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FRANCINE DE CAMARGO PROCÓPIO
PARTICIPAÇÃO DA AGRICULTURA FAMILIAR NA
ALIMENTAÇÃO ESCOLAR DO MUNICÍPIO DE ITAPEVA-SP:
CONTRIBUIÇÕES AO APRIMORAMENTO DO PNAE
CAMPINAS
2015
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III
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
FACULDADE DE ENGENHARIA AGRÍCOLA
FRANCINE DE CAMARGO PROCÓPIO
PARTICIPAÇÃO DA AGRICULTURA FAMILIAR NA
ALIMENTAÇÃO ESCOLAR DO MUNICÍPIO DE ITAPEVA-SP:
CONTRIBUIÇÕES AO APRIMORAMENTO DO PNAE
Dissertação apresentada à Faculdade de Engenharia
Agrícola da Universidade de Campinas como parte dos
requisitos exigidos para obtenção do título de Mestra em
Engenharia Agrícola, na área de concentração de Gestão de
Sistemas na Agricultura e Desenvolvimento Rural.
Orientadora: Profa. Dra. JULIETA TERESA AIER DE OLIVEIRA
Co – Orientador: Prof. Dr. RICARDO SERRA BORSATTO
ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE À VERSÃO FINAL DA DISSERTAÇÃO DEFENDIDA PELA ALUNA FRANCINE DE CAMARGO PROCOPIO, E ORIENTADA PELA PROFA DRA. JULIETA TERESA AIER DE OLIVEIRA.
CAMPINAS
2015
IV
Informações para Biblioteca Digital Título em outro idioma: Family farm's participation in the school food Itapeva-SP county :
contributions to the improvement of Pnae Palavras-chave em inglês:
Public policy Farmers School feeding Área de concentração: Planejamento e Desenvolvimento Rural Sustentável Titulação: Mestra em Engenharia Agrícola Banca examinadora: Julieta Teresa Aier de Oliveira [Orientador] Regina Aparecida Leite de Camargo Vanilde Ferreira de Souza Esquerdo Data de defesa: 20-02-2015
Programa de Pós-Graduação: Engenharia Agrícola
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VI
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RESUMO
O Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae) está regulamentado por meio da
Lei nº 11.947/2009, com vigência a partir de 2009, a qual estabelece que no mínimo
30% dos recursos financeiros repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educação (FNDE) aos municípios para alimentação escolar devem ser para adquirir
alimentos oriundos diretamente da agricultura familiar. Essa medida garante um
mercado estável e regular para a produção familiar. No entanto, muitos municípios e
agricultores familiares até o momento não aderiram ao Programa e os que aderiram
enfrentam dificuldades para cumprir as exigências operacionais do Pnae. Nesse
sentido, esta dissertação teve por objetivo principal analisar esses entraves
operacionais no município de Itapeva, situado na região sudoeste do estado de São
Paulo, Brasil. Para tal, coletou-se, com o uso de entrevistas semiestruturadas e
aplicação de questionários, junto às organizações formais de agricultores familiares que
participavam do Programa na época da pesquisa e aos funcionários municipais
responsáveis pela implantação e execução da Lei, informações sistematizadas sobre as
dificuldades enfrentadas. Trabalhou-se também com pesquisa documental. Foi possível
compreender os principais entraves para execução do Pnae no município selecionado e
com isso propor medidas para a superação dos obstáculos enfrentados pelos
agricultores familiares para participarem desse programa governamental.
Palavras-chave: agricultores; políticas públicas; alimentação escolar.
VIII
IX
ABSTRACT
The National School Feeding Programme (NSFP) is regulated by Law No. 11,947/ 2009,
effective from 2010, which states that at least 30 % of the funds transferred by the
National Fund for Education Development (NFED) to municipalities for school feeding
should be to get food from directly from family farmers. This will ensure a stable and
regular market for family production. However, many municipalities and farmers so far
not joined the program and those who joined struggling to meet the operational
requirements Pnae. Thus, this project is meant to examine these operational barriers in
the municipality of Itapeva, located in São Paulo, Brazil. To this end, we intend to collect,
together with formal organizations of farmers participating in the Program and municipal
officials responsible for implementation and execution of Law systematic information
about the difficulties faced by documentary research, semi-structured interviews and
questionnaires. Expected to understand the main obstacles for the implementation of
Pnae in the selected region and thus propose measures to overcome the obstacles
faced by family farmers to participate in this public policy.
Key Words: farmers; policy; school feeding
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SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................... ....1
1.1 OBJETIVO GERAL ................................................................................................. 4
1.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS ................................................................................... 4
2 ITAPEVA, AGRICULTURA FAMILIAR E POLÍTICAS PÚBLICAS .......................... 5
2.1 CARACTERIZAÇÃO DO MUNICÍPIO DE ITAPEVA ............................................... 5
2.2 AGRICULTURA FAMILIAR E POLÍTICAS PÚBLICAS ......................................... 13
3 PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR ................................... 21
3.1 HISTÓRICO DA ALIMENTAÇÃO ESCOLAR NO BRASIL .................................... 21
3.2 AQUISIÇÃO DE GÊNEROS ALIMENTÍCIOS DA AGRICULTURA FAMILIAR PELO
PNAE...............................................................................................................................31
3.2.1 RESOLUÇÃO/CD/FNDE Nº 38/2009 ................................................................... 33
3.2.2 RESOLUÇÃO/CD/FNDE Nº 25/ 2012 .................................................................. 36
3.2.3 RESOLUÇÃO/CD/FNDE Nº26/2013 .................................................................... 36
3.2.4 EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS .................................................................... 41
4 METODOLOGIA ................................................................................................... 44
4.1 ANÁLISE DOCUMENTAL ..................................................................................... 46
4.2 ENTREVISTAS SEMIESTRUTURADAS .............................................................. 47
5 RESULTADOS ..................................................................................................... 52
5.1 OS ATORES INSTITUCIONAIS DO PNAE EM ITAPEVA: ESTRUTURA
MUNICIPAL E ORGANIZAÇÕES DE AGRICULTORES.................................................53
5.2 OS AGRICULTORES FAMILIARES DO PNAE DE ITAPEVA................................60
5.3 A EXECUÇÃO DO PNAE EM ITAPEVA: UMA ANÁLISE DOCUMENTAL............63
5.4 AS VOZES DOS RESPONSÁVEIS DAS NSTITUIÇÕES MUNICIPAIS E DAS
ORGANIZAÇÕES DE AGRICULTORES FAMILIARES..................................................75
5.4.1 RETROSPECTIVA DA IMPLANTAÇÃO DA LEI 11.947/2009 EM
ITAPEVA........75
5.4.2 ASPECTOS JURÍDICOS DA EXECUÇÃO DO
PNAE...........................................76
XII
5.4.3 RELAÇÕES COMERCIAIS NA EXECUÇÃO DO
PNAE........................................80
5.4.4 CARDÁPIO DA MERENDA ESCOLAR.................................................................85
5.4.5
LOGÍSTICA............................................................................................................88
5.5 DIFICULDADES E AVANÇOS DO PNAE EM
ITAPEVA........................................91
6 CONSIDERAÇÕES
FINAIS....................................................................................100
7 REFERÊNCIAS
BIBLIOGRÁFICAS......................................................................104
APÊNDICE A ................................................................................................................110
ANEXO 1 ......................................................................................................................118
XIII
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus pela vida e por todos os momentos vividos desde o momento
da divulgação do processo seletivo de Mestrado. Não foram poucos, e nem tão fáceis.
Mas como ele nunca nos desampara sou muito agradecida pelos anjos que colocou em
minha vida.
Obrigada Professora Julieta por toda dedicação, paciência e orientação,
aproveito para agradecer ao Professor Ricardo, por me colocar no chão, por não me
permitir flutuar e sair do objetivo da pesquisa.
Agradeço ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
(CNPq) pelo auxílio financeiro. E pela liberação do projeto " Para além dos efeitos
primários das políticas públicas: a autonomia de agricultores familiares" para o Edital
Chamada Universal - MCTI/CNPq nº 14/2013, aprovado no CNPq. Sobre coordenação
da pós-graduanda da Feagri Dra. Vanilde Ferreira de Souza Esquerdo, sendo que nele
estava previsto apoio financeiro para a realização do trabalho de campo desta
dissertação.
Como também a Faculdade de Engenharia Agrícola que me acolheu e
possibilitou estar concluindo mais essa fase em minha vida. E a todos da nossa equipe
do Laboratório de Extensão Rural.
Quanto aos amigos, não vou citar nomes, mas agradeço a todos que estiveram
ao meu lado me apoiando, em companhia no bar, puxando minha orelha e me
distraindo dos momentos tensos.
E agradeço a minha família, que acompanhou todos os momentos desse
trabalho, tanto os bons quanto os de desespero por faltar as palavras, obrigada Mãe por
todos os beijos de bochecha... foram dois anos, mas a Senhora aprendeu a beijar,
risos.
XIV
XV
O dia mais belo? Hoje
A coisa mais fácil? Equivocar-se
O obstáculo maior? O medo
O erro maior? Abandonar-se
A raiz de todos os males? O egoísmo
A distração mais bela? O trabalho
A pior derrota? O desalento
Os melhores professores? As crianças
A primeira necessidade? Comunicar-se
O que mais faz feliz? Ser útil aos demais
O mistério maior? A morte
O pior defeito? O mau humor
A coisa mais perigosa? A mentira
O sentimento pior? O rancor
O presente mais belo? O perdão
O mais imprescindível? O lar
A estrada mais rápida? O caminho correto
A sensação mais grata? A paz interior
O resguardo mais eficaz? O sorriso
O melhor remédio? O otimismo
A maior satisfação? O dever cumprido
A força mais potente do mundo? A fé
As pessoas mais necessárias? Os pais
A coisa mais bela de todas? O amor
(Madre Teresa de Calcutá)
XVI
XVII
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1 LOCALIZAÇÃO DO MUNICÍPIO DE ITAPEVA NO ESTADO DE SÃO
PAULO ..................................................................................................................... 5
FIGURA 2 FLUXOGRAMA ILUSTRATIVO DA GESTÃO DO QALI WARMA. ....... 42
FIGURA 3 FLUXOGRAMA DO PNAE EM ITAPEVA ............................................. 54
FIGURA 4 RECURSOS DISPONIBILIZADOS PELO FNDE PARA O MUNICÍPIO
DE ITAPEVA/SP, PARCELA DESTINADA À AGRICULTURA FAMILIAR E
VALORES DAS CHAMADAS PÚBLICAS, 2010 A 2014. ....................................... 68
FIGURA 5 QUANTIDADE DE ITENS ADQUIRIDOS NAS CHAMADAS PÚBLICAS
DO PNAE NO MUNICÍPIO DE ITAPEVA/SP, 2010 A
2014.....................................70
FIGURA 6 COMPARATIVO DE PREÇOS PRATICADOS NOS EDITAIS DE
CHAMADAS PÚBLICAS PARA O PNAE NO MUNICÍPIO DE ITAPEVA/SP, 2010 A
2013.........................................................................................................................73
XVIII
XIX
LISTA DE QUADROS
QUADRO 1 A ALIMENTAÇÃO ESCOLAR NO BRASIL................................................ 23
QUADRO 2 RESUMO DAS NORMAS DA RESOLUÇÃO Nº 38/2009 DO PNAE. ........ 35
QUADRO 3 SÍNTESE DE MODIFICAÇÕES DA RESOLUÇÃO Nº 26/2013 DO PNAE.38
QUADRO 4 FLUXOGRAMA DE OPERACIONALIZAÇÃO DO PNAE: DO REPASSE
FINANCEIRO DO FNDE ATÉ A AQUISIÇÃO DOS GÊNEROS ALIMENTÍCIOS DA
AGRICULTURA FAMILIAR. .......................................................................................... 40
QUADRO 5 RELAÇÃO DE ENTREVISTADOS DA PESQUISA. .................................. 48
QUADRO 6 NÚMERO DE QUESTIONÁRIOS APLICADOS SEGUNDO A
ORGANIZAÇÃO DE AGRICULTORES SELECIONADA PELA PESQUISA............... .. 51
QUADRO 7 SÍNTESE DAS CHAMADAS PÚBLICAS PARA O PNAE NO MUNICÍPIO
DE ITAPEVA/SP, 2010 A 2014. .................................................................................... 66
QUADRO 8 PONTOS DE ENTREGA DOS PRODUTOS ADQUIRIDOS PELA PNAE DO
MUNICÍPIO DE ITAPEVA/SP. 2010 A 2013. ................................................................ 75
QUADRO 9 SAZONALIDADE DE PRODUTOS DA AGRICULTURA FAMILIAR
COMERCIALIZADOS NOS MERCADOS INSTITUCIONAIS PAA E PNAE, MUNICÍPIO
DE ITAPEVA/SP EM 2010, 2011, 2012, 2013 E 2014. ................................................. 76
XX
XXI
LISTA DE TABELAS
TABELA 1 PRODUÇÃO E ÁREA DAS PRINCIPAIS LAVOURAS PERMANENTES DO
MUNICÍPIO DE ITAPEVA, SP, EM 2012. ....................................................................... 8
TABELA 2 PRODUÇÃO E ÁREA DAS PRINCIPAIS LAVOURAS TEMPORÁRIAS DO
MUNICÍPIO DE ITAPEVA, SP, EM 2012. ....................................................................... 9
TABELA 3 PRODUÇÃO E EFETIVO DA PRODUÇÃO ANIMAL DO MUNICÍPIO DE
ITAPEVA, SP, EM 2012. ............................................................................................... 10
TABELA 4 PRODUÇÃO ORIUNDA DA SILVICULTURA NO MUNICÍPIO DE ITAPEVA,
SP, EM 2006. ................................................................................................................ 11
TABELA 5 EVOLUÇÃO DOS VALORES DOS REPASSES DO FNDE PARA O PNAE.
1995 A 2014. ................................................................................................................. 29
TABELA 6 TAMANHO DAS PROPRIEDADES DOS AGRICULTORES FAMILIARES
PESQUISADOS NO MUNICÍPIO DE ITAPEVA/SP. ..................................................... 60
TABELA 7 ACESSO DOS AGRICULTORES AO PNAE NO MUNICÍPIO DE
ITAPEVA/SP, 2014. ...................................................................................................... 61
TABELA 8 QUALIDADES DO PNAE MANIFESTADAS PELOS AGRICULTORES
FAMILIARES PESQUISADOS, MUNICÍPIO DE ITAPEVA/SP, 2014. .......................... 61
TABELA 9 DIFICULDADES ENCONTRADAS PELOS AGRICULTORES FAMILIARES
PESQUISADOS PARA COMERCIALIZAR NO PNAE, MUNICÍPIO DE ITAPEVA/SP,
2014. ............................................................................................................................. 62
TABELA 10 BENEFICIAMENTO DOS PRODUTOS ENTREGUES AO PNAE PELOS
AGRICULTORES FAMILIARES, MUNICÍPIO DE ITAPEVA/SP, 2014. ........................ 63
TABELA 11 ORIGEM E TIPO DE EMBALAGENS DOS PRODUTOS ENTREGUES AO
PNAE PELOS AGRICULTORES FAMILIARES, MUNICÍPIO DE ITAPEVA/SP, 2014...63
TABELA 12 TRANSPORTE DOS PRODUTOS ENTREGUES AO PNAE PELOS
AGRICULTORES FAMILIARES, MUNICÍPIO DE ITAPEVA/SP, 2014. ........................ 64
XXII
XXIII
LISTA DE SIGLAS
AEE - Atendimento Educacional Especializado
CAE – Conselho de Alimentação Escolar
CD – Conselho Deliberativo
Cepal – Comissão Econômica para América Latina e Caribe
CME - Campanha de Merenda Escolar
CNA – Comissão Nacional de Alimentação
CNAE - Campanha Nacional de Alimentação Escolar
CNME - Campanha Nacional de Merenda Escolar
Coapri – Cooperativa dos Assentados de Reforma Agrária e Pequenos Produtores da
Região de Itapeva
Consea – Conselho Nacional de Segurança Alimentar
Cooperorgânica – Cooperativa de Produtores Orgânicos
Coopeva – Cooperativa dos Produtores de Itapeva e Região
DAP – Declaração de Aptidão ao Pronaf
EJA – Ensino de Jovens e Adultos
Emater – Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural
Embrapa – Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
Embrater – Empresa Brasileira de Assistência Técnica e Extensão Rural
FAO – Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura
FCO – Fundo Constitucional do Centro-Oeste
Fetaeg - Federação dos Trabalhadores na Agricultura do Estado de Goiás
FNDE- Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
GSFP – Ghana School Feeding Programme
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
Incaper - Instituto Capixaba de Pesquisa, Assistência Técnica e Extensão Rural
Itesp – Fundação Instituto de Terras do Estado de São Paulo “José Gomes da Silva”
MDS – Ministério de Desenvolvimento Social
MEC – Ministério de Educação
XXIV
Mesa – Ministério Extraordinário da Segurança Alimentar e Combate à Fome
ONU - Organização das Nações Unidas
Oscip - Organização da Sociedade Civil de Interesse Público
PAA – Programa de Aquisição de Alimentos
PAE - Programa de Alimentación Escolar
Pnae – Programa Nacional de Alimentação Escolar
PAPP - Programa de Apoio ao Pequeno Produtor Rural
PCPR - Programa de Combate a Pobreza Rural
PMA - Programa Mundial de Alimentos
PNAN - Programa Nacional de Alimentação e Nutrição
Pronaf – Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
Pronaa - Programa Nacional de Asistencia Alimentaria
Pronan – Programa Nacional de Alimentação e Nutrição
SAN – Segurança Alimentar e Nutricional
Sibrater – Sistema Brasileiro de Assistência Técnica e Extensão Rural
SIM – Sistema de Inspeção Municipal
Sintraf - Sindicato de Trabalhadores Rurais e de Trabalhadores da Agricultura Familiar
SIT- Sistema de Informação Territorial
SNCR – Sistema Nacional de Crédito Rural
Stan - Serviço Técnico de Alimentação Nacional
Usaid - Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional
1
1 INTRODUÇÃO
Em 2001 foi lançado, no Brasil, o Programa Fome Zero, que era composto por
eixos de trabalho que deveriam ser tratados de forma integrada entre os diversos
Ministérios, com a finalidade de garantir a Segurança Alimentar e Nutricional a todos os
cidadãos brasileiros que estivessem em situação de vulnerabilidade. A partir deste
momento, foram implementadas diversos programas de políticas públicas, alguns
desses com foco em incentivar a comercialização de produtos oriundos da agricultura
familiar.
O primeiro programa de política a ser realizado, nesse contexto, foi o Programa
de Aquisição de Alimentos (PAA), em 2003. Era composto por três modalidades:
doação simultânea; formação de estoque e compra direta. Essas três modalidades
focavam em seu escopo a aquisição de alimentos produzidos por agricultores
organizados em cooperativas ou associações, com intuito de incentivar os agricultores
familiares a se organizarem e assim se inserirem no mercado.
A modalidade mais acessada tem sido a de doação simultânea, a qual permite
que o agricultor possa entregar os produtos oriundos do seu pomar e da horta, sem que
tenha necessidade de produção em escala. Portanto, se o agricultor produziu um saco
de laranja, ele pode entregar esse saco para sua organização e ela direcionará essa
produção para alguma instituição consumidora beneficiada pelo programa.
Outro programa dentro desse mesmo conceito surge como resultado da parceria
entre o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) e o Conselho
Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea) que encaminharam proposta
de Lei sobre a alimentação escolar no País, a qual foi sancionada em 2008 e foi
denominado de Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae). O FNDE, que é
responsável por repassar os recursos do Pnae aos municípios, definiu a
obrigatoriedade da utilização de parte desses recursos para a compra de gêneros
alimentícios diretamente de agricultores familiares, visando o abastecimento das
merendas escolares municipais. Essa medida foi regulamentada pela
Resolução/CD/FNDE 38/2009 (BRASIL, 2009).
2
Observa-se que na prática, tanto prefeituras, como organizações de agricultores
familiares estão enfrentando dificuldades para atender a esta Resolução, o que
demanda estudos aprofundados sobre a operacionalização desse programa de política
pública em nível municipal, em especial quanto às chamadas públicas voltadas aos
agricultores familiares para adesão ao programa, bem como, que auxiliem na
compreensão das dificuldades desses agricultores em atender satisfatoriamente às
necessidades operacionais para o sucesso do Programa, tais como, qualidade e
periodicidade da oferta de produtos e operação logística adequada ao transporte dos
alimentos.
As Chamadas Públicas para aquisição dos alimentos passaram a ser realizadas
a partir de 2009, pois até aquele ano os processos de aquisições públicas para o Pnae
eram realizados exclusivamente através da Lei 8.666/1993 que institui normas para
licitações e contratos da Administração Pública. A partir da nova Resolução deixa de
haver essa obrigatoriedade e passa a ser dispensado o processo licitatório quando o
fornecedor for caracterizado como agricultor familiar; ademais, a resolução versa que os
preços pagos pelos produtos devem ser compatíveis com os vigentes no mercado local.
Porém, após a implementação da Resolução /CD/FNDE 38/2009 algumas
observações empíricas detectaram indicativos de falta de beneficiamento e seleção de
alguns produtos e o baixo nível de organização associativa entre os agricultores
participantes do Pnae.
Nesse sentido, a presente pesquisa buscou analisar os entraves à participação
da agricultura familiar na alimentação escolar do município de Itapeva/ SP, com vistas a
compreender melhor essas dificuldades e assim poder contribuir para a melhoria do
Pnae.
Escolheu-se o município de Itapeva pelo fato de integrar o Território da
Cidadania do Sudoeste Paulista que apresenta uns dos menores Índices de
Desenvolvimento Humano do estado de São Paulo; além de ser um município mais
produtor do que consumidor de sua produção, com vários pequenos estabelecimentos
rurais e com oportunidade de desenvolver a região através de seus mercados.
As perguntas norteadoras da pesquisa foram: Por que organizações de
agricultores familiares não estão aderindo às Chamadas Públicas efetuadas pela
3
prefeitura de Itapeva para participarem como fornecedores de alimentos para
alimentação escolar? Quais os problemas enfrentados pela prefeitura para aplicação da
Resolução/CD/FNDE 38/2009 em nível municipal?
Tais respostas podem contribuir para discussão de novos direcionamentos e
aprimoramentos na aplicação do Pnae, tanto para a prefeitura municipal de Itapeva
quanto para os agricultores familiares e suas organizações. Espera-se ainda, que esse
estudo possa contribuir para o aprimoramento do Pnae em outros municípios brasileiros
de pequeno e médio portes.
Assim, a hipótese geral desta pesquisa foi que entraves operacionais na
implantação municipal do Programa Nacional de Alimentação Escolar limitam a
participação de agricultores familiares nas Chamadas Públicas, dificultando o alcance
dos resultados pretendidos pelo Programa.
Para tanto, esta dissertação foi dividida em capítulos, de maneira a facilitar a
leitura e a compreensão sobre os temas abordados, sendo que:
No Capítulo 1 estão inclusos, além desta introdução, os objetivos gerais e
específicos do trabalho.
O Capítulo 2 retrata a história do município de Itapeva, seguido da
contextualização sobre a agricultura familiar e políticas públicas.
Já no Capítulo 3, o leitor se depara com a trajetória do Pnae, que tem
proporcionado o acesso aos alimentos para os educandos deste País. Também, se
verá como se dá a sistemática do repasse dos recursos do FNDE aos municípios, como
os agricultores familiares fazem para aderir ao Pnae, e por fim, algumas experiências
internacionais.
O Capítulo 4 trata da metodologia utilizada na pesquisa empírica realizada no
município de Itapeva/SP.
O Capítulo 5 traz os resultados decorrentes da metodologia empregada na
pesquisa.
E, por último, o Capítulo 6, apresenta as conclusões da pesquisa realizada,
estabelece considerações sobre o Pnae a partir do que foi observado em campo e
contribuições para sua melhoria.
4
1.1 OBJETIVO GERAL
O objetivo geral da pesquisa foi analisar os entraves operacionais da implantação
e execução da Resolução/CD/FNDE 38/2009, do Programa Nacional de Alimentação
Escolar (Pnae), no município de Itapeva, localizado no Território da Cidadania Sudoeste
Paulista.
1.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Buscando alcançar o objetivo geral proposto elegeram-se os seguintes objetivos
específicos:
- identificar e analisar as dificuldades das organizações de agricultores familiares
quanto à sua periodicidade de entrega de produtos e logística de transporte para
participarem do Programa Nacional de Alimentação Escolar, como estipulado na
Resolução/CD/FNDE 38/2009;
- analisar as dificuldades quanto à elaboração de Chamadas Públicas, auxílio na
logística de transporte e adequação de cardápios da Prefeitura de Itapeva/SP para
implantar da citada Resolução; e,
- propor medidas que possam contribuir para a superação dos obstáculos
enfrentados pelos agricultores familiares, suas organizações associativas e pela
prefeitura de Itapeva para participação no Pnae.
5
2 ITAPEVA, AGRICULTURA FAMILIAR E POLÍTICAS PÚBLICAS
2.1 CARACTERIZAÇÃO DO MUNICÍPIO DE ITAPEVA
O município de Itapeva surgiu no início do século XVIII, quando deixou de ser um
bairro rural do município de Sorocaba. Sua fundação ocorreu no dia 20 de setembro de
1779 pelo Juiz ordinário da Vila de Sorocaba Cláudio de Madureira Calheiros
(ITAPEVA, 2013). O município está localizado no sudoeste do estado de São Paulo, a
70 km da fronteira paulista com o estado do Paraná, como é possível ver na Figura 1.
Figura 1 Localização do município de Itapeva no Estado de São Paulo
Fonte: Wikipédia, a enciclopédia livre, 2006.
Na época de sua fundação predominava na região a agricultura de subsistência,
mas com a formalização da nova vila, novas famílias lá se instalaram promovendo uma
concentração populacional que deram início a diversas atividades produtivas visando o
abastecimento alimentar (ITAPEVA, 2013).
Os campos da região de Itapeva também eram favoráveis ao desenvolvimento
da pecuária e com isso atraíram viajantes e remanescentes das Bandeiras, que se
fixaram em extensas “fazendas de criar” (CARMO, 1997).
No entanto, Carmo (1997) cita que a agricultura permaneceu marginal até por
volta de 1860, sendo realizada em pequenas áreas. Sua produção se limitava às roças
6
de milho, arroz, mandioca e feijão e alguma criação, cujos excedentes eram vendidos
para os tropeiros ou em Sorocaba, em razão da feira de mulas1 que criava demanda de
alimentos.
