uma idéia

de afastamento ou isolamento entre diferentes grupos populacionais. Este ‘afastamento ou

isolamento’ pode assumir significados distintos, o que nos permite identificar dois tipos de

segregação: uma de cunho sociológico (que representa a ausência de interação entre os

distintos grupos populacionais) e outra de cunho geográfico (que representa a separação

espacial entre grupos populacionais diferentes). Sobre essa segregação geográfica é que

iremos abordar quando discutirmos as Políticas Públicas na Maré.

2.1 – Conceituando Políticas Públicas

De acordo com a professora de Ciência Política da Universidade de Brasília (UnB)

Maria das Graças Rua, a política compreende um conjunto de procedimentos destinados à

resolução pacífica de conflitos em torno da alocação de bens e recursos públicos

(http://pt.wikipedia.org).

Já Guareschi, Comunello, Nardini e Hoenisch (2004, p. 96), definem política pública

como:

Em seu artigo de 2003, Sergio de Azevedo, cientista político e professor da

Universidade Estadual do Norte Fluminense (UENF), “política pública é tudo o que um

governo faz e deixa de fazer, com todos os impactos de suas ações e de suas omissões”.

O conjunto de ações coletivas voltadas para a garantia dos direitos sociais,configurando um compromisso público que visa dar conta de determinadademanda, em diversas áreas. Expressa a transformação daquilo que é do âmbitoprivado em ações coletivas no espaço público.

45

De acordo com Frey (em trabalho realizado pelo IPEA 2000), o conceito de políticas

públicas está relacionado à idéia de ‘policy analisys’ - onde a empiria e a prática política, são

as bases de sua argumentação - que discute a noção das leis e princípios próprios das

‘políticas específicas’, onde pretende-se analisar a inter-relação entre as instituições políticas,

o processo político e os conteúdos da política somados ao arcabouço dos questionamentos

tradicionais da ciência política.

Neste sentido, esse autor, baseado nos questionamentos da ciência política e alicerçado

nas literaturas sobre a ‘policy analysis’, diferencia três dimensões da política e para ilustrá-la,

adota o emprego do conceito em inglês de ‘polity’ - para denominar as instituições políticas,

‘politics’ - para os processos políticos e, por fim, ‘policy’ para os conteúdos da política. O

autor assim caracteriza essas dimensões:

Polity, como dimensão institucional, refere-se à ordem do sistema político, delineada

pelo sistema jurídico, e à estrutura institucional do sistema político-administrativo;

Politics, no quadro da dimensão processual, tem-se em vista o processo político,

freqüentemente de caráter conflituoso, no que diz respeito à imposição de objetivos,

aos conteúdos e às decisões de distribuição;

Policy, na dimensão material, refere-se aos conteúdos concretos, isto é, à configuração

dos programas políticos, aos problemas técnicos e ao conteúdo material das decisões

políticas.

Neste sentindo Frey (2000) analisa a prática da policy analysis da seguinte forma:

Em relação à pergunta do grau de influência das estruturas políticas (‘polity’) e dos

processos de negociação política (‘politics’) sobre o resultado material concreto (‘policy’) -

uma orientação característica da ‘policy analysis' - parte, no entender de Frey (2000), do

pressuposto de concatenações de efeitos lineares. Tal conjectura contradiz a experiência

empírica da existência de inter-relações entre as três dimensões da política, especialmente

entre as dimensões ‘policy’ e ‘politics’. Como visto, não existe consenso sobre o aspecto

conceitual do termo políticas públicas. Pois como salienta Sergio de Azevedo (2003):

As políticas públicas podem ter diversos objetivos e diferentes características eformatos institucionais. Desta forma, pode-se dizer que essas políticas têm duascaracterísticas gerais: Primeiro a busca do consenso em torno do que se pretendefazer e deixar de fazer. Assim, quanto maior for o consenso, melhores as condiçõesde aprovação e implementação das políticas propostas. Segundo, a definição denormas e o processamento de conflitos. Ou seja, as políticas públicas podem definirnormas tanto para a cão como para a resolução dos eventuais conflitos entre osdiversos indivíduos e agentes sociais.

As políticas públicas podem ter diversos objetivos e diferentes características eformatos institucionais. Desta forma, pode-se dizer que essas políticas têm duascaracterísticas gerais: Primeiro a busca do consenso em torno do que se pretendefazer e deixar de fazer. Assim, quanto maior for o consenso, melhores as condiçõesde aprovação e implementação das políticas propostas. Segundo, a definição denormas e o processamento de conflitos. Ou seja, as políticas públicas podem definirnormas tanto para ação como para a resolução dos eventuais conflitos entre osdiversos indivíduos e agentes sociais.

No que diz respeito à prática cotidiana do pesquisador ou analista de políticaspúblicas, não se deve negligenciar o fato de que as próprias circunstâncias referentesaos interesses do solicitante da pesquisa e às constelações das forças políticas, mastambém às limitações no tocante aos recursos disponíveis (tanto humanos efinanceiros quanto de tempo), costumam influenciar o processo de formulação doprojeto de pesquisa.

46

Existem diferenças entre decisões políticas e políticas públicas. Nem toda decisão

política chega a ser uma política pública. Decisão política é uma escolha dentre um leque de

alternativas, já política pública, que engloba também a decisão política, pode ser entendida

como sendo um nexo entre a teoria e a ação. Esta última está relacionada com questões de

liberdade e igualdade, ao direito à satisfação das necessidades básicas, como emprego,

educação, saúde, habitação, acesso à terra, meio ambiente, transporte etc.

Na opinião de Maria das Graças Rua (2008), existem três tipos de demandas comuns

em políticas públicas:

Demandas Novas - que correspondem àquelas que resultam do surgimento de novos

atores políticos ou novos problemas;

Demandas Recorrentes - São aquelas que expressam problemas não resolvidos ou mal

resolvidos;

Demandas Reprimidas - São aquelas constituídas sob um estado de coisas ou por não-

decisão.

Essa mesma pesquisadora elenca as cinco fases ou ciclos das políticas públicas:

De acordo com Sergio de Azevedo (2003) existem três tipos de políticas públicas:

Políticas Públicas Redistributivas, Políticas Públicas Distributivas e Políticas Públicas

Regulatórias. A seguir iremos alencá-las.

Políticas Públicas Redistributivas = Seu objetivo é redistribuir renda na forma de

recursos e/ou de financiamento de equipamento e serviços públicos. Exemplos

clássicos pode-se citar a isenção ou a diminuição do IPTU (Imposto Predial e

Territorial Urbano) para camadas sociais mais pobres da cidade, e o aumento desse

imposto para os setores de maior nível de renda que vivem em mansões ou

apartamentos de luxo. Com os recursos da cobrança do IPTU, o município passa a

financiar as políticas urbanas e sociais com o imposto pago pelos estratos de média e

alta renda, promovendo uma redistribuição de renda por meio da maior tributação dos

mais ricos e da redução dos encargos dos mais pobres, sem diminuir a arrecadação

geral. Outro exemplo seria o chamado crédito rural.

Políticas Públicas Distributivas = Seus objetivos são pontuais ou setoriais ligados à

oferta de equipamentos e serviços públicos. Em relação ao financiamento, é a

→ Formação da agenda → Formulação → Implementação → Monitoramento → Avaliação

47

sociedade como um todo, através do orçamento público, quem financia sua

implementação, enquanto os beneficiários são pequenos grupos ou indivíduos de

diferentes estratos sociais. Elas atendem a demandas pontuais de grupos sociais

específicos. Como exemplo pode-se citar tanto a pavimentação e a iluminação de ruas

quanto a oferta de equipamentos para deficientes físicos (como cadeiras de rodas).

Nesse caso, esse tipo de política não é universal, pois não é garantido por lei. Por

outro lado, as políticas distributivas são de fácil implantação, porque raramente há

opositores ao atendimento dessas demandas fragmentadas, pontuais e muitas vezes

individuais. Essas políticas são majoritárias no Brasil. Outro exemplo seria a ‘reforma

agrária’.

Políticas Públicas Regulatórias = Essas políticas visam regular determinado setor, ou

seja, criar normas para o funcionamento dos serviços e a implementação de

equipamentos urbanos. Deste modo se refere à legislação e é um instrumento que

permite regular e/ou normatizar a aplicação de políticas redistributivas e distributivas,

como por exemplo a Lei de Uso do Solo e o Plano Diretor. Essas políticas têm efeitos

de longo prazo e, em geral, não trazem benefícios imediatos, já que precisam ser

implementadas, por isso, até mesmo entre o grupo dos potencialmente beneficiados,

há que enfrentar entraves adicionais para uma mobilização em sua defesa. Outro

exemplo seria a ‘política de preços’.

Este mesmo autor assinala alguns problemas relativos à implementação das políticas

públicas que devem ser considerados no planejamento e no monitoramento das mesmas:

→ Interface Entre as Políticas Setoriais: Essa interface diz respeito à inter-relação entre as

diversas políticas. Entre as dificuldades de tratar as interfaces, destacam-se a crescente

especialização do poder público e a tendência de maximização do desenho de cada um dos

órgãos do poder público. É importante criar mecanismos (institucionais, políticos e de

controle, entre outros), de modo a aumentar a cooperação e a coordenação entre as várias

políticas setoriais. Em geral a melhora de um setor (por exemplo, a saúde da população de

uma favela) pode depender mais de investimento em outra política setorial com grande

interface (por exemplo, distribuição de mais remédios contra vermes).

→ Efeitos Não Esperados: São tantas as variáveis que podem interferir na implementação de

uma determinada política pública, que é impossível prever todos os seus impactos. No

entanto, eles sempre existem e podem ser de dois tipos: positivos e/ou perversos. Não há

formas de evitar totalmente os efeitos perversos, mas podem-se diminuir os riscos, tentando

48

prever o comportamento provável dos atores que serão influenciados pelas políticas propostas

e realizando previamente os ajustes necessários.

→ Não-política: Não realizar determinada ação não representa uma neutralidade, como pode

parecer, mas um posicionamento. Assim, a não-atuação também pode provocar impactos

negativos sobre a realidade, e isso deve ser levado em consideração no planejamento e no

monitoramento e exemplo clássico disso é o município com várias fontes poluentes que não

possui nenhuma política, nem órgão público que responda pelo controle do meio ambiente.

