Parlamentarismo no Brasil em três PersPectivas

A realidade do ontem, o contraste com o hoje e a projeção para o amanhã

Parlamentarismo no Brasil em três PersPectivas

A realidade do ontem, o contraste com o hoje e a projeção para o amanhã

LUIS LIMA VERDE SOBRINHOMestre em Direito Constitucional pela Universidade de Fortaleza (UNIFOR)

Membro associado do Conselho Nacional de Pesquisa e Pós-Graduação em Direito (CONPEDI)

Membro do Grupo de Pesquisa “Estado, Política e Constituição” (CNPq/UNIFOR) Autor de ensaios acadêmicos em revistas científicas, capítulos de livros jurídicos

e artigos de jornal sobre Direito Constitucional e Ciência Política Possui trabalhos apresentados e publicados em encontros internacionais de pesquisa

Analista Judiciário e Assessor Jurídico da Presidência do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará (TJCE)

E-mail: luislvs@gmail.com

Belo Horizonte2018

321.8 Verde Sobrinho, Luis LimaV483p Parlamentarismo no Brasil em três perspectivas: a realidade do 2018 ontem, o contraste com o hoje e a projeção para o amanhã / Luis Lima Verde Sobrinho. Belo Horizonte: Arraes Editores, 2018. 201 p.

ISBN: 978-85-8238-397-1 ISBN: 978-85-8238-398-8 (E-book)

1. Parlamentarismo – Brasil. 2. Brasil – Sistemas de governo. 3. Presidencialismo. 4. Governo democrático. 5. Multipartidarismo. I. Título.

CDD(23.ed.)–321.8 CDDir – 341.237

Belo Horizonte2018

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V

Para meus pais, Ivan e Socorro, pelo amor incon-dicional que me dedicam e por me servirem de inspiração ética e profissional diariamente. Para Lú, minha esposa, pela energia revitalizan-te do seu amor, bem como por compreender e perdoar o tempo subtraído da nossa convivência durante a elaboração deste trabalho.Para Eliene, que, como uma irmã, contribuiu de-cisivamente para minha criação e educação.

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agradecimentos

Este livro é o resultado da minha dissertação de Mestrado em Direito Constitucional pela Universidade de Fortaleza – UNIFOR, iniciado em agosto de 2015 e concluído em setembro de 2017. Todas as pessoas abaixo relacionadas contribuíram academicamente para a realização deste sonho, razão por que agradeço:

Ao Professor Doutor Filomeno Moraes, pela amizade sincera e por ter me convertido à Ciência Política, durante suas aulas de Teoria do Poder, no Mestrado. Também pelas publicações em coautoria de artigos científicos, capí-tulos de livros e trabalhos apresentados em encontros nacionais e internacio-nais nos últimos três anos. Mas, sobretudo, pela valiosa orientação que me foi dispensada nesta pesquisa, pois, sendo o Professor Filomeno simpatizante do presidencialismo, tive liberdade acadêmica para defender o sistema antípoda e assim aprender com a disjunção o que a junção nem sempre ensina.

Aos Professores Doutores Martonio Mont’Alverne Barreto Lima (UNI-FOR), José Ernesto Pimentel Filho (UFPB) e Vânia Siciliano Aieta (UERJ), por terem aceitado o convite para compor a banca examinadora da disser-tação que originou este livro, por terem colaborado com o aprimoramento das ideias aqui lançadas e por me honrarem com a proximidade desse con-tato, cônscio que sou de suas respeitáveis credenciais acadêmicas.

À Coordenadora, Professora Doutora Gina Pompeu, a todos os Pro-fessores Doutores e a todos os funcionários do Programa de Pós-Gradua-ção em Direito Constitucional da UNIFOR, pela atenção, dedicação, zelo

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e excelência na condução das atividades acadêmicas, nas aulas ministradas e no atendimento aos alunos.

Aos colegas discentes do Programa de Pós-Graduação em Direito Constitucional da UNIFOR, pelo convívio rico em afeto e profícuo no intercâmbio de aprendizado científico. Que a vida nos mantenha em con-tatos criativos e recreativos.

A todos, o meu muito obrigado!

