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PLANEJAMENTO TERRITORIAL PARTICIPATIVO (PTP) NO ESTADO DO PARÁ:

a experiência dos conselheiros do município de Belém como agentes do controle

social1

Thaize de Sousa Medeiros2

RESUMO: Esse artigo faz uma abordagem sobre a experiência dos conselheiros do município de Belém como agentes do controle social no Planejamento Territorial Participativo (PTP), implementado pelo governo do estado do Pará enquanto uma ferramenta política, visando uma gestão democrática e participativa no que concerne a proposição, deliberação e fiscalização de políticas públicas planejadas a nível territorial, conjuntamente, entre a sociedade civil e o Governo do estado. Palavras-chave:Planejamento Territorial Participativo, Políticas Públicas, Controle Social.

ABSTRACT: This article elaborates on the experience of the directors of the city of Bethlehem as agents of social control in Participatory Territorial Planning (PTP), implemented by the state the Pará government as a political tool, aiming at a democratic and participative management with regard to proposition, counsel and monitoring of public policies designed at local, jointly between civil society and the state government. KEYWORDS: Participatory Territorial Planning, Public Policy, Social Control.

1. INTRODUÇÃO

A atual conjuntura direciona os governos e a sociedade civil a buscarem a

organização de novos espaços para a discussão de políticas públicas locais,

11 Este trabalho é resultado do Projeto de Pesquisa intitulado: Planejamento Territorial Participativo: desafios e possibilidades para a gestão democrática do estado do Pará, financiado pelo CNPq. 22 EEssttuuddaannttee.. UUnniivveerrssiiddaaddee FFeeddeerraall ddoo PPaarráá –– UUFFPPAA.. tthhaaiizzee22000077@@yyaahhoooo..ccoomm..bbrr

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considerando a construção, execução e avaliação dessas políticas, assim como a

fiscalização sobre as ações do Governo, de forma a encontrar meios adequados e

capazes de conduzir a melhoria da qualidade de vida da população.

Neste sentido, foi implantado no estado do Pará o Planejamento Territorial

Participativo (PTP), como uma experiência nova para o modelo democrático vigente,

pois ampliou, mesmo que de forma insipiente, os limites da democracia liberal

representativa à participativa, na medida em que os mais variados atores sociais

tiveram a possibilidade de participar do processo de construção e execução de

políticas públicas de interesse dos cidadãos dos diversos municípios paraenses.

Desta maneira, para um melhor entendimento sobre a temática aqui

trabalhada, este artigo será apresentado em três partes, são elas: O controle social e

seus desafios; O Planejamento Territorial Participativo; e O papel dos conselheiros do

município de Belém no PTP. Esses elementos serão destacados de forma a subsidiar

este trabalho com o objetivo de publicizar informações acerca do PTP enquanto

ferramenta de uma gestão democrática e participativa no estado do Pará.

2. O CONTROLE SOCIAL E SEUS DESAFIOS

A Carta Constitucional de 1988 é considerada um marco para o processo de

democratização e reconhecimento dos direitos sociais no Brasil, pois deu abertura

para ampliar o projeto de democracia no país, reconhecendo a participação social ou

popular como elemento fundamental no campo das políticas públicas, haja vista que a

participação da sociedade passa a ser entendida enquanto um instrumento essencial

para o debate e deliberação dessas políticas a partir de um modelo de gestão

democrático e participativo.

Sendo que, essa demanda pela participação social nos processos decisórios

no campo das políticas públicas abre também espaço para que a sociedade civil

organizada possa exercer a fiscalização sobre as ações estatais, ou seja, é o

chamado controle social, o qual de acordo com Francisco Carlos da Cruz Silva, é

originário da França, e foi inserido no Direito Brasileiro em 1941, por meio da

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monografia de Seabra Fagundes, intitulada o Controle dos Atos Administrativos pelo

Poder Judiciário.

Segundo Silva (2002), o controle social tem uma função muito importante, pois

sem ele as metas previstas, dentro de uma determinada gestão, poderão não ser

alcançadas e corrigidas, os objetivos principais podem ser deixados para segundo

plano, e principalmente poderá haver desperdício no uso de recursos públicos.

Portanto, é preciso que esses recursos e as pessoas (gestores e a sociedade) estejam

articulados nas políticas gerais, promovendo uma melhor combinação de esforços.

Neste sentido, para que esse controle social seja exercido, os cidadãos

representantes da sociedade deverão atuar de forma consciente e organizada3, isto é,

possuir conhecimentos mínimos sobre quais são os seus direitos e como defendê-los,

buscando ultrapassar os obstáculos ao exercício de sua cidadania, haja vista que uma

sociedade desmobilizada não será capaz de assegurar a responsabilidade da máquina

estatal, assim como a transparência da administração pública, fato este que se

apresenta como um dos maiores desafios para o exercício do controle social.

