N 11 DICIEMBRE 2007

Mauricio Olavarra Gambi, Ph.D.

DOCUMENTOS DE TRABAJO N 11 Diciembre 2007

Conceptos Bsicos en el Anlisis de

Polticas Pblicas

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La Serie Documentos de Trabajo es una Publicacin del Departamento de Gobierno y Gestin Pblica del Instituto de Asuntos Pblicos de la Universidad de Chile. Tiene como objetivo poner a disposicin de la comunidad acadmica nacional avances y resultados parciales de investigaciones relevantes en el mbito disciplinario propio del Departamento Consejo Editorial Ral Atria. Eolo Daz-Tendero. Hugo Frhling. Mauricio Olavarra. Cristin Pliscoff. Editor Eolo Daz-Tendero. Asistente de Publicaciones Diego Barra Traverso. Se autoriza la reproduccin total o parcial del material publicado, citando a la fuente.

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Conceptos Bsicos en el Anlisis de Polticas Pblicas

Mauricio Olavarra Gambi, Ph.D.1

1 Mauricio Olavarra Gambi es Profesor Asociado del Instituto de Asuntos Pblicos de la

Universidad de Chile

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NDICE Presentacin 6 I. Introduccin 7 II. Qu es un problema pblico? 10 1. Introduccin 10 2. La identificacin de un problema pblico 10 3. Caractersticas de los problemas pblicos 11 4. El origen de un problema pblico 12 5. Criterios para identificar una necesidad o carencia 14 6. Sntesis 15 III. Qu es una poltica pblica? 16 1. Introduccin 16 2. Definiciones 16 3. Aproximaciones conceptuales 18 4. El debate de poltica pblica 21 5. Sntesis 23 IV. El Anlisis de Poltica Pblica 25 1. Introduccin 25 2. Para que hacemos Anlisis de Poltica Pblica? 26 3. Qu aprendemos del Anlisis de Poltica Pblica? 27 4. El anlisis de la viabilidad poltica de la poltica pblica 28 5. Sntesis 31 V. Diseo e instrumentos de poltica pblica 33 1. Introduccin 33 2. El reconocimiento de un proceso tcnico racional 33 3. Diseo de la propuesta o alternativa 34 4. Sntesis 40 VI. Instituciones, organizaciones, gestin y polticas pblicas 41 1. Introduccin 41 2. Instituciones y organizaciones pblicas: conceptos 42

3. La relacin entre poltica, polticas pblicas y Administracin Pblica 43

4. Gestin pblica y polticas pblicas 45 5. Sntesis 50 VII. Actores en la construccin de la poltica pblica 51 1. Introduccin 51 2. Los actores 52 3. Los actores formales 53

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4. Actores informales 57 5. Sntesis 61 VIII. La construccin de la Agenda Pblica 63 1. Introduccin 63 2. Las familias de procesos 64 3. La ventana de oportunidades 68 4. La Agenda de Decisiones 70 5. Sntesis 71 IX. Decisin de poltica pblica 73 1. Introduccin 73 2. El modelo racional de toma de decisiones 74 3. El modelo de racionalidad limitada 75 4. El modelo de decisiones incrementales 76 5. El modelo del tarro de basura o de la irracionalidad 78 6. Sntesis 79 X. Implementacin y resultados de la poltica pblica 81 1. Introduccin 81 2. Modelos analticos de implementacin 82 3. Resultados de la poltica pblica 88 4. Sntesis 91 REFERENCIAS 94

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PRESENTACIN

El presente documento es un trabajo en proceso, que recoge y sistematiza

el marco conceptual del proceso de la poltica pblica. Es, asimismo, la base terica con la cual se busca explicar como surgen y se implementan las polticas pblicas en Chile, cuestin que se est llevando a cabo a travs de un proyecto FONDECYT para el periodo 2008 2010.

Al analizar las polticas pblicas desde la perspectiva del proceso, el

trabajo intenta hacer un recorrido, desde las etapas ms tempranas hasta el momento en que los efectos de ella son verificados. As, el documento parte preguntndose qu es un problema pblico, para pasar enseguida a caracterizar que es una poltica pblica y explicar de qu se trata el Anlisis de Poltica Pblica. Luego el documento identifica los pasos que se dan en el diseo de la poltica y los instrumentos normalmente utilizados, la relacin entre gestin pblica y polticas pblicas, y el rol de los actores que intervienen en el proceso. Enseguida se analiza como un problema se instala en la Agenda Pblica y como surge una poltica pblica, y los modos de decisiones que pueden darse en ello. Finalmente, el documento muestra los modos alternativos de implementacin de las polticas pblicas y los resultados (y efectos) que se tienen de ella.

El presente documento recoge y formaliza estudios, presentaciones y

discusiones en que he participado y, particularmente, las notas de clases de diversos cursos que me ha correspondido impartir, en los ltimos aos, en los programas docentes del Instituto de Asuntos Pblicos de la Universidad de Chile: la Escuela de Gobierno y Gestin Pblica, el Magster en Ciencia Poltica y el Magster en Gobierno y Gerencia Pblica. Ellas tienen la pretensin de mostrar el estado del conocimiento sobre el proceso de la poltica pblica y de servir como material de apoyo a la docencia sobre polticas pblicas en el Instituto de Asuntos Pblicos.

Al mismo tiempo, el documento tiene la pretensin ya declarada de

servir como primer paso en la ardua, difcil y silenciosa, pero altamente necesaria tarea acadmica de poder explicar como se formulan las polticas pblicas en Chile.

MAURICIO OLAVARRIA GAMBI, Ph.D.

Pealoln, Diciembre 2007

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I. INTRODUCCIN

Segn William Ascher (1994) el surgimiento del Anlisis de Poltica Pblica se ubica en las dcadas de 1920 y 1930 en Estados Unidos, en el contexto de una creciente crtica a los estudios sociales de la poca, los que eran caracterizados como excesivamente formalistas y legalistas. La crtica tambin sealaba que era necesario abordar el mundo real, tal cual era, y que haba que prestar apoyo al gobierno en sus procesos de toma de decisiones. A partir de esa reaccin los estudios de polticas pblicas se han desarrollado con dos enfoques o nfasis: por un lado, una aproximacin que asume que los actores relevantes de las polticas pblicas desarrollan conductas racionales y, por otro lado, una aproximacin que enfatiza una visin de las polticas pblicas como el resultado de un proceso poltico. La aproximacin racional llamada inicialmente como conductismo, que resurge en la segunda mitad de la dcada de 1940 como neoconductismo, y que ms tarde es denominada, por Charles Lindblom, como corriente sinptica, fuertemente emparentada con el conductismo original se centra en el anlisis de la conducta humana y asume que las decisiones pblicas o colectivas pueden ser analizadas asumiendo la misma racionalidad que desarrollan las personas al tomar decisiones individuales. Esta aproximacin se ha orientado al anlisis e interpretacin de sistemas de accin (economa de la salud, de la educacin, del medioambiente, por ejemplo), se ha centrado en los anlisis empricos, para lo cual se ha basado en metodologas estadstico cuantitativas, y ha establecido como criterio de decisin de las polticas pblicas la maximizacin del beneficio neto. Las expresiones ms claras de esta aproximacin son la teora de la eleccin pblica (Public Choice), en la cual las polticas pblicas son vistas como decisiones colectivas de individuos egostas, y la teora de juegos, donde las polticas pblicas son vistas como una decisin racional en situaciones competitivas. Dada su pretensin universalista la explicacin de la conducta humana desde la racionalidad econmica, cuestin no asociada a las definiciones de ningn sistema poltico en particular , este enfoque no requerira de adaptaciones dependiendo de la realidad a analizar. La aproximacin poltica llamada inicialmente pluralista, luego neopluralista y, ms tarde, antisinptica (de acuerdo a la denominacin de Lindblom), como reaccin de los neopluralistas a la corriente sinptica ha argumentado acerca de la imposibilidad que el conocimiento racional pueda abordar sistemas completos de accin, que los valores juegan un rol central en el proceso de la poltica pblica, que las polticas pblicas no son intervenciones neutras, pues ellas surgen en un proceso poltico y se deciden polticamente, y que las decisiones de poltica pblica son ms bien incrementales y responden a factores crticos de la contingencia poltica. A partir de ello, esta aproximacin se ha identificado con el marco conceptual del pluralismo, el anlisis de casos como mtodo de anlisis y ha establecido como criterio de decisin de las polticas pblicas a la racionalidad social, entendida sta como la integracin de intereses

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diversos. As, las polticas pblicas son estudiadas como un proceso que va mucho ms all de lo que se denomina estudio racional de las polticas pblicas en el que los Anlisis de Poltica Pblica racionales, cientficos y cuantitativos son vistos como un argumento entre varios que los participantes usan para promover los problemas que ellos reivindican y alternativas preferidas de poltica pblica. Conforme a ello, el proceso de poltica pblica est muy asociado a definiciones institucionales y prcticas polticas propias de cada comunidad. Amparados en estas dos aproximaciones, desde la dcada de 1980, inicialmente en Europa y Estados Unidos, se ha producido una fuerte expansin de los programas de formacin en polticas pblicas en diversas universidades. Ella ha estado principalmente motivada por la demanda desde organismos pblicos por contar con personal entrenado en el Anlisis de Poltica Pblica y por el deseo de un creciente nmero de estudiantes de hacer carrera en esta rea. En la dcada siguiente aument fuertemente el nmero de programas de Maestra y Doctorados ofrecidos por prestigiosas universidades de pases desarrollados. Hacia la dcada del 2000 las publicaciones que difunden rankings de calidad de los programas de formacin en polticas pblicas como el US News & World Report ya la incluyen como un rea de especializacin que ha alcanzado reconocimiento al mismo nivel que Economa, Ciencia Poltica, Gestin Pblica, Administracin de Negocios, Derecho y similares. En Chile han ido surgiendo ctedras universitarias y programas de formacin que han ido abordando este creciente inters. Por ejemplo, en el Instituto de Asuntos Pblicos de la Universidad de Chile, la Escuela de Gobierno y Gestin Pblica incorpor esta ctedra un su plan de estudios del 1991, el Magster en Gobierno y Gerencia Pblica imparte este ramo desde 1998, el Magster en Ciencia Poltica ofrece cursos sobre este tema desde el ao 2000. Asimismo el Departamento de Ingeniera Industrial de la Universidad de Chile estableci su programa de Magster en Gestin y Polticas Pblicas en 1995, y el Departamento de Economa de la misma Universidad abri su Magster en Polticas Pblicas en el 2006. Las aproximaciones sobre el anlisis Anlisis de Poltica Pblica de estos programas divergen. Mientras el enfoque predominante en los programas de Magster impartidos por los Departamentos de Ingeniera Industrial y de Economa se concentran en la aproximacin racional, los programas impartidos en el Instituto de Asuntos Pblicos, an cuando reconocen al enfoque racional, enfatizan la perspectiva del proceso de la poltica pblica. As, consistente con su objeto de anlisis, el enfoque que desarrolla este Instituto ve a las polticas pblicas como parte de un proceso mayor: el proceso poltico.

