Subir Archivo

para uma nova análise comparativa do federalismo e da democracia_ federações que restringem ou...

  • Home
  • Documents
  • Para Uma Nova Análise Comparativa Do Federalismo e Da Democracia_ Federações Que Restringem Ou Ampliam o Poder Do Demos
25
Mais Mais Serviços Personalizados Artigo Artigo em XML Referências do artigo Como citar este artigo Tradução automática Enviar este artigo por email Indicadores Citado por SciELO Acessos Links relacionados Compartilhar Permalink Dados versão Online ISSN 16784588 Dados v.42 n.2 Rio de Janeiro 1999 http://dx.doi.org/10.1590/S001152581999000200001 Para uma Nova Análise Comparativa do Federalismo e da Democracia: Federações que Restringem ou Ampliam o Poder do Demos * Alfred Stepan DEMOCRACIA, FEDERALISMO E MULTINACIONALISMO Juan Linz e eu temos o projeto de desenvolver e integrar mais extensamente em um livro, com o título de Federalism, Democracy and Nation, nossas idéias a respeito das relações entre democratização, federalismo e nacionalismo. Nesta breve introdução ao meu artigo, limito me a indicar algumas das distinções que nos parecem mais importantes e necessárias. É preciso fazer uma diferença fundamental entre um sistema democrático que é federativo e um sistema não democrático que tem características federativas. A rigor, somente um sistema que seja uma democracia constitucional pode proporcionar as garantias confiáveis e os mecanismos institucionais que ajudam a assegurar que as prerrogativas legislativas das unidades da federação serão respeitadas. Em uma democracia, as especificidades da fórmula federativa incorporadas na Constituição estruturam por rotina muitos processos políticos, quais sejam, como adotar na esfera da União e das subunidades a legislação mais importante e como adjudicar e manter as fronteiras jurisdicionais entre a União e as unidades da federação. Entretanto, em um sistema não democrático, o federalismo pode ou não estruturar com clareza esses processos políticos 1 . Ao aceitarse a definição de sistema federativo de Robert A. Dahl (1986), como Linz e eu fazemos, então, rigorosamente falando, somente uma democracia poderia ser enquadrada nesse tipo de sistema. Isso porque, para Dahl, o federalismo é "um sistema em que algumas matérias são de exclusiva competência de determinadas unidades locais cantões, estados, províncias e estão constitucionalmente além do âmbito de autoridade da União, enquanto outras estão fora da esfera de competência das unidades menores." (idem:114) Somente um sistema que seja uma democracia pode construir os sistemas constitucional, legislativo e judiciário relativamente autônomos exigidos pelos requisitos da definição de federação de Dahl. Este artigo discute, portanto, o federalismo em uma democracia, e todas as suas implicações. Se queremos progredir em nossos estudos comparativos, temos de analisar os diferentes modos como funcionam politicamente os sistemas federativos democráticos e não democráticos. Alguns dos mais importantes estudos sobre o federalismo não fazem essa distinção. Por exemplo, em seu famoso artigo, William H. Riker (1975) inclui o Canadá, os Estados Unidos, a Iugoslávia e a União Soviética como países que atendem ao seu critério de sistemas federativos. Além disso, Riker classifica os Estados Unidos e a Iugoslávia no mesmo subtipo de "federalismo centralizado". É evidente que ao juntar os Estados Unidos e a Iugoslávia em uma mesma categoria analítica, dissolveramse as diferenças muito mais fundamentais e importantes que existem nas estruturas de poder e na dinâmica política dessas duas sociedades 2 . Uma outra importante distinção a fazer é entre as federações cujo propósito inicial é o de "unir" [come together] e aquelas cujo objetivo é o de "manter a união" [hold together]. A idéia de uma federação para "unir" baseiase evidentemente no modelo dos Estados Unidos. Em 1787, na Convenção da Filadélfia, unidades até então soberanas firmaram o que William Riker denomina de "pacto federativo" para unir, combinando suas soberanias em uma nova federação que deixou poderes residuais aos estados federados. Um aspecto decisivo do pacto federativo para a soberania dos estados que concordaram em se unir foi o fato de que a construção da

Upload: carlos-serrano-ferreira

Post on 13-Sep-2015

5 views

Category:

Documents


1 download

Report

DESCRIPTION

Artigo na Revista Dados, de Alfred Stepan, sobre os diferentes federalismos, onde ele inclusive análise o modelo brasileiro.

TRANSCRIPT

  • MaisMais

    ServiosPersonalizados

    Artigo

    ArtigoemXML

    Refernciasdoartigo

    Comocitaresteartigo

    Traduoautomtica

    Enviaresteartigoporemail

    Indicadores

    CitadoporSciELO

    Acessos

    Linksrelacionados

    Compartilhar

    Permalink

    DadosversoOnlineISSN16784588

    Dadosv.42n.2RiodeJaneiro1999

    http://dx.doi.org/10.1590/S001152581999000200001

    ParaumaNovaAnliseComparativadoFederalismoedaDemocracia:FederaesqueRestringemouAmpliamoPoderdoDemos*AlfredStepan

    DEMOCRACIA,FEDERALISMOEMULTINACIONALISMO

    JuanLinzeeutemosoprojetodedesenvolvereintegrarmaisextensamenteemumlivro,comottulodeFederalism,DemocracyandNation,nossasidiasarespeitodasrelaesentredemocratizao,federalismoenacionalismo.Nestabreveintroduoaomeuartigo,limitomeaindicaralgumasdasdistinesquenosparecemmaisimportantesenecessrias.

    precisofazerumadiferenafundamentalentreumsistemademocrticoquefederativoeumsistemanodemocrticoquetemcaractersticasfederativas.Arigor,somenteumsistemaquesejaumademocraciaconstitucionalpodeproporcionarasgarantiasconfiveiseosmecanismosinstitucionaisqueajudamaassegurarqueasprerrogativaslegislativasdasunidadesdafederaoserorespeitadas.Emumademocracia,asespecificidadesdafrmulafederativaincorporadasnaConstituioestruturamporrotinamuitosprocessospolticos,quaissejam,comoadotarnaesferadaUnioedassubunidadesalegislaomaisimportanteecomoadjudicaremanterasfronteirasjurisdicionaisentreaUnioeasunidadesdafederao.Entretanto,emumsistemanodemocrtico,ofederalismopodeounoestruturarcomclarezaessesprocessospolticos1.AoaceitarseadefiniodesistemafederativodeRobertA.Dahl(1986),comoLinzeeufazemos,ento,rigorosamentefalando,somenteumademocraciapoderiaserenquadradanessetipodesistema.Issoporque,paraDahl,ofederalismo"umsistemaemquealgumasmatriassodeexclusivacompetnciadedeterminadasunidadeslocaiscantes,estados,provnciaseestoconstitucionalmentealmdombitodeautoridadedaUnio,enquantooutrasestoforadaesferadecompetnciadasunidadesmenores."(idem:114)Somenteumsistemaquesejaumademocraciapodeconstruirossistemasconstitucional,legislativoejudiciriorelativamenteautnomosexigidospelosrequisitosdadefiniodefederaodeDahl.Esteartigodiscute,portanto,ofederalismoemumademocracia,etodasassuasimplicaes.

    Sequeremosprogrediremnossosestudoscomparativos,temosdeanalisarosdiferentesmodoscomofuncionampoliticamenteossistemasfederativosdemocrticosenodemocrticos.Algunsdosmaisimportantesestudossobreofederalismonofazemessadistino.Porexemplo,emseufamosoartigo,WilliamH.Riker(1975)incluioCanad,osEstadosUnidos,aIugoslviaeaUnioSoviticacomopasesqueatendemaoseucritriodesistemasfederativos.Almdisso,RikerclassificaosEstadosUnidoseaIugoslvianomesmosubtipode"federalismocentralizado".evidentequeaojuntarosEstadosUnidoseaIugoslviaemumamesmacategoriaanaltica,dissolveramseasdiferenasmuitomaisfundamentaiseimportantesqueexistemnasestruturasdepoderenadinmicapolticadessasduassociedades2.

    Umaoutraimportantedistinoafazerentreasfederaescujopropsitoinicialode"unir"[cometogether]eaquelascujoobjetivoode"manteraunio"[holdtogether].Aidiadeumafederaopara"unir"baseiaseevidentementenomodelodosEstadosUnidos.Em1787,naConvenodaFiladlfia,unidadesatentosoberanasfirmaramoqueWilliamRikerdenominade"pactofederativo"paraunir,combinandosuassoberaniasemumanovafederaoquedeixoupoderesresiduaisaosestadosfederados.Umaspectodecisivodopactofederativoparaasoberaniadosestadosqueconcordaramemseunirfoiofatodequeaconstruoda

  • novafederaoincluiucertascaractersticasverticaisehorizontaisquerestringiramoconjuntodoscidadosdaplisnaesferacentral[constrainedthedemosatthecenter]3.NaopiniodeRiker,todasasfederaesviveisforamconstrudasapartirdessepacto.

    Entretanto,algumasdasmaisimportantesfederaesdomundoseoriginaramdeumalgicapolticaehistricacompletamentediversa.Andianofinalde1948,aBlgicaem1969eaEspanhaem1975eramsistemaspolticosdefortestraosunitrios.Contudo,nessastrssociedadesmulticulturaisoslderespolticoschegaramdecisoconstitucionaldequeamelhormaneirade"manteraunio"emumademocraciaeratransferirpoderetransformarseusEstadosunitriosameaadosemfederaes.AConstituiodandiade1950,aConstituiodaEspanhade1976eaConstituiodaBlgicade1993sofederativas.