→ Redundância: A redundância clássica e negativa ocorre quando dois ou mais órgãos

públicos atuam no mesmo programa, havendo sobreposição de ações, aumento dos gastos

com funcionários e equipamentos, sem acarretar maior benefício para o cidadão comum.

Entretanto deve ser lembrado que há determinados setores e ações públicas que exigem maior

confiabilidade e que, nesses casos, é positivo ocorrer algum grau de redundância. Por

exemplo, o fato de haver uma escola de Ensino Fundamental Estadual em um bairro popular

altamente povoado não deve eximir o Governo Municipal de atuar nessa área.

→ Opções Trágicas: Diante da escassez de recursos, qualquer governo se depara com a

necessidade de fazer opções, escolher prioridades. Em boa parte das vezes elas se revelam

verdadeiras opções trágicas, como por exemplo, a escolha de investir em uma (ou algumas)

favela(s), em uma (ou algumas) área(s) pobre(s), quando as carências e necessidades são

muitas. No entanto, é possível optar de forma mais participativa ou centralizada, aumentando

ou diminuindo a legitimidade dessas decisões.

→ Tragédia dos Comuns: A maximização dos interesses individuais pode gerar situações de

perda para todos (tragédias coletivas). Um exemplo: se a grande parte dos moradores da

cidade do São Paulo decidirem comprar um segundo carro como forma de não serem

penalizados pelo rodízio de placas, o trânsito tenderá a médio e longo prazo a se tornar pior

para todos. Desta forma, a implementação de determinadas políticas deve ser acompanhada

tanto de campanhas públicas de persuasão como de penalidades progressivas aos infratores,

para garantir a adesão dos cidadãos aos objetivos planejados.

Assim sendo, e em face de um determinado problema, não existe apenas uma solução

em termos de políticas públicas, há uma gama variada de alternativas relativamente boas,

ruins e/ou razoáveis, e desta forma, é preciso avaliar com profundidade os efeitos de cada uma

das escolhas.

Desta forma é mister lembrar que é de suma importância que a mobilização e a

participação da população são um desafio que depende de vários fatores, entre os quais, a

cultura cívica. Os Conselhos Municipais são muito importantes na elaboração e na

49

deliberação de diretrizes e políticas que controlam e impõem limites aos governos. Eles

constituem uma importante forma de controle social.

Após esses entendimentos em relação às definições de ‘políticas públicas’, passaremos

a abordar, no próximo sub-capítulo, de que forma essas políticas agem tanto na Cidade do Rio

de Janeiro como na Maré - pontualmente falando - e de que forma seus reflexos constroem a

segregação no espaço do bairro.

2.2 – Políticas Públicas e Seus Reflexos na Segregação do Espaço na Maré

Neste momento iremos abordar as principais intervenções em termos de políticas

públicas implementadas na cidade do Rio de Janeiro que, concomitantemente,

desenvolveram-se na área da Maré ao longo do último século.

O primeiro ‘Plano Urbanístico’ para a Cidade do Rio de Janeiro data de 1875, um

pouco anterior à Proclamação da República, visando remodelar, embelezar e melhorar as

condições de saneamento da cidade, incluindo a vacinação obrigatória contra a ‘Febre

Amarela’ - e que voltará mais definido na forma da ‘Reforma Passos’. Com o fim do período

colonial, a cidade pretendia se modernizar e ingressar na economia internacional, atraindo

investimentos externos (http://www2.rio.rj.gov.br/smu). O rascunho desse ‘primeiro’ plano

urbanístico foi realizada em pleno II Reinado, pela ‘Comissão de Melhoramentos da Cidade’

e nomeada pelo Imperador em 27/05/1874. Esta Comissão foi encarregada de criar a Carta

Cadastral. Neste instante a Cidade do Rio de Janeiro era a mais desenvolvida do país, devido

ao sucesso da lavoura do café e um dos seus idealizadores foi o engenheiro Francisco Pereira

Passos.

No Rio de Janeiro, assim como na Europa, os primeiros interessados em esmiuçar a

cena urbana e seus personagens populares voltaram sua atenção para o cortiço4, considerado

no século XIX como o locus da pobreza, espaço onde residiam alguns trabalhadores e se

concentravam, em grande número, vadios e malandros, a chamada “classe perigosa”.

Um dos primeiros autores a utilizar esse termo foi Aluisio Azevedo em sua célebre

obra “O Cortiço” de 1890. Em uma passagem ele cita que seu personagem, João Romão, um

homem ambicioso e que começa a fazer fortuna quando recebe uma pequena herança de seu

antigo patrão e, para conseguir tal fortuna, se vale de todos os meios, até mesmo a roubar

4 Aglomerado de casas que serve de habitação coletiva para a população de baixa renda e conhecida, também,como ‘Cabeça-de-Porco’. Surge a partir de uma estalagem anti-higiêncica que havia na Cidade do Rio de Janeiroe que, a muito custo, foi demolida pelo então prefeito Barata Ribeiro em 1893 (http://pt.wikipedia.org).

50

material de construção dos moradores da redondeza para fazer seu cortiço, “com casinhas e

tinas para lavadeiras” (2004, p. 247).

Caracterizado como verdadeiro “inferno social”, o cortiço era tido como antro não

apenas da vagabundagem e do crime, mas também das epidemias, constituindo uma ameaça

às ordens moral e social. E na visão de Valladares, em seu artigo de 2000, os cortiços eram

assim percebidos;

Os estudiosos do cortiço no Rio de Janeiro mostram que essa forma habitacional

correspondeu à “semente da favela”. Seja por já se notar no interior do famoso “Cabeça de

Porco” a presença de casebres e barracões (VAZ, 1994), seja por ter havido uma relação

direta entre o “bota abaixo” do centro da cidade e a ocupação ilegal dos morros no início do

século XX.

Somente após ferrenha campanha contra o cortiço as atenções começam a se voltar para

esse novo espaço geográfico e social que vai despontando, gradativamente, como o mais

recente território da pobreza. Em especial, uma favela5 cataliza as atenções, mais

precisamente o morro da Favella, que entrou para a história por sua associação com a guerra

de Canudos, por abrigar ex-combatentes que ali se instalaram para pressionar o Ministério da

Guerra a lhes pagar os soldos devidos. O morro da Favella, atual morro da Providência, passa

a emprestar seu nome aos aglomerados de casebres sem traçado, arruamento ou acesso aos

serviços públicos, construídos em terrenos públicos ou de terceiros, que começam a se

multiplicar no centro e nas zonas sul e norte da cidade do Rio de Janeiro.

Em relação a essa dicotomia entre os termos favela e morro muito empregada pelos

estudiosos do tema, Valladares (2005 p. 33) cita que

5 Em Canudos (BA) havia uma encosta chamada de Morro da Favela que também é uma planta típica da caatinganordestina (Cnidoscolus phyllacanthus) e que apresenta extraordinária resistência à seca, apresenta espinhos epode ser usada para alimentação animal e humana. O estudo sobre essa planta iniciou-se em 1937 pelo botânicoPhylipp Von Lutzelburg (http://www.arara.fr/BBFAVELA.html).

como o espaço, por excelência, do contágio das doenças e do vício, sua denúncia econdenação pelo discurso médico-higienista foram seguidas por medidasadministrativas: primeiro, uma legislação proibindo a construção de novos cortiçosno Rio; em seguida, uma verdadeira “guerra” que resultou na destruição do maiorde todos, o “Cabeça de Porco”; e finalmente, a grande reforma urbana do prefeitoPereira Passos, entre 1902 e 1906, que se propunha a sanear e civilizar a cidadeacabando com as habitações anti-sanitárias.

No Rio existe uma associação entre os termos ‘favela’ e ‘morro’ desde o início doséculo XX, época do surgimento das primeiras favelas. As duas denominações sãoportanto utilizadas como sinônimos há muito tempo. Na literatura e em textos desamba dos anos 1928/1994, a favela é morro, no sentido geográfico. Já no sentidometafórico, ela aparece como um bastião, da mesma forma que canudos.

51

De acordo com Valladares (2000) a visão do então Ministro da Justiça e Negócios

Interiores Drº J.J. Seabra denunciava as formas precárias de habitação e o tipo de habitantes

que se alocavam nessas áreas:

Em 1890, para uma população de 522.651 habitantes, cerca de 130 mil moravam em

cortiços e estalagens (www.opandeiro.net). Neste momento, 1893, após ordem do prefeito

Barata Ribeiro ocorre a demolição do cortiço ‘Cabeça de Porco’ que contabilizava uma

população controversa entre 400-4000 habitantes. A demolição do mais famoso cortiço

ocorreu de forma truculenta em uma verdadeira operação de guerra conforme aponta

Chalhoub (1996 p. 15-16)

Neste sentido podemos afirmar que essa seria a primeira medida no que tange às

políticas públicas na cidade do Rio de Janeiro: o processo de ‘erradicação dos cortiços’ - e,

conseqüentemente, das favelas.

De acordo com Valéria Grace Costa em artigo de 1996 “ a favela6, embora existente na

cidade desde 1897, somente a partir de 1930 passa a se constituir na principal alternativa

6 De acordo com a Fundação Leão XIII sua definição seria: “aglomerado de habitações, não possuindosaneamento básico necessário a seus moradores, energia elétrica corretamente instalada e água ligada à redegeral; as construções são desordenadas e os acessos feitos por becos e servidões maltraçados; o terreno não épróprio, podendo pertencer ao estado ou a particulares e ocupados através de processo de invasão” (Costa, 1996).

Era o dia 26 de janeiro de 1893, por volta das seis horas da tarde, quando muitagente começou a se aglomerar diante da estalagem da rua Barão de São Félix, nº154. Tratava-se da entrada principal do Cabeça de Porco, o mais célebre cortiçocarioca do período: um grande portal, em arcada, ornamentado com a figura de umacabeça de porco, tinha atrás de si um corredor central e duas longas alas com maisde uma centena de casinhas.Seja como for, o que se anunciava na ocasião era um verdadeiro combate. Três diasantes os proprietários do cortiço haviam recebido uma intimação da IntendênciaMunicipal para que providenciassem o despejo dos moradores, seguido dademolição imediata de todas as casinhas. A intimação não fora obedecida, e oprefeito Barata Ribeiro prometia dar cabo do cortiço à força. Às sete horas e trintaminutos da noite, uma tropa do primeiro batalhão de infantaria, comandada pelotenente Santiago, invadiu a estalagem, proibindo o ingresso e a saída de qualquerpessoa... Consumado o cerco policial à estalagem, e posicionados os técnicos eautoridades, surgiram mais de cem trabalhadores da Intendência Municipal,adequadamente armados com picaretas e machados.