Tres etapas distinguen a este proceso poltico. La primera corresponde a la

lucha poltica por alcanzar los cargos formales de poder y que, en una sociedad democrtica, se resuelve a travs de la va electoral. Esta etapa es abordada por los estudiosos de la Ciencia Poltica. La segunda etapa corresponde al proceso de la poltica pblica, en el que quienes han triunfado en la lucha por el poder identifican los problemas que reconocern, debaten sobre los modos de

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enfrentarlos y deciden las polticas pblicas con las que esperan resolver o al menos aminorar esos problemas. La tercera etapa es la de la implementacin y ella se identifica con la gestin pblica. Esta perspectiva reconoce que las polticas pblicas son decididas polticamente por quienes han alcanzado los cargos formales de poder, que hay una confrontacin de intereses alrededor de ellas y que se expresa polticamente; que las polticas pblicas, a su vez, representan el mandato poltico que los Administradores Pblicos deben traducir en acciones que se implementan, con efectividad, a travs del aparato administrativo del Estado y que, en ello, deben encaminarse a generar valor pblico, es decir a resolver necesidades de los ciudadanos. Una visin como esta que se desarrolla en el Instituto de Asuntos Pblicos est indisolublemente ligada al estudio de los procesos polticos de sociedades democrticas.

Este documento se enmarca en el enfoque del proceso de la poltica pblica y se estructura en diez secciones. Luego de esta introduccin, la seccin siguiente aborda la pregunta acerca de que es un problema pblico y, particularmente, cuando un cierto problema es catalogado como pblico. La seccin subsiguiente establece qu es una poltica pblica, las aproximaciones a su estudio, las argumentaciones que participan en el debate y, finalmente, propone una definicin de poltica pblica. La seccin cuatro caracteriza la disciplina del Anlisis de Poltica Pblica y el rol profesional de quienes la ejercen. La seccin cinco muestra en que consiste el diseo de poltica pblica, el proceso que hay tras ello, y los instrumentos normalmente usados para que los enunciados de las polticas pblicas se apliquen en la realidad concreta. La seccin siguiente presenta la relacin que se da entre las polticas pblicas y la gestin pblica. Esta seccin tambin aborda la conceptualizacin sobre las instituciones y las organizaciones pblicas y la relacin existente entre estos conceptos. La sptima seccin ofrece un marco conceptual para identificar a los actores que participan en el proceso de la poltica pblica y su influencia en l. La octava seccin analiza los procesos que hacen que un problema se incorpore a la Agenda Pblica y que una cierta iniciativa se transforme, finalmente, en poltica pblica. La seccin nueve caracteriza las decisiones de poltica pblica y presenta modelos analticos alternativos de decisiones. Finalmente, la seccin diez presenta modelos alternativos para analizar la implementacin de polticas pblicas y conceptos bsicos para analizar sus resultados.

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II. QU ES UN PROBLEMA PBLICO? 1. INTRODUCCIN Cundo surge una intervencin del Estado o de poltica pblica? Qu condiciones deben darse? Cundo determinada situacin es un problema pblico? Una poltica pblica es una intervencin del Estado en un determinado tema sobre el cual hay una idea de que las cosas no marchan como sera deseable. Aunque esta nocin se aproxima al hecho de entender por qu el Estado interviene, es todava inespecfica para entender cuando la situacin se constituye en un foco de accin. Muchas cosas no andan como sera deseable y no todas ellas son objeto de intervencin estatal. Entonces, Cundo una determinada situacin alcanza el estatus de problema pblico? 2. LA IDENTIFICACIN DEL PROBLEMA PBLICO

Cundo un problema es un problema pblico?, Qu condiciones deben darse?

Siguiendo a Gary Becker (1995), un cierto problema es reconocido como

problema social cuando:

(i) Muestra carencias objetivas en la sociedad y;

(ii) Cuando los actores con poder califican a esa situacin como problema pblico.

Las carencias en la poblacin pueden ser demostradas a travs de

estudios e informes que, usando rigurosos mtodos de investigacin social, muestren que en la sociedad, o en una comunidad especfica, hay una situacin que afecta negativamente el bienestar, las posibilidades de desarrollo o progreso, la convivencia social, el medioambiente o la existencia misma de la comunidad. Por ejemplo, rigurosos estudios pueden mostrar como la falta de acceso a la educacin de calidad est relacionada con la situacin de pobreza que enfrenta un grupo poblacional y que ello, a su vez, est impidiendo las posibilidades de desarrollo y progreso de esa comunidad. Es decir, a travs de esos estudios aportaramos evidencia acerca de las carencias objetivas de la poblacin. En otras palabras, el estudio muestra el problema, sus caractersticas y alcances.

Estas carencias objetivas de la poblacin se elevarn a la categora de

problema pblico cuando actores de poder dentro y fuera del Estado identifiquen como tal a esa situacin de carencias. Es decir, una situacin recibir la denominacin de problema pblico cuando un determinado grupo, con influencia y capacidad de movilizar actores de poder, considera que la situacin

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actual no es aceptable y que es necesaria una intervencin de poltica pblica para remediarla.

Las razones por las cuales ese grupo propugna una intervencin en la

situacin pueden variar desde razones ticas y morales, a otras de dominio de cierto conocimiento que les llevan a advertir de la necesidad de intervenir, hasta razones de distribucin de poder. Entre las primeras estara la identificacin de la pobreza como un problema pblico. Entre las segundas, estaran el problema del calentamiento global que generan las emanaciones de anhdrido carbnico y las intervenciones de poltica pblica orientadas a reducirlas. En el tercer caso se ubicaran las intervenciones encaminadas a reformas institucionales, sistema electoral o de participacin ciudadana.

De este modo, a travs de la accin de los actores de poder el problema

se hace visible, es denominado como problema pblico y se instala en la Agenda Pblica. Ella es el listado de problemas a los cuales los actores de poder dentro y fuera del Estado prestarn seria atencin en cierto momento.

3. CARACTERSTICAS DE LOS PROBLEMAS PBLICOS Cmo se nos presentan los problemas pblicos?. Tres caractersticas aparecen como cuestiones distintivas en el anlisis de cualquier problema pblico. a) Interdependencia de los problemas. Los problemas pblicos muy raramente se nos revelan como cuestiones aisladas de otros fenmenos de la vida social. Los problemas que identificamos como tales son parte de un sistema completo de accin y muy raramente hay unicausalidad en su origen o explicacin. Las diversas esferas de la vida social estn interconectadas, por lo que aquellas situaciones que han sido identificadas como problemticas estn influidas por y tambin influyen a los fenmenos con los que comparten un sistema de accin.

En este contexto, Dunn (2004) critica el mtodo analtico de descomposicin de un problema hasta llegar a su esencia, porque ello implica desconocer que los problemas son interdependientes entre s. Ello hace necesario desarrollar una visin integral del problema y disear polticas o paquetes de polticas articuladas e interconectadas que aborden el problema integralmente. La constatacin de la interdependencia de los problemas tambin exige que la implementacin de las polticas pblicas o paquetes de polticas tenga altos niveles de coordinacin y articulacin. Por ejemplo, Por qu son pobres los pobres?. La literatura especializada coincide en sealar que la falta de ingreso suficiente para satisfacer necesidades esenciales, la baja escolaridad, un estado de salud ms feble, dbil capital social, precarios mecanismos de proteccin social, escasez de oportunidades laborales o de emprendimiento, precariedad del contexto econmico, carencias de disposicin personal y aspectos culturales son factores que estn presente en aquella situacin que denominamos como pobreza. As, lo que constatamos es

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que en este problema pblico convergen un conjunto de dimensiones de la realidad que interactan y generan situaciones de pobreza. Esta constatacin llama, a su vez, a intervenir en las distintas dimensiones que estn generando el problema. b) Hay cierta subjetividad en la identificacin de problemas pblicos. Hay muchas situaciones problemticas en la sociedad, pero pasan a ser consideradas aquellas que coinciden con las visiones, aspiraciones, intereses de actores de poder relevantes, quienes las impulsan e incorporan a la Agenda Pblica. A partir de ello, podemos aportar datos e informacin objetiva acerca de cuales son los elementos centrales, evolucin y alcances del problema. c) Los problemas pblicos son dinmicos. Ellos evolucionan por los cambios en el conocimiento, en la tecnologa, en la cultura, por la aparicin de nuevos fenmenos sociales y por las propias intervenciones de la poltica pblica. Por ejemplo, siguiendo con el ejemplo de la pobreza, durante la mayor parte del siglo XX hubo una asociacin casi exclusiva entre pobreza y carencia de ingresos. La evolucin del conocimiento sobre este problema nos ha mostrado que este es un fenmeno multidimensional. Del mismo modo, las intervenciones de poltica pblica orientadas a expandir el acceso a la educacin, la atencin de salud, la proteccin social, entre otras, ha hecho que el panorama sobre la pobreza haya ido variando con el correr del tiempo. 4. EL ORIGEN DE UN PROBLEMA PBLICO La literatura clsica tiende a reconocer las siguientes formas de surgimiento de un problema pblico. a) Surgimiento de una demanda En este enfoque el origen de un problema pblico se encontrara en demandas aisladas, necesidades de los habitantes o un cierto problema que crece y que es articulado, conciliado y etiquetado por las estructuras polticas y transformado en demanda hacia el sistema poltico. Este (el sistema poltico), reconoce y se hace cargo de la demanda, interviene e implementa una determinada solucin. Esta solucin es la poltica pblica especfica que aborda el problema con la finalidad de resolverlo o, al menos, reducirlo o contenerlo. Conforme a esta visin, habra un proceso ascendente de demandas desde la base social hacia la autoridad, mediada por las estructuras polticas. Y desde la cpula poltica de la sociedad, representada por las autoridades, bajaran las soluciones, bajo la forma de polticas pblicas, hacia la base social. Grficamente se dara la situacin representada por el cuadro 1.

