POLÍTICAS LOCAIS DE SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTU RA FAMILIAR: METODOLOGIA DE INVESTIGAÇÃO E CONSTRUÇÃO DE

INDICADORES DE EFICÁCIA

LUIZ MANOEL ALMEIDA (1) ; LUIZ FERNANDO ORIANI PAUL ILLO (2) ; VERA LÚCIA SILVEIRA BOTTA FERRANTE (3) ; SONIA MARIA PES SOA PEREIRA

BERGAMASCO (4) .

1.UNIARA/FEAGRI, ARARAQUARA, SP, BRASIL; 2.UFSCAR, SÃO CARLOS, SP, BRASIL; 3.UNIARA, ARARAQUARA, SP, BRASIL; 4.FEAGRI/ UNICAMP,

CAMPINAS, SP, BRASIL.

manoel77@yahoo.com.br

APRESENTAÇÃO ORAL

REFORMA AGRÁRIA E OUTRAS POLÍTICAS DE REDUÇÃO DA PO BREZA

Políticas Locais de Segurança Alimentar e Agricultura Familiar: Metodologia de Investigação e Construção de Indicadores de Eficácia

Resumo: O presente trabalho apresenta uma metodologia de investigação das eficácias das políticas públicas voltadas para redes de segurança alimentar que foram formadas nos municípios brasileiros em torno do principal objetivo de elevar as condições de renda e de emprego na agricultura familiar. Sabe-se que essas políticas públicas abarcam não somente as condições de saúde das pessoas, de higiene dos alimentos e da autenticidade da produção e do meio ambiente, mas também a cristalização da solidariedade para com indivíduos e famílias em situações de marginalização e exclusão social, como são os casos de milhares de pequenos agricultores familiares e trabalhadores rurais do Brasil. Esses programas necessitam aprofundar as metodologias de investigação de suas eficácias para que, a partir daí, possam entrar em uma nova etapa de aperfeiçoamento e utilização de ferramentas de gestão e, conseqüentemente, de resultados de inclusão social e/ou segurança alimentar. Assim, este artigo constitui o primeiro esforço de reunir indicadores de avaliações das eficácias dessas políticas públicas. Palavras Chaves: Segurança Alimentar, Política Pública, Agricultura Familiar, Construção de Indicadores de Eficiência. Abstract: This work presents a methodology of investigation about performance of public politics regarding to food security networking formed in Brazilian cities aimed to increase the economical and work conditions in the familiar agriculture. It is know that the public politics include not just the people health conditions, food hygiene and the authenticity of the

1

production ad environment, but also the solidification of the solidarity to human beings ad families in the bad conditions and social exclusion as like millions of little producers and rural workers. These programs need a methodology study about their efficiency and so, begin a new way of improvement and using “ferramentas de gestão” and, consequently, results of social inclusion and/or food security. In this way, this paper is the first effort intending to get together indicators of the evaluation of efficiency public politics. Keywords: Food Security, Public Politics, Familiar Agriculture, Construction of Efficiency Indicators. Introdução O presente trabalho apóia-se na premissa de que é necessário avançar para uma nova fase do desenvolvimento das políticas de segurança alimentar no país. Isso pode ocorrer por meio do início de avaliações dos processos de aplicabilidades, eficácias e governanças das políticas públicas dessa envergadura nos municípios. Boa parte da eficácia de um programa local de segurança alimentar pode ser investigada à luz dos entraves institucionais e organizacionais existentes (como uma regra ou norma que dificulta a adaptação de um ator local – seja uma prefeitura, secretaria, associação ou cooperativa de agricultores envolvidos, associação de moradores etc., os procedimentos operativos de pessoas em cargos burocráticos chaves para o funcionamento do programa, exigências de determinadas licitações etc.) para uma rede social formada operar e consolidar.

Esses entraves podem advir de diferentes ações, tanto internas quanto externas. No caso de entraves institucionais e organizacionais para o campo (em especial para a agricultura familiar e os trabalhadores rurais), podem ser exemplos relevantes as carências de investimentos e créditos públicos para que os produtores possam aplicar em infra-estrutura (como construções de casas, compra de sementes e insumos, montagens de unidades de beneficiamento etc.), o pequeno conhecimento técnico e humano por parte dos agentes da produção frente a uma determinada maneira de cultivo ou a um determinado processo de beneficiamento de matérias-primas, dificuldades de relacionamento entre os assentados e entre os atores públicos e privados locais, os baixos níveis de educação e associativismo no campo, baixo nível de informação do agricultor referente a procedimentos que devem ser adotados para participar em licitações e outros tipos de vendas em programas governamentais de compra de alimentos, o relacionamento dos assentados e o valor simbólico dos produtos nos canais locais de comercialização, entre outros.

Para o aumento da eficácia das políticas públicas e, principalmente, da melhoria das condições de vida das famílias rurais potencialmente beneficiadas por programas de segurança alimentar local (não apenas no âmbito econômico, mas também em termos sociais, educacionais, políticos, ambientais e culturais) torna-se fundamental construir indicadores de eficiência para esses tipos de políticas. Para isso é relevante estabelecer, como um primeiro passo, as causas dos diferentes entraves para as gestões desses programas de segurança alimentar, porque, a partir daí, podem ser traçadas estratégias para amenizar as dificuldades de gestão por meio do aprimoramento das políticas públicas de segurança alimentar local. É por isso que o presente trabalho pretende apresentar uma metodologia de investigação das eficácias das políticas públicas voltadas para redes de segurança alimentar que foram formadas nos municípios brasileiros em torno do principal objetivo de elevar as condições de renda e de emprego na agricultura familiar (em pequenas fazendas, sítios, chácaras, assentamentos rurais etc.). Assim, torna-se fundamental a proposição e discussão de contornos metodológicos que possam sustentar as construções de modelos de

2

acompanhamento e eficácia dessas políticas públicas voltadas para redes de segurança alimentar local. Neste trabalho serão enfatizados indicadores de acompanhamento dessas políticas que envolvam e possam elevar as condições de renda e de emprego de pequenos agricultores familiares e trabalhadores rurais brasileiros. Os programas de segurança alimentar criados mais recentemente no Brasil e que envolvem diretamente a agricultura familiar foram os seguintes: a) agroindústrias familiares, b) gestão integrada da alimentação escolar que envolve o programa de aquisição de alimentos (PAA) do governo federal para merenda escolar , c) varejão popular do produtor, d) hortas comunitárias e, e) restaurantes populares. A Evolução das Políticas de Segurança Alimentar no Brasil e a Importância dos Padrões Institucionais Locais No final do Século XX a abertura comercial, a fragmentação do Estado, a complexidade da sociedade civil e o predomínio de políticas econômicas voltadas para a estabilização monetária aumentaram as desigualdades sociais e alargaram a distância entre as pessoas nutridas e desnutridas no mundo. Uma sinalização forte desse distanciamento é o crescimento da sofisticação dos hábitos alimentares dos nutridos (garantida pela maior oferta e qualidade dos produtos das grandes cadeias agroindustriais) e, ao mesmo tempo, a precariedade ou a falta de alimentação para centenas de milhões de pessoas.

Durante a década de 90 do século XX as políticas públicas de intervenção e distribuição que visavam o alcance da segurança alimentar no Brasil - a partir de coordenações centralizadas e de decisões de cima para baixo - começaram a encontrar sinais de esgotamento por causa da enorme dificuldade de atender, de modo intensivo e constante, a população necessitada em lugares cada vez mais complexos (áreas urbanas degradadas e semi abandonadas, outras com difícil acesso, zonas rurais distantes e de logística complexo, regiões produtivas com alto grau de exclusão etc.).

Na década atual o Brasil tem vivenciado a incrustação de políticas públicas de segurança alimentar consideradas mais alternativas nos diversos âmbitos governamentais (federal, estadual e municipal). Os primeiros anos do século XX tornaram-se marcantes porque o conceito mais amplo de segurança alimentar finalmente começou a sustentar uma pauta de políticas públicas destinadas à redução da fome da população miserável e ao aumento de ações solidárias para pessoas em situações de marginalização no país (incluindo pessoas produtivas, como trabalhadores rurais, agricultores familiares etc.). Desde 1997, quando a Cúpula Mundial da Alimentação (uma arena de representação dos governos dos países vinculados à ONU) finalmente conseguiu produzir em consenso um conceito de segurança alimentar amplo para subsidiar políticas públicas aplicáveis nos mais diversos países (dos desenvolvidos aos subdesenvolvidos), alguns programas começaram a ser executados no Brasil. De lá para cá, os esforços de vários governos no Brasil (locais, estaduais e federais) produziram a efetivação de várias políticas de segurança alimentar (Paulillo; Pessanha, 2002). As políticas de segurança alimentar devem responder pela produção, distribuição, acesso e o consumo de alimentos e devem estar ligados a valores fundamentais da população: 1) saúde, 2) higiene, 3) meio ambiente, 4) autenticidade e 5) solidariedade. Todos esses valores são socialmente construídos e compartidos em redes de políticas focadas para a funcionalidade e adaptação de um padrão alimentar com eqüidade para a população mal nutrida.

