PODER LEGISLATIVO Aula-resumo para concursos públicos

Gustavo Fernandes @gustavo_fernandes_sales

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11. PODER LEGISLATIVO

11.1 Estrutura e funcionamento

"Art. 44. O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e

do Senado Federal. Parágrafo único. Cada legislatura terá a duração de quatro anos."

O Poder Legislativo Federal é BICAMERAL, por conta do estado federativo (art. 44, da CF). É exercido pelo

Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados (representantes do povo) e do Senado Federal

(representantes dos Estados e do DF), diferentemente dos estaduais, distrital e municipais, onde é consagrado o

unicameralismo (arts. 27, 29 e 32, da CF).

No Poder Legislativo da União, há três órgãos deliberativos, já que a Câmara dos Deputados, o Senado

Federal e o Congresso Nacional são detentores de competências, regimentos internos, mesas e serviços próprios.

O número de deputados federais deve ser proporcional à população de cada Estado-membro e do DF. O

número total de Deputados será estabelecido por lei complementar, com ajustes no ano anterior às eleições, sendo

que nenhum Estado-membro pode ter menos de 8 nem mais de 70 deputados federais. Território tem 4 deputados

federais. Idade mínima: 21 anos.

Nos termos do § 2º do art. 45, “cada Território elegerá quatro Deputados”.

STF: ADI 4947 / DF SEDE ADMINISTRATIVA. LIMITES. INVASÃO DE COMPETÊNCIA. 1. O art. 45, §

1º, da Constituição da República comanda a definição, por lei complementar (i) do número total de

Deputados e (ii) da representação dos Estados e do Distrito Federal, proporcionalmente à população – e

não ao número de eleitores –, respeitados o piso de oito e o teto de setenta cadeiras por ente federado. Tal

preceito não comporta a inferência de que suficiente à espécie normativa complementadora – a LC 78/1993

–, o número total de deputados. Indispensável, em seu bojo, a fixação da representação dos Estados e do

Distrito Federal. A delegação implícita de tal responsabilidade política ao Tribunal Superior Eleitoral

traduz descumprimento do comando constitucional em sua inteireza. 2. Compete ao legislador

complementar definir, dentre as possibilidades existentes, o critério de distribuição do número de

Deputados dos Estados e do Distrito Federal, proporcionalmente à população, observados os demais

parâmetros constitucionais. De todo inviável transferir a escolha de tal critério, que necessariamente

envolve juízo de valor, ao Tribunal Superior Eleitoral ou a outro órgão. 3. Inconstitucionalidade do

parágrafo único do art. 1º da Lei Complementar nº 78/1993 por omissão do legislador complementar

quanto aos comandos do art. 45, § 1º, da Carta Política de definição do número total de parlamentares e

da representação por ente federado.

(...) Não há dúvida, portanto, que a LC 78/93 é manifestamente insuficiente para os fins previstos

no art. 45, §1º, da CF. Na verdade, o único efeito prático que ela acarretou foi o de atribuir ao Estado de

São Paulo um número adicional de dez representantes (art. 3º). Quanto ao número de cadeiras dos demais

Estados-membros, a LC nada alterou na representação que vinha sendo adotada desde 1986 e desde então

chancelada pelo Tribunal Superior Eleitoral nos sucessivos pleitos. Aliás, o próprio número total de

deputados federais somente foi alterado, nesse período, em decorrência da criação de novos Estados

(artigos 13 e 14 do ADCT) e do aumento dos representantes de São Paulo, operado pelo art. 3º da LC 78/93.

Os senadores representam os Estados e o Distrito Federal; são em número de 3 por unidade da Federação,

com 2 suplentes, e mandato de 8 anos (princípio majoritário). Idade mínima de 35 anos.

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Nos termos do § 3º do art. 46, “cada Senador será eleito com dois suplentes”.

Legislativo Estadual

Composição. “O número de Deputados à Assembleia Legislativa corresponderá ao triplo da representação do

Estado na Câmara dos Deputados e, atingido o número de trinta e seis, será acrescido de tantos quantos forem os

Deputados Federais acima de doze” (art. 27, CF). Assim, SP tem 70 deputados federais. O número de estaduais é dado

pela formula: 36+70-12= 94 deputados estaduais.

Art. 47. Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa e de suas

Comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros.

O CN reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1° de agosto a 22

de dezembro (art. 57). Cada legislatura terá duração de 4 anos, compreendendo 4 sessões legislativas ou 8 períodos

legislativos. Fora desse período, temos o recesso parlamentar. Atentar que com a EC 50/2006 houve a redução

desse recesso (de 90 para 55 dias).

Não confundir legislatura (período de 4 anos) com mandato; um Senador é eleito para 2 legislaturas

(8 anos).

O mandato dos deputados é de 4 anos (uma legislatura), o dos senadores, 8 anos, havendo sua renovação a

cada 4 anos, na proporção intercalada de 1/3 e 2/3.

As sessões legislativas ordinárias ocorrem dentro de dois períodos legislativos semestrais: de 2 de

fevereiro a 17 de julho e de 1.° de agosto a 22 de dezembro (CF, art. 57).

Existe a possibilidade de convocação extraordinária do Congresso Nacional para deliberar sobre

determinada matéria. As sessões legislativas extraordinárias podem ser convocadas pelo presidente do Senado

Federal, nos casos de decretação de estado de defesa, de estado de sítio e de intervenção federal e para compromisso

e posse do Presidente e Vice-Presidente (CF, art. 57, § 6.°). A convocação também poderá ser feita pelo Presidente

da República, pelos Presidentes da Câmara e do Senado ou mediante requerimento da maioria dos membros de

ambas as casas, quando houver urgência ou interesse público relevante (CF, art. 57, § 7.°). Sessão essa em que

somente se deliberará sobre a matéria para a qual foi convocado e sobre MPs que estiverem em vigor na data da

convocação, vedado o pagamento de qualquer parcela indenizatória (art.57, §7º, CF).

As mesas diretoras são escolhidas nas sessões preparatórias de 1.º de fevereiro, com mandato de 2 anos,

vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subseqüente (essa vedação não se aplica nos

casos de legislaturas diversas) (art. 57, § 4º).

A Mesa é composta por Senadores e Deputados Federais, de maneira alternada, sendo certo que o Presidente

do Senado Federal será sempre o Presidente da Mesa do Congresso Nacional, o 1º Vice-Presidente da Câmara dos

Deputados será o 1º Vice-Presidente do Congresso Nacional, o 2º Vice-Presidente do Senado será o 2º Vice-

Presidente do Congresso Nacional, e assim consecutivamente, nos termos do Art. 57, 5º.

Essa vedação à recondução não é norma de reprodução obrigatória nas Constituições Estaduais (STF).

§ 3º Além de outros casos previstos nesta Constituição, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal

reunir-se-ão em sessão conjunta para:

I - inaugurar a sessão legislativa;

II - elaborar o regimento comum e regular a criação de serviços comuns às duas Casas;

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III - receber o compromisso do Presidente e do Vice-Presidente da República;

IV - conhecer do veto e sobre ele deliberar.

§ 5º A Mesa do Congresso Nacional será presidida pelo Presidente do Senado Federal, e os demais cargos

serão exercidos, alternadamente, pelos ocupantes de cargos equivalentes na Câmara dos Deputados e no Senado

Federal.

§ 6º A convocação extraordinária do Congresso Nacional far-se-á:

I - pelo Presidente do Senado Federal, em caso de decretação de estado de defesa ou de intervenção

federal, de pedido de autorização para a decretação de estado de sítio e para o compromisso e a posse do Presidente

e do Vice-Presidente da República;

II - pelo Presidente da República, pelos Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal ou a

requerimento da maioria dos membros de ambas as Casas, em caso de urgência ou interesse público relevante, em

todas as hipóteses deste inciso com a aprovação da maioria absoluta de cada uma das Casas do Congresso Nacional.

§ 7º Na sessão legislativa extraordinária, o Congresso Nacional somente deliberará sobre a matéria para

a qual foi convocado, ressalvada a hipótese do § 8º deste artigo, vedado o pagamento de parcela indenizatória, em

razão da convocação.

§ 8º Havendo medidas provisórias em vigor na data de convocação extraordinária do Congresso Nacional,

serão elas automaticamente incluídas na pauta da convocação.

Comissões

Além dos plenários, o Legislativo (Congresso Nacional, Câmara dos Deputados, Senado Federal, Assembleias

Legislativas e Câmaras de Vereadores) atua por meio de comissões – grupos menores de parlamentares que

deliberam, de forma transitória ou temporária (ex. Comissão Parlamentar de Inquérito) ou permanente (ex.

Comissão de Constituição e Justiça e a Comissão de Cidadania do Senado), sobre determinados assuntos.

As comissões temporárias devem ser extintas com a conclusão de seus trabalhos, ao término do prazo

estabelecido para sua duração ou da sessão legislativa (CF, art. 57). Ainda que seja admitido o pedido de prorrogação

de uma comissão temporária, em nenhuma hipótese ela poderá ultrapassar a legislatura (CF, art. 44, parágrafo único)

em que foi criada.

A Constituição admite que à Comissão seja delegada a deliberação (votação) sobre projeto de lei que

dispensar, na forma do Regimento Interno, a competência do plenário. É a chamada delegação interna corporis

(artigo 58, § 2.º, inciso I, da Constituição Federal), impugnável por recurso de 1/10 dos membros da Casa e que não

pode ser utilizada para aprovação de Projeto de Emenda Constitucional ou de Lei Complementar.

Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na

forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação.

§ 1º Na constituição das Mesas e de cada Comissão, é assegurada, tanto quanto possível, a representação

proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da respectiva Casa.

§ 3º As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das

autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara

dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus

membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso,

encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.

§ 4º Durante o recesso, haverá uma Comissão representativa do Congresso Nacional, eleita por suas Casas

na última sessão ordinária do período legislativo, com atribuições definidas no regimento comum, cuja composição

reproduzirá, quanto possível, a proporcionalidade da representação partidária.

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11.2 Comissão Parlamentar de Inquérito

CF, Art. 58, § 3º “As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios

das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela

Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço

de seus membros, para a apuração de fato determinado (até mais de um, desde que exista liame entre eles, e desde

que estejam dentro das atribuições daquela Casa Legislativa) e por prazo certo (este prazo pode ser prorrogado

dentro da legislatura [período de 4 anos]), sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público,

para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.”

A exigência de ter como objeto de apuração um fato determinado não impede a ampliação do objeto para

outros fatos conexos ao principal ou que fatos inicialmente desconhecidos e revelados durante a investigação

também sejam investigados. Nesses casos, será necessário o aditamento do objeto inicial da CPI (STF, Inq. 2.245,

j. 2007).

QUESTÃO CESPE (TCE-PB – 2014): “As CPIs podem ser criadas para a apuração de fato determinado, ainda

que sobre esses mesmos fatos já tenham sido instaurados inquéritos policiais ou processos judiciais.” (CORRETO)

DIREITO DAS MINORIAS: No MS 24.849/DF, o STF deixou claro que a CPI é um instrumento/direito das

minorias. Exatamente por isso, não é possível a ampliação dos requisitos previstos na CRFB. Tal situação viria a

malferir os direitos de minoria.

Na ADIn 3.619/SP, o STF considerou inconstitucional norma da Constituição de São Paulo que estabelecia

que, mesmo presentes os requisitos, a instauração da CPI dependia de autorização da Casa. Também por ser uma

prerrogativa das minorias, o exercício do direito constitucional à investigação parlamentar não pode ser

comprometido pelo bloco majoritário, por exemplo, no caso de recusa intencional de indicação de membros para

determinada comissão (STF, MS 24.831, j. 2006). Confira-se julgado importante: “O requisito constitucional

concernente à observância de 1/3 (um terço), no mínimo, para criação de determinada CPI (CF, art. 58, § 3º), refere-se

à subscrição do requerimento de instauração da investigação parlamentar, que traduz exigência a ser aferida no

momento em que protocolado o pedido junto à Mesa da Casa legislativa, tanto que, ‘depois de sua apresentação à Mesa’,

consoante prescreve o próprio Regimento Interno da Câmara dos Deputados (art. 102, § 4º), não mais se revelará

possível a retirada de qualquer assinatura. Preenchidos os requisitos constitucionais (CF, art. 58, § 3º), impõe-se a

criação da CPI, que não depende, por isso mesmo, da vontade aquiescente da maioria legislativa.” (MS 26.441, j. 2007).

STF: “O modelo federal de criação e instauração das CPIs constitui matéria a ser compulsoriamente

observada pelas casas legislativas estaduais. A garantia da instalação da CPI independe de deliberação plenária,

seja da Câmara, do Senado ou da assembleia legislativa. (...) Não há razão para a submissão do requerimento de

constituição de CPI a qualquer órgão da assembleia legislativa. Os requisitos indispensáveis à criação das CPIs

estão dispostos, estritamente, no art. 58 da Constituição do Brasil/1988.” [ADI 3.619, rel. min. Eros Grau, j. 1º-8-

2006].

*Cuidado: o Regimento Interno pode restringir o número de CPI em andamento ao mesmo tempo (cinco

CPIs).

RESTRIÇÃO DA PUBLICIDADE EM CPI: É possível, a juízo da própria CPI, e não do Judiciário.

No STF: “O pedido de restrição da mídia e de jornalistas fica indeferido, por tratar-se de questão interna do

Poder Legislativo. (...) entendo não competir, ao Poder Judiciário, sob pena de ofensa ao postulado da separação de

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poderes, substituir-se, indevidamente, à CPMI/Correios na formulação de um juízo – que pertence, exclusivamente, à

própria Comissão Parlamentar de Inquérito – consistente em restringir a publicidade da sessão a ser por ela realizada,

em ordem a vedar o acesso, a tal sessão, de pessoas estranhas à mencionada CPMI, estendendo-se essa mesma

proibição a jornalistas, inclusive.” (MS 25.832-MC, j. 2006).

QUESTÃO PUC-PR (PGE-PR – 2015): “Compete à CPI, e não ao Poder Judiciário, o juízo sobre a restrição à

publicidade da sessão da CPI.” (CORRETO).

PODERES DA CPI:

1. A CPI tem poderes instrutórios e investigatórios (“próprios das autoridades judiciais”), mas não tem

poder geral de cautela. Sobre o tema: “LIMITAÇÕES AOS PODERES INVESTIGATÓRIOS DA COMISSÃO PARLAMENTAR

DE INQUÉRITO. - A Constituição da República, ao outorgar às Comissões Parlamentares de Inquérito "poderes de

investigação próprios das autoridades judiciais" (art. 58, § 3º), claramente delimitou a natureza de suas atribuições

institucionais, restringindo-as, unicamente, ao campo da indagação probatória, com absoluta exclusão de quaisquer

outras prerrogativas que se incluem, ordinariamente, na esfera de competência dos magistrados e Tribunais, inclusive

aquelas que decorrem do poder geral de cautela conferido aos juízes, como o poder de decretar a indisponibilidade

dos bens pertencentes a pessoas sujeitas à investigação parlamentar. A circunstância de os poderes investigatórios de

uma CPI serem essencialmente limitados levou a jurisprudência constitucional do Supremo Tribunal Federal a advertir

que as Comissões Parlamentares de Inquérito não podem formular acusações e nem punir delitos (RDA 199/205, Rel.

Min. PAULO BROSSARD), nem desrespeitar o privilégio contra a auto-incriminação que assiste a qualquer indiciado ou

testemunha (RDA 196/197, Rel. Min. CELSO DE MELLO - HC 79.244-DF, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE), nem decretar

a prisão de qualquer pessoa, exceto nas hipóteses de flagrância (RDA 196/195, Rel. Min. CELSO DE MELLO - RDA

199/205, Rel. Min. PAULO BROSSARD).” (MS 23.452, j. 1999).

2. Toda decisão da CPI deve respeitar o princípio da colegialidade: os membros da CPI decidem por maioria

de votos (STF, MS 23.452/RJ). Nesse sentido: “A prerrogativa de solicitar depoimentos de qualquer autoridade ou

cidadão (art. 58, § 2°, V) e os poderes de investigação próprios das autoridades judiciais (art. 58, § 3°) são outorgados

pelo texto da Lei Maior às comissões parlamentares de inquérito, colegiados, e não aos seus membros

individualmente considerados.” (MS 31.475, j. 2012).