    Examinemosrapidamenteoobjetivode"manteraunio"[holdtogether]quemarcouaformaodofederalismonandiaafimdemostrarcomosediferenciadasmodalidadesde"unir"[cometogether]e"pactuar"associadascriaodefederaesnosmoldesamericanos.QuandoopresidentedaComissodeRedaodaConstituioindiana,B.R.Ambedkar,submeteuseuprojetodeConstituioaosmembrosdaAssembliaConstituinte,deixoubemclaroqueaCartaMagnavisavamanteraunidadedandia.ArgumentouqueaConstituioindianaseguiavaporprincpiosemecanismosfundamentalmentediferentesdosquecaracterizamaConstituiodosEstadosUnidos.EmseudiscursoAssembliaConstituinte,Ambedkaradmitiuqueandiajeraumasociedadedistinta,dotadadeforteunidade,masqueafederaoseriatilparamantertalunidadeemumcontextodemocrtico.AmbedkardeclarouaosmembrosdaAssembliaConstituinteque

    "[...]ousodapalavraUnioproposital.[...]AComissodeRedaoquisdeixarclaroqueemboraandiadevaserumafederao,estanoeraprodutodeumacordoentreosestadosparaseunirememumafederao,equenosendoafederaooresultadodeumacordo,nenhumestadoteriaodireitodesepararsedela.[...]Emboraopaseopovopossamestardivididosemdiferentesestadosporumaquestodeeficinciaadministrativa,opasumtodointegrado,seupovoumnicopovovivendosobumnicopodersupremo,quederivadeumanicafonte."(Bhattacharya,1992,nfasesminhas)4

    EmumminuciosorelatosobreadisposiodeespritodosfundadoresdaUnioIndiana,MohitBhattacharyaassinalaquenapocaemqueAmbedkarencaminhouseuprojetoAssembliaConstituinte(novembrode1948)tantoapartilhaentreandiaeoPaquistoquantoarelutanteeeventualmenteforadaintegraodequasetodosos568estadosprincipescosjhaviamsidorealizadas.Portanto,quandoAmbedkarapresentouseuprojetodeConstituio,nofundojnoexistiamascondiesdepactoquesoumfatoressencialnaconcepodeRikerdeumfederalismodestinadoa"unir"5.InterpretandoosdebatestravadosnaAssembliaConstituinte,Bhattacharyaentendeuqueaprincipalintenodosredatoresfoimanterafederaounida.

    "Oqueacabouemergindofoiumafederaodevolutiva[devolutionaryfederation],namedidaemqueumEstadofundamentalmenteunitriotransferiupoderessunidadesfederadasduranteumlongoprocessodeevoluo.[...]ComodesaparecimentodoproblemadaintegraodosEstadosprincipescos,depoisdapartilha,aprpriasituaofederativahaviapraticamentesedesvanecido.[...]Desapareceramascondiesdepacto.[...]OsarquitetosdaConstituioeramsensveispragmatistas.Suaatenoconcentrouse[...]nainstnciacentralquedeveriamanteranaounida."(idem:101102)

    Oterceirotemadefundamentalinteresseparaumanovaagendadepesquisassobreofederalismodemocrticoodonacionalismo,especialmentenocasodesociedadesmulticulturaisemultinacionais.Infelizmente,assimcomooscomparatistasprecisamsedebruarsobreasrelaesentreofederalismoeademocracia,nstemosdenosesforaraindamaisnotemadasrelaesentrenacionalismo(emultinacionalismo)edemocracia.Em1986,trsanosantesdaquedadoMurodeBerlim,haviadisponveisduasnovascoletneasquedeveriamnosterajudadoapensardetidamentenadifcilrelaoentredemocratizaoe(multi)nacionalismo.Em1983,ErnestGellnerhaviapublicadoseumagistralNationsandNationalism,mesmoanoemqueapareceuumoutroclssicomodernosobreonacionalismo,ImaginedCommunities:ReflectionsontheOriginandSpreadofNationalism,deBenedictAnderson(1983).Em1986,foipublicadaaobraemquatrovolumesorganizadaporGuillermoODonnell,PhillippeC.SchmittereLaurenceWhitehead,TransitionsfromAuthoritarianRulequelogodeuorigemaocampoda"transitologia"6.

    Oquehojemepareceespantosoqueessasduasobrasque,emumavisoretrospectiva,tantoteriamaaprenderumacomaoutra,consistamdediscursospraticamenteisoladosesemcomunicao.Nosquatrovolumessobretransiesdemocrticas,onacionalismonojamaisestudadocomoumaquestoimportante,nemaomenoslhededicadoumcaptuloespecfico.Narealidade,apalavra"nacionalismo"somenteaparecenondiceremissivodeumdosquatrolivros,oquetratadaEuropaMeridional,remetendooleitoraumapginasobreaEspanha,outrasobrePortugaleduassobreaGrcia.OnomedeErnestGellnernoaparecenondicedenenhumdosquatrovolumes,assimcomonohmenoaodeBenedictAnderson.Comoautordeumdosartigoscomparativosdasrie,claroquemecabepartedaresponsabilidadeportalomisso.

    Desuaparte,nemGellner,emNationsandNationalism,nemAnderson,emImaginedCommunities,abordaramotemadademocraciaalis,apalavranoaparecenondiceremissivodenenhumdesseslivros.

    Ameuver,umdosproblemasmaisurgentescomquesedefrontamostericoseospraticantesdas

  • democraciasmodernasodeconciliarnacionalismoedemocracia,principalmenteemcontextosquerenemmltiplasetnias.Ofederalismo(aoladodecertasprticasconsociativas)umadasformaspolticaspotencialmentemaisatraentes(etambmmaisperigosas)paraosquedesejamconstruirademocraciaemsociedadesmultinacionais.Certamenteosdoiscorposdeidiasdevemsermantidosemconstantedilogo,especialmenteseestivermosinteressadosemestudardemodosistemticoaspossibilidadesdofederalismodemocrticomultinacional7.

    Tendodemonstradoquenossostrstemaspolticoseconceituaisdeinteresseparaaanlisecomparativademocracia,federalismoenacionalismoestonecessariamenteinterrelacionados,passoagoraadiscutirbrevementeduasdasvriasquestesrelativasaofederalismodemocrticoquemuitosebeneficiamdautilizaosimultneadessestrsconceitos.

    FEDERALISMODEMOCRTICO:ANECESSIDADEDEIDENTIDADESDUAISMASCOMPLENTARESParaqueofederalismosetorneumconceitotilnaanlisecomparadadosprocessosdedemocratizao,precisoexaminarcuidadosamenteasimplicaes,dopontodevistadasidentidadeselealdadespolticas,dosrequisitosmnimosparaumfederalismodemocrticonavisodeDahl.Ossistemaspolticosdemocrticossdevemserconsideradoscomofederativosseatenderemadoiscritrios.Primeiro,oEstadodevecontersubunidadespolticasterritoriais,cujoeleitoradosejaconstitudopeloscidadosdessasunidadesalmdissoaConstituiodevegarantiraessasunidadessoberanianaelaboraodeleisedepolticas.Segundo,devehaverumaunidadepolticadembitonacional,quecontenhaumPoderLegislativoeleitoportodaapopulaodoEstado,equalcaiba,porgarantiaconstitucional,acompetnciasoberanaparalegislareformularpolticasemdeterminadasmatrias.

    Aaceitaodessesargumentosimplicatambmseadmitirqueemumsistemapolticofederativodemocrticoeforte,quantomaisoscidadossesintamleaisaomesmotemposduassoberaniasdemocraticamentelegitimadas,cadaumacomsuareadeatuaogarantidapelaConstituio,maisseguraestarademocracianafederao.Deumpontodevistaideal,portanto,emumafederaodemocrticaoscidadosdeveriamteridentidadespolticasduplas,mascomplementares.Istoporqueseaspessoas,naqualidadedecidadosdeumasubunidadeterritorial,eosldereseleitosporessaunidadeconsideraremqueopodercentralnolhesproporcionaosbens,aseguranaouasidentidadesqueestimamvaliosaseaosquaisnopodemteracessononvelisoladodaunidadelocal,sualealdadeparacomaUnioserfrgil.Essescidadospoderiamviraconstituirumeleitoradodisponvelparaaesseparatistas,ou,nomenordoscasos,sersusceptveisaumaaodealienaoouumsentimentodeexploraoenenhumadessashiptesescontribuiparaaconsolidaodademocracia.Domesmomodo,semuitoscidadosdoEstadofederadoelderesdocentroacharemqueosistemafederativolhesoferecepoucosbenefcioseimpedemasiadoscustospolticoseeconmicos,equeoscustosdainterveno(oudaseparao)sorelativamentebaixos,afederaodemocrticaestaremperigo.

    Ofederalismopodeserumafrmulaatraenteparaalgunstiposdesociedadesmultinacionais,masaestratgiadeconstruoemanutenodeidentidadesduaisecomplementaresexigemaisreflexoeinvestigao.Aspesquisasdeopiniopblicasouminstrumentoespecialmentepromissorparainvestigarascircunstnciaspolticasemquealealdadeaum"Estadonao"centralpodecrescersimultaneamenteaoaumentodalealdadeaumasubunidadeterritorialnoseparatista,mas,apesardisso,nacionalista.

