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Agência Nacional de Águas Ministério do Meio Ambiente
Planejamento Estratégico da ANA
Cartilha de Orientações Gerais
Brasília – DF 2011
© Agência Nacional de Águas (ANA), 2011. Setor Policial Sul, Área 5, Quadra 3, Blocos B, L, M e T. CEP 70610-200, Brasília, DF PABX: 61 2109 5400 Endereço eletrônico: www.ana.gov.br
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Catalogação na fonte: CEDOC / Biblioteca
A265p Agência Nacional de Águas (Brasil).
Planejamento estratégico da ANA: cartilha de orientações gerais / Agência Nacional de Águas; Coordenação de Gestão Estratégica (CGE). --- Brasília: CGE, 2011.
37p. : il.
1. Planejamento Estratégico 2. Cartilha 3. Diretrizes
I. Agência Nacional de Águas (Brasil) II. Coordenação de Gestão Estratégica (CGE) III. Título
CDU 005.21(075.2)
Sumário
1‐Apresentação 7
2‐ Pressupostos de orientação para o Planejamento Estratégico da ANA 8 2.1‐ A Política Setorial de Recursos Hídricos.. ............................................................................9 2.2‐ As Atribuições Legais da ANA .............................................................................................10 2.3‐ Diretrizes Institucionais da ANA..........................................................................................12 2.4‐ Interfaces com os instrumentos de Planejamento Nacional: PPA e Orçamento.................13
3‐ O Planejamento Estratégico da ANA 15 3.1‐ Missão e Princípios ..............................................................................................................15 3.2‐ Os Instrumentos do Planejamento Estratégico . .................................................................16 3.3‐ Relação Esquemática: Planejamento Estratégico x Tático x Operacional............................20 3.4‐ O Ciclo de Planejamento......................................................................................................22
4‐ Os Resultados Esperados da ANA 23 4.1 ‐ Eventos críticos prevenidos e seus impactos minimizados.................................................24 4.2 ‐ Águas em qualidade e quantidade monitorada..................................................................25 4.3 – Práticas de uso racional e de conservação dos recursos hídricos estimuladas..................26 4.4 – Usos dos recursos hídricos e Serviços regulados e fiscalizados..........................................27 4.5 ‐ Instrumentos implementados de forma integrada nas bacias: Planos, Outorga,
Cobrança, Enquadramento, Sistema Nacional de Informações em Recursos Hídricos (SNIRH) ..................................................................................................................28
4.6 ‐ Planejamento dos setores usuários articulado com a gestão de recursos hídricos............29 4.7 ‐ SINGREH fortalecido e implementado de forma integrada e sustentável .........................30 4.8 ‐ Integração federativa para a gestão das bacias hidrográficas fortalecida..........................31 4.9 ‐ Desenvolvimento Científico e Tecnológico para Recursos Hídricos apoiado......................32 4.10 ‐ Modelo de Gestão da Agência focado em Resultados Estratégicos e estruturado por
processos..............................................................................................................................33 4.11 ‐ Política de relacionamento e de comunicação da Agência implementada e
Fortalecida .........................................................................................................................34 4.12 ‐ Competência/Capacidade Técnica Institucional desenvolvida e efetiva..........................35 4.13 ‐ Política de Captação e de Gestão de Recursos Financeiros Implementados....................36 4.14 ‐ Infraestrutura e tecnologia adequadas e gerenciadas com eficiência..............................37
1Apresentação
A Agência Nacional de Águas – ANA, entidade federal, integrante do Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos – SINGREH, tem a responsabilidade de implementar a Política Nacional de Recursos Hídricos e regular o uso da água, fundamentada na Lei nº 9.433, de 8 de janeiro de 1997.
Para o cumprimento desse desafio, faz-se necessário uma agência sólida, com alta qualidade técnica, com mecanismos de governança instituídos e alicerçada em instrumentos eficientes de gestão.
Nesse sentido, ao longo de sua existência, a ANA tem buscado modelos de planejamento e gestão que proporcionem o aprimoramento dos resultados e o melhor desempenho institucional. O Modelo de Planejamento Estratégico concebido até 2020 representa um esforço de reflexão conjunta da agência para a construção dos rumos a serem perseguidos pela organização no cumprimento de sua missão institucional.
Os principais fundamentos do Planejamento Estratégico da ANA estão expressos nesta cartilha - no conjunto de princípios, objetivos, resultados e instrumentos - cujo conteúdo pretende servir de referência para um processo de aprimoramento contínuo, a partir de revisões periódicas, em consonância com o amadurecimento da visão institucional dos processos e desafios envolvidos.
Ao difundir os fundamentos do Planejamento Estratégico da ANA, essa publicação tem o propósito de contribuir para a integração e a convergência dos esforços institucionais, com vistas ao enfrentamento dos desafios que se impõem nos panoramas atuais e futuro dos recursos hídricos de nosso país.
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2.1 A Política Setorial de Recursos Hídricos
A Lei nº 9.433, de 1997 ‐ Política Nacional de Recursos Hídricos
A Lei nº 9.433, de 1997, deu novos rumos à gestão de recursos hídricos no Brasil ao instituir a Política Nacional de Recursos Hídricos e ao induzir o conjunto de transformações que se seguiu, inclusive a lei de criação da ANA. Introduziu os conceitos de gestão descentralizada dos recursos hídricos, da compreensão da água como elemento dotado de valor econômico para induzir novos comportamentos, da bacia hidrográfica como unidade territorial para planejamento e gestão, e da promoção da participação social.
Foi criado o Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos – SINGREH, compreendendo: o Conselho Nacional – CNRH, a Agência Nacional de Águas - ANA, os Conselhos Estaduais e do Distrito Federal, os Comitês de Bacias, os órgãos gestores de recursos hídricos da união, estados e municípios, e as Agências de Águas.