Para alli vão os mais pobres, os mais necessitados, aqueles que, pagando duramentealguns palmos de terreno, adquirem o direito de escavar as encostas do morro efincar com quatro moirões os quatro pilares do seu palacete. Os casebres espalham-se por todo o morro; mais unidos na base, espaçam-se em se subindo pela rua (!) daIgreja ou pela rua (!) do Mirante, euphemismos pelos quaes se dão a conhecer unscaminhos estreitos e sinuosos que dão difícil accesso à chapada do morro.[...] Allinão moram apenas os desordeiros e os facinoras como a legenda (que já tem aFavella) espalhou; alli moram também operários laboriosos que a falta ou a carestiados comodos atira para esses logares altos, onde se gosa de uma barateza relativa ede uma suave viração que sopra continuamente, dulcificando a rudeza da habitação.

52

habitacional para os migrantes e parcela da população, substituindo as outras formas

predominantes, até então, como os cortiços, vilas operárias e casa de cômodos”.

No início do século XX o então prefeito Pereira Passos (1902-1906) - sob a ordem do

Presidente Rodrigues Alves - realiza uma intensa mobilização contra as favelas: o chamado

‘Bota-abaixo’, demolição de habitações anti-higiênicas no Centro da cidade para a construção

da Avenida Central - atual Avenida Rio Branco e construção de Vilas Populares (como no

bairro do Estácio, por exemplo) para alojar parte dessa população afetada. Dentro deste ideal

de modernidade, a demolição dos morros do Castelo, Senado e Santo Antônio seria o ponto

inicial para o reordenamento do centro da cidade, superando a dualidade entre tradição e

modernização. O discurso cientificista veio conferir legitimidade à sanitaristas e arquitetos

identificados com o ideal de ‘limpeza urbana’. Em relação ao ‘Bota-abaixo’, Lobo (1989) cita

com clareza a autoridade que tinha naquele momento Pereira Passos;

Em 1904, Pereira Passos institui na Prefeitura do Distrito Federal (PDF) os projetos de

alinhamento (PAs), que regulamentam obras públicas como alargamento e abertura de vias,

melhorias no sistema viário, urbanização de logradouros e saneamento (REIS, 1977). Esses

projetos são preparados, aprovados por decreto e executados pela própria Prefeitura, e irão

constituir importantes instrumentos para as intervenções projetadas e para o fortalecimento do

poder público como indutor da expansão da cidade, em substituição ao planejamento em geral

(REZENDE, 2002).

A partir dos anos 20, do século passado, com o processo de industrialização do país, o

Rio de janeiro, então capital da república, passa a sofrer grandes transformações em seu

espaço urbano. A atividade industrial tende a concentrar-se nos centros urbanos e os

empregos criados pelas fábricas estimulam o deslocamento das populações rurais para a

cidade. Em 1927, a convite do então prefeito Antonio Prado Junior, o engenheiro francês

Alfred Agache desembarca na cidade e cria o chamado ‘Plano Agache’- empreendida pelo

Drº João Augusto de Mattos Pimenta do Rotary Club do Rio de Janeiro entre 1926-1927 que

antes realizou a campanha ‘lepra da esthetica’ contra as favelas - que foi um plano de

extensão, remodelação e, principalmente, embelezamento da cidade.

Este plano criava diversas regras para as edificações e para a ocupação ordenada dos

espaços, separando áreas para moradias, comércios ou indústrias. Neste instante da história

A lei de 29/12/1902 dá carta branca ao novo prefeito Pereira Passos pararemodelar a cidade, e a Lei de Março de 1904 autoriza Oswaldo Cruz, nomeadoDiretor Geral da Saúde Pública, a invadir, vistoriar, fiscalizar e demolir casas econstruções, que conta com o apoio do Ministro da Viação, Indústria e ObrasPúblicas, Lauro Muller (p. 73).

53

da cidade, as favelas já são reconhecidas, notadamente, pelo poder municipal. Como afirma

Pechman no artigo de Valladares (2000):

Neste mesmo ano (1920) o Governo Federal realiza o primeiro Censo das Favelas onde

são contabilizados os seguintes números de acordo com a tabela 8:

Tabela 8 - Censo das Favelas de 1920Localidade Número de Casas

Morro da Favella (atual Morro da Providência) 830Salgueiro 190Arrelia 06Cantagalo 16Babilônia 59São José 63Morro do Castelo 63Morro de Santo Antônio 63TOTAL 1290

Fonte: http://www.opandeiro.net Adaptado.

Em 1937 é criado o ‘Código de Obras’ através do Decreto 6.000 de 01/07/1937 pela

prefeitura da cidade do Rio de Janeiro e sua intenção era regular as construções. Previa a

construção de ‘casas proletárias’ no artigo 346 e, no artigo 347, a eliminação das favelas,

substituídas por ‘núcleos de habitação de tipo mínimo’. O artigo 348 proibia a formação ou

construção de cortiços ou estalagens e o artigo 349 trazia as seguintes determinações:

Em Novembro de 1940 é elaborado pelo Drº Victor Moura e entregue ao Secretário

Geral de Saúde e Assistência do Governo Federal o esboço de um novo plano para o estudo e

solução do problema das favelas no Rio de Janeiro - consta ainda neste ano o segundo censo

Ao longo da década de 20 uma nova concepção urbanística começa a ganharexpressão diante da mera ação pontual higienista e/ou de embelezamento. Osproblemas urbanos — moradia, saneamento, circulação — vão cedendo lugar a umaconcepção mais sistêmica de cidade, que emerge como objeto de uma nova disciplinacientífica: o urbanismo.

Art. 349 — A formação de favelas, isto é, de conglomerados de dois ou mais casebresregularmente dispostos ou em desordem, construídos com materiais improvisados eem desacôrdo com as disposições deste decreto, não será absolutamente permitida.# 1º Nas favelas existentes é absolutamente proibido levantar ou construir novoscasebres, executar qualquer obra nos que existem ou fazer qualquer construção.# 2 ºA Prefeitura providenciará por intermédio das Delegacias Fiscais, da Diretoria deEngenharia e por todos os meios ao seu alcance para impedir a formação de novasfavelas ou para a ampliação e execução de qualquer obra nas existentes, mandandoproceder sumàriamente à demolição dos novos casebres, daqueles em que forrealizada qualquer obra e de qualquer construção que seja feita nas favelas. [...]# 8º A construção ou armação de casebres destinados a habitação, nos terrenos, pátiosou quintais dos prédios, fica sujeita às disposições deste artigo.# 9º A Prefeitura providenciará como estabelece o Título IV do Capítulo XIV destedecreto a extinção das favelas e a formação, para substituí-las, de núcleos dehabitação de tipo mínimo. [...]

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realizado pelo Governo Federal que, diferentemente do primeiro, contabilizou os casebres

(casas que não são de alvenaria) somando 63.317 no Distrito Federal. No início de 1941 é

criada uma comissão encarregada do estudo dos problemas de higienização das favelas. Em

julho deste mesmo ano, por ordem do Governo Federal, os Institutos de Aposentadorias e

Pensões, que já construíam casas populares, entram em entendimento com a Prefeitura do

Distrito Federal para a construção de casas destinadas aos favelados. E finalmente, em 1942

na gestão do Prefeito Henrique Dodsworth, é criado o ‘Programa de Parques Proletários’ - o

primeiro foi erguido na Rua Marquês de São Vicente na Gávea.

A partir de 1940 a Prefeitura do então Distrito Federal intensifica um Programa de

Erradicação de Favelas, criando os ‘Parques Proletários Provisórios’ numa visão autocrática

de ‘reeducar, reajustar e recuperar o morador, integrando-o novamente na sociedade como

elemento mais útil e produtivo.

Nesse momento, na Maré, nasciam as primeiras favelas7. Enquanto a comunidade do

Timbáu apresentou um lento crescimento, permanecendo na década de 40 com poucos

habitantes, surgia ao final deste período (1947), a primeira grande concentração humana que

foi a Baixa do Sapateiro que na época, teve sua formação a partir de um pequeno grupo de

barracos construídos sobre palafitas8 (ver figura 9). Não há consenso sobre a origem do nome

como visto anteriormente.

Fig. 10 - Vista parcial da favela Baixa do Sapateiro em 1950/1960

Fonte: http://www.favelatemmemoria.com.br

7 “A favela é uma unidade sócio-geográfica facilmente observável, possuindo todas as formas de organizaçãocomo características de localidades A favela tem uma ecologia, ou seja, uma distribuição social de atividadesatravés do território da favela conforme a topografia, solos e outras condições geográficas” (LEEDS & LEEDS,1978, p. 43).8 De acordo com o Dicionário Aurélio significa ‘habitação em terreno alagado, construída sobre estacas’.

55

A ocupação por moradias, inicialmente, ocorreu a partir dos limites do “loteamento de

Bonsucesso”, onde ainda se podem notar muitas casas do início do século XX. Nessa época se

tem notícias dos primeiros barracos:

Estes artigos publicados em diferentes jornais da cidade dão notícia, já em 1947, da

existência de uma ocupação com grande número de barracos, no final da Rua Jerusalém, hoje

principal acesso à comunidade da Baixa do Sapateiro e dessa forma, pode-se dizer que a

localidade é uma das mais antigas comunidades da Maré.

Em 08/02/1947 a Arquidiocese da cidade do Rio de Janeiro e a Prefeitura do Distrito

Federal criam a Fundação Leão XIII com o objetivo de ‘prestar assistência material e moral à

população residente em comunidades carentes - escolas, ambulatórios, creches, maternidades,

cozinhas e vilas populares - dentro de uma perspectiva ‘cristã’ visando conhecer a favela,

tratar as famílias e extinguir as mesmas. Neste momento a prefeitura do Rio de Janeiro com o

intuito de extinguir as favelas pede ao IBGE a realização do primeiro Censo Geral de Favelas

na gestão do prefeito-general Ângelo Mendes de Moraes.