Esta foi a origem de diversos ciclos econômicos que se sucederam e que
deixaram Itapeva conhecida em todo estado de São Paulo. O primeiro deles foi o do
algodão, cultivado por pequenos agricultores e comprado por tecelões, visando atender
o mercado interno, em particular do Sul do Brasil, que ficou desabastecido devido à
guerra de Secessão que privou a indústria têxtil inglesa do algodão americano, levando
o preço da arroba subir significativamente em curto período de tempo (SAINT-HILAIRE,
1976, p.186). Concomitante, ocorre a decadência da Feira de Sorocaba, em razão da
rápida expansão das estradas de ferro, que chega a Campinas em 1872 e em 1909 a
Itapeva. Isso permitiu o deslocamento dos capitais e da mão-de-obra disponíveis para a
cotonicultura e também resultou no crescimento da população e no desenvolvimento
das tradicionais culturas de subsistência como o arroz, a mandioca e o feijão plantados
de acordo com as necessidades familiares. Além disso, a criação de porcos,
sustentados pelas roças de milho, disseminou-se na região (CARMO, 1997).
A busca de novas terras para a cultura algodoeira foi fator determinante no
desmatamento e na queima de florestas da região, bem como para impulsionar o
comércio de grãos, principalmente arroz, que vai crescer em virtude do
desenvolvimento das estradas e pelo surgimento dos primeiros caminhões para
transporte de cargas. Mas o milho para a criação de porcos continuou sendo a
produção dominante.
Todavia, a produção era realizada de modo a levar ao esgotamento do solo, pois
não havia reposição de nutrientes e o plantio era realizado com arado, que, mal
utilizado, provocou fortes erosões. Com a diminuição da fertilidade do solo e o aumento
da área para compensar a baixa produtividade do milho, se reduziu o tempo de
descanso das terras, que resultou na degradação do agroecossistema. Ao mesmo
tempo registra-se uma importante mudança na alimentação da população com a
substituição da banha de porco por óleo vegetal, especialmente milho e soja e os
1A feira de mulas de Sorocaba, entre o século XVII e o início do século XX, foi uma espécie de polo
articulador da região centro-sul do Brasil (MOTA, 2003)
7
agricultores tradicionais entram em crise (GRAZIANO DA SILVA, 1982, p.226 apud
CARMO, 1997).
Nesse mesmo período, final dos anos 1960, o País vive quedas na produção de
feijão que provocam a escassez do produto no mercado interno e a alta de seu preço,
resultado da baixa produtividade e da diminuição do ritmo de expansão agrícola, além
das adversidades climáticas ocorridas em 1973, 1976, 1979 e 1980 levando a crises de
abastecimento para a população em geral (GRAZIANO DA SILVA, 1982, p.38 apud
CARMO, 1997).
Com este cenário econômico favorável para aos agricultores, o cultivo de feijão
se expande rapidamente na região, substituindo pastos e outras culturas. Além disso,
muitos agricultores da região também destinam áreas de suas propriedades para
reflorestamentos graças aos incentivos governamentais presentes até o final dos anos
1970.
A conjuntura dos altos preços do feijão e do acesso facilitado ao crédito rural no
final dos anos 1960 resultou numa diferenciação socioeconômica entre os produtores
familiares marcada não mais pela diversificação de produtos e sim pela capacidade de
acumulação.
Entre os anos 1989 e 1996, ocorre o fim do apoio público maciço à agricultura,
prevalecendo a ideia de que a agricultura já era um setor bastante capitalizado e
maduro, não mais necessitando de apoio estatal e, portanto, deveria ser regido pelo
mercado (CARMO, 1997).
Contudo, como relata Carmo (1997), a queda do preço do feijão e a falta de
crédito prejudicaram fortemente os agricultores de Itapeva, principalmente os menos
capitalizados cuja renda dependia fortemente deste produto, a área cultivada com a
cultura caiu bastante desde 1985. Muitos agricultores saíram do campo a partir de
1989, e o movimento acentuou-se em 1994. Outros substituíram suas áreas de feijão
com outras culturas com condições de propiciar uma boa renda em pequenas áreas,
como hortaliças e culturas envaradas, especialmente o tomate.
Atualmente, segundo o IBGE (2013), Itapeva conta com uma população
aproximada de 91.807 mil habitantes num espaço geográfico de 1.826.258 km², sendo
que seu perímetro urbano ocupa apenas 10% desse total, ou seja, Itapeva é um
8
município predominantemente rural. A cidade é considerada um dos polos comerciais
do Sudoeste Paulista, que é formado por 15 municípios e uma população estimada em
308.552 habitantes (SIT, 2013)2.
Sua área agrícola é composta por lavouras permanentes, lavouras temporárias,
produção de animais e silvicultura, distribuídos nos diversos segmentos que compõem
a agricultura itapevense, como: Agricultura Empresarial, Agricultura Familiar,
Quilombolas e Assentamentos Rurais.
No ano de 2012 a cultura agrícola que mais se destacou entre as permanentes
foi a de laranja, com produção de 11.016 toneladas, em 270 hectares e a de tangerina
com 1.795 toneladas em 88 hectares, conforme mostra a Tabela 1.
Tabela 1 Produção e Área das Principais Lavouras Permanentes do Município de Itapeva, SP, em 2012.
Fonte: IBGE, 2012.
Referente às lavouras temporárias, Tabela 2, o município de Itapeva, como
apresenta os dados do IBGE (2012), não possui muita variedade, no entanto,
demonstra grande aptidão para a produção de monoculturas de grãos, como o milho, a
2Segundo o Ministério do Desenvolvimento Social (BRASIL, 2012), no estado de São Paulo estão situados três
Territórios da Cidadania: um no Pontal do Paranapanema, com 32 municípios, outro no Sudoeste Paulista com 15
municípios e o terceiro no Vale do Ribeira, com 25 municípios. Compõe o Território da Cidadania do Sudoeste
Paulista os municípios de Taquarituba, Bom Sucesso de Itararé, Capão Bonito, Coronel Macedo, Guapiara, Itaberá,
Nova Campina, Ribeirão Grande, Riversul, Taquarivaí, Barão de Antonina, Buri, Itapeva, Itaporanga e Itararé.
Segundo o Sistema de Informações Territoriais (SIT) do IBGE, a região, em 2010, tinha 312.073 habitantes, dos
quais 67.415 viviam na área rural, o que corresponde a 21,60% do total. Possuía 6.605 agricultores, 415 famílias
assentadas, 1 comunidade quilombola e 2 territórios indígenas (SIT, 2013).
Lavoura Permanente Quantidade Produzida (tonelada)
Área de produção (hectare)
Laranja 11.016 270
Tangerina 1.795 88
Limão 1.700 85
Banana (cacho) 800 40
Caqui 1.110 37
Uva 95 5
9
soja, e o feijão (em grão), entre outros. Além dos grãos há também uma expressiva
concentração de terra nas produções de cana-de-açúcar, além da batata-inglesa e
algodão herbáceo.
Tabela 2 Produção e Área das Principais Lavouras Temporárias do Município de Itapeva, SP, em 2012.
Lavoura Temporária Quantidade Produzida –(tonelada)
Área Produção –(hectare)
Cana-de-açúcar 495.000 5500
Milho (em grão) 298.800 34250
Soja (em grão) 140.050 40000
Batata - inglesa 73.600 2.600
Tomate 44.000 800
Feijão (em grão) 13.800 8400
Trigo (em grão) 11.000 5500
Algodão herbáceo (em caroço) 9.600 4000
Arroz (em casca) 9.412 2.400
Sorgo (em grão) 6.300 2100
Cebola 6.000 300
Melancia 3.000 200
Triticale (em grão) 3.000 1000
Fonte: IBGE, 2012.
Já a produção pecuária, Tabela 3, é pouco diversificada, com ênfase para os
bovinos e para galinhas, galos, frangos e pintos. A região é composta de grande
número de estabelecimentos com granja de aves e com fazendas de gado de corte, o
que hoje mobiliza os municípios a se adequarem ao Sistema Municipal de Inspeção
Sanitária3 (SIM).
3Sistema Municipal de Inspeção (SIM) é o sistema de fiscalização municipal que tem a finalidade de
averiguar se as indústrias alimentícias do município oferecem condições adequadas de manuseio dos alimentos in natura. Está vinculado ao poder local, cabendo ao Executivo e Legislativo institui-lo, caso o município não tenha. Nenhum produto processado pode cruzar a fronteira do mesmo, pois não há órgão que assegure a origem e o seu processo industrial.
10
Tabela 3 Produção e Efetivo da Produção Animal do Município de Itapeva, SP, em 2012.
Tipo de Criação Quantidade Unidade
Ovos de galinha – produção 150 Mil dúzias
Galinha, Galos, frangos e pintos 77.000 Cabeças
Bovinos 68.000 Cabeças
Suínos 6.100 Cabeças
Vacas ordenhadas 5.500 Cabeças
Leite de vaca - produção 5.000 Mil litros
Ovinos 2.350 Cabeças
Equinos 2.000 Cabeças
Casulos do bicho-da-seda – produção 1.800 Kg
Mel de abelha - produção 850 Kg
Caprinos 480 Cabeças
Codornas 470 Cabeças
Bubalinos 252 Cabeças
Muares 250 Cabeças
Ovinos tosquiados 80 Cabeças
Fonte: IBGE, 2012.
No que diz respeito à silvicultura, o município tem dedicado grandes áreas para a
produção de lenha, madeira em tora, madeira para papel e celulose e madeira para
outra finalidade. Segundo o Censo Agropecuário de 2006 (IBGE, 2006), Itapeva tinha
41 propriedades que utilizava a terra para matas e/ ou florestas - florestas plantadas
com essências florestais, sendo expressivo a quantidade de propriedades entre 200 a
menos de 500 ha, que totalizam 13. Na faixa de áreas maiores, existiam 9 propriedades
entre 500 a menos de 1000 ha, seguido de 3 propriedades entre 1.000 ha e menos de
2.500 ha, finalizando com 2 propriedades acima de 2.500 ha. Mas havia também 14
propriedades com menos de 200 ha com atividade silvícola. Essa grande quantidade de
terras utilizadas para a silvicultura, ocupadas com matas e/ ou florestas - florestas
plantadas com essências florestais - equivalem, aproximadamente, a 13% do território
do município.
Na tabela 4 é possível verificar o quanto é produzido nessas áreas, e concluí-se
que a produção de madeira em tora é a mais realizada, visto que em 2006 produziu
11
426.000 m³, seguido da madeira em tora para papel e celulose, e em terceiro lugar para
lenha. Por conta dessa expansão da silvicultura, hoje, Itapeva conta com uma
Universidade Estadual4 para dar suporte à esta atividade econômica.
Tabela 4 Produção Oriunda da Silvicultura no Município de Itapeva, SP, em 2006.
Silvicultura Quantidade Produzida
Unidade
Carvão vegetal 13.000 Tonelada
Lenha 235.000 Metros cúbicos
Madeira em tora 426.000 Metros cúbicos
Madeira em tora para papel e celulose 340.000 Metros cúbicos
Madeira em tora para outras finalidades 86.000 Metros cúbicos
Outros produtos 6.200 Toneladas
Acácia negra (casca) - Toneladas
Eucalipto (folha) - Toneladas
Resina 6.200 Toneladas
Fonte: Censo Agropecuário, 2006.
Segundo diálogos informais com extensionistas rurais e agricultores de Itapeva,
a produção de grãos e de animais vem perdendo espaço para a produção de eucalipto,
em razão de demandar menos mão de obra, oferecer menos risco com as intempéries e
ser melhor remunerada.
Outra característica do município é a diversidade de organizações de agricultores
familiares: atualmente existem 5 Associações e 3 Cooperativas, a seguir descritas:
a) Cooperativa de Produtores Orgânicos (Cooperorgânica), com sede no centro
do município e com 679 membros distribuídos por diversos municípios no entorno de
Itapeva. Sua produção é de hortifrutigranjeiros;
b) Cooperativa dos Assentados de Reforma Agrária e Pequenos Produtores da
Região de Itapeva (Coapri), oriunda do Assentamento Pirituba, tem sua sede na
4O Campus Experimental de Itapeva intitulado “Unidade Diferenciada de Itapeva”, foi inaugurado
em 18/08/2003, como parte do plano de expansão da Universidade Estadual Paulista “Julio de Mesquita Filho” (Unesp). Diferente das outras unidades da Unesp, a operacionalização do campus de Itapeva foi realizado no formato de parceria coletiva entre a Universidade, Governo do Estado de São Paulo e a Prefeitura Municipal de Itapeva (UNESP, 2013).
12
Agrovila V deste assentamento, incentiva práticas agroecológicas e possui várias linhas
de produção, como: leite e derivados lácteos; grãos – feijão, milho, soja, arroz e trigo; e
hortifrutigranjeiros. Ela abrange todo o Assentamento Pirituba;
c) Associação de Produtores Rurais do Bairro do Avencal do Município de
Itapeva, situada na divisa com o município de Taquarivaí, o bairro é próximo a uma área
de preservação permanente, sendo uma das razões para eles produzirem apenas
alimentos orgânicos. A produção é basicamente de hortifrutigranjeiros. Ela conta com
90 membros;
d) Associação dos Apicultores do Município de Itapeva, situada no município,
mas abrange a região, conta com 35 sócios, sendo 29 agricultores familiares. Sua
produção é de mel, entre eles, o silvestre e o de eucalipto.
e) Associação dos Produtores Rurais Quilombos do Jaó, situada no Quilombo
Jaó, tendo como sócios apenas as pessoas do Quilombo, totalizando 25 membros. Sua
produção é baseada em grãos, como o feijão, soja, milho e também em hortaliças;
f) Associação de Produtores do Taquari Mirim, localizada em um bairro rural de
Itapeva e é composta por 21 agricultores familiares produtores de leite. Ela surgiu da
necessidade de se adquirir um resfriador para armazenamento do leite produzido;
g) Associação Agropecuária Nova Esperança, localizada no Assentamento
Pirituba, na Agrovila IV. Ela é composta por 16 agricultores familiares. Sua produção se
concentra em leite – tipo A, milho (em grãos) e feijão;
h) Cooperativa dos Produtores de Itapeva e Região (Coopeva), também situada
no centro do município, tem box do Mercado do Agricultor e conta com 40 membros.
Sua produção é de hortifrutigranjeiros, tendo destaque as frutas.
13
2.2 AGRICULTURA FAMILIAR E POLÍTICAS PÚBLICAS
Há mais de 50 anos o modo de fazer política agrícola no Brasil mudou, um dos
fatores determinante para a modernização da agricultura foi à constituição do Sistema
Nacional de Crédito Rural (SNCR) em 1964, que possibilitou a integração, cada vez
mais, das atividades rurais às dinâmicas colocadas pela indústria e pelo setor de
serviços.
O crédito rural, que ofertava taxas de juros subsidiadas, orquestrou uma difusão
tecnológica, em caráter da modernização da agricultura, que foi denominada
“Revolução Verde”.
Esse processo de transformação recebeu críticas referentes às suas implicações
para a sociedade, e como ponto positivo Wanderley (2011, p.30) refere-se à
consolidação do mercado de produtos agrícolas orientados para o consumo urbano e
de insumos industriais destinados a empresas agropecuárias que levou a modernização
a ser referenciada em todos os estabelecimentos agrícolas. Mas, como ponto negativo,
o processo se apresentou seletivo, por atingir apenas alguns tipos de produtores, que
realizavam determinadas culturas ou criações, em regiões especificas do País, levando
a uma transformação desigual das diversas fases do processo produtivo. Para Graziano
(apud WANDERLEY, 2011, p.31):
A acumulação de capital necessita não da “racionalização” da agricultura, mas da submissão da agricultura à racionalidade do setor industrial, o que pode, eventualmente, ser combinado com certo grau de “irracionalidade” relativa da produção agrícola.
Graziano chama a atenção para a real lógica econômica empregada na
agricultura, onde o “antes da porteira” é formado pela indústria, o dentro da “porteira”
por produtores e o “depois da porteira”, novamente a indústria, levando o agricultor a
ser tomador de preços de ambos os lados, tornando-o refém do mercado, sem
autonomia para ditar qualquer regra. Ainda pior foram os impactos desse processo para
os agricultores familiares, que não se beneficiaram da modernização.
Nesse período da modernização da agricultura brasileira ocorre, também, a
criação da Embrater (Empresa Brasileira de Assistência Técnica e Extensão Rural), que
14
tinha como objetivo central a difusão da tecnologia para os agricultores, mas concentrou
o atendimento nos produtores de média e alta renda para se obter aumentos de
produtividade e produção (SIQUEIRA, 2002).
Siqueira (2002) cita ainda que menos de 15% do crédito rural era recebido por
agricultores familiares, e que através dos dados do Sistema Brasileiro de Assistência
Técnica e Extensão Rural (Sibrater), ao qual era integrado, as Empresas de Assistência
Técnica e Extensão Rural (Emater’s), os escritórios privados de Ater credenciados,
atendiam apenas 16% dos produtores rurais brasileiros, em 1979.
Entretanto, no País ocorreram algumas ações pontuais que visavam o
desenvolvimento da agricultura familiar e que merecem destaque. Uma dessas ações
ocorreu no município de Silvânia que, segundo Xavier e Zoby (2007, p. 166), após
constatar que o modelo difusionista não beneficiava os agricultores familiares, a
Embrater solicitou a participação da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
(Embrapa) para apoiar um programa voltado às comunidades de pequenos produtores
denominado Convivência do Cerrado, no qual foram escolhidos cinco municípios em
cada estado da região Centro-Oeste, sendo o município de Silvânia selecionado no
estado de Goiás e iniciado os trabalhos em 1987.
Nesse município foi desenvolvido o projeto de P&D5 (Pesquisa e
Desenvolvimento) e fortalecimento da organização dos agricultores familiares que deu
origem à formação de grupos organizados, onde as instituições tiveram como papel
fundamental facilitar as relações entre os agricultores e os órgãos públicos. A partir daí,
criaram o Fundo Constitucional do Centro-Oeste (FCO), mantido com recursos da
União. Também foi criado um Conselho de Desenvolvimento Estadual que era
responsável por estabelecer as prioridades na operação do FCO. E posteriormente
articularam para a fundação da Federação dos Trabalhadores na Agricultura do Estado
de Góias (Fetaeg) (XAVIER e ZOBY, 2007).
Já no semi-árido, foi criado o Programa de Apoio ao Pequeno Produtor Rural
(PAPP), em decorrência de uma das fortes secas que assolaram a região, como uma
5 Projeto desenvolvido por instituições de pesquisa e extensão rural com foco na agricultura
familiar, seu objetivo principal era “promover o desenvolvimento rural por meio da criação de um dispositivo de intervenção no meio rural, que favorecesse a utilização de inovações tecnológicas e sociais pelos pequenos e médios produtores” (ZOBY et al., 2003, p. 12)
15
iniciativa do Projeto Nordeste6 em meados de 1983. O PAPP era financiando com
recursos do Banco Mundial e pelo Orçamento da União, sendo a execução realizada
pelo estado participante. A partir de 1992 o Programa passa a ser financiado pelo
Banco Mundial, União e estado envolvido.
Segundo Vasconcelos e Monteiro (2005), o PAPP teve como atividades
principais: a geração e difusão de tecnologia; assistência técnica e extensão rural;
comercialização da produção; crédito; apoio às pequenas comunidades rurais (APCR);
fundos de terras (legalização de terras); sistema de informação do mercado agrícola e
organização de associações.
No entanto, em 1996 o PAPP se transformou em Programa de Combate a
Pobreza Rural (PCPR), que se constituiu num Programa de desenvolvimento rural,
estimulando através de financiamentos não reembolsáveis, investimentos e
empreendimentos de interesse das comunidades rurais mais pobres.
Destaque-se que essas ações foram importantes, mas, como já citado,
realizadas de formas pontuais, abrangendo poucos agricultores familiares e não lhes
inserindo ao processo de modernização da agricultura que o País estava envolvido.
Observa-se, então, que no Brasil os pequenos agricultores familiares nem
sempre foram beneficiados pelo crédito rural, e esta situação foi grave visto ter sido
esse foi o principal instrumento de política agrícola do País durante várias décadas.
Segundo Peraci e Bittencourt (2010: p.191):
O crédito rural sempre foi seletivo e concentrador de renda, pois imperava no governo brasileiro a postura de que a agricultura e os agricultores deveriam ser beneficiados com políticas agrícolas, independentemente de seu porte, ou seja, os agricultores eram tratados da mesma forma, sem considerar suas diferenças econômicas e sociais. Com isso, os agricultores de médio e grande porte acabavam sendo os maiores beneficiados, pois detinham melhores condições para acessar os recursos do crédito rural e das políticas de garantias de preços mínimos.
6O Projeto Nordeste, é um projeto que compreendia o desempenhar de uma programação
integrada das ações necessárias para elevar os níveis de produção, produtividade e renda, com o envolvimento de infraestruturas sociais e produtivas (KHAN et al, 2005).
16
Em um contexto de elevada concentração de terra e mercados imperfeitos, até
mesmo inexistentes, a marginalização de pequenos agricultores era frequente, e esses
produtores ficavam muitas vezes expostos a uma competição não mediada com
produtos gerados em larga escala. A falta de incentivo para ampliar sua produção e as
dificuldades para comercializar seus produtos a preços compatíveis com seus custos os
colocavam como reféns de atravessadores (PERACI e BITTENCOURT, 2010).
Na tentativa de resolver esses problemas, em 1992, o Ministério da Agricultura e
do Abastecimento criou o Programa de Valorização da Pequena Produção Rural
(Provap), que serviu de base para a criação do Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar (Pronaf) em 1995 (BONNAL e MALUF, 2011).
Todavia, quando foram avaliados os grupos de agricultores familiares que
receberam crédito de custeio do Pronaf, verificou-se que muitos agricultores não
conseguiam acessá-lo, pois para Abramovay e Veiga (1999), o crédito tende a
concentrar-se em apenas dois segmentos, aqueles cujos contratos com a agroindústria
lhes fornecem garantias de comercialização e nos que possuem patrimônios para
assegurar os empréstimos bancários, ou seja, ou são agricultores inseridos nas cadeias
de complexos agroindustriais ou são agricultores de médio ou grande infraestrutura de
produção.
Nota-se que a comercialização é um importante instrumento de política pública,
por fornecer garantias de renda aos agricultores. Só que muitos agricultores familiares
são excluídos de circuitos longos de comercialização, seja por estarem distantes dos
médios e grandes centros de consumo, seja pela heterogeneidade de produtos que têm
para ofertar, os quais individualmente somam relativamente pequenas quantidades, não
compensa o deslocamento para outros locais mais distantes a não ser no seu próprio
município ou entorno.
Guanziroli, Buainain e Di Sabbato (2012), alegam que o Pronaf consolidou
grupos já existentes de agricultores, pois afirmam, que para os grupos vulneráveis não
serão as políticas de crédito que resolverão os problemas da pobreza, mas sim políticas
específicas de apoio a esses grupos, portanto recomendam a realização de políticas
agrárias e sociais ao invés de políticas agrícolas.
Nesse mesmo sentido, Van der Ploeg, (2014, p.14) ressalta no texto a seguir:
17
As políticas públicas, por sua vez, podem fazer com que sejam garantidos os direitos dos agricultores familiares e que sejam realizados investimentos suficientes em infraestrutura, pesquisa e extensão, educação, abertura de canais de mercado, seguridade social, saúde, entre outras áreas. Isso proporciona aos agricultores familiares a segurança para investir em seus próprios futuros.
O problema de alguns agricultores não é produzir, mas sim a falta de mercados
locais ou a dificuldade em transportar o alimento que podem desmotivar a produção.
Para Fornazier (2014) o acesso aos mercados pode ser uma oportunidade de incentivar
a produção. Como, nem sempre os agricultores conseguem atender as condições de
acessarem os grandes mercados e a demanda local pode ser pequena, surgem
propostas de utilizar a demanda dos equipamentos públicos para adquirir alimentos dos
agricultores.
Os alimentos adquiridos pelos equipamentos públicos são chamados de
mercados institucionais ou compras governamentais, onde Maluf (1999, p.9)
argumenta:
O manejo do chamado mercado institucional (alimentação escolar, fornecimento a hospitais e presídios etc), com o propósito de favorecer os pequenos e médios empreendimentos, constitui-se em instrumento valioso que está presente em várias experiências analisadas, mas que é pouco explorado em nosso País. Finalmente, deve ser dado destaque especial ao importante papel que as administrações municipais podem desempenhar nas negociações com os agentes econômicos participantes dos circuitos regionais (como o comércio atacadista e, sobretudo, varejista), parte integrante da indispensável regulação pública dos mercados agroalimentares, no caso, em âmbito local-regional.
A entrada de produtos da agricultura familiar para abastecer os equipamentos
públicos, o então mercado institucional, surgiu como um dos objetivos do Programa
Fome Zero, lançado em 2001, pelo Instituto de Cidadania, que segundo o documento-
síntese focaria a seguinte parcela da população brasileira:
A maioria das famílias muito pobres brasileiras vive em pequenas e médias cidades do interior (4,3 milhões de famílias ou 20 milhões de
18
pessoas) e nas regiões metropolitanas (2 milhões de famílias ou 9 milhões de pessoas). A pobreza atinge ainda quase 3 milhões de famílias rurais (15 milhões de pessoas) (BRASIL, 2013).
Tal ação ocorreu afim do Estado tentar garantir o acesso à alimentação pela
população, através de uma política permanente de segurança alimentar e nutricional.
Entre o conjunto de políticas públicas concebidas pelo Programa Fome Zero encontra-
se o PAA (Programa de Aquisição de Alimentos), que segundo Mattei (2007:33) “... visa
implementar ações no âmbito das políticas agrícolas e de segurança alimentar com o
objetivo de fortalecer a política global de combate à fome”.
Nesse período, também foi promulgada a Lei nº 11.326, de 2006 que definiu
como agricultor familiar e empreendedor familiar
“indivíduos que praticam atividades no meio rural; não detenham mais que quatro módulos fiscais, ou seja pequenos proprietários; utilizem mão de obra da própria família e tenha percentual mínimo da renda familiar originada de atividades econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento, na forma definida pelo Poder Executivo”
(BRASIL,2013).
O Brasil tinha, segundo o Censo Agropecuário de 2006 (BRASIL, 2009)
4.367.902 estabelecimentos de agricultura familiar, que representam 84,4% dos
estabelecimentos rurais brasileiros e, esses estabelecimentos ocupavam uma área de
80,25 milhões de hectares, ou seja, 24,3% da área total dos estabelecimentos
agropecuários, com área média de 18,37 hectares. Já a população ocupada nesses
estabelecimentos era de 12,3 milhões de pessoas, enquanto os estabelecimentos não
familiares ocupavam um terço deste valor, 4,2 milhões de pessoas.