LUIS LIMA VERDE SOBRINHO

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Para um regime democrático, o estar em transformação é seu estado natural: a democracia é dinâmica, o despo-tismo é estático e sempre igual a si mesmo.

(Norberto Bobbio. O Futuro da Democracia. São Paulo: Paz e Terra, 2015, p. 23)

No instante em que o parlamento seja o foco da sabedo-ria, como da vontade nacional, não tardará a civiliza-ção completa do povo.(José de Alencar. Systema Representativo. Brasília:

Senado Federal, 1996, p. 180)

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lista de aBreviaturas

ADCT Ato das Disposições Constitucionais Transitórias

ADI Ação Direta de Inconstitucionalidade

ADPF Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental

ARENA Aliança Renovadora Nacional

CNBB Conferência Nacional dos Bispos do Brasil

CPI Comissão Parlamentar de Inquérito

CRFB Constituição da República Federativa do Brasil

DEM Democratas

EUA Estados Unidos da América

MDB Movimento Democrático Brasileiro

OAB Ordem dos Advogados do Brasil

PCB Partido Comunista Brasileiro

PCdoB Partido Comunista do Brasil

PDC Partido Democrata Cristão

PDS Partido Democrático Social

PDT Partido Democrático Trabalhista

PEN Partido Ecológico Nacional

PFL Partido da Frente Liberal

PHS Partido Humanista da Solidariedade

X

PL Partido Libertador (1928)

PMDB Partido do Movimento Democrático Brasileiro

PMN Partido da Mobilização Nacional

PP Partido Progressista

PPS Partido Popular Socialista

PR Partido da República

PRB Partido Republicano Brasileiro

PROS Partido Republicano da Ordem Social

PRP Partido Republicano Progressista

PRTB Partido Renovador Trabalhista Brasileiro

PSB Partido Socialista Brasileiro

PSC Partido Social Cristão

PSD Partido Social Democrático

PSDB Partido da Social Democracia Brasileira

PSDC Partido Social Democrata Cristão

PSL Partido Social Liberal

PSOL Partido Socialismo e Liberdade

PSP Partido Social Progressista

PT Partido dos Trabalhadores

PTB Partido Trabalhista Brasileiro

PTC Partido Trabalhista Cristão

PTdoB Partido Trabalhista do Brasil

PTN Partido Trabalhista Nacional

PV Partido Verde

SD Solidariedade

STF Supremo Tribunal Federal

UDN União Democrática Nacional

UNE União Nacional dos Estudantes

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sumário

PREFÁCIO .......................................................................................................... XIII

INTRODUÇÃO ................................................................................................. 1

CaPítulO 1O PASSADO: ORIGEM E EVOLUÇÃO DO SISTEMA PARLAMENTARISTA E AS EXPERIÊNCIAS BRASILEIRAS ................ 6 1.1. A origem e a evolução do parlamentarismo na Europa ............... 7 1.2. O parlamentarismo brasileiro no Império ...................................... 19 1.3. O parlamentarismo brasileiro na República ................................... 28 1.4. A escolha do sistema de governo na Constituinte de 1987-1988 e o parlamentarismo abortado .................................................................. 38

CaPítulO 2O PRESENTE: PRESIDENCIALISMO BRASILEIRO E PARLAMENTARISMO CONTRASTADOS ................................................ 44 2.1 Poderes legiferantes comparados: executivo e legislativo no presidencialismo brasileiro e no parlamentarismo ................................... 45 2.2 Coalizões comparadas: o multipartidarismo no presidencialismo brasileiro e no parlamentarismo ................................................................... 56 2.3 Responsabilidades políticas comparadas: o impeachment presidencialista brasileiro e o voto de desconfiança parlamentarista ... 71

CaPítulO 3O FUTURO: O PARLAMENTARISMO COMO ALTERNATIVA POLÍTICA PARA O BRASIL........................................................................... 91

XII

3.1 Limites ao poder de reforma do sistema de governo na Constituição de 1988 .................................................................................. 92 3.2 Reformas políticas necessárias e preparatórias: velhos problemas, novos desafios .................................................................................................... 106 3.3 Modelo de parlamentarismo a ser adotado no Brasil .................... 129

CONSIDERAÇÕES FINAIS ........................................................................... 154

REFERÊNCIAS .................................................................................................. 167

XIII

PreFácio

Este Parlamentarismo no Brasil em três perspectivas: a realidade do ontem, o contraste com o hoje e a projeção para o amanhã é um dos resultados da exi-tosa labuta acadêmica desenvolvida por Luis Lima Verde Sobrinho, como discente do Programa de Pós-Graduação em Direito Constitucional/Mes-trado e Doutorado da Universidade de Fortaleza (PPGD/UNIFOR).

