6º Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações Internacionais

De 25 a 28 de julho de 2017

POLÍTICA INTERNACIONAL ANTE EL RETO DEL HAMBRE MUNDIAL: LAS

ESTRATEGIAS DESDE BRASIL

Área: Instituições Internacionais

Modalidade do Trabalho: Workshop Doutoral

Lourrene Maffra

Departamento de Sociología

Universidad de Sevilla

Coordenação do curso de Relações Internacionais

Universidade Federal do Amapá - UNIFAP

Belo Horizonte

2017

POLÍTICA INTERNACIONAL ANTE EL RETO DEL HAMBRE MUNDIAL: LAS

ESTRATEGIAS DESDE BRASIL

RESUMEN

Se estima que padecen hambre en el mundo más de 780 millones de personas (FAO, 2016) y la nutrición deficiente es la causa de casi la mitad (45%) de las muertes en niños menores de cinco - 3,1 millones de niños cada año (WFP, 2015). Los motivos del hambre y sus soluciones, así como la efectividad de las ayudas y proyectos, han sido objeto de debates internacionales durante los 60 últimos años. Solamente en la década de 1990, el hambre pasó de considerarse asunto nacional interno a una de las prioridades en la agenda internacional, aprobándose el Programa Objetivos Desarrollo del Milenio.

La cuestión que investiga la tesis que estoy realizando en la Universidad de Sevilla es la política internacional ante el reto del hambre y el caso de las experiencias brasileñas. La estrategia brasileña de combate al hambre es especialmente innovadora y se transfirió hacia países latinoamericanos y africanos con el intermedio de organismos internacionales como FAO y WFP. Es un paradigma que un país como Brasil consiguiese reducir el hambre un 70% en 10 años y salir del mapa del hambre la FAO en 2014. De manera que la internacionalización de las estrategias brasileñas se convierte en una cuestión clave haciendo frente al hambre en el mundo, porque cambió la tradicional forma de lidiar con el problema y apuntó nuevas estrategias de tratamiento del hambre y sus causas.

El objetivo de la tesis es investigar el aprendizaje sobre el proceso de internacionalización de las estrategias brasileñas. Aplicando una metodología de investigación evaluativa e histórica. La hipótesis de trabajo es que de que Brasil jugó un papel importante en la ampliación del modelo de disminución de la miseria extrema y el combate al hambre, produciendo un cambio de paradigma en el enfoque y estrategias internacionales ante el reto del hambre. Eso último ha se tornado un problema transnacional y no más solamente nacional, sin embargo, ese esfuerzo no fue incorporado a las políticas públicas de los países analizados sin objeciones o controversias, sobre todo en el continente africano.

Metodológicamente el proyecto de investigación de tesis se desarrolla en 5 partes: marco teórico, política internacional, actores sociales, caso Brasil e evaluación de la transferencia. La metodología en las primeras 3 partes es fundamentalmente teórica, des síntesis y análisis de contribuciones bibliográficas de autores, informes internacionales y publicaciones de estadísticas y encuestas. Y se complementa con entrevistas a expertos académicos o de administraciones nacionales e internacionales. En la tercera y cuarta etapa, la metodología es empírica, con la utilización de entrevistas e investigaciones de campo.

La primera parte de la tesis consiste en identificar las variables relevantes de las intervenciones internacionales ante el reto del hambre y construir el marco teórico de relación entre dichas variables. Entre los conceptos que se estudian destacan: hambre, seguridad alimentaria, derecho a la alimentación, freedom from hunger y soberanía alimentaria. La segunda parte investiga la evolución del contexto y de las políticas internacionales de lucha contra el hambre. Especialmente relevante es que a partir de los años noventa, se produjo una creciente liberalización del comercio internacional y especialmente de los productos agrícolas y las finanzas. Esto ocurrió en un contexto de explosión demográfica en los países en desarrollo (entre 1960 y 1990 la población mundial duplica de 3.000 a 6.000 millones) y una mayor presión sobre las tecnologías de recursos naturales para aumentar la productividad de la tierra.

En este contexto, los pequeños agricultores, especialmente en los países en desarrollo, comenzaron a ver amenazados su forma de producir y vivir debido a la presión de grandes corporaciones globales y cadenas alimentarias. Este conflicto resultó en muchos casos campesinos desplazados de sus tierras bajo el argumento de baja productividad. Así como el aumento de situaciones de hambre exactamente en países en desarrollo y que todavía

permanecen siendo los mayores productores de alimentos del mundo, pero alimentos producidos por las grandes empresas agroalimentarias.

La tercera parte se centra en estudiar el papel jugado por los actores relacionados a las cuestiones alimentarias, principalmente los que regulan, compran y venden, discuten y ofrecen soluciones a los problemas alimentarios, notablemente OMC, FAO, WFP, La Vía Campesina, Think Tanks y las empresas de agrobusiness.