    REPENSANDOABASENORMATIVAFAVORVELAOFEDERALISMOQUELIMITAAMAIORIA:OSVALORESMLTIPLOSNECESSRIOSCONSOLIDAODOFEDERALISMODEMOCRTICOAdistinoentreum"federalismoparaunir"eum"federalismoparamanteraunio"abreapossibilidadedereexaminarumaimportantequestonormativa.Umargumentoimplcito,emuitasvezesexplcito,afavordofederalismosustentaqueosistemaprotegeosdireitosdoindivduocontraumpodercentralexcessivamenteforte,oumesmocontraa"tiraniadamaioria".WilliamRikerclaroaodizerque,nasuaopinio,umdosaspectosmaisatraentesdofederalismoqueelepodecontribuirparaaexistnciadeumgovernolimitado,oqueumobstculoparaasmaioriaspopulistas."Oidealpopulistarequerqueosgovernantesajamcomrapidezeseguranaparaincorporarnaleioveredictopopularsobreumaplataformaeleitoral."(Riker,1982:247)Dopontodevistanormativo,Rikerdefendeumpoderlegislativopluricameralexatamenteporqueacreditaqueissoajudaalimitarasmaioriaspopulistas.Chamaaatenoparaofatodeque,nosEstadosUnidos,oLegislativopluricameralconsiste,"narealidade,detrscasas:opresidentedaRepblica,oSenadoeaCmaradosDeputados,combasenadivisodopovoemdiferenteseleitorados.Essesvrioseleitoradostmmantidoseparadososinteressesdosgovernantes."(idem:250)NaopiniodeRiker,asegundagrandecontribuiodofederalismoamericanoparacriarumgovernolimitadoadivisodaautoridadeentregovernoslocaisegovernonacionale,principalmente,seuefeitonafragmentaodospartidos."esteofamosofederalismoamericano,copiadoemmeiomundo.Olimiteconstitucionalnoreside,porm,narepartiolegaldedeveresentregovernoslocaisegovernocentral,masnaconseqenteregionalizaodospartidospolticosquetornaimpossvelafirmarsualiderananacional."(ibidem).ParaRiker,asrestriessalutaresqueofederalismo

  • americanoimpesoque"omulticameralismoeofederalismoobrigaramospartidosaseregionalizarem,eisso,porsuavez,forouosgovernantesmaisapersuadirdoqueacontrolar.Aconseqnciageralqueaspolticasnomudamnemcomrapideznemcomprofundidadesuficientesparacausargravesprejuzosaquemquerqueseja."(idem:253)

    Masnasfederaesmultinacionais,especialmentenocasodasfrgeisdemocraciasrecentes,sermesmosempredesejvel,dopontodevistanormativo,outil,dopontodevistapoltico,quetamanha"regionalizaodospartidospolticos"chegueainviabilizarumaliderananacional?Nohnenhumacertezaquantoaisto.Penseseporexemplonopapeldospartidosnacionaisnas"eleiesfundadoras"emEstadosfederativosmultinacionais.NaNigria,em1959,aplisestavadivididaemtrsregies:Norte,OesteeLeste.Emcadaumadelas,umpartidoregionaldebasetnicaconquistouocontroledoPoderLegislativolocal.NoLegislativofederal,ospartidosnacionaisnoelegerampraticamentenenhumrepresentante.Essasituaocontribuiudiretamenteparaoaparecimentodeviolentosconflitospolticosnascidosdeumregionalismodivididoemfacestnicaseterritoriais,oqueprovocouaguerracivilapsolevanteseparatistadeBiafra.NaIugoslvia,asprimeiraseleiescompetitivasforamparaonveldaRepblicaetodasforamvencidasporpartidosnacionalistasregionaisetnicos.Asguerrascivisiugoslavaseclodiramantesdeserealizarqualquereleiodembitonacional.NaEspanha,aocontrrio,realizaramsesimultaneamenteeleiesnacionaiseprovinciais.Ospartidosnacionaisformaramogovernofederalalmdedozedosquatorzegovernoslocais.Nandia,apsarealizaodeeleiessimultneasparaogovernofederaleosgovernosdosestados,oPartidodoCongresso,deportenacional,formouogovernofederaletodososgovernosestaduais.Existemcertamenteboasrazesparadefenderaidiadequesehouveroobjetivodeconsolidarademocraciaemumasociedademulticulturaloumultinacional,ospartidosnacionaissoteis.

    Opapeldospartidosnacionaispareceserespecialmenteimportantequandoopropsitofundamental"manteraunio"deumafederaodeformaaconciliaradiversidadeculturalcomaeficciadoprocessodeelaboraodepolticas.FoijustamenteessaconciliaoqueaAssembliaConstituinteindianabuscourealizar.maisumavezAmbedkarquemdizque:

    "A[...]Constituioprocuroucriarinstrumentosemecanismosparaassegurarqueandiafosseumafederaoe,aomesmotempo,parapreservarauniformidadeemtodasasquestesessenciaisparaamanutenodaunidadedopas.ForamtrsosinstrumentosadotadospelaConstituio:(1)umJudicirionico(2)uniformidadedalegislaofundamental,civilecriminale(3)umfuncionalismocivilcomumatodaandiaparaocuparospostosmaisimportantes."(Ambedkar,1951,nota4)

    Ambedkarestabeleceuumadistinobsicaentreomodeloamericanodedivisodepoderes,queadmiteogovernocentraldividido,eomodeloindianodefusodepoderesnogovernocentral,oqualexigepelomenosaexistnciadeumpartidomajoritriodecoalizonaesferacentral.

    "Aformaamericanadegovernochamadadesistemapresidencialista[...].OqueaConstituio[indiana]propeosistemaparlamentarista.Essesdoissistemassofundamentalmentediferentes[...].OExecutivoamericanoumExecutivonoparlamentarista,oquesignificaquenodependedetermaiorianoCongresso.[...]UmgovernoparlamentaristadeverenunciarnomomentoemqueperdeaconfianadamaioriadosmembrosdoParlamento."(idem:124)

    Passoagoraatratarespecificamentedealgunstemasnormativoseconceituaiscrticosparaademocraciaedousoquefaodasexpresses"demosconstraining"e"demosenabling"8.Seconsiderarmosaconsolidaodemocrticacomoumobjetivonormativodesejvel,eseadmitirmosarealidadeempricadequeessaconsolidaofreqentementenoalcanada,convmrefletirseriamentesobreasmesclasdevaloresqueemumaacepoprobabilsticapoderiamestarassociadascomapromooouainibiodaconsolidaodemocrtica.Ameujuzo,aconsolidaodemocrticabeneficiadaquandosededicaatenoatrsvaloresnuclearesliberdade,igualdadeeeficciademodotalquenenhumdelessejanegligenciadoetodossereforcemmutuamente.

    Aliberdadedoscidadosindividuaiscertamenteumvalorpositivo.Emumademocraciaissoimplicaqueamaioria,qualquerquetenhasidoomodocomoseformou,nodeveriaimporsminoriaspolticasaviolaodosdireitosindividuais.Oconstitucionalismoeo"impriodalei"soimportantesinstituiesdemocrticasquecontribuemparapreservaraliberdadeeosdireitosdosindivduos.Navisodemuitospensadoresliberais,especialmentenadosdetradioamericana,ofederalismomuitasvezesaparececomoexercendoumpapelchaveparaalgunsaprpriachavenalimitaoda"tiraniadamaioria".

    Outrovalornasdemocraciasmodernasaigualdadedoscidadosnaplis,aigualdadedosmembrosdodemos.Emumsentidorestrito,tratasedoprincpiodeigualdade,ouseja,oprincpioexpressonafrase"umcidado,umvoto".Emumaacepomaisampla,igualdadetambmpoderiasignificarqueodemosassumealgunscompromissosparafazercadaumdoscidadosparticipardeumncleocomumdedireitosbsicosecondiesdebemestar.

    Finalmente,paraqueumademocraciasejadurvel,eparaqueasnovasdemocraciasseconsolidem,asinstituiesdegovernodeveriamserelaboradasdeformaapermitirqueatotalidadedoscidadosdaplis(demos),eoscidadosdasunidadesfederadas(demoi),sejagovernadacomumgrauaceitveldeeficcia.Comoumvalor,aeficcia(aocontrriodaigualdade)noestassociadaunicamentedemocracia.Regimes

  • nodemocrticostambmpodemaspirareficcia.Masseentendermosademocraciacomoumconjuntodeinstituiesvivas,valiosasehistoricamenteprecrias,razovelcrerqueumasociedadedemocrticadeeficciamuitobaixatemmenosprobabilidadedeserduradouradoqueumademocraciadealtaoumoderadaeficcia.Democratashonestosnodeveriam,portanto,sepossvel,construirinstituiesdegovernoparaodemoseosdemoiquetornemaeficciaespecialmentedifcil.

    Seaceitarmosquea"liberdade",a"igualdade"ea"eficcia"soigualmenteimportantesparaaqualidadedeumademocracia,comodeveriamserelacionaressestrsvaloresemumfederalismodemocrtico?Noliberalismoamericanohumafortetradiodeatribuirumlugarprivilegiadocontribuiodofederalismoparaaliberdade.Riker,comovimos,participadessatradio.Algunstericosparticularmentepreocupadosemimpedira"tiraniadamaioria"tmemmentenosas"supermaiorias"masatmesmoaunanimidadeempodereslegislativosmltiplos9.claroqueissorepresentaumobstculoparaatiraniadamaioria.

    Certasquestesconstitucionaisfundamentaisecontroversastornamvantajosaaexistnciadeacordosconsensuais,quaseunnimes.Noentanto,uma"regradeunanimidade",oumesmoargidaexignciade"supermaiorias"emdecisesgovernamentaisderotina,podesercontraditriacomosvaloresdaeficciaedaigualdade.Aexignciade"supermaiorias"dificultamuitoaaprovaodeleiseconferesminoriasgrandepoderdeobstruo10.Defato,emumaformadefederalismoextremamentedemosconstraining,legisladoresquerepresentammenosde10%doeleitoradopodemconstituirumgrupocompoderdeobstruo[blockingwinset].Nessascircunstncias,aindaquefavorveisleiporrazesprogramticas,esseslegisladorespodemserestruturalmenteseduzidosatirarproveitodesuaposiodeblocodeobstruoparaextrairvantagens"demonoplio"[rentseekingrewards].evidentequepequenosgruposdeobstruo,constitucionalmenteencravadosemumsistemafederativodemocrtico,tambmacarretamgravesproblemasparaaeqidadedoprincpiode"umcidado,umvoto".