Originalmente, constituiu-se como dissertação de mestrado, realizada sob a minha orientação e defendida perante banca examinadora formada pelos eminentes professores-doutores Vânia Siciliano Aieta, da Universi-dade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ), José Ernesto Pimentel Filho, da Universidade Federal da Paraíba (UFPB), e Martonio Mont’Alverne Bar-reto Lima, da UNIFOR, além do signatário deste prefácio. A dissertação – apoiada em seguros fundamentos teóricos do Direito Constitucional cum Ciência Política e em abalizada documentação histórico-constitucional – aborda a problemática do parlamentarismo, sob a ótica teórica, e a ótica normativa e empírica na experiência político-constitucional brasileira. E desenvolve-se em torno de três eixos, a saber, o passado: origem e evolução do sistema parlamentarista e as experiências brasileiras; o presente: presi-dencialismo brasileiro e parlamentarismo contrastados; o futuro: parla-mentarismo como alternativa política para o Brasil.

Ao fim e ao cabo, o autor examina a viabilidade jurídica e política da adoção do sistema de governo parlamentar no Brasil, na moldura da Constituição Federal de 1988. Assim é que arrosta a discussão sobre a imu-tabilidade, ou não, da opção presidencialista; sobre, em não se cristalizando como cláusula pétrea, se haveria necessidade de nova manifestação expressa do povo; quais as reformas políticas necessárias e preparatórias; e, sobretudo, qual seria, afinal, o modelo parlamentarista a ser adotado. Conclui que não violaria a Constituição eventual emenda que substituísse o presidencialismo pelo parlamentarismo, desde que observada a formalidade do art. 60, bem

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como o limite procedimental ao exercício do poder de reforma, implicita-mente estabelecido, consistente na exigência de nova consulta ao eleitorado, mediante plebiscito ou referendo, após o que se fariam as necessárias e pon-tuais reformas eleitorais e partidárias. Por fim, Luis Lima Verde Sobrinho sugere a adoção do semiparlamentarismo como a fórmula que melhor se adequaria à realidade política, institucional e social brasileira, justamente por combinar o que de superior existe no presidencialismo e no parlamentaris-mo. E, num esforço comparativo, propõe, ainda, que o modelo da Cons-tituição portuguesa de 1976, pós-revisão de 1982, que impôs o reforço do órgão de governo com correlativa redução dos poderes presidenciais, poderia inspirar uma reforma do sistema de governo no Brasil.

Com certeza, o trabalho insere-se, oportunamente, na discussão sobre a reforma política e, em especial, sobre a reforma do sistema de governo no Brasil, trazendo-lhe importantes subsídios. Não é à toa que tramitam nas casas legislativas, entre outras, duas propostas de emenda constitucional (PECs), uma do senador Aloysio Ferreira (PSDB-SP), outra do deputado Beto Rosado (PP-RN), com prospectos de semiparlamenta-rismo. Ademais, o cidadão (segundo o cadastro da proposição no Senado Federal) Gilmar Mendes apresentou detalhada matéria com ajustes à PEC que tramita no Senado. Em linhas gerais, as proposições querem juntar aspectos do parlamentarismo com os do já mais que centenário presiden-cialismo brasileiro. De outra parte, há no Supremo Tribunal Federal ação, tramitando desde 1997, contra a constitucionalidade do Congresso Nacio-nal abolir o presidencialismo. Tudo, sem contar com a candente discussão teórica, jornalística e política sobre a problemática do sistema de governo.