INFO 899: Atividade parlamentar e o direito à informação. O Plenário deu provimento a recurso

extraordinário e fixou a seguinte tese de repercussão geral (Tema 832): "O parlamentar, na condição de cidadão,

pode exercer plenamente seu direito fundamental de acesso a informações de interesse pessoal ou coletivo, nos termos

do art. 5º, inciso XXXIII(1), da Constituição Federal (CF) e das normas de regência desse direito". O Tribunal entendeu

que o parlamentar, na qualidade de cidadão, não pode ter cerceado o exercício do seu direito de acesso, via

requerimento administrativo ou judicial, a documentos e informações sobre a gestão pública, desde que não

estejam, excepcionalmente, sob regime de sigilo ou sujeitos à aprovação de Comissão Parlamentar de Inquérito

(CPI). O fato de as casas legislativas, em determinadas situações, agirem de forma colegiada, por intermédio de

seus órgãos, não afasta, tampouco restringe, os direitos inerentes ao parlamentar como indivíduo. (RE

865401/MG, rel. Min. Dias Toffoli, julgamento em 25.4.2018).

3. Toda decisão da CPI deve ser fundamentada: STF: “Quebra ou transferência de sigilos bancário, fiscal e de

registros telefônicos que, ainda quando se admita, em tese, susceptível de ser objeto de decreto de CPI – porque não

coberta pela reserva absoluta de jurisdição que resguarda outras garantias constitucionais –, há de ser adequadamente

fundamentada: aplicação no exercício pela CPI dos poderes instrutórios das autoridades judiciárias da exigência de

motivação do art. 93, IX, da CR.” (MS 23.466, j. 2000). *Cuidado: “CPI – Quebra de sigilo bancário, telefônico e fiscal –

Fundamentação – Para ter-se fundamentada a decisão de quebra dos sigilos, considera-se o teor do requerimento, bem

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como o que exposto, no momento da submissão a voto, aos integrantes da CPI, descabendo exigir que o ato conte com

a mesma estrutura, com relatório, fundamentação e parte dispositiva, de uma decisão judicial.” (MS 23.716, j.

2001).

São os seguintes poderes:

a) Notificar testemunhas e determinar a sua condução coercitiva: as testemunhas, uma vez convocadas,

são obrigadas a comparecer, sob pena de condução coercitiva (HC 71.039, j. 1996). *Cuidado: CPI pode determinar

a condução coercitiva de testemunhas, mas não de investigados. Nesse sentido: “No §1º do art. 3º da Lei 1.579/52,

resta estabelecido o procedimento para que as testemunhas sejam conduzidas coercitivamente, não se estendendo tal

possibilidade para os indiciados. É o que também faz o Código de Processo Penal que estabelece hipótese de condução

coercitiva apenas para as testemunhas (art. 218, CPP), a demonstrar que a condução coercitiva não é providência

legítima quando se trata de investigado.” (HC 99893 MC-extensão-segunda, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO,

julgado em 17/08/2009).

Em julgado recente, decidiu o STF:

CPI e comparecimento compulsório. A Segunda Turma, diante de empate na votação, concedeu a ordem

de habeas corpus para convolar a compulsoriedade de comparecimento em facultatividade e deixar a cargo do

paciente a decisão de comparecer, ou não, à Câmara dos Deputados, perante comissão parlamentar de

inquérito (CPI), para ser ouvido na condição de investigado.

Além disso, a Turma assegurou ao paciente, caso queira comparecer ao ato: a) o direito ao silêncio, ou seja,

a não responder perguntas a ele direcionadas; b) o direito à assistência por advogado durante o ato; c) o direito de

não ser submetido ao compromisso de dizer a verdade ou de subscrever termos com esse conteúdo; e d) o direito

de não sofrer constrangimentos físicos ou morais decorrentes do exercício dos direitos anteriores.

No caso, o paciente foi convocado para comparecer à Câmara dos Deputados, perante CPI que está

investigando as causas do rompimento de barragem da empresa de mineração da qual foi presidente.

O colegiado rememorou que o Supremo Tribunal Federal (STF) tem entendido que, tal como ocorre em

depoimentos prestados perante órgãos do Poder Judiciário, é assegurado o direito de o investigado não se

incriminar perante CPI (HC 79.812).

O direito ao silêncio, que assegura a não produção de prova contra si mesmo, constitui pedra angular do

sistema de proteção dos direitos individuais e materializa uma das expressões do princípio da dignidade da pessoa

humana.

Esse princípio proíbe a utilização ou a transformação do homem em objeto dos processos e ações estatais.

O Estado está vinculado ao dever de respeito e proteção do indivíduo contra exposição a ofensas ou humilhações.

O direito à não autoincriminação tem fundamento mais amplo do que o expressamente previsto no art. 5º,

LXIII, da Constituição Federal. Em verdade, ele é derivado da união de diversos enunciados constitucionais, entre

os quais os dos arts. 1º, III (dignidade humana), e 5º, LIV (devido processo legal), LV (ampla defesa) e LVII

(presunção de inocência).

Ademais, o direito ao silêncio foi consagrado em tratados internacionais de direitos humanos dos quais o

Brasil é signatário, que enunciam o direito do acusado de não depor contra si mesmo (Pacto Internacional sobre

Direitos Civis e Políticos, art. 14, 3, g, em execução por força do Decreto 592/1992; e Pacto de São José da Costa

Rica, art. 8.2, g, em execução por força do Decreto 678/1992).

O ministro Gilmar Mendes (relator) entendeu que, por sua qualidade de investigado, o paciente não pode

ser convocado a comparecimento compulsório, menos ainda sob ameaça de responsabilização penal, no que foi

acompanhado pelo ministro Celso de Mello.

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Para o relator, se o paciente não é obrigado a falar, não faz qualquer sentido que seja obrigado a

comparecer ao ato, a menos que a finalidade seja de registrar as perguntas que, de antemão, todos já sabem que

não serão respondidas, apenas como instrumento de constrangimento e intimidação. O ministro Celso de Mello

acompanhou o relator.

Os ministros Edson Fachin e Cármen Lúcia deferiram o habeas corpus em menor extensão, pois tão

somente não convolaram a compulsoriedade do comparecimento em faculdade. Desse modo, mantiveram a

necessidade de comparecimento do paciente à CPI.

HC 171438/DF, rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento 28.5.2019. (Info 942)

MARCAÇÃO DE DIA E HORA. Magistrados, membros do MP, parlamentares e auditores dos Tribunais de

Contas (STF, HC 80.153-MC, j. 2000) podem marcar dia e hora para que sejam ouvidos pela CPI e pelo Poder

Judiciário.

PERDA DA PRERROGATIVA. STF: “Passados mais de trinta dias sem que a autoridade que goza da prerrogativa

prevista no caput do art. 221 do CPP tenha indicado dia, hora e local para a sua inquirição ou, simplesmente, não tenha

comparecido na data, hora e local por ela mesma indicados, como se dá na hipótese, impõe-se a perda dessa especial

prerrogativa, sob pena de admitir-se que a autoridade arrolada como testemunha possa, na prática, frustrar a sua

oitiva, indefinidamente e sem justa causa. Questão de ordem resolvida no sentido de declarar a perda da prerrogativa

prevista no caput do art. 221 do CPP, em relação ao parlamentar arrolado como testemunha que, sem justa causa, não

atendeu ao chamado da justiça, por mais de trinta dias.” (AP 421-QO, j. 2009).

GOVERNADOR. No MS 31.689/DF (“CPI do Cachoeira”), o STF entendeu que a condução coercitiva de

Governador ofenderia o pacto federativo.

PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. Macula o princípio da separação dos poderes dispositivo previsto

em constituição estadual que contemple a possibilidade de a assembleia legislativa convocar o presidente do

tribunal de justiça para prestar, pessoalmente, informações acerca de assunto previamente determinado (ADIn

2.911, j. 2006).

MAGISTRADO E FUNÇÃO JURISDICIONAL. A convocação de magistrado para depor sobre o conteúdo de atos

praticados no exercício da função jurisdicional configura, segundo jurisprudência pacífica do STF, “ingerência

indevida de um poder sobre o outro, em menoscabo ao princípio constitucional da separação dos poderes” (STF, SS

3.785/RJ, j.2009).

MINISTROS DE ESTADO. A convocação (convocar, e não “convidar” ou “solicitar depoimento”: QUESTÃO

CESPE (CD – Analista – 2014): “Às comissões permanentes da Câmara dos Deputados é dado o poder de convocar

ministros de Estado, bem como autoridades e cidadãos.” [ERRADO]) de Ministros de Estado e de quaisquer titulares

de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República não pode ser compreendida como apenas um

convite, pois a ausência sem justificação adequada importa em crime de responsabilidade. Art. 50. “A Câmara

dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas Comissões, poderão convocar Ministro de Estado ou

quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República para prestarem, pessoalmente,

informações sobre assunto previamente determinado, importando crime de responsabilidade a ausência sem

justificação adequada. § 1º Os Ministros de Estado poderão comparecer ao Senado Federal, à Câmara dos Deputados,

ou a qualquer de suas Comissões, por sua iniciativa e mediante entendimentos com a Mesa respectiva, para expor

assunto de relevância de seu Ministério. § 2º As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal poderão

encaminhar pedidos escritos de informações a Ministros de Estado ou a qualquer das pessoas referidas no caput

deste artigo, importando em crime de responsabilidade a recusa, ou o não - atendimento, no prazo de trinta dias,

bem como a prestação de informações falsas.”

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No STF: “O direito de requerer informações aos ministros de Estado foi conferido pela Constituição tão somente

às Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, e não a parlamentares individualmente.” (RMS 28.251-

AgR, j. 2011).

QUESTÃO CESPE (CD – Técnico – 2014): “A CF conferiu às Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado

Federal o direito de requerer informações aos ministros de Estado, mas não o conferiu a parlamentares

individualmente.” (CORRETO).

CONVOCAÇÃO DE TESTEMUNHAS. O STF entende que a convocação de testemunhas e de indiciados deve

ser feita pelo modo prescrito nos dispositivos do Código de Processo Penal. Assim, “não é viável a intimação por

via postal ou por via de comunicação telefônica. Deve ser feita pessoalmente” (HC 71.421, j. 1994). A oitiva há de ser

realizada na comarca do domicílio do convocado, podendo os membros da CPI se dirigirem a tais lugares, mas

também é possível que o órgão que convocou a testemunha custeie seu deslocamento a Brasília (HC-MC 87.230, j.

2005).

COMPROMISSO. Conforme destaca Gonet, “cabe às CPIs determinar as diligências que estimar necessárias,

convocar Ministros de Estado, tomar depoimentos de qualquer autoridade, ouvir indiciados e testemunhas, estas sob

compromisso, requisitar informações e documentos de órgãos públicos (...)”. Na hipótese de investigação de fatos que

possam subsidiar atribuições legislativas e que não estejam ligados à prática de delito ou ilícito civil, a CPI pode

dispensar a testemunha de prestar compromisso (Novelino). Quando inquiridas sob compromisso, têm o dever de

dizer a verdade, sob pena de praticarem crime de falso testemunho (CP, 342).

DIREITO AO SILÊNCIO. Aos investigados, indiciados e, inclusive, testemunhas, ouvidos pela CPI devem ser

assegurados a assistência de advogado e o direito ao silêncio (CF, art. 5.°, LXIII). Com base no direito a não se

autoincriminar, aquele intimado como testemunha que entenda estar na condição de indiciado, pode impetrar um

habeas corpus preventivo para não ser ilegalmente constrangido a depor sob o compromisso de dizer a verdade

(STF, HC 84.517/SP). De acordo com o entendimento do STF, a transmissão de sessão em que se toma depoimento

de indiciado constitui uma restrição legítima ao direito à imagem, tendo em vista o interesse público na obtenção de

informações relevantes (STF, MS 24.832-MC).

ÍNDIOS. Bulos afirma que os índios não têm obrigação de depor em CPIs em local diverso de suas terras.

Nesse sentido, entendeu o Supremo que os índios sujeitam-se a um regime constitucional específico, motivo pelo

qual há de se respeitar o seu direito de opção; não deve o ato de depor representar-lhe uma imposição: “Violação às

normas constitucionais que conferem proteção específica aos povos indígenas (CF, arts. 215, 216 e 231 ). A convocação

de um índio para prestar depoimento em local diverso de suas terras constrange a sua liberdade de locomoção, na

medida em que é vedada pela Constituição da República a remoção dos grupos indígenas de suas terras, salvo exceções

nela previstas (CF/88, artigo 231, § 52).” (HC 80.240, j. 2005). Assim, a CPI deve ouvi-lo na própria área indígena,

em hora e dia combinados previamente, na presença de representantes da FUNAI e de antropólogo

especializado.

b) Realização de perícias, vistorias, exames e diligências externas: pode ser feito independentemente

de autorização judicial. A CPI pode, também, proceder à requisição de documentos, embora não possa determinar

a busca e apreensão com violação domiciliar.

c) Afastamento de sigilo telefônico, bancário e fiscal: a CPI oficia à instituição financeira ou à Receita

Federal para obter, diretamente, os dados da pessoa que estiver sendo investigada.

STF: “O princípio constitucional da reserva de jurisdição – que incide sobre as hipóteses de busca domiciliar

(CF, art. 5º, XI), de interceptação telefônica (CF, art. 5º, XII) e de decretação da prisão, ressalvada a situação de

flagrância penal (CF, art. 5º, LXI) – não se estende ao tema da quebra de sigilo, pois, em tal matéria, e por efeito

de expressa autorização dada pela própria CR (CF, art. 58, § 3º), assiste competência à CPI, para decretar, sempre em

ato necessariamente motivado, a excepcional ruptura dessa esfera de privacidade das pessoas.” (MS 23.652, j. 2000).

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CPI ESTADUAL E MUNICIPAL. O STF decidiu, na ACO 730/RJ, que a CPI estadual também está autorizada

pela CF/88 a afastar o sigilo bancário e fiscal dos investigados, independentemente de autorização judicial. Todavia,

a CPI municipal não está autorizada a afastar este sigilo (busca-se evitar que os dados sejam utilizados como

forma de chantagem política, ante a numerosidade de municípios que existem). Há, inclusive, quem argumente que

não existe Poder Judiciário municipal, de tal forma que a CPI municipal não pode ser munida de poderes de um

Judiciário inexistente. A CPI municipal deveria se socorrer do Judiciário Estadual para ter acesso a estes dados. Aliás,

em decisão proferida ainda sob a égide da Constituição anterior, o STF havia se manifestado pela impossibilidade de

condução coercitiva de testemunha por CPI Municipal (STF, RE 96.049/SP, j. 1983).

MEDIDA CONTRA DECISÃO DA CPI. As decisões da CPI podem ser desafiadas por Habeas Corpus ou

Mandado de Segurança, em caso de violação do patrimônio jurídico. Se a CPI for do Legislativo da União, a medida

deve ser manejada diretamente no STF. No caso de CPI Estadual, a medida pode ser maneja perante o Tribunal de

Justiça Estadual. No caso de CPI Municipal, a medida deve ser maneja perante o juiz local (STF, HC 71039/RJ).

QUESTÃO MPE-GO (Promotor – 2013): “Embora a Constituição Federal traga a competência originária do

STF para apreciar mandado de segurança contra atos da Mesa da Câmara ou do Senado, não reconheceu,

expressamente, a mesma competencia para os atos de comissões dessas casas legislativas. Ainda assim, a Suprema Corte

assentou sua competência originária para analisar os mandados de segurança impetrados em face de Comissões

Parlamentares de inquérito inseridas no Congresso Nacional, pois as considera verdadeiras longa manus da respectiva

Casa Legislativa.” (CORRETO).

Legitimidade passiva em mandado de segurança: “A Mesa do Senado Federal, não sendo responsável pela

quebra do sigilo, não tem legitimidade para compor o polo passivo do writ.” (MS 23.957, j. 2001). No mesmo sentido:

“Excluo da relação processual a Mesa do Senado Federal. Autoridade coatora, no caso, é a comissão parlamentar de

inquérito, representada pelo seu presidente.” (MS 23.954, j. 2001).

EXTINÇÃO SEM JULGAMENTO DE MÉRITO DO WRIT. A jurisprudência do STF, por regra, determina a

prejudicialidade das “ações de mandado de segurança e de habeas corpus, sempre que — impetrados tais writs

constitucionais contra Comissões Parlamentares de Inquérito — vierem estas a extinguir-se, em virtude da conclusão

de seus trabalhos investigatórios, independentemente da aprovação, ou não, de seu relatório final.” (MS 25.459-AgR, j.

2010).

QUESTÃO CESPE (TCE-PB – 2014): “Caso seja impetrado mandado de segurança em face de ato de CPI que

tenha determinado a quebra do sigilo fiscal do impetrante, e, em seguida, sejam encerrados os trabalhos da CPI, o

julgamento do writ deverá prosseguir, em virtude do temor do impetrante de eventual uso abusivo das informações.”