La cuarta parte se ocupa de los proyectos de cooperación entre Brasil, FAO/WFP y países latinoamericanos o africanos. Se debaten los modelos que han tenido éxito a nivel nacional y sirvió como base para la implementación de políticas públicas en otros países, como el programa mencionado anteriormente Hambre Cero, pero también el Programa de Adquisición de Alimentos Brasileño que ganó una versión africana nombrada Purchase From Africans For Africa y los Programas de Alimentación Escolar, sobre todo utilizando como modelo el programa brasileño, así como programas de expansión agrícola que pudrían ofertar más alimentos en el mercado.

La quinta parte se investiga en los países africanos analizados, movimientos sociales que resisten y cuestionan la forma como Brasil lidera estos proyectos, así como la metodología empleada en la aplicación de los mismos en el territorio africano. Y, por lo tanto, para este fin de conocer las visiones de actores de estas políticas, acciones y procesos, haremos algunas entrevistas con las personas clave de esas organizaciones en la última fase de la investigación de la tesis.

De acuerdo con Bello (2012), la producción campesina de alimentos ha sido una forma de resistencia al capitalismo tradicional. La crisis de alimentos de 2007-08 fue, segundo el autor, “una manifestación del que vendría a ser el último estadio del desplazamiento de la agricultura campesina por la agricultura capitalista” (p. 39). A la crisis se han apuntado muchas soluciones que en la práctica no se han mostrado eficientes, tal como el aumento de la producción de alimentos por la incorporación de técnicas genéticas, principalmente la utilización de semillas genéticamente modificadas para resistir a las plagas y a los cambios climáticos, o por la profundización de métodos de eficiencia productiva, como el uso intenso de máquinas y las técnicas de gestión. Sin embargo, el uso intensivo de los Organismos Genéticamente Modificados (OGMs) fue dañoso al medio ambiente y a la biodiversidad entre las especies, además de que solo el incremento de la producción no ha tenido efectos positivos en el alivio del hambre por el mundo, sino que se aumentó la producción de alimentos de poca calidad nutricional. Así, se formatea el contexto que origina todo el debate acerca de la importancia de incluirse en la agenda internacional el tema del hambre y posibles soluciones que se adopten en los países.

Sin embargo, ni todas esas replicaciones han sido aceptadas de forma extensiva y amplia sin contestaciones y el principal motivo es que no se han llevado solamente un programa de combate al hambre extranjero, pero también costumbres, hábitos y formas de producir diferentes dos los que estaban acostumbrados y eso genera espacios de contestación a todo que viene de fuera. Por eso, estamos trabajando también en la tesis el concepto de soberanía alimentaria que congrega diferentes aspectos y uno de ellos es exactamente respectar las tradiciones de un pueblo, incluso su forma de producir alimentos.

Palabras-clave: Hambre; Brasil; Cooperación al Desarrollo, Internacionalización de Políticas Públicas.

Introducción

Ese artículo es parte de la investigación que estoy desarrollando en mi tesis. Entonces,

yo he resuelto trabajar en ese texto una parte un poco más conceptualmente y acerca del

contexto histórico de la “entrada” de temas sociales, específicamente los mecanismos de

control de prácticas de la agricultura y la alimentación, en la agenda de negociaciones

internacionales como estratégicos y de interese global y no más solamente local y nacional.

Específicamente, la discusión de la agricultura en GATT (General Agreement on Tariffs

and Trade, de la sigla en inglés - Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio) y

la inclusión del hambre como problema mundial.

Así como también haremos una discusión breve en respecto al tratamiento del hambre,

antes como asunto doméstico, nacional, y más recientemente como una preocupación

mundial, la cual se atribuye responsabilidad a toda la comunidad internacional para buscar

soluciones factibles a ese problema.

Y, por fin, analizaremos también de forma muy breve el actual escenario de los

hambrientos en el mundo, algunos debates más presentes hoy y algunos caminos, como la

internacionalización de políticas públicas nacionales de combate al hambre y disminución de

la pobreza extrema.

La Inclusión de la Agricultura y la Alimentación en la Agenda Internacional

Tradicionalmente, los temas más debatidos en la agenda internacional fue por mucho

tiempo los que se referían a seguridad y defensa, principalmente si pensar en el periodo de

las dos grandes guerras mundiales y de la Guerra Fría.

Sin embargo, ya a partir de la década de 1970, con las crisis recurrentes de petróleo,

que han alcanzado prácticamente a todos los países dependientes de ese tipo de energía, ha

desplazado el centro del debate para las cuestiones económicas y energéticas.