A partir deste momento, o discurso democrata deu incentivo e legitimidade para a

formação de Comissões de Moradores nas favelas que apresentavam algum grau de

organização interna com apoio do Partido Comunista, de estudantes e de intelectuais,

enfraquecendo a postura remocionista de então.

Neste instante a questão social e urbana passou novamente para o primeiro plano, de

um lado como assunto técnico envolvido nas pressões para o desenvolvimento da cidade, de

outro como uma questão política e social com as propostas e tentativas de intervenção na crise

habitacional que girava em torno da Lei do Inquilinato e de suas conseqüências, tendo como

uma das principais expressões o crescimento explosivo das favelas da cidade.

Iniciado nas últimas semanas de 1947 e terminado em fins de março de 1948, o censo

foi executado pelo Departamento de Geografia e Estatística da Prefeitura do Distrito Federal e

publicado em 1949. A princípio foram identificados 119 núcleos, com uma população de

283.390 moradores (que representava 14% da população do Distrito Federal). Tal estimativa

Há dois anos moradores iniciaram a construção de barracões nos terrenos da Marinhaà margem da Avenida Brasil em Bonsucesso. Os terrenos formavam um charco que, àmedida que iam levantando as casas, iam aterrando. Se localizam ali hoje cerca de800 barracos. Já havia na parte alta da Rua Jerusalém outro grupo de residências. APrefeitura mandou destruir tudo (Jornal ‘A Noite’, 24/11/1947).Cerca de 2000 pessoas ficarão desabrigadas (...) Prefeitura ameaça demolir 800barracões. Há quase dois anos construídos por operários, em terrenos existentes nolugar denominado ‘Favelinha do Mangue de Bonsucesso’, no fim da Rua NovaJerusalém – Comissão faz veemente apelo ao prefeito Ângelo Mendes de Moraes(Jornal ‘O Globo’, 26/11/1947).

56

já assinalava uma considerável redução das cifras — entre 400 mil e 600 mil favelados — que

apareciam na imprensa carioca. No decorrer dos trabalhos o número de favelas reduziu-se de

119 para 105 e a população encontrada diminuiu para 138.837 habitantes, dos quais 68.953 do

sexo masculino e 69.884 do sexo feminino. O levantamento predial realizado juntamente com

o censo da Prefeitura acusou a existência de 34.567 habitações para os 138.837 favelados, o

que corresponde à média de 4,01 pessoas por prédio (VALADARES, 2000).

A partir de 1950, a Igreja Católica movida pela ameaça comunista alia-se ao Estado

oferecendo-se como agente de cristianização dos pobres e assumindo responsabilidade pela

assistência social. Além da criação da Fundação Leão XIII, surge a Cruzada São Sebastião

(29/09/1955 tendo como secretário-geral Dom Hélder Câmara) que nasce com uma missão

mais voltada para o controle político, ampliando a infra-estrutura e a urbanização das favelas;

sua atuação mais marcante foi a construção do conjunto habitacional Cruzada (como mais

tarde ficou conhecido), no Leblon, que foi o primeiro exemplo de remoção para a

proximidade da área onde se encontrava a favela a ser demolida.

Em março de 1952 é criado pela prefeitura o Serviço de Recuperação das Favelas —

SERFA. De fato, as mobilizações sociais contrárias às remoções promovidas pelo estado

fizeram com que a atuação católica ganhasse maior relevância. Um exemplo que ilustra este

momento é quando, em 1956, a Prefeitura cria o Serviço Especial de Recuperação das Favelas

e Habitações Anti-Higiênicas – SERFHA – e atrela sua atuação aos projetos eclesiásticos.

Neste mesmo ano foi promulgada a Lei nº 2874 conhecida como a ‘Lei das Favelas’, onde

proibia toda e qualquer expulsão de favelados de seus barracos por dois anos e concedia

créditos para a construção de casas populares.

Na administração do prefeito Negrão de Lima, em 1957, são criados a Superintendência

de Urbanização e Saneamento (Sursan) e o Fundo Especial de Obras Públicas, e é definido

um plano de realizações em que são reunidas e executadas obras projetadas de túneis, vias e

elevados, como a avenida Perimetral. Mais um vez, unem-se o poder de decisão e os recursos

necessários, gerando a necessidade de preparação de um plano de conjunto, a exemplo da

Reforma Pereira Passos e das obras da administração Henrique Dodsworth.

Ainda em 1957 ocorre o primeiro Congresso dos Favelados do Rio de Janeiro e mais

tarde tomou corpo a Coligação dos Trabalhadores Favelados do Distrito Federal com o

objetivo de lutar por melhores condições de vida para os moradores das favelas através do

desenvolvimento de um trabalho comunitário. Pouco tempo depois, Carlos Lacerda (1960-

1965) redefine a atuação do SERFHA desvinculando-o da Igreja Católica e dá início à

Operação Mutirão a fim de proporcionar uma cooperação entre o estado e as favelas. Ainda

57

neste momento, a Companhia de Habitação – COHAB –, criada em 1962, contava com

significativas verbas públicas para construir conjuntos habitacionais a baixo custo. Nasce o

Programa de Remoção das Favelas.

Valladares (1978) enxergava assim a atuação da COHAB naquela época:

Em 1960 a capital do país é transferida para Brasília e o Rio de Janeiro perde muitas de

suas principais funções, ligadas à administração pública. Para que a cidade possa se adaptar à

sua nova condição e então receber mais recursos financeiros, é transformada em Estado da

Guanabara. Neste período cresce também a indústria automobilística e o carro passa a ser um

bem acessível e grande parte da população. Em pouco tempo a cidade vê suas vias saturadas,

tanto pelo aumento do número de veículos, como também pela concentração da população

que passava cada vez mais a morar em prédios de apartamentos e a trabalhar em edifícios

comerciais. Para planejar o crescimento da cidade dentro desta nova realidade foi realizado o

‘Plano Doxiadis’ - A mando do Governador Carlos Lacerda ao escritório grego Doxiadis

Associates -, que já não se preocupava tanto com o embelezamento, mas com o

funcionamento e com as necessidades futuras em termos de circulação, habitação, trabalho e

lazer. A idéia era destinada às formulações das linhas mestras do urbanismo da Cidade do Rio

de Janeiro, preparando-a para o crescimento esperado até o século XXI

(http://www.rio.rj.gov.br).

E neste instante na Maré surgia a comunidade Nova Holanda (1962) que foi concebida

como um Centro de Habitação Provisória (CHP) que funcionaria como um local de triagem,

dentro da política de remoções do governo, que visava muito mais retirar núcleos favelados de

áreas nobres da cidade, do que resolver o problema habitacional. A tarefa de controlar o

processo de transferência dos moradores de favelas a serem erradicadas ficou a cargo da

Fundação Leão XIII, que foi incorporada à Secretaria de Serviço Social da Prefeitura da

Cidade do Rio de Janeiro.

Em 1963 com o apoio de 100 associações registradas em cartório é criada a FAFEG –

Federação das Associações de Favelas do Estado da Guanabara. Mesmo com a criação da

FAFEG, a tendência de cooptação estatal das lideranças dos favelados manteve-se como

prática do governo. Esta postura tinha como resultante o fato de que tais grupos se tornavam

Tendo sido criada como agência habitacional, o que é até hoje, a COHAB tinhaoutros objetivos quando do acordo assinado entre o Estado da Guanabara e aUSAID (‘acordo do trigo’). Este acordo destinava uma verba de três milhões dedólares para “(...) a urbanização parcial de algumas favelas, a urbanização total deuma grande favela e a construção de 2.250 habitações de baixo custo”. Caberia àCOHAB, de certa forma, o melhoramento e a urbanização das favelas da cidade,objetivo que nunca logrou realizar (p. 24).

58

representantes do Estado em suas áreas e, assim, não cumpriam sua função fundamental de

pressionar a administração pública para atender à demanda das favelas por melhorias.

Em 1964 é criada a Cedug, Comissão Executiva de Desenvolvimento Urbano do Estado

da Guanabara, constituída por técnicos brasileiros responsáveis pela coleta de material, sua

interpretação e conclusões, enquanto uma equipe grega responsável pela elaboração do plano

- o Doxiadis que veremos mais adiante - trabalha em Atenas.

Em agosto desse mesmo ano, após o ‘Golpe Militar’, foram instituída a ‘Política

Nacional de Habitação’ com a criação do Banco Nacional de Habitação e o Serviço Federal

de Habitação e Urbanismo (Serfau). Neste instante é implantada a base de um embrionário

sistema de financiamento, coordenado pelo BNH (como agenciador central) e integrado por

órgãos estatais e de economia mista, fundações, cooperativas mútuas e outras formas de

associação para construção e aquisição de moradias e nesta fase inicial a política nacional de

habitação contava com uma base extremamente limitada e fragmentada.

Esta postura começa a dar indícios de alteração em 1966, ano de criação da Companhia

de Desenvolvimento de Comunidades – CODESCO. Demonstrando um reconhecimento dos

direitos da população favelada e de baixa renda, a direção da CODESCO procura alternativas

visando integrá-las à cidade formal. Tendo como diferencial a filosofia de manutenção dos

favelados no seu lugar de origem e ressaltando a importância da regulamentação da posse da

terra, o programa desenvolvido pela CODESCO partia do desenho dos próprios moradores

para, posteriormente, os arquitetos redesenharem as plantas das casas.

Já em 1968 é criada pelo Governo Estadual por decreto federal a CHISAM9 que tinha

como finalidade o processo de remoção das favelas visando a reabilitação social, moral,

econômica e sanitária da família favelada. Com o aumento do número de habitantes nas

favelas do Rio de Janeiro, as associações de moradores se mobilizavam – tanto no nível

interno, quanto no nível de suas articulações externas, com grupos de apoio tais como a igreja,

através da Pastoral das Favelas e a Federação das Associações de Favelas (antiga FAFEG e

atual FAFERJ).

Neste momento percebe-se que está se configurando uma mudança de enfoque onde se

destacam dois paradigmas de urbanização distintos, então em voga: o francês, que via a

cidade como sinônimo de caos e desordem, implicando numa ruptura com o passado; e o

inglês que prevê a modernização englobando o passado e o futuro, sem rupturas. Como

analisa Correia em artigo de 2008 à respeito da atuação da CODESCO e da CHISAM:

9 A Coordenadoria da Habitação de Interesse Social na Área Metropolitana do Rio de Janeiro existiu até 1973 eremoveu cerca de 53 favelas e aproximadamente 100.000 pessoas (http://www.opandeiro.net).