Os valores ligados ao eixo da saúde envolvem as dimensões dietética e farmacêutica ligadas à composição nutricional dos alimentos – o conteúdo protéico, de fibras, colesterol etc. Para tal, a educação alimentar da população carente é fundamental. O segundo eixo é o da higiene e seguridade dos alimentos, com a ausência dos elementos tóxicos ou nocivos. Essas noções estão indissociavelmente ligadas a necessidades de informação, de garantias e de

3

controles sobre as condições da produção e da distribuição, e sobre as normas de embalagem. Assim, a certificação de produtos alimentares aparece como questão crucial.

O terceiro eixo é o ecológico ou orgânico, que corresponde à produção de alimentos sem riscos tóxicos e a reivindicação do respeito ao meio ambiente. A demanda alimentar deve concernir relevância tanto à qualidade do alimento quanto à maneira de produzi-lo e a ecologia é um valor crescente nos hábitos de vida da população. Tanto que, nos países desenvolvidos, há relevantes movimentos de apoio dos consumidores pela preservação do meio ambiente. O quarto eixo é o da autenticidade, que se refere aos valores naturais e tradicionais da produção agroalimentar, à valorização da origem dos produtos e às especificações dos processos produtivos agrícolas e agroindustriais (desde a utilização da terra até a forma de processamento). Enfim, são os ideais do saber fazer. O quinto eixo é o da solidariedade, no qual os valores morais e ideológicos impulsionam a participação da população bem nutrida em ações humanitárias no processo de consumo, através da compra de um produto socialmente correto em vez de outro. Nesses produtos o preço a ser pago é mais elevado por privilegiar a produção agrícola e o processamento desses alimentos de assentamentos rurais, de pequenas propriedades, de produtos ecologicamente corretos, a ausência da mão-de-obra infantil etc. Muitos exemplos existem como o comércio justo internacional, os mercados institucionais municipais e dos produtos agroindustriais familiares que estão crescentemente sendo utilizados por atores sociais imbuídos de cristalizar o eixo solidariedade das políticas de segurança alimentar no mundo capitalista. Portanto, uma política na área de segurança alimentar local ou regional deve incluir quatro esferas integradas de atuação e temáticas de intervenções: produção, acesso, consumo e distribuição de alimentos. A primeira dimensão se refere à produção de alimentos nas áreas rurais e urbanas, como assentamentos rurais, pequenas propriedades nas quais prevaleçam à agricultura familiar e hortas urbanas (comunitárias e escolares). Nesse aspecto há necessidade de intervenções que visem o desenvolvimento da capacitação do associativismo da agricultura familiar e das comunidades urbanas do município ou região, cursos de qualificação para produtores e trabalhadores rurais e a agregação de valor através da agroindustrialização da produção familiar. A segunda dimensão abrange programas de distribuição suplementar ou emergencial de alimentos a grupos específicos, como nas áreas de alimentação escolar, hospitais, instituições de caridades, penitenciárias etc. A terceira dimensão está relacionada ao acesso de alimentos, incluindo ações no campo de abastecimento e comercialização e a quarta dimensão, do consumo, engloba a educação alimentar, a educação para o consumo sustentável e a organização e treinamento dos consumidores e outros atores produtivos e públicos envolvidos na política. Essas últimas dimensões necessitam de intervenções temáticas nos âmbitos das tecnologias de gestão de alimentação e abastecimento institucional que visem à consolidação das redes de proteção e cooperação dos atores locais e regionais, as quais abarcam ações como inclusão de alimentos da agricultura familiar na merenda escolar, cursos de capacitação para merendeiras e membros dos conselhos de alimentação e rural dos municípios, banco de alimentos, colheita urbana, central de abastecimento solidário, serviço de inspeção municipal, programas de aquisição de alimentos, restaurante popular e programas de treinamento de tecnologias de gestão da agricultura familiar etc (Paulillo; Almeida, 2005). Os padrões institucionais, normas e valores sociais próprios de cada localidade sinalizam uma capacidade de estabelecimento de pautas de desenvolvimento social de caráter relativamente endógeno, desde que os processos de reestruturação não apresentem um caráter estritamente econômico, mas envolvam decisões de índole política e o desenvolvimento do capital social localizado.

Nesse caminho, a contribuição da teoria endogenista é identificar que fatores de produção atualmente decisivos são determinados dentro da região e não de forma exógena,

4

como era, até então, entendido. Por conseguinte, logo se concluiu que regiões dotadas desses fatores ou estrategicamente direcionadas para desenvolvê-los internamente teriam melhores condições de atingir um desenvolvimento acelerado e equilibrado. Podem-se identificar duas dimensões no desenvolvimento regional endógeno. A primeira é econômica, na qual a sociedade empresarial local utiliza sua capacidade de organização da forma mais procedente possível (os fatores produtivos da região). A segunda é sócio-cultural, na qual os valores e as instituições locais servem de base para o desenvolvimento local ou regional.

Essa tendência é marcada por estudos sobre redes institucionais “que permitem ações cooperativas – que incluem, evidentemente, a conquista de bens públicos como educação, saúde, informação - capazes de enriquecer o tecido social de uma certa localidade” (Abramovay, 2003; p.84). Ela começa a ser discutida na produção acadêmica voltada a atores locais excluídos, necessitando ser aprofundada. A importância das políticas de segurança alimentar no desenvolvimento rural brasileiro e seu viés local e regional Nos continentes asiático e africano a fome é resultado da ausência de alimentos. Mas existem países em que a fome é o resultado da extrema desigualdade social (faltam renda mínima, educação mínima, informação mínima e empregos dignos para uma parte da população). O Brasil enquadra-se no segundo grupo. Desde os anos 70, o país vem elevando sua produção de alimentos com sucessivos recordes de safra, porém a desigualdade social só aumentou. No caso da desigualdade de renda, em 2000 a distância entre a renda dos 20% mais pobres e a dos 20% mais ricos do Brasil foi de 33 vezes, segundo o IPEA (Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas). Os 20% da população brasileira mais pobre recebem apenas 2% da renda, segundo o Banco Mundial. Como comparação, o percentual é de 3,1% na Argentina e de 4% na Bolívia. Entretanto, o acesso à renda mínima individual também não garante a segurança alimentar de um povo. Á curto prazo ela é bem-vinda, porém, em longo prazo a renda mínima poderá se tornar o norte de um programa exclusivamente assistencialista, viciando ainda mais um sistema de perfil concentrador, desigual e excludente, do qual a redução ou precariedade do emprego e a escassez de saúde, educação e informação das pessoas são os principais resultados.

A segurança alimentar vai além do acesso à renda porque deve ser reconhecida como um recurso fundamental de inclusão social. Isso significa fazer com que as camadas sociais marginalizadas tenham acesso a recursos básicos da vida em sociedade (como emprego, educação, saúde, informação etc.) e possam participar das decisões que afetam suas vidas. Este último aspecto é muito importante porque, com o avanço da globalização e a fragmentação do Estado, as agendas de decisões relevantes (em setores produtivos ou não produtivos) estão cada vez mais distantes e fechadas para grande parte dos empreendedores e trabalhadores. Em algumas redes de orquestração de interesses estão fechadas até mesmo para os governantes. De acordo com Maluf (2000), o acesso aos alimentos pela sociedade seria possível se houvesse oportunidades de trabalho e geração de renda, diminuindo assim a desigualdade social que tanto afeta o consumo alimentar. Assim, a segurança alimentar deveria possuir uma relação direta com a igualdade social no plano macroeconômico, substituindo a ênfase dada apenas à produção de alimentos, que predominou até os anos 70. O adequado acesso aos alimentos teve como pré-requisito uma sociedade mais igualitária, em que os níveis de emprego e de salários permitiriam à população adquirir seus alimentos sem comprometer outras necessidades básicas.

5

Assim, o problema de segurança alimentar começou a ser visto não apenas como a falta de oferta de alimentos à população. Em muitos períodos da história foi observada uma presença de grandes estoques de alimentos, tanto em nível internacional quanto em nível nacional, fazendo com que o foco das discussões convergisse para a garantia da capacidade de acesso da população aos alimentos, especialmente nos países de Terceiro Mundo (Paulillo & Pessanha, 2002). De acordo com Belik (2004), em 2003, 53 milhões de pessoas viviam em situação de insegurança alimentar só na América Latina. Assim, políticas “alternativas” de segurança alimentar (com considerável ênfase na dimensão municipal) começaram a surgir lentamente nos países e sendo operadas pelos governos dos países de modo paulatino, principalmente em regiões subdesenvolvidas e em desenvolvimento do globo.