Apesar de ocupar uma área menor, a Companhia Nacional de Abastecimento
(Conab) destaca que a agricultura familiar gera mais de 80% das ocupações no setor
rural, favorecendo o emprego de práticas agrícolas ecologicamente mais equilibradas,
como a diversificação de cultivos e o menor uso de insumos industriais. Por isso, em
2009, cerca de 60% dos alimentos que compuseram a cesta básica dos brasileiros
foram oriundos da agricultura familiar (CONAB, 2013).
Assim, o apoio a estes agricultores na forma de incentivos à produção de
alimentos sustentáveis é essencial, não apenas por sua capacidade de gerar ocupação
19
e renda, como também pela diversidade e oferta de alimentos de qualidade, menor
custo de transporte, preservação do hábito regional e da produção artesanal,
promovendo uma conexão eficaz entre o campo e a cidade (TRICHES e SCHNEIDER,
2010).
Avila et al. (2013) em sua análise afirmam que as experiências do PAA e
posteriormente as do Pnae (Programa Nacional de Alimentação Escolar) foram uma
maneira de garantir a oferta de produtos e manter o estímulo para a produção pois
passavam pela constituição de acesso para os agricultores familiares a mercados
considerados certos e seguros.
O Pnae é um programa público que pode ser considerado como promotor de
segurança alimentar e nutricional (SAN) para parte da população brasileira, visto que a
Lei 11.947/2009 que o constituiu, conseguiu reunir educação alimentar e segurança
alimentar e nutricional para os estudantes da rede pública do ensino fundamental e
médio e a inclusão produtiva de agricultores familiares pelas compras governamentais.
Portanto, ela pode promover o desenvolvimento sustentável das localidades em que
está inserida.
Corroborando tal afirmação, Belik e Souza (2009) realizaram estudos a partir de
levantamentos em municípios participantes do Prêmio Gestor Eficiente da Merenda
Escolar, organizado pela Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip)
Ação Fome Zero, observaram que nos municípios onde houve a promoção da compra
de alimentos da agricultura familiar ocorreram vantagens em termos de renda e
emprego, além de estimular a manutenção dos hábitos alimentares regionais. Porém,
para privilegiar os fornecedores locais é necessário grande esforço, tanto nos trâmites
administrativos, quanto na reorientação das decisões políticas.
Além dos esforços é necessário haver articulação entre as diversas áreas das
prefeituras, como, por exemplo, entre as secretarias de agricultura e de educação, que
são importantes para promover o desenvolvimento local inserindo os agricultores
familiares e melhorando a alimentação escolar com a oferta de alimentos in natura.
Para tanto, Saraiva et al. (2013, p. 933) argumentam:
20
Nesse sentido, do desenvolvimento local, é de fundamental importância o reconhecimento do papel interdependente das várias secretarias do poder executivo (tanto municipal quanto estadual) relacionados ao tema, como agricultura, educação, fazenda, ou administração, entre outras. O desenvolvimento local será potencializado na medida em que o gestor público, ou EE7, consiga implementar a compra da agricultura familiar como uma ação verdadeiramente transversal dentro de políticas setoriais prevendo desafios pendentes como o tema de assessoria técnica para agricultores, infraestrutura de logística e armazenagem, diagnóstico e interação com a realidade agrícola local/ regional e, fundamentalmente, a criação de espaços ou fóruns participativos de debate e planejamento, envolvendo agricultores, gestores e escolas.
Além da articulação e da vontade política existe um conjunto de problemas que
surgem na operacionalização como Pnae, como a corrupção. Fornazieri e Belik (2012,
p.36) destacam que “...o maior problema está em romper um circuito que se mantém há
vários anos e que envolve licitações, propinas e procedimentos burocráticos incrustados
na máquina administrativa”.
Mesmo assim o relatório do IPC-IG8 (2013), realizado em parceria com o
Programa Mundial de Alimentos (PMA) da Organização das Nações Unidas (ONU),
descreve que o Pnae é um entre os poucos programas de proteção social que tem
potencial de fornecer muitos benefícios sociais, a partir de seus objetivos. Pois, além
dos impactos gerados pelo lado das crianças ao se beneficiarem da alimentação
escolar adequada, tem um grande potencial de aumentar a participação dos
agricultores familiares, se cumprido a legislação (idem).
Todavia, não é apenas a estância municipal que tem problemas a serem
superados, o agricultor familiar também tem, como apontam Avila et al. (2013: p. 105):
“A comercialização e os instrumentos a ela relacionados foram por muito tempo (e ainda são) obstáculos para uma inserção mais efetiva dos agricultores (sobretudo os familiares) no mercado. Seja pela falta de conhecimento das técnicas e estratégias de mercado, seja pela opção de ser agricultor e não comerciante que adotam muitos agricultores familiares, associadas às características intrínsecas da produção agropecuária (sazonalidade, perecibilidade, dependência climática, etc.). O “depois da porteira” sempre foi considerado um vilão para os produtores.”
7 Entidade Executora.
8 Internacional Policy Centre for Inclusive Growth (IPC –IG).
21
3 PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR
3.1 HISTÓRICO DA ALIMENTAÇÃO ESCOLAR NO BRASIL
Para dar início ao histórico da alimentação escolar no Brasil, antes é necessário
contextualizar como se iniciou a discussão a respeito do tema, em razão, da
alimentação escolar fazer parte de um tema muito mais abrangente que é o de
Segurança Alimentar e Nutricional.
Isso ocorre porque a alimentação é um direito fundamental, como dos direitos
econômicos, sociais e culturais que juntamente com os direitos civis e políticos, formam
o quadro dos Direitos Humanos, conforme a Declaração Universal dos Direitos
Humanos de 1948. Neste mesmo ano ocorreu a criação da Organização Mundial de
Saúde, três anos após a FAO – sigla na língua inglesa da Organização das Nações
Unidas para Alimentação e Agricultura, ambas dedicadas indireta ou diretamente à
questão alimentar.
A criação desses mecanismos organizacionais em nível mundial foi para
assegurar que todo Ser Humano tenha direito à alimentação adequada, portanto “o
direito humano à alimentação” está assegurado em âmbito mundial através do conjunto
dos direitos dos povos promovidos pelo Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e
Culturais, do Alto Comissariado de Direitos Humanos da Organização das Nações
Unidas (ONU, 1966), sendo reforçado através de diversas outras ações da ONU, como
ocorreu na Cumbre Mundial sobre la Alimentación (1996), a qual assegurou que os
direitos são universais e indivisíveis por alcançarem todas as pessoas indistintamente e
por considerar que nenhum desses direitos pode ser alcançado de maneira
desconectada dos demais, fazendo com que sejam também interdependentes.
As políticas públicas começaram a fazer uso explícito dessa noção a partir de
1950 (MALUF e REIS, 2013). A denominação “segurança alimentar” acrescida do
adjetivo nutricional (SAN) fica reservado ao Brasil (idem). A SAN se refere ao direito de
todo cidadão estar protegido contra a fome e desnutrição, prevenido de males
decorrentes à alimentação e preservação da cultura alimentar.
22
No Brasil o grande pioneiro da questão da SAN foi Josué de Castro, ressalvando
que na sua época não se tinha esse conceito como se tem hoje. Josué de Castro atuou
frente a diversos órgãos públicos a partir de 1940, como profissional da Fundação dos
Arquivos Brasileiros de Nutrição (1941) e posteriormente como diretor do Serviço
Técnico de Alimentação Nacional (Stan) assumiu o objetivo de desenvolver a área de
tecnologia alimentar. Em termos de organismos estatais, em 1945 o Stan é substituído
pela Comissão Nacional de Alimentação - CNA (CAISAN, 2011).
Através das campanhas realizadas por Josué de Castro em 1955, a Comissão
Nacional de Alimentação regulamenta a Campanha de Merenda Escolar (CME), sob a
coordenação do Ministério da Saúde (CASTRO, 2014).
Assim, a alimentação escolar iniciou-se como uma política pública inserida num
contexto de ações de combate à fome representado pelo Programa Nacional de
Alimentação e Nutrição - PNAN (LAMARE, 1968). Pode-se dizer que esse programa
possibilitou a criação do Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae) em 1954,
sob responsabilidade do Ministério da Saúde e sendo transferido logo em seguida, em
1955, para o Ministério da Educação e Cultura.
A criação do Pnae representou um marco importante na história brasileira devido
ao fato de passar a ser um programa federal oficial voltado para a alimentação e
nutrição de crianças e jovens escolares (ROSENBURG, 1978). No Quadro 1 há uma
linha do tempo sobre a evolução da alimentação escolar no Brasil.
23
Quadro 1 A Alimentação Escolar no Brasil.
1954 • Programa Nacional de Alimentação e Nutrição (PNAN), programa
de combate a fome.
1955 • Transferência do Ministério da Saúde para o Ministério da
Educação e Cultura
1956 • Instituído a Campanha de Merenda Escolar (CME)
1957 • Muda o nome de CME para Campanha Nacional de Merenda
Escolar (CNME)
1965
• Alterada a nomenclatura de CNME para Campanha Nacional de Alimentação Escolar (CNAE)
• Campanhas Internacionais (Norte-americanas) de combate a fome
1970 • Programa Nacional de Alimentação e Nutrição (Pronan),
responsável pela articulação de programas de desenvolvimento local;
1976 • Alimentação escolar passa a integrar o Pronan
1979 • Mudança de nomenclatura de CNAE para Pnae
1988 • Todos os alunos do ensino fundamental passam a ter direito à
alimentação escolar
1972 à 1994 • Administração centralizada
• Fortalecimento da indústria alimentícia com distribuição de em latados
24
Fonte: Elaborado pela autora, 2014.
Sob a subordinação do Ministério da Educação foi instituída em 1956 a
Campanha de Merenda Escolar (CME), que depois de um ano passou a ser
denominada de Campanha Nacional de Merenda Escolar (CNME). Essa nomenclatura
foi alterada novamente em 1965 para Campanha Nacional de Alimentação Escolar
(CNAE), quando surgiu uma série de programas de ajuda norte-americana ao Brasil,
tendo como destaques o Alimento para a Paz, financiado pela Agência dos Estados
Unidos para o Desenvolvimento Internacional (Usaid); o Programa de Alimentos para o
Desenvolvimento, voltado para o atendimento das populações carentes e à alimentação
de crianças em idade escolar; e o Programa Mundial de Alimentos (PMA) da
25
Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO/ONU) (BRASIL,
2013).
Destacam-se também nesse sentido as ações do Ministério da Saúde,
principalmente entre as décadas de 1970 e 1980, com a criação do Programa Nacional
de Alimentação e Nutrição (Pronan), que objetivava não só a melhoria da alimentação e
nutrição da população, mas também a articulação de programas no sentido de
promover o desenvolvimento local por meio de apoio aos agricultores familiares (SILVA,
1995; LAVINAS, 1998). Com isso a Alimentação Escolar, mesmo financiada pelo
Ministério da Educação e gerenciada pela CNAE, passou a integrar o Pronan em 1976.
Somente em 1979 passou a ser denominado Programa Nacional de Alimentação
Escolar (Pnae) (BRASIL, 2013).
Em 1988 foi promulgada uma nova Constituição Federal, no qual era assegurado
o direito à alimentação escolar a todos os alunos do ensino fundamental do Brasil por
meio de programas governamentais.
É interessante destacar o período de 1972 até 2002 na história da alimentação
escolar no Brasil porque ele foi caracterizado por duas fases antagônicas. Na primeira,
de 1972 a 1994, a União administrava de forma centralizada o Pnae, e se pretendia o
fortalecimento da indústria alimentícia nacional, o que levou à adoção nas merendas de
alimentos formulados, sem respeito aos hábitos alimentares regionais (SILVA, 1995). A
segunda fase, de 1994 a 2002, foi marcada pela promulgação da lei de
descentralização do Pnae a Lei nº. 8.913, de 12/07/1994, com o objetivo central de
melhorar a qualidade da alimentação e nutrição, bem como do rendimento escolar, e na
qual se promoveu a participação social por meio da efetivação dos Conselhos de
Alimentação Escolar (CAEs) (TAKAGI, 2006). Os CAEs passaram a ser responsáveis
pelo acompanhamento e fiscalização do cumprimento das diretrizes do Programa e
aplicação dos recursos, por garantir a qualidade dos alimentos, aceitabilidade dos
cardápios, receber o relatório anual de gestão do Programa e emitir parecer, aprovando
ou não a execução do Pnae (VIEIRA, 2013). A partir dessa fase o Pnae deixou de ser
um programa apenas de entrega de alimentos do Governo Federal aos estados e
municípios para transformar-se em uma ação coordenada de alimentação e nutrição,
com planejamento e diretrizes.
26
Magalhães et al. (2013) citam que devido à trajetória de expansão da cobertura
da rede básica de ensino, ocorrida entre 1980 e 2000, o acesso à alimentação escolar
foi ampliado significativamente. Mesmo assim, o acesso permaneceu dificultado até o
final da década de 1990 em comunidades onde as escolas eram mais precárias e
distantes dos locais de moradia (idem). Mudanças significativas no Programa no sentido
de ampliação da cobertura e do valor financeiro per capita repassado aos municípios
deveu-se às negociações mediadas pelo Consea (BURLANDY, 2009).
Quanto à descentralização, ocorreu efetivamente em 1998 quando a
transferência dos recursos passa a ser feita automaticamente, sem que seja necessário
firmar convênio ou qualquer outro meio, dando maior agilidade ao processo (FNDE,
2007). Nessa época (1998), o valor diário per capita da merenda era de R$ 0,13, valor
que foi mantido até 2003, apesar da inflação.
Com a descentralização, o município passa a ser o responsável pela alimentação
escolar, podendo deslumbrar diversas estratégias de melhoramento como: redução do
custo de logística, promoção do desenvolvimento local, elaboração de cardápios
baseados nos hábitos alimentares das comunidades e suas diferentes formas de
preparo e maior participação da sociedade civil, por meio do CAE.
Cabe citar que em 2001, a Medida Provisória nº 2.1789, de 28/06/2001 fez
menção pela primeira vez ao desenvolvimento da economia local, como se pode ver
abaixo nos seus artigos 6º e parágrafo único e 7º:
Art. 6° Os cardápios do programa de alimentação escolar, sob a responsabilidade dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, serão elaborados por nutricionistas capacitados, com a participação do CAE e respeitando os hábitos alimentares de cada localidade, sua vocação agrícola e preferência por produtos básicos, dando prioridade, dentre esses, aos semi-elaborados e aos in natura. Parágrafo único. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios utilizarão, no mínimo, setenta por cento dos recursos do PNAE na aquisição dos produtos básicos. Art. 7° Na aquisição dos gêneros alimentícios terão prioridade os produtos da região, visando a redução dos custos.
9 Dispõe sobre o repasse de recursos financeiros do Pnae, institui o Programa Dinheiro Direto na
escola e da outras providências.
27
Mas, foi a partir de 2003 que se sucedeu na alimentação escolar uma série de
mudanças no sentido de incorporá-la a uma nova política de SAN coordenada pelo
Programa Fome Zero, vinculado ao Ministério Extraordinário da Segurança Alimentar e
Combate à Fome (Mesa) (TAKAGI, 2006), como consta na Resolução nº 15 de 16 de
junho de 2003:
Art. 2º. O PNAE tem como objetivo suprir parcialmente as necessidades nutricionais dos alunos, com vistas a garantir a implantação da política de Segurança Alimentar e contribuir para a formação de bons hábitos alimentares.
Mesmo com a extinção do Mesa em 2004 e a transferência da administração do
Fome Zero para o Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) e sua transformação em
uma estratégia de governo, o Pnae manteve inserido no escopo da política do Fome
Zero até os dias atuais e conseguiu realizar as metas propostas no projeto inicial do
Programa (BELIK, 2013).
Do ponto de vista da atuação técnica, foi estabelecida a exigência de um
nutricionista responsável técnico pelo Pnae no município e fortaleceu-se sua atuação no
planejamento dos cardápios e processos de compra de alimentos, bem como no
acompanhamento técnico das creches e escolas.
Dentro dessa linha, em 2006 foi implementada uma das ações mais importantes
em termos de metas alimentares e nutricionais por meio da Resolução FNDE nº. 32, de
10/08/2006 (BRASIL, 2006). Essa Resolução definiu, pela primeira vez em mais de 50
anos de Programa, que não só os valores de energia e proteína, mas também os de
vitaminas e minerais, deveriam ser fornecidos em cada refeição (MEC, 2013).
Essa fase também se caracterizou pela evolução normativa do Pnae no sentido
de incentivar a diversificação das refeições com base em uma alimentação saudável,
alicerçando os fundamentos de uma das funções mais importantes do Programa, a de
promover ações de educação alimentar. Reforçaram-se as diretrizes de respeito à
vocação agrícola regional e aos hábitos alimentares típicos da localidade e da etnia,
nos casos das creches e escolas das comunidades indígenas e quilombolas (BELIK,
2013).
28
Em 2007, juntamente com o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e
Nutricional (Consea), o FNDE encaminhou proposta de projeto de lei sobre a
alimentação escolar que foi sancionada pelo Presidente da República e apresentada ao
Congresso Nacional, na qual previa, entre outras ações, o apoio explícito à agricultura
familiar por meio da compra de seus produtos, bem como a ampliação do Programa
para o ensino médio. Essa legislação representou um marco histórico na associação da
alimentação escolar com a agricultura familiar (BELIK, 2013).
Com a promulgação da Lei Federal nº 11.947/09 (BRASIL, 2009) novos avanços
ocorreram no Pnae, como sua extensão para toda a rede pública de educação básica,
incluindo os alunos do Programa Mais Educação, e de jovens e adultos, e a garantia de
que, no mínimo, 30% dos repasses do FNDE sejam investidos na aquisição de produtos
da agricultura familiar. Em 2013 houve a inclusão dos alunos que frequentam o
Atendimento Educacional Especializado (AEE), a Educação de Jovens e Adultos (EJA)
semipresencial e para aqueles matriculados em escolas de tempo integral (BRASIL,
2013).
A partir de 2003 o valor per capita foi reajustado sucessivamente, saindo do R$
0,13 para R$ 0,22 em 2006, que além das crianças já beneficiadas passou também a
atender as creches (0 a 3 anos de idade). Esse valor sofre novos reajustes em 2013,
quando as creches passaram a receber R$ 1,00 e as pré-escolas R$ 0,50. Referente
aos alunos do ensino médio e ensino de jovens e adultos (EJA) das redes públicas e
filantrópicas, esses passaram a receber cobertura em 2009. Os valores destinados a
esses alunos e também aos do ensino fundamental chega em 2013 à R$ 0,30. Quanto
aos escolares indígenas e quilombolas, também houve reajuste que passou de R$ 0,44
em 2004 para R$ 0,60 em 2010 e se mantém até os dias atuais. Além de alguns
reajustes, em 2013, também há o anúncio de mais uma cobertura por parte do governo
federal, que é a dos alunos de ensino integral (Mais Educação), tendo repasse de R$
0,90. Todos os valores citados acima são repassados por aluno/dia (FNDE, 2013).
A Tabela 5 apresenta a evolução dos valores repassados pelo FNDE para o
Pnae a partir de 1995 a 2012, dos quais, desde 2009, no mínimo 30% dos recursos
financeiros são destinados à aquisição de gêneros alimentícios da agricultura familiar.
29
Tabela 5 Evolução dos Valores dos Repasses do Fnde para o Pnae. 1995 a 2014.
Ano Recursos Financeiros (Em milhões de R$)
Alunos atendidos (Em milhões)
Valor correspondente a
30% de Aquisição da Agricultura Familiar (Em milhões de R$)
1995 590,1 33,2 -- 1996 454,1 30,5 -- 1997 672,8 35,1 -- 1998 785,3 35,3 -- 1999 871,7 36,9 -- 2000 901,7 37,1 -- 2001 920,2 37,1 -- 2002 848,6 36,9 -- 2003 954,2 37,3 -- 2004 1.025 37,8 -- 2005 1.266 36,4 -- 2006 1.500 36,3 -- 2007 1.520 35,7 -- 2008 1.490 34,6 -- 2009 2.013 47,0 603,9 2010 3.034 45,6 910,2 2011 3.051 44,4 915,3 2012 3.306 43,1 991,8 2013 3.500 43 1.050
Fonte: FNDE (2014).
Schneider et al. (2010) afirmam que essa Lei 11.947/09 foi um marco nas
políticas públicas relacionadas à Segurança Alimentar, porque ampara, explicitamente,
o agricultor familiar quando obriga as entidades executoras a utilizar no mínimo 30% do
valor remetido pelo FNDE na aquisição de gêneros alimentícios destes fornecedores,
além de inovar no que diz respeito à legislação das aquisições públicas brasileiras, que
dispensa o processo licitatório quando o fornecedor for caracterizado como agricultor
familiar (SCHNEIDER et al., 2010). Tal dispensa encontra-se no art. 14 da referida Lei:
Art. 14. Do total dos recursos financeiros repassados pelo FNDE, no âmbito do PNAE, no mínimo 30% (trinta por cento) deverão ser utilizados na aquisição de gêneros alimentícios diretamente da agricultura familiar e do empreendedor familiar rural ou de suas
30
organizações, priorizando-se os assentamentos da reforma agrária, as comunidades tradicionais indígenas e comunidades quilombolas. § 1º A aquisição de que trata este artigo poderá ser realizada dispensando-se o procedimento licitatório, desde que os preços sejam compatíveis com os vigentes no mercado local, observando-se os princípios inscritos no art. 37 da Constituição Federal, e os alimentos atendam às exigências do controle de qualidade estabelecidas pelas normas que regulamentam a matéria.
A aquisição de gêneros para a alimentação escolar com recursos do próprio
Programa pode ser viabilizada de três formas: 1) Lei de Licitações – 8.666/ 1993; 2) Lei
11.947/2009 e Resolução nº 38/ 2009 e; 3) por meio do PAA (Programa de Aquisição
de Alimentos) – Decreto 6959/2009 (Compra Direta).
O Consea (2010), em seu resumo executivo de 2010, apontou um desafio para
Pnae que é a importância dele consolidar e disseminar o seu sistema de monitoramento
e avaliação, para fazer do Programa um espaço efetivo para a promoção da
alimentação saudável e para a formação de sujeitos de direitos.
31
3.2 AQUISIÇÃO DE GÊNEROS ALIMENTÍCIOS DA AGRICULTURA FAMILIAR
PELO PNAE
Com a finalidade de regulamentar e desburocratizar o acesso de produtos
advindos da agricultura familiar, o Presidente do Conselho Deliberativo do FNDE, no
uso de suas atribuições legais, estabeleceu as primeiras normas para a execução
técnica e administrativa do Pnae e para a transferência de recursos financeiros da
União aos municípios através de Resolução Normativa.
Para melhor entendimento do conteúdo desse aparato legal, a seguir são
apresentadas definições de diversos termos:
- Entidade Executora: órgão público autorizado a receber, administrar e utilizar o
recurso repassado pelo FNDE, que são as Secretarias de Educação, sejam Estadual,
Municipal, do Distrito Federal ou das escolas federais (BRASIL, 2009).
- Entidade Articuladora: entidades representativas da agricultura familiar,
cadastrada(s) no Sistema Brasileiro de Assistência Técnica e Extensão Rural (Sibrater),
Sindicato de Trabalhadores Rurais e de Trabalhadores da Agricultura Familiar (Sintraf)
e entidades credenciadas pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) para
emissão da Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP). As entidades articuladoras
devem assessorar e articular os agricultores familiares detentores de DAP Física10 para
a elaboração do Projeto de Venda11 (BRASIL, 2013).
- Grupos Formais: empreendedores familiares rurais constituídos em
Cooperativas e Associações, que devem ter DAP Jurídica12 (BRASIL, 2009).
- Grupos Informais: agricultores familiares e empreendedores familiares que não
estão constituídos em Cooperativas e Associações (BRASIL, 2009). Conforme o art. 22
(Resolução nº 38/2009),
§ 1º Os Grupos Informais deverão ser cadastrados junto à Entidade Executora por uma Entidade Articuladora, responsável técnica pela elaboração do Projeto de Venda de Gêneros Alimentícios da Agricultura Familiar para a Alimentação Escolar conforme.
10
Documento utilizado como instrumento de identificação do agricultor familiar para acessar as políticas públicas.
11 Ver Anexo 1.
12 Documento utilizado como instrumento de identificação de organizações de agricultor familiares
para poderem acessar as políticas públicas.
32
- Licitação: a Lei nº 8.666, de 1993, ao regulamentar o artigo 37, inciso XXI, da
Constituição Federal, estabeleceu normas gerais sobre licitações e contratos administrativos
pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no
âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. (BRASIL,
2013)
Licitação é o procedimento administrativo formal em que a Administração Pública convoca, mediante condições estabelecidas em ato próprio (edital ou convite), empresas interessadas na apresentação de propostas para o oferecimento de bens e serviços. A licitação objetiva garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração, de maneira a assegurar oportunidade igual a todos os interessados e possibilitar o comparecimento ao certame do maior número possível de concorrentes (idem).
- Chamada pública:
Considera-se chamada pública o procedimento administrativo voltado à seleção de proposta específica para aquisição de gêneros alimentícios provenientes da Agricultura Familiar e/ou Empreendedores Familiares Rurais ou suas organizações. (BRASIL, 2013).
Dando continuidade à apresentação das normas técnicas que regulamentaram
ou regulamentam o Pnae, destaca-se que a primeira resolução publicada referente ao
tema foi a Resolução/CD/FNDE nº 38/2009 (BRASIL, 2009); posteriormente veio a
Resolução/CD/FNDE nº 25/2012 com a finalidade de alterar parte da redação da
resolução anterior; e, por último, foi publicada a Resolução/CD/FNDE nº 26/2013, a qual
revogou as resoluções anteriores.
Portanto, na Resolução Normativa constam as normas técnicas que
regulamentam determinada Lei, de maneira a determinar quais são os procedimentos
para se enquadrar em tal Lei. No caso do Pnae, a resolução busca regulamentar as
ações dos Nutricionistas, Secretários de Educação e como devem ser realizados os
contratos de compra para a merenda escolar.
33
3.2.1 Resolução/CD/FNDE nº 38/2009
A Resolução/CD/FNDE nº 38/2009 estabelecia que os cardápios escolares
deveriam ser planejados por uma nutricionista responsável, respeitando os hábitos
alimentares, a cultura alimentar da localidade, pautando-se na sustentabilidade e
diversificação agrícola da região e na alimentação saudável e adequada (BRASIL,
2009).
Para tanto, a nutricionista precisava priorizar os gêneros alimentícios da safra do
ano de entrega, bem como a sazonalidade e as peculiaridades da produção da
agricultura familiar. Assim, cabia a ela elaborar a demanda de gêneros alimentícios,
com quantidades definidas, a serem adquiridos da agricultura familiar pela Secretaria de
Educação do Município.