    Portanto,dopontodevistapoltico,gruposcompoderdeobstruoincorporadosnaConstituiopodemcriarsriosproblemasparaofuncionamentolegtimoeeficazdademocracia.Porexemplo,possvelqueemumpas,duranteumlongoperododetempo,existaumagrandemaioriadelderespolticos,eumagrandemaioriadoeleitorado,queacreditamnanecessidadedemudanasimportantes.Mas,seafederaofoiestruturadademodoafacilitaraformaodegruposdevetoporpartedepequenasmaiorias,alegitimidadeeaeficciadademocraciapoderiamserprejudicadasporessesaspectosrestritivosdamaioria.Semuitoscidadosacreditaremqueumgovernopopular,querealizapolticaspopulares,estsendobloqueadopelasprpriasinstituiesdademocracia(comoaconteceemumavariedadeextremadadefederalismodemosconstraining),possvelqueissocrieumasituaonaqualamaiorpartedalegislaonosejapropriamentebarrada,masintroduzidapordecretodoExecutivo,comumapoiodifusodaopiniopblica.Essasituaopodeserboaoumparaaeficcia,mascertamentenocontribuiparaaconsolidaodemocrtica,queprogridemuitomaisquandoaaprovaodasprincipaisleissefazdeacordocomosprocedimentoslegislativosdemocrticos,enoreveliadeles11.

    Antesdepassarsegundaseodesteartigo,gostariadeindicarrapidamenteporquerazooestudodofederalismotoimportanteparanossareflexosobreademocracianomundomoderno.

    Setomarmoscomounidadedeanliseospasesemseparado,talveznomaisdoque10%dosEstadosqueintegramasNaesUnidassofederativos.Masseaunidadedeanliseforototaldapopulaoqueviveemdemocraciasduradourasnomundomoderno,entoamaioriadessesindivduosestemsistemasfederativos.claroqueissodependedotamanhodasdemocraciasfederativasamaispopulosadaAmricadoNorte,osEstadosUnidos,umafederaoademocraciademaiorpopulaonaEuropaOcidental,aRepblicaFederaldaAlemanha,tambmademocraciamaispopulosadasia,andia,federativa.

    Almdisso,muitasoutrasdemocraciasdelongaexistncia,comooCanad,aAustrlia,aSuaeaustriasofederativas(Elazar,1994).Poroutrolado,conformejmencionado,duasdemocraciaseuropiasrecentesadotaramaformafederativa.Em1979,aEspanhaaprovouseusEstatutosdeAutonomia,quetornaramopasumsistemafederativodecaractersticasassimtricas12.Em1993,apsumaamplareformadesuaConstituio,aBlgicacriouumnovosistemafederalqueincluinumerososarranjosconsociativos13.Seaanlisefocalizapasesquenosodemocraciasduradouras,masnosquaispelomenosestemdiscussoseopasdeversetornarumademocracianofuturoprximo,eanaturezadofederalismoumfatordecisivonodebatesobreasperspectivasdemocrticas,ento,porrazescomparativas,oBrasileaRssiadevemseradicionadosnossalistadeimportantessistemasfederativos14.bempossvelqueopasdemaiorpopulaodafricanegra,aNigria,intermitentementefederativaedemocrtica,venhaasejuntaraessacategoriaemalgummomentoprximo15.

    Seestivermospensandoemumaformadeplisdemocrticasujeitaintensadiscusso,objetodaaspiraodealgunsedotemordemuitosnaEuropa,entoquasecertoquetemosemmenteofederalismonaUnioEuropia.

    Finalmente,seestivermosprocurandoidentificarumimportantegrupodepasesquenoforamumademocracianemporumdiaemsuahistria,masquesealgumavezvieremasloprovavelmenteadotaroofederalismo,deveremosacrescentaroMxico,aIndonsiaeaChinalistadasnaesnasquaisaconsideraodofederalismofundamentalparaaanlisedepossveispadresdetransiodemocrtica16.

  • OFEDERALISMOCOMOUMCONTINUUMDESISTEMASDEMOSCONSTRAININGDEGRANDEIMPACTOPOLTICOPOTENCIAL(ULTRAPASSANDOAABORDAGEMRIKERIANADOFEDERALISMO)Humasriedegrandesanalistasdofederalismo.DoisdosmaisimportantessoK.C.Wheare,influenteconstitucionalista,eDanielJ.Elazar,fundadordarevistaPublius,dedicadaaotemadofederalismo(Wheare,1946)17.MasWilliamH.Rikerfoiquemobtevemaiorimpactonosestudosdacinciapolticasobreofederalismo,enosevaimuitolongesemexplorarseusargumentosouapresentarboasrazespararefinlosoupararejeitlos.Riker,naturalmente,umdospaisintelectuaisdateoriadaescolharacionalnacinciapolticaeresponsvelporcontribuiespermanentesparaateoriadascoalizes,principalmenteemseuestudoadmiravelmentefecundosobreas"minimumwinningcoalitions"18almdisso,forneceuimportantessubsdiosparamuitasoutrasreasdacinciapoltica.Emumarecentetentativadeconstruircritriosparaacriaodeumalistadosmaisfamosospolitlogos,noperodoentre1954e1994,onomedeRikerapareceunotopodeduasimportantesrevistasindexadoras.Nesseperodo,elepublicoudezesseisartigosnaAmericanPoliticalScienceReview,maisdoquequalqueroutrocientistapoltico.Foitambmdiretordeumarevistaindexadoranareadacinciapoltica,nomesmoperodo(Miller,TienePeebler,1996).OnomedeRikernosedestacasomentenojulgamentodoscientistaspolticosamericanos.RobertE.GoodineHansDieterKlingemann,daAustrliaedaAlemanha,respectivamente,acabamdepublicarovolumosoTheNewHandbookofPoliticalScience(GoodineKlingemann,1996)noqualRikercitadocomoumdos"integradores"dacinciapolticamundialeseunomerecebe24remissesnondice,enquantoWhearesrecebeumaeElazarnenhuma.

    UmdostemascentraisdaobradeRiker,naturalmente,ofederalismo.Durantetrintaanoselefoioautormaisimportantedessasubreadeestudos.Em1964,escreveuFederalism:Origin,Operation,Significance,emqueanalisouosEstadosUnidose,maisresumidamente,todosossistemasfederativoscontemporneosdomundo.Em1974,jconsideradoomaisimportantecientistapolticodareadosestudossobrefederalismo,escreveuumlongoecontrovertidoartigosobreoclssicoHandbookofPoliticalScience,emoitovolumes,organizadoporFredGreensteineNelsonPolsby(Riker,1975).Em1987,reuniuamaiorpartedosseusestudossobreofederalismoamericanoemTheDevelopmentofAmericanFederalismeem1995,poucoantesdemorrer,recebeuumconvite,naqualidadedemaisprestigiadoespecialistaemestudoscomparativosnessasubrea,pararedigiraintroduotericaaumlivroescritoporespecialistaseuropeusquediscutemapossibilidadedacriaodeumafederaonombitodaUnioEuropia(HesseeWright,1996).Comovimos,asidiasdeRikersobrefederalismodecorriamdiretamentedassuaspreocupaesnormativaseempricascomasformasdeevitarosperigosdopopulismodemocrtico,esuasteoriasdaescolhaindividualedademocraciaforamreunidasnolivroLiberalismagainstPopulism:AConfrontationbetweentheTheoryofDemocracyandtheTheoryofSocialChoice(Riker,1982).

    DadaaimportnciadeRikerparaacinciapolticamodernaeacentralidadedosseusargumentosconceituaisenormativosparaoestudodofederalismo,qualquerreexamedessetemadevelevaremcontaoseulegado.Esperojterformuladoalgumasdvidassobredoisdosmaisimportantescomponentesdoseumodelo,ouseja,queofederalismosempretemconseqnciasnormativaspositivasdopontodevistadateoriadademocraciaequetodosossistemasfederativosdurveissebaseiamemumahistriaeemumalgicadepactopara"unir".Antesdedarcontinuidademinhaargumentao,precisotratardedoisoutrosimportantesaspectosdomodelorikerianodefederalismo.Rikeralegaqueaestruturabsicadofederalismomodernoconstituioquechamade"federalismocentralizado"eafirmaqueosEstadosUnidossonosaorigemdessemodelo,mastambmsuaformamodal.Pensoqueparaumcomparatistaextremamentetildopontodevistaempricotratarofederalismodemocrticocomosedistribuindoemumcontinuumquevaidossistemasquecontmrestriesmnimasaosquecontmrestriesmximasaoconjuntodoscidadosdaplis[continuumfromleastdemosconstrainingtomostdemosconstraining].Poressaalternativaconceitual,osEstadosUnidosaparecemnocomootipomodaldofederalismomoderno,mascomoumcasoisoladonaextremidademximadocontinuum.OsegundoargumentomaisimportantedeRikercontmumparadoxo:emboradefendanormativamenteofederalismopelatendnciadobloqueiodasmaioriasparafragmentarospartidos,alegaqueasinstituiesfederativasnotm,porsimesmas,nenhumimpactopoltico.Pensoque,muitopelocontrrio,asinstituiesfederaistmimportncia.Emuita.Desenvolvoaseguiressesdoisargumentos.

    ULTRAPASSANDORIKERI:OFEDERALISMOCOMOUMCONTINUUMDEMOSCONSTRAININGDeacordocomRiker,ataConstituiodosEstadosUnidosdaAmrica,aprovadanaConvenodaFiladlfia,em1878,anicaformadefederalismoexistentenomundoerao"federalismodescentralizado".Nesseano,osfundadoresdaConstituioamericana"inventaramofederalismocentralizado".EmtodososseustrabalhosRikerinsistenotemadeque"aformacentralizadadefederaoaqueomundointeiroconsideramaisatraente"(Riker,1975:107).Paraele,todosossistemasfederativosmodernosderivamdomodeloamericano,quefreqentementecitacomonorma.

    Rikerexortaoleitoraaceitaradicotomiaimplcitaentre"federalismodescentralizado"e"federalismo

  • centralizado".Eu,deminhaparte,peoaoleitorqueconsidereoqueRikerchamadefederalismodescentralizadocomoumavariedadede"alianas"ou"confederaes",cujacaractersticafundamentaladequeasoberaniadosmembrosdaalianaouconfederaonoeralimitadaconstitucionalmente.Osmembroseramlimitadospelascircunstncias,masapenasenquantocadaumjulgavasoberanamenteserdeseuinteresseagircoletivamente.EmcertoscasosanterioresConstituiodaConvenodaFiladlfia,oqueRikerdenominade"federalismodescentralizado"exigiaovotodeunanimidade.Mas,dopontodevistaanaltico,umaregradecisriaqueexigeunanimidadesemdvidaconsistentecomasoberaniaabsolutadecadaumdosmembros,porquenenhumadecisoquecontrarieseusinteressespodesertomada.