Y, como forma de tratar los problemas económicos resultantes de la profundización de

crisis del petróleo, los organismos financieros internacionales, tales como Banco Mundial y

Fondo Monetario Internacional, crearan los programas de ajuste estructural, los cuales

emprestaban dinero a los países con dificultades financieras con la imposición de

condicionales, muchas veces no suportadas por ellos. De acuerdo con Onyejekwe (1993, p.

107), “these programs promoted exports to the detriment of people. In Africa, the financial

institutions' programs have failed. This failure occurred after putting the world's poorest people

through extremely harsh times.”

O sea, mismo con las “alternativas” propuestas por algunas organizaciones

internacionales y países desarrollados, como los Estados Unidos, en muchos países pobres

o en desarrollo, se agravó la crisis económica, proporcionando la creación de espacios de

contestaciones del orden mundial vigente, especialmente en torno de las vías impuestas de

desarrollo, y la creación de grupos de países más articulados y propositivos de tópicos en la

agenda internacional.

Entre esas contestaciones está la del tipo de desarrollo que estaba siendo impuesto a

los países pobres. En esa dirección,

Since the 1970s, it had been realized that development had to be re-defined; people and provision for their basic needs was to be the goal of development. More than economic indicators were contemplated: "Development must, therefore, be conceived of as a multidimensional process involving major changes in social structures, popular attitudes, and national institutions, as well as the acceleration of economic growth, the reduction of inequality and the eradication of absolute poverty” (TODARO,1989, citado por Onyejekwe 1993, p. 90)

Y

Development means different things to different people but almost everyone agrees it includes, for example, the absence of massive starvation. (Onyejekwe 1993, p.89)

En ese período fue muy común también la presión internacional de acreedores para que

los países en vías de desarrollo reestructurasen sus economías nacionales con el objetivo de

promover un aumento en las exportaciones, a través del cual los países podrían atender y

remediar sus deudas. Y como los principales productos comercializados y exportados por los

países en desarrollo eran (todavía son) las commodities, esa presión internacional ha llevado

a otro fenómeno, que fue nombrado de internacionalización de la agricultura. (Raynolds, 1993,

citado por Onyejekwe 1993, p. 107)

La problemática de la agricultura en la agenda internacional proviene desde la entrada

en vigor del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, da sigla em

inglés para General Agreement on Tariffs and Trade)1 en 1947, pero los debates se

intensificaron a partir de la década de 1970, con las disminuciones de inversiones

internacionales por los países desarrollados, los cuales elevaron las tasas de interés internas

y pasaron a adoptar posturas más proteccionistas de sus mercados nacionales.

Es importante analizar los debates, posiciones y recomendaciones del tema agricultura

en el GATT porque se considera un marco en el camino que hube de liberalización de los

mercados exportadores de productos primarios (commodities) y, posterior, agravamiento de

las situaciones del hambre en el mundo. De acuerdo con Ritchie (1988, p.1),

the original goal of GATT was to establish rules for world trade in order to increase its volume, an objective which would tend to decrease local food self-

1 The GATT has important rules for maintaining the basic free trade philosophy. Tariffication is an important GATT rule. It pro vides that when protection of a domestic industry is effected, it must be done by tariffs. Tariffs are visible forms of protection and are preferred to other forms of protection that are hard to identify. The GATT abolished special national treatment in trade. (Onyejekwe 1993, p. 86-87)

reliance in favor of increased global interdependence. However, a number of the negotiators who wrote the original GATT agreement, especially representatives from the U.S.

El autor también añadió a su argumento acerca de quienes fueran los principales

responsables por las demandas llevadas al GATT que, entonces, “a dozen grain corporations

now control over 90 percent of world grain trade, dangerously compromising the food self-

reliance of all nations, both rich and poor.”

Siendo así, la propia naturaleza del GATT desde su creación fue ampliamente

contestada pelos países en desarrollo debido a la falta de equidad en la relación con aquellos,

específicamente porque uno de los principales temas exigidos para ser pauta de las

negociones en el ámbito del acuerdo siempre fue colocado en según o tercero plano. Ese

tema que es muy caro a los países en desarrollo es la agricultura y los productos advenidos

de ella. Y la agricultura es la principal preocupación de eses países hasta hoy en las

negociones bajo la responsabilidad de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Y según

Onyejekwe aunque los países en desarrollo exportan principalmente productos agrícolas,

suelen ser importadores netos de alimentos (1993, p. 81), lo que demuestra que, a pesar de

ser los mayores productores y exportadores de alimentos, os países en desarrollo todavía

necesitan importar productos alimenticios, y el GATT no se mostró sensible a las necesidades

de los países en desarrollo (op.cit., p. 81).