Descrita a demanda qualitativa e quantitativa de gêneros alimentícios, a mesma
é encaminhada para o Setor Financeiro do município para aprovação e posteriormente,
se aprovada, segue para a Secretaria de Responsabilidade Jurídica e Contratos, onde é
feita a redação e publicação da Chamada Pública. A divulgação da Chamada Pública
deve ocorrer em jornal de circulação local, regional, estadual ou nacional, quando
houver, além de postagem em seu sítio na internet ou na forma de mural em local
público de ampla circulação (BRASIL, 2009).
No entanto, a Resolução nº 38/2009 se restringe a mencionar que o processo
dispensa licitação e que a aquisição deve ocorrer por meio de Chamada Pública. Como
não havia modelo de Chamada Pública destinada para esse fim, o setor Jurídico, dos
municípios, adequou o Edital Licitatório de Concorrência, que segundo a Lei nº 8.666/
93 regulamenta e institui normas para licitações e contratos. Em seu art. 40 é
especificado o que deve conter no preâmbulo do edital: o número de ordem; o nome da
repartição interessada e seu setor; modalidade; regime de execução; tipo da licitação,
do local; dia e hora para recebimento da documentação e proposta, para que se possa
iniciar a abertura dos envelopes. Além disso, no corpo da proposta deve constar
obrigatoriamente os seguintes itens:
- demanda de gêneros alimentícios;
- valor total da Chamada Pública;
34
- quais e quantos seriam os pontos de entrega;
- tabela de valores ou o procedimento necessário para formulação do preço dos
produtos;
- a que grupo se destina, se seria a grupos formais ou grupos formais e informais
de agricultores familiares;
- lista de documentos necessários para a participação,
- qual a qualidade dos produtos a serem adquiridos;
- data de abertura dos envelopes com as propostas de vendas e com os
documentos;
- data e procedimento para amostragem dos produtos, para ver se atende a
qualidade citada na Chamada;
- modelo do projeto de venda (Anexo 1);
- considerações que deveriam ser levado em conta na abertura dos envelopes
para definir a entidade que entregaria os produtos; e
- modelo do contrato de prestação de serviço (BRASIL, 2013).
Para os agricultores familiares participarem da Chamada Pública, a Resolução nº
38/2009 (Quadro 2) também tinha estabelecido normas, como:
- Delimitação que a aquisição de até R$ 100.000,00 (cem mil reais) por ano deveria ser
feita de Grupos Formais e Informais e quando acima de R$ 100.000,00 (cem mil reais)
deveria ser feita diretamente de Grupos Formais;
- Determinação de como deveriam ser calculados os Preços de Referência
quando na localidade não houvesse definição de preço do PAA, pautada nos seguintes
critérios:
I. Quando a Chamada Pública for de até R$ 100.000,00 por ano:
a. média dos preços pagos aos agricultores familiares por três mercados varejistas,
priorizando a feira do produtor da agricultura familiar, se houver; ou
b. preços vigentes de venda para o varejo em pesquisa local ou regional.
II. Quando a Chamada Pública for igual ou superior a R$ 100.000,00 por ano:
a. média dos preços praticados no mercado atacadista nos doze últimos meses,
utilizando a fonte de informações de instituição oficial de reconhecida capacidade; ou
35
b. preços apurados nas licitações de compras de alimentos realizadas no âmbito da
entidade executora em suas respectivas jurisdições, desde que em vigor; ou
c. preços vigentes, apurados em orçamento, junto a, no mínimo, três mercados
atacadistas locais ou regionais;
- Limitação de R$ 9.0000,00 por Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP) no ano.
Quadro 2 Resumo das Normas da Resolução nº 38/2009 do Pnae.
Fonte: Resolução/CD/FNDE nº38/2009.
Apesar destas normas, a Resolução nº38/2009 não definia o que é uma
Chamada Pública, que segundo Becker et al. (2013) o que inicialmente se configurava
em um ambiente profícuo para interlocução e de fomento às parcerias entre distintos
segmentos, parece que se converte num campo de disputa de mercados. Essa citação
surge do estudo de caso realizado no município de Pelotas- RS, sendo reafirmado que
a prática concorrencial se dava tanto por parte das cooperativas de maior porte para
com as de menor envergadura, quanto entre os próprios pequenos empreendimentos.
Becker et al. (2013), ainda afirmam que existe uma tendência à aquisição de
gêneros alimentícios de empresas cooperativas de médio e grande portes, as quais
36
vêm sendo favorecidas por uma modalidade de mercado que deveria primar por uma
outra lógica de funcionamento.
Por outro lado, tem se o exemplo do município de Pedro Canário- ES, no qual,
segundo Aoki et al (2013), foi implantada uma estratégia interinstitucional envolvendo
os agricultores familiares, agentes de desenvolvimento rural e gestores públicos, aliada
a articulações com instituições públicas e da sociedade civil, culminando com 39
famílias de agricultores familiares entregando para o Pnae, e também, em uma
comissão de apoio ao Pnae composta por representantes das Secretarias Municipais
de Agricultura, Educação, Saúde e Finanças, de seus setores da Alimentação Escolar,
Licitação, Compras e Vigilância Sanitária, do Conselho de Alimentação Escolar e do
Incaper (Instituto Capixaba de Pesquisa, Assistência Técnica e Extensão Rural) local.
3.2.2 Resolução/CD/FNDE nº 25/ 2012
Em 16 de julho de 2012, o FNDE publica a Resolução nº 25 que altera a redação
dos artigos 21 e 24 da Resolução nº 38 de julho de 2009 (BRASIL, 2013).
Referente ao artigo 21 foi acrescentado que além dos meios de divulgação da
Chamada Pública, já citados anteriormente, também era necessário divulgar em rádios
locais e no sítio eletrônico da Rede Brasil Rural.
Já o artigo 24 amplia o valor do limite individual de venda do Agricultor Familiar e
do Empreendedor Familiar Rural para alimentação escolar que passa a ter o valor
máximo de R$ 20.000,00 por DAP/ano.
3.2.3 Resolução/CD/FNDE nº26/2013
As duas Resoluções citadas são revogadas a partir da publicação da
Resolução/CD/FNDE nº26/2013, a qual passa a definir novas normas para a execução
do Pnae (BRASIL, 2013), em 26 de Julho de 2013.
Nessa nova Resolução, que se encontra em vigência, é possível identificar
mudanças significativas como a definição do termo Chamada Pública:
37
Considera-se chamada pública o procedimento administrativo voltado à seleção de proposta específica para aquisição de gêneros alimentícios provenientes da Agricultura Familiar e/ou Empreendedores Familiares Rurais ou suas organizações. (BRASIL, 2013).
Também modifica o fator limitante da participação de Grupos Informais e
Formais, passando a ser considerado o valor total repassado pelo FNDE para a
execução do Pnae, que deverá ser superior a R$ 700.000,00 (setecentos mil reais) por
ano - para optar por apenas proposta de organizações com DAP Jurídica. Isso significa
que municípios que têm repasse até R$ 700.000,00/ano podem aceitar proposta de
Grupos Informais e de Grupos Formais, assim agricultores familiares que não
participam de Cooperativas e Associações podem realizar propostas de venda por meio
da Entidade Articuladora, abrangendo maior quantidade de agricultores de uma mesma
localidade.
Essa mudança permite que pequenos agricultores não organizados em
associação ou cooperativa participem do processo e venham a se inserir nesse
mercado, fortalecendo, assim, os agricultores do município, o comércio local e
proporcionando um alimento fresco e local para as escolas atendidas.
Quantos aos preços, a Resolução nº26/2013 cita que deverá considerar todos os
insumos exigidos na Chamada Pública, tais como despesas com frete, embalagens,
encargos e quaisquer outros necessários para o fornecimento do produto (BRASIL,
2013). Apresenta também que a prioridade para escolha das propostas, deve seguir a
seguinte ordem de desempate:
I – os fornecedores locais do município;
II – os assentamentos de reforma agrária, as comunidades tradicionais indígenas
e as comunidades quilombolas;
III – os fornecedores de gêneros alimentícios certificados como orgânicos ou
agroecológicos, segundo a Lei nº 10.831, de 23 de dezembro de 2003;
IV – os Grupos Formais (organizações produtivas detentoras de Declaração de
Aptidão ao Pronaf – DAP Jurídica) sobre os Grupos Informais (agricultores familiares,
detentores de Declaração de Aptidão ao Pronaf – DAP Física, organizados em grupos)
e estes sobre os Fornecedores Individuais; e
38
V – organizações com maior porcentagem de agricultores familiares e/ou
empreendedores familiares rurais no seu quadro de sócios, conforme DAP Jurídica.
No Quadro 3, é possível ver de maneira resumida quais foram as mudanças ocorridas
pela presente Resolução.
Quadro 3 Síntese de modificações da Resolução nº 26/2013 do Pnae.
Fonte: Resolução/CD/FNDE nº26/2013, adaptada pelo autor.
No capítulo anterior pudemos ver que o recurso, hoje, é coordenado de forma
descentralizada, sendo repassado do FNDE para as Entidades Executoras dos
Estados, Munícipios e o Distrito Federal, no caso as Secretaria de Educação. No
entanto, não foi demonstrado como se dá o processo, pelo fato que era necessário
conhecer as Resoluções para compreensão do percurso do recurso.
Para que a Entidade Executora tenha recurso no início do ano letivo é necessário
que a Secretaria de Educação dos Estados, Municípios e do Distrito Federal tenham
enviado os dados oficiais de matrículas para o Censo Escolar realizado pelo Ministério
da Educação, entre o término e início dos anos letivos.
Define o que é: Chamada Pública
•Considera-se chamada pública o procedimento administrativo voltado à seleção de proposta específica para aquisição de gêneros alimentícios provenientes da Agricultura Familiar e/ou Empreendedores Familiares Rurais ou suas organizações.
Modifica o fator limitante da participação dos grupos: Grupos
•deverá ser superior a R$ 700.000,00/ano - para optar apenas por proposta de organizações com DAP Jurídica;
•até R$ 700.000,00/ano pode aceitar proposta de Grupos Informais e de Grupos Formais.
Acrescenta os insumos Preços
•deverá considerar todos os insumos exigidos na Chamada Pública, tais como despesas com frete, embalagens, encargos e quaisquer outros necessários para o fornecimento do produto.
Critérios de desempate: Propostas
•Prioridade para os agricultores municipais.
39
Com esses dados é calculado o montante destinado à execução do Pnae, sendo
de responsabilidade do FNDE a transferência do recurso, que é feito de forma
automática, sem necessidade de convênio, ajuste, acordo ou contrato, mediante
depósito em conta corrente específica (BRASIL, 2009). Esses recursos são repassados
em parcelas para os Estados, Municípios e o Distrito Federal.
Com o recurso disponibilizado, a nutricionista do município recebe o aval do setor
financeiro da Prefeitura para elaboração do cardápio e solicitação de compra de
gêneros alimentícios, tendo total responsabilidade em elaborar um cardápio que
respeite os hábitos alimentares e inclua alimentos produzidos no município e entorno.
Elaborado o pedido de compras, esse é encaminhado para o financeiro para que
o mesmo solicite processo licitatório, visto que no caso da agricultura família é chamada
pública.
Após a emissão dos contratos de fornecimento e início das entregas, o setor
financeiro monitora a quantidade de produtos através de romaneios entregues às
Unidades de Ensino no ato da entrega dos produtos, o qual possibilita ao setor efetuar
pagamentos aos fornecedores a partir da quantia entregue no referido mês.
Esses fornecedores podem ser agricultores familiares individuais ou, associações
e ou cooperativas. No caso de agricultores familiares individuais, o pagamento é
efetuado na conta corrente do indivíduo, a qual foi apresentada no projeto de venda e
posteriormente confirmada em contrato.
Mas se for associação ou cooperativa, o pagamento não vai direto para o
agricultor, antes é depositado na conta corrente da organização, a qual tem por
responsabilidade efetuar o pagamento dos agricultores que realizaram o fornecimento
de mercadoria.
Fica a cargo do CAE fiscalizar se os alimentos chegam aos alunos e sua
qualidade, e também se a prestação de contas apresentada pela Secretaria de
Educação confere com os contratos firmados e com a quantia de recurso repassado
pelo FNDE. Para a aprovação da prestação de contas o CAE precisa assinar que
concorda com os documentos apresentados, para assim, encaminhar ao FNDE para
nova averiguação.
40
Quadro 4 Fluxograma de operacionalização do Pnae: do repasse financeiro do FNDE até a aquisição dos gêneros alimentícios da agricultura familiar.
Fonte: Lei 11.947/2009; Resolução/CD/FNDE nº26/2013; Pesquisa de Campo, 2014.
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Censo Escolar
CAE E FNDE: SUPERVISÃO
Liberação do
recurso
Gestão
Municipal
Fornecedores da
Agric. Fam.
Secretaria de Educação
Relatório do número
de alunos da rede
pública, realizado no
final de cada ano.
FNDE
Contabilização de recurso
por município, com base
no relatório apresentado;
Liberação da 1ª parcela do
recurso de um total de 4
parcelas no ano.
Financeiro da Secretaria de
Educação
Confere valor dos
repasses;
Autoriza compras;
Controla e Efetua
pagamento de
fornecedores.
Associações/
Cooperativas
Confere recebimento;
Efetua o pagamento
dos Agricultores
Familiares ;
Controla o empenho
da organização.
Fase de elaboração do
cardápio escolar
Fase de
compra
Fase de gestão do
serviço de
alimentação
Liberação de recurso;
Chamada Pública;
Seleção de Propostas;
Assinatura do Contrato;
Amostra dos produtos no momento
da entrega para verificação da
qualidade;
Assinatura dos romaneios de
recebimento e entrega;
Liberação para distribuição dos
produtos nas escolas.
Elaboração das receitas;
Levantamento dos produtos
hortifrutigranjeiros de
produção local;
Elaboração da lista de itens
para compra.
Nutricionista Responsável
Comissão de Compra
Diretor de Finanças
Equipe Jurídica
Fornecedores
Organizações de Agricultores
Familiares/ Agricultores
Familiares
Amostragem
Nutricionista / Técnica de
Nutrição
Fornecedores
Equipe responsável pela entrega
dos produtos nas escolas
41
3.2.4 Experiências Internacionais
O Brasil não é o único País a realizar políticas públicas de SAN que visam o
desenvolvimento da agricultura familiar aliado à alimentação escolar. Existem
experiências como o Qali Warma no Perú, o Programa de Alimentación Escolar (PAE)
do Equador, e também o Eat Healthy, Live Healthy dos Estados Unidos, dentre outros.
O programa Qali Warma foi criado em 2011, após o governo peruano decidir
dividir em várias linhas de trabalho o Programa Nacional de Asistencia Alimentaria
(Pronaa) que era realizado há anos no país e atendia diferentes públicos, como
crianças de 0 a 3 anos, gestantes, alunos de creches e do ensino básico, restaurantes
populares e populações em situações de risco.
A ideia era que o Qali Warma fosse um programa que concedesse uma
alimentação escolar adequada, com o objetivo de melhorar a atenção das crianças na
sala de aula, dando melhor assistência e condições de permanência, como também
promover hábitos alimentares mais saudáveis (CEPAL, 2013). No início o programa
buscou atender as escolas que já eram atendidas pelo Pronaa e levar a alimentação
escolar nas regiões mais pobres.
Para sua execução foram implantadas ações em 8 regiões alimentares, nas
quais se respeitam os costumes da população e não a parte administrativa, com isso as
receitas dos pratos tradicionais passaram a ser utilizados no programa afim de que o
hábito alimentar da localidade fosse preservado.
Além da valorização cultural, o programa proporcionou a integração de diferentes
atores, a partir da criação de diversos comitês, que integram o sistema de gestão do
Qali Warma (Figura 2).
Portanto, a gestão do Qali Warma se constitui num mecanismo de gestão que
envolve a participação organizada e de cooperação entre os atores da sociedade civil,
setores públicos e privados com o objetivo de promover um serviço de qualidade aos
alunos (QALI WARMA, 2010).
42
Figura 2 Fluxograma ilustrativo da Gestão do Qali Warma.
Fonte: Qali Warma, 2010.
Já o Programa de Alimentación Escolar (PAE), do Equador, foi criado em 1989,
mas apenas em 2007 iniciou o debate sobre a eficiência e eficácia do programa, com
uma visão muito crítica do Ministério da Saúde alegando que a desnutrição não é
causada por falta de energia e sim por falta de proteínas, micronutrientes e vitaminas
(CEPAL, 2013). A partir do debate, o PAE que era executado desde 1989 passa por
alterações em 2007, como a mudança do cardápio e retirada do almoço da educação
inicial e da educação básica. No entanto, a gestão do PAE continuou centralizada o que
fez com que a agricultura familiar e o processo de articulação de compra institucional
não encontraram facilidades.
Para tanto, a vinculação de compras institucionais com a agricultura familiar virou
estratégia dos Serviços de Desenvolvimento Infantil, que possui mais de três mil centros
que cuidam e alimentam crianças de 3 a 6 anos. Nesse caso a compra da agricultura
familiar ocorre de forma descentralizada, o que facilita a aquisição dos produtos
próximos aos centros educacionais.
No entanto, segundo o relatório da Cepal – Comissão Econômica para América
Latina e Caribe (2013), a situação da alimentação dos escolares voltou a ser objeto de
grandes discussões, principalmente referente ao cardápio, onde o Ministério da Saúde
43
equatoriano pleiteava a mudança integral do mesmo e com isso enquadrar a política de
produção, a política de inclusão econômica e de combate a pobreza, sendo o agricultor
uma das ferramentas de combate a pobreza.
Em Gana, Morgan e Sonnino (2008) descrevem que as compras institucionais
servem de estratégias de desenvolvimento das regiões rurais e da melhoria da
alimentação. O Programa de Alimentação Escolar de Gana, chamado “Ghana School
Feeding Programme” (GSFP) lançado em 2006, possui como objetivos centrais: reduzir
a fome e desnutrição; aumentar a matrícula escolar, frequência e retenção e
impulsionar a produção doméstica de alimentos.
No entanto, o processo de aumentar a produção depende de um reconhecimento
social enraizado e romper com as aquisições como as doações que podem dificultar o
programa (MORGAN e SONNINO, 2008). Isso ocorre em virtude da oferta ser
transcendente por agricultores familiares pobres, que necessitam de assistência técnica
e extensão rural antes de aumentar sua produção.
Essas experiências internacionais demonstram que outros países como o Brasil
estão buscando estratégias para melhorar as condições de vida dos agricultores
familiares como também de assegurar a alimentação e nutrição das crianças do país.
44
4 METODOLOGIA
Para analisar os entraves existentes na execução de uma política pública, faz-se
necessário conhecer o ambiente do qual os programas, planos ou projetos desta
política fazem parte, ou seja, como se dão as relações entres os diferentes atores e
instâncias desde sua implementação.
Nesse sentindo, para consecução dos objetivos propostos, estudou-se sobre os
entraves enfrentados pelos dois principais agentes de implantação e execução do Pnae
em nível municipal: as organizações formais de agricultores familiares e a estrutura
institucional do município de Itapeva responsável pela execução do programa.
Para tanto, a pesquisa adotou a avaliação por triangulação de métodos, a qual
consiste em valorizar a utilização de diferentes metodologias para se avaliar programas
ou projetos, buscando o comprometimento dos sujeitos avaliados e o aperfeiçoamento
de suas instituições (MINAYO et al, 2005), o que possibilita, segundo Marcondes e
Brisola (2014),
“...adotar um comportamento reflexivo-conceitual e prático do objeto de estudo da pesquisa sob diferentes perspectivas, o que possibilita complementar, com riqueza de interpretações, a temática pesquisada, ao mesmo tempo que possibilita que se aumente a consistência das conclusões.”
No que tange à coleta de dados, foram utilizadas quatro técnicas de pesquisa no
presente trabalho: pesquisa bibliográfica, análise documental, entrevistas
semiestruturadas e questionário, visto que a abordagem da triangulação, permite que o
pesquisador utilize de três técnicas ou mais para ampliar o universo informacional
relacionado à pesquisa (MARCONDES e BRISOLA, 2014).
A pesquisa bibliográfica e a análise documental fizeram parte da
contextualização histórica e espacial da pesquisa, porque, segundo Gil (1994), “a
pesquisa bibliográfica possibilita um amplo alcance de informações, além de dados
dispersos em inúmeras publicações, auxiliando também na construção, ou na melhor
definição do quadro conceitual que envolve o objeto de estudo proposto”. No caso,
aumentar o conhecimento empírico a respeito do município de Itapeva e suas
45
atividades agropecuárias, a adoção de políticas públicas para o setor agropecuário,
particularmente para os agricultores familiares, a adoção do Pnae e a obrigatoriedade
de compra da agricultura familiar, por fim, experiências internacionais de compras
governamentais para a alimentação escolar, ou seja, a busca de compreender a relação
do Estado com a produção local e os consumidores institucionais.
Na análise documental é considerado documento qualquer material escrito que
se constitua como fonte de informação (GODOY, 1995), que no caso desta pesquisa
foram: Edital de Chamada Pública, Prestação de Contas da Secretaria de Educação,
relatórios de pedidos mensais de alimentos realizados pela Secretaria de Educação.
Esses documentos tiveram por propósito identificar e selecionar informações
importantes e proporcionar melhor condição de compreender como ocorreu o processo
de execução local do programa.
As entrevistas semiestruturadas foram realizadas com diversos atores que atuam
na execução do Pnae. Para Duarte (2004), essa técnica de pesquisa é de grande valia
quando se deseja conhecer em profundidade determinado contexto, onde os conflitos e
contradições não estão aparentes. As entrevistas foram gravadas, com autorização,
para posterior transcrição. Essa etapa possibilitou a coleta de informações detalhadas
da realidade, a partir de estabelecido vínculo entre pesquisador e pesquisado, que
expressa o grau de confiabilidade do método (RICHARDSON, 1999).
Como foram diversos atores, os roteiros de entrevistas foram elaborados de
maneira que contemplassem a todos com suas respectivas peculiaridades, ao mesmo
tempo em que se alcançasse o objetivo proposto na pesquisa. Para o exame crítico dos
documentos e das entrevistas foi empregada a técnica de análise de conteúdo, que
permitiu a realização de interpretações e inferências sobre cada discurso (PIMENTEL,
2001).
Também se utilizou, no presente trabalho, a aplicação de questionários aos
associados das organizações, selecionados por amostragem intencional, o qual
permitiu conhecer suas opiniões a respeito do programa e se existem dificuldades em
acessá-lo. Quanto à análise dos dados utilizou-se o software de planilha Microsoft®
Excel 2010 para digitalização dos questionários em planilhas e posterior geração de
46
estatística descritiva como frequências que possibilitassem responder as questões
norteadoras da pesquisa.
4.1 ANÁLISE DOCUMENTAL
A partir da técnica de análise documental é possível reunir materiais que tinham
por natureza ser uma fonte primária de dados, buscando-se extrair algum sentido deles
ou atribuir-lhes algum valor (RAUPP e BEUREN, 2006).
Nessa etapa, focou-se a seleção de documentos institucionais de onde pudesse
ser extraída uma perspectiva histórica de como o Pnae foi e é operacionalizado no
município de Itapeva.
Esses documentos foram organizados em três grupos, um composto de Editais
de Chamada Pública para aquisição de gêneros alimentícios da agricultura familiar,
publicados pela prefeitura municipal de Itapeva, por esses editais tratarem de um
processo jurídico de compras e neles estarem estabelecidos os trâmites para
participação, como também os itens e as quantidades adquiridas.
No segundo grupo, estavam os empenhos realizados pela prefeitura para a
aquisição dos alimentos da agricultura familiar, que permitem saber quantas
organizações foram responsáveis pela distribuição dos gêneros alimentícios e quais os
valores, em reais, destinados a elas.
Em seguida, tem-se o grupo das notas fiscais pagas pela prefeitura, as quais
possibilitaram saber o quanto foi comprado de fato, em qual período, a quantidade de
produtos, e se todos os itens solicitados na chamada pública foram adquiridos pela
prefeitura. Para tanto, os documentos foram separados por empenhos, anos e
organização de agricultores.
A obtenção de todos os documentos se deu através do sitio institucional do
município (www.itapeva.sp.gov.br), sendo uma tarefa árdua reunir todos eles, visto que
tais dados não estavam disponíveis de maneira aparente e de fácil localização.
Para o exame dos documentos foi realizada compilação de dados e informações
publicadas em jornais do município, em artigos, com o intuito de identificar como
ocorreu a execução do programa no que tange a obrigatoriedade de aquisição de
47
gêneros alimentícios da agricultura familiar. Isso permitiu que fossem realizadas
interpretações e inferências sobre como foi conduzido o processo.
4.2 ENTREVISTAS SEMIESTRUTURADAS
Com as entrevistas semiestruturadas buscou-se um aprofundamento da
realidade estudada, para responder de forma mais diretiva os objetivos definidos, as
quais seriam inviáveis sem a análise documental e a pesquisa bibliográfica, visto que
elas possibilitaram identificar as instâncias municipais responsáveis pela execução do
programa e para quais atores sociais o programa estava destinado no referente
município.
Com base nesse paradigma, é importante que a análise seja conduzida a partir
do ponto de vista do ator da ação e não do observador. Dessa forma buscou-se
compreender como os atores da ação interpretam o ambiente onde atuam (ALENCAR,
2002), e como cada sujeito entrevistado percebe e atribui significado à sua realidade,
permitindo compreender a lógica que define as relações dentro de um determinado
grupo (DUARTE, 2004).
Sabendo-se quem eram os responsáveis pela execução do programa e quais os
atores sociais envolvidos, foi possível elaborar o Quadro 5, no qual consta a relação de
entrevistados da pesquisa, com seus referentes cargos e funções.
48
Quadro 5 Relação de Entrevistados da Pesquisa.
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados da pesquisa, 2014.