Tendo em vista esse discurso sobre o controle social dar-se-á destaque neste

momento à participação da sociedade civil através dos conselhos para o exercício

deste controle. De acordo com Carlos Simões, o controle social através desses

espaços, é o meio:

[...], exercido pela sociedade civil, para a garantia dos direitos sociais, superando os mecanismos tradicionais de controle técnico-burocrático. Os espaços democráticos de deliberação e de fiscalização da eficácia das políticas públicas, aliados a uma representação forte dos interesses gerais da sociedade, constituem a lógica do constituinte no controle popular das políticas públicas (SIMÕES, 2008, p. 111).

Os conselhos, conforme o autor são instituições representantes da população,

nas quais a sociedade está melhor organizada para exercer o seu papel de

fiscalizador e deliberador das políticas públicas, haja vista que os conselhos devem

zelar pela descentralização político – administrativa, participação popular e exercício

da cidadania. Daí ser constituído como um forte instrumento de controle social sobre a

33Trata-se da sociedade civil, a qual é entendida por Bobbio (2000), como o espaço em que são formados grupos que lutam pela participação e emancipação do poder político. Estes grupos são definidos pelo autor como: Contra – poderes. Isto é, contra o poder do Estado.

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máquina estatal, principalmente a nível municipal da administração pública, onde esta

pode ser fiscalizada de perto, por isso tem como objetivo principal a busca pela

construção de uma agenda comum que beneficie a população a partir de uma

influência na agenda governamental, experiência que foi implantada no estado do

Pará por meio do Planejamento Territorial Participativo (PTP), destacado a seguir.

3. O PLANEJAMENTO TERRITORIAL PARTICIPATIVO (PTP) NO ESTADO DO

PARÁ

O Planejamento Territorial Participativo (PTP) foi implantado no estado do Pará

no período de 2007 a 2010, pela ex-governadora Ana Júlia Carepa, a qual tinha como

objetivo criar um instrumento para gerir o governo do estado descentralizadamente, de

tal forma que representantes da sociedade civil (por meio dos conselhos) tivessem a

possibilidade de participar desse processo programando e planejando, juntamente

com o governo do estado, eixos estratégicos para as 12 Regiões de Integração do

estado do Pará (Metropolitana, Xingu, Marajó, Tocantins, Baixo Amazonas, Guamá,

Rio Caetés, Rio Capim, Araguaia, Carajás, Lago do Tucuruí e Tapajós).

Essa divisão entre regiões foi realizada para facilitar e dinamizar as ações do

PTP, as quais foram votadas e eleitas em Plenárias e Assembléias com o objetivo de

construir um Plano Plurianual4 (PPA), definindo o plano de ação do governo do estado,

o que permitiria a execução das demandas e dinamizaria o processo de

descentralização e participação popular na gestão pública.

É importante ressaltar que, o objetivo do PTP está vinculado ao do Orçamento

Participativo (OP) que surgiu nos anos 80, a partir de experiências de participação

popular nas gestões de algumas cidades brasileiras, sendo a mais bem sucedida a de

Porto Alegre iniciada em 1989. A partir dessa experiência em Porto Alegre, no ano de

1997 o então prefeito do município de Belém Edmilson Rodrigues aderiu em sua

44Com vigência de 2008-2011 o PPA é uma lei de iniciativa do Poder Executivo que estabelece estratégias, objetivos e metas da administração pública estadual para as despesas de capital e outras dela decorrente, se constitui também como um plano de médio prazo que contém ações governamentais para um período de (quatro) 4 anos.

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gestão ao OP como instrumento de democratização e participação popular,

demarcando o início de uma experiência inovadora à administração pública na cidade

de Belém, visto que a população passou a participar do processo decisório das ações

políticas.

A metodologia utilizada para a implantação do PTP, foi sistematizada para

ocorrer em 3 etapas. A primeira delas ocorreu entre abril e maio de 2007 com a

realização de Plenárias Públicas Regionais (PPRs) nas 12 regiões de integração do

estado, com o objetivo de apontar os principais desafios para o desenvolvimento das

regiões e eleger as principais demandas para a ação governamental que fariam parte

do PPA.

A 2ª etapa ocorreu em julho de 2007 com a realização de 143 Assembléias

Públicas Municipais (APMs) com o objetivo de definir as três prioridades que os

municípios encaminhariam aos Conselhos Regionais do PTP, assim como eleger os

(as) conselheiros (as) que iriam representar a sociedade civil dos municípios através

desses conselhos. Já a 3ª e última etapa foi realizada em agosto de 2007 com a

instalação e reuniões dos Conselhos Regionais e do Conselho Estadual do PTP.