Foram instituídos os instrumentos envolvidos na gestão dos recursos hídricos, quais sejam: os Planos de Recursos Hídricos, o Enquadramento dos Corpos D’água, a Outorga do Direito de Uso da Água, a Cobrança pelo Uso da Água, e os Sistemas de Informações sobre Recursos Hídricos.
O Plano Nacional de Recursos Hídricos
O Plano Nacional de Recursos Hídricos – PNRH, aprovado pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos – CNRH em 30 de janeiro de 2006, é um dos instrumentos estabelecidos pela Lei nº 9.433, de 1997. Foi construído com a participação do poder público, dos principais usuários de recursos hídricos, em especial da indústria, da irrigação, do setor de abastecimento de água e de geração de energia, e a sociedade civil, representada por suas organizações.
O PNRH traz um conjunto de diretrizes, metas e programas para assegurar o uso racional da água no Brasil até 2020 e está alinhado com importantes estratégias internacionais, como as Metas de Desenvolvimento do Milênio e o Plano de Implementação de Johanesburgo (Rio+10).
O objetivo geral do Plano é "estabelecer um pacto nacional para a definição de diretrizes e políticas públicas voltadas para a melhoria da oferta de água, em quantidade e qualidade, gerenciando as demandas e considerando ser a água um elemento estruturante para a implementação das políticas setoriais, sob a ótica do desenvolvimento sustentável e da inclusão social".
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2.2 As Atribuições Legais da ANA
A Lei nº 9.984, de 17 de julho de 2000, que dispõe sobre a criação da ANA e estabelece as suas competências (art. 4º), explicita o seu duplo papel de:
ente de implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos, integrante do Sistema Nacional de Recursos Hídricos – SINGREH, e
ente regulador do uso da água no País, constituído sob a personalidade de autarquia especial, com funções típicas de normatização dos instrumentos da política e fiscalização. Com as novas competências atribuídas pelas Leis nº 12.058, de 2009 e nº 12.334, de 2010, ficou reforçado o papel da ANA como ente regulador.
As atribuições da ANA, conforme a Lei n° 9.984, de 2000:
I. supervisionar, controlar e avaliar as ações e as atividades decorrentes do cumprimento da legislação federal pertinente aos recursos hídricos;
II. disciplinar, em caráter normativo, a implementação, a operacionalização, o controle e a avaliação dos instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos;
III. III- (Vetado) IV. outorgar, por intermédio de autorização, o direito de uso de recursos hídricos em corpos de
água de domínio da União; V. fiscalizar os usos de recursos hídricos nos corpos de água de domínio da União; VI. elaborar estudos técnicos para subsidiar a definição, pelo Conselho Nacional de Recursos
Hídricos, dos valores a serem cobrados pelo uso de recursos hídricos de domínio da União, com base nos mecanismos e quantitativos sugeridos pelos Comitês de Bacia Hidrográfica;
VII. estimular e apoiar as iniciativas voltadas para a criação de Comitês de Bacia Hidrográfica; VIII. implementar, em articulação com os Comitês de Bacia Hidrográfica, a cobrança pelo uso de
recursos hídricos de domínio da União; IX. arrecadar, distribuir e aplicar receitas auferidas por intermédio da cobrança pelo uso de
recursos hídricos de domínio da União; X. planejar e promover ações destinadas a prevenir ou minimizar os efeitos de secas e
inundações, no âmbito do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, em articulação com o órgão central do Sistema Nacional de Defesa Civil, em apoio aos Estados e Municípios;
XI. promover a elaboração de estudos para subsidiar a aplicação de recursos financeiros da União em obras e serviços de regularização de cursos de água, de alocação e distribuição de água, e de controle da poluição hídrica, em consonância com o estabelecido nos planos de recursos hídricos;
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XII. definir e fiscalizar as condições de operação de reservatórios por agentes públicos e privados, visando a garantir o uso múltiplo dos recursos hídricos, conforme estabelecido nos planos de recursos hídricos das respectivas bacias hidrográficas; XIII. promover a coordenação das atividades desenvolvidas no âmbito da rede hidrometeorológica nacional, em articulação com órgãos e entidades públicas ou privadas que a integram, ou que dela sejam usuárias; XIV. organizar, implantar e gerir o Sistema Nacional de Informações sobre Recursos Hídricos; XV. estimular a pesquisa e a capacitação de recursos humanos para a gestão de recursos hídricos; XVI. prestar apoio aos Estados na criação de órgãos gestores de recursos hídricos; XVII. propor ao Conselho Nacional de Recursos Hídricos o estabelecimento de incentivos, inclusive financeiros, à conservação qualitativa e quantitativa de recursos hídricos; e XVIII. participar da elaboração do Plano Nacional de Recursos Hídricos e supervisionar a sua implementação.
As novas atribuições da ANA conforme as Leis nº 12.058, de 2009 e nº 12.334, de 2010 são:
(Lei nº 12.058, de 2009)
regular e fiscalizar, quando envolverem corpos d’água de domínio da União, a prestação dos serviços públicos de irrigação, se em regime de concessão, e adução de água bruta, cabendo-lhe, inclusive, a disciplina, em caráter normativo, da prestação desses serviços, bem como a fixação de padrões de eficiência e o estabelecimento de tarifa, quando cabíveis, e a gestão e auditagem de todos os aspectos dos respectivos contratos de concessão, quando existentes.
(Lei nº 12.334, de 2010)
a fiscalização da segurança de barragens caberá, sem prejuízo das ações fiscalizatórias dos órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama): à entidade que outorgou o direito de uso dos recursos hídricos, observado o domínio do corpo hídrico, quando o objeto for de acumulação de água, exceto para fins de aproveitamento hidrelétrico.
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2.3 Diretrizes Institucionais da ANA
A missão da ANA é uma tarefa complexa, e em decorrência das definições legais e das opções institucionais adotadas, pode ser sistematizada em três dimensões, pelas quais o Planejamento Estratégico é fortemente influenciado:
VERTENTE DE REGULAÇÃO: regulação do uso de recursos hídricos em corpos d’água de domínio da união, dos serviços públicos de irrigação e de adução de água bruta, das condições de operação de reservatórios e segurança de barragens, bem como a fiscalização do cumprimento das respectivas regras de uso, serviços e acesso.