Entrevistado Setor/ Organização Função
Secretário 1 Secretaria de Educação Secretária de Educação
Servidor Público 1 Secretaria de Educação Diretora do Departamento de Alimentação Escolar
Servidor Público 2 Secretaria de Governo e Negócios Jurídicos
Presidente de Sessões de Processos Licitatórios
Servidor Público 3 Secretaria de Governo e Negócios Jurídicos
Funcionária responsável pela elaboração da Chamada Pública
Secretário 2 Secretaria de Agricultura e Abastecimento
Secretário de Agricultura e Abastecimento
Servidor Público 4 Secretaria de Educação Diretor do Departamento de Finanças
Terceiro Setor 1 Sindicato Rural Diretor
Terceiro Setor 2 Fundação Itesp Analista de Desenvolvimento
Controle Social 1 CAE Presidente
Organização 1 Associação Agropecuária Nova Esperança
Presidente
Organização 2 Associação dos Produtores Rurais Quilombos do Jaó
Presidente
Organização 3 Associação de Produtores Rurais do Bairro do Avencal do Município de Itapeva
Presidente
Organização 4 Associação de Produtores do Taquari Mirim se localiza em um bairro rural de Itapeva
Vice-Presidente
Organização 5 Cooperativa de Produtores Orgânicos (Cooperorgânica)
Presidente
Organização 6 Cooperativa dos Produtores de Itapeva e Região (Coopeva)
Técnico Agropecuário
Organização 7
Cooperativa dos Assentados de Reforma Agrária e Pequenos Produtores da Região de Itapeva (Coapri)
Diretor de Projetos
Organização 8 Associação dos Apicultores de Itapeva
Presidente
Servidor Público 5 Secretaria de Agricultura e Abastecimento
Técnico da Secretaria da Agricultura – Engenheiro Agrônomo
Servidor Público 6 Secretaria de Educação Técnica em Nutrição
Merendeira 1 Secretaria de Educação Merendeira - escola rural
Merendeira 2 Secretaria de Educação Merendeira - escola urbana
Merendeira 3 Secretaria de Educação Merendeira - escola quilombola
Merendeira 4 Secretaria de Educação Merendeira - escola de assentamento
49
Antes da realização das entrevistas foram elaborados e testados roteiros prévios.
Durante esse procedimento averiguou-se a necessidade de se ter diversos roteiros,
sendo um para cada grupo de atores de mesma função, levando em consideração o
fato de serem diversos sujeitos com diferentes vivências a respeito do programa. Tais
entrevistas foram realizadas no período de dezembro de 2013 a outubro de 2014.
Por essa razão, quando da análise das entrevistas realizadas, optou-se pela
análise de conteúdo, onde os conteúdos coletados e organizados passam
primeiramente pela etapa do recorte, na qual os relatos são decompostos para em
seguida serem recompostos para melhor expressar sua significação, pois os recortes
devem alcançar o sentido profundo do conteúdo. Os elementos assim recortados vão
constituir as unidades de análise, ditas também unidades de classificação ou de registro
(LAVILLE & DIONNE, 1999, p. 216).
No caso, optou-se por trabalhar com categorias. Segundo Laville e Dionne
(1999), um bom conjunto de categorias devem ser pertinentes, tão exaustivas quanto
possíveis, não demasiadas, precisas e mutuamente exclusivas e onde cada pergunta
foi posto ao crivo dos critérios gerais da análise, para escolher a categoria que melhor
lhe conviesse (idem).
Ao todo foram 5 categorias de análise, que permitiram o aprofundamento da
visão e interpretação que os entrevistados têm da realidade estudada: histórico,
jurídico, comercial, cardápio, logística. No Apêndice A encontram-se os roteiros de
entrevistas realizados com os diversos atores.
50
4.3 QUESTIONÁRIOS
Para que fosse possível realizar a aplicação do questionário junto aos
agricultores familiares foi necessário delimitar uma amostra, porque segundo
Richardson (1989) é impossível obter informações de todos os elementos sobre o que
se deseja estudar.
Para Richardson (1999, p. 158), amostra é “qualquer subconjunto do conjunto universal
ou da população”, mas para Marconi e Lakatos (2005) amostra é uma parcela da
população selecionada de acordo com o universo de estudo.
As amostras são divididas em dois grupos: amostras probabilísticas e amostras
não probabilísticas (RICHARDSON, 1999). Nas amostras probabilísticas as unidades
amostrais são escolhidas ao acaso, enquanto que amostragem não probabilística confia
na avaliação do pesquisador, que para Laville e Dionne (1999, p. 170), “sua qualidade,
contudo, é desigual e a generalização das conclusões mostra-se delicada,
principalmente porque é impossível medir o erro da amostragem”.
O grupo de amostragem é subdividido em acidental ou intencional, de modo que
“amostra acidental é um subconjunto da população formado pelos elementos que se
pôde obter, porém sem nenhuma segurança de que constituam uma amostra exaustiva
de todos os possíveis subconjuntos do universo” (RICHARDSON, 1999, p. 160).
Quanto que na amostra intencional,
Os elementos que formam a amostra relacionam-se intencionalmente de acordo com certas características estabelecidas no plano e nas hipóteses formuladas pelo pesquisador. Se o plano possuir características que definam a população é, necessário assegurar a presença do sujeito-tipo. Desse modo, a amostra intencional apresenta-se representativa do universo. (...) (RICHARDSON, 1999, p. 161).
Definiu-se que a melhor opção para aplicação de questionários no contexto
dessa pesquisa era a utilização de uma amostra intencional, que buscou ter a seguinte
proporção: quatro agricultores por organização, sendo três questionários com alguém
que participava do programa e um questionário com um agricultor que não participava
do programa, o que comporia uma amostra 32 questionários de agricultores. No
51
entanto, quando da realização da pesquisa, não foi possível cumprir esta meta pois
verificou-se que três das associações não participam do Pnae e assim foram aplicados
26 questionários a agricultores. A amostra ficou definida conforme explicitado no
Quadro 6, que consta em quais organizações foram aplicados os questionários e a
proporção de entrevistados em cada uma delas segundo o critério de participação ou
não no Pnae.
Quadro 6 Número de Questionários Aplicados Segundo a Organização de Agricultores Selecionada pela Pesquisa.
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados da pesquisa, 2014.
Organização Participa do
Pnae Não participa
do Pnae
Associação Agropecuária Nova Esperança 0 3
Associação dos Produtores Rurais Quilombo do Jaó, situada no Quilombo Jaó 0 3
Associação de Produtores Rurais do Bairro do Avencal do Município de Itapeva 2 2
Associação de Produtores do Taquari Mirim se localiza em um bairro rural de Itapeva 0 1
Cooperativa de Produtores Orgânicos (Cooperorgânica) 2 2
Associação do Apicultores de Itapeva 3 1
Cooperativa dos Assentados de Reforma Agrária e Pequenos Produtores da Região de Itapeva (Coapri) 3 1
Cooperativa dos Produtores de Itapeva e Região (Coopeva) 2 1
52
5 RESULTADOS
Neste capítulo encontram-se os resultados e as análises realizadas com os
dados obtidos a partir da aplicação dos instrumentos metodológicos propostos, que
foram: análise documental, entrevista semiestruturada e questionários, afim de
contemplar os objetivos da pesquisa.
Para tanto, este capítulo dos resultados inicia-se com a apresentação da
estrutura institucional da Prefeitura de Itapeva no que se refere ao Pnae, seguida de
uma breve descrição das organizações de agricultores familiares regulares no
município. Isso se faz necessário para a compreensão dos demais temas de análise
deste capítulo.
Após conhecer a estrutura institucional e as organizações, apresenta-se os
resultados da análise documental, onde se encontram os detalhes dos documentos
pesquisados e suas contribuições para essa pesquisa.
Posteriormente, descreve-se os resultados das entrevistas semiestruturadas, que
estão separadas por categorias, a fim de compreender a visão de cada entrevistado em
determinado assunto.
Por fim, tem-se a análise dos questionários aplicados à amostra intencional, que
demonstra se a participação das famílias no Programa auxiliou na segurança alimentar,
proporcionando diversificação da produção, melhoria no consumo, bem como suas
opiniões a respeito de como foi e é aplicado o Pnae no município de Itapeva.
53
5.1 OS ATORES INSTITUCIONAIS DO PNAE EM ITAPEVA: ESTRUTURA
MUNICIPAL E ORGANIZAÇÕES DE AGRICULTORES
5.1.1 Estrutura Institucional da Prefeitura de Itapeva para Operacionalização do
Pnae
A prefeitura de Itapeva tem sob sua administração 71 unidades escolares,
distribuídas nas áreas rural e urbana. Sendo 19 Escolas Municipais de Educação
Infantil (Emei), 26 unidades de Ensino Fundamental I, 15 unidades de Ensino
Fundamental II, 10 unidades de Ensino Médio e 1 Centro Multidisciplinar, que
totalizavam 16.427 alunos na rede pública no ano de 2014.
Para poder assegurar uma alimentação de qualidade para tantos alunos, a
prefeitura tem em seu quadro de colaboradores, 259 merendeiras, sob a
responsabilidade de 5 técnicas em nutrição. No momento da pesquisa não havia
nenhuma nutricionista no quadro de funcionários da Secretaria de Educação, sendo a
nutricionista da área de saúde que estava despachando os documentos referentes à
alimentação escolar.
Os alimentos servidos nas escolas públicas do município seguem um
fluxograma, exposto na Figura 3, que no caso da prefeitura de Itapeva inicia com o
repasse do recurso pelo FNDE para a Secretaria de Educação, que é a entidade
Executora do Pnae no município. Dentro dessa Secretaria há diversos setores que
respondem por diferentes áreas da Educação, sendo que o Departamento de
Alimentação Escolar é o que responde pelo Pnae. Sob sua responsabilidade estão os
técnicos de nutrição e tem por obrigação prestar conta de todas as transações
financeiras ao Departamento Financeiro da Secretaria que, por sua vez, presta contas
ao CAE, o qual irá dizer se aprova ou não a prestação de contas referente aos gêneros
alimentícios adquiridos pela Secretaria.
A fim de aprimorar a aquisição de gêneros alimentícios para as Unidades
Escolares, o Departamento de Alimentação passou a interagir com a Secretaria de
Agricultura e Abastecimento e com a Secretaria de Negócios Jurídicos, visto que a
relação com a Secretária de Negócios Jurídicos é obrigatória, uma vez que são os
54
responsáveis pela formulação do edital de chamada pública, seguido de publicação nos
meios de comunicação local, acompanhamento do processo de abertura das propostas
e redação dos contratos para assinatura. Quanto à Secretaria de Agricultura e
Abastecimento, esta passa a atuar como intermediador entre as organizações de
agricultores familiares e as Secretarias de Educação e de Negócios Jurídicos.
FIGURA 3 FLUXOGRAMA DO PNAE EM ITAPEVA
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados da pesquisa 2014.
5.1.2 Organizações de Agricultores Familiares
No momento da pesquisa de campo, identificou-se que algumas organizações
estavam surgindo dentro do município e outras se encontravam em processo de
formação ou de reconstituição, com isso optou-se por trabalhar apenas com as
organizações já consolidadas. Portanto, fizeram parte da pesquisa aquelas
55
organizações que possuíam DAP Jurídica na época de sua realização, sendo que no
decorrer da pesquisa uma organização deixou de ter DAP e outra que não estava na
lista adquiriu este documento.
Assim, a pesquisa interagiu com 8 organizações: Associação Agropecuária Nova
Esperança; Associação dos Produtores Rurais Quilombo do Jaó; Associação de
Produtores Rurais do Bairro do Avencal do Município de Itapeva; Associação de
Produtores do Taquari Mirim; Cooperativa de Produtores Orgânicos (Cooperorgânica);
Cooperativa dos Assentados de Reforma Agrária e Pequenos Produtores da Região de
Itapeva (Coapri), Cooperativa de Produtores de Itapeva e Região e Associação do
Apicultores de Itapeva.
Associação Agropecuária Nova Esperança, está localizada no Assentamento
Pirituba, Agrovila IV. Sua formação jurídica ocorreu no ano de 2010, a partir da união
familiar para se adquirir financiamentos e melhorar a renda. Iniciaram com 17 sócios,
sendo 10 com DAP Individual. Atualmente, contam com 13 sócios e 10 DAPs
Individuais.
A gestão da Associação é de responsabilidade de algum membro da família, não
sendo permitida a sucessão de gestão por membros externos à família. O que facilita a
coordenação e distribuição de trabalho.
Quanto à produção, esta é realizada de forma coletiva, tanto no cultivo de grãos
como na produção leiteira. Para desenvolver a produção de grãos realizaram diversos
investimentos para obtenção de máquinas e tecnologias que aumentassem a produção
e, em consequência a renda.
Já na parte de leiteria, trabalham com equipamentos de última geração, que
possibilitam realizar ordenha mecânica, sem interferência humana, e ter um plantel com
ótimo padrão de produção.
A comercialização da maior parte dos produtos ocorre por meio de intermediários
para o mercado convencional, sendo destinada pequena parte para o mercado
institucional via PAA- Formação de estoque13.
13 “É uma das modalidades do PAA, que possibilita às organizações da agricultura familiar obter
recursos para a aquisição de produtos da safra vigente, próprios para o consumo humano, com o objetivo
56
Atualmente, a DAP Jurídica da organização é utilizada para acessar o PAA, e
eles não comercializam pelo Pnae.
Associação dos Produtores Rurais Quilombo do Jaó, está localizada no
Quilombo Jaó. Ela foi constituída pela necessidade de registro da terra no nome de
todos os descendentes, e assim a maioria das famílias que mora no quilombo é
associada, totalizando 53 famílias.
Como a terra é coletiva, cada família tem uma pequena área para utilizar da
forma que desejar e há um espaço para o plantio coletivo em prol da Associação e de
todos da comunidade, destinado ao plantio de grãos (arroz, feijão, soja e milho). Nas
pequenas áreas individuais as famílias desenvolvem o cultivo de hortaliças orgânicas
para comercializar no mercado institucional PAA – Doação Simultânea14; quanto ao
Pnae, eles ainda não começaram a comercializar.
Associação de Produtores Rurais do Bairro do Avencal do Município de Itapeva,
está localizada no bairro do Avencal, a 59 km do Centro de Itapeva. Iniciou suas
atividades no ano de 2005, mas passou a existir de fato em 2007, quando passou a
atuar sozinha, sem a dependência de terceiros para tomada de decisões e realizações
de atividades administrativas. Seus sócios, atualmente, não se restringem apenas ao
Bairro do Avencal e sim a todo o município de Itapeva, fato que obriga a centralizar as
reuniões e demais atividades no Centro do município. São ao todo 250 sócios.
A Associação é formada por agricultores familiares, com os mais diversos tipos
de produção, como pecuária, hortifrutigranjeiros, apicultura, doces em compota. Por
conta dessa diversidade a busca por mercados para inserção dos produtos é grande,
muitos produtos se perdem no campo, uma parte é vendida para atravessadores e
alguns agricultores conseguem entregar no mercado institucional PAA – Doação
Simultânea e no Pnae.
Associação de Produtores do Taquari Mirim está localizada no Bairro Taquari
Mirim devido ao grande número de produtores de leite no bairro e entorno. Sua
de formar estoques, e, assim, criar condições para melhor comercializá-los de acordo com os movimentos do mercado” (CONAB, 2014).
14 Modalidade do PAA na qual organizações da agricultura familiar vendem sua produção para o Governo, via Conab, e entregam o alimento diretamente em restaurantes populares, cozinhas comunitárias, bancos de alimentos ou asilos, Apaes e Abrigos, responsáveis pelo atendimento a populações em situação de insegurança alimentar e nutricional (CONAB, 2014).
57
formação ocorreu em 2010. Para tanto, um dos sócios doou um pedaço de terra para
construção da sede, que no mesmo ano passou a ser uma das Casas do Leite de
Itapeva. Ao se tornar Casa do Leite, o município concedeu à Associação dois tanques
refrigeradores, aparelho de ultrassom para diagnóstico de prenhes nas vacas e um
quantificador de água no leite.
Ela possui 30 sócios, dos quais alguns são agricultores familiares e a maioria
médio produtor, o que, atualmente, dificulta para que tenham acesso à DAP Jurídica,
bloqueando seu acesso ao mercado institucional. Portanto, toda a produção de leite da
Associação é comercializada no mercado convencional, para laticínios da região.
Cooperativa de Produtores Orgânicos (Cooperorgânica) está localizada no centro
do município de Itapeva, com formação consolidada em 2005 devido às dificuldades de
comercialização da produção orgânica. Em 2007, contavam com 180 agricultores e
iniciaram a comercialização para o mercado institucional em razão de terem grande
número de associados da agricultura familiar e assim possuir DAP Jurídica. Também
iniciaram investimentos na infraestrutura da Cooperativa, como aquisição de
caminhões, câmara fria, e assistência técnica aos associados.
Atualmente, a Cooperativa é mista, tem como associados agricultores orgânicos
e convencionais, totalizando 1200 membros. Isso criou a necessidade de realizar
seleção dos produtos, que é feita através de caixas plásticas com cores diferentes, no
caso do orgânico a caixa plástica é branca.
Em razão da grande quantidade de associados e de produção, a Cooperativa
atende mais de 12 municípios e grandes redes varejistas. No caso dos produtos
orgânicos, é distribuído tanto no mercado institucional PAA e o Pnae, como no
convencional; o que difere ambos é o valor pago no produto.
Devido ao fato de prestarem assistência técnica aos cooperados, conseguiram
realizar um processo de planejamento de produção para prevenir excessos e conseguir
escoar toda a produção do agricultor, visto que a produção da organização se
concentra em hortifrutigranjeiros, com potencial destacado para os orgânicos.
Cooperativa dos Assentados de Reforma Agrária e Pequenos Produtores da
Região de Itapeva (Coapri), está localizada no Assentamento Pirituba, Agrovila V,
município de Itaberá e com sub sede no mesmo Assentamento, localizada na Agrovila I
58
junto com o laticínio, no município de Itapeva. Sua formação ocorreu no ano de 1996
devido à necessidade de haver uma Cooperativa Regional para escoar a produção, pois
as organizações menores não tinham como gerir os custos ocasionados para
comercializações de longa distância. Sendo uma Cooperativa Regional, ela tem como
associados diversas outras Cooperativas e Associações do próprio Assentamento,
cabendo a ela articular a comercialização, sendo que a produção fica sob
responsabilidade das demais.
A organização conta com um laticínio, empacotadora de feijão com marca
registrada, veículos com capacidade para transportar a produção, escola de formação
agroecológica, assistência técnica e uma equipe de funcionários com a missão de
planejar, escoar e organizar a associação.
São mais de 8 municípios atendidos através do PAA, Pnae e do mercado
convencional, pois o assentamento possui grande capacidade em produzir grãos, como
feijão, arroz e trigo. Mas também há os que produzem hortifrutigranjeiros e pecuária
leiteira.
Cooperativa de Produtores de Itapeva e Região, está localizada no centro do
município de Itapeva, e sua formação ocorreu em 2013 com o objetivo de inserir um
grupo de agricultores no mercado institucional. Seus associados são de médio porte o
que dificulta sua inserção no mercado desejado, portanto sua comercialização ocorre
no mercado convencional.
Devido ao fato de atender ao mercado convencional, sua produção é escoada
para os grandes centros urbanos, o que obriga a ter grande volume para compensar o
frete.
A Cooperativa conta com meios de transportes das mercadorias, com técnicos
para dar assistência em campo para seus associados e com regrado planejamento de
produção e controle de pragas. Sua produção abrange frutas como laranja, goiaba,
pêssego, banana, e também grãos.
Atualmente conta com 42 associados, tanto do próprio município como do
entorno, que comercializam para o mercado convencional, não atendendo no momento
mercado como o PAA nem o Pnae.
59
Associação dos Apicultores de Itapeva se encontra também no centro de Itapeva,
junto com a Secretaria de Agricultura e Abastecimento, pois não tem sede própria. Sua
formação tem alguns anos, mas nunca foi exercida de fato; somente em 2013 passou a
cumprir sua função junto aos apicultores. Assim, conseguiram adquirir uma casa de mel
e estão comercializando para o mercado institucional pelo Pnae, já que os apicultores
são agricultores familiares e com isso obtiveram a DAP Jurídica. Além do mercado
institucional a Associação tem buscado outras alternativas no mercado convencional.
Seus associados são tanto de Itapeva como da região, o que resulta não terem
um único tipo de mel em razão de diversos tipos de pastagem apícola. Este fato não se
torna um empecilho, pelo contrário é uma possibilidade de ampliação de mercado.
60
5.2 OS AGRICULTORES FAMILIARES DO PNAE DE ITAPEVA
Os questionários foram aplicados com o objetivo de auxiliar no entendimento de
questões que não foram respondidas durante as entrevistas semiestruturadas, por
serem dados característicos dos agricultores.
Foi possível obter uma estimativa por amostragem do tamanho das propriedades
dos sócios das organizações que possuem DAP Jurídica em Itapeva. Na Tabela 6 é
possível ver que dos 26 agricultores pesquisados 9 apresentavam área de cultivo
próximos de 21 hectares, dentre esses 5 acessam ao Pnae, podendo-se, assim, dizer
que a maioria dos agricultores que acessam ao Pnae tem áreas entre 14 a 21ha.
Seguido, de agricultores com propriedades inferiores a 7 ha, contrastando com
agricultores que possuem acima de 53 ha, sendo que esses últimos arrendam áreas de
cultivo de eucalipto para pastagem apícola, por isso a área é tão grande.
Tabela 6 Tamanho das Propriedades dos Agricultores Familiares Pesquisados no Município de Itapeva/SP.
Tamanho da Propriedade Total de Propriedades Propriedades que
Acessam o Pnae
de 0 a 7 ha 5 3
de7,1 a 14 ha 1 1
de 14,1 a 21 ha 9 5
de 21,1 a 30 ha 1 0
de 30,1 a 36 ha 1 0
de 36,1 a 43 ha 1 0
de43,1 a 53 ha 2 1
acima de 53 ha 6 2
Total de Agricultores 26 12
Fonte: Dados da pesquisa, 2014.
Já na Tabela 7 é apresentado como os agricultores acessam o Pnae, que no
caso, todos acessam por alguma organização. Destaque-se que a participação em
associações ou cooperativas facilitou para que tivessem acesso ao programa.
61
Quanto á organização não ter facilitado o acesso ao Pnae, não foi possível
identificar, pois muitos acessam o PAA e aguardam uma oportunidade de participar do
Pnae.
Dos que participam do Pnae, apenas 3 atingiram a cota de R$ 20.000,00 em
comercialização em 2014, enquanto que os outros 9 não comercializaram esse
montante.
Tabela 7 Acesso dos Agricultores ao Pnae no Município de Itapeva/SP, 2014.
Como é o acesso ao Pnae Nº de
respostas
Participa, pela organização 12
A participação em organização favoreceu o acesso ao programa 12
Atingiu o teto 3
Não atingiu o teto 9
Diversificou a produção 6
Fonte: Dados da pesquisa, 2014.
Nota-se que a metade dos entrevistados que acessam o Pnae alegam que
diversificaram a produção para ter mais itens a serem ofertados e comercializados.
Como também, melhoraram a alimentação, conforme consta na Tabela 8, enquanto que
a outra metade respondeu que não houve alteração na relação de itens plantados,
produzindo o mesmo de antes de aderir ao programa.
Tabela 8. Qualidades do Pnae Manifestadas pelos Agricultores Familiares Pesquisados, Município de Itapeva/SP, 2014.
Qualidade do Pnae N
o de
respostas
Melhoria na Alimentação 5
Aumento da renda 11
Vantajoso vender para o Pnae 12
Preço é justo 12
Fonte: Dados da pesquisa, 2014.
62
Ademais 11 agricultores verificaram melhoria na renda e 12 achavam vantajoso
vender para o programa pelo fato que acharem justo o preço pago nos produtos pela
prefeitura.
Já na Tabela 9, tem-se as dificuldades que os agricultores encontravam no
momento de comercializar para o programa, sendo definido por ordem de prioridade.
Destaque-se a demora na publicação do edital, o que dificulta o planejamento de
produção, seguido de atraso nos pagamentos e falta de assistência técnica para ofertar
um produto de melhor qualidade, através de calendário de plantio e utilização de menos
insumos químicos.
Tabela 9 Dificuldades Encontradas pelos Agricultores Familiares Pesquisados para Comercializar no Pnae, Município de Itapeva/SP, 2014.
Dificuldade Prioridade de resposta
Total de respostas
1ª opção 2º
opção 3º opção
Demora na publicação do edital 6 1 0 7
Atraso no pagamento 3 4 1 8 Adequação entre o que consta na chamada pública e o que é produzido na propriedade 1 2 0 3
Ter o produto para entregar (conseguir produzir) 1 0 0 1
Assistência técnica 0 5 4 9 Inconstância dos pedidos (ter o produto, mas não ser feito o pedido) 1 0 3 4
Fonte: Dados da pesquisa, 2014.
A inconstância nos pedidos também aparece de maneira modesta, por conta que
é realizado a plantação e não é solicitado conforme o apresentado pela organização
quando foram aderir ao programa.
E, quando questionados se utilizam alguma prática pós-colheita, vemos que a
maioria não utiliza, pois entrega o produto como o retirou da roça, conforme a Tabela
10.
63
Tabela 10 Beneficiamento dos Produtos Entregues ao Pnae pelos Agricultores Familiares, Município de Itapeva/SP, 2014.
Beneficiamento Produtos N
o de
Agricultores
Lavado, secado e embalado Frutas 1 Lavado Legumes e Verduras 2 Batido a terra Legumes e Verduras 1 Lavado e embalado Verduras 1
Não faz Legumes, Verduras,
Feijão e Frutas 7
Total 12
Fonte: Dados da pesquisa, 2014.
Já na Tabela 11, obtem-se a informação que a embalagem utilizada no
transporte das mercadorias é cedida pelas associações ou cooperativas, a fim de
manter o padrão das caixas, como também de obedecer as normas para
comercialização no programa.
Tabela 11 Origem e Tipo de Embalagens dos Produtos Entregues ao Pnae pelos Agricultores Familiares, Município de Itapeva/SP, 2014.
Embalagem para o transporte Produtos N
o de
Agricultores
Caixas plásticas própria Legumes e Verduras 2
Caixas plásticas da Organização Frutas, Legumes e
Verduras 9
Caixas de madeira, cedidas pela Organização 0
Caixas de madeira próprias 0
Produtos soltos, porque a Organização que arruma nas caixas
Feijão 1
Total 12
Fonte: Dados da pesquisa, 2014.
Referente ao transporte, constata-se que a maioria dos agricultores leva os
produtos até a organização por meios próprios, conforme declarado pela maioria
(Tabela 12). Apenas em dois casos a organização busca na propriedade do agricultor,
não ficando a cargo dos agricultores realizarem as entregas nas escolas e sim sobre
responsabilidade das organizações.
64
Tabela 12 Transporte dos Produtos Entregues ao Pnae pelos Agricultores Familiares, Município de Itapeva/SP, 2014.
Transporte N
o de
Agricultores
A Organização vem buscar. 2
É levado de carro até a Organização. 8
É levado de charrete até a Organização. 0
É levado de trator até a Organização. 1
É levado a pé até a Organização. 0
É entregue direto na escola 1
Total 12
Fonte: Dados da pesquisa, 2014.
5.3 A EXECUÇÃO DO PNAE EM ITAPEVA: UMA ANÁLISE DOCUMENTAL
Na análise documental averiguou-se como está sendo executado o Pnae em
Itapeva e para tanto foram analisados os editais de chamadas públicas, atas de
homologação dos resultados, quantidades de pedidos, quantos produtos foram
requeridos da relação do edital e quais valores empregados de fato para a compra de
gêneros alimentícios da agricultura familiar.