    RikerestcertoquandodizquealgodenovosurgiunaFiladlfia.Eoquesurgiufoiumafrmulapararestringirconstitucionalmentetodasasunidadesdafederaodeformatalquetornasseconstitucionalmenteimpossveloudificlimoabandonla.Almdisso,noseexigiaunanimidadeparadecisescompulsrias.Portanto,seexisteumadicotomia,elasedentrealianaseconfederaes,deumlado,efederaes,deoutro.SeoleitoraceitaressareinterpretaodadicotomiadeRiker,estamosprontosadaroprximopasso.

    Todasasfederaesdemocrticas,porseremfederaes,restringemopodercentral.Emvezdetomaro"federalismocentralizado"comodicotomicamenteopostoao"federalismodescentralizado"sugiroque,parafinsanalticos,maistilconceberofederalismodemocrticocomoformandoumcontinuumquevaidaaltarestrioampliaodopoderdodemos[highdemosconstrainingtodemosenabling].Arefernciadeumcontinuumpermiteabriracategoriaanalticaehistricadofederalismoaumasriededistinesempricaseconceituaisimpossveisdefazerseapenasagrupamostodosossistemasfederativosemumacategorianicade"federalismocentralizado".Porexemplo,mostrareinesteartigoqueo"federalismocentralizado"dosEstadosUnidos,longedeseranorma,umcasoextremodocontinuumquepretendoconstruir.Defato,comodemonstrareimaisadiante,entreosprincipaissistemasfederativosdomundo,somenteoBrasiltemcondiespotenciaisparafazerobstruomaioriademocrticanoplanofederalcomparveiscomopoderdebloqueiodasmaioriasqueseverificanosEstadosUnidos.AAlemanha,emvezdeserexcludadacategoriadesistemasfederativospordesviarsedanormaamericana,conformesugeriuK.Wheare,encontrasenaverdademuitomaispertodomeiodocontinuum.Andia,ondessepodeentenderasobrevivnciadosistemapolticodemocrticoestudandoseuaspectofederativo,masqueWhearechamoude"quasefederal"porsedesviarmuitodomodeloamericano,situasenaextremidadederestriomnimadocontinuum,muitodistantedosEstadosUnidos.Nostermosconceituaisdenossaanlise,andiadadcadade90apenasconservaduascaractersticasdomodeloamericano:federativaedemocrtica.

    Porquetodasasfederaesdemocrticassoinerentementerestritivasdopodercentral?Porquatrorazes.Aprimeiradeordemconceitualeconstitucional,etemconseqnciasempricas.AdefiniodeRobertA.Dahlcaptousucintamenteadimensodeduplasoberaniadofederalismoquerestringeconstitucionalmenteopoderdodemosnaesferacentral(Dahl,1986:114).AdmitindoseadefiniodeDahl,temostambmdeaceitarquetodasasfederaesdemocrticas,comofederaes,restringemopodercentraleatmesmo,emcertograu,opoderdoscidadosdaplis.Consideremosoimpactodofederalismonasagendaspolticas.Asdemocraciasgeralmentetmumaagendaabertaisto,nombitodasregrasprescritaspelaConstituio,nohnenhumareadepolticaemqueamaioriademocrticadaplisnopossalegislar.EstaumadasrazespelasquaisAdamPrzeworskifaladademocraciacomoumaformade"incertezainstitucionalizada"(Przeworski,1986).Entretanto,contrariamenteaumsistemademocrticounitrio,emtodosossistemasfederativosodemoscentraltemdeaceitarumaagendafechadanaqualalgumasissueareasestoconstitucionalmentealmdeseupoderdelegislar(Dahl,1989).

    Asegundamaneirapelaqualasfederaesdemocrticasrestringemodemospelofatodesteserdifuso,nosexistiremmuitosdemoi,maspordividirseemvriasestruturasdeautoridade.Odemosverticalmentelimitado,comodeixaclaraaargumentaodeDahl.Almdisso,tambmlimitadohorizontalmente.Nocentro,sempreexistemduasinstnciaslegisladoras.Umadelas,aCmaraBaixa,representaoprincpiodapopulaoeestmaispertodapurezadoprincpiodeigualdadedemocrticaexpressanafrase"umcidado,umvoto".MasaCmaraAltarepresentaoprincpiodoterritrio.Odiscursoideolgicodaigualdadeterritorial(umaunidade,umvoto)podedissimularumadesigualdademacia(ovotodeumcidadoemumestadopequenopodevalerpormaisdecememumestadomaior).

    OterceiromodocomotodasasfederaesdemocrticasrestringemodemostemavercomaConstituio.TodasasConstituiesdemocrticasdeveriamserselfbinding19,nosentidodequedeveriasermuitodifcilalterlas(ElstereRune,1988).NocasoextremodeumaConstituioextraordinariamentedifcildemudar,podeselevantaraquestodemocrticaseumageraoanteriordedemocratasdeveriaconstrangerparasempreasfuturasgeraesdedemocratas.QuantomaisreassoestipuladaspelaConstituiocomodevendoestaralmdacompetnciadocentrodemocrticodeumsistemafederativo,maiorseraabrangnciadasreasdepolticanasquaisasfuturasgeraesterodeproduzir"supermaiorias"parapoderemlegislar.Noplanodashiptesespossvelque,emalgummomentofuturo,aesmagadoramaioriadopovoemtodasasunidadesdafederaodesejetornarseumEstadounitrio.Contudo,ageraoqueformulouaConstituioimpediuexpressamenteainclusodeemendasquepudessemmudaranaturezabsicadosistemafederativo.Nessecaso,anicaopofazerumanovaConstituio.

    Amaioriadasmudanaspolticasnochegaatalextremo,masalterarasregrasdojogodeumafederaoextremamentedifcil.Sejadaperspectivadateoriadosjogos,sejadopontodevistadocomportamentolegislativo,asregrasmaisdifceisdemudarsoasregrasdecisriasquebeneficiamestruturalmenteumgrupo

  • cujovotoindispensvelparamudaressasmesmasregras.UmdessescasosavotaonaCmaraAltaparatornarmenosrestritivoumsistemafederativoaltamentedesigualitrio.

    Aquartarazopelaqualtodasasfederaesdemocrticasrestringemopoderdodemosumaconseqnciadastrsprimeiras.Nessessistemas,asConstituiessonecessariamentemaiscomplexasdoquenasdemocraciasunitrias.reaspotencialmentepassveisdepolticapblica,comomeioambiente,bemestarsocial,alegislao,sadeepesquisa,soobjetosdeconstantereconstruosocialeeconmica.Oslimitesdoqueporconsensoumareadeinteressedogovernodeumaunidadeterritorial,oudepreocupaodogovernofederal,estoempermanentefluxo.Aadjudicaodelimites,portanto,maisessencialemaisdifcilemumsistemafederativodoqueemumsistemaunitrio.Assim,outroimportanteatorpolticocujacompetncialegislativanosedeveverificaoperidicadoconjuntodoscidadosdaplis(demos),oumesmodoscidadosdasunidadesterritoriaisdafederao(demoi),ostribunais,geralmentedesempenhaumpapelmaisimportanteemumsistemafederativodoqueemumsistemaunitrio.

    Portodasessasrazes,asfederaesdemocrticassoinerentementerestritivasdodemos.Noentanto,comodemonstrareimaisadiante,asfederaesdemocrticasvariamimensamentenograuderestriesqueimpem.Narealidade,muitasfederaessoconstrudasdemodoaampliaropoderdodemos,respeitadososlimitesdofederalismo.AdeficinciaanalticadaconcepodeRikerdeumadicotomiabsicaentre"federalismodescentralizado"e"federalismocentralizado"estemdificultarapercepoeoentendimentodaenormevariaoexistenteno"federalismocentralizado".Maisadiantetentareioperacionalizarminhaconcepodeumcontinuumfederalista,mostrandocomoessaoperacionalizaopermitedarumtratamentomaisfrtilaoestudoempricoenormativodofederalismocomparado.

    ULTRAPASSANDORIKERII:OFEDERALISMOEOPOTENCIALPARAINDUZIRESTRUTURALMENTEAOSTATUSQUOAltimadasprincipaistesesdeRikerqueprecisamosexaminardizrespeitoformulaodepolticas.Rikerconsideraasprefernciasindividuaiscomoaforapropulsoradaescolhasocial.Partindodessapremissa,afirmaqueseumconjuntodeindivduosacreditaquedeterminadogrupodeinstituies,comoasfederativas,contribuemparaaformulaodepolticasquenoosagrada,relativamentefcilparaelesmudaressasinstituies,emudarapolticapblicapertinente.EssalinhadeargumentaoquelevaRikerposiopeculiardemaiorautoridadeacadmicamundialnocampodofederalismoeadeclararqueoobjetodesuaobservaocientfica,narealidade,umafrgilquimera.NospargrafosseguintescitopalavrastextuaisdeRikerparajustificarporqueasinstituiesfederativasnotmimportnciaalguma.

    "difcilfugirconclusodequeasparticularidadesdofederalismo(ouseja,osdetalhesconstitucionaiseadministrativos)nofazemnenhumadiferena.Elassimplesmentefornecemumpadroparaospasesfederativosquedifereumpoucodoestilodospasesunitrios.Nospasesfederativosfreqentementenecessriopassarpelaformademostrarqueumgovernotemautoridadelegalparafazeroquequer.Masclaroqueseogovernorealmentequiseralgumacoisa,sempreterautoridadeparatal.Osadvogados,principalmenteosconstitucionalistas,tmumpoucomaisdetrabalhoemumafederaodoqueemumsistemaunitriosalvoisso,nohmuitadiferena"(Riker,1975:144).