VERTENTE DE GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS: implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e de seus instrumentos, e apoio e fortalecimento do SINGREH;
VERTENTE DE INDUÇÃO: ações de fomento a programas e projetos indutores que visam a estimular o uso racional da água e o aumento da disponibilidade hídrica.
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2.4 Interfaces com os instrumentos de Planejamento Nacional: PPA e Orçamento
O Planejamento Estratégico da ANA apoiou-se em uma organização metodológica com a qual se buscou estabelecer um conjunto de iniciativas coerentemente alinhadas com os instrumentos instituídos pelo planejamento de Estado (Política e Plano Nacional de Recursos Hídricos) e Governamental (Orientações estratégicas de Governo e políticas setoriais do Ministério do Meio Ambiente), consolidado nos instrumentos do Plano Plurianual (PPA) e na Lei Orçamentária Anual (LOA).
As 13 Diretrizes de Governo (período 2011‐2014):
1- Expandir e fortalecer a democracia Política, econômica e socialmente
2- Crescer mais, com expansão do emprego e da renda, com equilíbrio macroeconômico, sem vulnerabilidade externa e desigualdades regionais
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6- Governo de todos os brasileiros
7- Garantir educação para igualdade social, a cidadania e o desenvolvimento
8- Transformar o Brasil em Potência científica tecnológica
9- Universalizar a Saúde e garantir a qualidade do atendimento do SUS
10- Prover as cidades de habitação, saneamento, transporte e vida digna e segura para os brasileiros
11- Valorizar a cultura nacional, dialogar com outras culturas, democratizar os bens culturais e favorecer a democratização da comunicação
12- Garantir a segurança dos cidadãos e combater o crime organizado
13- Defender a soberania nacional. Por uma presença ativa e altiva do Brasil no mundo
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Os objetivos setoriais do Ministério do Meio Ambiente – MMA:
Objetivo 1: Ampliar a contribuição do Brasil na redução de emissões por fontes e remoção por sumidouros de gases do efeito estufa e preparar o país para os efeitos das mudanças climáticas;
Objetivo 2: Aprimorar o licenciamento ambiental e desenvolver instrumentos de planejamento e gestão ambiental em apoio ao desenvolvimento sustentável;
Objetivo 3: Promover a queda contínua e consistente do desmatamento, o combate à desertificação e a conservação da biodiversidade em todos os biomas brasileiros;
Objetivo 4: Promover a disponibilidade de água com qualidade e a gestão dos recursos hídricos, o controle de poluição, a conservação e a revitalização de bacias;
Objetivo 5: Ampliar a participação do uso sustentável dos recursos da biodiversidade continental e marinha e das áreas protegidas no desenvolvimento nacional;
Objetivo 6: Promover e difundir a gestão ambiental, a produção e o consumo sustentável nos ambientes urbanos e rurais e nos territórios dos povos e comunidades tradicionais;
Objetivo 7: Promover a articulação institucional e a cidadania ambiental por meio do fortalecimento do SISNAMA, da educação ambiental, da participação e do controle social.
A nova metodologia do PPA 2012-2015 institui o Programa Temático de Conservação e Gestão de Recursos Hídricos, ao qual se vinculam todas as ações envolvidas com o tema.
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3 O Planejamento Estratégico da ANA
3.1 Missão e Princípios
Ao longo das iniciativas de formulação do Planejamento Estratégico da ANA, que teve início a partir de 2007, foram concebidas, de forma participativa, as estratégias centrais que norteiam os seus fundamentos, constituídas pela visão do negócio, missão, visão de futuro e valores.
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I. Instrumento Estratégico: Mapa Estratégico Corporativo
O Mapa Estratégico Corporativo é o instrumento de orientação mais abrangente do planejamento da instituição e organiza a missão, a visão e os seus objetivos gerais e específicos, tendo como referência o horizonte de 2020, podendo ser revisado a qualquer tempo em função de alterações legais ou fatores relevantes ou supervenientes.
Os objetivos gerais e específicos estabelecidos no Mapa Estratégico Coorporativo foram agregados em duas vertentes:
PERSPECTIVA DE NEGÓCIO: relacionada aos objetivos finalísticos da Agência,
correspondendo aos resultados a serem alcançados junto à sociedade, conforme orientações da Política Nacional de Recursos Hídricos.
PERSPECTIVA DE GOVERNANÇA: relacionada aos objetivos de fortalecimento da gestão institucional, fundamentada em princípios de uma administração eficiente, eficaz e gerencial.
Esse instrumento define as principais linhas por meio das quais se estruturam os resultados esperados e organiza todas as demais ações ao longo do tempo.
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II. Instrumento Tático: Resultados Esperados e Programas e ações do PPA
A partir dos objetivos gerais e específicos do Mapa Estratégico foram definidos 14 Resultados Esperados.
Cada um desses Resultados deverá ser medido por indicadores, considerados para o horizonte temporal quadrienal, construídos em conjunto com unidades da ANA. A avaliação de desempenho dos resultados deverá ser realizada periodicamente e servir de insumo para ajustes institucionais, e a adoção de medidas corretivas e de redirecionamento da atuação, se necessário.
A avaliação do alcance dos Resultados Esperados realizada ao final de cada ciclo de quatro anos será considerada como referência para orientar a avaliação e revisão do Plano Plurianual de Ação governamental – PPA.
Os Programas e Ações constantes do PPA, definidos nos termos de lei específica, deverão apresentar correspondência e convergência com os Resultados Esperados estabelecidos para a Agência.
As relações entre os Objetivos Estratégicos e os objetivos específicos com os Resultados Esperados estão ilustradas nas figuras que seguem, desagregadas em: Perspectiva de Negócio e Perspectiva de Governança.