(ERRADO).

RESERVA CONSTITUCIONAL DE JURISDIÇÃO. Somente o magistrado pode determinar (CPI não pode):

a) Determinação de prisão temporária e preventiva: exceto em hipótese de flagrante, a CPI não pode

decretar a prisão de indivíduos;

b) Mandado de busca e apreensão domiciliar: segundo Gonet, “a cláusula de reserva de jurisdição tem sido

invocada para inibir decisões de CPIs envolvendo buscas e apreensões no domicílio dos investigados.” A CPI pode

requisitar documentos, mas não pode determinar busca e apreensão de documentos ou equipamentos, em

razão da reserva de jurisdição (violação do domicílio) – STF, HC 80.420/RJ, j. 2001;

c) Mandado de interceptação telefônica: a CPI pode requisitar dados telefônicos diretamente às empresas

de telecomunicação (são os extratos das ligações realizadas pelos investigados), mas não determinar a

interceptação telefônica;

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d) Determinação de Constrições Judiciais como Medidas Assecuratórias: não são consideradas reserva

constitucional de Jurisdição pelo STF, mas somente podem ser determinadas pela autoridade judicial:

indisponibilidades de bens, arresto, sequestro etc.;

e) Apreensão de Passaporte;

f) Proibição de Saída do Território Nacional;

Outros julgados

NOVO: As CPIs possuem permissão legal para encaminhar relatório circunstanciado não só ao Ministério

Público e à AGU, mas, também, a outros órgãos públicos, podendo veicular, inclusive, documentação que

possibilite a instauração de inquérito policial em face de pessoas envolvidas nos fatos apurados (art. 58, § 3º,

CRFB/1988, c/c art. 6º-A da Lei 1.579/1952, incluído pela Lei 13.367/2016).

[MS 35.216 AgR, rel. min. Luiz Fux, j. 17-11-2017, P, DJE de 27-11-2017.]

“Atos praticados na esfera privada não são imunes à investigação parlamentar, desde que

evidenciada a presença de interesse público potencial em tal proceder. (....) Ora, se o objetivo da

Comissão é investigar atos praticados pela CBF, é natural, e até inevitável, que a apuração recaia também

sobre seus altos dirigentes, notadamente do impetrante. Além disso, segundo a jurisprudência deste

Supremo, a CPI "não está impedida de investigar fatos que se ligam, intimamente, com o fato principal."

[MS 33.751, voto do rel. p/ o ac. min. Edson Fachin, j. 15-12-2015].

O mandado de segurança não é meio hábil para questionar relatório parcial de CPI, cujo trabalho, presente o

§ 3º do art. 58 da CF, deve ser conclusivo. [MS 25.991 AgR, rel. min. Marco Aurélio, j. 25-8-2015].

Utilização, por CPI, de documentos oriundos de inquérito sigiloso. Possibilidade. [HC 100.341, rel. min.

Joaquim Barbosa, j. 4-11-2010].

CPI não tem poder jurídico de, mediante requisição, a operadoras de telefonia, de cópias de decisão nem de

mandado judicial de interceptação telefônica, quebrar sigilo imposto a processo sujeito a segredo de justiça.

Este é oponível a CPI, representando expressiva limitação aos seus poderes constitucionais. [MS 27.483 MC-

REF, rel. min. Cezar Peluso, j. 14-8-2008]

A jurisprudência do STF entende prejudicadas as ações de mandado de segurança e de habeas corpus, sempre

que – impetrados tais writs constitucionais contra CPIs – vierem estas a extinguir-se, em virtude da conclusão

de seus trabalhos investigatórios, independentemente da aprovação, ou não, de seu relatório final. [MS

23.852 QO, rel. min. Celso de Mello, j. 28-6-2001].

O controle jurisdicional de abusos praticados por CPI não ofende o princípio da separação de poderes. O STF,

quando intervém para assegurar as franquias constitucionais e para garantir a integridade e a supremacia

da Constituição, neutralizando, desse modo, abusos cometidos por CPI, desempenha, de maneira plenamente

legítima, as atribuições que lhe conferiu a própria Carta da República. O regular exercício da função

jurisdicional, nesse contexto, porque vocacionado a fazer prevalecer a autoridade da Constituição, não

transgride o princípio da separação de Poderes. [MS 25.668, rel. min. Celso de Mello, j. 23-3-2006]

A duração do inquérito parlamentar – com o poder coercitivo sobre particulares, inerentes à sua atividade

instrutória e à exposição da honra e da imagem das pessoas a desconfianças e conjecturas injuriosas – e um

dos pontos de tensão dialética entre a CPI e os direitos individuais, cuja solução, pela limitação temporal do

funcionamento do órgão, antes se deve entender matéria apropriada à lei do que aos regimentos: donde, a

recepção do art. 5º, § 2º, da Lei 1.579/1952, que situa, no termo final de legislatura em que constituída, o

limite intransponível de duração, ao qual, com ou sem prorrogação do prazo inicialmente fixado, se há de

restringir a atividade de qualquer CPI. [HC 71.261, rel. min. Sepúlveda Pertence, j. 11-5-1994; = RE 194.346

AgR, rel. min. Joaquim Barbosa, j. 14-9-2010].

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11.3 Atribuições do Congresso Nacional

Entre as atribuições do Congresso Nacional encontram-se competências legislativas e deliberativas.

As competências legislativas atribuídas ao Congresso Nacional são para dispor a respeito das matérias de

competência da União (CF, arts. 22 e 24), em especial as elencadas no art. 48 da Constituição. Nesse caso, como as

matérias são veiculadas por lei, exige-se a sanção do Presidente da República.

As competências deliberativas (CF, art. 49) devem ser veiculadas por decreto legislativo. Por serem

exercidas isoladamente e não comportarem delegação, são competências exclusivas.

As competências atribuídas à Câmara dos Deputados (CF, art. 51) e ao Senado Federal (CF, art. 52), apesar

do disposto na Constituição (“compete privativamente”...), a rigor, também são exclusivas, por serem indelegáveis.

Competências privativas, segundo parte da doutrina, admitem delegação ou competência suplementar.

Decretos Legislativos e Resoluções

Em geral, os decretos legislativos são cabíveis nas hipóteses de matéria de competência exclusiva do

Congresso Nacional (art. 49) e de efeitos externos. São eles os que referendam atos do Presidente da República,

aprovam os que dependem de sua prévia autorização e que apreciam contas do Presidente da República.

Quanto ao seu processo legislativo, há hipóteses em que a deflagração do processo formativo depende do

Presidente da República, bem como outras que dependem da iniciativa de membro ou comissão do Congresso

Nacional. A discussão se passa no Congresso Nacional. A aprovação se dá por maioria simples (art. 47). Sendo de

competência exclusiva do Congresso Nacional, não há sanção. A promulgação é feita pelo Presidente do Senado

Federal, que o manda publicar.

Já as resoluções são os atos de competência privativa do Congresso Nacional, do Senado Federal e da Câmara

dos Deputados, geralmente com efeitos internos, utilizados para as competências previstas na Constituição (artigos 51

e 52) e nos respectivos regimentos internos. A Constituição prevê outros casos: delegação ao Presidente da República

(art. 68, § 2º) e fixação de alíquotas de ICMS pelo Senado (art. 155, §2º, IV).

CF, Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o

especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre:

I - sistema tributário, arrecadação e distribuição de rendas;

II - plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida pública

e emissões de curso forçado;

III - fixação e modificação do efetivo das Forças Armadas;

IV - planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento;

V - limites do território nacional, espaço aéreo e marítimo e bens do domínio da União;

VI - incorporação, subdivisão ou desmembramento de áreas de Territórios ou Estados, ouvidas as

respectivas Assembléias Legislativas;

VII - transferência temporária da sede do Governo Federal;

VIII - concessão de anistia;

IX - organização administrativa, judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública da União e

dos Territórios e organização judiciária e do Ministério Público do Distrito Federal;

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X – criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas, observado o que

estabelece o art. 84, VI, b; (A ressalva proveniente da EC n. 32/2001 ("observado o que

estabelece o art. 84, VI, b") buscou atribuir ao Presidente da República a competência

privativa para disciplinar, via decreto, matéria relativa à extinção de funções ou cargos

públicos, quando estes se encontrem vagos);

XI – criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública;

XII - telecomunicações e radiodifusão;

XIII - matéria financeira, cambial e monetária, instituições financeiras e suas operações;

XIV - moeda, seus limites de emissão, e montante da dívida mobiliária federal.

XV - fixação do subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, observado o que dispõem os

arts. 39, § 4º; 150, II; 153, III; e 153, § 2º, I. (Atualmente - desde a EC 41/2003 -, pertence apenas

ao Presidente do Supremo Tribunal Federal a iniciativa de lei ordinária para fixação deste

subsídio. Antigamente, a iniciativa era quádrupla e pertencia aos Presidentes da República,

Senado, Câmara e STF).

CF, Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:

I - resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos

ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional;

II - autorizar o Presidente da República a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que forças

estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente, ressalvados

os casos previstos em lei complementar (Essa norma deve ser lida conjuntamente com o art. 84

(“Compete privativamente ao Presidente da República”), XXII – “permitir, nos casos previstos

em lei complementar, que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele

permaneçam temporariamente.” Portanto, havendo lei complementar, poderá o Presidente

proceder à permissão de trânsito ou permanência nos seus estritos termos, uma vez que, por

se tratar de lei, a manifestação congressual já existiu quando de sua elaboração. Não havendo

a lei complementar permissiva, ou havendo, mas não versando ela sobre determinado caso

em especial, somente com autorização do Congresso poderá o Presidente da República

permitir que forças estrangeiras transitem ou permaneçam temporariamente no território

nacional);

III - autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da República a se ausentarem do País, quando a

ausência exceder a quinze dias (STF: “Afronta os princípios constitucionais da harmonia e

independência entre os Poderes e da liberdade de locomoção norma estadual que exige prévia

licença da Assembleia Legislativa para que o governador e o vice-governador possam ausentar-

se do País por qualquer prazo. Espécie de autorização que, segundo o modelo federal, somente

se justifica quando o afastamento exceder a quinze dias. Aplicação do princípio da simetria.”-

(ADIn 738, j. 2002);

IV - aprovar o estado de defesa e a intervenção federal, autorizar o estado de sítio, ou suspender

qualquer uma dessas medidas;

V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos

limites de delegação legislativa;

VI - mudar temporariamente sua sede;

VII - fixar idêntico subsídio para os Deputados Federais e os Senadores, observado o que dispõem os

arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I (*Cuidado: cada Casa Legislativa terá

competência da iniciativa de lei para fixação da remuneração de seus servidores. Já a

competência do CN para fixação dos subsídios do Deputados, Senadores, PR, Vice e Ministros

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de Estado é exercida por meio de decreto legislativo que independe de sanção presidencial, a

ser aprovado por ambas as Casas);

VIII - fixar os subsídios do Presidente e do Vice-Presidente da República e dos Ministros de Estado,

observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I;

IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre

a execução dos planos de governo (STF: “A CF foi assente em definir o papel específico do

Legislativo municipal para julgar, após parecer prévio do tribunal de contas, as contas anuais

elaboradas pelo chefe do Poder Executivo local, sem abrir margem para a ampliação para

outros agentes ou órgãos públicos. O art. 29, § 2º, da Constituição do Estado do Espírito Santo,

ao alargar a competência de controle externo exercida pelas câmaras municipais para

alcançar, além do prefeito, o presidente da câmara municipal, alterou o modelo previsto na

CF.” - ADIn 1.964, j. 2014);

X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo,

incluídos os da administração indireta;

XI - zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos outros

Poderes;

XII - apreciar os atos de concessão e renovação de concessão de emissoras de rádio e televisão;

XIII - escolher dois terços dos membros do Tribunal de Contas da União (o 1/3 restante é escolhido

pelo Presidente da República);

XIV - aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares;

XV - autorizar referendo e convocar plebiscito;

XVI - autorizar, em terras indígenas, a exploração e o aproveitamento de recursos hídricos e a

pesquisa e lavra de riquezas minerais (STF: “É do Congresso Nacional a competência exclusiva

para autorizar a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indígenas (CF, art. 49, XVI,

e 231, § 3º), mediante decreto legislativo, que não é dado substituir por medida provisória.

Não a usurpa, contudo, a medida provisória que – visando resolver o problema criado com a

existência, em poder de dada comunidade indígena, do produto de lavra de diamantes já

realizada, disciplina-lhe a arrecadação, a venda e a entrega aos indígenas da renda líquida

resultante de sua alienação.” - ADIn 3.352-MC, j. 2004);

XVII - aprovar, previamente, a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil

e quinhentos hectares.

Por fim, resta a leitura do art. 50:

CF, Art. 50. A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas Comissões, poderão

convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da

República para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado, importando

crime de responsabilidade a ausência sem justificação adequada.

§ 1º Os Ministros de Estado poderão comparecer ao Senado Federal, à Câmara dos Deputados, ou a

qualquer de suas Comissões, por sua iniciativa e mediante entendimentos com a Mesa respectiva, para expor

assunto de relevância de seu Ministério.

§ 2º As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal poderão encaminhar pedidos escritos de

informações a Ministros de Estado ou a qualquer das pessoas referidas no caput deste artigo, importando em

crime de responsabilidade a recusa, ou o não - atendimento, no prazo de trinta dias, bem como a prestação de

informações falsas.

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No STF: “O direito de requerer informações aos ministros de Estado foi conferido pela Constituição tão somente

às Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, e não a parlamentares individualmente.” (RMS 28.251-

AgR, j. 2011).

11.4 Atribuição da Câmara dos Deputados

CF, Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados:

I - autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração de processo contra o Presidente e o Vice-

Presidente da República e os Ministros de Estado;

II - proceder à tomada de contas do Presidente da República, quando não apresentadas ao Congresso

Nacional dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa;

III - elaborar seu regimento interno;

IV – dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos

cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva

remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias (como já

visto, não existe sanção presidencial em matérias de competências exclusivas do CN (decreto

legislativo) e privativas do Senado e da Câmara (resolução). Mas há uma competência

privativa das Casas Legislativas que não se dá por resolução, mas por lei (com reserva de

iniciativa): remuneração de seus servidores, que, assim, dependerá de sanção presidencial);

V - eleger membros do Conselho da República, nos termos do art. 89, VII (2 eleitos pela Câmara, 2

pelo Senado e 2 nomeados pelo Presidente da República).

Após a autorização da Câmara, o processo vai ser analisado pelo Senado Federal, se o crime for de

responsabilidade. Sendo uma infração penal comum, irá para o STF.

11.5 Atribuições do Senado Federal

CF, Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:

I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade,

bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos

crimes da mesma natureza conexos com aqueles (STF: “O processo de impeachment dos

ministros de Estado, por crimes de responsabilidade autônomos, não conexos com infrações

da mesma natureza do presidente da República, ostenta caráter jurisdicional, devendo ser

instruído e julgado pelo STF. Inaplicabilidade do disposto nos arts. 51, I, e 52, I, da Carta de

1988 e 14 da Lei 1.079/1950, dado que é prescindível autorização política da Câmara dos

Deputados para a sua instauração.” - Pet 1.656, j. 2003);

II processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional

de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, o Procurador-Geral da República e o

Advogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade (Parágrafo único. Nos casos previstos nos

incisos I e II, funcionará como Presidente o do Supremo Tribunal Federal, limitando-se a condenação,

que somente será proferida por dois terços dos votos do Senado Federal, à perda do cargo, com

inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública, sem prejuízo das demais sanções

judiciais cabíveis);

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III - aprovar previamente, por voto secreto, após argüição pública, a escolha de: a) Magistrados, nos

casos estabelecidos nesta Constituição (o que inclui os Ministros do STF e os Ministros dos

Tribunais Superiores, exceto o TSE. No STF: “Conflita com a CF norma da Carta do Estado que

junge à aprovação da Assembleia Legislativa a escolha de candidato à vaga do quinto em

Tribunal.” - ADIn 4.150, j. 2015); b) Ministros do Tribunal de Contas da União indicados pelo

Presidente da República; c) Governador de Território; d) Presidente e diretores do banco central; e)

Procurador-Geral da República; f) titulares de outros cargos que a lei determinar (STF: “A Corte já

pacificou o entendimento de que não padece de nenhum vício constitucional a previsão de

participação do Poder Legislativo na nomeação de dirigentes de autarquias ou fundações

públicas. Trata-se de aplicação aos estados-membros do parâmetro de simetria constante do

art. 52, III, f, da CF, que submete ao crivo do Senado Federal a aprovação prévia dos indicados

para ocupar determinados cargos definidos por lei. Nesses termos, são válidas as normas

locais que subordinam a nomeação dos dirigentes de autarquias ou fundações públicas à

prévia aprovação de Assembleia Legislativa, não havendo, nesse caso, nenhuma interferência

indevida do Poder Legislativo em função típica do Poder Executivo, nem violação do princípio

da separação dos Poderes.” - ADIn 2.225, j. 2014);

IV - aprovar previamente, por voto secreto, após argüição em sessão secreta, a escolha dos chefes de

missão diplomática de caráter permanente;

V - autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do

Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;

VI - fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o montante da dívida

consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

VII - dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da União,

dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades controladas

pelo Poder Público federal;

VIII - dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em operações de crédito

externo e interno;

IX - estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municípios;

X - suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva

do Supremo Tribunal Federal;

XI - aprovar, por maioria absoluta e por voto secreto, a exoneração, de ofício, do Procurador-Geral da

República antes do término de seu mandato;

XII - elaborar seu regimento interno;

XIII - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos

cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva

remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias;

XIV - eleger membros do Conselho da República, nos termos do art. 89, VII.