Mas, afinal, em que consiste o semipresidencialismo? Adotado em países como França, Portugal e Finlândia, o presidente da República (che-fe de Estado) é eleito pelo voto popular e compartilha o comando do Poder Executivo com o primeiro-ministro (chefe de governo), escolhido com o aval do Parlamento. Em tal modalidade de governança, e diferente do parlamentarismo puro, reserva-se ao presidente da República papel proativo e não simplesmente protocolar, atribuindo-se-lhe a prerrogativa de nomear o primeiro-ministro e, ocasionalmente, demiti-lo, dissolver o Congresso e convocar novas eleições. Com similitudes e diferenças, como apontam as pesquisas de Robert Elgie (da Escola de Direito e Governo da Universidade da Cidade de Dublin, Irlanda) e seus parceiros, experiências semipresidencialistas, além dos exemplos da Europa Ocidental, podem ser encontradas em diversos países, no Cáucaso e na Ásia Central, no

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Timor-Leste, em países africanos e asiáticos, em antigas e em novas poliar-quias, ou em ensaios com algum traço poliárquico. No mesmo sentido de investigação, deve ser ressaltado o esforço comparativo empreendido por Octavio Amorim Neto e Marina Costa Lobo com os experimentos semipresidencialistas em países de língua portuguesa.

Evidentemente, no Brasil, no concernente à matéria, há alguns dados e problemas da relação entre a Presidência da República e o Congresso Nacional, sobre os quais não convém descurar. Por exemplo, veja-se que a crise da República Populista, com o desenlace manu militari em 1964, foi, fundamentalmente, uma crise de paralisia decisória, oriunda da incapacida-de do Executivo – frente a um Legislativo hostil – de tomar decisões políti-cas adequadas em relação à crescente deterioração do Estado. No entanto, no Brasil pós-88, o processo político nacional tomou caminho diferente, fugindo da paralisação decisória e da ingovernabilidade, desenvolvendo-se o padrão de governança intitulado por Sérgio Abranches de “presidencia-lismo de coalizão”, cuja pedra angular afirma-se numa relação cooperativa, embora tensa, entre os Poderes Executivo e Legislativo. E, por definição, exi-ge da Presidência da República, entre outros aspectos, os seguintes: papel de equilíbrio, gestão e estabilização da coalizão; necessidade de apoio popular para a implementação das políticas públicas; popularidade para pressionar a própria coalizão; posse de agenda para mobilizar atenção da maioria parla-mentar e evitar a sua dispersão; exercício de atitude proativa na coordenação política dessa maioria, para dar-lhe direção e comando. Operacionalmente, o modelo institucional, construído a partir da Nova República e com varia-ções de presidente para presidente, faz com que o mandatário-mor monte a sua base de apoio concedendo ministérios a membros dos partidos com representação no Congresso Nacional. Em contrapartida, os parlamentares proporcionam os votos necessários para a aprovação da agenda do Executi-vo na Câmara dos Deputados e no Senado Federal.

Nomeadamente nos últimos meses do primeiro mandato e prolon-gando-se pelo primeiro ano do segundo mandato de Dilma Rousseff, a coa-lizão partidário-governamental passou por séria crise, resultando no afas-tamento da presidente e na assunção do vice-presidente. De fato, a história recente do Brasil mostra que presidentes que não logram formar maioria ou a perdem não terminam o mandato, como aconteceu, antes de Dilma Rousseff, com Getúlio Vargas, Café Filho, Jânio Quadros, João Goulart e Fernando Collor. Assim, merece atenção Aníbal Pérez-Liñán, quando, ao analisar a conjuntura brasileira recente, salientou que “las condiciones que

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impulsan los juicios políticos de hoy son en parte las mismas que impulsaban los golpes militares del pasado: recesión económica, movilización social y élites ines-crupulosas. Pero el resultado no es igual”, acrescentando “llamar golpistas a los amplios sectores que piden – equivocadamente […] – la salida de Dilma por juicio político significa legitimar con un barniz mayoritario a los verdaderos golpistas brasileños, quienes reivindican todavía el golpe militar de 1964”. Pode-se dizer que o fenômeno que levou à derrocada da presidente eleita em 2014 e à consequente sucessão por parte do vice-presidente, eleito na mesma chapa, constituiu-se numa exacerbação do exercício de realpolitik, levado a termo pelo que Aníbal Pérez-Liñán denominou de “élites inescrupulosas”.