59

Em 1969 é criada na Maré a CODEFAM (Comissão de Defesa das Favelas da Maré)

que conseguiu criar um espaço de participação na elaboração definitiva do “Projeto Rio” -

projeto esse que veio a beneficiar os moradores da maré na década de 80 e que será abordado

mais adiante. E esse foi um órgão fundamental na luta dos favelados pela posse definitiva de

seu barraco na Maré.

Nesta época de trabalho da CHISAM (1968-1973) se assistiu à maior operação anti-

favela que a cidade jamais tinha conhecido. Os órgãos governamentais então envolvidos eram

o BNH (1967) – Banco Nacional de Habitação, como financiador –, a própria CHISAM,

como coordenadora do programa de remoção, a COHAB-GB – Companhia de Habitação

Popular, como construtora e comercializadora das unidades habitacionais e a Secretaria de

Serviços Sociais, como responsável pela ação social junto às populações atingidas. Com o fim

da CHISAM o órgão que ficou encarregado de dirigir as esporádicas remoções que

continuavam a ocorrer foi a Fundação Leão XIII, como visto anteriormente. A COHAB-GB e

a Secretaria de Serviço Social desapareceram com a fusão dos estados da Guanabara e do Rio

de Janeiro e foram substituídas respectivamente pela CEHAB-RJ e pela Coordenadoria do

Bem-Estar Social. E como cita Pereira dos Santos (2005); “Enquanto a COHAB-GB,

organismo estadual, desenvolvia sua ação no sentido da remoção das favelas, a administração

de Negrão de Lima criava, em 1968, a CODESCO que tinha um sentido voltado à

urbanização das favelas.”

O remocionismo enfrenta forte reação social de moradores, estudantes e intelectuais

empenhados na tentativa de iniciar um processo democrático de urbanização. Essas reações

aumentam sobremaneira os custos das remoções, tornando-se um dos principais motivos de

seu abandono. De fato, houve uma reformulação do planejamento urbano estratégico no final

da década de 1970 como uma tentativa de afastar os métodos autoritários e homogeneizantes

em voga; nesse sentido, a cidade do Rio de Janeiro foi a primeira metrópole que procurou

adotar mecanismos participativos em sua administração.

Especificamente, pode-se estabelecer relações entre CODESCO e CHISAM nostermos seguintes: enquanto a CODESCO defendia a capacidade organizativa eparticipativa dos moradores das favelas, a CHISAM reconhecia as favelas como umespaço urbano deformado, habitado por uma população à margem da sociedade quenão tem acesso aos benefícios oriundos dos bens e serviços públicos porque não pagaos impostos. A vitória coube à CHISAM e o “asfalto” passa a ser identificado com omundo da ordem enquanto a “favela” com o mundo da desordem. Este novo olhar,preconizado pela CHISAM, é ainda mais dramático se percebermos que tem comopano de fundo a percepção de que agora as soluções são advindas somente do poderpúblico, e que a participação popular é identificada como um instrumentodesnecessário, no sentido em que retrata a desordem e o caos.

60

A partir da fusão dos Estados da Guanabara e do Rio de Janeiro (1975) a cidade passa a

ser capital do novo estado. Em 1977 o poder público se vê diante da necessidade de elaborar

um novo plano - o Plano Urbanístico Básico (PUB-RIO) através do Decreto Municipal nº

1269 de 27/10/1977 - que dividia o território municipal em cinco Áreas de Planejamento (a

Maré está inserida na AP 03), instituía os Projetos de Estruturação Urbana (PEU) para o

planejamento local, respeitando as características dos diferentes bairros e criava políticas

setoriais para o desenvolvimento econômico e social (http://www2.rio.rj.gov.br/smu).

Esse período marca, também, a primeira grande intervenção do Governo Federal na

área da Maré: o “Projeto Rio”, que previa o aterro das regiões alagadas e a transferência dos

moradores das palafitas para construções pré-fabricadas. São hoje as comunidades da Vila do

João, Vila do Pinheiro, Conjunto Pinheiro e Conjunto Esperança, localizados próximo ao

“Parque Ecológico da Ilha do Pinheiro”, antigo centro de pesquisas da atual Fiocruz, na Maré.

Dos projetos que antecederam ao “Projeto Rio”, o mais ambicioso foi aquele elaborado

no final do primeiro mandato do Governador Chagas Freitas (1971-1974) onde a área ocupada

pelas favelas na Maré foi declarada “non aedificandi”, como forma de conter o avanço das

favelas sobre aterros clandestinos.

E, em 08/06/1979, o próprio ministro anuncia o mais audacioso projeto com a

finalidade de sanear a orla da Baía de Guanabara e que na verdade, se baseava nos projetos

anteriores apresentados pelo Governo Chagas Freitas que não foram implementados. Neste

instante a cidade do Rio de Janeiro transforma-se em um laboratório de políticas urbanas.

O “Projeto Rio” previa uma intervenção desde a Ponta do Caju, até os rios Sarapuí e

Meriti, em Duque de Caxias, num trecho de 27 quilômetros, e apresentava como objetivos

centrais a criação de espaços para abrigar populações de baixa renda e criação de condições

para ambientação ecológica e paisagística do trecho mais poluído da Baía de Guanabara. A

execução do projeto coube ao Banco Nacional de Habitação (BNH), como órgão financiador,

e ao Departamento Nacional de Obras e Saneamento, incumbido de fazer os aterros e

macrodrenagem. À FUNDREM, órgão estadual, coube o encargo das pesquisas de

levantamento cadastral.

Segundo o levantamento inicial, um terço dos habitantes da área da Maré morava em

palafitas, sendo o conjunto formado, até então, por seis favelas: Timbáu, Baixa do Sapateiro,

Em maio de 1979, no momento em que Freitas exercia o seu segundo mandato (1979-82), o projeto foi novamente apresentado, cedendo lugar ao Projeto Rio anunciado ummês depois, e por este motivo e pelas semelhanças entre ambos os projetos, oGovernador, na época, reivindicou a paternidade do Projeto Rio, que foi anunciadopelo Governo Federal, via Ministério do Interior (DNOS e BNH), através do entãoministro Mário Andreazza (Fonte: http://www.ceasm.org.com.br).

61

Parque Maré, Nova Holanda, Parque Rubens Vaz e Parque União, e para execução desse

programa, o BNH criou o “PROMORAR10” – Programa de Erradicação da Sub-habitação –

que seria o responsável pelo processo de construção de 9.531 unidades habitacionais para o

assentamento dos moradores das palafitas. O projeto previa, ainda, o saneamento do trecho da

Baía da Guanabara que se estendia do Caju até a Praia de Ramos, considerado o mais poluído,

mediante a construção de um aterro de 2.300 hectares (Pereira dos Santos, 2005).

A meta desse programa era a de erradicar as favelas, solucionar o problema das

habitações sub-humanas, as favelas e as palafitas, urbanizando-as quando for possível, e

erradicando-as quando for ‘caso perdido’.

De acordo com Valla (1996 p. 141-142) o PROMORAR atingiria uma população de

250 mil habitantes e tinha os seguintes objetivos:

Eliminar os focos de poluição da Baía e recuperar as praias, preservando a ecologia

local;

Ordenar o espaço urbano, recuperando a paisagem e melhorando as condições de

navegação da Baía;

Prover solução para o sistema viário (Avenida Brasil), há muito tempo reclamada;

Solucionar os problemas de saneamento ambiental e básico de áreas próximas às Ilhas

do Fundão e do Governador, onde a poluição atinge níveis elevados, inadequados à

vida humana; e

Recuperar e urbanizar as favelas existentes na área, sem remoção da população atual,

que deverá ser mantida em condições adequadas de habitação, emprego e atendimento

escolar e de saúde, nas mesmas áreas onde vive atualmente.

Várias vezes surgiam desconfianças por parte dos moradores devido aos atrasos nas

obras e ao não cumprimento dos cronogramas e, neste sentido, as associações de moradores

tiveram um papel de suma importância ao criarem a CODEFAM – Comissão de Defesas das

Favelas da Maré – onde exerceram forte pressão para que as promessas de campanha fossem

cumpridas.

Desde 1982, a questão habitacional ganhou novo destaque com a eleição de Leonel

Brizola para o Governo do Estado do Rio de Janeiro. Demonstrando interesse primordial para

10 Organizado pelo BNH em 1979, tinha por objetivo recuperar as faixas alagadas habitadas, pretendendo, com avalorização das áreas assim conquistadas, recuperar os investimentos feitos com a venda dos terrenosremanescentes. O estado do Rio de Janeiro foi escolhido para ser palco do primeiro programa a ser executadopelo Promorar: o Projeto Rio, que seria desenvolvido em área próxima ao aeroporto internacional, alcançandoseis favelas na área da Maré: Parque União, Rubens Vaz, Nova Holanda, Baixa do Sapateiro, Timbáu e Maré.(Citado por Silva Apud Burgos, 1988).

62

as áreas carentes, pode-se destacar na política de Brizola três metas principais: regularização

fundiária, infra-estrutura e incentivo à autoconstrução. Sua principal conquista foi o

‘Programa Cada Família, um Lote’, pelo qual pretendia regularizar 400 mil lotes clandestinos,

dotando a área a ser afetada de significativa urbanização. Neste esforço, firmou convênios

principalmente com a Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente (FEEMA), o

Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a COMLURB (Companhia Municipal de

Limpeza Urbana), conforme cita Pereira dos Santos (2005).

Entre 1987/1991 no mandato do governador eleito pelo PMDB Moreira Franco, a Maré

é mais uma vez lembrada, no que tange às obras públicas: construção de 253 unidades

habitacionais, obras em saneamento básico, construção de canais, urbanização que beneficiou,

naquele momento, aproximadamente 140 mil pessoas de seis comunidades - de acordo com o

site do próprio governador (http://www.moreirafranco.com.br).

Neste instante percebe-se que seria de suma importância um programa de intervenção

de forma mais global nas favelas cariocas como o Programa Qüinqüenal de Urbanização das

Favelas e Loteamentos Irregulares do Município do Rio de Janeiro, durante a gestão do

prefeito Saturnino Braga, onde era enfatizada a necessidade de integração das favelas à cidade

com o slogan de ‘transformar as favelas em bairros populares’ (BURGOS, 1988).