XV - avaliar periodicamente a funcionalidade do Sistema Tributário Nacional, em sua estrutura e seus

componentes, e o desempenho das administrações tributárias da União, dos Estados e do Distrito

Federal e dos Municípios.

Quanto ao parágrafo único do art. 52, este dispositivo diz que, nos casos de impeachment, o Presidente do

Supremo Tribunal Federal funcionará como presidente da sessão de julgamento. Esta condenação somente é

possível por 2/3 dos votos do Senado Federal, razão pela qual haverá as seguintes consequências:

perda do cargo;

inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública;

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Isto justifica a razão pela qual a renúncia permite o julgamento do processo. Como há duas punições, uma de

perda do cargo e outra a inabilitação por 8 anos, a renúncia somente inviabiliza a perda do cargo, mas não

impede que haja a pena de inabilitação.

O Senado, no impeachment da ex-presidente Dilma Rousseff, decidiu que são separáveis as punições de

perda do cargo e da inabilitação por 8 anos para o exercício da função pública. Dessa forma, ficou decidido que

a ex-presidente apenas perdesse o cargo, não havendo a aplicação de qualquer inabilitação para o exercício da função

pública.

11.6 Estatuto dos Congressistas

É um conjunto de normas previstas constitucionalmente (arts. 53, 54, 55 e 56 da CF/88) que ofertam aos

Parlamentares direitos, prerrogativas, incompatibilidades e vedações.

Imunidades

São prerrogativas inseridas no estatuto do Congresso Nacional em razão da dignidade do cargo. Não se

confundem com privilégios, pois não são concedidas em razão da pessoa. Enquanto prerrogativas do órgão

legislativo, e não de ordem subjetiva do congressista, as imunidades são irrenunciáveis. Conforme assinalou o Min.

Celso de Mello, “o instituto da imunidade parlamentar atua, no contexto normativo delineado por nossa Constituição,

como condição e garantia de independência do Poder Legislativo, seu real destinatário, em face dos outros poderes do

Estado. Estende-se ao congressista, embora não constitua uma prerrogativa de ordem subjetiva deste. Trata-se de

prerrogativa de caráter institucional, inerente ao Poder Legislativo, que só é conferida ao parlamentar ‘ratione

muneris’, em função do cargo e do mandato que exerce. E por essa razão que não se reconhece ao congressista, em tema

de imunidade parlamentar, a faculdade de a ela renunciar. Trata-se de garantia institucional deferida ao Congresso

Nacional. O congressista, isoladamente considerado, não tem, sobre ela, qualquer poder de disposição (Inq. 510/DF, j.

1991). ]

ESPÉCIES:

1. Absoluta/Material/Real/Substancial/Inviolabilidade (art. 53, caput, da CF/88): Art. 53. “Os

Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos.”

Trata-se do chamado freedom of speech, o qual exclui a responsabilidade civil e penal dos congressistas. Em

que pese o dispositivo constitucional excluir expressamente apenas a responsabilidade civil e penal, parte da

doutrina sustenta que o parlamentar está imunizado de qualquer responsabilidade, inclusive política e

administrativa. Nesse sentido, Kildare Gonçalves, Uadi Lammêgo e Alexandre de Moraes.

INÍCIO. A imunidade material inicia-se com a posse, perdurando até a data do término do mandato (ao

contrário das imunidades processuais, que começam com a diplomação) [*Cuidado: o tema é controvertido.

NOVELINO, p. ex., diz que todas as imunidades, inclusive a material, iniciam-se com a expedição do diploma].

NEXO DE CAUSALIDADE. Esta imunidade tutela o parlamentar ainda que fora do recinto da casa legislativa.

Deve-se atentar para o seguinte: quando as opiniões, palavras e votos forem produzidos fora do recinto da respectiva

Casa legislativa, exige-se que o ato esteja relacionado ao exercício da atividade parlamentar (STF, Inq. 1.944/DF, j.

2003). No caso de ofensa irrogada em plenário, as responsabilidades civil e penal serão ilididas

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independentemente de conexão com o exercício do mandato (STF, RE-AgR 463.671, j. 2007), devendo eventuais

excessos ser coibidos pela própria Casa a que pertencer o parlamentar (STF, Inq 1.958, j. 2003).

Veja-se: STF: “Imunidade parlamentar material: ofensa irrogada em plenário, independente de conexão com o

mandato, elide a responsabilidade civil por dano moral.” (RE 463.671-AgR, j. 2007).

Outro julgado: “Os atos praticados em local distinto do recinto do Parlamento escapam à proteção absoluta

da imunidade, que abarca apenas manifestações que guardem pertinência, por um nexo de causalidade, com o

desempenho das funções do mandato.” (Inq. 2.915/PA, j. 2013).

INFO 831/STF: “Incitação ao crime de estupro, injúria e imunidade parlamentar. A Primeira Turma, em

julgamento conjunto e por maioria, recebeu denúncia pela suposta prática de incitação ao crime (CP, art. 286) e queixa-

crime apenas quanto à alegada prática de injúria (CP, art 140), ambos os delitos imputados a deputado federal. Os

crimes dizem respeito a declarações proferidas na Câmara dos Deputados e, no dia seguinte, divulgadas em entrevista

concedida à imprensa. No caso, o parlamentar afirmara que deputada federal “não merece ser estuprada, por ser muito

ruim, muito feia, não fazer seu gênero” e acrescentara que, se fosse estuprador, “não iria estuprá-la porque ela não

merece”. A Turma assinalou que a garantia constitucional da imunidade material protege o parlamentar, qualquer que

seja o âmbito espacial em que exerça a liberdade de opinião, sempre que suas manifestações guardem conexão com o

desempenho da função legislativa ou tenham sido proferidas em razão dela. Para que as afirmações feitas pelo

parlamentar possam ser relacionadas ao exercício do mandato, devem revelar teor minimamente político, referido a

fatos que estejam sob debate público, sob investigação em CPI ou em órgãos de persecução penal ou, ainda, sobre

qualquer tema que seja de interesse de setores da sociedade, do eleitorado, de organizações ou quaisquer grupos

representados no parlamento ou com pretensão à representação democrática. Consequentemente, não há como

relacionar ao desempenho da função legislativa, ou de atos praticados em razão do exercício de mandato parlamentar,

as palavras e opiniões meramente pessoais, sem relação com o debate democrático de fatos ou ideias e, portanto, sem

vínculo com o exercício das funções cometidas a um parlamentar. Na hipótese, trata-se de declarações que não guardam

relação com o exercício do mandato. Não obstante a jurisprudência do STF tenha entendimento no sentido da

impossibilidade de responsabilização do parlamentar quando as palavras tenham sido proferidas no recinto da Câmara

dos Deputados, as declarações foram proferidas em entrevista a veículo de imprensa, não incidindo, assim, a

imunidade. O fato de o parlamentar estar em seu gabinete no momento em que a concedera é meramente acidental, já

que não foi ali que se tornaram públicas as ofensas, mas sim por meio da imprensa e da internet. Portanto, cuidando-se

de declarações firmadas em entrevista concedida a veículo de grande circulação, cujo conteúdo não se relaciona com a

garantia do exercício da função parlamentar, não incide o art. 53 da CF.” (Inq 3932/DF, rel. Min. Luiz Fux,

21.6.2016).

ASPECTO TEMPORAL. O parlamentar estará imune de responsabilização por atos proferidos no exercício

do mandato legislativo, mesmo após o término do mandato. Por isso, a doutrina diz que a imunidade material é

permanente (perpétua), enquanto a formal é limitada no tempo.

NATUREZA JURÍDICA. Predomina na doutrina se tratar de causa excludente da antijuridicidade. Todavia, o

STF preconiza tratar-se de causa excludente da tipicidade (STF, Inq 2.273/DF, j. 2008). Assim, havendo denúncia,

esta deverá ser rejeitada por ausência de justa causa, não sendo admitida a instauração de processo penal mesmo

após o término do mandato.

ÂMBITO ESTADUAL E MUNICIPAL. Os deputados estaduais também são dotados desta imunidade (art. 27,

§ 1º, da CF/88: “Será de quatro anos o mandato dos Deputados Estaduais, aplicando-sê-lhes as regras desta

Constituição sobre sistema eleitoral, inviolabilidade, imunidades, remuneração, perda de mandato, licença,

impedimentos e incorporação às Forças Armadas.”). Os vereadores, todavia, somente são dotados desta imunidade

dentro do território de seu município (art. 29 da CF/88).

SUPLENTE. Não é dotado de imunidade, pois esta é ligada ao cargo. Somente possuirá a imunidade se vier a

exercer o cargo (STF, HC 34.467). Confira-se: “Os direitos inerentes à suplência abrangem, unicamente, (a) o direito

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de substituição, em caso de impedimento, e (b) o direito de sucessão, na hipótese de vaga. Antes de ocorrido o fato

gerador da convocação, quer em caráter permanente (resultante do surgimento de vaga), quer em caráter temporário

(decorrente da existência de situação configuradora de impedimento), o suplente dispõe de mera expectativa de direito,

não lhe assistindo, por isso mesmo, qualquer outra prerrogativa de ordem parlamentar, pois – não custa

enfatizar – o suplente, enquanto tal, não se qualifica como membro do Poder Legislativo.” (AP 511, j. 2009).

EXPULSÃO DE PARLAMENTARES DE PARTIDO POR SUAS OPINIÕES, PALAVRAS E VOTOS. Para uma

primeira corrente, o Parlamentar poderá ser responsabilizado pelo partido por seu voto, em razão da fidelidade

partidária (art. 17, § 1º, da CF/88). Para uma segunda corrente, apesar de a Constituição enfatizar o partido, este é

uma pessoa jurídica de direito privado, não podendo prevalecer em relação ao Poder Público, e este assegura total

independência ao Parlamentar, assim como sua inviolabilidade.

2. Relativa/Processual/Adjetiva/Formal: são várias, na verdade:

a) Foro por prerrogativa de função ou “foro privilegiado” (art. 53, § 1º, da CF/88): desde a expedição

do diploma, os parlamentares federais são julgados pelo STF. A diplomação é a ultima etapa do processo eleitoral,

ocorrendo no ano anterior à posse (convenção, registro das candidaturas, votação, aprovação, eleição e diplomação).

A diplomação atesta a eleição do candidato. Art. 53, § 1º “Os Deputados e Senadores, desde a expedição do

diploma, serão submetidos a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal.”

Os Deputados Federais e Senadores serão julgados pelo STF em crime estadual, federal, eleitoral, militar e

doloso contra vida.

*Cuidado: os Deputados Estaduais são julgados pelo Tribunal de Justiça. Se cometerem um crime eleitoral,

são julgados pelo TRE. Se o Deputado Estadual cometer crime federal, será julgado pelo TRF. Já houve controvérsia

no passado, mas hoje a questão encontra-se consolidada: a competência para processar e julgar os Deputados

Estaduais por crimes comuns é do Tribunal de Justiça, prevalecendo, inclusive, sobre a competência do

Tribunal do Júri, não se aplicando nesta hipótese o enunciado de Súmula 721/STF (“A competência constitucional

do tribunal do júri prevalece sobre o foro por prerrogativa de função estabelecido exclusivamente pela Constituição

Estadual”). Este entendimento tem como base o poder implícito reconhecido ao Estado-membro para atribuir a seus

agentes políticos as mesmas prerrogativas de função de natureza processual penal que a Constituição Federal

outorga aos Deputados federais (STF, Rcl-MC 7.936/AL, j. 2009).

No STJ: “Não há que se falar em competência do Tribunal de Justiça para o julgamento de vereadores acusados

da prática de delitos dolosos contra a vida por simetria com a regra aplicada em relação aos deputados estaduais, os

quais possuem foro por prerrogativa de função por força de extensão garantida na norma insculpida expressamente no

art. 27, § 1.º, da Constituição Federal.” (HC 220.225/RJ, j. 2013).

FIM DA REGRA DA PERPETUATIO JURISDICTIONIS. A competência do STF, em regra, extingue-se quando o

Parlamentar deixa o cargo em razão de renúncia, cassação ou fim do mandato. A propósito, foi cancelada a Súmula

394/STF: “Cometido o crime durante o exercício funcional, prevalece a competência especial por prerrogativa de

função, ainda que o inquérito ou a ação penal sejam iniciados após a cessação daquele exercício .” Não obstante, o

Tribunal tem admitido a continuidade de sua competência para julgar a ação penal em duas situações. A primeira

exceção ocorre quando já iniciado o julgamento, hipótese na qual a superveniência do término do mandato eletivo

não desloca a competência para outra instância (STF, Inq 2.295, j. 2008). A segunda, no caso de renúncia feita com o

objetivo evidente de deslocar a competência do Tribunal, o que caracteriza um abuso de direito (STF, AP 396/RO, j.

2010).

O foro por prerrogativa de função aplica-se apenas aos crimes cometidos durante o exercício do cargo

e relacionados às funções desempenhadas. (STF. Plenário. AP 937 QO/RJ, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em

03/05/2018).

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Ademais, antes da AP 937 QO/RJ, a autoridade policial e o MP não podiam investigar eventuais crimes

cometidos por Deputados Federais e Senadores se não houvesse uma prévia autorização do STF. Agora, só precisam

da autorização no caso de crimes praticados durante o exercício do cargo e relacionados às funções desempenhadas.

Após o final da instrução processual, com a publicação do despacho de intimação para apresentação

de alegações finais, a competência para processar e julgar ações penais não será mais afetada em razão de o

agente público vir a ocupar outro cargo ou deixar o cargo que ocupava, qualquer que seja o motivo. (STF.

Plenário. AP 937 QO/RJ, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 03/05/2018).

Esse entendimento restritivo vale para outros casos de foro por prerrogativa de função. Foi o que decidiu o

próprio STF no julgamento do Inq 4703 QO/DF, j. em 12/06/2018, no qual afirmou que o entendimento vale também

para Ministros de Estado.

O STJ também decidiu que a restrição do foro deve alcançar Governadores e Conselheiros dos Tribunais

de Contas estaduais (STJ, Corte Especial, APn 866/DF, j. em 20/06/2018).

CONEXÃO. 1ª corrente (Lenza): muito embora a decisão proferida no caso do “mensalão” no sentido de

julgamento de todos os corréus em um mesmo processo (Inq. 2245), a regra que o STF vem adotando é, havendo

prerrogativa de foro de um dos envolvidos, que haja o desmembramento do processo, com base na conveniência

da instrução e na racionalização dos trabalhos. Nesse sentido: STF: “Competência do Supremo Tribunal Federal.

Matéria de direito estrito. Desmembramento como regra. Entendimento recente do Plenário do STF (Inquérito (Agr)

n. 3.014-PR). 1. A competência do Supremo Tribunal Federal é afeta à matéria de direito estrito, sendo vedada

interpretação extensiva para submeter à jurisdição desta Corte pessoas não detentoras da prerrogativa de foro (Inq.