La pequeña atención que se ha dado a la temática de la agricultura es por dos motivos

principales: por un lado, están los países pobres y en desarrollo que dependen de la

producción y exportación de productos agrícolas para sus ingresos en divisas y un gran

número de exportaciones agrícolas provienen de países en desarrollo (Strange, 1989, citado

por Onyejekwe, p. 103) y por no ser los países que decidían las reglas y las pautas de la

agenda de GATT, poco se ha avanzado en las negociones a respecto; por otro lado, están los

países desarrollados que son los que llevaban los principales tópicos para debates y, eses

son los que pueden subsidiar su agricultura y, así, mantener los precios locales competitivos,

facto que, mismo tornando su producción ineficiente, dificulta las importaciones de productos

agrícolas desde países en desarrollo.

Toda esa no dinámica, en el sentido de no tratamiento internacional adecuado, del tema

de la agricultura bajo las negociones del GATT (no había ni siquiera las definiciones para

términos como agricultura, productos alimenticios, productos agrícolas o pesqueros,

productos primarios, vida o salud animal o vegetal, en el documento de las rodadas de

negociaciones) resultó que la crisis de alimentos de 1972/73 ha profundizado las situaciones

de hambre en muchos países, que ya presentaban problemas en la economía.

Prácticas como dumping2, prohibidas bajo las reglas de GATT para productos

manufacturados, en general, pero no lo fueran para productos” categorizados” en agricultura.

Y ese tipo de practica “dumping of surpluses onto world markets has been disastrous for all

poor countries, especially those attempting to achieve food self-reliance.” (Ritchie, 1988, p. 1-

2). Es decir, mientras los países desarrollados se utilizaban de subsidios y dumping para que

sus productores locales continuasen competitivos, los países pobres y en desarrollo, los

cuales no tenían como permitirse ese tipo de práctica, ya que no tenían dinero, ni estructura

económica para soportar eses gastos. Como resume bien esa situación típica en la década

de 1970 (pero, para algunos países hasta hoy), Ritchie (1988, p. 1-2):

Their farmers [from developing countries] simply cannot compete in local markets flooded with heavily subsidized, food exports from the U.S., Europe, Canada, Australia or New Zealand. Unable to sell their crops for a reasonable price in local markets, these farmers cannot earn enough income to pay their bills. Those who cannot survive this kind of unfair competition eventually lose their land. Those who can survive often are unable to earn enough to reinvest to improve their long-term productivity. Some nations food production capacity has stagnated or declined through this process which the Washington Post has called "agricultural imperialism”.

Ese tipo de situación de circulo vicioso fue y todavía es muy común en países pobres y

en desarrollo, debido a no posibilidad de competir en el mercado nacional e internacional con

sus productos, muchas veces con bajo o ningún uso de pesticidas o substancias dañosas al

medio ambiente, utilización mejor de la tierra (desde su preparo hacia la coleta de los

alimentos plantados) y baja tasas de emisión de gases dañosos al aire. Eso también ha

resultado, desde la década de 1970, en una creciente preocupación mundial con la temática

del hambre en el mundo, siguiendo una trayectoria parecida con la cual ha tomado temas

como medio ambiente y desarrollo. En las palabras de Nau (1978, p. 776),

In the 1970 (…) Governments, as well as international organizations, showed a growing awareness of the international, as well as domestic, implications of food policies. Whether they are able to convert this awareness into global policies that constructively coordinate domestic and international interests remains to be seen.

Nau también ha apuntado el que sería una Diplomacia de la Alimentación Mundial (en

su término The Diplomacy of World Food), bajo la cual los gobiernos poden usar sus “recursos

alimentarios” con dos intenciones “(…) 1) to influence international food markets, and 2) to

influence international economic and political relationships going beyond food markets.”

(op.cit., p.777)

El objetivo de Nau en ese texto es discutir que, a pesar, de la alimentación no ser un

tema nuevo, en la época del escrito, en la diplomacia internacional, el incremento tecnológico

en las instalaciones de almacenamiento y transporte permitió que los mercados de alimentos

2 Acción de poner a la venta productos a un precio inferior al del mercado, principalmente vender en el mercado internacional.

se volvieran globales solamente en el siglo XX, justificando nuevos debates en el aporte de

ese tipo de estudio. Sin embargo, como resalta el propio autor, todo ese avance de la

integración física de los mercados de alimentos no fue acompañado de coordinación de

políticas globales (Nau, 1978, p.776), hecho previamente demostrado con la desarticulación

de las negociaciones internacionales en el GATT.

Nau nos trae en su texto la siguiente tabla que incluye las variables del que ele apunta

como Food y No-Food para el uso de la política exterior de un país.

Tabla 1: Usos del alimento en la política exterior

Fuente: NAU, 1978, p. 786-787.