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Cuadro 1. Flujo de problemas y soluciones

Fuente: Elaboracin propia

Aunque este enfoque es til para entender el proceso de por qu la

autoridad interviene en aquellos problemas que afectan a los ciudadanos en una sociedad democrtica, su simpleza no logra capturar el juego de intereses que se produce en cualquier proceso de construccin de una poltica pblica. Son slo los problemas que aquejan a la base social los que llegan hasta las autoridades?, Son slo polticas orientadas a resolver problemas de la base social las que se generan desde el Estado?, Por qu las autoridades ponen atencin a algunos problemas y no a otros? b) Desde la oferta En esta visin son las autoridades las que identifican las situaciones que sern catalogadas como problemas pblicos. As, la autoridad seala lo que los ciudadanos recibirn y que terminarn por aceptar. En esta visin, dado que es el Estado quien disea los organismos pblicos e implementa las soluciones a travs de ellos, el proceso en el que ste identifique el problema y ofrezca servicios que lo abordarn es visto como lo normal. Las maneras que tiene la autoridad para convencer a los ciudadanos que los temas que ha identificado son reales problemas pblicos y que este tipo de intervencin es la necesaria, vara desde el uso de los medios tcnicos de la Administracin Pblica hasta la difusin de su visin a travs de los medios de comunicacin. Esta visin puede dar origen a interpretaciones que van desde un suave paternalismo hasta duras manipulaciones.

Base Social

Demandas (Problemas)

Soluciones (Polticas Pblicas)

Autoridades

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c) Como consecuencia de otra poltica pblica Tambin puede ocurrir que una poltica pblica en ejecucin encuentra problemas no detectados inicialmente o al cambiar la situacin original, producto de una intervencin de poltica pblica, genera nuevas demandas. Por ejemplo, polticas de modernizacin productiva crearn demanda por capital humano especializado y este ser un problema que deber abordar la poltica educacional. 5. CRITERIOS PARA IDENTIFICAR UNA NECESIDAD O CARENCIA

Segn Meny y Thoenig (1992), la identificacin de una necesidad o carencia es una cuestin subjetiva y selectiva. Cuatro criterios pueden aplicarse:

(i) La necesidad normativa. Esta es definida por expertos, polticos o personas

influyentes conforme a sus propios valores. La carencia, entonces, es reconocida desde el marco valrico normativo de los actores con influencia y poder. As, son estos actores los que identifican lo que los ciudadanos necesitan. Aquellas carencias que estn presentes en la base social, pero que no coincidan con el marco normativo de los actores con influencia y poder no sern consideradas como problema pblico.

(ii) La necesidad sentida. En este caso polticos y/o lderes sociales traducen

deseos y motivaciones latentes de los ciudadanos en demandas concretas. A travs de las estructuras de representacin se activan las aspiraciones de los ciudadanos y se transfieren como peticiones concretas hacia el sistema poltico.

(iii) La demanda expresada. Las propias personas a travs de actos concretos,

como el uso o no uso de servicios pblicos ofrecidos por el gobierno, consumo o no consumo de bienes distribuidos por los rganos pblicos, peticiones, comunicaciones directas a la autoridad y similares expresan demandas que son recogidas e interpretadas por los tomadores de decisiones y traducidas en decisiones de reforma, refuerzo, continuidad o supresin de programas o polticas pblicas.

(iv) La necesidad comparativa. Surge de comparar la situacin de un

determinado fenmeno social en diferentes contextos. Las comparaciones pueden darse a nivel de municipio, ciudad, provincia, departamento, pas o regin. Aquella unidad geogrfica que presenta mejores indicadores sociales, econmicos, polticos u otro se transforma en el objetivo a alcanzar. Esto genera la identificacin de una brecha que hay que acortar o cerrar, que se transforma en el problema pblico que demanda una intervencin de poltica pblica.

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6. SINTESIS Siguiendo a Becker (1995) diremos, entonces, que un problema pblico es tal cuando grupos con influencia y poder dentro y fuera del Estado les dan la categora de tal a situaciones que afectan negativamente a segmentos de la poblacin. Tambin es necesario recalcar que los problemas pblicos son interdependientes, que su identificacin es una cuestin subjetiva, que se relaciona con los intereses y motivaciones de los actores de poder, y que son dinmicos. El origen de un problema pblico puede estar, a su vez, en la expresin de una necesidad que surge desde la base social, en lo que desde el Estado se identifica como tal o en las carencias que quedan al descubierto por la accin de otra poltica pblica. Asimismo, los criterios que pueden utilizarse para identificar una carencia son variados e incluyen la accin de actores sociales con influencia y poder que, desde sus marcos normativos, caracterizan a una situacin como una necesidad social, la accin del sistema de representacin que transfiere demandas de la base social a las autoridades del Estado, la propia accin de los ciudadanos que mediante sus actos expresa o no expresa demandas, y la brecha que surge que se establece como la carencia que hay que superar de comparar como se presenta un fenmeno en diversos contextos.

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III. QU ES UNA POLTICA PBLICA? 1. INTRODUCCIN En la seccin anterior se ha establecido que la identificacin de un problema, al que los actores de poder dan la categora de problema pblico, es la motivacin para una intervencin de poltica pblica. Es decir, la finalidad de toda poltica pblica es resolver o al menos aminorar el problema pblico que aborda. Se establece as una relacin indisoluble entre problema pblico y poltica pblica. El paso siguiente, entonces, es definir, identificar las aproximaciones conceptuales, las argumentaciones que se dan en el debate de poltica pblica y como este debate se resuelve. 2. DEFINICIONES Diversos autores ofrecen definiciones sobre lo que es una poltica pblica. Un grupo de definiciones pone el acento en la finalidad de la decisin, respecto de si sta se orienta a alterar o no estado de cosas vigentes. Por ejemplo, Kraft y Furlong (2004) sealan que una poltica pblica es un curso de accin (o inaccin) que el Estado toma en respuesta a problemas sociales. Segn estos autores las polticas pblicas reflejan no solo los valores ms importantes en la sociedad, sino que tambin muestran el conflicto entre los valores y cuales de esos valores reciben las mayores prioridades en una determinada decisin. David Easton captura esta idea al sealar que la poltica es la distribucin autoritativa de valores de la sociedad. Tomando una perspectiva similar, Thomas Dye (2002) seala que una poltica pblica es cualquier cosa que el Estado elige hacer o no hacer. Los Estados regulan conflictos en la sociedad y la organizan para enfrentar conflictos con otras sociedades, distribuyen una gran variedad de recompensas simblicas y servicios materiales a los miembros de la sociedad, para lo cual obtienen recursos de ella, normalmente bajo la forma de impuestos. As, las polticas pblicas pueden regular la conducta, organizar burocracias, recaudar impuestos y distribuir beneficios, todo a la vez. En la misma perspectiva se ubican Howlett y Ramesh (2003) al definir las polticas pblicas como el resultado de decisiones del gobierno que pueden estar orientadas a mantener o alterar el status quo. Jenkins (1978), en cambio, centra su atencin en la decisin misma que hace surgir una poltica pblica. Para l, una poltica pblica hace referencia a un conjunto de decisiones interrelacionadas, tomadas por un actor o grupo de actores respecto de la seleccin de metas y medios para alcanzarlas en una situacin especfica, y donde aquellas decisiones estn dentro del mbito de autoridad de esos actores. En otras palabras, raramente un gobierno aborda un problema con una sola decisin. La mayora de las polticas pblicas involucran

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una serie de decisiones, algunas de las cuales pueden ser inadvertidas antes que deliberadas, pero, acumulativamente, todas estas decisiones constituyen una poltica pblica. Otros autores centran su atencin en la dimensin del poder. En esta lnea Meny y Thoenig (1992) enfatizan el rol de la autoridad pblica, sealando que una poltica pblica es el resultado de la accin de alguien investido de poder pblico. De modo similar, Lahera (2002) seala que en el concepto habitual de poltica pblica corresponden al programa de accin de una autoridad pblica o al resultado de la actividad de una autoridad investida de poder pblico y de legitimidad gubernamental. Tambin seala que, de modo ms amplio, puede definirse a las polticas pblicas como cursos de accin y flujos de informacin en relacin a un objetivo pblico desarrollados por el sector pblico, la comunidad y el sector privado , lo que incluye orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, y definiciones o modificaciones institucionales. Lahera hace nfasis en los siguientes aspectos de una poltica pblica: 9 una accin (orientada hacia); 9 un objetivo pblico; 9 (que tiene) contenidos y orientaciones (referidas a que hacer); 9 (las cuales son) desarrolladas por un colectivo; 9 que dispone de instrumentos, mecanismos y definiciones (o

modificaciones) institucionales para aplicarla. Birkland (2005), por otro lado, argumenta que no hay consenso entre los expertos respecto de una definicin, por lo que ms importante que definirla es identificar los atributos que constituyen la nocin de poltica pblica. Estos son: 9 La poltica pblica est hecha en el nombre del pblico; 9 es generalmente hecha o iniciada por el gobierno; 9 puede ser implementada por actores pblicos y/o privados; 9 es lo que el gobierno intenta hacer o; 9 es lo que el gobierno elige no hacer.