De outra parte, convém salientar que a eleição presidencial possui centralidade ímpar na história republicana brasileira. A propósito, no en-saio Presidencialismo ou parlamentarismo: faz alguma diferença?, Juan Linz já chamara a atenção para o que considerava ser a origem de todos os pro-blemas do presidencialismo: o confronto de poderes, que se dá quando um presidente sem lastro parlamentar busca o apoio direto na sociedade, ou seja, a reivindicação de uma legitimidade popular superior à do Con-gresso. Pode-se concluir que, se tal ameaça é real no presidencialismo, pode tornar-se mais aguda no semipresidencialismo, com o deteriorar da coabitação, muitas vezes necessária no último sistema.

No Brasil, do ponto de vista institucional, teve-se dias melhores. Em 2007, em artigo intitulado Agenda oculta da reforma política, Fabiano Santos encarecia que a estabilidade de então atestava que “o sistema político brasi-leiro, apesar das aparências, funciona de maneira satisfatória”, pois se tem “um sistema partidário estabilizado, com taxas de volatilidade cadentes, girando em torno de quatro a cinco partidos em equilíbrio de condições, e que expressa a pluralidade social radicada na sociedade”, além de “uma disputa presidencial mais estabilizada ainda, baseada em torno de dois blocos, um de centro-esquerda e outro de centro-direita, que se revezam e continuarão a se revezar no poder, principalmente e à medida que a ra-dicalização dê espaço ao bom senso e à disputa em torno de uma agenda para o país”. Evidentemente, não é o que se vê hoje!

No calor da decisão que afastou a presidente Dilma Roussef, entre as diversas opiniões vocalizadas, Argelina Cheibub Figueiredo reiterou que as instituições representativas e de governo no Brasil – presidencialismo, federalismo, sistema proporcional de lista aberta e multipartidarismo – não constituem obstáculos para o funcionamento e a implementação de políticas públicas em governos de coalizão. Destarte, os vinte anos (do

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primeiro governo FHC ao término do primeiro governo Dilma) de esta-bilidade econômica e política mostraram, suficientemente, a viabilidade de tal combinação institucional. O que deu errado, pois, não está nas instituições, mas no “cabo de guerra entre um governo fragilizado pelo baixo desempenho da economia e pelas denúncias de seu envolvimento em práticas corruptas e uma oposição desleal, ou seja, aquela que, segundo os manuais de ciência política, não aceita as regras do jogo”. Conclui que há de parar com “a mania de culpar as instituições básicas da República – presidencialismo, multipartidarismo, federalismo – por crises que têm raízes sociais, econômicas e políticas”. Filio-me a tal ponto de vista!

Tais são alguns, apenas alguns, dos problemas inerentes ao sistema de governo no Brasil e embutidos na escolha trágica entre a permanência e a mudança. Com certeza, este livro de Luis Lima Verde Sobrinho poderá aclarar os contornos da decisão. As páginas que ora se prefaciam dão bem a noção de como o seu autor desincumbe-se da alteza da tarefa a que se propôs, tendo como farol a Constituição e a experiência histórica nacio-nal e, no limite, a democracia e os direitos políticos.

Por tudo, o trabalho de Luis Lima Verde Sobrinho, que é uma ex-celente contribuição para a nova publicística brasileira, inscreve-se como leitura imprescindível para iluminar as decisões/não-decisões sobre o ar-ranjo institucional. Sine ira et studio, trata com método científico e distan-ciamento ideológico, enfim, com rigor acadêmico, uma das matérias que despertam paixões dignas de um clássico do futebol nacional.

Embora já autor de diversos ensaios, publicados como capítulos de livros e em revistas especializadas, este é o primeiro livro de Luis Lima Verde Sobrinho. O meu sentimento no que concerne à obra é de que é, em suma, capaz de proporcionar navegação de longo curso nos estudos político-constitucionais.

Fortaleza-Ceará, fevereiro de 2018

FILOMENO MORAESProfessor Titular do PPGD/Unifor. Doutor em Direito pela USP. Mestre em Ciência Política pelo IUPERJ. Livre-Docente em Ciên-cia Política pela UECE