III. Instrumento Operacional: Plano Gerencial Interno – PGI
O PGI tem a finalidade de auxiliar os processos de tomada de decisão, orientando a implementação e o monitoramento das ações orçamentárias, definindo compromissos entre os diversos atores que interagem para o alcance de objetivos pré-fixados, além de auxiliar nos processos de Avaliação e Revisão anual do Plano Plurianual. Deve especificar o que será realizado em cada exercício (produtos), o meio de alcance dos resultados (processos), a previsão dos recursos necessários (financeiros, pessoas, parcerias, equipamentos, logísticas) e a avaliação de resultados. O PGI é o instrumento anual de planejamento operacional da ANA e consiste na previsão de alocação de recursos e suas adequações, de acordo com prazos e condições pré-estabelecidas.
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O PGI será elaborado em consonância com os “Resultados Esperados”, relacionado aos Programas e Ações do PPA, e gerenciado em conformidade com a disponibilidade orçamentária anual da Agência.
O PGI ANUAL está disponível para acesso na Página da Intranet da ANA- no endereço: http://marmore/portalsisplan/novoportal.aspx
3.3 Relação Esquemática: Planejamento Estratégico x Tático x Operacional
As relações entre os Objetivos Estratégicos e os objetivos específicos com os Resultados Esperados, o PPA e o PGI, estão ilustradas nas figuras que seguem:
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4.1 - Eventos críticos prevenidos e seus impactos minimizados
A Agência Nacional de Águas tem a competência definida pela Lei nº 9.984, de 2000 de “planejar e promover ações destinadas a prevenir ou minimizar os efeitos das secas e inundações, no âmbito do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos – SINGREH”. Essa atribuição deve ser desenvolvida em articulação com o órgão central do Sistema Nacional de Defesa Civil, em apoio aos Estados e Municípios, e em consonância com os objetivos da Lei nº 9.433, de 1997.
Diante do quadro de ocorrências de extremos climáticos nos últimos anos, reforça-se o papel da ANA no contexto da atuação preventiva, contribuindo, em parceria com as demais políticas e entes responsáveis por ações correlatas, para a redução da vulnerabilidade às secas, cheias e inundações, a minimização dos impactos e a ampliação da capacidade de recuperação frente aos desastres naturais.
Os principais desafios da ANA relacionados às suas responsabilidades institucionais são:
-levantamento e mapeamento das situações de vulnerabilidade das bacias brasileiras a cheias e inundações, por meio da elaboração do Atlas Vulnerabilidade às Inundações do Brasil;
-incremento do monitoramento permanente das principais bacias nacionais, principalmente em situações de secas e cheias, por meio da Sala de Situação da ANA e do apoio à implantação de Sistemas de Alerta nas bacias críticas e de Salas de Situação Estaduais;
-acompanhamento e definição das condições de operação dos reservatórios, por agentes públicos e privados, visando a garantir o uso múltiplo dos recursos hídricos, a controlar as enchentes e a mitigar os efeitos das secas, em consonância com os planos das respectivas bacias hidrográficas; no caso de aproveitamentos hidrelétricos, isso se dará em parceria com o Operador Nacional do Sistema Elétrico - ONS;
-incentivo e fomento a estudos e pesquisas para melhor compreensão dos processos de mudanças climáticas e sua interação com os recursos hídricos; e
-capacitação dos entes do SINGREH, com vistas a consolidar a cultura voltada para a atuação preventiva.
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4.2 - Águas em qualidade e quantidade monitorada
Um dos objetivos da Política explicitada na Lei nº 9.433, de 1997 refere-se a: “assegurar...a necessária disponibilidade de água, em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos”.
Para o cumprimento de suas atribuições legais, a Agência deve estar estruturada com sistemas e metodologias de monitoramento e avaliação dos recursos hídricos, dispondo de informações qualitativas e quantitativas das águas que permitam conhecer seu estado atual e avaliar sua evolução ao longo do tempo, de forma a subsidiar as ações de gestão dos recursos hídricos, propiciando seus usos múltiplos, de maneira sustentável.
Para tanto, a ANA coordena, por atribuição legal, a Rede Hidrometeorológica Nacional, principal base de informações hidrometeorológicas em território brasileiro, composta de estações pluviométricas, evaporimétricas, fluviométricas, sedimentométricas e de qualidade da água, que monitoram cerca de 17% dos rios cadastrados.
Destacam-se também o Programa Nacional de Avaliação da Qualidade das Águas (PNQA), que visa a ampliar o conhecimento e a rede de informações sobre a qualidade das águas superficiais, contribuindo para o aprimoramento do sistema de monitoramento.
Nesse contexto, os principais desafios a serem perseguidos são:
-modernização e aprimoramento das tecnologias utilizadas para o monitoramento hidrológico, com vistas a subsidiar cada vez mais, com confiabilidade, tempestividade e atualidade adequada, as decisões gerenciais por parte dos entes do Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos (SINGREH);
-ampliação da abrangência da Rede Hidrometeorológica Nacional, por meio do adensamento de suas estações de monitoramento, considerando as prioridades e as vulnerabilidades das bacias brasileiras e as necessidades de informações para promover a gestão dos recursos hídricos;
-integração e padronização de dados e sistemas de informações hidrosedimentológicas e de qualidade da água;
-divulgação e promoção do acesso amplo a dados e informações hidrometeorológicas para sua utilização como parâmetro de referência para os diversos segmentos usuários de água.
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4.3 – Práticas de uso racional e de conservação dos recursos hídricos estimuladas
Um dos objetivos da Política explicitada na Lei nº 9.433, de 1997 refere-se à: “utilização racional e integrada dos recursos hídricos... com vistas ao desenvolvimento sustentável”.