A construção social de baixo para cima com o foco na inclusão social é o processo mais importante e inovador de tais redes organizadas localmente. Esses aspectos assumem especial importância quando se pretende focar lugares (municípios ou regiões) que possam alcançar a segurança alimentar e, ao mesmo tempo, se adaptar ao intenso processo competitivo dos fluxos agroindustriais globalizados sem abandonar o foco da eqüidade social. A inclusão social pode atingir esses ambientes de produção agrícola e alimentar e se tornar um dos eixos fundamentais de um programa de segurança alimentar, pois é nos municípios agrícolas e agroindustriais que existe a possibilidade do envolvimento de pequenos agricultores em situações de marginalização dos mercados tradicionais e de trabalhadores em situações de precarização profissional e social. Assim, a prioridade da segurança alimentar não recai apenas na demanda (com a alimentação adequada para a criança, o idoso, o doente etc.), devendo alcançar também a oferta (com as novas possibilidades de venda dos alimentos de pequenos agricultores e fabricantes de alimentos de um município ou região). Desta forma, um programa de segurança alimentar pode potencializar o desenvolvimento local com inclusão social.

Trata-se, portanto, de um conceito de inserção social que deve permear a constituição de redes locais de segurança alimentar. Para o Brasil, essa questão deve ser analisada sob uma particularidade relevante, pois como Celso Furtado mostrou, a formação econômica brasileira foi heterogênea em termos estruturais, tecnológicos e regionais. Isso é fundamental para tentar resolver qualquer distorção social do país dependente da elaboração e efetivação de políticas públicas. Assim, o âmbito local deve se tornar o espaço de realização de políticas públicas de segurança alimentar.

Uma rede de segurança alimentar formada localmente pode articular em torno de si um conjunto de empresas, associações de interesses, organizações não governamentais, cooperativas, agricultores, agências públicas estatais, prefeituras municipais, universidades, centros de pesquisa etc. São as redes políticas locais que podem conceber soluções de segurança alimentar de modo singular e específico para cada lugar, caso seja necessário potencializar a particularidade local para uma rede de segurança alimentar, pois em muitos casos a institucionalidade de uma política pública lançada pelo Governo Federal poderá ser suficiente. Isso significa que, mesmo diante do processo de globalização, as condições específicas de um município ou região – suas redes organizacionais e seus contornos culturais - não são irrelevantes. As formações ou renovações dos circuitos regionais produtivos concorrem para as mudanças sociais dos lugares, pautados nas atribuições de suficiência, estabilidade, autonomia e sustentabilidade da produção alimentar. Marco teórico-metodológico para análise de políticas públicas de segurança alimentar local

6

As mudanças ocorridas no Estado têm limitado sua capacidade de definir e implementar as políticas públicas. Na dimensão da segurança alimentar no país isso também acontece. A multiplicação dos atores implicados nas políticas coloca o desafio de estudar as organizações e de interpretar a ação política em termos de ação coletiva. As redes de política pública que se formam condicionam um processo de análise da ação pública e também das interações entre os diferentes componentes do Estado e os grupos de interesses privados. Os estudos que trabalham com a noção de redes de ação pública enfatizam muito mais as dimensões horizontais de coordenação da ação pública, os arranjos informais e os problemas de governança do que as relações relativas à hierarquia (Romano, 1999:214).

As redes hoje refletem trocas importantes dentro das formas de governança, principalmente em gestões de programas de segurança alimentar. Estas formas refletem a caracterização cada vez mais complexa da sociedade civil e dos governos, a importância crescente da informação e do conhecimento dos agentes envolvidos em qualquer política, a confiança do governo em atores não governamentais para formular e implementar políticas públicas, as transparências em resultados da gestão pública etc. Assim, o estudo e o acompanhamento da ação pública a partir da abordagem de redes significa: 1) dispor no mesmo plano de análise os atores estatais e não estatais, sendo o poder público avaliado da mesma forma que os atores externos - como atores concretos (como os ministérios, as agências de regulação, as comissões legislativas, as secretarias de governo – estaduais e municipais etc.) – e que podem se diferenciar pelas funções (deliberativa, regulatória etc.) ou por seus objetivos, com estratégias e que podem até mesmo entrar em conflito; 2) considerar as políticas públicas a partir da base e não do alto, o que significa destacar o modo da implementação da política pública (as tomadas de decisões e reformulação dos problemas); 3) resgatar a complexidade do setor público ou setor de ação pública (exemplo: política industrial, política agrícola, política educacional), pois dentro de cada um desses setores podem operar mais de uma rede.

Nessa abordagem, as instituições são colocadas no centro da própria sociabilidade humana, permitindo encarar o desenvolvimento como resultado histórico de certas formas determinadas de coordenação. A organização institucional é vista como um sistema político e econômico que estrutura o comportamento coletivo e gera resultados distintos1.

De acordo com Romano (1999:32-50), estudos e pesquisas que utilizam o enfoque de redes de coordenação ou de governança necessitam desenvolver metodologias específicas para estabelecer as fronteiras analíticas dessas redes, bem como identificar as variáveis relevantes e suas inter-relações. Na seqüência do presente trabalho há um esforço de desenvolvimento de metodologias específicas para o acompanhamento e o estudo de programas de segurança alimentar em municípios brasileiros, e que começaram a se desenvolver através de políticas públicas lançadas pelos governos federal (como o PAA – Plano de Aquisição de Alimentos para a Alimentação Escolar) e municipais (como varejões populares, compras locais para a merenda escolar, agroindústrias familiares, restaurantes populares, hortas comunitárias, etc.), porém estes últimos sob o mesmo macro-ambiente institucional.

Isso significa, em primeiro momento, que um modelo de avaliação da eficácia de programas de segurança alimentar local pode seguir um conjunto relativamente grande de indicadores comuns para todos os municípios brasileiros. Entretanto, importa ressaltar também que os atributos lançados para estes modelos de acompanhamento de políticas

1 As importâncias das instituições se traduzem na própria visão do mercado como instituição e não como um espaço neutro de encontro de compradores e vendedores. Mercados são construções sociais que refletem o ambiente institucional em que se inserem e não simplesmente sistemas universais de formação de preço. A universalidade do indivíduo maximizador está longe de ser uma premissa universal dos comportamentos humanos, o que abre um horizonte promissor para a própria atividade política. (Abromovay, 2001).

7

públicas locais podem considerar particularidades do município (caso seja muito importante para avaliar qualquer política de segurança alimentar local), obtidos por métodos fundamentalmente indutivos, sobretudo na recomposição de narrativas históricas dos lugares. Isso não exclui o esforço de desenvolvimento do método de avaliação de uma política pública de segurança alimentar, mas apenas alerta que este movimento deverá ser mais complexo do que inicialmente se imaginava para não ignorar as institucionalidades locais (crenças e outras convenções do local, dependências de rotina de gestão do poder público, limitações econômicas, geográficas e jurídicas etc.).

Assim, a racionalidade dos atores será considerada, porém o modelo de avaliação das políticas trará embutido que esta razão não é suficiente para compreender por completo a ação, já que a conduta dos indivíduos e dos grupos só se explica socialmente. Enfim, a racionalidade é limitada pelo contexto, ou seja, influenciada por crenças partilhadas, por normas monitoradas e aplicadas por mecanismos que emergem das relações sociais (Abramovay, 2003).

Assim, uma análise histórica é que permitirá identificar os principais atores que influenciam ou participam do processo de elaboração e implementação das políticas em cada rede de segurança alimentar formada (com os interesses pessoais e os recursos que determinam as ações em cada etapa da investigação). A tabela 1 apresenta os elementos que podem caracterizar uma rede de segurança alimentar local e, por meio disso, sustentar um conjunto de indicadores de acompanhamento de políticas públicas voltadas para os eixos da saúde das pessoas, higiene e autenticidade dos alimentos, preocupações com o meio ambiente e a solidariedade para com pessoas marginalizadas ou excluídas socialmente nos lugares focados. Tabela 1 – Características da rede de segurança alimentar local. Características dos membros Características das conexões 1. Conhecimento/informação 1. Regras 2. Legitimidade 2. Centralidade 3. Reputação 3. Intensidade 4. Cooperação 4. Velocidade 5. Habilidades 5. Formalidade Fonte: Paulillo (2000). Caminhos de Pesquisa para Análise do Desenvolvimento das Redes de Segurança Alimentar Local Para a investigação e análise é relevante considerar a noção de políticas públicas como sistema de ação e de conhecimento (Muller, 1994). Por esta definição, pode-se tentar delimitar o conjunto de agentes e de organizações que interagem de maneira regular, num período determinado de implementação de ações públicas, com o objetivo de influenciar a formação e a colocação em prática de medidas e decisões que devem advir do poder público.