Com isso foi possível a elaboração do Quadro 8, onde constam os dados
obtidos, sendo apresentados segundo o ano de exercício.
Esses dados possibilitam verificar a partir de que ano Itapeva lançou edital de
chamada pública para realizar aquisição da agricultura familiar, após a obrigatoriedade
imposta pela Lei 11.947/2009, também é possível verificar como transcorreram essas
aquisições.
Itapeva é um município que recebe do FNDE mais de R$ 1.500.000,00 (um
milhão e quinhentos mil reais) por ano de repasse destinado à alimentação escolar,
qual implica que para participar da Chamada Pública é obrigatório os agricultores
familiares estarem organizados em associações ou cooperativas, como exposto no
subtítulo 3.2.3, que trata a respeito das resoluções que regulamentam o Pnae. Logo, o
agricultor individual não pode participar, mesmo que tenha uma entidade articuladora
auxiliando-o.
65
Foram lançados 11 editais de chamada pública, dos quais, um foi revogado, dois
foram suspensos e oito concretizados. Dos editais de chamamento concretizados, não
foi possível aferir o total adquirido da chamada pública 04/2013 devido o contrato
encontrar-se aberto no momento de obtenção dos dados da pesquisa, mas que até o
mês de outubro de 2014 faltava R$ 140.376,09 para alcançar o mínimo de 30%. E da
chamada pública 02/2014 que estava em processo de conclusão dos trâmites jurídicos.
66
Quadro 7 Síntese das Chamadas Públicas para o Pnae no Município de Itapeva/SP, 2010 a 2014.
Ano 2010 2011 2012
Repasse do FNDE R$ 1.620.180,00 R$ 1.614.780,00 R$ 1.900.008,00
30% do repasse R$ 486.054,00 R$ 484.434,00 R$ 570.002,40
Nº de Agricultores para atender os 30% 24,30 24,22 28,50
Chamada Pública fev/10 mar/11 abr/11 fev/12 abr/12
Processo 6.255/2010 0 9.268/2011 8.519/2012 13.020/2012
Mês de divulgação novembro agosto julho dezembro
Tipo de Entrega ponto a ponto revogado ponto a ponto ponto a ponto ponto a ponto
Nº de entregas semanal 1 revogado 2 1 1
Nº Escolas Urbana para entrega 50 revogado 49 55 55
Nº Escolas Rurais 15 revogado 16 - 16
Vigência do Contrato (meses) 12 revogado 3 6 6
Nº de Itens 23 revogado 28 38 38
Produtos Hortifrutigranjeiros revogado Hortifrutigranjeiros Hortifrutigranjeiros Hortifrutigranjeiros
Valor do Edital R$ 731.392,66 revogado R$ 503.294,32 R$ 501.030,62 R$ 929.958,65
Vigência do Contrato
Nº de Pedidos 20 revogado 5 12 19
Nº de Itens 16 revogado 28 15 17
Valor adquirido R$ 582.523,26 revogado R$ 503.279,26 R$ 166.388,93 R$ 855.967,53
Nº de Organizações 1 revogado 2 2 2
67
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados da pesquisa, 2014.
* Dado referente a até outubro/2014.
Ano 2013 2014
Repasse do FNDE R$ 2.332.688,00 R$ 2.141.400,00
30% do repasse R$ 699.806,40 R$ 642.420,00
Nº de Agricultores para atender os 30% 34,99 32,12
Chamada Pública jan/13 fev/13 mar/13 abr/13 jan/14 fev/14
Processo
2.033/2013 8.412/2013 suspensa 11.625/2013 13.522/2013 6.179/2014
Mês de divulgação
abril agosto suspensa dezembro fevereiro setembro
Tipo de Entrega
ponto a ponto ponto a ponto suspensa ponto a ponto ponto a ponto ponto a ponto
Nº de entregas semanal
1 1 suspensa 1 suspensa 1
Nº Escolas Urbana para entrega
32 31 suspensa 26 suspensa 32
Nº Escolas Rurais
- - suspensa - suspensa -
Vigência do Contrato (meses)
6 6 suspensa 6 suspensa 6
Nº de Itens
19 21 suspensa 19 suspensa 11
Produtos
Hortifrutigranjeiros Hortifrutigranjeiros suspensa Hortifrutigranjeiros suspensa Processados
Vigência do Contrato
Nº de Pedidos 2 0 suspensa 30* suspensa Aguardando*
Nº de Itens 3 0 suspensa 19 suspensa Aguardando*
Valor Adquirido R$ 23.464,00 R$ - suspensa R$ 535.966,31* suspensa Aguardando*
Nº de Organizações 2 2 suspensa 3 suspensa 4
68
A partir do Quadro 8, foi possível elaborar a Figura 4, que permite constatar que
o município adquiriu valores superiores ao estabelecido na Lei 11.947/2009, salvo os
casos das chamadas públicas 04/2013 e 02/2014, explicados acima.
Figura 4 Recursos Disponibilizados pelo FNDE para o Município de Itapeva/SP, Parcela Destinada à Agricultura Familiar e Valores das Chamadas Públicas, 2010 a 2014.
Fonte: Pesquisa de campo, 2014.
Como exemplo, no ano de 2012, a Chamada Pública 04/2012 no Processo
13.020/2012, publicado em dezembro, com valor estimado de R$ 929.958,65
(novecentos e vinte e nove mil, novecentos e cinquenta e oito reais e sessenta e cinco
centavos), mas o contrato dessa chamada foi assinado somente no ano posterior, 2013,
com vigência de 6 (seis) meses a partir do primeiro pedido ou até o fim da quantidade
fixada no edital.
No entanto, em abril de 2013, ocorreu a publicação da Chamada 01/2013 no
Processo 2.033/2013, com valor estimado de R$ 428.417,95 (quatrocentos e vinte e
oito mil, quatrocentos e dezessete reais e noventa e cinco centavos), com vigência igual
ao da Chamada 04/2012. Sendo efetuado 2 (dois) pedidos para os contratados sobre
sua vigência, que totalizaram R$ 23.464,00 (vinte e três mil, quatrocentos e sessenta e
R$-
R$500.000,00
R$1.000.000,00
R$1.500.000,00
R$2.000.000,00
R$2.500.000,00
2010 2011 2012 2013 2014
Repasse do FNDE 30% do repasse
Valor Edital de Chamada Pública Valor adquirido
69
quatro reais), pois os pedidos da Chamada 04/2012 ocorreram até o mês de
junho/2013.
Por fim, é possível monitorar a chamada pública, porque além dessa que
comprou 5,48% do estipulado no edital, também há a chamada pública 02/2013 que
não efetuou pedidos e não oficializou a compra. Além dessas observações, pode-se
acompanhar se a chamada foi suspensa ou revogada.
O que ocorreu com dois editais de chamada pública divulgados pelo Município
de Itapeva, sendo o primeiro caso em 2011, onde a chamada foi revogada e o segundo
caso no ano de 2014, que a chamada foi suspensa em razão de conter falhas no
detalhamento dos produtos que resultou em interpretações errôneas a respeito dos
mesmos.
Quanto aos produtos solicitados em chamada pública, foram requisitados quantidades
de variedades superiores ao que realmente foram adquiridos pelo município. Na Figura
5 está apresentado um gráfico para cada grupo de produto, que consta a quantidade de
variedades solicitadas nas chamadas públicas desde 2010 e a quantidade de
variedades compradas.
70
Figura 5 Quantidade de Itens Adquiridos nas Chamadas Públicas do Pnae no Município de Itapeva/SP, 2010 a 2014.
Fonte: Pesquisa de campo, 2014.
Nota-se que no ano de 2010 a quantidade de itens solicitados foi inferior à
quantidade de itens comprados, isso se deve ao fato que a chamada pública efetuava a
lista de produtos separados por grupos, assim no grupo frutas podia ser adquirido outro
item que não estava incluso na chamada, desde que pertencesse ao grupo,
consequentemente uma abobrinha que é um legume não poderia ser adicionada ao
7
11
13
5
9
4
7
4
0 5 10 15
2010
2011
2012
2013
Frutas
comprado pedido
9
10
12
7
10
6
11
7
0 5 10 15
2010
2011
2012
2013
Legumes
legumes legumes
4
5
8
7
5
1
6
7
0 2 4 6 8 10
2010
2011
2012
2013
Verduras
comprado pedido
3
3
3
0
2
1
1
0
0 1 2 3 4
2010
2011
2012
2013
Condimentos
comprado pedido
0
0
0
1
0
0
0
1
0 0,5 1 1,5
2010
2011
2012
2013
Feijão Carioca
comprado pedido
1
1
1
0
0
1
1
0
0 0,5 1 1,5
2010
2011
2012
2013
Ovo
comprado pedido
71
grupo de frutas. A tendência apenas se mostrou diferente no caso dos condimentos,
onde foram solicitados itens superiores à quantia de itens comprados.
Enquanto que no ano de 2011 e 2012, observa-se uma tendência de solicitar
elevado número de itens dos diferentes grupos, mas de se adquirir uma quantidade
inferior ao solicitado, como nas verduras em 2011 que foi solicitado cinco itens e se
adquiriu apenas um e nas frutas em 2012 que solicitaram treze itens e adquiriram sete.
Já no ano de 2013, o ovo e os condimentos deixam de ser solicitados em
chamadas públicas e um novo item é adicionado, o feijão carioca. Também, dos quatro
grupos solicitados, apenas o grupo das frutas apresenta divergência, visto que dos
cinco itens solicitadas, quatro foram comprados. Os demais grupos seguem
equiparados entre os itens solicitados e os comprados.
Quantos aos preços praticados nas chamadas públicas, constatou-se que
anterior ao edital de chamada pública 04/2013 de processo 11.625/2013, publicado em
dezembro de 2013, era utilizado a seguinte justificativa:
“Serão adotados os Preços de Referência praticados no âmbito do Programa de Aquisição de Alimentos - PAA (Entende-se por Preço de Referência o preço médio pesquisado, em âmbito local, regional, territorial, estadual e nacional, nessa ordem dos produtos da Agricultura e do Empreendedor Familiar Rural) conforme § 1º do Art. 23 da Resolução/CD/FNDE nº 38/2009 para o exercício vigente do contrato” (ITAPEVA, 2010, 2011,2012 e 2013).
Essa justificativa, era utilizada como base para estabelecer o valor máximo que
poderia ser apresentado na proposta de venda, que encontrava-se em envelope lacrado
até o momento de abertura dos envelopes.
Todavia, os editais que indicavam utilizar os preços do PAA como referência, não
o faziam de fato, como pode ser observado na Tabela 13. A tabela traz os preços
publicados nos referentes editais de chamamento acompanhado dos preços praticados
no PAA nos anos de 2010 e 2012. Quanto ao edital de chamada 02/2010 não
apresentar seus valores, isso se deve ao fato da quantidade e valores não estarem
claros no edital, o que dificultou conhecer o preço máximo praticado no mesmo.
72
Tabela 13 Comparativo de Preços Praticados nos Editais de Chamadas Públicas para o Pnae no Município de Itapeva/SP, 2010 a 2013. 02*2010 04*2011 02*2012 04*2012 01*2013 02*2013 04*2013 PAA 2010 PAA 2012
ABACAXI - R$ 1,44 R$ 1,00 R$ 2,12 - - - R$ 1,50 R$ 1,70
ABOBORA CABOTIAN - - R$ 0,66 R$ 1,24 - - - R$ 0,66 R$ 0,75
ABOBRINHA - R$ 1,00 R$ 0,80 R$ 1,37 - - R$ 3,75 R$ 0,80 R$ 0,94
ABACATE - - R$ 1,20 R$ 1,70 - - R$ 4,15 R$ 0,80 R$ 1,10
ACELGA - R$ 0,83 R$ 0,66 R$ 1,37 R$ 2,08 R$ 2,46 R$ 3,34 R$ 0,66 R$ 0,71
ALFACE - R$ 1,88 R$ 1,50 R$ 2,87 R$ 2,83 R$ 4,56 R$ 5,10 R$ 1,50 R$ 1,50
ALHO - R$ 6,63 R$ 4,70 R$ 6,60 - - - R$ 5,30 R$ 7,50
BANANA - R$ 1,00 - - R$ 1,56 - - R$ 1,30 R$ 1,44
BANANA NANICA - R$ 1,00 R$ 0,80 R$ 1,03 R$ 1,25 R$ 1,76 R$ 1,99 R$ 0,80 R$ 0,90
BATATA - R$ 1,50 R$ 1,40 R$ 1,60 - - - R$ 1,20 R$ 1,30
BETERRABA - R$ 1,10 R$ 0,88 R$ 1,40 - - R$ 3,25 R$ 0,88 R$ 0,95
BERINGELA - - R$ 0,86 R$ 2,55 R$ 2,54 - - R$ 0,86 R$ 1,07
BRÓCOLIS - R$ 1,94 R$ 1,55 R$ 2,83 R$ 2,98 R$ 3,48 R$ 4,05 R$ 1,55 R$ 1,76
CAQUI - - R$ 2,73 R$ 4,63 R$ 4,22 - R$ 5,48 R$ 3,50 R$ 3,95
CEBOLA - R$ 1,50 R$ 1,14 R$ 1,37 - - - R$ 1,20 R$ 1,20
CENOURA - R$ 1,31 R$ 1,15 R$ 1,60 R$ 1,81 R$ 2,76 R$ 3,21 R$ 1,15 R$ 1,21
CHEIRO VERDE - R$ 2,75 R$ 0,80 R$ 2,80 - - - R$ 2,20 R$ 2,10
CHICÓRIA - - R$ 1,85 R$ 2,98 - - R$ 5,51 R$ 1,85 R$ 2,03
CHUCHU - R$ 0,69 R$ 0,55 R$ 1,26 R$ 1,85 R$ 2,23 R$ 3,03 R$ 0,55 R$ 0,77
COUVE - - R$ 1,35 R$ 1,96 R$ 3,59 - R$ 5,58 R$ 1,35 R$ 1,48
COUVE FLOR - R$ 2,06 R$ 1,65 R$ 2,88 R$ 3,01 - R$ 4,30 R$ 1,65 R$ 1,76
FEIJÃO - - - - R$ 3,99 R$ 5,88 - R$ 2,00 R$ 3,00
GOIABA - - - - R$ 2,03 R$ 3,85 - R$ 1,70 R$ 2,02
LARANJA - R$ 1,25 R$ 1,00 R$ 0,89 - - R$ 1,83 R$ 0,75 R$ 0,90
LIMÃO - R$ 1,31 R$ 1,05 R$ 2,35 - - - R$ 1,05 R$ 1,15
MAÇA - R$ 2,69 R$ 1,86 R$ 2,50 - - - R$ 2,15 R$ 2,50
MAMÃO - R$ 1,38 R$ 1,00 R$ 1,99 - - - R$ 1,10 R$ 1,15
MANDIOCA - R$ 0,69 - - R$ 0,87 - - R$ 0,55 R$ 0,70
MANDIOQUINHA - R$ 2,31 R$ 1,85 R$ 2,88 - - - R$ 1,85 R$ 2,10
MANGA - - R$ 1,73 R$ 2,27 - R$ 2,65 - R$ 1,40 R$ 1,50
MARACUJÁ - R$ 2,06 R$ 1,31 R$ 2,99 - - - R$ 1,65 R$ 2,05
MELANCIA - - R$ 0,60 R$ 0,77 - - - R$ 0,70 R$ 0,75
MILHO VERDE - - - - - - R$ 5,83 - -
OVO - R$ 3,25 R$ 2,60 R$ 2,66 - - - R$ 2,60 R$ 2,60
PEPINO - R$ 0,81 R$ 0,65 R$ 1,32 R$ 1,85 R$ 2,16 R$ 3,50 R$ 0,65 R$ 0,83
PERA - R$ 4,06 R$ 3,24 R$ 4,50 - - - R$ 3,25 R$ 3,25
PESSEGO - - - - - R$ 3,59 - R$ 3,40 R$ 3,50
PONKAN - R$ 1,44 - - - - - - -
QUIABO - - R$ 1,80 R$ 3,85 - - - R$ 1,80 R$ 2,26
REPOLHO VERDE - R$ 0,63 R$ 0,50 R$ 0,64 R$ 1,62 R$ 1,99 R$ 2,82 R$ 0,50 R$ 0,50
REPOLHO ROXO - - R$ 0,36 R$ 0,70 R$ 1,92 - - R$ 0,65 R$ 0,77
TANGERINA - R$ 1,84 R$ 1,34 R$ 2,57 - - R$ 3,20 R$ 1,50 R$ 1,74
TOMATE - R$ 2,00 R$ 1,60 R$ 2,10 R$ 3,18 R$ 3,47 R$ 4,69 R$ 1,60 R$ 1,65
VAGEM - R$ 2,56 R$ 1,55 R$ 3,37 - - - R$ 1,55 R$ 2,19
Fonte: Itapeva, 2010, 2011, 2012, 2013 & Conab, 2010, 2012.
73
Já, no edital 02/2012 foram utilizados os preços do PAA 2010 em 21 dos 37 itens
solicitados, sendo eles: abóbora, abobrinha brasileira, acelga, alface crespa, banana
nanica, beterraba, berinjela, brócolis, cheiro verde, chicória, chuchu, couve, couve flor,
limão, mandioquinha, ovo e pepino.
No Figura 6 é apresentada uma comparação de preços de alguns itens que
constam nos editais que tinham o PAA como referência, de modo a perceber que os
valores diferem as vezes para mais, outras para menos que o PAA propunha em sua
tabela.
Figura 6. Comparativo de preços praticados nos editais de chamadas públicas para o Pnae no município de Itapeva/SP, 2010 A 2013. (em quilograma de produto).
Fonte: Pesquisa de campo, 2014.
Já o edital 04/2013 traz uma nova proposta de preços de referência, deixa de
utilizar os preços do PAA e adota como referência o preço médio pesquisado em âmbito
R$- R$1,00 R$2,00 R$3,00 R$4,00 R$5,00 R$6,00 R$7,00 R$8,00
ABACAXI
ABOBORA CABOTIAN
ABOBRINHA
ABACATE
ACELGA
ALFACE
ALHO
BANANA
BANANA NANICA
PAA 2012 PAA 2010 04*2013 02*2013 01*2013 04*2012 02*2012 04*2011
74
local e regional. Em decorrência, da ferramenta de referência ter sido alterada, não foi
possível comparar com os valores de referência do PAA.
Quanto aos produtos orgânicos, esse tem preço diferenciado, visto a qualidade
do produto. O que leva a creditar 30% a mais nos preços publicados pela prefeitura na
chamada pública. A prática de acrescentar 30% segue como padrão para todas as
chamadas, em virtude de constar na Lei 11.947/2009 a obrigatoriedade.
Referente aos custos que as organizações ou agricultores poderiam vir a ter, os
editais de chamada pública, até a pesquisa, faziam uso de um inciso em seu texto que
informava que nos preços ofertados estavam inclusos todas as despesas diretas e
indiretas, sem oferecer ônus à prefeitura, de modo que tais valores não poderiam ser
alterados, mesmo com justificativa prévia.
Outra questão constatada nos processos de chamamento público é o fato de
estar definido que a entrega deva ser ponto a ponto, indicando que é de
responsabilidade da contratada a entrega dos produtos às escolas, ficando sob
responsabilidade da prefeitura somente as entregas nas escolas da zona rural. Mesmo
assim, a contratada precisa entregar os produtos destinados às escolas rurais num
centro de distribuição, sendo esse demarcado como uma Unidade Escolar na relação
de unidades escolares para entrega, publicado em anexo na chamada pública.
No Quadro 7 pode verificar que os editais publicados até o ano de 2012 traziam
a quantidade de escolas rurais que seriam atendidas com a merenda, mesmo não
sendo realizado a entrega até tais pontos. A partir dos editais do ano de 2013 é deixado
de colocar a quantidade de escolas rurais que serão abastecidas com a merenda
advinda da agricultura familiar, por conta dos produtos serem entregues na central de
distribuição do município, sendo de responsabilidade da prefeitura a entrega nas áreas
rurais (Quadro 8, pode se ver os pontos de entrega e sua distância do centro urbano.).
75
Quadro 8. Pontos de entrega dos produtos adquiridos pela Pnae do município de Itapeva/SP. 2010 a 2013.
Fonte: Itapeva, 2010, 2011, 2012 e 2013.
A chamada também cita quantas vezes na semana é necessário realizar entrega
nas escolas, se há observações de relevância quanto à entrega. No caso de Itapeva, os
editais divulgam que a entrega deve ser realizada uma vez por semana, sendo o dia de
terça-feira determinado para a entrega e recebimento dos gêneros alimentícios,
podendo ser prorrogado por mais dois dias em caso de intercorrência durante a
entrega. Diferindo, apenas, na chamada pública 04/2011, que cita dois dias da semana
para entrega e não estabelece prazo para intercorrência.
(*)KM
1 EM Cel. Acácio Piedade Av. Acácio Piedade, 657 Centro 0,5
2 EM Prof. Antônio Carvalho Felippe Av. Vaticano, s/n° Jd. São Camilo 5,5
3 EM Prof. Antônio Felippe R. Haroldo Hannickel, s/nº Jd. Nova Itapeva 3
4 EM Prof. Antônio Maisano R. Pedro de A. Ramos, s/nº Vila Santa Maria 9
5 EM Profª. Auta Rolim R. Pedro Almeida Ramos, s/nº Vila Santa Maria 9
6 EM Profª. Carlinda Gomes Rolim R. João Benedicto de Mello, s/nº. Jardim Grajaú 5
7 EM Prof. Celso Duch Villar R. Antônio Carlos Veiga, 406 Vila Ribas 2
8 EM Prof. Euflávio Barbosa R. 01, s/nº. Jardim Bela Vista 4,5
9 EM Prof. Francisco Prado Margarido R. Gastão Vidigal, 231 Jardim Maringá 3,5
10 EM Prof. Genésio Moura Muzel R. José Maria Domingues, s/nº Jardim Imperador 4
11 EM Prof. Hélio de Morais R. Conchas, 451 Vila Aparecida 2,5
12 EM Profª. Hilda Frida Ghering Geminiani R. Governador Mário Covas Bairro de Cima 7,5
13 EM Profª. Ivis Piedade Marques R. Roselândia, s/nº Jardim Belvedere 5
14 EM José Lopes Fernandez R. Iperó, 297 Vila Nova 2,5
15 EM Profª. Leonor Cerdeira R. Minas Gerais, 409 Vila N.S. Fátima 2,5
16 EM Prof. Luiz Gonzaga Dias Monteiro Travessa 1, s/nº Vila São Camilo 5
17 EM Maria de Lourdes Ribeiro R. João Perretti, 168 Jardim Bela Vista 7
18 EM Prof. Mauro Albano R. Arlindo A Oliveira, s/nº Itapeva V 5
19 EM Profª. Nair Rodrigues Queiroz R. João Benedito F. Mello, 170 Vila São Camilo 5
20 EM Prof. Newton de Moura Müzel R. Noemi de Moura Müzel, s/nº Jardim Maringá 4
21 EM Raphael Fabri Netto Av. Paulo Leite, Itapeva III 5
22 EM Prof. Rubens Fernando de Almeida R. Cel. Monteiro, s/nº Jardim Maringá 3,5
23 EM Saturnino Lima Araújo R. Arthur Amaral Camargo, s/nº Jd. São Francisco 5
24 EM Dom Silvio Maria Dario R. Lucas de Camargo, 419 Centro 0,5
25 EM Profª. Thereza Silveira Mello R. Adil Bernardino, 522 Vila São Miguel 2
26 Centro de Apoio Pedagógico Av. Acácio Piedade Centro 0,5
Av. Kazumi Yoshimura, 1.080 Parque Industrial 3Central de Distribuição
CEAPAM
(*) Distância em quilômetros do centro da cidade de Itapeva ida e volta
ESCOLA ENDEREÇO
76
Mas, antes de iniciarem as entregas, a organização tem por obrigação levar os
produtos até a Técnica de Nutrição para aferir a qualidade dos produtos, momento em
que a mesma retira uma amostra para confirmar a qualidade e autorizar a entrega. No
entanto, as merendeiras também conferem a qualidade no ato de entrega das
mercadorias, visto que essa aferição está prevista nos editais, para todas as entregas
efetuadas. Vale ressaltar, que no momento da pesquisa a Secretaria de Educação não
contava com um profissional de Nutrição em seu quadro de colaboradores, ficando a
cargo das Técnicas de Nutrição realizarem a amostra.
Além das chamadas públicas, a análise documental permitiu também elaborar
um calendário sazonal dos produtos comercializados pelo mercado institucional de
Itapeva, seja para o PAA ou Pnae. No Quadro 9 está exposto este calendário de
sazonalidade, que conta com vinte produtos, sendo esses os mais comercializados pela
agricultura familiar.
Quadro 9 Sazonalidade de Produtos da Agricultura Familiar Comercializados nos Mercados Institucionais PAA e Pnae, Município de Itapeva/SP em 2010, 2011, 2012, 2013 e 2014.
Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez
Banana Nanica X x x x x x x x x X x X
Caqui Fuyu x x x
Abacate x
Laranja X x x x x x x x x x x X
Tangerina Ponkã x x x
Abobrinha X x x x x x x X
Acelga x x x x x x x x X
Alface Crespa x x x x X
Beterraba x x x x X
Brócolis Ramoso x x x x x X
Cebola x x
Cenoura x x x x x x x x x x x X
Chuchu x x x x x x x x x x x X
Couve x x x x x x
Chicória x x x x x X
Couve Flor x x x x x
Mandioca x x x x x
Pepino x x x x x x x x x x x X
Repolho Verde x x x x x x x x x x x X
Tomate x x x x x x x x x x x X
Fonte: Dados da pesquisa, 2014.
77
5.4 AS VOZES DOS RESPONSÁVEIS DAS INSTITUÇÕES MUNICIPAIS E DAS
ORGANIZAÇÕES DE AGRICULTORES FAMILIARES
5.4.1 Retrospectiva da Implantação da Lei 11.947/2009 em Itapeva
Através dos discursos dos entrevistados nota-se que o Pnae não é conhecido
por todos que integram as diversas instâncias que contribui para sua execução em nível
municipal.
“Não conheço” (MERENDEIRA 2)
“Talvez meu pai conheça, porque era ele o Presidente, mas
eu nunca ouvi falar. Como funciona?” (ORGANIZAÇÃO 1)
Também, percebe-se na fala dos entrevistados que não há consenso sobre o
início do programa no município, divergindo entre os anos de 2003, 2013, 2014 e 2010
como o mais citado.