Birkland agrega que una poltica es pblica porque afecta a una mayor variedad de personas e intereses que lo que hace una accin privada. Esto hace, a su vez, que toda decisin de poltica pblica sea controversial, frustrante para aquellos cuyos intereses son perjudicados por sta, pero, al mismo tiempo, la hace muy importante. Son estas definiciones contradictorias? No. Ellas enfatizan diversos aspectos presentes en las polticas pblicas. As, resumiendo, diramos que los elementos centrales que definen a la poltica pblica son:

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a) el actor privilegiado en ellas es el Estado; b) involucran una decisin fundamental sobe hacer o no hacer algo; c) tienen una finalidad pblica: los destinatarios son los ciudadanos; d) se activan a travs de decisiones de autoridades investidas con poder

pblico; e) involucran un conjunto de decisiones interrelacionadas; f) afectan positiva o negativamente intereses; g) requieren instrumentos, definiciones institucionales, organizaciones y

recursos para ser implementadas. 3. APROXIMACIONES CONCEPTUALES Desde sus ms tempranos inicios, en la dcada de 1920, el anlisis de polticas pblicas ha ido perfilando aproximaciones o modos de abordar el anlisis que tienden a identificarse con tradiciones disciplinarias y/o profesionales. Los anlisis sobre lo que hoy llamamos polticas pblicas surgieron como una crtica que apuntaba a que los estudios que servan de base a las intervenciones del Estado eran de carcter formal y legalista, por lo que era necesario abordar el mundo real tal cual es. As se desarroll, por un lado, una corriente analtica que se orient hacia el anlisis de sistemas macro, el empirismo estadstico como metodologa y la optimizacin de valores como criterio de decisin. Esta corriente busc precisin cuantitativa, trat de orientarse hacia una teora emprica sistemtica y uso el anlisis racional de las polticas pblicas. Por otro lado, paralelamente se fue desarrollando una corriente que se caracterizaba por reconocer que en la sociedad hay diversidad de intereses lo que genera una tendencia a la confrontacin, pero, tambin, posibilidades de convergencia , por usar el anlisis contextual y de casos como metodologa, y por preferir la racionalidad social entendida como integracin de intereses como criterio de decisin. Para esta corriente los valores en el proceso de elaboracin de polticas pblicas es una cuestin central, por lo que buscar evaluaciones cientficas y valorativamente neutras de las polticas pblicas es un intento desorientado por evadir cuestiones ms fundamentales de los valores societales. De este modo, las decisiones en poltica pblica seran ms bien incrementales pequeos cambios a la vez y responderan a factores crticos de la coyuntura. Este breve recorrido acerca del desarrollo del anlisis de polticas pblicas nos identifica las aproximaciones conceptuales que se han ido perfilando y que se muestran a continuacin. a) Aproximacin Formal Institucional Esta aproximacin a la nocin de poltica pblica se centra en aspectos institucionales. As, por poltica pblica se entender que ella es una decisin de

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una autoridad legtima2, adoptada en su rea de competencia, conforme a los procedimientos establecidos, vinculante para los ciudadanos bajo el imperio de esa autoridad y que se expresa en la forma de leyes, decretos, actos administrativos y similares (Aguilar 1994). El criterio bsico sobre el cual se funda esta aproximacin es que los actores que participan en el proceso de poltica pblica desempean sus roles dentro de un contexto institucional, en el cual hay un conjunto de reglas que establece los pasos y formalidades que deben seguirse para el establecimiento de una poltica pblica, que confieren atribuciones y responsabilidades a quienes estn llamados a decidir sobre las polticas pblicas y que prescribe las formas concretas definidas previamente en la institucionalidad que deben adoptar las polticas pblicas. Aunque esta aproximacin resalta los aspectos formales e institucionales de una poltica pblica, no indica sus contenidos, ni tampoco los intereses en controversia. La pregunta por los contenidos lleva a identificar el rea de actividad gubernamental (salud, educacin, econmica y similares) el propsito a realizar (equidad, empleos productivos), una situacin social deseada (seguridad ciudadana, proteccin de la familia, pro crecimiento, entre otras), el problema que el gobierno quiere atacar o resolver (desempleo, pobreza, calentamiento global). Asimismo, la pregunta por los intereses alrededor de la poltica pblica lleva a identificar los actores dentro y fuera del Estado y las posiciones que ellos adoptarn en el debate sobre la poltica pblica. b) Aproximacin Tcnico Racional En la aproximacin racional el anlisis se orienta a identificar aquella alternativa que maximice el bienestar social. As, el Anlisis de Poltica Pblica se enfoca al estudio, usando la racionalidad econmica, de las decisiones que se dan fuera del mercado (Mueller 1989). Dado que su pretensin es universalista, buscando explicar la conducta humana desde la racionalidad econmica cuestin no asociada a las definiciones de ningn sistema poltico en particular , este enfoque no requerira de adaptaciones dependiendo de la realidad a analizar. La teora de la eleccin pblica (Public Choice) y la teora de juegos seran las expresiones conceptuales ms propias de esta aproximacin. La teora de la eleccin pblica (Public Choice) ve a las polticas pblicas como decisiones colectivas de individuos egostas y desde la teora de juegos las polticas pblicas son vistas como una decisin racional en situaciones competitivas. Birkland (2005), crticamente, argumenta que el Anlisis de Poltica Pblica es enseado en muchos libros de textos desde una mirada fuertemente ligada a la literatura sobre teora econmica y modelos racionales de toma de decisiones, pero que el estudio de las polticas pblicas, como proceso, va mucho ms all

2 La idea de autoridad legtima, en este caso, hace referencia a quien desempea un cargo de poder haya llegado a el cumpliendo con los requisitos establecidos por la institucionalidad vigente.

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de lo que se denomina estudio racional de las polticas pblicas. As, los estudiosos del proceso de polticas pblicas ven los Anlisis de Poltica Pblica racionales, cientficos y cuantitativos como evidencia que los participantes en el proceso usan para promover sus polticas y alternativas preferidas. c) Aproximacin Poltica Para esta aproximacin la poltica real, en tanto lucha por el poder en funcin de intereses y ventajas, se expresa y realiza en el proceso de elaboracin de polticas. De esta manera, el estudio de las polticas pblicas muestra como surgen las demandas por intervenciones de la autoridad, a partir de los intereses de diversos grupos, y como estos suman o restan sus intereses, extienden o restringen sus alianzas, endurecen o flexibilizan sus posiciones, se enfrentan sin tregua o negocian sus ventajas (Aguilar 1994). La aproximacin poltica muestra como el surgimiento, diseo, construccin e implementacin de las polticas pblicas deja ver un intenso proceso poltico de confrontacin de intereses. Dado que las polticas pblicas satisfacen unos intereses y no satisfacen otros, ello genera incentivos para que los actores se movilicen por alterar los resultados de la poltica pblica en su favor. As, los actores que toman parte en el proceso buscarn satisfacer sus intereses y si no lo logran buscarn mantener lo que tienen o si advierten que sufrirn perjuicios producto de la poltica pblica , alternativamente, buscarn minimizar la prdida. El resultado final arrojar ganadores y perdedores del proceso que llev al establecimiento de la poltica pblica. Ganadores sern aquellos cuyos intereses fueron satisfechos en todo o en parte por la poltica pblica, en tanto que perdedores sern aquellos que fueron perjudicados por la poltica pblica. Esta ltima situacin llevar a que quienes se sienten perjudicados busquen compensaciones, las que se otorgarn dependiendo de la extensin del perjuicio y los perjudicados, pero, fundamentalmente, de la capacidad de movilizacin e influencia que tengan o alcancen. Esta aproximacin ve a las polticas pblicas como parte del proceso poltico, el que, a su vez, tendra las siguientes etapas. En la primera se da la lucha poltica por alcanzar los cargos de poder. La segunda corresponde al proceso propio de la poltica pblica, en el que se identifican los problemas que sern abordados, se desarrolla el proceso tcnico y poltico de construccin de la poltica pblica y quienes triunfaron en la lucha poltica por el poder tomarn las decisiones que ordenan la implementacin de la poltica seleccionada. La tercera, de la gestin pblica, corresponde a la implementacin de las intervenciones de poltica pblica decididas por los actores de poder. Desde el punto de los intereses en juego, Lowi (1995) clasifica a las polticas pblicas segn los impactos en costos y beneficios que los grupos de inters esperan de una poltica determinada. Habran polticas distributivas, regulatorias y redistributivas. Las primeras representan el mbito menos controversial, dado que

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se refieren a reas de actividad o problemas sobre los cuales hay consenso que deben ser abordados con recursos pblicos. Ejemplo en este mbito seran las polticas de educacin y salud. La poltica con orientacin regulatoria es una arena de conflicto y negociacin. Hay intereses contrapuestos que se mueven en torno a una misma cuestin. Hay ganadores y perdedores de los efectos de la regulacin. Ejemplos de este tipo de polticas seran las intervenciones orientadas a regular el transporte urbano, a controlar la contaminacin y aquellas polticas que regulan las telecomunicaciones. La poltica con orientacin redistributiva es la ms audaz y radical, pues aborda cuestiones de propiedad, poder y prestigio social y es, por tanto, la cara ms tensa y conflictiva. Los efectos de estas polticas afectarn a numerosas personas y grupos. Los liderazgos tienden a ser permanentes y cuentan con asociaciones civiles y organizaciones poderosas en la defensa de intereses vitales. Un ejemplo clsico de este tipo son las polticas de reforma agraria, que consideran redistribucin de la propiedad agrcola, desde los grandes propietarios a pequeos agricultores y trabajadores del campo. 4. EL DEBATE DE POLTICA PBLICA El debate de poltica pblica puede ser entendido como un proceso de confrontacin de argumentos mediante el cual una cierta situacin llega a ser catalogada o no como problema pblico y, luego, lleva a identificar cual sera un modo efectivo y polticamente aceptable de abordar la situacin que ha sido identificada como problema pblico. En este proceso, los argumentos que se confrontan expresan los intereses en pugna. En la construccin de sus argumentos los actores acuden a las siguientes racionalidades o bases. a) Argumentaciones basadas en el estado del conocimiento. Una de las fuentes a la que con creciente recurrencia se acude para establecer si una situacin representa carencias objetivas, y que modos efectivos de abordarla estn disponibles, es el conocimiento que se ha acumulado sobre un determinado fenmeno. Basado en el conocimiento disponible, Anlisis de Poltica Pblica caracterizarn la situacin, identificarn a los afectados y proyectarn la probable evolucin de la situacin si es que nada se hace por enfrentarla y con alternativas intervenciones de poltica pblica. Por ejemplo, basado en el conocimiento disponible diversos actores que promueven intervenciones orientadas a reducir las emanaciones de anhdrido carbnico han mostrado como esas emanaciones han ido aumentando la temperatura del planeta y como la seguirn aumentando en el futuro, como ello afecta al ecosistema, a la salud humana y a la disponibilidad de las fuentes de agua y otros elementos esenciales la vida en el planeta. Tambin basado en el conocimiento disponible diversos informes han identificado reas de intervencin que permitiran reducir el ritmo de incremento y, en lo posible, detener la tendencia alcista o reducir el nivel de las emanaciones contaminantes. Entre ellas se ubican la fabricacin de motores de combustin ms eficientes, polticas de proteccin del