Sobre os Conselhos Regionais do PTP, estes de acordo com o Governo do

estado foram definidos como órgãos de participação popular, instalados nas 12

regiões de integração, com o objetivo de deliberar acerca das necessidades dos

municípios, além de seus representantes terem o papel de contribuir na elaboração do

Plano de Desenvolvimento Regional e no Plano de Desenvolvimento do Estado. Os

membros que compunham estes conselhos eram os prefeitos ou seus representantes

(considerados conselheiros natos), representantes das Câmaras Municipais da região

e os membros da sociedade civil organizada, os quais foram eleitos nas APMs.

No que se refere ao Conselho Estadual do PTP, este considerado o órgão de

proposição das políticas públicas, tinha como função contribuir na formulação do Plano

de Desenvolvimento do Estado, assim como definir as prioridades, dentre as ações

eleitas nos Conselhos Regionais. Além de seus representantes debaterem sobre as

diretrizes básicas do planejamento das Regiões de Integração e acompanharem a

implementação do Plano de Desenvolvimento do Estado. Este conselho tinha como

representantes a ex-governadora do estado Ana Júlia Carepa; 1 representante da

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Assembléia Legislativa, 18 representantes do Governo do estado que foram definidos

pela então governadora; 3 representantes de entidades da sociedade civil; e 84

conselheiros eleitos nos Conselhos Regionais.

4. BREVES CONSIDERAÇÕES SOBRE A EXPERIÊNCIA DOS CONSELHEIROS

DO MUNICÍPIO DE BELÉM NO PTP

No que diz respeito a atuação desses conselheiros, a proposta do Governo do

estado do Pará foi, primeiramente, a de criar um Programa de Formação Continuada

com o objetivo de capacitar os representantes dos Conselhos, visando uma ampla

participação popular, assim como o controle social sobre o desenvolvimento das ações

do governo.

Essa formação foi planejada para capacitar os 3.983 conselheiros eleitos em

todo o território paraense, sendo que para a região metropolitana (Belém, Ananindeua,

Marituba, Santa Bárbara e Benevides) foram eleitos 233 representantes que fariam

parte dos Conselhos Regionais, destes 140 foram eleitos para representar o município

de Belém, dentre titulares e suplentes. Para o Conselho Estadual foram definidos mais

de 100 membros, tendo em vista que para a região metropolitana foram eleitos 12

representantes.

Deve-se destacar nesse processo o aspecto da formação para os conselheiros,

os quais participaram de atividades que contemplaram cursos, seminários e encontros,

de forma a discutirem sobre o trabalho desenvolvido pelo PTP e para capacitar esses

representantes da sociedade civil com o intuito de efetuarem o monitoramento das

ações do governo. Além dessas atividades de formação, os conselheiros participaram

de reuniões para organização e discussão das ações que estavam sendo

desenvolvidas ao longo do processo e seus encaminhamentos.

Sendo que, o monitoramento dessas ações, por parte dos conselheiros era

feito através de visitas às obras que foram executadas ou pelo Sistema de Informação

E-CAR5, a partir do qual os conselheiros podiam fazer o acompanhamento via internet

55 Sistema de informação desenvolvido para facilitar o processo de monitoramento e fiscalização, on-line, das políticas públicas e programas prioritários eleitos nas APMs do PTP, nos 143 municípios do estado do Pará.

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dos resultados obtidos através do trabalho que estava sendo desenvolvido. Entretanto,

de acordo com depoimentos cedidos pelos conselheiros entrevistados, estes tiveram

dificuldades em acessar essas informações, visto que não havia um acompanhamento

periódico por parte do próprio governo para a renovação dos dados dispostos no site

do PTP e, ainda, havia uma dificuldade interna entre os conselheiros em trocar as

informações que eles obtinham devido a divergências políticas, e pelo fato do governo

não ter dado condições físicas e estruturais necessárias (como transporte) para que os

conselheiros pudessem visitar as obras que estavam sendo executadas.

No que concerne a atuação dos conselheiros do município de Belém, no PTP,

a partir da aplicação de questionários e entrevistas, verificou-se que a metodologia

utilizada no processo de implantação do PTP não possibilitou que eles tivessem uma

efetiva liberdade para decidir as políticas ou obras de seus municípios. Pois, de acordo

com um dos conselheiros entrevistados P. N., nenhum conselheiro teve validado o seu

poder decisório, o que dificultou a discussão e condução do PTP, na medida em que

houve uma participação popular considerada mínima em todo o processo.