En esa tabla es importante ver como ocurrí la dinámica del uso de asuntos clasificados

por Nau como relacionados a alimentos o no en la política exterior de los países en periodos

de excedentes y de escasez. 3 El que es más importante en nuestro análisis aquí descripta es

exactamente en el periodo de escasez, especialmente en los asuntos food related. En

períodos de escasez de alimentos, se observa una mayor, mismo que ni siempre eficiente,

articulación entre los países con el objetivo de reducir los efectos de una crisis de alimentos

o de abastecimiento, por ejemplo. Donde también, hay mayor posibilidad de ser incluida

problemáticas relacionadas a la agenda internacional en el momento.

Sin embargo, el no uso relacionado a alimentos muchas veces es que es la primera o la

más relevante causa de la profundización de situaciones de hambrientos en el mundo,

teniendo en cuenta que los países que toman ese tipo de objetivos, en general los países

desarrollados, negocian la emisión de ayuda alimentaria a través de la imposición de

3 “(…) the foreign policy goals of the participants in world food diplomacy and whether these goals relate to specific food or broader non-food (economic or political) objectives.” (op. cit., p. 786-787)

condiciones que los países receptores sólo sentirán a medio y largo plazo. Eso lo pasa el

mismo con la con la liberalización de mercados que ha sido propuesta por GATT, por ejemplo.4

Desde la creación de la Organización Mundial del Comercio en 1995, se avanzó en las

discusiones internacionales acerca de un mayor control sobre los subsidios a los productos

agrícolas y las tarifas aplicadas, primero con el establecimiento del Comité de Agricultura5 en

marzo de 1995, y más recientemente con las Conferencias Ministeriales6 de Bali (2013) y

principalmente a de Nairobi (2015), que las negociaciones se alinearon con los recién creados

Objetivos de Desarrollo Sostenibles (ODS).

WTO members have taken steps to reform the agriculture sector and to address the subsidies and high trade barriers that distort agricultural trade. The overall aim is to establish a fairer trading system that will increase market access and improve the livelihoods of farmers around the world. The WTO Agreement on Agriculture, which came into force in 1995, represents a significant step towards reforming agricultural trade and making it fairer and more competitive. The Agriculture Committee oversees implementation of the Agreement. (WTO)7

A pesar del que se afirma arriba en el sitio electrónico de la OMC, fue solamente a

partir de 2015 que efectivamente hube un avanzo más significativo en las negociones sobre

los subsidios y tarifas exorbitantes aplicados a los productos agrícolas en países

desarrollados. Así como, solamente a partir de la Conferencia Ministerial de Nairobi en 2015

que los países o uniones aduaneras miembros de la OMC han negociado medidas

importantes por la eliminación las subvenciones a la exportación de productos agropecuarios

y establecer disciplinas sobre medidas de exportación con efecto equivalente. En virtud de

esta decisión, los países desarrollados eliminarían inmediatamente los subsidios a la

exportación, con la excepción de un puñado de productos agrícolas, mientras que los países

en desarrollo tenían plazos más largos para hacerlo. (WTO, 2015)

En esa negociación resultante de Nairobi en 2015 también se afirmaba que la OMC,

así como sus miembros, estaban comprometidos con los ODS, y como efecto se esperaba

contribuir al logro del ODS de Hambre Cero y “a nivelar el campo de juego para los agricultores

de todo el mundo, en particular los de los países pobres que no pueden competir con los

países ricos que aumentan artificialmente sus exportaciones a través de subsidios.” (WTO,

4 Com el objetivo de aclarar esse tipo de conducta, Nau apunta que “Ignoring international food goals no less than exporters, importers may also build up a dangerous dependence on global food markets. To the extent that they seek to limit or reduce such dependence for whatever reasons (e.g., to protect their own producers as in the EEC in the 1960s), trade liberalization may become an issue between exporters and importers.” 5 Más información en WTO, Committee on Agriculture. Disponible en https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/ursum_e.htm#aAgreement Acceso en mayo de 2017. 6 “La Conferencia Ministerial, que habitualmente se reúne cada dos años, es el órgano de adopción de decisiones más importante de la OMC. En ella están representados todos los Miembros de la OMC, los cuales son o países o uniones aduaneras. La Conferencia Ministerial puede adoptar decisiones sobre todos los asuntos comprendidos en el ámbito de cualquiera de los Acuerdos Comerciales Multilaterales.” Disponible en https://www.wto.org/spanish/thewto_s/minist_s/minist_s.htm Acceso en mayo de 2017. 7 Disponible en https://www.wto.org/english/tratop_e/agric_e/agric_e.htm Acceso en mayo de 2017.

2015). Todavía, tenemos un período de tiempo muy corto que se pasó desde 2015 y no

tenemos como evaluar si esa negociación de Nairobi se ha efectuado de hecho.

Presentado de forma breve el escenario que se ha desarrollado la admisión de los temas

ligados a la agricultura y a la alimentación, en el próximo tópico abordaremos específicamente

el tratamiento internacional que viene siendo dado a la cuestión del hambre.