Em 1992 é sancionado pelo prefeito Marcello Alencar o Plano da Cidade que se

consolida a idéia de um programa global de integração das favelas à cidade11. O Plano Diretor

define o problema favela como ‘uma questão municipal, fundamental para o futuro da

cidade’. A representação da favela inscrita no Plano Diretor e os princípios democráticos nele

consagrados é que iriam nortear a política habitacional proposta pelo Grupo Executivo de

assentamentos Populares (GEAP), criado pelo prefeito César Maia em 1993. O Geap propôs

sete programas habitacionais (de acordo com o sítio da Secretaria Municipal do Habitat), além

do Favela-Bairro, há também os seguintes programas de política habitacional:

Regularização de Loteamentos;

Regularização Fundiária e Titulação;

Novas Alternativas, Vilas e Cortiços;

Morar Sem Risco;

Morar Carioca e;

Bairrinho.

11 De acordo com Burgos (1988) a elaboração do Plano Diretor é uma exigência da Constituição Federal de 1988para cidades com mais de 20 mil habitantes. Seu objetivo declarado é, através de um tratamento integrado dediversos setores da política pública, estabelecer um conjunto de diretrizes, normas e procedimentos que deverãopautar o desenvolvimento urbano e social das cidades nos próximos 10 anos.

63

Ainda nesta primeira gestão do Prefeito César Maia (1993-1997) é criado o ‘Projeto

Rio-Cidade’ que teve continuidade na administração seguinte, a de Luiz Paulo Conde (1997-

2001). Conde foi um dos responsáveis pela elaboração e condução do projeto quando ocupou

a Secretaria Municipal de Urbanismo (SMU). O Rio-Cidade consistiu em diversas

intervenções urbanas nas vias mais importantes dos principais bairros cariocas

(http://www.rio.rj.gov.br/smu).

Em dezembro de 1994 o Geap12 é renomeado para a Secretaria Municipal do Habitat do

Rio de Janeiro (SMH-RJ) que nasce com o intuito e a missão de propor novos rumos para a

política habitacional levado à público através do Plano Diretor Decenal. A SMH atua na

urbanização e regularização fundiária de favelas e loteamentos, ao mesmo tempo em que

promove a construção de moradias em áreas dotadas de infra-estrutura, buscando atender

principalmente a população de baixa renda. E na esteira dessa política nasce o programa

Favela Bairro que pode ser entendida como uma tentativa do poder municipal em dar

respostas à crescente fragmentação do tecido sócio-político-espacial, como aponta Souza

(2003).

O programa Favela Bairro passa a ser uma tentativa da prefeitura da cidade do Rio de

Janeiro de formular uma política integrada que pudesse dar conta da população que se

encontra às margens dos acessos aos bens e equipamentos básicos urbanos. O programa

nasceu do convênio assinado no final de 1995 entre a Prefeitura da cidade do Rio de Janeiro e

o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) onde assim nascia o Programa de

Urbanização e Assentamentos Populares - PROAP - e que contava com um montante de 300

milhões de dólares para aplicação do programa. O PROAP continha três linhas de trabalho:

Regularização de loteamentos;

Educação sanitária e ambiental e;

Urbanização de favelas, onde o programa Favela Bairro se insere com recursos de US$

192 milhões.

Ao final desse mesmo ano (1995) a Prefeitura lança o primeiro Plano Estratégico para a

cidade, intitulado ‘Rio Sempre Rio’, fruto da parceria entre o município e a iniciativa privada.

Este plano, além de introduzir na cidade a cultura estratégica, passou a ser uma referência

nacional, como forma inovadora de planejar, ultrapassando os limites das intervenções

12 Órgãos que integram o Grupo Especial de Assentamentos Populares - o Geap: Secretaria Municipal deDesenvolvimento Social, Secretaria Municipal de Educação, Secretaria Municipal de Fazenda, SecretariaMunicipal de Habitação, Secretaria Municipal de Meio Ambiente, Secretaria Municipal de Obras, SecretariaMunicipal de Trabalho, Secretaria Municipal de Urbanismo, COMLURB, GEO-RIO, IPP, RIO-LUZ, RIO-URBE, RIO-ÁGUAS e Procuradoria Geral do Município (http://www.fau.ufrj.br/prourb/cidades/favela/frames).

64

urbanísticas anteriores e indicando novos caminhos, tendências e aspirações - nunca antes

pensadas para a cidade - a serem seguidos. Foi, segundo uma avaliação do Banco Mundial em

seu relatório de 1999, “um sucesso sem precedentes enquanto exercício de construção de

consenso e parceria” (http://www.rio.rj.gov.br/planoestratégico).

Na etapa inicial dos trabalhos deste plano buscou-se compreender o Rio de Janeiro,

situando-se diante de novos ‘fenômenos expressivos como a globalização e o aparecimento do

conceito de cidades globais’(1). Desde logo ‘rejeitou-se a idéia de recorte setorial da cidade,

voltando-se o plano para suas destinações práticas, para a elaboração do diagnóstico da cidade

e para a busca de ações de consenso nas fases subseqüentes’ (2), face à crescente importância

que assumia a competição entre as cidades. Os responsáveis pela gestão das metrópoles eram

‘chamados ao desafio de intermediar a lógica do mercado e a lógica da cidadania, devendo as

transformações resultar do diálogo qualidade de vida e competitividade’ (3), conforme

informações da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro.

Desta forma se faz necessário citar o pensamento de Paulo (2008, p. 80) onde ele

entende que há uma concomitância entre o Programa Favela-Bairro e o Plano Estratégico da

Cidade do Rio de Janeiro, onde

Neste instante - ano 2000 - o IBGE lança o Censo 2000 onde se percebe um aumento

substancial no número crescente de favelas, tanto no Rio de Janeiro quanto em relação a

outras cidades brasileira, como mostra o gráfico 5 (fonte: http://pt.wikipedia.org).

Gráfico 5 - Número de favelas em algumas cidades brasileiras

As concepções propostas no Programa Favela-Bairro para as favelas estão assim emsentido amplo, atreladas aos mecanismos estabelecidos no Plano Estratégico daCidade do Rio de Janeiro, pois o programa funciona como uma forma de controlesobre estes espaços segregados que representam um risco permanente, para acompetitividade da metrópole carioca, que vive sob a lógica capitalista.

65

Neste mesmo período, a Prefeitura lança o Plano Estratégico II - ‘As cidades da Cidade’

- que é um conjunto de 12 planos estratégicos regionais e o paradigma que norteou todo o

processo deste plano foi a escolha de um modelo próprio para cada região da cidade,

buscando os seus motivos de orgulho em sua cultura e história, identificando as vocações

regionais em seus valores e tradições. Cada região (ver mapa abaixo) identificou seu papel

Fig. 11 – Mapa das 12 Regiões integrantes do Plano Estratégico II

Fonte: (http://www.rio.rj.gov.br/planoestrategico).

específico na cidade e as formas de desempenhá-lo, definindo as suas estratégias e

formulando propostas para a consecução de seus Objetivos Centrais. Nesta nova fase o Plano

Estratégico da Cidade do Rio de Janeiro inovou ao olhar a Cidade heterogênea expressa em

um conjunto de 12 regiões (Campo Grande, Barra da Tijuca, Bangu, Jacarepaguá, Zona

Norte, Irajá, Ilha do Governador, Grande Méier, Tijuca, Centro, Zona Sul e Leopoldina - a

qual a Maré está inserida) com características histórico-geográficas únicas, habitadas por

populações com maneiras de pensar, sentir e agir singulares, bem como com natureza e

topografia distintas.

A Região da Leopoldina (observe o mapa abaixo) cobre uma área de 4.435 hectares, na

qual residem 654.571 habitantes, segundo o Censo 2000, e é formada por 17 bairros. A

Região está classificada como de médio-alto desenvolvimento humano segundo o Índice de

Desenvolvimento Humano (IDH=0,804), e ocupa a 11ª posição quando consideradas todas as

12 regiões do Plano Estratégico. Os dados demográficos indicam que a população cresceu

66

entre 1991 e 2000, à taxa de 2,56%, ou cerca de 17 mil habitantes. Dos seus 17 bairros, dez

decresceram de população, alguns de forma acentuada, como Del Castilho com a elevada taxa

de -27%, Bonsucesso (-12%) e Maria da Graça (-11%). Por outro lado, dois bairros tiveram

taxa elevadas de crescimento na década, Manguinhos (20%) e Maré (16%), podendo este

dado ser um indicador de aumento da ocupação irregular do solo urbano conforme

informações da Prefeitura (http://www.rio.rj.gov.br/planoestrategico).

Fig. 12 – Mapa dos 17 bairros que compõem a Região da Leopoldina

Fonte: IBGE (Censo 2000) e IPP (Anuário Estatístico de 1998) In: http://www.rio.rj.gov.br/planoestrategico

Em outubro de 2002 o Instituto Brasileiro de Administração Municipal - IBAM -

desenvolveu o “Estudo de Avaliação da Experiência Brasileira sobre Urbanização de Favelas

e Regularização Fundiária” e que está inserido no plano de ação do ‘Cities Alliance’ - uma

iniciativa do Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos (UN-Habitat) em

parceria com o Banco Mundial.

67

O propósito do ‘Cities Allience’ ao contratar a realização desse estudo foi o de

identificar as lições que podem extrair da prática de urbanização e regularização de favelas,

com vistas a colher subsídios para o projeto “Building an Enabling Estrategy for Moving to

Scale in Brazil”, que está sendo conduzido pelo Banco Mundial com a cooperação do

Instituto de Pesquisa e Economia Aplicada - IPEA, vinculado ao Ministério de Planejamento

e Gestão do Governo Brasileiro.

Foram selecionadas dez cidades cujos programas em andamento visam à melhoria das

condições de vida e moradia da população pobre vivendo em favelas e o enfrentamento dos

problemas decorrentes da informalidade urbana. Os programas selecionados deveriam

promover mudanças efetivas nos aspectos físicos, ambientais, sociais, econômicos e legais

das áreas objeto das intervenções do Poder Público.