A observação participante, técnica derivada da Antropologia, bem como a montagem de diários de campo (Whitaker, 2002) compõe um instrumento precioso de coleta de dados e de análise de situações concretas.

O caráter participativo promove ampla interação entre os pesquisadores e os atores envolvidos, havendo grande diversidade nos graus de implicação dos atores. O conceito de ator é aqui entendido como “qualquer grupo de pessoas que dispõe de certa capacidade de ação coletiva consciente em contexto social delimitado”. A pesquisa participativa pauta-se pela realização de que seminários e entrevistas (abertas ou por questionários semi-estruturados), com a participação dos agentes sociais, econômicos e políticos de um campo organizacional, os quais configuram como os melhores

8

espaços para argumentar e comprovar as hipóteses formuladas ao longo da condução da pesquisa. Assim, os desenvolvimentos de projetos de avaliação de políticas públicas de segurança alimentar local (e suas redes formadas) devem ser apoiados em análises qualitativas e quantitativas dos dados provenientes das pesquisas de campo a serem realizadas. Um exemplo de uso de técnicas quantitativas que pode se desenvolver é a investigação dos níveis de segurança alimentar das famílias residentes nas áreas urbanas e rurais dos municípios selecionados, para posteriormente, acompanhar a evolução desses resultados, a partir da implementação dos programas de segurança alimentar em cada local. A classificação dos níveis de segurança alimentar populacional, a partir de investigação com as famílias urbanas e rurais, pode se dar em quatro níveis: 1. Segurança alimentar (Ocorre quando não há problema de acesso aos alimentos em termos qualitativos ou quantitativos e não há preocupação que os alimentos venham a faltar); 2. Insegurança leve (Ocorre quando há preocupação com a falta de alimentos no futuro próximo e quando ocorrem arranjos domésticos para que os alimentos durem mais); 3. Insegurança moderada (Ocorre quando há o comprometimento da qualidade da alimentação, buscando manter a quantidade necessária. Neste nível de insegurança, inicia-se a redução da quantidade de alimentos entre os adultos), e 4. Insegurança severa (Ocorre quando há a restrição da quantidade de alimentos, levando à situação de fome entre adultos e crianças); Um instrumento de coleta de informações deve ser desenvolvido, por meio de questionários estruturados e semi-estruturados. Um bom exemplo de instrumento de coleta de informações é aquele atualmente utilizado pela Rede Alimenta da UNICAMP (Universidade Estadual de Campinas). Concomitantemente lança-se mão de outras técnicas qualitativas de investigação: como a dinâmica dos diagnósticos participativos, que já é um instrumento de larga utilização por órgãos oficiais e não-governamentais no trato com populações rurais e urbanas em geral. O diagnóstico participativo aliado à técnica do diário de campo aumentará a capacidade de penetração na análise das tensões geradas a partir da mobilização dos agentes no campo de forças e na busca de recursos de poder nos espaços regionais e locais.

Complementando essas técnicas, devem ser levantados dados secundários, tanto aqueles disponíveis em banco de dados oficiais, quanto através do tratamento das informações contidas nas atas dos conselhos municipais (rural, educação e saúde), nas peças orçamentárias municipais e demais documentos oficiais de âmbito municipal. Com isso, ter-se-á uma visão do comportamento administrativo dos agentes políticos, assim como da materialização (ou não) das propostas e projetos dos distintos fóruns políticos nos quais a problemática da insegurança alimentar rural são discutidas, delineando caminhos para formulação de redes de proteção e cooperação locais na temática da segurança alimentar que visam à inclusão social.

Sempre que necessário, auxiliando o tratamento e a análise dos dados, devem ser realizadas tomadas de depoimentos dos agentes mais destacados que a pesquisa revelar. Com isso, obtém-se uma maior clareza dos objetivos e estratégias de cada conjunto de agentes que a investigação visa acompanhar. A participação de atores relevantes em cada local contribuirá para a construção dos principais indicadores que nortearão a montagem dos questionários e que serão delineados a partir do programa a ser avaliado em cada município pesquisado. Etapas de Pesquisa: 1) Realizar procedimentos de avaliação qualitativos e quantitativos para investigar os níveis de segurança alimentar das famílias residentes nas áreas urbanas e rurais dos municípios selecionados, para posteriormente, acompanhar a evolução desses resultados, a partir da implementação dos programas de segurança alimentar em cada local. Pode-se partir da validação da metodologia e de instrumento de coleta de informações da “Rede Alimenta”

9

da Universidade Estadual de Campinas, através da qual é possível classificar as populações em quatro níveis: 1. segurança alimentar; 2. insegurança leve; 3. insegurança moderada, e 4. insegurança severa; 2) Construir indicadores de avaliação de eficácia e aplicabilidade das políticas locais de segurança alimentar nos municípios selecionados e, a partir daí, mostrar as diferenças das políticas de segurança alimentar que envolvam a agricultura familiar; 3) Avaliar os programas de segurança alimentar dos municípios selecionados com base nos indicadores selecionados e consolidados, mostrando a eficácia dos referidos programas; 4) Mostrar as práticas de gestão e as diferenças de governanças utilizadas pelos programas de segurança alimentar nos municípios selecionados e os entraves organizacionais existentes, com o objetivo de propor ações de melhoria para que ele seja o mais eficiente possível na realização de sua tarefa; 5) Discutir as conseqüências de implementação de políticas de segurança alimentar para os modos de vida das populações investigadas; 6) Analisar as possibilidades das políticas de segurança alimentar modificarem hábitos alimentares e práticas comerciais de produção, de comercialização e de consumo de alimentos. Principais indicadores de avaliação das políticas de segurança alimentar que formam redes locais de inclusão da agricultura familiar Sabe-se que o perfil estrutural de um município pode ser definido para muito além da classificação em tamanho de sua população. A definição desse perfil deve considerar a inserção em projetos de desenvolvimento nesses locais, pelo enfoque diferenciado da gestão. Nos casos dos setores profissionais e também do contingente populacional que participam das políticas de segurança alimentar executadas em cada município importa ressaltar o modo como eles podem se adaptar. Os setores administrativos e o público-alvo estão submetidos a filtros institucionais complexos e de difíceis compreensões (como regras, normas, limites de financiamento dos governos federal e estadual para políticas públicas com essa finalidade, exigências e procedimentos de controle, convenções culturais sobre alimentação que influenciam as preferências do público-alvo, como crianças, idosos, gestantes etc.). Estes filtros surgem dos mais variados campos (econômicos, políticos, tecnológicos, sociais e culturais).

As políticas de segurança alimentar destacadas neste trabalho são aquelas desenvolvidas localmente (e que podem se diferenciar em alguns aspectos de operacionalização), porém há um arcabouço institucional horizontal ou padronizado para os municípios seguirem e se adaptarem. Geralmente esses arcabouços são lançados e regulados pelo Governo Federal, como é o caso do PAA (Programa de Aquisição de Alimentos da merenda escolar) ou de qualquer outro procedimento legal de compra de alimentos para a alimentação escolar local, realizados por uma prefeitura municipal, porém sob as mesmas regras e normas válidas em todo o país. É nessa horizontalidade institucional, em nível mais macro, que o trabalho inicialmente se apóia para desenvolver um conjunto de indicadores de acompanhamento para eficácia das políticas de segurança alimentar. Os indicadores que serão apontados também possuem certa flexibilidade para registrar as diferenças entre as localidades e, com isso, encontrar melhor precisão para avaliações das gestões das políticas e os desenvolvimentos das respectivas governanças nas redes institucionalizadas.

As iniciativas das agroindústrias rurais constituem redes locais de segurança alimentar tratada de maneira ampla e são apontadas como uma das alternativas para a reversão das

10

conseqüências sociais e econômicas desfavoráveis do meio rural. Impulsiona a geração, direta e indireta, de novos postos de trabalho e de renda aos agricultores familiares e promove a sua (re) inclusão social e econômica dentro deste modelo econômico atual.

Somente no Estado de São Paulo foram contabilizadas 3.112 UPAs (Unidades de Produções Agrícolas) que desenvolviam atividades industriais de acordo com a pesquisa amostral realizada (IEA, 2006). As estimativas indicaram que o valor anual da produção da indústria rural paulista em 2001 foi de R$ 26.295.020,79, sendo as atividades de leite pasteurizado e processamento de madeira as que mais contribuíram para esse resultado, com percentuais de aproximadamente 31% e 27%, respectivamente. Dentre as demais, destacaram-se a fabricação de queijos, iogurte, manteiga, creme e doce de leite (21%) e a confecção de doces, compotas, geléias, conservas, pães, roscas e bolachas (15%) (dados do IEA, 2006).