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medioambiente e incentivos al uso de fuentes energticas menos contaminantes. As, desde un punto de vista del debate de poltica pblica, en este ejemplo, es posible ver que la argumentacin basada en el conocimiento cientfico disponible ha llevado a identificar al calentamiento global como un problema pblico y los mbitos que deberan ser abordados por las intervenciones de polticas pblicas. b) Argumentaciones basadas en consideraciones tico morales. Con frecuencia se acude a consideraciones tico morales para mostrar que una determinada situacin es un problema pblico que requiere ser enfrentado a travs de intervenciones de poltica pblica. En este caso, los actores que participan en el debate construirn sus argumentos desde sus propios marcos normativos, lo que lleva a que el debate pueda alcanzar altos grados de pasin cuando los marcos normativos desde los cuales se argumenta son contradictorios. Por ejemplo, las argumentaciones que muestran a la pobreza y la desigualdad como un problema pblico se basan en el principio moral de la justicia social, el que prescribe que dada la igual dignidad de todos los seres humanos no es moralmente aceptable que haya personas que no logren satisfacer sus necesidades ms esenciales y que la existencia de desigualdades extremas contrara la idea de igual dignidad del gnero humano. Consecuentemente, las propuestas de poltica pblica orientadas a abordar situaciones de pobreza normalmente se fundan en consideraciones de justicia social. c) Argumentaciones basadas en racionalidades tcnico econmicas. El principio bsico de esta racionalidad es la bsqueda de la eficiencia. As, aquellas situaciones que afecten la eficiencia sern vistas como problemas. La economa del bienestar identifica a las fallas del mercado como situaciones que impiden que se d una competencia perfecta en el mercado y, por tanto, eficiencia en el funcionamiento del sistema econmico. De este modo, intervenciones de poltica pblica debern abordar la existencia de monopolios, las externalidades, las asimetras de informacin y la subptima provisin de bienes pblicos. El criterio para escoger la alternativa de poltica pblica a adoptar frente a un determinado problema ser el de la eficiencia: aquella que otorgue los mayores beneficios descontados sus costos. El instrumental tcnico normalmente utilizado para identificar la alternativa ms eficiente ser aquel provisto por el anlisis costo beneficio y/o anlisis costo efectividad. d) Argumentacin basada en consideraciones polticas. Hace referencia a la distribucin del poder en una determinada comunidad y los efectos que pueden generar las intervenciones de poltica pblica en el balance de poder actual. Las polticas de reforma institucional que modifican las atribuciones de los poderes del Estado o las propuestas de reformas de los sistemas electorales estn fuertemente basadas en consideraciones polticas. Asimismo, una propuesta de poltica pblica que promueva el otorgamiento de beneficios, como incremento en los subsidios monetarios y similares, por ejemplo, a personas de bajos ingresos puede aparte de las argumentaciones basadas en la justicia social tambin incluir motivaciones polticas, expresada en una expectativa de quienes promueven la

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iniciativa de recibir apoyo electoral por parte de quienes reciben los beneficios de la poltica. Cmo se resuelve el debate? o Qu argumentacin prevalece? Las respuestas a estas preguntas estn dadas por el modo como evoluciona el debate. En el debate los actores utilizan estas lneas argumentales para reforzar sus posiciones en la defensa de los interese que ellos promueven. El debate es dinmico y en l los argumentos evolucionan: se mezclan, se agrupan, unos refuerzan a otros, se refuerzan recprocamente, se derriban o se anulan. La evolucin del debate tambin impactar a los actores que toman parte en el proceso, en el sentido que conforme evolucione el debate sus posiciones y roles que desempean en el proceso podrn verse reforzados o debilitados. El debate se clausurar con la decisin sobre la poltica pblica en discusin. Esta, atendida la evolucin del debate, recoger las argumentaciones an en pie que ms se aproximen a los intereses de los llamados a decidir. 5. SINTESS Recapitulando en torno a las definiciones y aproximaciones que se han revisado en esta unidad, los siguientes surgen como elementos convergentes de la nocin o idea de poltica pblica. Dicho de otro modo, toda poltica pblica presentara los siguientes cuatro elementos. Primero, que para que haya una poltica pblica debe haber una decisin o conjunto de decisiones sobre un mismo tema, de una autoridad competente. Segundo, que esa decisin o conjunto de decisiones siguen un cierto proceso formal. Es decir, hay un cierto procedimiento institucional que lleva a que ciertas iniciativas se transformen o no en una poltica pblica. Tercero, la caracterizacin del problema y la discusin sobre los aspectos sustantivos de la poltica pblica hace necesario el aporte de la aproximacin tcnico racional. Cuarto, que tras la definicin de una poltica pblica hay un proceso poltico en que diversos actores explicitan sus intereses y pugnan porque los contenidos concretos de la poltica pblica incorpore y satisfaga esos intereses. As, es posible ensayar una definicin de poltica pblica como una intervencin del Estado, expresada en una decisin o conjunto de decisiones de una autoridad pblica, que considera un anlisis tcnico racional para un tema determinado y una finalidad especfica, que sigue un procedimiento formal, todo lo cual se da en el contexto de un intenso proceso poltico de confrontacin y articulacin de intereses. Finalmente, el reconocimiento al rol que juega el debate en el proceso de poltica pblica lleva a comprender que los actores participan en l con las

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argumentaciones que mejor expresan los intereses que ellos promueven, que el debate es evolutivo, que se clausurar con la decisin de poltica pblica y que esta recoger aquel o aquellos argumentos an vigentes que ms se aproximen a los intereses que promueven los actores protagnicos del proceso y/o los llamados a decidir.

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IV. EL ANLISIS DE POLTICA PBLICA 1. INTRODUCCIN Segn Dunn (2004) el Anlisis de Poltica Pblica es una disciplina profesional orientada a la solucin de problemas que se nutre de teoras, mtodos, del avance del conocimiento producido tanto por las llamadas disciplinas cientficas, como por las comnmente denominadas ciencias sociales, del desarrollo de las diversas profesiones y de los aportes de la filosofa poltica y social. As, definido dos caractersticas surgen como propias del Anlisis de Poltica Pblica. La primera hace referencia a que es un trabajo profesional orientado a la solucin de problemas. Ello indica que en el trabajo de Anlisis de Poltica Pblica se acude a un conjunto de mtodos, tcnicas y herramientas profesionales tiles para comprender, caracterizar y expresar como se configura una situacin que ha sido identificada o es susceptible de ser identificada como problema pblico, cuales podran ser las causas que lo originan y/o la interdependencia que presenta con otros problemas. Esta caracterstica de orientacin a la solucin de problemas tambin incluye el campo de la evaluacin de las polticas pblicas, toda vez que ese tipo de ejercicio permite identificar si la poltica evaluada logr resolver el problema que abordaba o, al menos, lo redujo, si fue eficiente o si habran maneras ms eficientes de abordar el mismo problema. La idea de una disciplina orientada a la solucin de problemas deriva de la visin del Anlisis de Poltica Pblica desarrollada por Harold Lasswell (1951) policy science, como la llamaba , para quien este campo disciplinario deba orientarse a apoyar la accin y decisiones de gobierno en un rgimen democrtico. Para Lasswell, el Anlisis de Poltica Pblica deba apartarse de la especulacin y centrarse en la solucin de los problemas sociales relevantes de cada poca. La segunda caracterstica apunta a la multidisciplinariedad del Anlisis de Poltica Pblica. Dado que los problemas son multidimiensionales e interdependientes, el Anlisis de Poltica Pblica requiere el aporte de la amplia variedad de disciplinas cientficas (ciencias bsicas y ciencias sociales), profesionales, ticas y filosficas para generar una adecuada comprensin de los problemas y de las intervenciones que probablemente los resolveran o, al menos, los aminoraran. Por ejemplo, para poder comprender adecuadamente el problema del calentamiento global es necesaria la concurrencia de las ciencias bsicas, que entregarn informacin sobre los aspectos sustantivos del problema, sobre aspectos que deberan incorporar las polticas pblicas que lo aborden y sobre soluciones estn disponibles hoy. Dado que tanto el problema como las soluciones tendrn efectos sobre el sistema productivo, el sistema econmico, el sistema social, y dado que las decisiones finalmente se adoptarn en el sistema poltico, es necesaria la concurrencia de las ciencias sociales para abordar las dimensiones sociales del calentamiento global y las soluciones posibles. Asimismo, dado que las alternativas de poltica pblica que se consideren tendrn efecto

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sobre el bienestar de las personas, las dimensiones filosficas y tico morales estarn presentes en el Anlisis de Poltica Pblica. En este mbito, Stone (2002) afirma que la eleccin de fines y medios requiere una continua transaccin entre valores que pueden contradecirse como equidad, eficiencia, seguridad, libertad y democracia. De este modo, entonces, el Anlisis de Poltica Pblica es un campo de anlisis multidisciplinario orientado a la comprensin de los problemas, a la identificacin de posibles soluciones y a determinar la efectividad de las intervenciones. 2. PARA QU HACEMOS ANLISIS DE POLTICA PBLICA? Cuatro razones normalmente se expresan para justificar la ejecucin de Anlisis de Poltica Pblica (ver Dye 2002; y Kraft y Furlong 2004). a) Para comprender y caracterizar una situacin que ha sido identificada o es susceptible de ser catalogada como problema pblico, el tipo de intervenciones de poltica pblica que podran resolverla, aminorarla o contenerla, y los resultados, efectos o impactos de esas intervenciones. El Anlisis de Poltica Pblica tambin permite identificar las condiciones sociales, econmicas y polticas, o de la naturaleza, que se relacionan con aquello los problemas que estn siendo o sern abordados por polticas pblicas especficas, y establecer cmo esas condiciones provocan, determinan o influyen en el problema analizado. Por otro lado, el Anlisis de Poltica Pblica permite comprender como, por qu y bajo qu condiciones surgen las respuestas del sistema poltico frente a las demandas por intervenciones que plantean los ciudadanos y otros actores frente a situaciones que los afectan; como son procesadas esas demandas y si se da un vnculo entre tipos de problemas, tipos de demandas y tipos de soluciones (polticas pblicas). b) Para otorgar asesora profesional a las autoridades u otros actores que participan en el proceso de la poltica pblica. La comprensin del problema y la identificacin de alternativas de solucin permitira sugerir cmo podra abordarse un cierto problema y qu tipo de intervencin de poltica pblica podra ms probablemente lograr los resultados e impactos deseados o acercarse a ellos. As, el Anlisis de Poltica Pblica permite responder a preguntas prcticas que autoridades y otros actores enfrentan regularmente, tales como: Qu es lo mejor que podramos hacer para abordar el problema (dadas las circunstancias)? y Cul es el mejor resultado que podemos lograr al abordar el problema (dadas las circunstancias)? c) Para apoyar y promover la participacin de los ciudadanos en las diversas etapas del proceso de la poltica pblica. En la medida que ms informacin est disponible sobre los problemas que surgen en las comunidades, sobre aquellos