Além de concorrer para este objetivo por meio da coordenação da implementação dos instrumentos da Política e do apoio ao fortalecimento do SINGREH, a ANA tem atuado, em sua vertente de indução, em iniciativas que visam a estimular práticas de utilização racional e integrada dos recursos hídricos por meio de incentivos e do financiamento a programas e projetos demonstrativos, com potencial de multiplicação de seus resultados.
Nesse sentido, destaque especial pode ser atribuído ao modelo de incentivo adotado pela ANA, fundamentado em estratégia inovadora baseada em “pagamentos por resultados”.
Nessa linha de projetos desenvolvidos pela ANA, ressalta-se o Programa Produtor de Água e o Programa de Despoluição de Bacias Hidrográficas - PRODES, voltados para a utilização racional, a conservação e a melhoria da qualidade dos recursos hídricos, com grande potencial de multiplicação de seus resultados e fundamentos no âmbito das demais políticas públicas.
Os principais desafios da Agência no alcance desse resultado são:
-definição de estratégias estruturadas de financiamento dos projetos, que assegurem a continuidade do apoio em escalas progressivamente maiores, considerando as parcerias e interfaces com as demais políticas relacionadas;
-fortalecimento de sua sinergia com as prioridades, vulnerabilidades e conflitos identificados nas bacias, em especial aqueles definidos nos planos de bacias, quando houver; e
-ampliação e multiplicação do modelo de apoio via “pagamento por resultados”, por meio da incorporação e difusão da sua concepção junto às ações das demais políticas públicas nacionais e dos entes federados relacionados aos setores usuários de recursos hídricos.
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4.4 – Usos dos recursos hídricos e serviços regulados e fiscalizados.
A ANA, na qualidade de agência reguladora, tem como funções essenciais: a regulação e a fiscalização do uso da água - bem de domínio público, dotado de valor econômico, conforme disposições da Lei nº 9.984, de 2000.
Esse campo de atuação compreende o estabelecimento de marcos regulatórios e regras para o uso da água, atuando na resolução de conflitos e incentivando seu uso racional; além do acompanhamento, controle e fiscalização dos usos de recursos hídricos em corpos d’água de domínio da união, com apuração de irregularidades e infrações, buscando sempre proporcionar os usos múltiplos da água.
Sua atuação regulatória foi ampliada com a publicação da Lei nº 12.058, de 2009, que incluiu entre as atribuições previstas na Lei n° 9.984, de 2000, a regulação e fiscalização quando envolverem corpos d'água de domínio da União, a prestação dos serviços públicos de irrigação, se em regime de concessão, e a adução de água bruta, que inclui, entre outras responsabilidades, a fixação de padrões de eficiência e o estabelecimento de tarifas.
Também a Lei º 12.334, de 2010, que estabeleceu a Política Nacional de Segurança de Barragens, atribuiu à ANA a competência de fiscalizar a segurança e manter cadastro das barragens por ela outorgadas, além de promover a articulação entre os diversos órgãos fiscalizadores de segurança de barragens.
Constituem-se como os principais desafios a serem enfrentados:
-estruturação técnica, operacional e metodológica dos novos instrumentos e mecanismos de regulação e fiscalização econômica e técnica para atuar no cumprimento das novas atribuições; e
-ampliação do potencial regulador da agência, por meio do aperfeiçoamento dos mecanismos de gestão quali-quantitativa nas bacias e de regulação econômica que induzam o comportamento dos usuários para melhor utilização da água.
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4.5 - Instrumentos implementados de forma integrada nas bacias: Planos,
Outorga, Cobrança, Enquadramento, Sistema Nacional de Informações em Recursos Hídricos (SNIRH)
O conjunto de instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos, estabelecidos pela Lei nº 9.433, de 1997, busca dotar o sistema de mecanismos de gestão para proporcionar os usos múltiplos da água. Entre as suas atribuições, a ANA disciplina, em caráter normativo, a implementação, a operacionalização, o controle e a avaliação dos instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos. É responsável pela implementação dos instrumentos de outorga do direito de uso de recursos hídricos e a cobrança, em bacias de rios de domínio da União, e pela coordenação do Sistema Nacional de Informações sobre Recursos Hídricos. Também contribui com a elaboração de planos de recursos hídricos e os estudos e a proposição do enquadramento dos corpos d’água conforme seus usos preponderantes. Há uma relação de suporte recíproco entre os instrumentos, que se reflete no processo de articulação do trabalho da Agência, tanto internamente quanto em sua atuação perante o SINGREH. Para que a evolução do processo de gestão de recursos hídricos se desenvolva de forma integrada nas bacias hidrográficas, e articulada nas bacias compartilhadas com diferentes dominialidades, é necessário o estabelecimento de orientações conjuntas contemplando a indicação das prioridades a serem observadas e das metas a serem atingidas na implementação dos instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos. A ANA tem estimulado, por meio da proposta do Mapa de Gestão, a definição dessas orientações. O Mapa de Gestão estabelece diretrizes para que a implementação dos instrumentos da política e os avanços na consolidação e estruturação dos entes do SINGREH ocorram de forma sincronizada e integrada nas bacias hidrográficas brasileiras, considerando as prioridades, conflitos de usos, demandas e vulnerabilidades, bem como o estágio de evolução do processo de gestão em cada bacia. Os principais desafios enfrentados para o alcance desse resultado são: -estabelecimento de mecanismos de orientações comuns para assegurar a integração e articulação da gestão de recursos hídricos no âmbito das bacias hidrográficas brasileiras; -estimulo à pactuação entre os diferentes entes do SINGREH e em especial os órgãos gestores estaduais; e -viabilização das condições e da capacidade adequada de atuação integrada dos entes responsáveis pela implementação dos instrumentos de gestão de recursos hídricos.
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4.6 - Planejamento dos setores usuários articulado com a gestão de recursos hídricos
A Política Nacional de Recursos Hídricos tem como diretriz de ação a articulação do planejamento de recursos hídricos com o dos setores usuários e com os planejamentos regional, estadual e nacional.