3515 - AgR - Pleno, DJe de 14/03/2014, e Inq. 2903 – AgR – Pleno, j. em 22/05/2014). 2. In casu, conforme sustentado

no parecer ministerial, “A inexistência de prejuízos relevantes à instrução do processo revela o acerto da decisão que,

atenta ao atual entendimento do STF, determinou o desmembramento do feito para manter no Supremo Tribunal

Federal somente o processo e julgamento de agente detentor de foro por prerrogativa de função”, por isso que o Ministro

Marco Aurélio, ao votar no INQ (Agr) 2903, Pleno, j. em 22/05/2014, reafirmou sua posição radical no sentido de não

admitir o julgamento, nesta Corte, de pessoas não detentoras da prerrogativa de foro, independentemente da existência

de conexão ou continência, em quaisquer de suas modalidades.” (Inq. 3.802 AgR, j. 2.9.14);

2ª corrente (Novelino): na hipótese de existir conexão entre o crime praticado por um parlamentar e outro

denunciado sem prerrogativa de foro perante o STF, caberá a este Tribunal realizar o julgamento conjunto dos

denunciados (Pet-AgR 3.838, j. 2008). Conforme entendimento já sumulado, “não viola as garantias do juiz natural,

da ampla defesa e do devido processo legal a atração por continência ou conexão do processo do corréu ao foro por

prerrogativa de função de um dos denunciados” (Súmula 704/STF). Há decisão do STF neste sentido: “Inquérito. 2.

Competência originária. 3. Penal e Processual Penal. 4. Conexão e continência. Réus sem foro originário perante o

Supremo Tribunal Federal. “Não viola as garantias do juiz natural, da ampla defesa e do devido processo legal, a

atração, por continência ou conexão, do processo do corréu ao foro por prerrogativa de função de um dos denunciados”

(Súmula 704). Eventual separação dos processos e consequente declinação do julgamento a outra instância

deve ser analisada pelo Supremo Tribunal, com base no art. 80 do CPP. Tratando-se de delitos praticados em

concurso de agente, não havendo motivo relevante, o desmembramento não se justifica.” (Inq 2.688, j. 2.12.14).

Nas palavras da relatora Min. Carmen Lucia: “Este Supremo Tribunal tem admitido, é certo, o desmembramento do

processo nos casos em que o excessivo número de acusados possa trazer prejuízo à prestação jurisdicional,

valendo-se, para tanto, do art. 80 do CPP que dispõe ser “facultativa a separação dos processos quando as infrações

tiverem sido praticadas em circunstâncias de tempo ou de lugar diferentes, ou, quando pelo excessivo número de

acusados e para não lhes prolongar a prisão provisória, ou por outro motivo relevante, o juiz reputar conveniente a

separação” (Agravo Regimental na Ação Penal n. 336-4/TO Relator o Ministro Carlos Velloso, DJ 10.12.2004). No

presente caso, o desmembramento não se justifica, porque se tem apenas quatro denunciados, sendo evidente o

entrelaçamento de suas condutas tornando imprescindível a análise conjunta para a compreensão integral da

acusação, pelo que rejeito a preliminar suscitada.”

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*Cuidado: em outra decisão, referendada pelo Pleno (mas esse parece ser um pensamento radical isolado),

o Min. Marco Aurélio entendeu inadmissível a atração: “COMPETÊNCIA – PRERROGATIVA DE FORO – NATUREZA DA

DISCIPLINA. A competência por prerrogativa de foro é de Direito estrito, não se podendo, considerada conexão ou

continência, estendê-la a ponto de alcançar inquérito ou ação penal relativos a cidadão comum.” (Inq 3.515 AgR,

Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 13.2.14).

No atual momento de interpretação restritiva do STF em relação ao foro privilegiado, o melhor é apontar que

a regra é o desmembramento. “Por outro lado, na linha de entendimento já sedimentado no Supremo Tribunal

Federal, deve-se proceder, como regra, ao desmembramento dos inquéritos e ações penais originárias no tocante a

coinvestigados ou a corréus não detentores de foro por prerrogativa de função, admitindo-se, apenas excepcionalmente,

a atração da competência originária quando se verifique que a separação seja apta a causar prejuízo relevante, aferível

em cada caso concreto.” (STF, INQ 4483 e INQ 4327) (Informativo 888).

SUPLENTE. O suplente não é dotado de foro por prerrogativa de função. Somente possuirá esta

prerrogativa caso venha a exercer o cargo (STF, AgR no Inq 2.453/MS).

LICENÇA DO PARLAMENTAR PARA OCUPAR OUTROS CARGOS. De acordo com a atual jurisprudência da

Suprema Corte, a licença do parlamentar para ocupar outros cargos suspende as imunidades material e formal,

apesar de não afastar o foro por prerrogativa de função (STF, Inq QO- 1.070/TO). Ainda nesse sentido: STF:

“Embora licenciado para o desempenho de cargo de secretário de estado, nos termos autorizados pelo art. 56, I, da CR,

o membro do Congresso Nacional não perde o mandato de que é titular e mantém, em consequência, nos crimes comuns,

a prerrogativa de foro, ratione muneris, perante o STF.” (Inq 3.357, j. 2014). Caso retorne à função legislativa, poderá

ser beneficiado pela imunidade formal em relação aos atos praticados durante a licença (Novelino).

AÇÕES CÍVEIS. A prerrogativa de foro se refere apenas ao processo penal, não se estendendo ao julgamento

de causas de outra natureza, tal como improbidade administrativa – natureza civil. (STF, ADIn 2.797/DF, j. 2005).

“Não existe foro por prerrogativa de função em ação de improbidade administrativa proposta contra agente

político. O foro por prerrogativa de função é previsto pela Constituição Federal apenas para as infrações penais

comuns, não podendo ser estendida para ações de improbidade administrativa, que têm natureza civil.” (STF.

Plenário. Pet 3240/DF, Rel. para acórdão Min. Roberto Barroso, julgado em 10/05/2018).

INQUÉRITO JUDICIAL. A atividade de supervisão judicial pela Corte deve ser desempenhada durante toda

a tramitação das investigações, desde a abertura dos procedimentos investigatórios até o eventual oferecimento,

ou não, de denúncia pelo dominus litis. Segundo o entendimento do STF, nos casos envolvendo sua competência

penal originária, “a Polícia Federal não está autorizada a abrir de ofício inquérito policial para apurar a conduta de

parlamentares federais ou do próprio Presidente da República” (STF, Pet 3.825 QO/MT, j. 2007). Ocorre que, em razão

do que fora decidido na AP 937 QO/RJ, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 03/05/2018, autoridade policial e MP

só precisam da autorização no caso de crimes praticados durante o exercício do cargo e relacionados às

funções desempenhadas.

b) Imunidade relativa em razão da prisão – freedom from arrest (art. 53, § 2º, da CF/88): desde a

expedição do diploma, os membros do Poder Legislativo não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime

inafiançável.

No caso de prisão-pena (aquela que decorre de sentença penal condenatória transitada em julgado), é

possível a prisão do parlamentar.

*Atualização 809/STF: “A Segunda Turma, em julgamento conjunto, por entender presentes situação de

flagrância, bem como os requisitos do art. 312 do CPP, referendou decisão do Ministro Teori Zavascki (relator), que

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decretara prisão cautelar de senador. O Colegiado determinou, ainda, que os autos fossem imediatamente remetidos

ao Senado para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolvesse sobre a prisão de seu integrante, nos termos do

art. 53, § 2º, da Constituição (“Art. 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de

suas opiniões, palavras e votos. ... § 2º. Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão

ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas

à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão.”). A Turma anuiu haver

estado de flagrância na prática do crime do art. 2º, “caput” e § 1º, da Lei 12.850/2013 (“Art. 2º. Promover,

constituir, financiar ou integrar, pessoalmente ou por interposta pessoa, organização criminosa: ... § 1º. Nas mesmas

penas incorre quem impede ou, de qualquer forma, embaraça a investigação de infração penal que envolva organização

criminosa”), porquanto os participantes atuariam com repartição de tarefas e unidade de desígnios. Para o Colegiado,

a menção a interferências, a promessas políticas no sentido de obter decisões favoráveis por parte de Ministros do STF

constituiria conduta obstrutiva de altíssima gravidade. O ostensivo desembaraço do congressista teria mostrado que a

conduta em que incorrera não causara a ele desconforto nem exigira a superação de obstáculos morais. Isso sinalizaria,

por sua vez, que o mencionado parlamentar não mediria esforços para embaraçar o desenvolvimento das investigações

encartadas na denominada “Operação Lava Jato”. Inclusive, ele teria deixado transparecer que exploraria o prestígio

do cargo que ocupa para exercer influência sobre altas autoridades da República. Conforme conversas gravadas, as

partes envolvidas e demais interlocutores teriam discutido, abertamente, meios e rotas de fuga do Brasil, por parte do

candidato à delação premiada, caso o STF viesse a conceder-lhe “habeas corpus”. Os Ministros aduziram que a

participação de senador em planejamento de fuga de preso à disposição do STF constituiria situação, além de

verdadeiramente vexaminosa, incrivelmente perigosa para a aplicação da lei penal, inclusive para outros

investigados e réus na “Operação Lava Jato”. Essa participação traduziria claro componente de incentivo ao curso de

ação consistente na fuga: o respaldo de ninguém menos que o líder do governo no Senado para estratagema dessa

estirpe funcionaria, potencialmente, como catalisador da tomada de decisão nesse sentido. A Turma enfatizou, ainda,

que o fato de um dos ora investigados possuir cópia de minuta de anexo de acordo de colaboração premiada, a ser

submetido à homologação, revelaria a existência de perigoso canal de vazamento, com fortes indícios de terem sido

obtidos de forma ilícita, cuja amplitude ainda seria desconhecida, o que afrontaria a Lei 12.850/2013 (“Art. 7º. O pedido

de homologação do acordo será sigilosamente distribuído, contendo apenas informações que não possam identificar o

colaborador e o seu objeto”). Nesse contexto, o requerimento de prisão preventiva teria demonstrado de maneira

robusta, com base no material indiciário colhido até o momento, a existência do ilícito - materialidade - e dos indícios

suficientes de autoria. Indicaria ainda, a possível existência de graves crimes contra a Administração da Justiça,

contra a Administração Pública, de organização criminosa e mesmo de lavagem de dinheiro, para a consecução

dos quais teria havido supostamente importante participação dos requeridos. Embora o art. 5º, LVI, da Constituição

desautorize o Estado a utilizar-se de provas obtidas por meios ilícitos, considerados aqueles que resultem de violação

às normas de direito penal, a gravação de conversa feita por um dos interlocutores sem o conhecimento dos

demais é considerada lícita, para os efeitos da aludida vedação constitucional, quando não esteja presente

causa legal de sigilo ou de reserva da conversação. No âmbito das prisões cautelares para os representantes do

Senado, somente se admitiria a modalidade de prisão em flagrante decorrente de crime inafiançável em tese. Dos delitos

apontados como praticados pelo senador consta, dentre eles, o de organização criminosa — crime permanente —, a

contemplar não só a possibilidade de flagrante a qualquer tempo como até mesmo a chamada “ação controlada”, nos

termos da Lei 12.850/2013 (“Art. 8º. Consiste a ação controlada em retardar a intervenção policial ou administrativa

relativa à ação praticada por organização criminosa ou a ela vinculada, desde que mantida sob observação e

acompanhamento para que a medida legal se concretize no momento mais eficaz à formação de provas e obtenção de

informações”). A hipótese presente é de inafiançabilidade, nos termos do CPP [“Art. 324. Não será, igualmente, concedida

fiança: ... IV - quando presentes os motivos que autorizam a decretação da prisão preventiva (art. 312)”]. Segundo a

Turma, a decisão ora referendada teria como um de seus principais fundamentos a garantia da instrução

criminal, das investigações, aliado à higidez de eventuais ações penais vindouras, tendo em vista a concreta

ocorrência e a possibilidade de interferência no depoimento de testemunhas e na produção de provas,

circunstâncias que autorizariam a decretação da custódia cautelar, nos termos da jurisprudência da Corte. Assim, a

necessidade de resguardar a ordem pública, seja pelos constantes atos praticados pelo grupo (cooptação de

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colaborador, tentativa de obtenção de decisões judiciais favoráveis, obtenção de documentos judiciais sigilosos), pela

fundada suspeita de reiteração delitiva, pela atualidade dos delitos (reuniões ocorridas no corrente mês), ou ainda pela

gravidade em concreto dos crimes, que atentariam diretamente contra os poderes constitucionalmente estabelecidos

da República, não haveria outra medida cautelar suficiente para inibir a continuidade das práticas criminosas, que não

a prisão preventiva.” (AC 4.036 Referendo-MC/DF, j. 25.11.2015).

PRISÃO CIVIL. 1ª corrente: para Novelino e Lenza, a imunidade formal não se estende à prisão de

natureza civil decorrente do inadimplemento de obrigação alimentar; 2ª corrente: Alexandre de Moraes afirma:

“Em regra, portanto, o congressista não poderá sofrer qualquer tipo de prisão de natureza penal ou processual, seja

provisória (prisão temporária, prisão em flagrante por crime afiançável, prisão preventiva, prisão por pronúncia, prisão

por sentença condenatória recorrível), seja definitiva (prisão por sentença condenatória transitada em julgado), ou

ainda, prisão de natureza civil. Ressalte-se, que, em relação à possibilidade de prisão do parlamentar em virtude de

decisão judicial com trânsito em julgado, o Supremo Tribunal Federal posiciona-se pela sua admissibilidade, por

entender que ‘a garantia jurídico-institucional da imunidade parlamentar formal não obsta, observado o due process

of law, a execução de penas privativas de liberdade definitivamente impostas aos membros do Congresso Nacional’.”

Não há jurisprudência sobre o tema.

MEDIDAS CAUTELARES. Não estão, necessariamente, incluídas na proteção conferida pela imunidade

formal. Confira-se: STF: “(...) Nessas condições, a incoercibilidade pessoal de que trata o artigo 53, § 2º da Constituição

Federal, repetida pelo art. 84 da Constituição do Estado da Bahia, não alcança as medidas cautelares diversas da

prisão impostas em processo ou procedimento penal anterior à diplomação, especialmente se compatíveis com

o exercício do mandato. O art. 282 do Código de Processo Penal, com a redação dada pela Lei nº 12.403/2011, fixou

os critérios para a imposição de medidas cautelares e elencou a prisão processual como uma dentre outras espécies de

cautela pessoais previstas. Desse modo, as cautelares diversas da prisão, por sua autonomia, não estão incluídas,

necessariamente, no universo das medidas abrangidas pela incoercibilidade pessoal constitucionalmente

prevista.” (HC 124.519, Min. Barroso, j. 03.2015). De qualquer modo, o relator concedeu a ordem, pelo seguinte

motivo: “A manutenção das medidas cautelares assim justificadas limita, ao meu ver desnecessariamente, o exercício

da atividade parlamentar do paciente, pois impede seu livre trânsito pelo território baiano. Destaco, ainda, que as

restrições de contato com associações e pessoas são diretamente limitadoras da inerente atividade parlamentar. Cabe

ressaltar que o requerente foi nomeado Vice-Presidente da Comissão de Segurança Pública e Direitos Humanos da

Assembleia Legislativa do Estado da Bahia.”

Mais recentemente, decidiu a Corte:

• Se a medida cautelar imposta pelo STF impossibilitar, direta ou indiretamente, que o Deputado

Federal ou Senador exerça o seu mandato, então, neste caso, o Supremo deverá encaminhar a sua

decisão, no prazo de 24 horas, à Câmara dos Deputados ou ao Senado Federal para que a

respectiva Casa delibere se a medida cautelar imposta pela Corte deverá ou não ser mantida .

Assim, o STF pode impor a Deputado Federal ou Senador qualquer das medidas cautelares previstas

no art. 319 do CPP. No entanto, se a medida imposta impedir, direta ou indiretamente, que esse

Deputado ou Senador exerça seu mandato, então, neste caso, a Câmara ou o Senado poderá rejeitar

(“derrubar”) a medida cautelar que havia sido determinada pelo Judiciário. Aplica-se, por analogia,

a regra do §2º do art. 53 da CF/88 também para as medidas cautelares diversas da prisão. (ADI

5526/DF, j. 11/10/2017 - Info 881).

• “O STF, nos autos da ADI 5.526/DF, firmou o entendimento no sentido de que compete ao Poder

Judiciário impor, por autoridade própria, as medidas cautelares a que se refere o artigo 319 do CPP

a Parlamentares, devendo, todavia, remeter à Casa Legislativa respectiva para os fins do disposto no

artigo 53, § 2º, da Constituição Federal, desde que a medida cautelar aplicada impossibilite, direta ou

indiretamente, o exercício regular do mandato parlamentar. 3. O artigo 53, § 2º, da Constituição

Federal, que instituiu a denominada incoercibilidade pessoal relativa, refere-se a deputados

federais e senadores, disposição estendida a deputados estaduais por determinação do artigo 27,

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§ 1º, do texto constitucional e por incidência do princípio da simetria, não estando os vereadores

incluídos em tais disposições. Precedentes do STF (ADI 371/SE e HC n. 94.059/RJ). 4. Possível, pois,

juridicamente, que o Juiz de primeiro grau, fundamentadamente, imponha aos parlamentares

municipais as medidas cautelares de afastamento de suas funções legislativas sem necessidade de

remessa à Casa respectiva para deliberação (...)” (STJ, RHC 88.804/RN, j. em 7.11.17).