    "Noimportaquotilsejaaficodofederalismoparaaformaodeumnovogoverno,nosedeveesquecerofatodequeumafico.Noestudodosgovernosfederativos,portanto,sempreconvenienteestudarasforasreaisqueestoportrsdaficoemumsistemapoltico"(Riker,1969:146).

    "Oquecontanoaestruturaconstitucionalbastantetrivial,masaculturapolticaeeconmica.[...]Ofederalismonomximoumavarivelintervenienteerelativamentedesimportante"(idem:144145).

    "Ofederalismonofaznenhumadiferenaespecialparaapolticapblica"(Riker,1975:143nota23).

    Umadasrazesdoestranhodesaparecimentodofederalismonamodernateoriadademocraciaqueseuprincipaltericoomatou.AsopiniesdeRikerbaseiamsenoentendimentodequeasdecisescoletivaseaspolticasderivamfundamentalmentedeumagregadodeprefernciasindividuais.Emoutraspalavras,podesedizerqueRikerentendeosgostosagregados(elefreqentementeusaapalavra"gostos")comoinstveispornaturezaeessencialmenteincoerentes.Ademocraciaimplica"umdesequilbrioinduzidopelapreferncia".Osgostosfazemdemandasasinstituiesacabamportraduzirgostosempolticas.Assimsendo,osgostossoaexplicaofundamentaldaspolticas.PartindodessalgicaqueRikerafirmaqueasinstituiesfederativasconstituem"nomximoumavarivelintervenienteerelativamentedesimportante."

    verdadequeemalgunsdosseustextosRikeradmitequeasinstituiespodemteralgumaimportncia,masocernedoseuargumentoqueosgostosimportammaisdoqueasinstituies.ParaRiker,"amelhormaneiradeentenderasinstituiesvlascomogostoscongelados.[...]Seasinstituiessogostoscongeladoseseosgostoscarecemdeequilbrio,entoasinstituiestambmtmessacarncia,excetoemacontecimentosde

  • curtoprazo"(Riker,1980:445nfasesminhas).

    Osgostostmimportncia,easinstituiestambm.Emcertoscasos,ademocraciapodeentraremcolapsooudegeneraremguerracivilnocurtoprazo.perfeitamentepossvelsustentarque,nahistriadosEstadosUnidos,"nocurtoprazo"(digamos,nosvinteanosqueprecederamodisparodoprimeirotiro)ocarterextremamentedemosconstrainingdasinstituiesfederaisamericanascontribuiuparaaGuerraCivil.

    AsanlisesdeKennethA.ShepsleeBarryR.Weingast(19811987)nosconvenceramdequepartedaforadoargumentodeRikerdecorredaduplahiptesedequeosindivduosnotmgostosouagendasfixasequeasinstituiessobasquaisvivemnocontmdispositivosparaaestruturaodeincentivos20.Seestashiptesesforemverdadeiras,entosepodedizerque,seoagregadodeindivduosemumalegislaturarealmentepreferirumadeterminadamedidapoltica,elespoderoaprovarfacilmentealegislaopertinente.MasShepsleeWeingastmostramquenenhumadessashiptesesseconfirmanoestudodasAssembliasLegislativas.Osdoisautoresrevelam,porexemplo,que,mesmonaCmaradosDeputadosdosEstadosUnidos,questesinstitucionaiscomoprocedimentosburocrticos,regrasdecisrias,prioridadedecomissesimportantes,eopreceitodequetodaleiaprovadadeveser,naopiniodosgatekeepers,superioraoestadoanterior,muitasvezesgera"umequilbrioinduzidopelaestrutura".Mostramcomoessessistemasdecisriosestruturadospelasinstituiespodemterforteimpactonaspolticas.Ostatusquomuitasvezesprevalecenoporcausadasprefernciasdosindivduos,masporcausadasestruturasinstitucionaisespecficasdoCongressoetambmporqueoscongressistaschegamaessaestruturainstitucionalnoporpartiremdecondiescompletamenteilimitadas,masdecondieslimitadas.OcontextogeraldentrodoqualoscongressistasefetivamenteatuamestemparterelacionadocomosgruposdeinteresseregionaisqueoslevaramparaoParlamento,equeajudaroaderrotlosouareeleglosemmenosdedoisanos.Arigor,osvetoresdonovoinstitucionalismo,assimcomoosvetoresdaescolharacionalindividual,podemapontarnamesmadireoemmuitossistemasfederativosostatusquo.

    SeissoacontecenaCmaradosDeputadosdosEstadosUnidos,emquearepresentaoproporcionalmuitoprximadoprincpiodaigualdade(umcidado,umvoto),noprecisoser"umnovoinstitucionalista"paraperceberasimplicaespolticasdofederalismoemumpasquetemumaCmaradosDeputadosdesproporcionalcomooBrasil,queporcontadasprerrogativasdoSenadovaiparaoextremodocontinuumdemosconstraining,eondeoseleitoradoseosgovernadoresqueajudamaenviarmembrosparaaCmaraAltatmsuasprpriasagendasecontrolamrecursosvalorizadospelossenadores21.OBrasilumanovademocraciaquetemlutadocontraumadaspioresdistribuiesderendadomundo.Em1996,amaioriadapopulaomanifestousefavoravelmentepordiversasvezesrealizaodereformaseopresidenteFernandoHenriqueCardoso,quetambmasapoiava,terminouoanocomndicesdealtaaprovaopopular.Contudo,nemos"gostos"doscidados,nemosdopresidente,conseguiramlevaracabomuitasreformas.NaCmaraAltabrasileira,umgrupodesenadoresquerepresentamenosde9%doeleitoradopodecriarumgrupoum"winset"capazdeobstruiraaprovaodeimportantesreformaslegislativas.

    SeasinstituiesdaCmaradosDeputadosamericanamaisigualitriasocapazesdeproduzirequilbriosinduzidospelaestrutura,ofederalismobrasileiro,quesecaracterizaporumaCmaraAltadebaixssimaproporcionalidadeeporumaCmaraBaixaigualmentedesproporcional,certamentecontribuiparaaperpetuaoestruturaldostatusquo.Nenhumanalistasriodocasobrasileiro,apsumestudominuciosodasconseqnciasdasregrasdecisriasedasprerrogativasdoSenado,dosestadosedosgovernadores,defenderiaoargumentodequeofederalismoumavarivelintervenientedepoucaimportnciarelativa.

    OPERACIONALIZAODOCONTINUUMDOSSISTEMASFEDERATIVOSDEMOCRTICOSDEMOSCONSTRAINING

    Jquelevanteidvidasempricasenormativassobreomodelorikeriano,cabemeagoratentaroperacionalizarmeuconceitodeumcontinuumdesistemasquerestringeodemoseaplicloanlisecomparativadapolticanasfederaes.

    OssistemasdemocrticosfederativospodemvariarsignificativamenteemumagrandequantidadedeprticaseregrasdecisriascontidasnaConstituioquecontrariaoprincpiodemocrticode"umapessoa,umvoto".Podemhavertambmimportantespadresparaconstitucionaisdecomportamentopolticoqueatenuamouexacerbamoslimitesimpostoscapacidadedeformularpolticasdeumamaiorianacional.Enquantocadaumdessesfatorestemumcertoimpactonacapacidadedelegislardodemos,omaisimportantecomointeragemdemodoaimpedirsistematicamenteacapacidadedeumamaioriapotencialparaalteraroufavorecerostatusquooufacilitar(dentrodoslimitesdasreasconstitucionalmentegarantidasdosdireitosdasunidadesterritoriais)acapacidadedeumamaioriacriardecisesdealcancenacionalqueconsiderenecessriasparaaqualidadedademocraciaeaeficciadoprocessodeelaboraodepolticas.Nesteartigo,atenhomeespecialmenteaquatrovariveis,trsdelasincorporadasnaConstituio,euma,dentreasmaisimportantes,queumaprticaparaconstitucionaldospartidospolticos.Asquatrovariveis,juntocomasproposiesrelativasaoseupotencialderestriodopoderdodemosnossistemasfederativos,sodesenvolvidasaseguir.

    Varivel1:OgraudesuperrepresentaodaCmaraTerritorial.

    Proposio:Quantomaiorasuperrepresentaodosestadosmenospopulosos(e,conseqentemente,asub

  • representaodosestadosmaispopulosos),maioropotencialrestritivodoSenado.

    Varivel2:A"abrangnciadaspolticas"formuladaspelaCmaraTerritorial.

    Proposio:Quantomaiora"abrangnciadaspolticas"formuladaspelaCmaraquerepresentaoprincpioterritorial,maioroseupotencialparalimitaracompetncialegislativadaCmaraquerepresentaoprincpiodapopulao.

    Varivel3:OgrauemqueaConstituioconferepoderdeelaborarpolticassunidadesdafederao.

    Proposio:QuantomaioraextensodacompetnciaparaelaborarpolticasqueaConstituioretiradaaladalegislativadogovernocentral,maisrestringidoficaodemos.

    Varivel4:Ograudenacionalizaodosistemapartidrioemsuasorientaesesistemasdeincentivos.

    Proposio:Quantomaisdisciplinadossoospartidospolticoscujossistemasdeincentivos,principalmentenoquedizrespeitoindicaodecandidatos,privilegiamosinteressesdoconjuntodasociedadeemrelaoaosinteresseslocaiseprovinciais,maisospartidosnacionaistmcondiesdeatenuarascaractersticasinerentementelimitadorasdofederalismo.

    Varivel1:OgraudesuperrepresentaodaCmaraTerritorial.

    TodasasfederaespossuemumaAssembliaLegislativaquerepresentaosterritriosespecficosdassubunidades(daquipordiantechamadadeSenado,CmaraTerritorialou"CmaraAlta")eoutraAssembliaLegislativaquerepresentaoconjuntodopovo(daquipordiantechamadade"CmaraBaixa").Quantoaoprincpiodemocrticode"umapessoa,umvoto",todasasCmarasAltasotransgridematcertoponto.Oquegeralmentenosereconhecequepodehaver,edefatoh,umaenormevariaonograudedesigualdadedarepresentaodosestadospequenosnasCmarasAltasfederais.