Como instrumentos de direcionamento, os Planos de Recursos Hídricos têm papel norteador para o fortalecimento da integração da atuação dos setores usuários com vistas ao desenvolvimento sustentável, já estando mencionados nas leis do setor elétrico e de saneamento como instrumentos de referência para o planejamento desses setores usuários.
Também o enquadramento dos cursos d’água em classes conforme seus usos preponderantes, outro instrumento de gestão definido na Lei nº 9.433, de 1997, que envolve resoluções do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), constitui-se em referência importante para o planejamento dos usos dos recursos hídricos nas bacias hidrográficas ao estabelecer metas de qualidade da água a serem progressivamente atingidas e mantidas.
Como agente indutor da implementação da política, a ANA promove a elaboração dos planos de recursos hídricos e a proposta de enquadramento de corpos d’água para bacias prioritárias, além de estudos técnicos específicos, como o Atlas de Abastecimento Urbano de Água, importante diagnóstico para orientação das Políticas Públicas voltadas para o setor de Saneamento, que contribuem para orientar os principais setores usuários no sentido de atuarem integrados com a gestão dos recursos hídricos.
Ressalta-se, contudo, que a efetividade dos planos e estudos apoiados pela ANA depende de sua real assimilação e apropriação pelos setores usuários e órgãos gestores de recursos hídricos, bem como da incorporação de suas diretrizes e definições pelas políticas públicas afetas. Nesse sentido, se impõe como desafio para a ANA a busca de estratégias para viabilizar a implementação dos planos, que compreendem:
-definição de arranjos institucionais adequados para implementação dos planos junto aos diversos atores, com poder e competências necessárias, capacidade de articulação com os setores usuários e mobilização em níveis estadual e federal;
-superação de dificuldades políticas e financeiras dos órgãos gestores e comitês, para assegurar a viabilidade dos projetos e ações definidas nos planos, orientando a destinação de recursos públicos e privados para esse fim; e
-implementação, em rios de domínio da União, do enquadramento dos corpos d’água, sob uma visão de planejamento e de metas acordadas com os diversos setores usuários da água.
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4.7 - SINGREH fortalecido e implementado de forma integrada e sustentável A Política Nacional de Recursos Hídricos tem como fundamento que “a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação do Poder público, usuários e das comunidades”, pois possibilita que decisões locais sejam tomadas mais próximas à base, em espaços institucionalizados. Nesse sentido, o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SINGREH), instituído pela Lei nº 9.433, de 1997, consolida o modelo de gestão participativa, no qual entes colegiados de recursos hídricos, compostos por representantes do Poder Público, dos usuários das águas e das organizações da sociedade, participam do processo de decisão. Integram o SINGREH: o Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH), a Agência Nacional de Águas (ANA), os Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e do Distrito Federal, os Comitês de Bacias Hidrográficas, os órgãos dos poderes público federal, do Distrito Federal e municipais cujas competências se relacionem com a gestão de recursos hídricos, e as Agências de Água. A ANA vem contribuindo para o fortalecimento do SINGREH, tendo a atribuição legal específica de “estimular e apoiar as iniciativas voltadas para a criação de comitês de bacias hidrográficas” e “prestar apoio aos estados na criação de órgãos gestores de recursos hídricos”. O SINGREH conta também com a expertise técnica da agência no desenvolvimento de estudos, além das ações de capacitação dos Comitês, Agências Delegatárias de bacias e órgãos gestores estaduais. Para sua sustentabilidade financeira, o sistema dispõe de recursos oriundos, principalmente, da cobrança pelo uso de recursos hídricos e da compensação financeira pela geração de energia elétrica. Parcela dos recursos da cobrança é destinada às despesas de implantação e custeio administrativo dos órgãos e entidades integrantes do SINGREH. Avanços recentes têm propiciado reduzir o contingenciamento das receitas alocadas na ANA, advindos da cobrança do setor elétrico, com reflexos positivos para o fortalecimento do sistema. Considerando a complexidade do arranjo institucional configurado pelo SINGREH, alguns aspectos emergem como fundamentais para assegurar a efetividade dos resultados e a integração do sistema de gestão: -fortalecimento da capacidade técnica e do poder decisório dos entes do SINGREH, e da sua representatividade, com vistas à efetiva influência no processo de gestão; - ampliação da sustentabilidade institucional e financeira do SINGREH, por meio do permanente estímulo à maior contribuição dos estados e municípios para o financiamento e apoio à consolidação dos entes sob suas esferas de responsabilidades, envolvidos com a gestão dos recursos hídricos; - aprimoramento do modelo de operacionalização e aplicação dos recursos da cobrança, que são aplicados integralmente na bacia, com vistas ao ganho de eficiência na efetivação dos resultados.
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4.8 - Integração federativa para a gestão das bacias hidrográficas fortalecida
A gestão de recursos hídricos tem como grande desafio a dupla dominialidade das águas, estabelecida na constituição, compartilhada pela União e Estados, o que impõe a necessidade da forte articulação vertical, entre os níveis federativos, para assegurar a gestão integrada no âmbito das bacias hidrográficas. A Lei nº 9.433, de 1997, estabelece que a “união articular-se-á com os estados tendo em vista o gerenciamento dos recursos hídricos de interesse comum”.
A unidade territorial para planejamento e gestão das águas é a bacia hidrográfica, a qual, geralmente, não coincide com os recortes administrativos municipais e estaduais, o que dificulta o entrosamento entre as diferentes esferas de competência.
Essa lógica é reforçada no caso de bacias nas quais a gestão dos recursos hídricos é compartilhada entre a União e os Estados, e por isso é importante que pactos federativos estabeleçam compromissos entre os diversos segmentos envolvidos e as políticas públicas afetas visando ao cumprimento de metas voltadas para o uso sustentável da água, em quantidade e qualidade adequadas
Também as políticas municipais, como o uso do solo e o saneamento, tem forte influência no contexto das bacias hidrográficas, pois a ação inadequada de um município pode transferir para jusante os problemas de drenagem gerados nas bacias impermeabilizadas e de poluição hídrica, à montante. Assim, os municípios devem também participar dos pactos, já que têm uma forte relação de interdependência.