A Cidade do Rio de Janeiro foi escolhida através do programa Favela-Bairro e, de

acordo com o relatório supracitado, o grande diferencial do Favela-Bairro é que em um

espaço de tempo relativamente curto - seis anos 1996/2002 - o Programa conseguiu gerar

resultados quantitativos e qualitativos importantes e atuar em um números expressivo de

favelas, além de mobilizar os indispensáveis recursos financeiros. Dessa forma, o Favela-

Bairro alcançou notoriedade e reconhecimento público e político, fatores que contribuíram

para assegurar a sua continuidade e sustentabilidade. Embora existam informações de que, na

presente Administração, o seu ritmo de execução tenha sido consideravelmente reduzido,

espera-se que seja uma fase de transição diante das mudanças de titulares e chefias em todos

os órgãos da Prefeitura.

Esses resultados do Favela-Bairro não foram obra do acaso, mas fruto de estratégias de

concepção e implementação dirigidas para causar, no menor prazo possível, impactos urbanos

e sociais visíveis na melhoria das condições de vida nas comunidades pobres beneficiadas.

Assim, o Favela-Bairro nasce como uma intervenção de política urbana, buscando a

integração urbanística das favelas no seu entorno e a sua transformação em bairros populares.

Nasce também como uma proposta de ação de natureza programática a ser desenvolvida em

escala, através de múltiplos projetos, e não como uma intervenção pontual, capaz, portanto, de

gerar impactos substantivos na cidade e nas condições de vida das famílias moradoras de

favelas.

Apesar da implementação de todos esses planos habitacionais citados anteriormente, a

questão do ‘Déficit Habitacional’ no Brasil, e em especial na Cidade do Rio de Janeiro, vem

mostrando uma evolução vertiginosa. Atualmente, esse déficit habitacional no Rio de Janeiro

é de 505.201 domicílios segundo trabalho realizado pela Secretaria Nacional de Habitação

68

(tabela 09) e o Ministério das Cidades de 23/08/2003 - lançado somente em 2005 - do

Programa Habitar-Brasil/BID. Em relação ao país, este número alcança a marca de

aproximadamente seis milhões de domicílios, conforme mostra a tabela 10.

Tabela 09 - Estimativas Revisadas do Déficit Habitacional - Grandes Regiões, Unidadesda Federação e Brasil - 2000.

De acordo com este trabalho realizado pela Secretaria Nacional de habitação, entende-

se como déficit habitacional a noção mais imediata e intuitiva de necessidade de construção

de novas moradias para a solução de problemas sociais e específicos de habitação, detectados

em um certo momento (p. 16). Na tabela 3-D verifica-se o total do déficit habitacional em

termos de Brasil.

69

O conceito de déficit habitacional utilizado está ligado diretamente às deficiências do

estoque de moradias. Engloba tanto aquelas moradias sem condições de serem habitadas

devido à precariedade das construções ou em virtude de terem sofrido desgaste da estrutura

física e que devem ser repostas, quanto à necessidade de incremento do estoque, decorrente da

coabitação familiar ou da moradia em locais destinados a fins não residenciais. O déficit

habitacional pode ser entendido, portanto, como “déficit por reposição do estoque” e como

“déficit por incremento de estoque”. (ibidem).

Tabela 10 – Estimativas do Déficit Habitacional Básico, por situação do domicílio -Grandes Regiões, Unidades da Federação e Brasil - 2000

O “déficit por reposição do estoque” refere-se aos domicílios rústicos, acrescidos de

uma parcela devida à depreciação dos domicílios existentes. Domicílios rústicos não

apresentam paredes de alvenaria ou madeira aparelhada, o que resulta em desconforto para

seus moradores e risco de contaminação por doenças e devem, portanto, ser repostos. A

depreciação de domicílios está relacionada ao pressuposto de que há um limite para a vida útil

de um imóvel. Para o cálculo desse componente do déficit tomou-se inicialmente 50 anos de

construção como o limite para a necessidade de reposição do estoque. Em seguida, aplicou-se

um percentual sobre o montante de imóveis residenciais construídos até 1950, devido às

70

suposições de que parcela desconhecida desse estoque possa ter sido alvo de manutenção e

reformas, mantendo assim suas condições de uso, e que outra parcela tenha assumido usos

não-residenciais ou sido substituídas por novas edificações.

O “déficit por incremento de estoque” contempla os domicílios improvisados e a

coabitação familiar. O conceito de domicílios improvisados engloba todos os locais

destinados a fins não-residenciais que sirvam de moradia, o que indica claramente a carência

de novas unidades domiciliares.

Observamos que há um déficit de moradia e de urbanismo no Rio de Janeiro, desde o

final do século XIX, e esse déficit não é fruto de uma política imediata, mas representa um

desrespeito pelas populações de baixa renda e moradores nas áreas desprivilegiadas da cidade.

O que se pode verificar é que o poder público, mesmo depois de mais de cem anos de

favela, ainda continua a vê-la como um lugar único, ou seja, negligencia-se as especificidades

das lutas dos moradores, as suas culturas, as suas conquistas e perspectivas. A favela ainda é

apresentada, pelo senso comum, como reduto da pobreza e da violência, o lugar onde vivem

os marginais, que ameaçam o restante da cidade, como uma doença da cidade, algo exterior à

cidade - o que se percebe a aumento do índice da segregação residencial, como visto

anteriormente - com o intento de ‘manter a ordem’ se exerce o controle sobre essas

populações, seja direto e/ou indireto.

Esses números apresentados para a área do Rio de Janeiro podem ser transferidos para a

área da Maré no que concerne aos motivos que levaram o bairro a alcançar esse elevado

número de habitantes (132.176). Basta lembrarmos que a atual área da Maré se localizava em

grande parte das terras, de área militar (Marinha do Brasil), e pelo fato do bairro se localizar

as margens da principal via urbana da cidade - a Avenida Brasil, locais que os migrantes

provenientes do nordeste brasileiro vieram em busca de melhores condições de vida. Isso se

traduz em um alto número de residentes nas comunidades da Maré como visto na figura 10.

Em 2001 é aprovado o Estatuto da Cidade que prevê garantias do direito a cidades

sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à

infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer e para as

presentes e futuras gerações. O estatuto define ainda a função social da terra, que ampara a

desapropriação de imóveis para fins de moradia.

71

Fig. 13 – Mapa com a Densidade Demográfica na Área da Maré

Fonte: Quem Somos? Quantos Somos? O Que Fazemos? A Maré em dados: Censo 2000. CEASM.

72

Em agosto de 2007, o Governo Federal, por meio da Secretaria Nacional de Habitação,

iniciou a elaboração do Plano Nacional de Habitação - PlanHab -, etapa essencial de

implementação e consolidação da Política Nacional de habitação. O PlanHab, quando

finalizado, orientará o planejamento das ações públicas e privadas com o objetivo de melhor

direcionar os recursos existentes e aqueles a serem mobilizados para o enfrentamento das

necessidades habitacionais do país. Nesse sentido, deverá articular as instâncias de governo e

superar a dispersão das ações e programas habitacionais, propondo novos arranjos

institucionais de forma a articular as fontes de recursos públicos e sob gestão pública. Além

disso, deverão ser criadas as condições para ampliar a atuação do setor privado e mobilizar os

movimentos sociais para contribuir na superação do déficit habitacional

(http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/planhab).

Neste mesmo ano o Governo Federal lança o PAC – Programa de Aceleração do

Crescimento –, um programa de desenvolvimento que vai promover a aceleração do

desenvolvimento econômico, o aumento do emprego e a melhoria das condições de vida da

população brasileira entre 2007/10. O PAC consiste em um conjunto de medidas destinadas a:

Incentivar o investimento privado;

Aumentar o investimento público em infraestrutura; e

Remover obstáculos (burocráticos, administrativos, normativos, jurídicos e

legislativos).

Esses investimentos giram em torno de 503,9 bilhões de reais. No Rio de Janeiro o

PAC teve início em fevereiro/2008 nas comunidades que formam os Complexos do Alemão e

de Manguinhos dentre outras favelas da Cidade (http://www.cidades.gov.br/noticias/).

Em 17/04/2009 a Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, através da Secretaria

Municipal de Habitação, lançou o Programa Municipal de Habitação ‘Minha Casa, Minha

Vida no Rio’ em parceria com o Governo Federal para famílias que ganham até 10 salários

mínimos. A meta da Prefeitura é construir cem mil moradias nos próximos quatro anos com

prioridade, subsídios, menores prazos no licenciamento das obras, isenção de impostos,

análise de crédito e seguro para as que ganham até três salários mínimos - faixa que concentra

90,9% do déficit habitacional do país (http://www.rio.rj.gov.br/habitat/).

E, neste sentido, concluímos esse capítulo percebendo, como visto anteriormente, que

as políticas públicas implementadas na Cidade do Rio de Janeiro no recorte temporal

pesquisado, foram vitais para o desenvolvimento natural, no que tange ao urbanismo na

cidade carioca e, em se tratando dessas políticas postas em prática no espaço da Maré, é

73

possível notar que as medidas adotadas foram essenciais para o desenvolvimento da

população local.

Para Não Concluir

O tema favela que foi e ainda continua sendo discutido no interior das academias vem

reforçar a necessidade de amplo debate que cerca esse tema que, ao longo das últimas

décadas, vem recebendo inúmeras classificações e, principalmente, interpretações das mais

variadas possíveis.

No pensamento de Abreu (1994) a favela era vista como um abrigo da marginalidade

urbana, mas também residência do trabalhador honesto; considerada “chaga” da cidade, mas

igualmente “berço do samba”; era vista como uma solução urbanística desprezada e, ao

mesmo tempo, elogiada; e as imagens da favela impuseram-se no decorrer do século XX e já

se incorporaram ao imaginário coletivo da cidade e deram ainda ensejo, também, a inúmeras

reflexões sobre o papel no conjunto da estrutura urbana carioca.

No momento em que as favelas tornaram-se, com o tempo, em uma nova problemática

a ser combatida pelo governo, já que ocupavam áreas nobres da cidade, a solução encontrada

foi a remoção das mesmas para áreas distantes. Todavia a população favelada não aceitou

facilmente essa política, houve muitas resistências à remoção, estratégia que se estendeu por

longo tempo e, em vista disso, os favelados conquistaram, através das décadas, um espaço

cada vez mais significativo no campo da política, principalmente através das recém criadas

‘Associações de Moradores’ locais. As conquistas dessa população e a sua constituição como

ator político resultaram em mudanças ocorridas na forma de tratamento do governo para com

as favelas. Neste instante os governantes passam a “enxergar” a favela com outro olhar.