PROCEDIMENTO. Art. 53, § 2º “Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não

poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte

e quatro horas à Casa respectiva (se isto não for feito, haverá abuso de autoridade por parte da autoridade

policial), para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão (juízo político de oportunidade e

conveniência).”

CRIME ANTERIOR AO MANDATO. Ao contrário do que ocorre com a imunidade em razão do processo

(conforme será visto à frente), o freedom from arrest incide independentemente de o ilícito ter ocorrido antes

ou depois da diplomação.

AFASTAMENTO DA REGRA EM CASO EXCEPCIONAL. Confira-se o seguinte julgado: STF: “Prisão decretada

em ação penal por ministra do STJ. Deputado estadual. Alegação de incompetência da autoridade coatora e nulidade

da prisão em razão de não ter sido observada a imunidade prevista no § 3º do art. 53, c/c parágrafo único do art. 27, §

1º, da CR. (...) Os elementos contidos nos autos impõem interpretação que considere mais que a regra proibitiva da

prisão de parlamentar, isoladamente, como previsto no art. 53, § 2º, da CR. Há de se buscar interpretação que conduza

à aplicação efetiva e eficaz do sistema constitucional como um todo. A norma constitucional que cuida da imunidade

parlamentar e da proibição de prisão do membro de órgão legislativo não pode ser tomada em sua literalidade, menos

ainda como regra isolada do sistema constitucional. Os princípios determinam a interpretação e aplicação corretas da

norma, sempre se considerando os fins a que ela se destina. A Assembleia Legislativa do Estado de Rondônia,

composta de 24 deputados, dos quais, 23 estão indiciados em diversos inquéritos, afirma situação excepcional

e, por isso, não se há de aplicar a regra constitucional do art. 53, § 2º, da CF, de forma isolada e insujeita aos

princípios fundamentais do sistema jurídico vigente.” (HC 89.417, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 2006).

c) Imunidade relativa em razão do processo (art. 53, §§ 3º e 4 º, da CF/88): recebida a denúncia contra

parlamentar federal por crime cometido após a diplomação, o STF dará ciência à casa respectiva (não é necessária

autorização para que o STF receba a denúncia), para que esta delibere sobre o andamento do processo (maioria

absoluta; votação aberta). O pedido de sustação será apreciado em até 45 dias pela Casa. Se houver a sustação do

andamento da ação penal haverá, concomitantemente, a suspensão da prescrição. Confira-se:

Art. 53, § 3º “Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido após a diplomação,

o Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado

e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final (da ação penal), sustar o andamento da ação. §

4º O pedido de sustação será apreciado pela Casa respectiva no prazo improrrogável de quarenta e cinco dias do

seu recebimento pela Mesa Diretora.”

*Cuidado: a suspensão do processo somente poderá ocorrer se o crime foi praticado após a diplomação

ocorrida naquela legislatura, ou seja, caso o parlamentar tenha sido reeleito, não poderá ser prorrogada a sustação

do andamento do processo por crime ocorrido durante o mandato anterior (STF, AC 700-AgR, j. 2005).

TRÂNSITO EM JULGADO DA AÇÃO PENAL NO STF. 1ª consequência: o art. 15, III, da CF/88 estabelece que

transitada em julgado a ação penal, o indivíduo tem suspensos seus direitos políticos. Art. 15. “É vedada a

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cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão só se dará nos casos de: III - condenação criminal transitada

em julgado, enquanto durarem seus efeitos.”

2ª consequência: possibilidade de perda do mandato. São duas as correntes sobre o tema: a)

independentemente do tipo de pena haverá a suspensão da dos direitos políticos e a consequente perda do mandato.

A manifestação da casa parlamentar seria somente declaratória, determinando a perda do cargo. O STF, em um

primeiro caso, decidiu que a perda do mandato é automática (AP 470/MG); b) o art. 55, VI, da CF/88, estabelece que

o parlamentar perde o mandato com a condenação criminal em sentença transitada em julgado; todavia, a perda

não é automática, sendo necessária a deliberação da casa, por voto aberto (art. 55, § 2º, da CF/88: “Nos casos

dos incisos I, II e VI [condenação criminal em sentença transitada em julgado], a perda do mandato será decidida

pela Câmara dos Deputados ou pelo Senado Federal, por maioria absoluta, mediante provocação da respectiva Mesa ou

de partido político representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa.”). Numa segunda decisão, após

alteração da composição do STF, esta Corte passou a adotar este entendimento (posição atual; QO na AP 396/RO).

É a posição adotada pela 2ª Turma do STF: AP 996, Rel. Min. Edson Fachin, julgado em 29/05/2018 (obs: o Relator

Edson Fachin ficou vencido neste ponto).

Mas há uma terceira corrente, adotada pela 1ª Turma do STF:

• Se o Deputado ou Senador for condenado a mais de 120 dias em regime fechado: a perda do cargo será

uma consequência lógica da condenação. Neste caso, caberá à Mesa da Câmara ou do Senado apenas declarar que

houve a perda (sem poder discordar da decisão do STF), nos termos do art. 55, III e § 3º da CF/88.

• Se o Deputado ou Senador for condenado a uma pena em regime aberto ou semiaberto: a condenação

criminal não gera a perda automática do cargo. O Plenário da Câmara ou do Senado irá deliberar, nos termos do art.

55, § 2º, se o condenado deverá ou não perder o mandato.

Nesse sentido: STF. 1ª Turma. AP 694/MT, Rel. Min. Rosa Weber, julgado em 2/5/2017 (Info 863); STF. 1ª

Turma. AP 863/SP, Rel. Min. Edson Fachin, julgado em 23/5/2017 (Info 866). Neste último restou consignado o

seguinte: “Por fim, o Colegiado assentou a perda do mandato de deputado federal do réu, comunicando-se a decisão à

Câmara dos Deputados para o efeito do disposto no § 3º do art. 55 (12) da Constituição Federal. Ressaltou que, conforme

jurisprudência consolidada da Turma, nos casos de prisão em regime inicial fechado, a decretação da perda do mandato

de parlamentar será apenas declarada pela Mesa legislativa. Isso porque, nesses casos, por força do disposto nos arts.

55, III (10), e 56, II (11), da Constituição Federal, como o parlamentar fica material e juridicamente impossibilitado de

comparecer às sessões, a perda deve ocorrer não por deliberação política do Plenário, porque não há juízo político a ser

feito, mas apenas por uma declaração vinculada da Mesa.”

d) Imunidade em relação ao dever de testemunhar (art. 53, § 6º, da CF/88): todo cidadão é obrigado a

testemunhar, inclusive o parlamentar. Todavia, este não estará obrigado a testemunhar em relação à informação que

teve em razão do ofício (fiscalização). Art. 53, § 6º “Os Deputados e Senadores não serão obrigados a testemunhar

sobre informações recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato, nem sobre as pessoas que lhes

confiaram ou deles receberam informações.”

QUESTÃO FCC (PGE-RN – 2014): “No curso de investigações promovidas por Comissão Parlamentar de

Inquérito - CPI instalada no âmbito da Câmara dos Deputados, referente a suposto desvio de verbas na execução de

contratos celebrados por órgão da Administração federal, o Presidente da Comissão revela aos demais membros da

Comissão ter recebido informações relacionadas tanto ao objeto da CPI, como ao de ação penal que tramita perante

órgão judicial de primeira instância na qual figuram como réus os sócios de empresa que mantém contrato com o órgão

administrativo investigado pelo parlamento. Nesse caso, o Presidente da CPI não estará obrigado a testemunhar sobre

as informações que recebeu, tampouco sobre quem as forneceu, ainda que intimado judicialmente para esse fim.”

(CORRETO).

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e) Imunidade relativa à obrigação militar: Art. 53, § 7º “A incorporação às Forças Armadas de Deputados

e Senadores, embora militares e ainda que em tempo de guerra, dependerá de prévia licença da Casa respectiva.”

Segundo Bulos, se o deputado ou senador desejar incorporar-se às Forças Armadas, não poderá fazê-lo sponte

própria, exceto se renunciar ao mandato. Além disso, “quando o deputado ou senador é incorporado às Forças

Armadas, ou desempenha função temporária de caráter diplomático ou cultural, cessam as imunidades.” (STF, lnq. 104,

j. 1981).

QUESTÃO MPE-GO (Promotor – 2014): “Deputados e Senadores, sendo militares e estando em tempo de

guerra, independerão de prévia licença da casa respectiva para a incorporação às Forças Armadas.” (ERRADO).

SUSPENSÃO DAS IMUNIDADES NO ESTADO DE SÍTIO. Art. 53, § 8º “As imunidades de Deputados ou

Senadores subsistirão durante o estado de sítio, só podendo ser suspensas mediante o voto de dois terços dos

membros da Casa respectiva, nos casos de atos praticados fora do recinto do Congresso Nacional, que sejam

incompatíveis com a execução da medida.”

INCOMPATIBILIDADES. Impedem a prática de determinados atos pelo eleito ou o exercício simultâneo de

certos cargos, funções ou empregos públicos remunerados. Assim como ocorre com as garantias, as restrições

inerentes ao exercício do mandato parlamentar não se estendem aos suplentes (STF, MS 21.266, j. 1991).

Verificada a incompatibilidade, o Parlamentar poderá sofrer uma sanção constitucional: a perda do mandato (CF,

art. 55, I), a ser decidida pela maioria absoluta dos membros da Casa Legislativa respectiva. Segundo a doutrina, tais

incompatibilidades podem ser classificadas em contratuais (CF, art. 54, I, a), funcionais (CF, art. 54, I, b, e II, b),

profissionais (CF, art. 54, II, a e c) ou políticas (CF, art. 54, II, d).

CF, Art. 54. “Os Deputados e Senadores não poderão:

I - desde a expedição do diploma:

a. firmar ou manter contrato com pessoa jurídica de direito público, autarquia, empresa pública, sociedade

de economia mista ou empresa concessionária de serviço público, salvo quando o contrato obedecer a

cláusulas uniformes.” QUESTÃO CESPE (TCE-RS – 2013): “Tanto deputados federais quanto senadores não

poderão manter contratos com empresas concessionárias de serviços públicos após a diplomação, devendo

encerrar contratos previamente acordados.” (ERRADO);

b. aceitar ou exercer cargo, função ou emprego remunerado, inclusive os de que sejam demissíveis "ad

nutum", nas entidades constantes da alínea anterior;

II - desde a posse:

a. ser proprietários, controladores ou diretores de empresa que goze de favor decorrente de contrato com

pessoa jurídica de direito público, ou nela exercer função remunerada;

b. ocupar cargo ou função de que sejam demissíveis "ad nutum", nas entidades referidas no inciso I, "a";

c. patrocinar causa em que seja interessada qualquer das entidades a que se refere o inciso I, "a";

d. ser titulares de mais de um cargo ou mandato público eletivo.

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PERDA DO MANDATO PARLAMENTAR (CASSAÇÃO E EXTINÇÃO). A perda do mandato dos parlamentares

está prevista no artigo 55 da Constituição e pode ocorrer por extinção ou cassação. Uadi Lammêgo Bulos define a

cassação como “o ato que decreta a perda do mandato pelo cometimento de uma falta funcional, tipificada em lei e

sancionada por ela.” José Afonso da Silva, por sua vez, explica que extinção do mandato “é o perecimento do

mandato pela ocorrência de fato ou ato que torna automaticamente inexistente a investidura eletiva, tais como a morte,

a renúncia, o não comparecimento a certo número de sessões expressamente fixado (desinteresse, que a Constituição

eleva à condição de renúncia), perda ou suspensão dos direitos políticos”. A utilidade e razão da distinção reside na

necessidade ou não de votação da Câmara ou do Senado para a perda do mandato do parlamentar e, ipso facto, na

existência (cassação) ou inexistência (extinção) de juízo político do parlamento.

Para os casos de cassação (incisos I, II e VI do art. 55 da CF), há necessidade de votação (não mais secreta)

pela maioria absoluta dos membros da casa, mediante a provocação da respectiva Mesa ou de partido político

representado no Congresso Nacional, assegurada a ampla defesa. Nos de extinção do mandato (CF, art. 55, incs. III,

IV e V), haverá apenas a declaração da Mesa. Na cassação, a decisão tem natureza constitutiva; na extinção,

meramente declaratória. Em ambos os casos, a Constituição assegura a ampla defesa ao parlamentar, o que não

significa a admissão de advogado na tribuna, ficando tal matéria à disposição regimental.

Confira-se: STF: “AMPLA DEFESA – PARLAMENTAR – PERDA DE MANDATO – REPRESENTAÇÃO POR

ADVOGADO NO ÂMBITO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS OU DO SENADO FEDERAL – SUSTENTAÇÃO DA TRIBUNA. A

expressão ‘ampla defesa’ contida no § 2o do artigo 55 da Constituição Federal não encerra, necessariamente, a

representação do parlamentar por profissional da advocacia, a ponto de impor, a qualquer das casas do legislativo, a

admissão deste na tribuna. O processo de perda de mandato não é administrativo, nem judicial, mas político, sendo

regido por normas interna corporis. Mesmo no campo jurisdicional, em que se tem o advogado como indispensável à

administração da justiça – artigo 133, Capítulo IV, ‘Do Poder Judiciário’, da Constituição Federal –, é possível encontrar

recursos que não ensejam a sustentação da tribuna, sem que, com isto, a norma restritiva possa ser tida como

merecedora da pecha de inconstitucional.” (MS 21.360/DF, j. 1992).

CF, Art. 55. “Perderá o mandato o Deputado ou Senador:

I. que infringir qualquer das proibições estabelecidas no artigo anterior (cassação);

II. cujo procedimento for declarado incompatível com o decoro parlamentar (cassação);

III. que deixar de comparecer, em cada sessão legislativa, à terça parte das sessões ordinárias da Casa a que

pertencer, salvo licença ou missão por esta autorizada (extinção);

IV. que perder ou tiver suspensos os direitos políticos (extinção);

V. quando o decretar a Justiça Eleitoral, nos casos previstos nesta Constituição (extinção);

VI. que sofrer condenação criminal em sentença transitada em julgado (cassação).

§ 2º “Nos casos dos incisos I, II e VI, a perda do mandato será decidida pela Câmara dos Deputados ou pelo

Senado Federal, por maioria absoluta, mediante provocação da respectiva Mesa ou de partido político representado

no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa. § 3º - Nos casos previstos nos incisos III a V, a perda será declarada

pela Mesa da Casa respectiva, de ofício ou mediante provocação de qualquer de seus membros, ou de partido político

representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa.”

VOTAÇÃO ABERTA. Tanto nas hipóteses de cassação (CF, art. 55, § 2.°) quanto nas de extinção (CF, art. 55,

§ 3.°) do mandato parlamentar, deve ser assegurada a ampla defesa. Originariamente, a Constituição de 1988 trouxe

a previsão de que a perda de mandato seria decidida por voto secreto. Em 2013, dois fatos marcantes contribuíram

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decisivamente para que o dispositivo fosse alterado: a não cassação do mandato de um parlamentar condenado

criminalmente em decisão definitiva pelo STF (Natan Donadon) e as manifestações populares ocorridas em todo o

país. No final do ano, com o intuito de “abolir a votação secreta nos casos de perda de mandato”, o Congresso Nacional

promulgou a EC 76/2013 retirando o termo “secreto” do dispositivo. A partir de então, o voto para decidir sobre

a perda de mandato dos parlamentares deve ser aberto.

*Cuidado: os únicos casos em que os parlamentares fazem uso do voto secreto são os previstos nos arts. 52,

III, IV e XI: Art. 52. “Compete privativamente ao Senado Federal: III - aprovar previamente, por voto secreto, após

argüição pública, a escolha de: a) Magistrados, nos casos estabelecidos nesta Constituição; b) Ministros do Tribunal

de Contas da União indicados pelo Presidente da República; c) Governador de Território; d) Presidente e diretores

do banco central; e) Procurador-Geral da República; f) titulares de outros cargos que a lei determinar; IV - aprovar

previamente, por voto secreto, após argüição em sessão secreta, a escolha dos chefes de missão diplomática de

caráter permanente; XI - aprovar, por maioria absoluta e por voto secreto, a exoneração, de ofício, do Procurador-

Geral da República antes do término de seu mandato.”