Outro conselheiro entrevistado, M. P. considera que o PTP foi criado como uma

ferramenta política, perdendo a sua identidade inicial que era a de construir uma

gestão democrática e descentralizada, pois o governo do estado não ofereceu as

condições necessárias aos representantes da sociedade civil organizada para que

estes pudessem exercer seu papel de fiscalizadores e de atuantes nas decisões do

governo acerca das necessidades da população.

Segundo outro conselheiro, que preferiu não ser identificado, o PTP desvirtuou

o caminho da metodologia proposta para sua implementação no momento em que

priorizou um grupo político, isto é, houve prevalência a determinados grupos,

demonstrando, desta maneira, um desrespeito a diversidade política presente nesse

espaço. Conforme este conselheiro, “quando a participação passa por um único grupo

político não se tem mais a participação da população”, portanto em sua opinião, o PTP

não foi aplicado como um instrumento democrático e participativo.

Em entrevista com a ex-coordenadora do PTP Edilza Fontes que atuou no

período de 2007 a junho de 2009, esta relatou que o PTP “terminou enquanto proposta

de uma gestão descentralizada e participativa no estado do Pará, pois os

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conselheiros, após a implantação, não participaram mais da formulação das políticas

públicas”, além de não exercerem mais o papel de fiscalizadores, passaram a

mobilizadores do governo para a promoção de campanhas políticas. A ex-

coordenadora relatou ainda que houve uma “quebra” na metodologia do PTP devido a

má aplicação dos recursos , pois em tese, havia recursos para a realização das obras,

porém faltou eficácia técnica e política para sua aplicabilidade.

Entretanto, em entrevista, Milene Risuenho Lauande, coordenadora do PTP, no

período de 2009 a 2010, enfatizou que o PTP cumpriu, pelo menos em parte, seu

objetivo, ou seja, o de agregar a sociedade civil ao Estado para que estes pudessem

trabalhar em conjunto atendendo aos interesses da população. Segundo Milene, o

PTP foi um misto, sendo sociedade civil e Estado os agentes que tomavam as

decisões: a população decidia juntamente com o governo e acompanhava as ações

deste, e o Governo do estado executava essas ações.

A partir dos relatos desses conselheiros e dos gestores do PTP pode ser

observado o descontentamento por parte dos representantes da sociedade civil, na

medida em que a participação dos conselheiros não foi respeitada, pois algumas

situações foram impostas e não decididas em conjunto (sociedade e governo) como se

propôs o PTP, uma vez que houve centralização de poder como relataram alguns

conselheiros, acarretando, desta maneira, no esvaziamento do processo.

5. CONCLUSÃO

Diante da necessidade vivenciada, atualmente, pela sociedade de se efetivar a

participação popular nas decisões de interesse público, o processo participativo

durante o planejamento apresenta-se como um requisito de extrema importância, pois

é participando dele que o indivíduo, através de grupos com objetivos definidos, passa

a tomar decisões que influenciarão no desenvolvimento humano e social de todos. Por

isso, a sociedade deve procurar meios que garantam o pleno e consciente

comprometimento da participação popular nesse processo.

Neste sentido, o Planejamento Territorial Participativo do governo do estado do

Pará, apesar das dificuldades, apresentou-se como exemplo de necessidade e

importância de incorporar a participação popular nos processos de tomada de decisão

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de interesse público, pois desta forma, estará se mantendo um diálogo permanente

entre a sociedade e o Estado, visando construir espaços que corroborem a ação

organizada dos atores sociais no processo de construção de uma gestão

descentralizada e participativa.

REFERÊNCIAS

Caderno para reflexões. Superintendência Estadual do Planejamento Territorial Participativo do Pará – SEPLAN, Belém, SEPOF, 2007. Caderno para reflexões. Superintendência Estadual do Planejamento Territorial Participativo do Pará – SEPLAN, Belém, SEPOF, 2008. OLIVEIRA, Arildo da Silva. Controle social: perspectivas para a fiscalização popular da administração pública no brasil. Prêmio Serzedello Corrêa 2001: Monografias Vencedoras: Perspectivas para o controle social e a transparência administração pública/ Tribunal de Contas da União. – Brasília: TCU, Instituto Serzedello Corrêa 2002, p. 143 – 207. PATEMAN, Carole. Participação e teoria democrática. Tradução de Luiz Paulo Rouanet. – Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1992. SILVA, Francisco Carlos da Cruz. Controle social: reformando a administração para a sociedade. Prêmio Serzedello Corrêa 2001: Monografias Vencedoras: Perspectivas para o controle social e a transparência administração pública/ Tribunal de Contas da União. – Brasília: TCU, Instituto Serzedello Corrêa 2002, p. 21 – 72. SIMÕES, Carlos. Curso de direito do serviço social. 2. ed. Ver. E atual. – São Paulo: Cortez, 2008.