Nesta pesquisa procuramos algumas definições que acreditamos serem as mais

‘atraentes’ e que chegaram bem próximo da realidade do termo na ótica de um verdadeiro

morador, como eu, que nasceu e cresceu observando as modificações em curso, tanto da

definição do termo, quanto na configuração sócio-espacial da mesma.

A própria favela, na época dos cortiços e casas de cômodos, se apresentava como um

lugar insalubre e sem a mínima condição de vida, hoje surge com um novo perfil no que tange

à urbanização: ruas asfaltadas, luz elétrica em todas as residências das comunidades, água

canalizada, tratamento de água e esgoto, Associações de Moradores, Projetos Sociais

advindos dos governos municipais e estaduais (principalmente), um adensado comércio, uma

Região Administrativa e o reconhecimento como um ‘Bairro da Cidade do Rio de Janeiro’,

74

linhas de ônibus para a chamada ‘Zona Sul’ da cidade, uma Vila Olímpica da Prefeitura

localizada entre as comunidades, entre outros benefícios... Esse é o retrato de uma favela dos

anos 2000. Essa é a realidade da Maré atual.

A favela é atualmente uma presença incontornável e irreversível na paisagem urbana e

habitacional carioca, imagem onipresente em qualquer parte da cidade e cuja tendência é

somente o crescimento, embora a urbanização seja hoje irrefutável e consensual, muito se

avançou em termos de políticas públicas.

E essa ‘transformação’ da favela em bairro formal só foi possível, no exemplo da Maré,

devido as intervenções ao longo das décadas do século passado, como observado nas figuras

14 e 15 decorrentes das inúmeras políticas habitacionais que desenvolveram-se na área.

Fig. 14 – Maré década 70 do século passado Fig. 15 – Maré foto atual

Fonte: http://www.ceasm.org.br Fonte: http://www.ceasm.org.br

O processo inicial de modernização da cidade envolveu tentativas de solução da crise de

moradia e da crise sanitária. Do enfrentamento da questão da salubridade resultou a grande

reforma urbana do início do século XX - via Reforma Passos, além de várias políticas

públicas já discutidas anteriormente. Do enfrentamento da questão da habitação - da

insalubridade e do adensamento das habitações coletivas populares -, surgiram posturas

municipais que as proibiam, assim como novos padrões de habitação que foram se

transformando e se adequando às exigências higiênicas e econômicas, incorporando novos

materiais e novas técnicas.

Desta forma, em substituição aos cortiços e estalagens (pequenos quartos enfileirados) e

como solução aos problemas a que eram associados - insalubridade, promiscuidade e altos

aluguéis - foram construídas avenidas e vilas de casas higiênicas para os trabalhadores.

Embora destinadas à solução da questão da moradia, estas eram praticamente inacessíveis aos

seus destinatários originais, os menos afortunados, e ocupadas por aqueles que podiam pagar

o alto preço da higiene e do conforto. As antigas moradias coletivas foram desaparecendo por

efeito da ação do Estado - da legislação e da reforma urbana - e do mercado. E essa nova

75

forma de provisão no âmbito habitacional surgiu especificamente para dar solução ao

problema da habitação popular. No entanto, após a reforma urbana de 1903/1906, que

inaugurou o processo moderno de destruição e reconstrução do ambiente edificado, as firmas

de construção civil voltaram-se para novos tipos de edifícios que surgiam, desinteressando-se

da habitação popular.

Os antigos moradores dos cortiços dirigiram-se para as casas-de-cômodos que se

multiplicavam no entorno da área central, para pequenas casas isoladas que eram construídas

nos subúrbios distantes e para as emergentes favelas - assim nasciam os chamados ‘parques

proletários’.

No início do século XX, passaram a ser produzidas vilas, casas em série e casas

geminadas nos novos bairros em formação, atendendo às exigências crescentes de higiene e

conforto formuladas na legislação. As casas de vila se tornaram rapidamente o padrão das

emergentes classes médias. Nos anos 20 surgiram as casas de apartamentos e nos anos 30 os

edifícios de apartamentos, inaugurando inovações de diferentes tipos na construção de

moradias como são vistos atualmente.

A moradia é uma necessidade básica que está relacionada à dignidade humana, à

reprodução social e à força de trabalho. Ela configura-se como uma expressão da questão

social, considerada como um problema estrutural decorrente do empobrecimento crescente de

determinados segmentos sociais que vem se agravando com o avanço do capitalismo. Desta

forma pode se dizer que a habitação é, direta ou indiretamente, fruto de um processo de

produção capitalista. Este processo de produção, diferentemente de outros setores

econômicos, tem como base de sua lucratividade a apropriação dos benefícios gerados pela

extrema diferenciação do espaço urbano em termos de equipamentos, serviços e amenidades,

diferenças que são reproduzidas e aprofundadas pelo processo de produção.

À questão da moradia está intrinsecamente ligada à questão da segregação pois foi com

a revolução dos meios de transportes em meados do século XIX, como visto anteriormente,

que a urbe carioca se viu dividida em duas áreas distintas: a chamada ‘zona sul’ que era

servida pelos bondes (± 1859) e o subúrbio que tinha como meio de transporte o trem (±

1858). Neste instante já se percebia que haviam vários bairros que poderiam ser classificados

como ‘espaços residenciais segregados’ como o exemplo da Maré.

Os mundos sociais do ‘asfalto’ e do ‘morro’ se olham, se reconhecem com suas

distâncias, diferenças e semelhanças e, por vezes, se opõem, mas convivem entre si, os dois

obrigados a partilharem o espaço da cidade e o mesmo espaço cultural.

76

Concomitantemente à questão da moradia está a questão do déficit habitacional que,

como visto anteriormente, está em 505.201 domicílios segundo pesquisa realizada pela

Secretaria Nacional de Habitação, somente na Cidade do Rio de Janeiro. E para atenuar esse

déficit somente uma política pública séria e que possa concatenar as idéias e ideais tanto da

esfera governamental, quanto dos próprios moradores locais seria oportuna.

Esta percepção deu forças à luta em favor de melhores condições, não só de moradia,

mas de vida. Nessa caminhada, a intervenção e o apoio de órgãos do governo e da sociedade

civil, como a Fundação Leão XIII e na Cruzada São Sebastião, foram importantes para a

tomada de consciência do favelado sobre seu papel como ator político. Na Maré esse apoio foi

dado, como visto anteriormente, pela CODEFAM (Comissão de Defesa das Favelas da Maré).

Um dos resultados desta luta foi o abandono da política de remoções, culminando com

o Programa Favela-Bairro, que não pretendia remover favelas, mas sim integrá-las à cidade

formal através de intervenções urbanísticas e sociais. O Programa, porém, não foi efetivado

em sua integralidade, uma vez que ocorreu uma priorização das reformas na parte de infra-

estrutura em detrimento do investimento no social.

No entanto, as políticas habitacionais implementadas pelo governo nas favelas do Rio

de Janeiro tiveram como uma das conseqüências a substituição de moradores de baixa renda

por outros com renda elevada. Este fenômeno ocorreu porque as melhorias geradas pela

intervenção urbanística não vieram acompanhadas de políticas sociais eficazes, capazes de

promover a garantia dos direitos sociais e, assim, a permanência dos moradores em suas

favelas de origem.

A atual forma de intervenção no governo na questão habitacional das favelas, a

regularização fundiária, tem por objetivo a concessão de título de propriedade a cada

possuidor de uma unidade habitacional, que é o título definitivo e reconhecido na cidade

formal. Este programa ainda está numa fase inicial, porém já é possível prever que se não for

acompanhado de políticas sociais, provavelmente terá o mesmo resultado que os demais.

Desta forma podemos responder a questão central norteadora desta pesquisa da seguinte

forma: a atual configuração espacial das comunidades que formam o Complexo da Maré,

estabelecidas principalmente com a intervenção governamental do Projeto Rio (Programa

PROMORAR) na década de 80 do século passado, foi um alívio para a população em geral

pois foi nesse programa que os moradores passaram a ter, de forma definitiva, a posse legal

do território habitado, apesar dos moradores da Maré receberem seus carnês de IPTU de

forma ‘isenta do pagamento da taxa anual’.

77

E em relação à subquestão temos completa convicção de que essas políticas foram

satisfatórias aos moradores da área de estudo pois, como verificado anteriormente, as políticas

públicas em âmbito habitacional que foram implementadas na Maré, vieram satisfazer um

desejo dos moradores - principalmente os mais antigos - que foi a ‘erradicação’ dos barracos e

palafitas por casas de alvenaria em quase toda a sua totalidade, conforme depoimentos

prestados. Neste sentido podemos afirmar que ao longo de mais de 60 anos, as Políticas

Públicas empreendidas nas áreas consideradas carentes, como o Complexo da Maré,

propiciaram transformações que trouxeram uma melhoria no bem estar social, permitindo

uma melhora na qualidade de vida dos moradores, trazendo, ao mesmo tempo, cultura e

cidadania aos moradores locais.

Essas políticas também contribuíram para o desenvolvimento urbano do próprio

complexo e, atualmente, a Maré está bem avançada em termos de estrutura habitacional em

relação a outros complexos de favelas da Cidade do Rio de Janeiro. E se apropriando de

Abreu (1994), as favelas já são evidentes no imaginário carioca, ao completarem mais de cem

anos de existência, e tendo seu aparecimento por volta de 1893-1894, estando intimamente

ligadas à crise habitacional que afetava a cidade àquela época - e ainda nos dias atuais - tendo

sua expansão pelo tecido urbano carioca somente nas décadas seguintes, podendo ser

explicada pela não resolução das contradições engendradas pela reforma urbana que

transformaram a cidade no início do século XX. Este é o retrato da atual configuração

espacial da Cidade do Rio de Janeiro, com forte influência no exemplo do Complexo da Maré.

78

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A N E X O S

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Anexo I – “Densidade Habitacional na Maré”. Fonte: Quem Somos? Quantos Somos? O Que Fazemos? A Maréem dados: Censo 2000. CEASM.

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Anexo II – “Uso do Espaço na Maré”. Fonte: Quem Somos? Quantos Somos? O Que Fazemos? A Maré emdados: Censo 2000. CEASM.