    OexemplomaisconhecidoemodelomaiscopiadodefederalismodemocrticooquefoidesenhadonaConvenodaFiladlfiaem1787.Masomodeloamericanocontmumasriedecaractersticasquenosoessenciaisparaofederalismodemocrtico.Podesedizerinclusiveque,comomodelo,osistemaamericanodeveriasersubmetidodiscusso,negociaoequestionamento.UmacaractersticaproblemticadessemodeloacomposiodaCmaraAltafederal.

    OfundamentolgicodasCmarasAltasnasfederaesodeprestarparticularatenoaosproblemasdeespecialrelevnciaparaassubunidades.Noporumaquestodeprincpio,mascomopartedo"grandecompromisso"histricoentreosestadospequenoseosgrandes,osrepresentantesdosestadosgrandesfizeramimportantesconcessesem1787e1788,asquaistransgrediramaigualdadedemocrticaformal22.Emprimeirolugar,deramaosestadospequenosigualdadederepresentao,melhordizendo,fortesuperrepresentaonaCmaraAlta.Emsegundolugar,atriburamsduasCmarascapacidadeparaformularpolticasdeabrangnciapraticamenteigual,semperceberasimplicaesdessefato.Essasduasdecises,quedenominode"representaodesproporcional"e"assimetriadeabrangnciadaspolticas"soaspectosfundamentaisdomodelodefederalismoamericano.Masdeveriamelasfazerpartenecessariamentedofederalismodemocrticomoderno?Examinemosmaisdetidamenteaprimeiravarivel,acomposiodaCmaraAlta.

    Nossistemasfederativosdemocrticosatualmentevigentes,algunsestadossosuperrepresentadosporumfatordemaisdecemvezes.Essafortssimasuperrepresentaonoumaspectonecessriodofederalismodemocrtico.SeumaminoriatnicaouculturalemumafederaofossesuperrepresentadaemumaproporotodrsticanaCmaraAlta,eseaabrangnciadaspolticasdecompetnciadessaCmarafosseequivalentedaAssembliaeleitamaisdemocrtica,quasecertoquetalsituaocriariaproblemasdelealdadefederaoporpartedealgunslderesfederais,principalmenteemumasociedademultinacional.

    Qualograudevariaodasuperrepresentaonossistemasfederativosdemocrticosmodernos?OdemenorsuperrepresentaoodaBlgica,quealcanaapenas0,015noCoeficientedeGinidedesigualdadederepresentao23.Andiatemumcoeficientede0,10aAlemanha,de0,32.MasosEstadosUnidosalcanamumcoeficientedesuperrepresentaonasegundaCmarade0,49enoBrasilestenmerochegapertode0,52.

    QuepadresempricosestoportrsdessasdiferenasnondicedeGinidedesigualdadederepresentaonaCmaraAlta?Naustria,porexemplo,queapenasumpoucomenosproporcionaldoqueaBlgica,hnoveestados(Lnder).CadaumtemumarepresentaonaCmarafederal,masadistribuiodototalderepresentantesacompanhadepertoadistribuiodapopulao,doseguintemodo:VienatemdozecadeirasaBaixaustriatambmdozecadeirasaAltaustria,dezCarintia,quatroTirol,cincoBuergenlandeVorarlberg,trscada(EuropeWorldYearbook,1990:405).

    NaAlemanha,aConstituiode1949(LeiFundamentaldeBonn)determinaquecadasubunidadedafederao(ouLnd)tenhaentretrseseisvotosnaCmaraAlta(Bundesrat):"CadaLnddeverternomnimotrsvotosLndercommaisde2milhesdehabitantesdevemterquatro,Lndercommaisde6milhesdevemtercincoeLndercommaisde7milhesdehabitantesterosetevotos"(Finer,BogdanoreRudden,1995:150

  • traduodoArtigo51,pargrafo20daConstituiodeBonn).Amenorprovncia,Bremen,tinhaem1993umapopulaode686milpessoasecontavacomtrsvotosnaCmaraAlta.Amaiorprovncia,WestfliadoNortedoReno,tinhaumapopulaode17.679.000habitantesetinhaseisvotosnessaCmara(cf.EuropeWorldYearbook,1995:1293).Ouseja,umvotonoBremenvaliaportrezevotosnaWestfliadoNortedoReno.

    OsEstadosUnidoseoBrasilseguemamesmaregradecisrianoquedizrespeitoaosvotosnaCmaraAltacadaestado,independentementedesuapopulao,recebeumnmeroigualdecadeirasnoSenado(duasnosEstadosUnidosetrsnoBrasil).NosEstadosUnidos,oestadodemenorpopulaoem1990eraoWyoming,com453.588pessoaseoestadocommaiornmerodehabitanteseraaCalifrnia,com29.760.021(WhitackersAlmanac,1997).Assim,umvotonoWyomingequivaliaa66votosnaCalifrnia.

    OBrasilaindarestringemaisopoderdodemosdoqueosEstadosUnidos.Em1991,omenorestadobrasileiroeraRoraima,comumapopulaode215.790eomaioreraSoPaulo,com31.192.818habitantes(EuropeWorldYearbook,1995:618Elazar,1994).Dessemodo,umemRoraimapesa144vezesmaisdoqueumemSoPaulo.

    AnaturezarestritivadodemosdofederalismobrasileirotornaseaindamaiorselevarmosemcontaaCmaraBaixa.Porrazesdebrevidade,noabordareiarepresentaonaCmaraBaixacomoumavarivelseparada.Cabenotar,porm,queaforaretricaepolticadanecessidadederepresentaroterritrio(emvezdapopulao,querdizer,"umvoto,umapessoa")tofortenoBrasilquecadaestado,independentementedeseupequenotamanho,recebeum"piso"deoitorepresentantesnaCmaradosDeputadosenenhumestado,adespeitodaextensodesuapopulao,poderecebermaisdoqueo"teto"desetentadeputados.SehouvesseumaperfeitaproporcionalidadenoBrasil,RoraimateriaumdeputadoeSoPauloteriapertode115.Nasituaoatual,RoraimaelegeoitodeputadoseSoPauloapenassetenta24.

    Estclaro,portanto,queaBlgica,austriaeandiasesituamnaposiomaisbaixadenossocontinuumdemosconstraining,dopontodevistadavarivel1,aopassoqueaAlemanhaseencontraprximadocentroeosEstadosUnidos,BrasileArgentinaocupamaposiomaisrestritiva(verTabela1).

    Varivel2:A"abrangnciadaspolticas"formuladaspelaCmaraTerritorial.

    Sexistesentidoemumafederaoseasunidadespuderemteromesmopapelnaformulao,oupelomenosnarevisodeleisqueafetemdiretamenteofuncionamentodafederao.Issoparticularmenteimportanteparaossistemasmultinacionaisoumulticulturais.Opoderdelegislaremassuntosculturaiscomolngua,religiooueducaoumadasrazesdaprpriaexistnciadessasfederaesmultinacionais.

    Noentanto,ossistemaslegislativosfederativosdiferemmuitoquantoaograudeabrangnciadaspolticasquecompetemsCmarasAltas.ACmaradosDeputadosdosEstadosUnidostemmaisprerrogativasdoqueoSenadonocampodalegislaofinanceirae,porisso,algunsanalistasachamqueaprimeiramaispoderosadoqueosegundo.Porm,possvelsustentarqueemcertosassuntosdegrandeimportnciaoSenadonorepresentativodispedemuitomaispoderdoqueaCmaradosDeputados(cujacomposiomudaacadadoisanospararefletirasmudanasnapopulao).NanomeaodejuzesparaoSupremoTribunal,porexemplo,opresidentedaRepblicaindica,oSenadoconfirmaourejeitaaindicaoeaCmaradosDeputadosconstitucionalmentemarginalizadadoprocesso.OmesmoseaplicaatodososmaisimportantescargosdoExecutivo.Osministros,viceministrosesecretriosgeraisdetodososministriosdevemserconfirmadospeloSenado,assimcomoosocupantesdecargosdedireonaCIA,noConselhodeSeguranaNacional,noFBIeemoutrosimportantesrgosgovernamentais.

    Emtese,oBrasilsegueomodeloconstitucionalamericanodesimetriadepoderesentreasduascasasdoLegislativo.ComonosEstadosUnidos,aCmaraBaixatemmaispodernaformulaodeprojetosquedispemsobrematriafinanceiraeanoserqueoSenadorejeiteumprojetoemsuatotalidade,aCmaradosDeputadospodemodificarqualquermudanaintroduzidapeloSenado,semdiscusso.MasoSenadotematribuioexclusivaemdozereasdepoltica.Porexemplo,indicadiretamentedoisterosdosjuzesresponsveispelaverificaodascontasfederaisetemodireitoderejeitarouconfirmaroterorestante.CabetambmexclusivamenteaoSenadoautorizaremprstimosexternostomadospelogovernofederalederrubarumparecernegativodoBancoCentral.OSenadodispedecompetnciaexclusivaparaaprovarosnveisdeendividamentoexternodaadministraofederal.NoBrasil,nohnenhumareadepolticaqueestejaforadacompetnciadoSenado,emuitasdasreaschavesodesuaexclusivaprerrogativa.

    NoBrasil,ainteraodasvariveis1e2implicaqueosestadosquerepresentamapenas13%detodooeleitoradotm51%dosvotosnoSenado.Assim,essepequenogrupodesenadorestemdesertratadocomdeferncia,patronagemelogrolling25,porque,emprincpio,eletemcondiesdefazerobstruoapolticasquecontamcomaaprovaodesenadoresquerepresentam87%dapopulao.