As agroindústrias utilizam os produtos originados da própria agricultura familiar e geram canais de comercialização em níveis local e regional, constituindo redes locais em que os atores individuais ou coletivos buscam um conjunto de recursos nas mais diferentes esferas (econômica, política, jurídica, tecnológica, organizacional, social e simbólica). Portanto, tanto na esfera local quanto na regional, há um grande número de atores (individuais, coletivos locais, regionais, estaduais etc.) que interagirão entre si segundo os seus recursos de poder. Os diferentes atores podem estar representados pelos assentados ou agricultores familiares tradicionais, pelas formas de organização (sindicatos, associações, cooperativas), pela estrutura da produção e sua agregação de valor (canais de comercialização, agroindústrias), pelo mercado consumidor, por agentes governamentais, dentre outros. Nesse sentido, as decisões para a agregação de valor da produção vão além da esfera econômica, sendo definidas no âmbito do conjunto dos recursos de poder entre os diferentes atores locais, embora os resultados da referida agregação possam ser medidos por meio de parâmetros econômicos. O quadro 1 mostra as principais variáveis e seus indicadores a serem analisados em projetos de acompanhamento de políticas públicas de agroindústrias familiares.

Quadro 1 Variáveis e Indicadores para Acompanhamento de Programas da Agroindústria Familiar.

Variáveis/Recursos Informações/Indicadores 1. Produtos e Tecnologia: 1.1.Caracterização dos produtos processados.

Principais matérias-primas agrícolas e sua origem; produtos finais processados; outros produtos que entram em fases intermediárias do Processamento.

1.2. Qualidade dos produtos em seus diferentes aspectos:

1.2.1. Aspecto ecológico; Características do processo da produção da matéria-prima e da industrialização dos produtos em condições favoráveis para a saúde dos consumidores e para o meio ambiente (não contaminação da água, sol e ar com uso inadequado de agrotóxicos na produção agrícola e na industrialização na identificar contaminações na matéria prima e outros tipos de contaminações com acréscimo de produtos químicos no processo).

1.2.2. Aspectos facilidade de uso, organoléptico e aparência dos produtos;

Aparência dos produtos; Embalagem segura; embalagem bonita atraente; tempo de vida para consumo dos produtos; capacidade de estocagem dos produtos; aroma, cor, textura, sabor dos produtos e facilidade de usos e manuseios dos produtos.

1.2.3. Aspecto nutricional; Quantidade e qualidade que o organismo necessita e composição de nutrientes favorável à nutrição humana (composição nutricional).

1.2.4. Aspecto da qualidade do produto; Técnicas de controle da qualidade; qualidade geral (aspecto

11

tecnológico, social e cultural); atendimento ao consumidor; garantia de origem e inspeção.

1.2.5. Aspectos tecnológicos; Nível de sofisticação dos equipamentos; nível de automação; compatibilidade dos equipamentos com a produção prevista e a mão-de-obra disponível (modelo tecnológico); tecnologia de informações (conhecimento técnico, da organização da produção, da dinâmica do mercado etc.), tecnologia de gerenciamento e tipo e nível de especialização da mão-de-obra no processo e no campo.

1.2.6. Diferenciação dos produtos Produtos diferentes com o mesmo escopo de produção e visando diferentes “desejos” dos consumidores;

2. Localização do assentamento e da agroindústria

2.1. Localização do Assentamento (região do assentamento):

População urbana e rural na região do assentamento.

Produção agrícola: área colhida, produção (quantidade, valor e rendimento médio).

Produção de origem animal. PIB a preços básicos segundo o ramo de atividades. Características dos assentamentos da região (famílias

assentadas, área (ha), assentamento, capacidade de famílias, ano de criação).

2.2. Localização da Agroindústria: Aproveitamento de mão-de-obra familiar e da matéria-prima de baixo custo; reaproveitamento dos resíduos da industrialização no processo produtivo e a gestão do empreendimento pelos agricultores acompanhando todo o processo;

3. Econômica e financeira 3.1. Custos Custos detalhados da produção agrícola, processamento e

distribuição dos produtos processados, custos de transação (telefonemas, contratos, oportunidade, incertezas, freqüência das transações, especificidades de transações etc.) e custos com a falta ou perdas de produtos no mercado final (custo da falta de qualidade ou gestão).

3.2.Financiamentos Financiamento agrícola, de maquinários, estrutura física e de mão-de-obra (análise comparativa dos financiamentos realizados com outros possíveis de serem realizados).

3.3. Variáveis da Organização Industrial Escala de produção e escopo de produção. 3.4. Rentabilidade e Agregação de valor Preço de venda, taxa de lucratividade por produto e

agregação de valor ao produto agrícola. 3.5. Renda e condições de vida Receita total, média de trabalhadores, sobras distribuídas e

valor da hora trabalhada. Comparativo da renda dos cooperados com o salário mínimo

do Brasil e os rendimentos dos domicílios rurais da região Idade da população do assentamento Escolaridade dos habitantes do assentamento Desistência das famílias associadas Situação atual em relação à vida anterior ao assentamento 4. Canais de Comercialização Venda direta ao consumidor (porta-a-porta). Vendas em feiras de produtores. Vendas para varejistas (locais e regionais). Venda para intermediários. Venda no próprio local (assentamentos). Vendas institucionais e outras. 5. Recursos Organizacionais

12

5.1. Estratégia organizacional Cooperativismo da produção e outras formas de organização.

Orientação/ organização política: luta pela reforma agrária e reivindicações próprias

Busca de especialização de mão-de-obra Participação nas decisões, gestão democrática Organização política Organização executiva 5.2. Infra-estrutura Institucional

Institutos de pesquisa, Universidades, Centro de treinamentos, cursos de especialização, Apoio de instituições e movimentos sociais (MST, CONCRAB...) e informações compartilhadas na região.

5.3. Outras estratégias da produção Parcerias, proximidade com o mercado e fornecedores, terceirização, sub-contratação e uso de marca própria ou institucional (próprio assentamento ou cooperativa).

6. Organização Política 6.1. Formas de Organização Política Associações, Cooperativas, Sindicatos, Consórcios etc. 6.2. Poder das Organizações Políticas Poder de representação e de aglutinação 6.3.Relação com o poder local Incentivo à produção e à comercialização, treinamento, local

para processamento, outras ajudas pontuais e específicas. 7. Recursos Jurídicos e Constitucionais Leis, Regras, normas, sansões legitimadas, corpo jurídico

próprio ou da organização etc. 8. Recurso Social Referente ao capital social dos atores produtivos e não

produtivos que estão do local e suas capacidades de formular políticas públicas de proteção e cooperação social, formando uma rede social sólida e includente. Essas redes devem estar norteadas por elementos do capital social (reputação, fidelidades, reciprocidade, etc.).

9. Recursos Simbólicos Baseados sobre conhecimento e o reconhecimento, como a imagem, como a imagem da marca (goodwill investment), a fidelidade à marca (brand loyalty), etc.; poder que funciona como uma forma de crédito, sustentado pela confiança ou pela crença dos que lhes estão submetidos porque estão dispostos a atribuir créditos.

Fonte: Elaboração do autor, 2006.

Outros programas de inclusão de alimentos produzidos por agricultores familiares estão sendo implementados nas mais diversas regiões do Brasil, seja por iniciativa do Governo Federal (com o PAA – Programa de Aquisição de Alimentos) seja por iniciativas estaduais (com programas de perfil setorial para cadeias produtivas com elevado grau de marginalização de produtores rurais) e municipais (com políticas construídas localmente para a compra de produtos regionais e que apresentam nessas áreas elevadas condições de oferta). Esses programas contemplam todos os eixos da segurança alimentar que foram apontadas acima e justificam a grande diferença existente entre programas de segurança do alimento (que pode abarcar até mesmo os quatro primeiros eixos apontados – saúde, higiene, meio ambiente e autenticidade) e de segurança alimentar (que acrescenta aos quatro primeiros eixos, e como objetivo fundamental, a solidariedade).

Muitos são os municípios que já adotaram políticas deste tipo. Alguns exemplos interessantes podem ser citados, como a inclusão do suco de laranja natural pasteurizado na merenda escolar de Bebedouro-SP, a carne suína em Xanxerê-SC, o peixe em Santos-SP, o leite em São Carlos, hortículas em Catanduva-SP etc.

As aquisições de gêneros alimentícios para as merendas de pré-escolas e ensino fundamental revelam um componente importante do processo de gestão da alimentação

13

escolar de cada município. Independente da origem dos recursos (seja por meio do PAA do governo federal, seja pelo empenho financeiro realizado por algum governo municipal ou estadual), a presença deste tipo de programa mostra que o município está imbuído de praticar a segurança alimentar de modo amplo. Assim, uma avaliação do processo de gestão da alimentação escolar municipal deve contemplar essas práticas, que podem ser sintetizadas em questões objetivas como: 1) se a prefeitura comprou de produtores rurais da região ou município; 2) quantos produtores venderam ao longo do ano e qual o valor; 3) se essa compra envolve associações e/ou cooperativas; 3) se utiliza o PAA (Programa de Aquisições de Alimentos do Governo Federal) e quantos produtores foram beneficiados no ano; 4) se adquire alimentos de horta comunitária ou horta escolar e qual o valor estimado; 5) se adquire alimentos da padaria municipal e qual o valor estimado desses produtos e 6) se existe algum programa contínuo da prefeitura para aquisição de alimentos da agricultura familiar.