QUESTÃO FCC (MPE-PA – Promotor – 2014): “A Constituição da República prevê que se dê por votação

secreta a: a) deliberação, pela Casa legislativa respectiva, sobre a prisão de parlamentar em flagrante de crime

inafiançável; b) apreciação, em sessão conjunta do Congresso Nacional, do veto total ou parcial do Presidente da

República a projeto de lei; c) decisão da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal sobre a perda de mandato de

parlamentar que sofrer condenação criminal em sentença transitada em julgado; d) eleição de três juízes, dentre os

membros do Superior Tribunal de Justiça, para composição do Tribunal Superior Eleitoral; e) aprovação, pelo Senado

Federal, da exoneração, de ofício, do Procurador-Geral da República antes do término de seu mandato (CORRETO).”

SINDICABILIDADE DOS ATOS DE CASSAÇÃO. O STF adota posição de somente analisar os aspectos

formais do processo de cassação. No RE 382.344/SP, confirmou a elucidativa decisão do STJ: “RECURSO EM

MANDADO DE SEGURANÇA. DEPUTADO ESTADUAL. PERDA DO MANDATO. MÉRITO. ATO INTERNA CORPORIS.

REPRESENTAÇÃO. VALIDADE. – No tocante ao aspecto meritório da penalidade aplicada, à valoração e ao acerto da

decisão daquela Casa Legislativa, se efetivamente o recorrente é autor de procedimentos contrários à Ética e ao Decoro

Parlamentar, na gradação suficiente para a medida disciplinar adotada, tenho que esta questão é de natureza

unicamente política, interna corporis, sendo vedado ao Judiciário apreciar o recurso em tal direção. Resta, tão-

somente, a esta Corte considerar o aspecto formal do processo de cassação, com a aplicação dos princípios

constitucionais da ampla defesa, contraditório e devido processo legal.”

Parte da doutrina critica esse entendimento, defendendo que não há se falar, nesses casos, na existência da

doutrina das questões políticas (political question doctrine), que não existe no caso não só por ter norma

constitucional expressa, mas ainda por existirem direitos subjetivos lesados. Não discrepando desse

entendimento, o Ministro Celso de Mello, ao votar no MS 22.494/DF (tratando do impeachment), consignou: “É da

essência de nosso sistema constitucional, portanto, que, onde quer que haja uma lesão a direitos subjetivos, não

importando a origem da violação, aí sempre incidirá, em plenitude, a possibilidade de controle jurisdicional. A invocação

do caráter interna corporis de determinados atos, cuja prática possa ofender direitos assegurados pela ordem jurídica,

não tem o condão de impedir a revisão judicial de tais deliberações. Os círculos de imunidades de poder – inclusive

aqueles que concernem ao Poder Legislativo – não o protegem da intervenção corretiva e reparadora do Judiciário, que

tem a missão de fazer cessar os comportamentos ilícitos que vulnerem direitos públicos subjetivos.” Assim, seria

possível o judicial review do processo de cassação de mandato por quebra de decoro. De todo modo, em concursos

públicos, deve-se responder que, na hipótese de questionamento do ato perante o Judiciário pelo parlamentar que

perdeu o mandato, caberá ao STF apenas a análise da observância das garantias formais, sendo inviável

qualquer controle sobre o mérito da acusação, por se tratar de questão interna corporis (STF, MS 21.861/DF,

j. 2001).

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DECORO PARLAMENTAR. § 1º - “É incompatível com o decoro parlamentar, (a) além dos casos definidos

no regimento interno, (b) o abuso das prerrogativas asseguradas a membro do Congresso Nacional ou (c) a

percepção de vantagens indevidas.”

QUESTÃO FCC (TCM-GO – 2015): “As hipóteses de perda de mandato de Deputado ou Senador são definidos

na Constituição taxativamente, não se admitindo analogias e extensões jurisprudenciais.” (ERRADO).

Segundo Miguel Reale, “no fundo, falta de decoro parlamentar é a falta de decência no comportamento

pessoal, capaz de desmerecer a Casa dos Representantes (incontinência de conduta, embriaguez, etc.) e falta de respeito

à dignidade do Poder Legislativo, de modo a expô-lo a críticas infundadas, injustas e irremediáveis, de forma

inconveniente.”

ATO INDECOROSO PODE SER PUNIDO NA LEGISLATURA SUBSEQUENTE. Nos autos do MS 23.388, o então

Presidente da Câmara dos Deputados prestou informações aduzindo o seguinte: “Considerando que a manutenção da

imagem do Poder Legislativo não pode se ater a critérios exclusivamente cronológicos, ligados à duração das

legislaturas, pois a instituição parlamentar é permanente, tem-se também que o expurgo dos maus congressistas que

conspurcam sua imagem não deve se limitar à coexistência entre a prática dos atos indecorosos e o momento em que o

poder censório da instituição faz operar seus efeitos. Destarte, nada obsta que Deputado, autor de atos atentatórios ao

decoro parlamentar em determinada legislatura, possa responder a procedimento disciplinar destinado à perda de seu

mandato em legislatura subseqüente, para a qual se restringiu.” Esse entendimento foi acatado por unanimidade pelo

Supremo: “Tese invocada, acerca da inexistência de contemporaneidade entre o fato típico e a competência da atual

legislatura, que se rejeita.” (MS 23.388/DF).

POSSIBILIDADE DE SE CASSAR O PARLAMENTAR AFASTADO PARA O EXERCÍCIO DE CARGOS

EXECUTIVOS (CF, ART. 56). De início, cumpre lembrar a revogação da Súmula 4/STF, que previa: “Não perde a

imunidade parlamentar o congressista nomeado ministro de Estado.” No Inquérito 104, ela foi revogada sob o

argumento de que o parlamentar investido da função de Ministro de Estado não perde o mandato, porém não pode

invocar a prerrogativa da imunidade – material ou processual – pelo cometimento de crime no exercício da

nova função. A revogação da Súmula 4 do STF reconhece somente isso: sem exercício do mandato, sem imunidade. O

Parlamento não perde o poder disciplinar sobre o membro licenciado em termos de decoro, pois pode ter sua

respeitabilidade maculada pelo membro licenciado ou afastado. Não há se falar em ingerência do Poder Legislativo,

por meio do processo de cassação do mandato, na política do Executivo, ferindo a separação de poderes, uma vez

que a política do Executivo estará a salvo: se o parlamentar for cassado, a pena não atingirá o cargo executivo, uma

vez que a cominação de inelegibilidade não alcança cargos de confiança – cargos não elegíveis por natureza. O

Executivo continuará com o seu ministro ou secretário, se quiser, não havendo nenhuma interferência entre os

poderes da República. Confira-se:

STF: “3. O membro do Congresso Nacional que se licencia do mandato para investir-se no cargo de Ministro

de Estado não perde os laços que o unem, organicamente, ao Parlamento (CF, art. 56, I). Consequentemente, continua

a subsistir em seu favor a garantia constitucional da prerrogativa de foro em matéria penal (INQ-QO 777-3/TO, rel.

min. Moreira Alves, DJ 01.10.1993), bem como a faculdade de optar pela remuneração do mandato (CF, art. 56, § 3º).

Da mesma forma, ainda que licenciado, cumpre-lhe guardar estrita observância às vedações e incompatibilidades

inerentes ao estatuto constitucional do congressista, assim como às exigências ético-jurídicas que a Constituição (CF,

art. 55, § 1º) e os regimentos internos das casas legislativas estabelecem como elementos caracterizadores do decoro

parlamentar. 4. Não obstante, o princípio da separação e independência dos poderes e os mecanismos de interferência

recíproca que lhe são inerentes impedem, em princípio, que a Câmara a que pertença o parlamentar o submeta,

quando licenciado nas condições supramencionadas, a processo de perda do mandato, em virtude de atos por ele

praticados que tenham estrita vinculação com a função exercida no Poder Executivo (CF, art. 87, parágrafo

único, incisos I, II, III e IV), uma vez que a Constituição prevê modalidade específica de responsabilização política para

os membros do Poder Executivo (CF, arts. 85, 86 e 102, I, c). 5. Na hipótese dos autos, contudo, embora afastado do

exercício do mandato parlamentar, o Impetrante foi acusado de haver usado de sua influência para levantar fundos

junto a bancos "com a finalidade de pagar parlamentares para que, na Câmara dos Deputados, votassem projetos em

favor do Governo" (Representação nº 38/2005, formulada pelo PTB). Tal imputação se adequa, em tese, ao que

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preceituado no art. 4º, inciso IV do Código de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara dos Deputados que qualifica

como suscetíveis de acarretar a perda do mandato os atos e procedimentos levados a efeito no intuito de "fraudar, por

qualquer meio ou forma, o regular andamento dos trabalhos legislativos para alterar o resultado de deliberação.”

(MS 25.579/MC, j. 2005).

QUESTÃO MPM (Promotor – 2013): “É possível afirmar que o membro do Congresso Nacional, que se licencia

do mandato para investir-se no cargo de Ministro de Estado, ainda está obrigado a observar o decoro parlamentar sob

pena de sofrer processo de perda do mandato mesmo que em virtude da prática de atos vinculados à função exercida

no Poder Executivo.” (ERRADO).

VEDAÇÃO DA RENÚNCIA COMO INSTRUMENTO DE SALVAÇÃO DA CASSAÇÃO DO MANDATO E DA

INELEGIBILIDADE. Art. 55, § 4º “A renúncia de parlamentar submetido a processo que vise ou possa levar à perda

do mandato, nos termos deste artigo, terá seus efeitos suspensos até as deliberações finais de que tratam os §§ 2º e

3º.”

Esse dispositivo foi incluído pela Emenda Constitucional de Revisão n. 6/1994, após o caso dos “anões do

orçamento”, em que os parlamentares acusados de manobrar o orçamento tinham o pedido de cassação pronto, mas

não foram cassados porque renunciaram aos seus cargos antes da votação. Permitia-se, pois, que parlamentares

renunciassem com duas finalidades: a) deslocar a competência para a 1ª instância (o que, atualmente, é

permitido, se não for constatado abuso de direito: STF: “A renúncia do réu produz plenos efeitos no plano processual,

o que implica a declinação da competência do STF para o juízo criminal de primeiro grau. Ausente o abuso de direito

que os votos vencidos vislumbraram no ato. Autos encaminhados ao juízo atualmente competente” – AP 333, j. 2007);

b) evitar a inelegibilidade prevista na LC 64/90 (*Cuidado: não se trata de proibição de posse em todo e qualquer

cargo público e eletivo, como ocorre no impeachment, mas apenas de inabilitação para a capacidade eleitoral

passiva – direito de se candidatar).

Lei Complementar n. 64/90, Art. 1: “São inelegíveis: I - Para qualquer cargo: b) os membros do Congresso

Nacional, das Assembleias Legislativas, da Câmara Legislativa e das Câmaras Municipais, que hajam perdido os

respectivos mandatos por infringência do disposto nos incisos I e II do art. 55 da Constituição Federal, dos

dispositivos equivalentes sobre perda de mandato das Constituições Estaduais e Leis Orgânicas dos Municípios e do

Distrito Federal, para as eleições que se realizarem durante o período remanescente do mandato para o qual foram

eleitos e nos oito anos subsequentes ao término da legislatura;”

QUESTÃO FCC (DPE-CE – 2014): “A decretação da perda do mandato de Senador em face de procedimento

incompatível com o decoro parlamentar é sancionada com inabilitação, por oito anos, para o exercício de função

pública.” (ERRADO).

NÃO PERDERÁ O MANDATO. Art. 56. “Não perderá o mandato o Deputado ou Senador: I - investido no

cargo de Ministro de Estado, Governador de Território, Secretário de Estado, do Distrito Federal, de Território,

de Prefeitura de Capital ou chefe de missão diplomática temporária; II - licenciado pela respectiva Casa por

motivo de doença, ou para tratar, sem remuneração, de interesse particular, desde que, neste caso, o afastamento não

ultrapasse 120 dias por sessão legislativa. § 1º O suplente será convocado nos casos de vaga, de investidura em

funções previstas neste artigo ou de licença superior a 120 dias. § 2º Ocorrendo vaga e não havendo suplente, far-

se-á eleição para preenchê-la se faltarem mais de 15 meses para o término do mandato. § 3º Na hipótese do

inciso I, o Deputado ou Senador poderá optar pela remuneração do mandato.”

11.7 Fiscalização contábil, financeira e orçamentária

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CF, Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das

entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das

subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo

sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize,

arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou

que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

Portanto, o gasto deve ser legal, legítimo e econômico.

CONTROLE INTERNO:

CF, Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de

controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução

dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto

à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração

federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das

operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV - apoiar o controle externo

no exercício de sua missão institucional.

§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou

ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.

§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei,

denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei,

denunciar ao Tribunal de Contas da União ilegalidade ou irregularidade. Mesmo sem lei específica, a denúncia pode

ser encaminhada com base no direito de petição.

Pode ser denúncia anônima? O STF declarou inconstitucional dispositivo do RI do TCU que garantia sigilo

da identificação do denunciante. Assim, o denunciado tem direito de saber quem foi o autor da denúncia.

CONTROLE EXTERNO: O controle externo é realizado pelo Poder Legislativo com o auxílio do Tribunal de

Contas.

O Tribunal de Contas é um órgão de apoio dos Poderes da República e que auxilia o Poder Legislativo na

realização do controle externo da gestão do patrimônio público.

Embora disciplinado no capítulo da Constituição Federal pertinente ao Poder Legislativo (por isso, muitos

classificam os Tribunais de Contas como órgão auxiliar do Poder Legislativo), o Tribunal de Contas tem as mesmas

garantias de independência que o constituinte reservou aos membros do Judiciário.

A propósito, decidiu o STF recentemente que, embora a iniciativa de projetos de lei que tratem sobre a

organização e o funcionamento dos Tribunais de Contas seja reservada privativamente ao próprio Tribunal (arts. 73

e 96, II, “b”, da CF/88), é possível que haja emendas parlamentares em projetos de lei de iniciativa do Tribunal

de Contas, desde que respeitados dois requisitos: a) guardem pertinência temática com a proposta original (tratem

sobre o mesmo assunto); b) não acarretem em aumento de despesas. STF. Plenário. ADI 5442 MC/DF e ADI 5453

MC/SC, Rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 17/3/2016 (Info 818).

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Apesar de órgão auxiliar do Poder Legislativo, o Tribunal de Contas não o integra e não é subordinado a

ele. Nesse sentido: STF: “A posição constitucional dos Tribunais de Contas – Órgãos investidos de autonomia jurídica –

Inexistência de qualquer vínculo de subordinação institucional ao Poder Legislativo – Atribuições do Tribunal de Contas

que traduzem direta emanação da própria Constituição da República. Os Tribunais de Contas ostentam posição

eminente na estrutura constitucional brasileira, não se achando subordinados, por qualquer vínculo de ordem

hierárquica, ao Poder Legislativo, de que não são órgãos delegatários nem organismos de mero assessoramento técnico.

A competência institucional dos Tribunais de Contas não deriva, por isso mesmo, de delegação dos órgãos do Poder

Legislativo, mas traduz emanação que resulta, primariamente, da própria Constituição da República. Doutrina.” (ADIn-

MC 4.190, j. 2010). Possui, assim, a natureza de instituição constitucional autônoma que não pertence a nenhum

dos três poderes, a exemplo do que ocorre com o Ministério Público.

O poder de auto-organização do TCU e a constitucionalidade da Lei n. 8.443/92, que dispõe sobre a sua

organização e composição, foram reconhecidos pelo Supremo Tribunal Federal.

As inspeções e auditorias do Tribunal de Contas da União são realizadas por iniciativa do próprio Tribunal

ou da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou comissões das respectivas Casas (artigo 71, inciso IV, da CF).

O TCU é formado por 9 Ministros, que exercerão suas atribuições em todo o território nacional, e terão as

mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do STJ. Um terço deles é

escolhido pelo Presidente da República, com a aprovação do Senado Federal, e os outros 6 ministros são escolhidos

pelo Congresso Nacional.

CF, Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal,

quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições

previstas no art. 96. .

§ 1º Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados dentre brasileiros que satisfaçam os

seguintes requisitos: I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade; II - idoneidade moral e

reputação ilibada; III - notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração

pública; IV - mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos

mencionados no inciso anterior.

§ 2º Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos:

I - um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente

dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal,

segundo os critérios de antigüidade e merecimento;

II - dois terços pelo Congresso Nacional.

§ 3° Os Ministros do Tribunal de Contas da União terão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos,

vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça, aplicando-se-lhes, quanto à aposentadoria

e pensão, as normas constantes do art. 40.