“Vai adquirir, acho, que a partir do mês que vêm. A
chamada pública foi ontem pra gente estar oferecendo o produto
mel na merenda escolar. (...) Na merenda é a primeira vez”
(ORGANIZAÇÃO 8).
“Esse ano 2014. Foi em fevereiro, a gente entrou em
conversação em novembro, foi novembro, dezembro, para
conversar até acertar tudo” (ORGANIZAÇÃO 3).
“Começou em 2009, não, em 2010, desculpa”
(SECRETÁRIO 2).
“Ocorre desde o ano de 2013” (SECRETÁRIO 1).
“Em 2003, quando foi elaborado um documento para que a
prefeitura pegasse alimentos da agricultura do município e teve
78
respaldo do Prefeito, só que depois desse ano, parou e voltou em
2010, com o Pnae” (TERCEIRO SETOR 1).
“(...) em Itapeva é desde 2010” (ORGANIZAÇÃO 5).
“Eu acredito que iniciou com bastante dificuldade, assim, foi
no ano passado (...)” (ORGANIZAÇÃO 7).
“A gente não está entregando mais, mas começou em
2010” (ORGANIZAÇÃO 6).
“Aqui a gente não entrega, mas já tem alguns anos que o
Técnico da Agricultura falou para nós” (ORGANIZAÇÃO 2).
“(...) já faz dois anos ou mais” (SERVIDOR 3).
5.4.2 Aspectos Jurídicos da execução do Pnae
Observa-se no discurso que os entrevistados com conhecimento do Pnae sabem
que o processo de aquisição ocorre por meio da chamada pública.
“Através da chamada pública, que é lançada em Edital no
jornal do município e também afixado na Secretaria de Agricultura”
(ORGANIZAÇÃO 8).
“A aquisição se dá por processo licitatório: chamada
pública” (SECRETÁRIO 1).
“É pela chamada” (ORGANIZAÇÃO 7).
“Olha, acho que desde o início desse governo há um
alinhamento porque o Prefeito quer que compre e... eu não creio
que a gente teve problemas em entrar com o Jurídico, as vezes
eles voltava com o processo, né, mas é por conta da gente
esclarecer mesmo, eles não tem as vezes o hábito de linguagem,
né, etc...então, tipo assim né...ao comprar produto de origem
animal, então a gente colocava lá pasteurizado e quem ajudou a
79
orientar não conhece ai batia e voltava era mais por dúvidas deles
de termos ou não termos técnicos...” (SECRETÁRIO 2).
“As dificuldades são de caráter burocrático: levantamento
das documentações que comprovam ser a agricultura familiar,
quem são os associados e quais são os gêneros que entregarão
no decorrer do ano, enfim” (SECRETÁRIO 1).
“Torno a dizer as dificuldades está por parte dos
agricultores, eles precisam se organizar. Para lançar o edital a
Secretaria de Educação diz quais são os produtos e as
quantidades que será necessário para utilizar durante o ano, é
com base nisso que eles vão se programar para ver o quanto será
preciso plantar para atingir aquilo, né?! Que é um processo que a
gente está fazendo em construção. Eles se organizam e dizem pra
mim assim: - nesse mês nos teremos esses cinco produtos para
oferecer- e eu respondo com a quantidade que preciso dos cinco
produtos. Aí eles se planejam, mas esse planejamento está
engatinhando e ainda é falho e acaba refletindo no burocrático. O
reflexo do dia-a-dia aparece nas questões de papeladas”
(SERVIDOR 1).
“Antes não era, agora inclusive na última, eu não entendi a
especificação de um produto, a gente não sabe essas coisas de
produtos, aí eles podem dar um suporte pra gente, né, chega na
hora a gente não sabe, porque que foi escrito daquela maneira,
né, então tá ficando bem mais tranquilo” (SERVIDOR 3).
“A Secretaria de Agricultura tem ajudado bastante a gente a
fazer o procedimento correto para participar da chamada e no
diálogo com o Jurídico e com a Secretaria de Educação”
(ORGANIZAÇÃO 3).
“(...) esse vínculo está ficando cada vez mais forte, porque
não tinha isso, esse novo Prefeito que trouxe essa iniciativa, e ele
80
cobrou tudo, o empenho da Secretaria da Educação como da
Secretaria da Agricultura, envolvimento com o departamento de
licitações, a gente tá conseguindo fortalecer cada vez mais”
(SERVIDOR 3).
Mesmo havendo troca de conhecimento entre as diversas áreas que atuam,
ainda há dificuldade quanto a legislação, que é vaga e não oferece regramento
específico para tal aquisição.
“(...) no meu entendimento, ela não é, vamos dizer, uma
licitação, né, usa subsidiária, justamente por isso, pela lei não ser
tão específica, mas eu não vejo ela como uma lei de licitação, até
por isso, não tem todas as formalidades, você pode permitir que
um documento que faltou, seja regularizado na hora, né?! Mais
realmente é a questão de regulamentar melhor a chamada
pública, é a maior dificuldade que a gente encontra (...)”
(SERVIDOR 2).
“Estava comentando isso numa reunião que nós fizemos,
por que não fazer uma lei específica para chamada pública?
Porque a gente se ampara na Lei 866615 e na Lei 10.52016, mas
isso foi colocado como aval jurídico do município, pelo fato de que
não tinha lei para se amparar, só a resolução, então precisava de
uma lei que desse amparo tanto na parte contratual, na parte de
penalidade, enfim, o que os artigos da lei prevê, e ela realmente
não dá nada, na verdade, não dá nada, então eu acho que seria
uma forma de estar regularizando, de estar melhorando a visão da
chamada pública, já que (...) ela cresce cada vez mais em todos
os municípios, várias reuniões sobre administrações que a gente
vai, cada município fala também que Prefeito tá fazendo os editais
15 Lei que regulamenta o processo Licitatório. 16 Lei que regulamenta o Pregão Eletrônico.
81
de chamada pública. Então ela tá fortalecendo, com esse
fortalecimento ela realmente precisava de uma lei específica”
(SERVIDOR 3).
Funcionários da prefeitura enxergam a chamada pública como uma forma de
transferência de renda para o agricultor, que com a finalidade de auxílio extrapola o
limite do rural a partir do momento que contribui para o comércio local e por
consequência com a economia da cidade.
“Na verdade, a chamada pública é uma forma da
administração ajudar o produtor rural do município (...). Então a
questão do agricultor rural do município, é mais para estar
correndo o dinheiro no próprio município, a questão dos impostos,
essa é uma forma de estar ajudando o agricultor, até porque no
critério de julgamento das DAPs da Cooperativa, é a localização”
(SERVIDOR 3).
Com isso, no momento da abertura dos envelopes cabe a comissão de licitação
averiguar se constam todas as DAPs, para posteriormente encaminhar para a
Secretaria de Agricultura e o CAE certificar que todos são agricultores familiares e
realizam a produção do cultivo estipulado na proposta de venda.
“A Secretaria da Agricultura vai estar fazendo essa
fiscalização sobre os agricultores familiares, porque durante a
licitação eles apresentam a DAP dos produtores rurais, e através
dessas DAPs eles vão procurar, tem o endereço, tudo certinho,
para verificar se realmente o que produtor familiar propôs na
licitação é o que realmente ele está produzindo” (SERVIDOR 3).
“Nós temos a visita do CAE acompanhada por mim, para
ver se de fato o agricultor está produzindo e não está comprando.
82
Isso é para garantir que o agricultor está mantendo o contrato e se
tem a qualidade especificada” (ORGANIZAÇÃO 3).
“Nós temos como atribuição do CAE acompanhar os
agricultores para ver se os produtos que estamos recebendo é
oriundo da agricultura familiar ou se está vindo de terceiros (...)
(CONTROLE SOCIAL 1).
5.4.3 Relações comerciais na execução do Pnae
Um aspecto interessante sobre a merenda de Itapeva refere-se ao fato de que
antes da Lei 11.947/2009 ela era adquirida 100% por pregão, sendo os produtos em
sua maioria comprados de fora do município, poucos produtos eram comprados no
próprio município de Itapeva.
“Os produtos vinham de fora, e quando não, era comprado dos
grandes produtores daqui do município, o pequeno não tinha vez”
(ORGANIZAÇÃO 3).
“Era tudo pelo pregão, a outra equipe da prefeitura que estava
tinha rejeição, ainda em receber nossos produtos”
(ORGANIZAÇÃO 7).
“A gente sempre participou, antes da chamada pública
concorríamos pelo pregão” (ORGANIZAÇÃO 6).
“(...) tínhamos uns atacadistas carimbadinhos, mesmo agora
depois de 2010 pra cá (...) a intenção era que fosse agricultor real
(...)” (SECRETÁRIO 2).
“Os hortifrútis eram adquiridos de fornecedores empresariais, mas
desde 2013 estamos trabalhando com a agricultura familiar,
entretanto, importante ressaltar que eles não atendem a toda a
rede, pois falta transporte, pessoas e logística adequada para
83
atender aos mais de 20 mil alunos. No momento, a agricultura
familiar entrega para cerca de 15 mil alunos” (SECRETÁRIO 1).
No entanto, atualmente os atores que não estão diretamente dentro da
Secretaria de Educação desconhecem a quantidade do recurso que está sendo
destinado para a agricultura familiar.
“É para ser no mínimo 30%, mas não sei se vai dar isso, é bom a
gente ver. Porque se não der a gente pode cobrar”
(ORGANIZAÇÃO 7).
“Acho que vai dar 30%” (ORGANIZAÇÃO 3).
“Nossa conversa é para adquirir pelo menos 30% do repasse, mas
a gente sabe que tem capacidade de pegar mais” (TERCEIRO
SETOR 1).
“Não, essa porcentagem eu não sei dizer, ai a Educação vai poder
te responder” (SECRETÁRIO 2).
Enquanto que os atores atuantes na Secretaria de Educação afirmaram que iria
passar de 30% o repasse nesse ano de 2014.
“Para este ano, 2014, estaremos fechando pouco mais de 30%
conforme pede o Pnae” (SECRETÁRIO 1).
“Pelo que estamos acompanhando, passará dos 30%, beirando
40%” (CONTROLE SOCIAL 1).
“Não consigo afirmar o valor, mas vai ficar próximo dos 40%”
(SERVIDOR 1).
No entanto, nota-se que ainda existem dificuldades para a aquisição da
agricultura familiar, que permeiam entre gestão organizativa, transporte, planejamento,
ajuste de cardápio, preço e capacidade de abastecimento.
84
“Organizações das cooperativas quanto à distribuição e
organização, quanto ao planejamento dos quantitativos que eles
têm a oferecer” (SECRETÁRIO 1).
“Ajuste de cardápio em função de sazonalidade porque a turma
vinha com um cardápio engessado e na época do ano e não tinha
isso não tinha aquilo, por isso o ajuste no cardápio é um dos
principais fatores junto com a sazonalidade. A questão cultural do
nosso agricultor eles já vinham, volume era bem reduzido e hoje já
triplicamos o volume e preço” (SECRETÁRIO 2).
“(...) A gente encontra hoje bastante dificuldade, eu vou ser
sincera com você, é com condução. Nosso bairro é muito distante
daqui” (ORGANIZAÇÃO 3).
“Acho que umas das principais, assim, é ... por exemplo: eu coloco
o João da Silva no projeto e acaba que acontece alguma avaria do
clima ou de praga, alguma coisa acontece ele não consegue
produzir tal produto. Aí o vizinho dele tem o produto, conseguiu,
né, por algum motivo o vizinho tem ou o agricultor de outro
assentamento e aí não há possibilidade de trocar o produtor.
Então isso é falho, o que acaba acontecendo, no caso nosso ainda
não, mas a gente sabe que acontece. Acontece um mercado ilegal
dentro do programa, uma comercialização ilegal, porque daí o
vizinho acaba indo comprar do vizinho dele para manter o projeto,
então o correto seria: aconteceu algum problema com o produtor e
outro tem dentro da cooperativa, o correto seria poder substituir
ele. Então a prefeitura que ainda tem um jogo de cintura que
entende, o que ela faz, ela ainda consegue buscar esse produto
no pregão, de outra maneira, mais ainda porque ela tem o
entendimento, porque na verdade isso geraria uma quebra de
contrato. Porque você tem um contrato de que vai entregar o
85
produto e acaba não entregando, né?! Então teria que ter essa
possibilidade no programa de substituir o agricultor”
(ORGANIZAÇÃO 7).
“Nossa principal dificuldade não diria que seria tanto nosso, né, a
priori da própria Cooperativa em levantar o processo de
documentação que é exigido para comprovar que eles são da
agricultura familiar e que agem como Cooperativa, esse é o
primeiro empecilho, mas superado isso, o que eu vejo por parte
deles. A nossa dificuldade, nesse momento é em torno da
distribuição, a gente atende 66 escolas, né, 12 estaduais, então
são em torno de vinte mil alunos e a agricultura familiar nesse
momento ainda não consegue atender toda a rede, então a
maioria dos produtos deles vai só pro ensino fundamental um, dois
e Ensino Médio, as EMEIs ... a gente tá dando os primeiros
passos, pra ser sincera a semana passada nós iniciamos com
alguns produtos nas EMEIs” (SERVIDOR 1).
“No momento estamos sem Nutricionista na Educação, é a da
Saúde que está conferindo o cardápio. É ruim, porque ela não
pode nos acompanhar em visita e outra, uma Nutricionista para 70
escolas é complicado, aí não para profissional, entra e sai”
(CONTROLE SOCIAL 1).
Mesmo com as dificuldades, hoje o Departamento de Alimentação Escolar da
Secretaria de Educação é visto de outra maneira pelas organizações e demais atores.
Porque tem estabelecido diálogos constantes com as organizações.
“(...) a questão do calendário, Itapeva acabou. A gente conseguiu
trabalhar isso. Mas eu acho que a maior dificuldade de todas as
prefeituras trabalharem o Pnae e adequação do cardápio pra
época de produção de cada produto” (ORGANIZAÇÃO 7).
86
“Primeiro semestre do ano passado foi difícil. Foi muito
difícil, mesmo, houve despensa de funcionários por conta de
resistência em executar o Pnae. Não tinha nada a ver com a
gente, mas não teve jeito foi preciso falar, olha aquela peça lá,
está atrapalhando...e quando foi feita a mudança correu de outra
forma, e a gente conseguiu alguns avanços. Atualmente está bem
melhor, se tem alguma resistência é pouca porque daí tem se
conversado bastante” (SECRETÁRIO 2).
“A reação é boa, as Técnicas são parceiras, quando começou o
processo nesse ano a gente tinha uma nutricionista aqui, que não
está mais com a gente porque ela exonerou. Tem as vezes uma
certa relutância porque a gente sabe que o plantio feito pela
agricultura familiar não tem os mesmos procedimentos até mesmo
de enxerto e adubo, ele não tem a mesma estrutura do produto
que vem de outras áreas, a gente tem que reconhecer isso e
também conscientizar não só a nutricionista, mas principalmente
as merendeiras que nem sempre um alimento vistoso de
aparência é tão bom nutricionalmente. A gente passa por isso
principalmente na escola x, elas falam – nossa, esse alface, tá
sujinho ... -, mas você lava tira o sujinho que esse alface é muito
melhor que o convencional, porque ele é orgânico, então é assim,
eu acho que é uma questão de cultura ensinar pra merendeira,
que nem a nutricionista que já sabe e vivência na prática, que não
é os olhos que precisam se alimentar primeiro, mas a qualidade do
produto é uma questão nutricional, que tem uma resistência. Mas
nada que compreendendo o processo, isso foi minimizando,
inclusive, é bom destacar que no nosso edital prevê visitações a
esses agricultores, pra gente vê que aquilo que a gente tá
comprando está vindo da agricultura familiar, e a gente tem duas
visitações ao ano, em abril visitamos todos os agricultores, então a
87
gente tem de parâmetro que o que a gente tá comprando não tá
vindo de terceiros, está vindo realmente da agricultura familiar”
(SERVIDOR 1).
Quanto ao pagamento realizado pela prefeitura, nota-se nos discursos que não
há problemas.
“O pagamento é realizado mensalmente, fechamento no final do
mês e quanto ao pagamento final, é feito 10 dias após a entrega
da nota fiscal pela cooperativa” (SECRETÁRIO 1).
“Para toda escola é gerado um romaneio, que no final do mês vira
uma nota fiscal e é mandado para a Secretaria de Educação, daí
conta 10 a 15 dias para eles depositarem o dinheiro na conta da
organização. Eles, não tem atrasado” (ORGANIZAÇÃO 3).
“Tem feito o pagamento todo mês, as vezes dá problema com
algum romaneio, mas a gente liga lá e resolve” (ORGANIZAÇÃO
7).
Diante dos discursos, é possível aferir que a Secretaria de Educação e as
organizações de agricultores familiares estão estabelecendo laços comerciais e que
estão buscando solucionar seus problemas e divergências.
“A interação ainda está em construção para ser eficaz, eficiente e
produtiva a todos os lados, o processo é novo, estamos apenas no
segundo ano de efetiva aquisição” (SERVIDOR 1).
da merenda escolar
Para elaboração do cardápio foram realizadas diversas reuniões entre o
Departamento de Alimentação Escolar, a Secretaria de Agricultura e organizações de
5.4.4 Cardápio
88
agricultores familiares. Essas reuniões possibilitaram a inclusão dos produtos da
agricultura familiar de modo que ela pudesse atender as escolas conforme sua
capacidade e no período sazonal.
“Desde novembro de 2013 havia conversa para chegar num
consenso no cardápio, a gente falou que era preciso que eles nos
ajudassem dividindo em quatro grupos de escolas, onde se dê
mais ou menos o mesmo número de alunos, pois são 24.000
alunos. Então o grupo tem que ter 6.000 alunos, daí vocês pegam
alface toda semana e faz o rodízio de escola, faz quatro grupos de
folhas, por exemplo, alface, chicória, por exemplo e vamos dizer
repolho e acelga, couve e acelga, daqui a pouco já passo para
legume. Então cada grupo de escola desse recebe um produto por
semana, que aí uma escola recebe o alface, outra recebe a couve,
outra chicória e a outra acelga. Na outra semana inverte, a que
recebeu alface recebe chicória e assim por diante. Porque daí
você programa alface para tirar toda semana, ao invés de 1500kg
que seriam pedidos hoje, eles pedem por volta de 350kg”
(TERCEIRO SETOR 1).
“O cardápio tem sido trabalhado com eles. Fizemos várias
conversas até que nos passaram os produtos que tem no
município e o período que é produzido a partir daí o grupo de
técnicos em nutrição começaram a elaborar os cardápios de
maneira a adequar os produtos advindos da agricultura familiar”
(SERVIDOR 1).
“Ajuste de cardápio em função de sazonalidade porque a
turma vinha com um cardápio engessado e na época do ano e não
tinha isso não tinha aquilo, por isso o ajuste no cardápio um dos
principais fatores é a sazonalidade” (SECRETÁRIO 2).
89
“O mais importante de tudo isso é a gente conseguir
participar do cardápio. Porque a nutricionista acredita que a
criança tem que comer apenas produtos midiáticos, como se não
tivesse outras opções de produtos para fazer a vez nutricional.
Então essa construção em Itapeva foi bastante interessante”
(ORGANIZAÇÃO 7).
“Depois do novo Prefeito, houve uma interação maior entre
as Secretarias e isso possibilitou um diálogo que levou a mexer no
cardápio de maneira saudável, com apoio das nutricionistas”
(TERCEIRO SETOR 2).
“A gente começou a conversar em novembro do ano
passado (2013), e vem dando certo. Para que nos
conseguíssemos atender as escolas, foi tido a ideia de fazer
rodízio das escolas e tem funcionado. O problema é que a
Secretaria só quer pegar orgânico, igual o nosso caso, que é
convencional esses dias pediu 75kg de repolho, como o produtor
vai sair lá do bairro para trazer essa quantia? Ele não vem”
(ORGANIZAÇÃO 3).
Em Itapeva a mudança no cardápio não interferiu na alimentação dos alunos,
muito pelo contrário, os profissionais têm notado que alguns alunos têm interesse em
comer por ser produzido no município e, as vezes, pelos seus próprios pais.
“Os alunos não demonstraram nenhum problema, ao
contrário, vários ficam felizes por se alimentarem do que os pais
plantaram” (SERVIDOR 1).
“O produto é mais fresquinho, o prato fica mais colorido, as
crianças têm gostado” (MERENDEIRA 3).
“E agora se você for em qualquer escola, você vai ver um
prato todo colorido, com verduras, legumes, arroz, feijão, enfim, e
90
com a iniciativa da criança, ir lá e ela mesmo se servir. Antes era a
merendeira que colocava no prato, né, então tem toda essa
estrutura que eles fizeram nas escolas, que o aluno tenha a
própria autonomia pra verificar se realmente ele quer isso ou
aquilo, não aquilo que o funcionário da merenda, a merendeira
colocasse no prato dele, né, então eu acredito que isso é uma
forma que a educação tá levando a sério, feito da verba que vem
do Pnae, e tá dando uma boa alimentação, tanto que o tempo todo
eles tão mexendo, é, sempre estudando o cardápio, sempre
elaborando um cardápio cada vez melhor” (SERVIDOR 3).
5.4.5 Logística
Existem dificuldades em trazer os produtos até a organização que realiza a
pesagem e embalagem, por conta de algumas organizações estarem localizadas a 45
km do centro da cidade, o que resulta em dois custos para o agricultor, o primeiro de
transporte da organização do bairro até a organização que realiza a distribuição e, o
segundo da entrega ponto a ponto.
“Para trazer até aqui o agricultor paga e para fazer as
entregas em escola em escola é cobrado nosso. Então no caso, o
pessoal meu é assim: para vir do Avencal até aqui, são 45km e o
Senhor que faz nosso transporte, no começo acertou R$ 2,50 por
caixa, só que a merenda escolar está pegando pouco, essa
semana ela pegou nove caixas de tomate e meia. Se a gente for
pagar por caixa não vai compensar para o caminhão ir pegar,
porque vai dar R$ 25,00, daí se a gente for pagar por km como ele
sugeriu pra mim vai dá R$ 190,00, porque é R$ 1,80 o km rodado,
só que eles contam ida e volta, então no caso é 90 km, vai dar R$
160,00. Aí essa semana eu falei pro Vice-Presidente, ele tem
91
tomate e ele mesmo vai fretar o carro para trazer aqui, porque não
está compensado para nós o frete. Se pedir pouco... o frete é por
conta nossa, nós pagamos para trazer de lá pra cá e para entregar
de escola em escola. Acho que alguém já passou para você, a
gente paga R$ 2,50, esse preço foi discutido através das três
organizações que é a Coapri, Cooperorgânica e Apra, então fica
aqui no setor que eles fazem pesagem, embalamento, para sair
daquele setor para escola em escola é R$ 2,50 a caixa, né?! A
gente paga, esse saí nosso. O que pesa pra nós hoje, de verdade,
porque a gente não tem caminhão é o frete. O frete pesa bastante
para nos” (ORGANIZAÇÃO 3).
“Nós produzimos de forma agroecológica, mas não é
certificado, aí a prefeitura dá preferência para o orgânico, com isso
nosso pedido é pequeno, o que dilui o custo até o entreposto é
que sempre precisamos ir para a cidade, senão não compensaria.
Mas se fosse rateado igual, aí daria” (ORGANIZAÇÃO 7).
“É pago dois fretes, um para distribuir ponto a ponto e outro
para levar até a cidade, esse último o produtor arca do próprio
bolso, o outro sai da porcentagem que a cooperativa tira para
auxiliar nos custos. Mas se nos se unirmos, dá para fazer”
(TERCEIRO SETOR 1).
“Bom, o contrato como a maioria dos contratos, isto é uma
parte que eu ainda não consegui digerir muito bem...que é a
história do ponto a ponto né ... que para as organizações judia.
São poucas as que têm estrutura de logística pra tá fazendo este
serviço. Se pegar uma cidade pequena, as vezes é muito mais
fácil, cidade de médio e grande porte é bem mais difícil, então
hoje, quem tá contratado pra merenda escolar são três
organizações. A conversa, sentada na mesa, foi tão boa que eles
chegaram até num consenso a respeito disto. Eles decidiram
92
deixar a distribuição com a Cooperorgânica, então todos
contribuirão com essa distribuição, é preciso levar até o barracão,
se responsabilizar de trazer o pessoal para a distribuição, e a
Cooperorgânica realiza o ponto a ponto” (SECRETÁRIO 2).
“É um ponto crítico, porque os agricultores, na maioria das
vezes não têm estrutura para fazer a logística e é algo caro. O
certo seria se a entrega fosse em um único ponto e a prefeitura se
encarregasse de distribuir nas escolas” (TERCEIRO SETOR 2).
Após descarregar os produtos no centro de distribuição da organização
responsável pela entrega nas escolas, todos os produtos são direcionados para a
central de abastecimento da prefeitura, onde é recolhido amostras para garantir a
qualidade dos produtos. Esse processo é de responsabilidade da nutricionista e o CAE
acompanha, pois, segundo Vieira (2013), o CAE é responsável por acompanhar e
fiscalizar o cumprimento das diretrizes do programa.
“Ficou desde o ano passado, a gente funciona dentro do
seguinte esquema, nós temos quinze escolas, se eu não estiver
enganada pode ser um pouquinho mais, quinze escolas no rural,
então nessas quem faz entrega é a própria Secretaria de
Educação, a gente tem caminhão fechado e a gente distribui o
quantitativo, as escolas urbanas são eles quem fazem as
entregas, sempre e ficou estipulado isso no edital, as entregas
acontecem todas as terças-feiras. Tem horário fixo, porque eles
não podem entregar sem antes seja feito aprovação daquele
produto, porque embora nós tenhamos fechado no edital, embora
a gente tenha feito a distribuição, isso não me garante que aquele
produto tá tendo uma qualidade desejada, então toda terça-feira
no barracão que acontece lá no bairro do distrito industrial estão lá
todos os produtos que a gente comprou, a gente faz uma
93
avaliação por amostra, tem uma técnica que responde por isso ou
uma nutricionista que está sempre acompanhando, por isso que
eles andam sempre juntos, então elas dizem essa cenoura atende
as qualidades que estava no descritivo e é perfeito pra aquisição,
daí começa a distribuição, então nenhum produto chega nas
escolas sem que tenha passado uma amostra pela técnica ou
nutricionista” (SERVIDOR 1).
“A entrega ocorre todas as terças-feiras pela manhã, nos do
CAE sempre fazemos um esforço de comparecer, para
acompanhar o trabalho da técnica e também certificar a qualidade
do produto que nossas crianças estão consumindo” (CONTROLE
SOCIAL 1).