As questões acima são úteis para começar a mostrar que existem indicadores interessantes para a avaliação da eficácia e da aplicabilidade da gestão da alimentação escolar nos mais variados municípios (como deverá ser demonstrado ao longo do texto). A indicação do nível de eficácia de uma política pública de segurança alimentar será útil não apenas para o conhecimento e a transparência necessária para o aproveitamento dos recursos financeiros, jurídicos e organizacionais despendidos, mas principalmente como elemento orientador de novas etapas desses programas (inclusive podendo chegar à avaliação de seu prosseguimento). É por isso que estes e os demais programas devem ser objetos de investigação nos municípios do país (além da gestão da alimentação escolar e da compra de produtos de agricultores familiares para a merenda escolar, as hortas escolares, hortas comunitárias, os varejões populares da agricultura familiar e os restaurantes populares).

Os indicadores para avaliação do processo de gestão da alimentação escolar devem envolver mais cinco módulos, além do módulo de verificação da quantidade e qualidade dos recursos voltados para a agricultura familiar local. Os outros cinco módulos são os seguintes: a) dados gerais do programa nacional da alimentação escolar no município (devendo conter informações sobre a forma de administração, forma de preparo e distribuição da alimentação escolar, número de escolas estaduais e municipais - inclusive creches - que receberam alimentação da prefeitura no ano, e o número de alunos que receberam alimentação escolar ao longo do ano); b) recursos destinados para a compra de alimentos para a merenda escolar (envolvendo informações sobre a diferença do saldo do ano anterior para o ano analisado, recursos transferidos pelo FNDE no ano, rendimento do recurso do FNDE no ano, complementação do município no ano para compra de alimentos, total repassado do governo estadual para o município, outros recursos utilizados para essa finalidade); c) Execução do Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE (número de dias atendidos no ano analisado, número total de refeições servidas – tipo a merenda principal mais outro alimento na entrada ou saída do aluno, o aporte calórico médio das refeições no ano, aporte protéico médio das refeições, custo médio das refeições por aluno por dia – que é o gasto de compra dos alimentos dividido pelo número de refeições, outro alimento servido para alunos que não são integrais); d) operação e funcionalidade do Conselho de Alimentação Escolar – CAE (envolvendo informações sobre o número de reuniões feitas pelo conselho no ano analisado, modo de escolha dos representantes da sociedade civil, detalhes sobre o parecer do CAE em relação a prestação de contas no ano analisado, nível de participação do CAE no programa de alimentação escolar – de muito atuante a pouco atuante); e) um módulo final contendo outras informações relevantes para avaliação do modelo de gestão da alimentação escolar de um município – ou seja, para além da avaliação do processo de aquisição de alimentação escolar que já foi exposto mais acima. As informações são as seguintes: se havia nutricionista exclusivamente responsável pelo programa de alimentação escolar e qual a sua carga horária, número de merendeiras ou funcionários envolvidos exclusivamente no preparo da

14

alimentação escolar no ano, se a prefeitura contratou empresas para fornecimento de alimentação escolar, se as refeições foram terceirizadas e qual o valor destinado no ano para isso, se existem hortas escolares e qual a quantidade, se essas hortas foram criadas por iniciativa da secretaria ou das próprias escolas ou de empresas locais, se foi implantado o sistema de auto-serviço e se há refeitório com mesas e cadeiras, se a prefeitura ofereceu cursos sobre educação alimentar aos alunos e também cursos de capacitação às merendeiras.

O quadro abaixo apresenta os principais indicadores que devem ser utilizados para a avaliação da gestão da alimentação escolar de cada lugar (seja por meio do PAA seja por outro modo de aquisição – neste caso movido por uma gestão mais especificamente local).

Quadro 2 - Variáveis e Indicadores para Acompanhamento de Programas da Alimentação Escolar (envolve o PAA). Variáveis/Recursos Indicadores Informações gerais Forma de preparo e distribuição da alimentação escolar,

número de escolas estaduais e municipais - inclusive creches - que receberam alimentação da prefeitura no ano, e o número de alunos que receberam alimentação escolar ao longo do ano.

Caracterização dos produtos processados. Principais matérias-primas agrícolas e sua origem; produtos finais processados; outros produtos que entram em fases intermediárias do Processamento.

Recursos destinados para a compra de alimentos para a merenda escolar

Informações sobre a diferença do saldo do ano anterior para o ano analisado, recursos transferidos pelo FNDE no ano, rendimento do recurso do FNDE no ano, complementação do município no ano para compra de alimentos, total repassado do governo estadual para o município, outros recursos utilizados para essa finalidade.

Execução do Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE

Número de dias atendidos no ano analisado, número total de refeições servidas – tipo a merenda principal mais outro alimento na entrada ou saída do aluno, o aporte calórico médio das refeições no ano, aporte protéico médio das refeições, custo médio das refeições por aluno por dia – que é o gasto de compra dos alimentos dividido pelo número de refeições, outro alimento servido para alunos que não são integrais.

Outras informações relevantes para avaliação da gestão da alimentação escolar local

Presença de uma nutricionista exclusivamente responsável pelo programa de alimentação escolar e qual a sua carga horária, número de merendeiras ou funcionários envolvidos exclusivamente no preparo da alimentação escolar no ano, se a prefeitura contratou empresas para fornecimento de alimentação escolar, se as refeições foram terceirizadas e qual o valor destinado no ano para isso, se existem hortas escolares e qual a quantidade, se essas hortas foram criadas por iniciativa da secretaria ou das próprias escolas ou de empresas locais, se foi implantado o sistema de auto-serviço e se há refeitório com mesas e cadeiras, se a prefeitura ofereceu cursos sobre educação alimentar aos alunos e também cursos de capacitação às merendeiras.

Qualidade dos produtos no aspecto ecológico Características do processo da produção da matéria-prima e da industrialização dos produtos em condições favoráveis para a saúde dos consumidores e para o meio ambiente (não contaminação da água, sol e ar com uso

15

inadequado de agrotóxicos na produção agrícola e na industrialização na identificar contaminações na matéria prima e outros tipos de contaminações com acréscimo de produtos químicos no processo).

Qualidade dos produtos no aspecto facilidade de uso, organoléptico e aparência

Aparência dos produtos; Embalagem segura; embalagem bonita atraente; tempo de vida para consumo dos produtos; capacidade de estocagem dos produtos; aroma, cor, textura, sabor dos produtos e facilidade de usos e manuseios dos produtos.

Qualidade dos produtos no aspecto nutricional;

Quantidade e qualidade que o organismo necessita e composição de nutrientes favorável à nutrição humana (composição nutricional).

Qualidade dos produtos no aspecto tecnológico

Nível de sofisticação dos equipamentos; nível de automação; compatibilidade dos equipamentos com a produção prevista e a mão-de-obra disponível (modelo tecnológico); tecnologia de informações (conhecimento técnico, da organização da produção, da dinâmica do mercado etc.), tecnologia de gerenciamento e tipo e nível de especialização da mão-de-obra no processo e no campo.

Diferenciação dos produtos Produtos diferentes com o mesmo escopo de produção e visando diferentes “desejos” dos consumidores;

Mecanismo de governança Indicadores Compra de produtos pelo PAA Compras da prefeitura para alimentação escolar junto

aos produtores rurais da região ou município; Período e valor das compras Número de produtores que venderam ao longo do ano e

qual o valor Associativismo Compra envolvendo associações e/ou cooperativas Integração com outros programas de segurança alimentar, como horta comunitária

Aquisição de alimentos de horta comunitária ou horta escolar e qual o valor estimado

Integração com outros programas de segurança alimentar, como padaria popular municipal

Aquisição de alimentos da padaria municipal e qual o valor estimado desses produtos

Continuidade da integração com agricultores familiares (por meio do PAA ou outros)

Existência de algum programa contínuo da prefeitura para aquisição de alimentos da agricultura familiar.

Recursos organizacionais desenvolvidos Existência de alguma estratégia de distribuição de suprimentos e da capacitação profissional da agricultura familiar envolvida

Recursos políticos desenvolvidos Vendas desses produtos ocorrendo em reuniões ou articulações para a formação de algum tipo de agrupamento desses agricultores familiares (em polls de venda, associações, cooperativas etc.).