§ 4º O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do titular e,

quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal.

COMPETÊNCIAS:

CF, Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de

Contas da União, ao qual compete:

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio

que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

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II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos

da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo

Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade

de que resulte prejuízo ao erário público [“O TCU não tem competência para julgar as contas dos

administradores de entidades de direito privado.” (STF, MS 23.875, j. 2004). Todavia, “embora

a entidade seja de direito privado, sujeita-se à fiscalização do Estado, pois recebe recursos de

origem estatal, e seus dirigentes hão de prestar contas dos valores recebidos.” (STF, MS

21.644, j. 1996)];

III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na

administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público,

excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de

aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o

fundamento legal do ato concessório;

IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão

técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária,

operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e

Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe,

de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;

VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo,

ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município

(inaplicabilidade em caso de participação na exploração de petróleo (“royalties”). STF:

“Embora os recursos naturais da plataforma continental e os recursos minerais sejam bens

da União (CF, art. 20, V e IX), a participação ou compensação aos Estados, Distrito Federal e

Municípios no resultado da exploração de petróleo, xisto betuminoso e gás natural são

receitas originárias destes últimos entes federativos (CF, art. 20, § 1o). É inaplicável, ao caso,

o disposto no art. 71, VI, da Carta Magna, que se refere, especificamente, ao repasse efetuado

pela União, mediante convênio, acordo ou ajuste de recursos originariamente federais.” (MS

24.312, j. 2003). A competência para fiscalização, portanto, será do Tribunal de Contas

Estadual);

VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por

qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária,

operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;

VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as

sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano

causado ao erário;

IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato

cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos

Deputados e ao Senado Federal;

XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

§ 1º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará,

de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.

§ 2º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas

previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.

§ 3º As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo.

§ 4º O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.

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Ressaltam-se entre suas competências:

i) Além de emitir pareceres (em 60 dias) das contas anuais do Presidente da República, exercer fiscalização

e representar aos órgãos competentes sobre as irregularidades apuradas, o Tribunal de Contas da União julga contas

dos administradores e de outros responsáveis por bens e valores públicos. No caso do Presidente da República, o

julgamento das contas é ato privativo do Congresso Nacional (artigo 49, inciso IX), competindo ao Tribunal de

Contas da União tão-somente a elaboração de parecer prévio.

ii) Pode, outrossim, o TCU aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesas ou irregularidade de

contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado

ao erário.

iii) Constatando a irregularidade, de ato ou contrato, o Tribunal de Contas da União assinar prazo para que

o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade. Após,

pode sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao

Senado Federal. Caso se cuide de contrato, o TCU representa ao Congresso Nacional, que adotará diretamente o ato

de sustação, solicitando, de imediato, ao Executivo as providências. Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo,

no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas, o próprio Tribunal de Contas da União decidirá a

respeito, podendo até mesmo sustar a execução do ato ou do contrato impugnado.

iv) STF: “O Tribunal de Contas da União, embora não tenha poder para anular ou sustar contratos

administrativos, tem competência, conforme o art. 71, IX, para determinar à autoridade administrativa que

promova a anulação do contrato e, se for o caso, da licitação de que se originou.” (MS 23.550, j. 2001).

v) No exercício de suas atribuições, o Tribunal de Contas da União pode apreciar a constitucionalidade

das leis e dos atos normativos do Poder Público, cujo controle é feito para o caso concreto, conforme estabelece

a Súmula n. 347 do STF: “O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade

das leis e dos atos do Poder Público.” Não cabe, pois, controle abstrato. Esta é a razão pela qual os Tribunais de Contas

devem observar a cláusula de reserva de plenário.

vi) Além disso, o STF já decidiu pela competência do TCU para expedir medidas cautelares (Informativo

330).

vii) Note-se que o TCU não pode, em suas decisões, violar a coisa julgada (Informativo 272 do STF).

viii) Segundo o STF, o TCU tem legitimidade para anular acordo extrajudicial firmado entre

particulares e a Administração Pública, quando não homologado judicialmente. Se o acordo foi homologado

judicialmente, o TCU não pode anulá-lo porque a questão já passou a ser de mérito da decisão judicial, o que não

pode ser revisto pelo Tribunal de Contas. Contudo, sendo o acordo apenas extrajudicial, a situação está apenas no

âmbito administrativo, de sorte que o TCU tem legitimidade para anular o ajuste celebrado (Inf. 780, STF).

ix) O TCU possui competência para decretar, no início ou no curso de qualquer procedimento de apuração

que lá tramite, a indisponibilidade dos bens do responsável por prazo não superior a 1 ano (art. 44, § 2º da Lei

8.443/92) (Inf. 779, STF).

x) Como regra, o TC não tem competência para requisitar a quebra de sigilo bancário, mas quando há

recursos públicos envolvidos, o TC pode exigir da instituição financeira que forneça a informação daquela

informação específica [MS 33.340, rel. min. Luiz Fux, j. 26-5-2015, 1ª T, DJE de 3-8-2015].

xi) Consoante o entendimento do STF, o prazo prescricional para que o TCU aplique multas é de 5 anos,

aplicando-se a previsão do art. 1º da Lei nº 9.873/99. Caso esteja sendo imputada ao agente público a conduta

omissiva de ter deixado de tomar providências que eram de sua responsabilidade, tem-se que, enquanto ele

permaneceu no cargo, perdurou a omissão. No momento em que o agente deixou o cargo, iniciou-se o fluxo do

prazo prescricional (Inf. 857).

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xii) É necessária a observância do devido processo legal em processo administrativo no âmbito do

TCU. Súmula vinculante n° 3: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e

a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o

interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.” No

entanto, o STF ponderou a sumula vinculante, estabelecendo que o TCU tem o prazo de 5 anos para exercer a

apreciação dessa legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão sem conceder a

oportunidade de contraditório e ampla defesa. Após o prazo de 5 anos, aí deverá observar o contraditório e

ampla defesa. Este prazo de 5 anos começa a ser contado da chegada do processo administrativo ao Tribunal de

Contas (MS 24.781, j. 2011).

xiii) No STF: “O TCU, em sede de tomada de contas especial, não se vincula ao resultado de processo

administrativo disciplinar - PAD, tendo em vista a independência entre as instâncias e os objetos sobre os quais se

debruçam as acusações tanto no âmbito disciplinar quanto no de apuração de responsabilidade por dano ao erário.”

(MS 27.867 AgR/DF, j. 2012).

xiv) Auditoria do TCU e desnecessidade de participação dos terceiros reflexamente prejudicados. Não

aplicação do art. 54 da Lei nº 9.874/99 para as fiscalizações realizadas pelo TC na forma do art. 71, IV, da CF/88. Em

auditoria realizada pelo TCU para apurar a gestão administrativa do órgão, os terceiros indiretamente afetados

pelas determinações do Tribunal (ex: pensionistas) não possuem direito de serem ouvidos no processo

fiscalizatório. Não existe, no caso, desrespeito ao devido processo legal. Nessa espécie de atuação administrativa, a

relação processual envolve apenas o órgão fiscalizador e o fiscalizado, sendo dispensável a participação dos

interessados. (STF. 1ª Turma. MS 34224/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 15/8/2017 - Info 873).

xv) É constitucional a criação de órgãos jurídicos na estrutura de Tribunais de Contas estaduais,

vedada a atribuição de cobrança judicial de multas aplicadas pelo próprio tribunal. É inconstitucional norma estadual

que preveja que compete à Procuradoria do Tribunal de Contas cobrar judicialmente as multas aplicadas pela Corte

de Contas. A Constituição Federal não outorgou aos Tribunais de Contas competência para executar suas próprias

decisões. As decisões dos Tribunais de Contas que acarretem débito ou multa têm eficácia de título executivo, mas

não podem ser executadas por iniciativa do próprio Tribunal. STF. Plenário. ADI 4070/RO, Rel. Min. Cármen Lúcia,

julgado em 19/12/2016 (Info 851).

Quanto à questão da legitimidade para ajuizar execução do título constituído a partir da decisão da Corte de

Contas, é entendimento pacífico desta Corte que somente o titular do crédito tem legitimidade para requerer a

execução (STF).

Os responsáveis pelo controle interno devem dar ciência ao Tribunal de Contas da União de qualquer

irregularidade apurada, sob pena de responsabilidade solidária.

A decisão do Tribunal de Contas precisa ser inscrita em dívida ativa? NÃO. A finalidade de se inscrever

o débito na dívida ativa é gerar uma certidão de dívida ativa (CDA), indispensável para o ajuizamento da execução.

Ocorre que o acórdão do Tribunal de Contas já é um título executivo extrajudicial por força do art. 71, § 3º da CF/88.

Desse modo, não há necessidade de esse débito ser inscrito em dívida ativa.

A execução da decisão do Tribunal de Contas é feita mediante o procedimento da execução fiscal (Lei

nº 6.830/80)? NÃO. O que se executa é o próprio acórdão do Tribunal de Contas (e não uma CDA). Assim, trata-se

de execução civil de título extrajudicial, seguindo as regras do CPC. Somente haverá execução fiscal se o título

executivo for uma CDA. STJ. 2ª Turma. REsp 1390993/RJ, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em

10/09/2013 (Info 530).

O Ministério Público possui legitimidade para ajuizar a execução de título executivo extrajudicial

decorrente de condenação proferida pelo Tribunal de Contas? NÃO. A legitimidade para a propositura da ação

executiva é apenas do ente público beneficiário. O Ministério Público, atuante ou não junto às Cortes de Contas, seja

federal, seja estadual, é parte ilegítima. Essa é a posição tanto do STF (Plenário. ARE 823347 RG, Rel. Min. Gilmar

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Mendes, julgado em 02/10/2014. Repercussão geral), como do STJ (2ª Turma. REsp 1.464.226-MA, Rel. Min. Mauro

Campbell Marques, julgado em 20/11/2014).

O próprio Tribunal de Contas poderá propor a execução de seu acórdão? NÃO. O art. 71, § 3º, da CF/88

não outorgou ao TCU legitimidade para executar suas decisões das quais resulte imputação de débito ou multa. A

competência para tal é do titular do crédito constituído a partir da decisão, ou seja, o ente público prejudicado (AI

826676 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, julgado em 08/02/2011).

TRIBUNAIS DE CONTAS ESTADUAIS E MUNICIPAIS:

CF, Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e

fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de

Contas dos Municípios.

Parágrafo único. As Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos, que serão

integrados por sete Conselheiros.

O modelo federal de composição do tribunal de contas previsto na CF é de observância obrigatória pelos

estados, inclusive no que se refere à proporção que deve ser observada entre as carreiras de auditor ou de membro

do MP na indicação dos conselheiros. Nesse sentido, o STF sumulou o entendimento de que “no Tribunal de Contas

estadual, composto por sete Conselheiros, quatro devem ser escolhidos pela Assembleia Legislativa e três pelo Chefe do

Poder Executivo estadual, cabendo a este indicar um dentre auditores e outro dentre membros do Ministério Público, e

um terceiro à sua livre escolha.” (Súmula 653/STF). Por isso, o STF “considerou inconstitucional a reserva do

provimento de cinco das sete vagas do Tribunal de Contas Estadual à Assembleia Legislativa, em virtude de esse fato

implicar em subtração ao Governador da única indicação livre que lhe é concedida pelo modelo federal do TCU (CF, art.

75), de observância obrigatória.” (ADIn 2.208/DF, j. 2004).

Sobre os Tribunais de Contas estaduais, decidiu o STF que é inconstitucional norma da Constituição

Estadual que preveja que compete privativamente à Assembleia Legislativa julgar as contas do Poder

Legislativo estadual. Seguindo o modelo federal, as contas do Poder Legislativo estadual deverão ser julgadas pelo

TCE, nos termos do art. 71, II c/c art. 75, da CF/88. STF. Plenário. ADI 3077/SE, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em

16/11/2016 (Info 847).

Os Tribunais de Contas estaduais são competentes para julgar as contas dos administradores que lidem com

verbas estaduais ou municipais, com exceção das contas dos chefes do Poder Executivo (Governador e Prefeitos).

Desse modo, o TCE irá julgar as contas de todos os administradores que lidem com verbas estaduais ou municipais,

salvo as do Governador e dos Prefeitos. As contas do Governador são julgadas pela Assembleia Legislativa, após o

TCE elaborar um parecer. As contas dos Prefeitos são julgadas pelas respectivas Câmaras Municipais, após o TCE

elaborar um parecer.

Ademais, de acordo com o STF, é inconstitucional norma de CE que dispensa o parecer prévio no

julgamento das contas dos Prefeitos caso o TCE não o elabore no prazo de 180 dias. Determinada Constituição

Estadual prevê que, se o TCE não elaborar, no prazo de 180 dias, o parecer prévio na prestação de contas do Prefeito,

o processo deverá ser encaminhado à Câmara Municipal e esta julgará as contas mesmo sem o parecer. Esta previsão

é inconstitucional por violar o art. 31, § 2º, da CF/88. Pela leitura desse dispositivo, a elaboração do parecer prévio

é sempre necessária e a Câmara Municipal somente poderá dele discordar se houver manifestação de, no mínimo,

2/3 dos Vereadores. Assim, a CE/SE criou uma exceção na qual a Câmara Municipal poderia julgar as contas dos

Prefeitos mesmo sem parecer do TCE. Ocorre que esta nova situação não encontra abrigo na Constituição Federal,

sendo, portanto, inconstitucional. STF. Plenário. ADI 3077/SE, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 16/11/2016 (Info

847).

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Outro tema importante julgado em 2016 diz respeito à competência para julgamento das contas dos

Prefeitos e sua repercussão na inelegibilidade. Para os fins do artigo 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar

64/1990, a apreciação das contas de Prefeito, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas

Câmaras Municipais, com auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de

prevalecer por decisão de dois terços dos vereadores. STF. Plenário. RE 848826/DF, rel. orig. Min. Roberto Barroso,

red. p/ o acórdão Min. Ricardo Lewandowski, julgado em 10/8/2016 (repercussão geral) (Info 834).

Esse parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo

exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contas anuais do chefe do Poder Executivo local, sendo

incabível o julgamento ficto das contas por decurso de prazo. STF. Plenário. RE 729744/MG, Rel. Min. Gilmar Mendes,

julgado em 10/8/2016 (repercussão geral) (Info 834).

Para o Ministro Luis Roberto Barroso, que ficou vencido, o ato de fiscalizar a Administração Pública envolve

duas espécies de prestação de contas:

Contas de GOVERNO: Tais contas são referentes à atuação do chefe do Poder Executivo como agente

político. Ao prestar estas contas, o administrador tem como objetivo demonstrar que cumpriu o

orçamento dos planos e programas de governo. A competência para julgar as contas de governo é da

respectiva Casa Legislativa (Poder Legislativo), após parecer prévio do Tribunal de Contas.

Fundamento constitucional: Art. 71, I.

Contas de GESTÃO: Tais contas são referentes à atuação do chefe do Poder Executivo como

administrador público. Esta prestação de contas tem como objetivo avaliar não os gastos globais do

governante, mas sim cada um dos atos administrativos que compõem a gestão contábil, financeira,

orçamentária, operacional e patrimonial do ente público. A competência para julgar em definitivo as

contas de gestão seria do Tribunal de Contas, sem a participação da Casa Legislativa. Assim sendo, se

o Prefeito age como ordenador de despesas, suas contas de gestão devem ser julgadas de modo

definitivo pelo Tribunal de Contas sem a intervenção da Câmara Municipal. Fundamento

constitucional: Art. 71, II.

Prevaleceu, no entanto, a tese de que a apreciação das contas de Prefeito, tanto as de governo quanto as

de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais.

A Constituição veda expressamente a criação de Tribunais, Conselhos e órgãos de Contas Municipais (CF, art.

31, § 4º). A proibição de criação, não impede a manutenção dos Tribunais de Contas já existentes, como no caso dos

Municípios de São Paulo e do Rio de Janeiro. A vedação, por outro lado, dirige-se apenas aos Municípios, não

impedindo a criação de órgão, Tribunal ou Conselho, pelos Estados, com jurisdição exclusiva sobre as contas

municipais (STF, ADIn 154/RJ). Lembrando que o Tribunal de Contas dos Municípios é órgão estadual, que atua na

fiscalização das contas de todos os Municípios de determinado Estado, ao contrário do Tribunal de Contas do

Município (Tribunal de Contas municipal), que é órgão municipal e não pode mais ser criado.

Julgado recentíssimo: a Constituição Federal não proíbe a extinção de Tribunais de Contas dos

Municípios. STF. Plenário. ADI 5763/CE, Rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 26/10/2017 (Info 883).