94
5.5 DIFICULDADES E AVANÇOS DO PNAE EM ITAPEVA
Neste tópico procurou-se integrar os temas abordados nos itens anteriores na
perspectiva de discutir as dificuldades e avanços operacionais do Pnae no município de
Itapeva. Os temas destacados foram a retrospectiva de execução da Lei 11.947/2009,
os aspectos jurídicos, as relações comerciais, o cardápio e a logística, os quais foram
trabalhados à luz de bibliografia especializada e das entrevistas com os presidentes das
organizações de agricultores familiares e com gestores do programa na Prefeitura.
Na retrospectiva de execução da Lei 11.947/2009 levantou-se se os atores
envolvidos direta ou indiretamente conhecem o programa e sobre a data de início de
execução da Lei. Com isso, pode-se perceber que não são todos os atores que têm
conhecimento do programa e consequentemente desconhecem seu início. O que ocorre
tanto na espera administração pública quanto para os presidentes de organizações de
agricultores.
“Não conheço” (MERENDEIRA 2)
“Talvez meu pai conheça, porque era ele o Presidente, mas
eu nunca ouvi falar. Como funciona?” (ORGANIZAÇÃO 1).
Isto pode prejudicar o funcionamento do programa, visto que a administração
pública desempenha papel importante nas negociações com os agentes econômicos
que integram a regulação pública do mercado agroalimentar (MALUF, 1999). Para Belik
e Souza (2009) é necessário grande esforço na reorientação das decisões políticas
para privilegiar os fornecedores locais, de maneira a integrar a todos. De modo, a
contemplar todos os setores e atores envolvidos, facilitando e potencializando o
sucesso dos programas em execução ou a serem implantados.
Quando não ocorre interação dos agentes envolvidos, observamos diversas
respostas para o mesmo item, como pode ser visto através dos discursos dos
95
entrevistados a respeito do início do programa no município, divergindo entre 2003 a
2013.
“Em 2003, (...) só que depois desse ano, parou e voltou em
2010, com o Pnae” (TERCEIRO SETOR 1).
“Ocorre desde o ano de 2013” (SECRETÁRIO 1).
Quanto aos aspectos jurídicos, a Lei 11.947/2009 determina que o processo de
aquisição de gêneros alimentícios da agricultura familiar seja através de Chamada
Pública, a qual requer o mínimo de documentação das organizações de modo a
comprovar sua idoneidade e se estão cumprindo com suas obrigações fiscais e
trabalhistas.
Para Schneider et al. (2010) a Lei inova no que diz respeito à legislação das
aquisições públicas brasileiras, por dispensar o processo licitatório quando for aquisição
da agricultura familiar.
Pela observação crítica dos discursos dos entrevistados nota-se que há uma
abertura para diálogo buscando a superação das dificuldades existente, tanto para
auxiliar os agricultores como os funcionários na tramitação da chamada pública.
“(...) eu não creio que a gente teve problemas em entrar
com o Jurídico, as vezes ele voltava com o processo, né, mas é
por conta da gente esclarecer mesmo, (...) então a gente colocava
lá pasteurizado e quem ajudou a orientar não conhece aí batia e
voltava era mais por dúvidas deles de termos ou não termos
técnicos...” (SECRETÁRIO 2).
“A Secretaria de Agricultura tem ajudado bastante a gente a
fazer o procedimento correto para participar da chamada e no
diálogo com o Jurídico e com a Secretaria de Educação”
(ORGANIZAÇÃO 3).
96
Para Saraiva et al. (2013, p. 933), o reconhecimento do papel interdependente
das várias secretarias do poder executivo é de fundamental importância para o
desenvolvimento local. Como também, para romper com o problema do circuito que
envolve licitações, propinas e procedimentos burocráticos incrustados na máquina
administrativa, segundo Fornazieri e Belik (2012).
Mesmo, havendo troca de conhecimentos entre as diversas áreas que atuam, a
Secretaria de Negócios Jurídicos ainda enfrenta problemas para se respaldar na
aplicação da Chamada Pública, em virtude da Lei ser vaga e não oferecer regramento
específico para tal procedimento.
“Estava comentando isso numa reunião que nós fizemos, por que não fazer uma
lei específica para chamada pública? (...) Então, ela tá fortalecendo, com esse
fortalecimento ela realmente precisava de uma lei específica” (SERVIDOR 3).
Há também o problema na demora para publicação do edital.
Mais da metade dos agricultores pesquisados ressaltam que a demora na
publicação dos editais de chamadas públicas é o principal problema para a
comercialização no Pnae, pelo fato de impossibilitar que realizem planejamento de
produção com antecedência.
Quanto às relações comerciais, segundo Avila et al. (2013), a comercialização foi
durante muito tempo obstáculo para inserção efetiva dos agricultores no mercado, seja
pelo fato dos mesmos querem apenas produzir ou pelo fato de desconhecerem as
técnicas de comercialização, “(...) o agricultor quer plantar, não quer se preocupar com
as burocracias. (...)” (ORGANIZAÇÃO 3).
Para o Secretário 1 as organizações necessitam realizar planejamento da
quantidade e diversidade que eles têm capacidade de oferecer, o que não ocorre
atualmente. Nenhuma organização é capaz de dizer qual sua capacidade de produção.
Por não conseguir precisar a capacidade de produção, e por não ser publicada a
chamada pública com antecedência é que os agricultores e a Secretaria de Educação
vivem esse entrave. Os primeiros desejam a assinatura do contrato com meses de
antecedência para poderem realizar o planejamento de produção, quanto à segunda, vê
dificuldade em conseguir planejar com tanta antecedência em função do quadro de
97
funcionários ser precário e de não conseguir efetivar um profissional formado em
Nutrição para realizar e acompanhar o desenvolvimento do planejamento da
alimentação escolar.
A atual gestão pública tem enfatizado a importância do diálogo com os
presidentes de organizações e o estreitamento das relações. Com isso, do meio do ano
de 2013 para 2014, as Secretarias municipais (Educação e Negócios Jurídicos)
passaram a ter uma conversa mais aproximada com a Secretaria de Agricultura e
Abastecimento municipal, a qual age como facilitadora na relação prefeitura com
organizações.
Através desse diálogo que se iniciou e vem sendo aprimorado com o passar do
tempo, foi possível elaborar um cardápio de acordo com a realidade do agricultor local,
buscando colocar na chamada pública itens que o município produz de acordo com a
sazonalidade.
“(...) na questão do calendário, Itapeva acabou. A gente
conseguiu trabalhar isso. Mas eu acho que a maior dificuldade de
todas as prefeituras trabalharem o Pnae e adequação do cardápio
pra época de produção de cada produto” (ORGANIZAÇÃO 7).
Em relação aos pagamentos, foi possível verificar que a mesma cumpre com o
estabelecido em contrato.
No entanto, observou na sistematização dos questionários aplicados aos
agricultores que três deles colocaram como primeira opção de resposta sobre as
dificuldades do Pnae em Itapeva a falta de pagamento, seguido de mais quatro deles
que disseram ser a segunda dificuldade e um agricultor que colocou em terceira opção
esta restrição. Assim, registrou-se oito agricultores que citaram a falta de pagamento
como dificuldade em participar do programa em Itapeva.
Mas ao entrevistarmos os presidentes das organizações, todos disseram que a
prefeitura efetua o pagamento corretamente. O que leva a concluir que pode haver um
gargalo dentro das organizações no momento de efetuarem o pagamento aos
98
agricultores. As razões para o atraso de pagamento aos agricultores não foi objeto de
pesquisa desse trabalho.
No que tange à logística, essa se mostra como um ponto crítico para o
andamento do programa. Como em todo processo licitatório ou de pregão, considera-se
que no valor dos produtos estão inclusos todos os encargos, custos e outros gastos que
a empresa venha a ter para atender aquele contrato. Na chamada pública não é
diferente. A prefeitura ao estipular o preço dos itens, subentende que está abrangendo
todos os custos e impostos inseridos na produção e comercialização de tal item. Coisa
que na prática, pelo estudo realizado, acaba onerando o agricultor, porque o município
de Itapeva tem abrangência territorial muito grande, havendo propriedades há 45 km do
centro urbano, e as entregas devem ser realizadas ponto a ponto.
Como não são todas as organizações que possuem infraestrutura para entregar
ponto a ponto, foi firmado um contrato que terceirizou a pesagem e entrega dos
produtos. Ainda assim, esse custo permanece para duas das três organizações que
entregam para a merenda.
“(...) a gente paga R$ 2,50, esse preço foi discutido através
das três organizações que é a Coapri, Cooperorgânica e Apra, (...)
eles fazem pesagem, embalamento, para sair daquele setor para
escola em escola é R$ 2,50 a caixa (...). O que pesa pra nós hoje,
de verdade, porque a gente não tem caminhão é o frete. O frete
pesa bastante para nos” (ORGANIZAÇÃO 3).
“É pago dois fretes, um para distribuir ponto a ponto e outro
para levar até a cidade, esse último o produtor arca do próprio
bolso, o outro sai da porcentagem que a cooperativa tira para
auxiliar nos custos. Mas se nos se unirmos, dá para fazer”
(TERCEIRO SETOR 1).
Além da observação que existe mais um custo de frete, tornando dois fretes
diferentes para o mesmo produto, também foi constatado que há um terceiro frete sobre
o mesmo produto, que é o do agricultor levar até a organização.
99
Portanto, em ordem cronológica temos os seguintes custos de transporte: -
agricultor leva o produto até a organização; - a organização leva o produto até a
empresa terceirizada para entrega ponto a ponto e, por último, da empresa terceirizada
para as escolas. Todas essas etapas são pagas pelo agricultor.
Quando a organização tem um pedido que compense monetariamente o valor do
frete da organização até a terceirizada, passa a ser viável a entrega, mas quando isso
não ocorre acaba que o agricultor paga para entregar na merenda.
“Nós produzimos de forma agroecológica, mas não é
certificado, aí a prefeitura dá preferência para o orgânico, com isso
nosso pedido é pequeno, o que dilui o custo até o entreposto é
que sempre precisamos ir para a cidade, senão não compensaria.
Mas se fosse rateado igual, aí daria” (ORGANIZAÇÃO 7).
É a organização arca com parte do custo de transporte, pelo fato de cobrar a
taxa administrativa, mas não consegue arcar com o custo total, o que leva a sugestão
de um único ponto para entrega e ficar a cargo da prefeitura realizar a entrega ponto a
ponto. “(...) O certo seria se a entrega fosse em um único ponto e a prefeitura se
encarregasse de distribuir nas escolas” (TERCEIRO SETOR 2).
Quanto aos demais custos, como embalagens, em geral ficam a cargo das
organizações dos agricultores familiares, visto que na sistematização dos questionários
aplicados, nove agricultores disseram utilizar caixas plásticas cedidas pela organização.
A prefeitura de Itapeva tem se empenhado para cumprir a legislação e inserção
dos agricultores na comercialização para o Pane, no entanto, ainda falta, alguns pontos
a serem resolvidos, como o estímulo da produção agroecológica ou orgânica, visto que
é necessário um tempo para o agricultor se adequar que estas formas de produção que
são complexas que a produção convencional e também para receber o selo de
certificação orgânica ou agroecológica. Quanto ao transporte, isso continua sendo um
empecilho a ser trabalhado.
100
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Com vistas no percurso analítico da presente pesquisa, foram elaboradas as
considerações finais que seguem, de modo a poder responder as perguntas
norteadoras da mesma e sua hipótese, bem como contemplar os objetivos específicos
propostos e consequentemente o objetivo geral.
Em Itapeva/SP o Pnae estava sendo executado sem dificuldades antes da
obrigatoriedade de destinar 30% do recurso repassado pelo Governo Federal para
compra da agricultura familiar, o que ocorreu em 2009.
No ano de 2010, quando foram executar o “novo” Pnae, depararam-se com a
nova modalidade de aquisição de gêneros alimentícios, que é a chamada pública.
Então havia dois problemas a serem solucionados, um que era comprar da agricultura
familiar, que não se encontrava organizada para atender a Secretaria de Educação e
outro eram os parâmetros legais para contratar por chamada pública.
Segundo os resultados das análises documentais, o problema da chamada
pública foi resolvido no ano de 2013 com a contratação de uma consultoria para a
Secretaria de Negócios Jurídicos que orientou o que é uma chamada pública e quais as
leis que respaldam a prefeitura para estar utilizando-a.
Quanto à relação da Secretaria da Educação com os agricultores familiares, os
problemas começaram a ser solucionados a partir da posse do atual prefeito eleito em
2012, que exigiu da administração pública municipal a execução do programa de
maneira adequada, como a Lei previa e de modo que os agricultores e o município
pudessem dele se beneficiar.
Para tanto, o prefeito solicitou o envolvimento da Secretaria Municipal de
Agricultura e Abastecimento para intermediar a relação entre as organizações de
agricultores familiares e Secretaria de Educação. Também trocou o quadro diretivo do
Departamento de Alimentação Escolar e colocou Técnicas de Nutrição aptas a
trabalharem e querendo aprender junto com os agricultores.
101
Após isso, as organizações de agricultores e as Secretarias municipais passaram
a se reunir para definir o cardápio a ser executado com a aquisição de produtos da
agricultura familiar e negociar as dificuldades existentes.
Com isso, no cardápio passou a constar produtos que são produzidos no
município e nas referentes épocas de produção. Foi uma conquista dos agricultores que
resultou de diversas reuniões e de muitas idas a campo para que as Técnicas de
Nutrição pudessem entender a complexidade que é produzir um alimento.
Atualmente a agricultura familiar é responsável por 40% do cardápio da merenda
escolar de Itapeva, não é responsável 100% porque ainda falta organização no campo.
O Departamento de Alimentação Escolar, Secretário de Agricultura e Diretor do
Sindicato, reconhecem a dificuldade que o agricultor tem de efetuar planejamento de
plantio, devido ao medo de não efetuar a comercialização e ficar com o prejuízo, como
também tem a questão do Departamento de Alimentação Escolar priorizar alimentos de
determinada organização, quando as outras possuem contrato para entregar a mesma
quantidade e não é requisitado.
A Secretaria de Educação enfatiza que prefere produtos orgânicos e pretende
chegar a 100% do atendimento com produtos limpos de agrotóxico, e para isso estão
construindo uma relação de fortalecimento com as organizações a fim de incentivar a
transição de sistemas convencionais para sistemas orgânicos ou agroecológicos.
Nota-se que a divisão dos produtos ainda enfrenta dificuldades, sendo
necessária a realização de um novo planejamento que agregue as organizações.
A questão da entrega dos produtos ainda causa divergências. A prefeitura
continua exigindo entrega ponto a ponto, com o custo embutido no valor do produto.
Isso se dá por conta que a Lei não especifica se os R$ 20.000,00 estipulados por
produtor são só de produtos ou produtos mais serviços, possibilitando diversas
compreensões sobre o assunto.
A prefeitura exige a entrega ponto a ponto para as escolas atendidas na área
urbana, porque as escolas da área rural são atendidas pela própria prefeitura.
Atualmente, as organizações realizam a entrega ponto a ponto através de uma
organização que cobra R$ 2,50 a caixa, esse custo é retirado do valor do produto, mas
102
ainda há o custo de locomoção da propriedade até essa organização que faz o
transporte, que é retirado do próprio produtor.
Então, além da porcentagem que é descontada do montante do agricultor, ele
ainda tem que tirar o valor do transporte do produto até a cidade.
A Secretaria de Educação juntamente com a Secretaria de Agricultura e
Abastecimento e as organizações de agricultores estão buscando uma solução para
isso. O que os agricultores desejam é entregar em um único ponto na área urbana e a
prefeitura se encarregaria de distribuir nas escolas.
Quanto às embalagens, a prefeitura adquiri os produtos a granel, por essa razão
as organizações estão em conversas com as merendeiras buscando minimizar as
perdas de caixa, a fim de reduzir o custo com caixas extraviadas.
As questões do cardápio, do transporte e da embalagem interferem diretamente
no preço do produto, as quais os presidentes das organizações dizem não poder
reclamar por conta que é utilizada a média do preço de mercado e não mais o PAA.
Hoje eles alegam estar sendo praticado um preço justo.
Por fim, a experiência de Itapeva se iniciou de modo a conter o acesso do
agricultor familiar na comercialização para o Pnae, mas de 2013 para cá há um modelo
de gestão municipal agregador que tem por missão superar as dificuldades de
operacionalização do Pnae e desenvolver o município.
Segundo representantes do prefeito, o mesmo acredita que o dinheiro
empregado nos agricultores familiares retorna para o comércio da cidade e com isso a
economia municipal desenvolve e possibilita melhorias nos serviços públicos ofertados
a população.
Referente à proposta de superação das dificuldades apresentadas, sugere-se
que no caso da divisão dos produtos e quantidades entre as organizações seria
necessário efetuar um planejamento que contemplasse uma organização por semana
para entrega de produtos, com isso além de poder efetuar um planejamento de plantio
intercalado entre as organizações, e também reduziria o custo de transporte já que
quando é feito um frete de carga grande sai mais barato que um frete com poucos
quilos.
103
Outra possibilidade é as organizações entregarem em um único ponto como já
fora proposto por eles; ou ainda a prefeitura destinar recurso para o pagamento de
transporte para as organizações, sendo calculada uma porcentagem sobre o valor do
produto a ser distribuído naquela semana.
A agricultura familiar de Itapeva tem potencial de atender 100% da merenda
escolar do município, visto a variedade de produtos e a capacidade de produção.
104
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111
APÊNDICE A
ROTEIROS DE ENTREVISTAS SEMI-ESTRUTURADAS
112
Secretaria de Educação
Nome: Cargo: Admissão: 1Hoje o município adquire produtos, para o Pnae, da agricultura familiar da região? 2Desde quando, ocorre isso? 3Quais as principais dificuldades encontradas? 4Quanto do recurso, repassado pelo FNDE, é destinado à aquisição de alimentos da AF? 5Quais as principais vantagens de comprar da AF? 6Como é o processo de aquisição de alimentos da AF para o Pnae? 7Quanto as questões Jurídicas, houve dificuldade em compreender, como foi? E hoje como está? (Consigo ver sobre a Chamada, também) 8Como é realizada a entrega dos alimentos nas escolas? Como era antes? 9Os alimentos que chegavam às crianças eram adquiridos de quem? E hoje é comprado de quem? 10Qual foi a reação das Nutricionistas para a execução desse Programa Público? (Elas auxiliaram ou dificultaram) 11Na sua opinião como as merendeiras têm reagido a essa mudança de fornecedores? 12E os alunos, como reagiram? (quanto a implantação do Pnae) 13Como é a interação entre os diferentes setores da prefeitura para a operacionalização do Pnae? 14A prefeitura tem interagido com a sociedade civil (ONGs, Oscip’s, Conselhos) para operacionalizar esse Programa de fortalecimento da AF e de mudança de hábito alimentar dos alunos? 15Existe algum funcionário para cuidar, apenas, da aquisição de alimentos da AF pelo Pnae? 16Como é realizado o pagamento? 17Como é realizado a prestação de contas para o FNDE? Ficou mais difícil? 18Qual papel que o CAE vem executando no Pnae?
113
Nutricionista Nome: Cargo: Admissão: 1Hoje o município adquire produtos, para o Pnae, da agricultura familiar da região? 2Desde quando ocorre isso? 3Quais as principais dificuldades encontradas? 4Como é elaborado o cardápio? 5Tem interação com os representantes dos AF? 6Quanto do recurso, repassado pelo FNDE, é destinado à aquisição de alimentos da AF? 7Quais as principais vantagens de comprar da AF? 8Como é o processo de aquisição de alimentos da AF para o Pnae? 9Quanto as questões Jurídicas, houve dificuldade em compreender, como foi? E hoje como está? (Consigo ver sobre a Chamada, também) 10Como é realizada a entrega dos alimentos nas escolas? Como era antes? 11Os alimentos que chegavam às crianças eram adquiridos de quem? E hoje é comprado de quem? 12Como é a interação entre os diferentes setores da prefeitura para a operacionalização do Pnae? 13A prefeitura tem interagido com a sociedade civil (ONGs, Oscip’s, Conselhos) para operacionalizar esse Programa de fortalecimento da AF e de mudança de hábito alimentar dos alunos? 14Existe algum funcionário para cuidar, apenas, da aquisição de alimentos da AF pelo Pnae?
114
Merendeiras
Nome: Cargo: Admissão: 1Conhece o Pnae que obriga o município a comprar dos AF? 2Qual sua opinião sobre ela? 3Sentiu diferença no trabalho executado por vocês após a implantação desse Programa Público? 4Referente à qualidade dos alimentos, achou que melhorou ou piorou? 5Quais as vantagens e desvantagens, que você na compra dos AF? 6Como você avalia a reação dos estudantes diante da mudança do cardápio?
115
Conselho de Alimentação Escolar
Nome: Cargo: Admissão: 1Quem são os membros do Conselho? 2Qual a finalidade do CAE? 3Conhecem a Lei 11.497, que obriga as prefeituras a adquirir no mínimo 30% do repasse do FNDE da AF? Caso sim, modificou algo na função do CAE? 4Qual a opinião do CAE, referente a ela? 5Como o CAE trabalha essa questão? 6Quais as principais dificuldades para a execução da compra dos AF pelo Pnae? 7Como avalia o Pnae?
116
117
Secretário de Agricultura e Abastecimento
Nome: Cargo: Admissão: 1Hoje o município adquire produtos, para o Pnae, da agricultura familiar da região? 2Desde quando, ocorre isso? 3Quais as principais dificuldades encontradas? 4Quanto ao recurso, repassado pelo FNDE, é destinado à aquisição de alimentos da AF? 5Quais as principais vantagens de comprar da AF? 6Como é o processo de aquisição de alimentos da AF para o Pnae? 7Quanto as questões Jurídicas, houve dificuldade em compreender, como foi? E hoje como está? (Consigo ver sobre a Chamada, também) 8Como é realizada a entrega dos alimentos nas escolas? Como era antes? 9Os alimentos que chegavam às crianças eram adquiridos de quem? E hoje é comprado de quem? 10Qual foi a reação das Nutricionistas para a execução desse Programa Público? (Elas auxiliaram ou dificultaram) 11Na sua opinião como as merendeiras têm reagido a essa mudança de fornecedores? 12Como é a interação entre os diferentes setores da prefeitura para a operacionalização do Pnae? 13A prefeitura tem interagido com a sociedade civil (ONGs, Oscip’s, Conselhos) para operacionalizar esse Programa de fortalecimento da AF e de mudança de hábito alimentar dos alunos? 14Existe algum funcionário para cuidar, apenas, da aquisição de alimentos da AF pelo Pnae? 15Na sua opinião quais os principais desafios para executar esse Programa no município? 16Como você avalia o Pnae no município?
118
Secretaria de Assuntos Jurídicos e Compras Nome: Cargo: Admissão: 1Hoje o município adquire produtos, para o Pnae, da agricultura familiar da região? 2Desde quando, ocorre isso? 3Quais as principais dificuldades encontradas? 4Quanto do recurso, repassado pelo FNDE, é destinado à aquisição de alimentos da AF? 5Quais as principais vantagens de comprar da AF? 6Como é o processo de aquisição de alimentos da AF para o Pnae? 7Como foi a experiência de elaborar chamada pública para aquisição de alimentos? Já haviam feito isso antes? Já estavam familiarizados com Chamadas Públicas? 8O que a Secretaria acha de Chamada Pública? Qual o entendimento dela? Acreditam que ela se enquadra na Lei 8666? 9Quais foram as dificuldades durante o tramite e no ato de abertura? 10Como é a interação entre os diferentes setores da prefeitura para a operacionalização do Pnae? 11A prefeitura tem interagido com a sociedade civil (ONGs, OSCIPs, Conselhos) para operacionalizar esse Programa Público de fortalecimento da AF e de mudança de hábito alimentar dos alunos? 12Existe algum funcionário para cuidar, apenas, da aquisição de alimentos da AF pelo Pnae? 13Na sua opinião quais os principais desafios para executar esse Programa no município? 14Como você avalia o Pnae no município?
119
Organizações de agricultura familiar
Nome: Cargo: Admissão: 1Como surgiu a organização? 2Qual o número de participantes? 3Como está a situação Juridica e Contábil? 4Hoje o município adquire produtos, para o Pnae, da agricultura familiar da região? 5Desde quando, ocorre isso? 6Participam do Pnae? Qual é o número de agricultores que entregam no Pnae? 7Quais as principais dificuldades encontradas? 8Quanto ao recurso, repassado pelo Fnde, é destinado à aquisição de alimentos da AF? 9Como é o processo de aquisição de alimentos da AF para o Pnae? 10Quanto as questões Jurídicas, houve dificuldade em compreender, como foi? E hoje como está? (Consigo ver sobre a Chamada, também) 11Como é feita a coleta e o transporte dos produtos até o destino final? 12Como é realizada a entrega dos alimentos nas escolas? Como era antes? 13Os alimentos que chegavam as crianças eram adquiridos de quem? E hoje é comprado de quem? 14Qual foi a reação das Nutricionistas para a execução desse Programa Público? (Elas auxiliaram ou dificultaram) 15Na sua opinião como as merendeiras têm reagido a essa mudança de fornecedores? 16Como é a interação entre os diferentes setores da prefeitura para a operacionalização do Pnae? 17A prefeitura tem interagido com a sociedade civil (ONGs, OSCIPs, Conselhos) para operacionalizar esse Programa de fortalecimento da AF e de mudança de hábito alimentar dos alunos? 18Existe algum funcionário para cuidar, apenas, da aquisição de alimentos da AF pelo Pnae? 19Como é feito o pagamento à cooperativa? E aos agricultores? 20Em média, quanto cada agricultor tem recebido do programa? Atingem a cota? 21Quais as dificuldades enfrentadas para comercializar para o mercado institucional? 22Na sua opinião quais os principais desafios para executar esse Programa Público no município? 23Como você avalia o Pnae no município?
120
ANEXO 1
Projeto de Venda para aquisição de gêneros alimentícios da Agricultura Familiar
PROJETO DE VENDA DE GÊNEROS ALIMENTÍCIOS DA AGRICULTURA
FAMILIAR PARA ALIMENTAÇÃO ESCOLAR
Identificação da proposta de atendimento ao edital/chamada pública nº-----------
I – IDENTIFICAÇÃO DOS FORNECEDORES
A – Grupo Formal
1. Nome do Proponente 2. CNPJ
3. Endereço 4. Município 5.CEP
6. Nome do representante
legal 7.CPF 8.DDD/Fone
9.Banco 10.Nº da Agência 11.Nº da Conta Corrente
B – Grupo Informal
1. Nome do Proponente
3. Endereço 4. Município 5.CEP
6. Nome da Entidade
Articuladora 7.CPF 8.DDD/Fone
C – Fornecedores participantes (Grupo Formal e Informal)
1. Nome 2.CPF 3.DAP 4.Nº da Agência 5. Nº da Conta
Corrente
Fonte: BRASIL, 2013
121