O desafio da Agência é avançar na implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos por meio de:
-fortalecimento da articulação e apoio técnico e institucional, de forma sistêmica e permanente, com os órgãos gestores estaduais buscando também contribuir para o crescente envolvimento das instâncias locais no processo de gestão dos recursos hídricos; e
-compatibilidade das estratégias de integração do sistema de gestão, com a manutenção do respeito ao pacto federativo e à gestão descentralizada em bacias compartilhadas, e com a adoção de modelos de gestão adequados às características das regiões hidrográficas.
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4.9 - Desenvolvimento Científico e Tecnológico para Recursos Hídricos apoiado
De acordo com a Lei nº 9.984, de 2000, cabe à ANA “estimular a pesquisa e a capacitação de recursos humanos para a gestão de recursos hídricos” com vistas a implementar, em sua esfera de atribuições, a Política Nacional de Recursos Hídricos.
A formulação e a implementação de políticas, programas e projetos relativos ao gerenciamento e uso sustentável da água no Brasil necessitam ter como base o melhor conhecimento do ciclo hidrológico e sua interação com as atividades antrópicas, além da formação e capacitação de gestores, usuários, pesquisadores e demais atores envolvidos, entre outros fatores.
Para tanto, é necessário promover a busca de soluções científicas, tecnológicas e de inovação (C,T&I) que viabilizem a gestão compartilhada e integrada dos recursos hídricos, promovendo seu uso sustentável em benefício da atual e das futuras gerações, e o desenvolvimento social e econômico do país.
A implementação de C,T&I na área de recursos hídricos no país é um importante desafio a ser enfrentado face à grande diversidade de paisagens, de ecossistemas e de formas de uso e ocupação do solo, bem como face ao crescente consumo de água, originado pelo aumento da população e pelo desenvolvimento social e econômico, além dos impactos das variações e mudanças climáticas.
Com vistas a estimular e fomentar o desenvolvimento científico, tecnológico e a inovação de interesse da área de recursos hídricos, a ANA deve enfrentar alguns desafios:
-fortalecimento da capacidade da agência na identificação, desenvolvimento e implementação de ações de C,T&I na área de recursos hídricos;
-ampliação das articulações com agências e fundos de fomento de C,T&I com vistas a aumentar a capacidade de financiamento das ações na área de recursos hídricos; e
-integração e fortalecimento dos sistemas de informação sobre projetos de desenvolvimento científico, tecnológico e inovação de interesse da área de recursos hídricos, de modo a facilitar a disponibilização e o acesso às informações sobre os projetos apoiados, principalmente sobre seus resultados e produtos.
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4.10 - Modelo de Gestão da Agência focado em Resultados Estratégicos e estruturado por processos
As agências reguladoras, entre elas a ANA, foram criadas no âmbito da rediscussão sobre a reforma do aparelho do Estado, nos anos 90, com o desafio de contribuírem para a modernização do Estado Brasileiro. Para tanto, fez-se necessário que tais entidades fossem dotadas de certo grau de autonomia e de uma estrutura de gestão capaz de dar respostas rápidas e efetivas à sociedade, de forma transparente e com segurança técnica e jurídica.
No transcorrer dos dez anos de existência, a ANA foi se estruturando com um corpo técnico de alta qualidade e procurou desenvolver trabalhos com vistas a definir estratégias organizacionais e de planejamento que propiciassem o cumprimento de suas atribuições, com base em um sistema de gestão eficiente e eficaz.
Em que pesem os esforços empreendidos, a instituição de mecanismos que assegurem a consolidação de um modelo de gestão sólido e estável é ainda incipiente. O atual modelo organizacional decorre de um processo que evoluiu segundo uma série de ajustes circunstanciais, no sentido de enfrentar os problemas na medida em que se apresentavam.
No contexto da construção de um modelo de gestão capaz de ampliar e aperfeiçoar a governança da Agência, estimular a inovação e o aprendizado, e promover o conhecimento e a organização de seus processos, direcionando recursos humanos, materiais e financeiros, de forma eficiente, para a obtenção de produtos e resultados definidos em âmbito estratégico, destacam-se os seguintes desafios:
-consolidação e reavaliação dos processos organizacionais da Agência, com vistas a reduzir sombreamentos, promover maior integração e ampliar a convergência por resultados, em consonância com os princípios e diretrizes do planejamento estratégico; e
-remodelação da estrutura organizacional de maneira compatível com os processos, considerando as demandas e atribuições necessárias para alcance dos resultados definidos no planejamento estratégico, de maneira eficiente e eficaz.
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4.11 - Política de relacionamento e de comunicação da Agência implementada e fortalecida
O papel da Agência, como entidade de implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e de regulação do uso da água, impõe a necessidade de relacionamento coordenado com diversos atores integrantes do SINGREH, com as Políticas relacionadas ao uso da água e principalmente com a sociedade, de forma a propiciar a convergência e coerência das ações.
Além desses atores, o relacionamento com entidades internacionais, com os entes políticos das esferas legislativas e executivas, e ainda com a imprensa e a mídia torna-se essencial para o exercício das funções precípuas da agência, considerando a grande permeabilidade do tema com as principais questões que afetam o processo de desenvolvimento mundial e do país. Destacam-se, nesse contexto, os instrumentos de comunicação como facilitador do processo de resolução de conflitos em torno dos recursos hídricos.
Nesse sentido, uma política de relacionamento e de comunicação da ANA deve propiciar a ampliação do debate e o aprofundamento do conhecimento em relação ao tema, bem como facilitar o intercâmbio e o diálogo com os vários atores interessados ou envolvidos com o processo de gestão dos recursos hídricos.