Política Internacional ante el reto del Hambre Mundial

Antes de analizar las iniciativas internacionales de lucha contra el hambre, es importante

investigar qué es el hambre, el contexto de abordaje que fue tratado y es actualmente, así

como su inclusión en rol de acciones globales.

El concepto de hambre que analizamos en este artículo está relacionado con la

definición de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación

(FAO), que es “the distress associated with lack of food”, pero también incluye una definición

de privación de alimentos o subnutrición, como el consumo de alimentos que no es suficiente

para proporcionar la cantidad mínima de energía dietética que cada individuo requiere para

vivir una vida saludable y productiva, dado su sexo, edad, estatura y nivel de actividad física.

(FAO, 2015).

El hambre, en nuestra descripción, se refiere a la conjugación de cuatro componentes,

la debilitación de niños, el retraso del crecimiento infantil, la mortalidad infantil y la

desnutrición, reflejan deficiencias tanto en calorías como en micronutrientes.

Según el último Mapa Mundial del Hambre (FAO, 2015a), todavía hay 793 millones de

personas que padecen hambre en el mundo, la mayoría se encuentra en la región

subsahariana y en los países del centro y sudeste de Asia. El año 2015 también es relevante

porque fue el fin del monitoreo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y se hicieron

muchos estudios e índices para hacer la evaluación final sobre cómo y qué metas se han

alcanzado y qué países los alcanzan. Setenta y tres (73) de ciento veintinueve (129) países

han alcanzado el objetivo número uno del MDG: Erradicar la Pobreza Extrema y el Hambre.

También de acuerdo con el Mapa Mundial del Hambre (FAO, 2015a),

In many countries that have failed to reach the international hunger targets, natural and human-induced disasters or political instability have resulted in protracted crises, with increased vulnerability and food insecurity among large segments of the population.

O sea, el hambre tiene componentes técnicos (falta de nutrientes, dificultad del acceso

a los alimentos, alimentos con poca calidad nutricional), pero hay un componente muy

importante que es el político, aquel en que otras personas están decidiendo en nivel local,

nacional e internacional sobre el destino de los alimentos, así como sus precios y las leyes

que regulan y controlan el trabajo envuelto en la producción de alimentos, etc.

Es importante también apuntar que los alimentos son negociados en el llamado

“mercado de futuros” en la bolsa de valores de Chicago, donde los precios son

extremadamente volátiles y no hay garantías ningunas para los productores, principalmente

los pequeños, que no tienen margen financiera y no producen grandes cantidades para

negociar como los grandes (empresas multinacionales del sector de alimentos). Como

describe Arce y Marsden (1993, p. 1): “Food is purchased on futures markets and contracts

before it is produced, while transfer to the consumer is designed according to the need for

maintaining certain prices and supply and demand relationships.”

Y durante mucho tiempo, los problemas relacionados con las situaciones de hambre

fueran tratados solamente por gobiernos locales y nacionales, o en el máximo ciertas zonas

de conflicto eran receptoras de ayudas internacionales a los hambrientos. Sin embargo, a

partir de un entendimiento general sobre la interrelación entre cuestiones económicas,

sociales, técnicas y ambientales con las causas de la profundización del hambre en el mundo,

el hambre se ha transformado en un asunto más allá de las fronteras nacionales.

Según Arce y Marsden (1993, p. 2-3),

Production time is coordinated, the ideology of healthy eating is expanded, and, above all, the environmental problems and intensive labor conditions associated with land- based production are distanced.

Traditions and the local meaning of production and markets themselves become commodified in new ways at the transnational scale.

The study of the food sector helps us explore some of the broader societal processes of internationalization and localization (…) of internationalization in the food sector promoting the commoditization of food.

La cita anterior nos indica los avanzos logrados en la producción de alimentos,

disminuyendo el tiempo en que son ofertados en el mercado, además da ideología de comer

saludable, pero otras condiciones asociadas a la labor de producir, como las de trabajo y las

relacionadas al medio ambiente, se quedarán cada vez más lejanos de esa ecuación, lo que

han, en conjunto, transformado el sentido de producir localmente y, así, los propios mercados

se han convertidos en las mercancías en nivel transnacional. Y esa internacionalización del

sector de alimento provoca la “commoditization” de los alimentos. Es decir, si deseamos

comprender mejor la complejidad del problema del hambre tenemos que analizar el ciclo de

oferta y demanda de alimentos, así como su distribución y consumo, en nivel internacional,

quizá también transnacional.

En esa dirección, Nau (1978, p. 803 – 804, citando Ahalt, 1976), reconoce el alimento

como una cuestión internacional,

(…) all states appear willing to recognize that food is not a domestic issue only, the consequences of which may be merely dumped on international markets. As one analyst notes, "food has clearly taken on an additional dimension, namely that of playing a major role in foreign policy”.