Fonte: Elaboração do autor, 2006. Nota-se que a gestão da alimentação escolar em qualquer município pode ser avaliada

a partir de critérios bem objetivos e que devem servir para mostrar a eficácia e a aplicabilidade de uma política de segurança alimentar fundamental para o futuro de uma sociedade local porque envolve as crianças e adolescentes que estão estudando. Pode-se somar aos indicadores quantitativos alguns de ordem qualitativa, com formação das hortas escolares, o combate à terceirização com comidas industrializadas, a compra de alimentos regionais produzidos por agricultores locais etc. Assim, os limites das políticas de segurança alimentar local devem começar a ser descobertos por essa extensa avaliação do programa de alimentação escolar, contemplando ações de food security (segurança do alimento, isto é, contemplando os eixos da saúde das pessoas, higiene dos alimentos, autenticidade dos

16

produtos e respeito ao meio ambiente) e de food safety (abarcando o valor da solidariedade a atores em marginalização, como são os casos dos agricultores familiares e trabalhadores rurais). Os varejões populares dos produtores são programas alternativos para agricultores familiares criados pelos municípios que visam incentivar as produções de auto-consumo e conseqüente geração de excedentes para o mercado local que podem significar algum caminho em direção à sustentabilidade.. Destina-se à venda direta, no varejo, de produtos hortifrutigranjeiros, conservas, doces, de produtos derivados do leite e da industrialização artesanal, dos artigos oriundos do artesanato rural e outros gêneros alimentícios. Através deles, a agricultura familiar tem conquistado um espaço maior na agenda política, observados como uma iniciativa inovadora nos municípios do ponto de vista da gestão pública (Duval e Ferrante, 2006). Nesta iniciativa, as prefeituras disponibilizam o transporte de ida e volta dos produtores e suas mercadorias, barracas para exposição e um avental para os caracterizam. A renda dos produtores com a venda direta varia de R$ 400,00 a R$ 1.0000,00, mensais. O acompanhamento dessas iniciativas tem demonstrado que a partir da agricultura de autoconsumo pode-se vislumbrar uma alternativa de desenvolvimento possível, embora ainda restrita a um grupo pequeno de agricultores melhor estruturados para atender a demanda dos programas municipais (cerca de 30 produtores por municípios). A perspectiva de ampliação, tanto em termos de se aumentar a renda possível e de atender a mais famílias pode se configurar uma estratégia certa para muitas delas. Em contrapartida, tais produções podem chegar às cidades mais baratas e ao mesmo tempo com menos agrotóxicos. Questões como o lugar da agricultura familiar nas agendas políticas dos municípios, geração de desenvolvimento local/regional ou mesmo uma agricultura com práticas regenerativas são coladas em contraste com a dependência econômica dos pequenos produtores em relação aos grandes, o modelo convencional de produção agrícola e o abastecimento de alimentos no município sendo feito praticamente todo por plantações de outros Estados. São objetivos do programa de varejões populares locais : I - Facilitar, prioritariamente, o escoamento da produção agrícola dos agricultores familiares e de assentamentos rurais; II - Estimular a diversificação da produção agrícola municipal; III - Promover a auto-sustentabilidade financeira da agricultura familiar, melhorando sua condição sócio-econômica e estimulando a criação de novos empregos rurais; IV - Incentivar o trabalho e a organização associativa; V - Aumentar e diversificar a produção de hortifrutigranjeiros na região e nos assentamentos rurais; VI - Beneficiar o consumidor, por meio da comercialização de produtos a preços mais acessíveis, considerando-se a possibilidade da venda sem intermediários; e, VII - Ser instrumento da política de abastecimento e segurança alimentar do Governo Municipal. Quadro 3 - Indicadores de acompanhamento dos varejões populares. Forma de cultivo Tradicional ou orgânico. Coordenação Prefeitura, órgão da sociedade civil, parcerias etc. Recursos financeiros e organizacionais envolvidos e modo de manutenção dos custos

Prefeitura disponibiliza os espaços de comercializações, os custos de transporte, a estrutura e montagem das barracas e cursos de capacitações para comercializações.

Indicadores Econômicos e Sociais Número de produtores envolvidos, número de espaços de comercialização, número de dias na semana de comercialização, renda total mensal comercializada, renda média por produtor, índice de produtos não comercializados, custos médios dos produtos comercializados, redução dos custos dos produtos em relação aos outros pontos de

17

comercialização local e número de postos de trabalhos adicionais e perfis dos consumidores.

Localização estratégica Definições dos locais segundo critérios que facilitem a comercialização para a população

Indicadores produtivos e organizacionais Custos de Produções, mix de produtos, produtividade média, disponibilidade média de produtos ao longo do ano, tecnologia de produção adotada, recursos tecnológicos (maquinários, estufas, caminhões etc.) participação em associações ou cooperativas e cursos de capacitações.

Integração com outros programas de segurança alimentar, como padaria popular municipal.

Articulação dom Banco de alimentos, restaurantes populares e programas de aquisições de alimentos da agricultura familiar, etc.

Fonte: elaboração do autor 2006 As hortas comunitárias apresentam variadas opções de ocupação, de envolvimento da

população adulta e das escolas, de cultivo – orgânico ou tradicional, de organização – pela própria prefeitura ou entregue à comunidade do bairro, de parcerias – com igrejas, organizações não-governamentais etc.

Essas hortas estão avançando na maioria dos municípios que já efetivam outras políticas de segurança alimentar (como banco de alimentos, hortas escolares, compra de alimentos da agricultura familiar local para a merenda escolar etc.). A dificuldade de custos de manutenção das hortas comunitárias é uma das preocupações crescentes que as administrações municipais enfrentam. Além da manutenção, outro ponto intrigante é o da capacidade dessas hortas manterem o sistema de abastecimento e distribuição de alimentos adequados que acabam funcionando em torno delas.

Existem hortas comunitárias que são mantidas e administradas pela prefeitura municipal e outras que são administradas por alguma associação da sociedade civil. Outro ponto relevante para as administrações é o processo de escolha, pois existem áreas vazias (muitas ocupadas como depósito de lixo) que são ocupadas pelas prefeituras e também existem programas de incentivo para proprietários de terrenos vazios nas cidades cederem para o desenvolvimento de hortas (que podem ser feitas por entidades sociais que trabalham com pessoas carentes, alunos da rede pública, frentes de trabalho etc.). Outro aspecto importante é que essas hortas podem ter um perfil pedagógico para alunos da rede pública e a população de modo geral, com o desenvolvimento de cursos de capacitação, programas educativos para as pessoas aprenderem a plantar árvores e plantas em seus bairros e comunidades etc. Por fim, importa ressaltar que em muitos municípios as hortas comunitárias são estimuladas por leis municipais. A criação de uma Lei de estimulo às hortas comunitárias pode ajudar a prefeitura a regular e incentivar as hortas comunitárias em terrenos públicos, privados, em áreas da companhia de distribuição de energia local e nas escolas municipais como forma de gerar trabalho e renda. Os projetos técnicos de planejamento e de montagem das hortas devem ser fiscalizados pelo departamento de meio ambiente e de obras (ou por qualquer outro corpo técnico da prefeitura que tenha essa responsabilidade). E as avaliações técnicas também devem ser periódicas e executadas pelo departamento da prefeitura responsável pela fiscalização. Por fim, deve-se ressaltar que já existem muitas hortas orgânicas em funcionamento e que estão avançando, como nos municípios de Lavras-MG, Curitiba-PR e São Carlos-SP.

Esse tipo de iniciativa no âmbito dos programas de segurança alimentar local está bem aceito pelas populações dos municípios em que já foram instalados, seja pelo atendimento dos problemas de oferta (produção regular, preço baixo etc.) seja pelo lado da educação alimentar

18

e produtiva de crianças da rede escolar local e também para adultos e jovens carentes dos bairros em que tais hortas foram feitas. A implementação rápida é outra virtude. Assim, as hortas comunitárias (em suas variadas opções de ocupação, de envolvimento da população adulta e das escolas, de cultivo – orgânico ou tradicional, de organização – pela própria prefeitura ou entregue à comunidade do bairro, de parcerias – com igrejas, organizações não-governamentais etc.) estão avançando na maioria dos municípios que já efetivam outras políticas de segurança alimentar (como banco de alimentos, hortas escolares, compra de alimentos da agricultura familiar local para a merenda escolar etc.). Quadro 4 - Indicadores de acompanhamento das hortas comunitárias. Forma de cultivo Tradicional ou orgânico. Coordenação Prefeitura, órgão da sociedade civil, parcerias etc. Recursos financeiros envolvidos e modo de manutenção dos custos

Busca de parceiros da sociedade civil, apoio empresarial local por meio de insumos e ferramentas, envolvimento de pais e mestres etc.

Modo de manutenção de abastecimento Diário ou não, sob supervisão de agrônomos externos ou não.

Localização estratégica Definições dos locais segundo critérios que facilitem o cultivo e a distribuição para a população de baixa renda.

Definição do processo pedagógico Integração com ensino (secretarias de educação dos municípios).

Integração com outros programas de segurança alimentar, como padaria popular municipal.