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que son abordados por las autoridades y sobre las alternativas de poltica pblica que estn siendo consideradas o aquellas bajo implementacin, mayores posibilidades tendrn los ciudadanos de participar en el proceso, tanto para expresar como el problema los afecta como para aportar sus puntos de vistas sobre las alternativas de solucin que estn siendo consideradas. Ello permite ampliar y enriquecer el debate de poltica pblica. En este contexto, variadas organizaciones, partidos polticos y agrupaciones de ciudadanos efectan Anlisis de Poltica Pblica para decidir sus posiciones sobre un tema en debate. Estos anlisis y posiciones luego son diseminados a amplios segmentos a travs de publicaciones sitios web, blogs y otros medios que proveen las tecnologas de informacin y comunicaciones. Tambin es cada vez ms frecuente que las agencias de gobierno difundan informes sobre los problemas que abordan, las polticas que han estado implementando y las evaluaciones efectuadas sobre las polticas. En este mbito, el gobierno electrnico ha logrado gran inters en Amrica Latina, porque permite una vinculacin directa y novedosa entre el Estado y los ciudadanos. Para Rodrigo Araya (2004: 24), esta herramienta es la interfase entre el gobierno y los ciudadanos (y) es la manera en que el Estado se muestra, se vincula con la ciudadana y ofrece servicios (e informacin de su quehacer) a travs de medios digitales. d) Para influir sobre las decisiones de poltica pblica. Luego de avanzar en la comprensin de un problema los analistas identifican alternativas de solucin que difunden en ambientes especializados y entre quienes participan en el proceso de la poltica pblica. El modo como evolucione el debate y como avance el proceso determinar luego cuales de esas alternativas propuestas sern seriamente consideradas en el diseo y decisin de poltica pblica y cuales sern descartadas. 3. QU APRENDEMOS DEL ANLISIS DE POLTICA PBLICA? Segn Dye (2002) tres tipos de aprendizajes se obtienen de los Anlisis de Poltica Pblica. a) El Anlisis de Poltica Pblica provee, en primer trmino, una descripcin de la situacin que est siendo abordada a travs de una poltica pblica. As, primeramente, el anlisis identifica qu problema ha sido reconocido por el gobierno, cul es la importancia y prioridad que le ha dado, con qu tipo de poltica pblica enfrenta el problema, cules son los marcos conceptuales de la poltica pblica, enfoques, contenidos, poblacin objetivo a la que va dirigida, resultados esperados y recursos involucrados. b) El Anlisis de Poltica Pblica tambin establece si hay correspondencia entre el problema y la poltica. Con ello el anlisis aporta decisivos elementos de juicio para que autoridades y otros actores involucrados en el proceso puedan comprobar si la poltica que se implementa o se proyecta implementar es la adecuada al problema identificado o no. Puede ser que el anlisis concluya que

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el diseo de la poltica y los recursos asignados a ella sean insuficientes para el tamao del problema que debe abordar. En ese caso, la implicancia evidente del anlisis ser la necesidad de redisear la poltica pblica. c) Adicionalmente, el anlisis informa acerca de las consecuencias generadas por la poltica pblica. Las evaluaciones que se hagan permitirn identificar los resultados e impactos previstos o no que logr la poltica pblica analizada, si esta fue efectiva, eficaz y/o eficiente, si los servicios o bienes que distribuye la poltica llegaron a la poblacin objetivo identificada previamente, los dificultades que aparecieron durante la implementacin o si esta se dio, sin sobresaltos, de acuerdo a lo previsto en el diseo. Puede ocurrir que la poltica no logre cumplir las metas previstas y que los resultados e impactos no sean los que se esperaban, no obstante que los estudios indican una adecuada correspondencia entre el diseo y el problema. En ese caso, el Anlisis de Poltica Pblica centrar su atencin en la implementacin y usar como hiptesis de trabajo que los resultados observados obedecen a una inadecuada puesta en prctica del diseo. 4. EL ANLISIS DE LA VIABILIDAD POLTICA DE LA POLTICA PBLICA Las polticas pblicas se deciden polticamente en el mbito poltico. Ello muestra la necesidad que, aparte del trabajo profesional riguroso para comprender los problemas y disear polticas pblicas efectivas, es necesario abordar las dimensiones propiamente polticas de confrontacin de intereses del proceso. En este espacio es donde convergen analistas (profesionales) y polticos. Los primeros aportan los elementos sustantivos y tcnicos de la poltica pblica, los segundos desarrollan su labor en las redes de poder con la finalidad de lograr los apoyos necesarios y neutralizar las oposiciones a la poltica pblica. Behn (1981) argumenta que polticos y analistas son dos actores claves en el proceso de construccin e implementacin de polticas pblicas, que tienen nfasis distintos pero que deben armonizar sus esfuerzos para el xito de la poltica. Tambin desliza la idea que el analista debe aprender del poltico y construir una estrategia poltica para que la iniciativa de poltica pblica pueda tener visibilidad poltica, lograr respaldo de los actores de poder y as pueda, finalmente, implementarse. Aunque analistas y polticos tienen perspectivas distintas, dados los roles que desempean, es necesario que sus esfuerzos se integren para que el problema que reivindican se incorpore a la Agenda Pblica y las propuestas que promueven se transformen en poltica pblica. As, por un lado, los analistas enfatizan la eficiencia, cmo las polticas pueden afectar a la sociedad en su conjunto, buscan construir definiciones claras y jerarquizadas de los objetivos de la poltica e insisten en la medicin de los resultados e identificacin de los impactos para lo cual acuden a un sofisticado instrumental tcnico antes que un mero recuento de cuanto se invirti o las actividades que se desarrollaron en nombre de la poltica. Por el otro lado, los polticos enfatizan la distribucin de beneficios, en vez de la eficiencia; la inversin y la actividad, antes que los resultados; los

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intereses de sus electores y cmo las polticas pblicas afectan a ciertos individuos y grupos. Para los polticos la negociacin, la transaccin, el compromiso y la imagen pblica que proyectan sern la preocupacin central, por lo que tendern a eliminar aquellos objetivos que dificultan los consensos y a evitar decisiones que afecten su imagen su principal capital . Aunque informes tcnicos lo recomienden, descontinuar un programa, detener un proyecto o dejar una obra a medio construir implica reconocer un error, una evaluacin poco cuidadosa, un despilfarro y que las autoridades encargadas lo estn haciendo mal. Para el poltico, los costos polticos de este tipo de decisin pueden ser ms importantes que los costos econmicos. En este contexto, lo que parece necesario es que el analista no slo disee una poltica que sea tcnicamente correcta y eficiente, sino que tambin disee una estrategia poltica que permita aprobarla e implementarla. En el diseo de la poltica, el analista persuade a travs de la definicin de objetivos que alcanzar la poltica, asegurando que es la alternativa ms eficiente. En el diseo de la estrategia poltica de implementacin deber involucrar intereses, establecer alianzas y movilizar actores de poder detrs de la iniciativa. De este modo, en el diseo de la estrategia poltica el analista deber responder a las siguientes preguntas: Cules son los obstculos polticos para la aprobacin e implementacin de la poltica?, Cules son las transacciones posibles, sin que ello desvirte la poltica?, Hay alguna alternativa razonable de reemplazo en el evento que la alternativa prioritaria no logre los apoyos necesarios o despierte insuperables rechazos? A este punto del anlisis, entonces, la cuestin se centra en la pregunta por la viabilidad poltica de una iniciativa de poltica pblica, es decir: Qu factores determinaran la viabilidad poltica de una iniciativa?. Siguiendo a Meltsner (1992) y Kingdon (1995) la viabilidad de una iniciativa estara determinada por la relacin entre los intereses, motivaciones, creencias y recursos de los actores involucrados en el proceso, el clima poltico, el proceso de negociacin y el mbito donde se decide la poltica pblica. Los prrafos que siguen describen estos factores. a) En buena medida los actores se distinguen en el proceso, entre s, por la postura a favor, en contra o neutral que adoptan en relacin a la poltica propuesta, cuestin que est fuertemente determinada por cmo esta afecta sus intereses. La respuesta a la pregunta acerca de quines ganan y quines pierden con la poltica en discusin dar un indicio acerca de cules sern los actores relevantes y cul sera su posicin en torno a la poltica, aunque es necesario aclarar que no hay un mtodo para determinarlos con certeza a priori. b) Tambin es necesario enfatizar que los actores tienen diversas motivaciones. Estos son elementos de tipo idiosincrsico, extremadamente singulares (propios de cada actores), que no slo dependen de cada actor sino tambin del tiempo y lugar concreto. A su vez, la motivacin de un actor determinar el precio que otro actor deber pagar para conseguir su apoyo. Por ello, se da con cierta frecuencia el hecho que un actor oculte sus preferencias respecto de una poltica pblica especfica con el propsito aumentar su capacidad de negociacin y