Además de,

The World Food Conference and the recent emphasis of international organizations on agriculture and the rural poor have given new importance to specific food goals such as minimum nutrition levels and conditions for price stabilization and more equitable distribution of food production and consumption around the world.

Es muy claro, por lo tanto, también el papel jugado por los organismos internacionales,

gubernamentales y o no gubernamentales, en la arena de las discusiones acerca del reto del

hambre. Y esa participación aumentó a partir de la década de 1990, con la inclusión en la

agenda internacional de negociaciones. Tenemos, por ejemplo, el World Food Summit,

organizado por la FAO en 1996, y dos grandes conferencias (1993 y 1996), organizadas por

la ONG La Vía Campesina que han traído un intenso debate acerca de la soberanía alimentar

como un complejo concepto que incluía género, producción y consumo de alimentos locales,

además de respecto al medio ambiente.

A partir de entonces, la problemática del hambre ha atingido las mesas de discusiones

de los principales fórums internacionales, principalmente por su conexión con otros temas que

estaban también siendo muy debatidos, tales como conflictos civiles, medio ambiente,

desarrollo y pobreza. Y en el año de 2000, fueron establecidos los Objetivos de Desarrollo de

Milenio, ocho objetivos advenidos de la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas, y el

primero era exactamente acabar con el hambre y la pobreza extrema. Esas metas fueran

pensadas para ser cumplidas en quince años.

Dentro de esa lógica, algunos países se sobresalían en esa lucha nacionalmente, como

fue el caso de Brasil, a partir del gobierno de Lula da Silva (2003-2010), que asumió el grande

compromiso nacional de disminuir la pobreza extrema y mitigar el hambre. Así, en 2014, Brasil

salió del mapa del Hambre de FAO. Según el antiguo Ministerio Brasileño de Desarrollo Social

y Lucha contra el Hambre, la pobreza en Brasil se redujo del 24,7% en 2002 al 8,5% en 2012,

y la extrema pobreza cayó del 9,8% al 3,6% en el mismo período. Este resultado hizo que el

país cumpliera la meta de reducir a la mitad el número de personas que pasan hambre

establecida en los Objetivos de Desarrollo del Milenio.8

A partir de esa experiencia nacional, Brasil empezó a liderar internacionalmente

algunos proyectos de lucha contra el hambre y reducción de la pobreza extrema, en temáticas

como agricultura familiar, alimentación escolar, transferencia de renta y adquisición de

alimentos, sobre todo en países africanos – principalmente Senegal, Níger, Malaui, Etiopia y

Mozambique, pero de los 54 países de África, 47 eran socios en alguna iniciativa de

cooperación internacional con el apoyo de Brasil, las medidas que han guiado las diversas

8 Datos presentados en FAO, 2015. Disponible en https://nacoesunidas.org/fao-acoes-do-brasil-para-sair-do-mapa-da-fome-devem-ser-aplicadas-a-populacoes-mais-vulneraveis/ Acceso en junio de 2017.

políticas públicas para garantizar la seguridad alimentaria y la protección social en estos

países.9

Brasil no actuó solo, contando con el conocimiento técnico y la experiencia de

organismos, como el World Food Programme y la FAO, al final formando una red bien

compleja de socios internacionales, transnacionales y órganos nacionales, como se observa

en la siguiente figura:

Figura 1: Actores involucrados en la cooperación Brasil - África

Fuente: FRAUNDORFER, Markus. 2013, p. 109

El principal programa que ha sido configurado de ese proceso de cooperación fue

nombrado de PAA – Africa (en alusión al nombre brasileño PAA – Programa de Aquisição de

Alimentos, en portugués, pero con el significado y nombre completo distinto en inglés -

Purchase from Africans for Africa) y ha iniciado sus actividades en 2013 y tenía como

principales objetivos:

1- Support innovative local initiatives of food purchase from smallholders for humanitarian food assistance;

2- Strengthen partnerships and strategies to support long-term solutions to

fighting hunger through local food purchase initiatives for food assistance. (PAA, 2013)

Como resultados parciales, o PAA-Africa ha logrado, de acuerdo con un informe

redactado por World Food Programme (WFP, p. 18-19) en 2015 que apuntó los logros en

Malaui, una mejora en la infraestructura, principalmente de escuelas; Educación técnica para

los agricultores mejorar su productividad, así como marketing, gerenciamiento de cosecha y

9 Datos disponibles en http://paa-africa.org/pt/ Acceso entre enero y marzo de 2017.

pérdidas pos-cosecha; Aumento de la producción agrícola (así como del acceso a los

mercados); Aumento de las compras locales, principalmente para las escuelas; y una mayor

vinculación de discusiones estratégicas y técnicas.