Dessa forma, os desafios que a ANA deve enfrentar são:
-definição de Política coordenada de relacionamento e comunicação que atenda às diversas demandas, internas e externas, baseada em processos organizados e com clareza de posicionamentos institucionais;
-adequada transmissão de informações, conhecimento e posições da ANA para o sistema, de forma segura e transparente, e otimização dos mecanismos de relacionamento e intercâmbio com todos os atores afetos; e
-fortalecimento da imagem da instituição por meio de processos qualificados de comunicação, que contribuam para ampliar o conhecimento da sociedade em relação ao tema dos recursos hídricos.
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4.12 - Competência/Capacidade Técnica Institucional desenvolvida e efetiva
A ANA, para o cumprimento de atribuições legais como entidade reguladora, deve ser dotada de credibilidade, alicerçada nos princípios do compromisso público, e de competências técnicas e de gestão que assegurem um ambiente seguro para a gestão dos recursos hídricos.
Para fazer frente a esses desafios, é necessário que a ANA tenha ações contínuas e estruturadas de desenvolvimento de seu capital humano, por meio do fortalecimento e da gestão da capacidade técnica instalada na organização.
O objetivo é assegurar o permanente processo de desenvolvimento e aprendizagem de seus servidores, por meio da adoção de uma política de recursos humanos calcada no conhecimento, na avaliação e no melhor aproveitamento das competências existentes, implementando mecanismos de estímulo ao desempenho, técnico e gerencial, e modelos de valorização profissional focados em resultados para a instituição.
Como primeiro passo para a ampliação das competências existentes, vem sendo aprimorada a Política de Capacitação dos servidores, que se materializará por meio de planos anuais de capacitação, com metas claras e objetivas. Essa política visa a ampliar a capacidade técnica institucional e o desenvolvimento dos servidores, visando ao seu desdobramento em instrumentos de Gestão por Competências.
Assim, os desafios apontados para promover o desenvolvimento técnico e gerencial da organização são:
-implantação de instrumentos de gestão de competências, otimizando o aproveitamento das capacidades existentes;
-implementação de mecanismos de incentivo e valorização profissional, baseados em cumprimento de metas de desempenho; e
-estímulo à participação, inovação e proatividade no alcance de resultados institucionais.
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4.13 - Política de Captação e de Gestão de Recursos Financeiros Implementados
O Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos, em sua concepção, definiu a destinação de recursos para assegurar sua implementação, constituídos pelas receitas da cobrança pelo uso dos recursos hídricos, tanto aquelas oriundas do setor elétricos, alocadas na ANA, como as dos demais usuários de águas, alocados nos orçamentos da união e dos estados, conforme a dominialidade dos rios.
Em relação às receitas da ANA, a cobrança do setor elétrico representa a maior fonte de recursos para sustentação das atividades de competência da agência, que, nos últimos anos, em decorrência do significativo contingenciamento ocasionado pelo ajuste fiscal, teve sua programação comprometida, o que impactou a capacidade de resposta do sistema como um todo.
A partir dos esforços empreendidos pela ANA no sentido de esclarecer a natureza dessa receita, o quadro foi alterado. As disposições do Decreto nº 7.402, de 22 de dezembro de 2010, e do Decreto nº 7.445, de 01 de março de 2011, reconheceram a receita mencionada, correspondente ao pagamento pelo uso de recursos hídricos do setor elétrico, como obrigação legal e, portanto, não sujeita ao contingenciamento dos limites para empenho no exercício.
A ampliação dos montantes disponíveis para atender a programação da ANA, referentes às receitas citadas, representou um grande avanço para o êxito na implementação das demandas afetas ao setor.
Em relação às receitas arrecadadas diretamente dos demais usuários outorgáveis em rios de domínio da união, essas são integralmente transferidas para as Agências de Bacias em que foram arrecadadas, por meio de Contratos de Gestão firmados com a ANA, para aplicação em projetos e obras definidas pelos respectivos comitês.
Em que pesem esses avanços, alguns desafios se mostram presentes para a efetiva implementação desses recursos: -garantia de efetiva disponibilização dessas receitas para os demais exercícios; -capacidade de operacionalização da execução; e -incorporação de parcerias e outras fontes de financiamento, relacionadas às demais políticas afetas aos recursos hídricos e aos estados, para promover um incremento das ações intersetoriais e interinstitucionais.
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4.14 - Infraestrutura e tecnologia adequadas e gerenciadas com eficiência
A estruturação da agência depende da alocação de condições de suporte e infraestrutura adequada para o desempenho de suas atividades.
Com a crescente ampliação dos desafios a serem enfrentados para o cumprimento de suas atribuições e a ampliação do seu quadro de servidores, é necessário, cada vez mais, que a ANA esteja preparada para dar respostas mais ágeis e confiáveis, o que exige maior capacidade e suporte tecnológico, insumos e infraestrutura adequada.
Nesse cenário, torna-se urgente a ampliação dos investimentos em infraestrutura e tecnologia, com vistas a oferecer instalações e equipamentos adequados de trabalho, que ofereçam boas condições ambientais, resultando em melhor qualidade de vida ao servidor, melhor clima organizacional e aumento da produtividade da ANA.
No que tange às necessidades de aprimoramento da Gestão da informação, cabe destacar as atribuições da ANA em relação à operação de sistemas nacionais de grande vulto, como a Rede Hidrometeorológica Nacional e o Sistema Nacional de Informações sobre Recursos Hídricos, que envolvem integração com bases de dados de outras instituições nacionais e estaduais.
Assim, destacam-se como desafios:
-garantia de recursos para a contínua modernização, ampliação e manutenção da infraestrutura tecnológica da ANA, em consonância com a crescente exigência das atividades sob sua responsabilidade; e
-planejamento das instalações, locações, reformas e construções necessárias, em consonância com as perspectivas de consolidação futura da ANA (quantitativo de servidores e estratégias de trabalho) de forma a evitar improvisações e proporcionar ganho de eficiência.
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