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elevar el precio que los otros actores pagarn por su apoyo. Tambin puede ocurrir que un actor decida apoyar una poltica respecto de cul era inicialmente neutral o, incluso, le implicaba una pequea perdida en la esperanza que recibir apoyo en otra iniciativa sobre la cual tiene gran inters. c) Las creencias representan el marco valrico que orienta la conducta de los actores y que determinan sus preferencias. Hay una estrecha relacin entre creencias y motivaciones. Las creencias sern determinantes en la posicin que adopta un actor en relacin a una poltica determinada. Por ejemplo, es altamente probable que un actor que crea en la actividad del Estado como distribuidor de beneficios e igualador social rechace una poltica de privatizaciones. Lo mismo ocurrir con un actor que sea catlico en relacin con una propuesta de legalizacin del aborto. d) Los recursos son algo que los dems valoran, desean o estiman til. Segn Meltsner (1992), los recursos permiten satisfacer motivaciones. Los recursos son de diferente tipo como dinero, posicin, red de relaciones, capacidad intelectual, informacin y conocimiento, poder, habilidad poltica, prestigio. Los actores tienen diversas dotaciones de recursos. Las alianzas implican agregacin de recursos en busca de lograr la viabilidad de una iniciativa poltica. A su vez, los actores invierten o ponen en juego sus recursos en el proceso poltico que se desarrolla cuando se intenta transforman una iniciativa en poltica pblica. Ocurre con frecuencia que luego de tener xito con la implementacin de una iniciativa un actor aumente sus recursos: su prestigio, red de relaciones fortalecidas, reconocimiento o exaltacin de su habilidad poltica, conocimiento (bajo la forma de experiencia) e, incluso, posicin. Lo contrario tambin ocurre frecuentemente, De ah que los actores son renuentes a arriesgar su capital poltico frente a cualquier iniciativa que tienen ante s. e) El ambiente o clima poltico rene las percepciones coyunturales de los actores, la opinin pblica, prioridades polticas y aquello que es polticamente correcto. Es algo intangible, pero con efectos polticos concretos. El clima poltico determina qu tiene mayores probabilidades de xito y qu debe esperar. El clima poltico, como todo clima, cambia: a veces lentamente y otras veces un hecho precipita rpidos cambios en el clima poltico. Por ejemplo, Ha influido la difusin del documental de Al Gore sobre Una verdad incomoda en el clima poltico y la percepcin de actores influyentes en Estados Unidos para generar regulaciones ms estrictas de las emanaciones de anhdrido carbnico?. f) Los intercambios y la construccin de consensos. Luego de la definicin de los contenidos de la iniciativa de poltica pblica sus impulsores se dan a la tarea de buscar respaldo poltico. El objetivo de este proceso es sumar a quienes son proclives a la iniciativa (intereses similares) o, incluso, son neutrales y neutralizar a quienes se oponen. La construccin de consensos est gobernada por el arte de la negociacin y en ella los actores transan. El consenso o acuerdo tienen un precio, que a menudo toma la forma de un apoyo presente a la iniciativa en discusin a cambio de un apoyo a la iniciativa en que el aliado est interesado.

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Este proceso lleva a identificar los obstculos a la iniciativa. Ello permitir sondear la necesidad de introducirle modificaciones a la iniciativa para expandir la base de apoyo poltico a ella o, incluso, evaluar si es necesario inclinarse por una alternativa que, no siendo inicialmente la prioritaria, permita asegurar los apoyos necesarios o minimizar los rechazos. g) Finalmente, el mbito donde se decide la poltica pblica determinar cuales son los actores relevantes y la posicin en que los actores participan en el proceso. Este mbito indica el lugar donde se tomar la decisin sobre la poltica pblica. El diseo institucional sealado por la Constitucin y las leyes indicar los mbitos en que deba adoptarse la decisin, dependiendo de la forma que adopte la poltica pblica. As, la decisin puede ser una materia que deba adoptarse al interior de poder ejecutivo una decisin presidencial, una votacin del gabinete ministerial, la atribucin de un Ministro , en una votacin en el Congreso, mediante un plebiscito o en una esfera de poder similar. La determinacin del mbito en que se adoptar la decisin identifica el campo o espacio de poder en el que se dar la contienda poltica (por la implementacin de la poltica). Ello permite elaborar el mapa poltico que mostrar los roles que desarrollarn los actores y que posicin adoptarn en la contienda a favor, neutral o en contra. Los roles que desempeen los actores depender muy centralmente de las facultades y atribuciones que tienen. Los actores pugnarn por llevar la discusin y decisin de la iniciativa al terreno que ms les acomoda, pues con ello buscan maximizar sus posibilidades de aprobacin y minimizar el riesgo de rechazo. Por ejemplo, en tiempo en que la Presidenta chilena Michelle Bachelet era Ministra de Salud dict un Decreto Supremo sobre atenciones mdicas a mujeres, lo que en crculos pro vida se interpret como aborto teraputico encubierto. Para los opositores a esta prctica, ese tipo de iniciativa era materia de ley por lo que ella debera haberse discutido y decidido en el parlamento, donde, con una alta probabilidad, dada la mayoritaria filiacin catlica de los parlamentarios, la iniciativa habra sido rechazada. 5. SNTESIS El Anlisis de Poltica Pblica es un campo de trabajo profesional prctico, orientado a la solucin de problemas y multidisciplinario. El Anlisis de Poltica Pblica se hace para comprender las situaciones que han sido o estn en vas de ser identificadas como problemas pblicos, para asesorar a las autoridades y otros actores claves en el proceso de la poltica pblica, para apoyar y promover la participacin ciudadana en la discusin de problemas y polticas pblicas, y para influir en su diseo e implementacin. Asimismo, el Anlisis de Poltica Pblica permite describir la situacin que est siendo abordada por una poltica pblica, establecer si hay correspondencia entre el problema identificado y la poltica que busca resolverlo o aminorarlo, e

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identificar las consecuencias de la implementacin de la poltica pblica en la forma de resultados, impactos y si fue efectiva, eficaz y/o eficiente. Finalmente, el analista de poltica pblica tambin deber considerar una estrategia poltica que le otorgue razonables posibilidades de xito que la iniciativa ser aprobada e implementada.

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V. DISEO E INSTRUMENTOS DE POLTICA PBLICA 1. INTRODUCCIN

Segn Kraft y Furlong (2004) el diseo de la poltica pblica hace referencia a la cuidadosa consideracin, durante la etapa de la formulacin de la poltica, del rol que desempearn durante la implementacin tanto los organismos pblicos como la poblacin a la que se aplicar la poltica. A su turno, Birkland (2005) define el diseo de la poltica pblica como el proceso por el cual las polticas son delineadas, a travs de un anlisis tcnico y de un proceso poltico, con la finalidad de alcanzar una cierta meta.

Las definiciones citadas muestran las dos caractersticas del diseo de las

polticas pblicas. Por un lado, una faceta tcnica, en la que luego de identificarse un problema se deduce, estructura o disea una intervencin con la finalidad de resolver o, al menos, mitigar el problema. Ello supone un cierto proceso racional en el que el problema es descompuesto en sus elementos constitutivos, se identifican sus caractersticas, causas, interconexiones y consecuencias. A partir de ello, entonces, se disearan las polticas pblicas respectivas. Conjuntamente se establece un proceso de evaluacin, que debera formar parte del mismo diseo de la poltica, y que tiene por finalidad entregar informacin a los tomadores de decisiones y otros actores del proceso de la poltica pblica

Por otro lado, en las secciones anteriores del documento se ha reconocido

y se seguir haciendo ms adelante la dimensin poltica de las polticas pblicas. Esta dimensin poltica es expresada en la confrontacin de intereses que se da en torno al reconocimiento de una carencia social como problema pblico, a la demanda por intervenciones del Estado y a los contenidos especficos que adopta una poltica pblica, los que satisfarn unos intereses y no otros.

As, entonces, la formulacin de polticas pblicas reconoce, por un lado,

un proceso tcnico racional y, por otro, un intenso proceso poltico. Esta unidad se concentra en el proceso tcnico racional o, dicho de otro modo, en el trabajo del analista de poltica pblica en producir una propuesta o alternativa que ser sometida a discusin, juicio y controversia en el proceso poltico de la poltica pblica. 2. EL RECONOCIMIENTO DE UN PROCESO TCNICO RACIONAL

Bardach (2000) ofrece un esquema de trabajo del proceso de

construccin de una propuesta de poltica pblica, que se muestra en el siguiente cuadro.

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Cuadro 2. Modelo de Bardach

Definir el problema Recolectar evidencia Construir alternativas Seleccionar criterios Proyectar resultados

Analizar pros y contras Decidir

Presentar el caso

Fuente: Bardach 2000

Bardach agrega que no necesariamente se da la secuencia presentada en el Cuadro 2 en cada problema y su correspondiente formulacin de propuesta de poltica pblica, y que tampoco todos los pasos estarn presentes en toda poltica, aunque el primero y el ltimo se darn en todos los casos.

Aunque los elementos polticos en el diseo de las propuestas de poltica

pblica no se consideran si no probablemente en el ltimo paso , el significativo aporte que hace Bardach, al presentar su esquema de ocho pasos, es que ofrece un mtodo estructurado de trabajo tcnico a quienes desean dedicar sus esfuerzos profesionales a la asesora en el diseo de polticas pblicas. De hecho, Bardach escribe para alumnos de carreras que incorporan el Anlisis de Poltica Pblica en sus currculos de estudios.

Tomando como base la propuesta de Bardach y entendiendo que el

proceso poltico que se da en torno a las polticas pblicas se concentra en el reconocimiento del problema y en la discusin de las alternativas surgidas, el proceso de construccin de las alternativas o propuestas puede ser caracterizado con un nfasis ms tcnico. Asimismo, considerando que los ocho pasos sealados no se dan en todos los casos, es posible reordenar el proceso en tres grandes etapas: comprensin y caracterizacin del problema, definicin de la intervencin, y eleccin de los instrumentos a travs de los cuales se materializar la poltica pblica. Ellos son abordados en la seccin siguiente. 3. DISEO DE LA PROPUESTA O ALTERNATIVA a) Comprensin y caracterizacin del problema

Una vez que el problema ha sido establecido como tal en l mbito

poltico es necesario comprenderlo para, luego, construir las propuestas orientadas a resolverlo. En los ambientes polticos los problemas son identificados en trminos generales, con simplicidad y ambigedad, porque en ello logran extender la convocatoria a amplios segmentos y obtener el respaldo a la causa que reivindican. Si los problemas fueran definidos con precisin en el mbito poltico, habra claridad respecto de a quienes afecta, sus alcances y

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consecuencias. Si fuera as, aquellos que claramente no son afectados por la situacin careceran de incentivos para involucrarse en el proceso de la poltica pblica y dar apoyo poltico a los lderes que los impulsan.