A pesar de ya presentar algunos resultados positivos, o PAA-Africa es todavía un

programa nuevo y necesitamos de un período más longo y más estudios que investiguen los

logros para (re) afirmar su importancia en los mecanismos de política internacional de lucha

contra el hambre, así como de la eficiencia de los socios involucrados en esa política, que es

compleja, multifactorial y multidisciplinar.

Actual escenario

Podemos observar que hube desde la década de finales de la década de 1980,

considerada por muchos analistas internacionales y economistas la “década pérdida”, pues

hube una profundización de la pobreza debido a la crisis económica internacional, hasta la

década de 2010, avanzos significativos en la que nombramos de política internacional ante el

reto del hambre. Es decir, hube avanzos en la lucha contra el hambre con la creación de

programas internacionales, con la internacionalización de políticas públicas nacionales, con

mayor participación de organizaciones internacionales gubernamentales y las ONGs, así

como de muchos países, de forma bilateral.

Sin embargo, hay, todavía, algunos rincones de hambrientos en el mundo que parecen

insuperables, sea por motivos políticos (guerras civiles, conflictos internos, corrupción, mala

gestión pública, etc.), sea por motivos ambientales, que muchas empeoran las condiciones

de países que ya presentaban situaciones de hambre previas (tales como huracanes, sequías,

terremotos, inundaciones, deforestación, contaminación de ríos y aire, etc.) – el caso de Haití,

por ejemplo, que es considerado el país más pobre de la América Latina y con situación de

hambre que fueran empeoradas por motivos políticos y ambientales recientemente.

Así como, e n marzo de este año, las Naciones Unidas lanzaron una alerta sobre lo que

ellos llamaron "La peor crisis humanitaria desde 1945" para hablar de una situación de hambre

severa en algunos lugares del mundo: Somalia, Sudán del Sur, Yemen y Nigeria. El jefe de

personal de la organización, Stephen O'Brien, dijo que esto se debía a que más de 20 millones

de personas enfrentan o están en riesgo de morir de hambre. Según O'Brien, requeriría una

inyección de $ 4.4 mil millones en julio para evitar un desastre.10

Para la ONU, la crisis del hambre está categorizada por altas tasas de mortalidad,

desnutrición y hambre. En los últimos 30 años, la institución sólo ha identificado el problema

en unos diez casos. Las principales causas de esta reciente crisis son los impactos de los

conflictos y las guerras civiles, los altos precios y los fenómenos meteorológicos extremos

10 Noticia disponible en http://www.bbc.com/portuguese/internacional-39243234 Acceso en abril de 2017.

como sequías prolongadas o precipitaciones excesivas. En el caso de Somalia, por ejemplo,

la falta de alimentos también fue causada por la sequía causada por el fenómeno climático El

Niño – que ha matado ganado y plantaciones, dejando a 6,2 millones de personas necesitando

ayuda urgente.11

Ese tipo de noticia suscita el debate de la necesidad de un abordaje y tratamiento más

eficiente, contundente, de longo plazo y preciso sobre el reto del hambre en el mundo. Y,

además, acerca de la importancia de la comunidad internacional percibir que es un problema

que afecta a todos y no sólo a los hambrientos, porque el hambre, así como las catástrofes

ambientales, provoca flujos migratorios entre los países, el que pode impactar en nivel de

empleo y renta nacionales. O sea, más allá de los argumentos humanitarios, hay también las

consecuencias estratégicas que precisan ser consideradas.

Consideraciones Finales

Hemos apuntado en ese texto de forma breve la inclusión de dos temas considerados

más sociales, o al menos, menos tradicionales en la agenda de relaciones internacionales,

específicamente la agricultura y la alimentación. Primeramente, en el GATT y más

recientemente en la OMC.

Posteriormente, hemos discutido las características técnicas y políticas del concepto del

hambre, así como su abordaje ha sido desplazada de solamente el ámbito local y nacional

para los ámbitos internacionales y transnacionales, principalmente el posible rol de acciones

globales contra el reto del hambre, así como los actores involucrados y, muy brevemente, la

experiencia brasileña del Programa de Adquisición de Alimentos (PAA) ha servido de modelo

para su versión africana, nombrada PAA – Africa.

Y, finalizamos, apuntando los actuales desafíos que todavía se ponen en marcha para

la comunidad internacional, en general, a partir de datos de informes del inicio del corriente

año de las Naciones Unidas sobre una crisis alimentaria muy grave que afecta millones de

individuos, en países africanos y do oriente medio.

Esperamos, por fin, ter contribuido con el debate de un tema que es complejo y de

causas multifactoriales, como el hambre, y que no es parte da agenda tradicional de las

relaciones internacionales, así como de modelos de internacionalización de políticas públicas

nacionales, principalmente en áreas de contribución al desarrollo y lucha contra al hambre.

11 Ibdem.

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