Articulação dom Banco de alimentos, restaurantes populares etc.

Fonte: Elaboração do autor, 2006.

Os restaurantes populares funcionam a partir de um projeto definido a partir do público e da região do município que pretende atingir. O modelo mais padronizado no Brasil apresente em sua concepção uma focalização geográfica e a coordenação do poder público. Outro ponto relevante é o da escala que deve adotar. Muitas prefeituras definem o começo de seu restaurante popular a partir da escala de 4500 refeições diárias (já que a referência continua sendo o restaurante de Belo Horizonte – o primeiro do país). No entanto, não existem estudos até hoje com base no potencial de demanda, ainda mais porque esses estudos devem ser específicos para cada local, de acordo com o perfil do público que se quer atingir e da localização geográfica. Isso significa que é importante em cada município atender a determinadas especificações adaptadas à realidade local e que vão determinar a logística de serviços (seja de parceiros comerciais, de uma organização da sociedade civil que tenha conquistado a concessão ou então da própria prefeitura municipal, caso ela seja realmente a coordenadora do empreendimento popular). Outros fatores que o poder público deve definir no início do projeto é o espaço físico que deve utilizar para abrigar a cozinha industrial, refeitórios, área de carga e descarga e outras instalações que sejam compatíveis com o tamanho estabelecido (a partir da demanda prevista). Caso sejam adotados modelos mais descentralizados deve-se tomar cuidados especiais com a tecnologia para o transporte de alimentos que deverão ser transportados prontos em containers térmicos. Nos casos de restaurantes descentralizados deve-se avaliar a possibilidade de criar espaços menores, em zonas de circulação relevantes de bairros e que são capazes de atender variadas pessoas (desempregados, adolescentes, crianças, idosos, gestantes etc.). A vantagem dos restaurantes menores e descentralizados é a proximidade com as comunidades e as novas possibilidades que oferecem, como: atuação como centros comunitários para oferecimento de cursos de capacitação, concursos para pratos saudáveis ou

19

de nutrição equilibrada, apoio a gestantes, arrecadação de alimentos e aquisição de produtos de agricultores familiares, etc. O registro dos beneficiários é um ponto polêmico que muitos restaurantes populares acabam enfrentando porque é um enfrentamento entre discriminar e não discriminar. Os defensores da criação de identificação dos usuários alegam que essa medida evitar dispersão de recursos para poder atender a população realmente necessitada. Já os partidários da não identificação alegam que um dos atrativos desses restaurantes é a qualidade de inclusão, aliada a um equilíbrio dos valores nutricionais e protéicos na alimentação servida. Outro ponto relevante e também polêmico é o da administração do restaurante, podendo ser de domínio público ou sob regime de concessão. Em muitos lugares a concessão da prefeitura é para um agente privado por um determinado período. Em outros a concessão é para entidades sociais que servem pratos de comida para as pessoas registradas, embora também existam concessões para entidades sociais que servem para o público em geral. Quadro 5 - Indicadores de Acompanhamento de Restaurante Popular. Responsabilidade de administração do restaurante

Domínio público, regime de concessão para empresas ou entidades da sociedade civil.

Tamanho e modo de coordenação Centralizado (área maior) ou descentralizado (áreas menores por bairro).

Número de dias de funcionamento por mês Definição do atendimento segundo os dias da semana.

Escala de referência Número de preparo Número de refeições servidas por dia Definição de limite para o almoço. Preço cobrado do usuário por refeição Definição de planilha de cálculo e de variáveis

para reajuste Subsídio por refeição Definição do administrador (seja de domínio

público, privado e entidade da sociedade civil). Forma de registro dos beneficiários Discriminação ou não discriminação

Fonte: Elaboração do autor, 2006. Considerações Finais O presente trabalho apoiou-se na idéia de que é necessário construir avaliações consistentes dos processos de aplicabilidades, eficácias e governanças das políticas públicas locais de segurança alimentar, e que somente assim será possível avançar com este vetor de desenvolvimento social do país. Assim, torna-se fundamental a proposição e discussão de contornos metodológicos que possam sustentar as construções de modelos de acompanhamento e eficácia dessas políticas públicas voltadas para redes locais de segurança alimentar. Assim, este artigo constituiu o primeiro esforço de reunir indicadores de avaliações das eficácias dessas políticas públicas que envolvem a agricultura familiar. Ressaltou-se o valor de inclusão social dos agricultores familiares junto aos municípios, pois suas produções são direcionadas para a venda direta aos consumidores em feiras e outros espaços urbanos, para projetos de âmbito local como merenda escolar e instituições assistencialistas, estimulando a geração de renda e o desenvolvimento local/regional. A prática da agricultura de autoconsumo tem como característica preocupações ambiental e alimentar para muitas das famílias, podendo também relacionar-se a questões como a reprodução social e cultural, a relações solidárias no interior das comunidades e ser um dos componentes de renda para os produtores através dos programas municipais.

Os programas municipais, por sua vez, podem ser meios de priorizar as necessidades e preferências das famílias como princípio gerador de desenvolvimento para elas. De uma produção que antes servia para o consumo próprio e para outras famílias ainda no interior dos assentamentos, seu excedente pode ir além, servindo tanto para a venda direta e mercado

20

(feiras, supermercados, quitandas, restaurantes etc.), como para utilização em projetos de âmbito local. São produções que, além de ter um papel no orçamento familiar de quem produz, gerar sociabilidade e cooperação na comunidade, podem estabelecer a inclusão social desta população rural no município. Deste modo o município passa a produzir mais os alimentos que consome e gastar menos tempo e dinheiro com transportes rodoviários para sua locomoção e é exercido um papel do poder local no encaminhamento de alternativas ao desenvolvimento local/regional com sustentabilidade (Duval e Ferrante, 2006).

A concepção dos programas, além de levar isso em consideração, está a estender um benefício também à população urbana com alimentos a menores custos (com a venda direta) e com segurança alimentar na merenda escolar. Tem sido possível ao menos associá-los ao desenvolvimento com respeito à cultura tradicional, identificando o poder municipal em consideração a novas racionalidades políticas para a geração de projetos e utilização dos espaços agrícolas dos assentamentos e da pequena agricultura tradicional. Bibliografia Recomendada ABRAMOVAY, Ricardo (2001). Conselhos além dos limites – Estudos Avançados – Instituto de Estudos Avançados – setembro/dezembro, pp. 121-140. ABRAMOVAY, Ricardo. O capital social dos territórios: repensando o desenvolvimento rural. Comunicação apresentada no Iv Encontro Da Sociedade Brasileira De Economia Política: Universidade Federal do Rio Grande do Sul – 1 a 4 de julho de 1999. ABRAMOVAY, Ricardo.(2003) – O futuro das regiões rurais – UFRGS Editora – Porto Alegre. BELIK, W. Políticas de seguridad alimentaria para las áreas urbanas. In: BELIK W. (org.) Políticas de seguridad alimentaria y nutrición em Amercia Latina. São Paulo: Hucitec, 2004. p. 283-318. Instituto de Economia Agrícola São Paulo (2006). www.iea.sp.gov.br. DUVAL,H.C; FERRANTE, V.L.S.B - Assentamentos rurais na agenda política: considerações sobre dois programas municipais em Araraquara-SP. In: Reforma Agrária e Desenvolvimento: Desafios e Rumos da Política de Assentametos Rurais, 2006, Araraquara-SP. Anais do Simpósio da Reforma Agrária e Desenvolvimento: Desafios e Rumos da Política de Assentametos Rurais, 2006. MALUF, R. (org.) Abastecimento e segurança alimentar: os limites da liberalização. Campinas; IE/UNICAMP, 2000. 234 p. MÜLLER, G. São Paulo – o núcleo do padrão agrário moderno. In: STÉDILE, J. P. (org.) A questão agrária hoje. 2ª ed. Porto Alegre: Ed. da Universidade/UFRGS, 1994, p. 221-37. PAULILLO, L. F. ALMEIDA, L.M.. Redes de segurança alimentar e agricultura familiar: a merenda escolar como instrumento de desenvolvimento local. Cadernos de Debate, Campinas-SP, v. XI, n. 1, p. 45-67, 2005. PAULILLO, L. F.; PESSANHA, L. Segurança alimentar, políticas públicas e regionalização: In. PAULILLO, L. F. et. alli. Reestrutração agroindustrial, políticas públicas e segurança alimentar regional. São Carlos: Edufscar, 2002. ROMANO, J. Interesses privados na formulação e implementação de políticas públicas. In: SILVA, F; SANTOS, R.; COSTA, L. F. Mundo Rural e Política – Ensaios Interdisciplinares. Rio de Janeiro: Campus, 2001. p. 209-242. WHITAKER, D.C.A . Sociologia Rural: questões metodológicas emergentes. São Paulo: Letras à Margem, 2002.

21