De este modo, entonces, el reconocimiento de un problema por los

actores de poder slo implica que hay una situacin que debe ser abordada a travs de una intervencin de poltica pblica. El paso siguiente es comprender el problema, pues ello producir la informacin que permitir generar un diseo efectivo de la poltica pblica que lo aborde. Este es el trabajo de los analistas de poltica pblica.

En la comprensin del problema el analista buscar responder las

siguientes preguntas: Cul es el problema?, Por qu esa situacin es un problema?, Qu consecuencias negativas genera?, A quin y cuntos afecta (tamao del problema)?, Cmo ha evolucionado el problema?, Cul es su estado actual?, Qu ocurrira si no se interviene? El analista adems deber indagar si hay alguna poltica pblica que haya abordado el problema, si hay otras intervenciones en reas prximas y que consecuencias han generado. Tambin deber identificar y caracterizar el contexto institucional, poltico, econmico y/o social en que el problema se desenvuelve y aportar antecedentes relevantes (cuantitativos y cualitativos) acerca de la situacin analizada. b) Definicin de la propuesta de intervencin

Luego de avanzar en la comprensin del problema, los analistas disearn

alternativas que pondrn a disposicin de los actores de poder, los que en un intenso proceso poltico arribarn a una decisin sobre cul finalmente ser la que se implementar. Desde este punto de vista, la formulacin de polticas pblicas hace referencia a la evaluacin de posibles cursos de accin (alternativas o propuestas) disponibles para resolver el problema pblico. La bsqueda de una solucin a un problema es un proceso complejo y sujeto a una amplia variedad de presiones y contingencias. A menudo este proceso se aleja de una perspectiva racional o sistemtica.

La esencia del planteamiento de propuestas de intervencin, no solo se

centra en aquellas opciones que tcnicamente resolveran o reduciran el problema, sino que tambin aquellas que son posibles de implementar, desde una amplia gama de consideraciones polticas, econmicas, de oportunidad y similares.

En la formulacin de las propuestas, los analistas acuden a marcos

conceptuales que explicitan las causas que estaran produciendo o contribuyendo al problema y las conexiones con otros fenmenos, como tambin acuden a investigaciones recientes que dan cuenta del estado del conocimiento respecto del problema. A partir de ello, los analistas formulan las propuestas de intervencin con las que esperan resolver el problema. A su vez, en el diseo de las propuestas usarn un sofisticado instrumental tcnico proveniente tanto de las

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llamadas disciplinas cientficas cuando el problema abordado es una cuestin de la naturaleza, como son los temas ambientales, por ejemplo como tambin de las ciencias sociales como la economa, la ciencia poltica, la sociologa y otras , que les permitirn formular diseos que recojan el estado del conocimiento sobre la conducta humana en diversas reas y contextos. El tipo de problema que enfrenten determinar el tipo de instrumental que usarn. El diseo de propuestas enfrenta restricciones. stas estn determinadas por el problema mismo, el contexto institucional y el proceso poltico. Segn Howlett y Ramesh (2003) las restricciones que se enfrentan en el proceso de construccin de la propuesta pueden ser sustantivas y procedimentales, en tanto que Munger (2000) identifica restricciones polticas y organizacionales. Reagrupando las restricciones que se enfrentan que se tienen al momento de generar las propuestas, recomendaciones o alternativas de poltica pblica, aparece que ellas podran ser sustantivas, institucionales o polticas. Las restricciones sustantivas son propias de la situacin que se desea enfrentar, dado que son las propias caractersticas del problema y sus causas las que determinan las dificultades para abordarlo y resolverlo. Por ejemplo, dado que la pobreza es un problema multidimensional y multicausal, relacionado con bajos e inadecuados niveles educacionales, ms frgil salud y dificultades de acceso a la atencin de salud, dbil capital social, dificultades de acceso a las oportunidades laborales y de emprendimiento, con aspectos culturales de los grupos identificados como pobres y precarios mecanismos de proteccin social, entre otros factores, la formulacin de una propuesta que aborde este problema se vuelve en s compleja y un trabajo con altos grados de dificultad. Del mismo modo, dado el todava insuficiente conocimiento que disponemos sobre el virus que provoca el SIDA, la recurrencia de conductas y prcticas sexuales que favorecen en contagio de la enfermedad entre la poblacin y los marcos culturales y ticos dominantes hacen que la tarea de disear polticas orientadas a enfrentar esta pandemia sea una tarea extremadamente compleja y difcil.

Las restricciones institucionales tienen que ver con las leyes, reglamentos y

procedimientos involucrados para tomar la decisin sobre la propuesta e implementarla. Estas restricciones pueden inhibir el surgimiento o puesta en prctica de ciertas iniciativas o propuestas, simplemente porque son contrarias al diseo institucional. Por ejemplo, dadas las normas que rigen a los empleados pblicos carrera administrativa o carrera funcionaria, como se les denomina en diversos pases que consagran la inamovilidad en el empleo pblico, polticas de reforma de la gestin pblica, de modernizacin del Estado o que se plantean como objetivo una mayor efectividad o eficiencia de la Administracin Pblica normalmente encuentran serias restricciones para desvincular a los funcionarios pblicos de ms bajo rendimiento.

Las restricciones polticas hacen referencia a la aceptacin que ellas

tengan en otros actores del proceso de la poltica pblica. Influyentes actores pueden considerar subjetivamente que la propuesta es inadecuada y se opondrn a ella. Aunque la propuesta tenga alto mrito tcnico, ello puede llegar a ser suficiente para que la propuesta sea descartada en el proceso. Ello

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refuerza la idea expresada en la unidad anterior respecto de la necesidad que los analistas tambin diseen estrategias polticas que permitan aprobar e implementar, luego, las propuestas de poltica pblica. Adicionalmente, las propuestas que se generen pueden ser de distinto tipo. Una manera de tipificarlas es establecer si ellas se apartan muy sustantivamente del status quo. Majone (1991) seala que algunas pueden involucrar pequeos cambios de polticas existentes, en cuyo caso sern calificadas como propuestas incrementales; otras pueden implicar cambios sustanciales respecto de las polticas actuales y, en consecuencia, sern calificadas como alternativas radicales; en tanto que otras abordarn problemas nuevos para los cuales no haba intervenciones previas. Una vez concluida la elaboracin de la propuesta, ella entrar a un proceso en el que se confrontar con propuestas formuladas por otros actores. Este proceso de confrontacin de alternativas es esencialmente poltico y en l se descartarn aquellas propuestas que no sern capaces de superar las restricciones sustantivas, institucionales o polticas . El modo como se eliminan las alternativas revela cmo funciona el proceso. Algunos actores pueden tener ventajas sobre otros si ellos tienen una posicin ms slida o ms respetada en la identificacin del problema. Otros pueden tener mayor capacidad en el diseo de la estrategia de implementacin. Otros pueden tener ms poder e influencia para implementar la alternativa que ms convenga a sus intereses (Howlett y Ramesh 2003). Conforme a ello, los analistas acudirn a criterios que les permitan evaluar si los resultados probables de sus propuestas son satisfactorios, dado que las propuestas que ellos generen sern una alternativa ms que entrar al proceso de seleccin y descarte. Siguiendo a Dunn (2004) y Bardach (2000) se distinguen los siguientes tres tipos de criterios para evaluar los resultados que proyectan las alternativas en consideracin.

Efectividad y Eficiencia. Este criterio se orienta a determinar si la propuesta lograr alcanzar los resultados previstos y los beneficios netos que ella generar. Los beneficios netos hacen referencia a la diferencia entre los beneficios que produce la iniciativa y los costos en que debe incurrirse para producirla. Las distintas propuestas sern competitivas entre s, por lo que la alternativa ms eficiente ser aquella que genere el mayor beneficio neto. El modo de determinar los indicadores de eficiencia es a travs de los estudios de costo beneficio y costo efectividad.

Criterios Valricos. Tambin ocurre con frecuencia que las alternativas de

poltica pblica son analizadas en relacin a criterios ms valricos como la equidad, justicia, libertad y similares. Un problema central con estos criterios es concordar un significado prctico u operacional. Normalmente, en el contexto de las polticas sociales, el criterio de igualdad y equidad, es expresado a travs de los indicadores de ingreso (Coeficiente de Gini e

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ndice 20/20, por ejemplo) o de acceso a servicios sociales (cobertura de educacin, salud y proteccin social por grupos sociales). Aunque estos indicadores estn ampliamente difundidos, hay crticas respecto de s efectivamente indican igualdad, equidad, justicia (ver, por ejemplo, Sen 1990 y 1999, UNDP 1997).

Criterios Prcticos. Estos criterios hacen referencia a factores polticos e

institucionales que debern enfrentar las propuestas, en la eventualidad que lleguen a ser implementadas. * Legalidad. Las alternativas deben estar en sintona con la Constitucin,

leyes y reglamentos. Si la propuesta no satisface este criterio ser inmediatamente descartada, porque supondra una violacin del ordenamiento institucional.

* Aceptacin poltica. Si hay mucha oposicin o poco apoyo a una

iniciativa la vialidad poltica de ella est en serio riesgo, por lo que ser necesario generar u optar por una propuesta que genere ms aceptacin y reduzca la probabilidad de rechazo.

* Aplicabilidad. A veces, grandes ideas son impracticables, ya sea

porque el proceso de implementacin es demasiado tortuoso, porque no existe la tecnologa, porque no existen capacidades humanas o recursos materiales suficientes para ponerla en prctica. En ese caso habr que optar por una alternativa de reemplazo.

c) Instrumentos de Intervencin Cmo intervenir? Esta es la pregunta por los instrumentos que estn disponibles para implementar una alternativa particular de poltica pblica. Los instrumentos son los elementos que los diseadores de la propuesta de poltica disponen para que los implementadores y/o poblacin objetivo hagan algo que de otra manera no haran, con la finalidad de modificar conductas para resolver un problema pblico o alcanzar metas consideradas en el diseo de la poltica (Schneider e Ingram 1997). Varias investigaciones han concluido que un pequeo nmero de instrumentos son usados y que la eleccin de los instrumentos aparece relacionada con las capacidades organizacionales e institucionales del organismo pblico que implementar la intervencin, como tambin con las preferencias de los formuladores de la poltica pblica. A continuacin se presenta una tipologa no exhaustiva de los instrumentos recurrentemente utilizados para implementar una poltica pblica: a) Gestin Directa del Gobierno. El gobierno puede usar su propia estructura o aparato administrativo para proveer un bien o se