    Evidentemente,omodeloamericanode"simetriadeabrangnciadaspolticas"noonicopossvel.Narealidade,essemodelosesituamaisumaveznaextremidademaisaltadocontinuumdemosconstraining.importanteacentuarquenemateoriadademocracianemasmodernasprticasdemocrticasexigemquesedaumaCmarafortementedesproporcionalpoderparaformularleisdomesmonveldoqueseatribuiCmaraproporcional.Porexemplo,aindanovinenhumacrticadequeaSegundaCmaradaAlemanha,oBundesrat,tratadademaneiraparcialouantidemocrticaporcausadaabrangncialimitadadesuasdecises.APrimeiraCmara,quaseproporcional,oBundestag,querepresentatodososeleitoresdopas,detmopoderexclusivo

  • deelegeredemitiroprimeiroministro.Ofamoso"votoconstrutivodedesconfiana"daAlemanhadadoapenasnaCmaraBaixa.Damesmaforma,originalmentesseatribuiucompetnciaSegundaCmaraparavotarcercadeumterodosprojetosdogovernofederal,amaiorpartedelesdiretamenterelacionadacomassuntosderelevnciaparaosLnder26.

    EssadiferenadeabrangnciadepolticasentreomodeloamericanoeoqueveioasetornarconhecidocomomodelofederalalemofoiperfeitamentecompreendidaerepelidapelasautoridadesdaocupaoamericanaduranteafasedediscussodaConstituiodeBonn.Deacordocomoeminenteestudiosodasinstituiespolticas,HermanFiner,

    "[osamericanos]estavamconvencidosdequeumaautoridadefederalfracaeradesejvel.ForampersuadidospelosargumentosprfederalismoeseparaodepoderesquehaviamsidonecessriosnosprimrdiosdosEstadosUnidos,em1788,ouseja,eraprecisomanterogovernocentralfracoparaterumsistemademocrticoedurvel(isto,atomizado).IssoempurrouoSPD(SocialDemocraciaAlem)paraaoposio"(1956:690).

    OSPDacabouvencendoasobjeesamericanaseconseguiufazercomque,demodogeral,aSegundaCmaranosetornasseumpoderdominanteetodopoderosoemfacedaCmaraBaixa.

    Assim,ofederalismoalemomenosdesproporcionalemenossimtriconaabrangnciadepolticasdoqueofederalismoamericano.Podesedizer,portanto,quenasduasdimensesofederalismoalemomaisdemocrticonaformae,creioeu,tambmnasubstncia27.

    AEspanhamenosdemosconstrainingdoqueaAlemanha.Comonestaltima,aCmaraBaixa,asCortes,tmcompetnciaexclusivaemrelaoaduasdasmaisimportantesquestespolticasdealcancenacional:autorizaraformaodogovernoevotar"umamooconstrutivadedesconfiana".Porm,aCmaraAltatemumalcancedeliberativoaindamenordoqueodaAlemanhaquantoaovetodeleisaprovadaspelaCmaraBaixa.

    OpodermaisimportantedaCmaraAltanaEspanhaodeimpedirumaintervenoarmadadogovernocentralemumadasprovnciasautnomas.Comoumaintervenodessetipointeressadiretamentenaturezadafederao,corretoqueaCmaraTerritorialtenhapoderesespeciaisnessesentido.AConstituiotratacommuitocuidadodesseassunto,comoveremosnadiscussodavarivel3.

    NaextremidadeinferiordasCmarasTerritoriaisquemenosfazemrestriesaodemosseencontrampasescomoandia,aEspanhaeaBlgica.SeussistemassotopoucorestritivosquealgunsanalistaspoderiamalegarqueasCmarasTerritoriaissodemasiadamentefracasparaquesepossatrataressespasescomofederaes.Contudo,admitindoseadefiniofundamentaldeDahldefederaoaquelaemqueaConstituioconcedessubunidadespoderesqueexcedemaaladadogovernocentralaEspanhaeaBlgicasoobviamentefederativas,porcausadavarivel3,referenteaopoderdasunidadesdafederao,oqualnessesdoispasesbastantesubstancial.ComodeixaclaroumartigodocientistapolticobelgaWilfriedSwenden(1997),umdosaspectosmaisimportantesdofederalismobelgaodeserumasociedademultinacionalemulticulturalquecombinacaractersticasfederalistaseconsociativas.NondicedeGini,aCmaraAltabelgaamaisprximadarepresentaoproporcional,segundoosdadosdeStepanSwenden.Todavia,oSenadobelgatemdedarconsentimentoaemendasconstitucionaisetratadosinternacionais,almdeconcordarcomtodalegislaoqueafeteaestruturadasinstituiesfederativaseaorganizaojurdicadopas.MasemendasConstituioouqualquerlegislaoqueafetesignificativamenteaestruturadafederaoouoestatutolingsticodasComunidadesexigemmaioriasespeciais.TodasasemendasconstitucionaisrequeremmaioriadedoisterosnasduascasasdoCongresso.importantenotarquetodalegislaoouemendaconstitucionalqueincidasobrematrialingsticarequernosumamaioriaparlamentardedoisterosnasduascasas,comotambmamaioriadecadagrupolingsticorepresentadonoParlamento.Nessasocasies,asduascasasdoCongressodividemseemlinhaslingsticas.Poressarazo,algunscrticosalegamquenohnecessidadedeumfortesistemafederalbicameral,poisomtododaschamadas"maioriasespeciais"tambmseaplicaCmaraBaixa28.

    PelasConstituiesdaEspanhaedandia,aCmaraAlta,talcomoacontecenaAlemanha,notemnenhumpapelnadeliberaodevotosdeconfianaoudesconfiana.Mas,aocontrriodocasoalemo,asCmarasAltasdosdoisprimeirospasesnotmumpapellegislativodeimportncianafederao29.Naverdade,elasestomaisprximasdeumacmaradereviso,comoaCmaradosLordesnoReinoUnido.Porm,emumareaimportante,aCmaraAltaespanholatemumpapelcrucialnapreservaodaautonomiadasunidadesfederadas:tratasedodireitodaUniodeempregarasforasarmadasparaimpor"ordem"emumaunidade.Todasasdemocraciastmumcertonmerodedispositivosparaleisdeemergncia.Aquestochave,porm,saberseosdispositivosemergenciaisafirmamcomsuficienteclarezaqueessespoderesspodemserefetivamenteusadoscomoconsentimentodoLegislativo,eparafinsespecificamenteaprovadosesomenteporperodosdeterminadospelasCmaras.Emumafederao,estaumareaemqueinteiramenteapropriadoqueaCmaraAltadesempenheumpapelcentral,porqueaintervenoarmadadogovernofederalnassubunidadesenvolveumaspectofundamentaldafederaocomotal.

    AsintervenesfederaissodiscutidasnoArtigo155daConstituioespanholaesomentepodemocorrerdepoisdeserematendidasquatrocondies.Primeiro,ogovernodeveobterumadecisolegaldequeuma

  • subunidadeviolouaConstituio,ounoaestcumprindo.Segundo,ogovernocentraldevecomunicaressadecisoporescritosubunidadeesolicitarumaresposta.Terceiro,seogovernoacharquearespostadasubunidadenoadequada,podeentopedirCmaraAltaqueaproveaintervenofederal.Quarto,nopodehaverintervenosemaaprovaopormaioriaabsolutadaCmaraAlta.Dadasessasdiretrizesperfeitamenteclaras,dseumtempoparaarealizaodenegociaesedeumacordomtuo.DuranteosprimeirosdezenoveanosdevignciadaConstituioespanhola,jamaisocorreuumaintervenocombasenoArtigo155.Ameuver,corretoafirmarqueaCmaraAltaexerceumpapelrestritivoadequadonoquedizrespeitosintervenesfederais.

    provvelquetambmsejacorretodizerque,nandia,ospreceitosconstitucionaisrelativossintervenesfederaisnorestringemsuficientementeumgovernocontroladoporumamaioria.Oartigoconstitucionalpertinenteodenmero356quesimplesmentedeclaraqueoConselhodeMinistros(ogabinete)podeinstruiropresidenteapedirumainterveno(chamadade"Presidentsrule"),queteriaaconseqnciadedissolveroLegislativoeoExecutivoprovincialepraprovnciasobcontrolediretodogovernofederal.Anicaexignciaparaessaintervenoqueogovernador(umfuncionrionoeleito,nomeadopelogovernofederal)declarequeogovernodaprovncia"nopodefuncionardeacordocomosdispositivosconstitucionais."NohnecessidadedeautorizaoparaaintervenofederalnemdaCmaraAltanemdaCmaraBaixa,duranteosprimeirossessentadias.Depoisdedoismeses,asduascasasdoCongressodevemformalizarumvotoderenovaodaintervenopormaisseismesesouestadevecessar.Assim,aCmaraAltatemefetivamentepoderconstitucionalparabarrarumaintervenofederal.Masosdispositivosconstitucionaissobreaintervenosotofrouxos,eoPartidodoCongressocontounopassadocomtamanhadisciplinaemaiorianacional(varivel3),queo"Presidentsrule"foiaplicadocomfreqncia,mesmoduranteogovernodemocrticoeconsociativodeNehru.Defato,entre1947e1997,o"Presidentsrule"foiacionadomaisdecemvezeseatingiutodososEstados.

    Entretanto,umacombinaodefatoresdentreosquaisasrecentesdecisesdoJudicirio,quecomeouainsistirparaqueogovernocentralpelomenosdivulgasseclaramenteosfundamentosparaumaintervenoacrescentefreqnciadegovernosminoritriosnaesferafederaleopesocadavezmaiordascoalizesdepartidosprovinciaistornoumaisdifcilecontroversaautilizaodo"Presidentsrule"30.SelimitarmosnossaanliseaosfatoresquerestringemamaioriadaCmaraAlta,diramosqueadimensofederativadademocraciaindianapoderiaseraperfeioadacasoseexigisseamaioriaabsolutadessacasadoCongressoantesdeapelarparao"Presidentsrule".AsrecentesdecisesdoJudicirioprovavelmentetambmestocertasaoinsistirqueogovernocentralformalizeasrazesdeumpedidodeinterveno.

    Contrariamentevarivel1,quetratadoprincpioderepresentaonaCmaraAlta,avarivel2,quesereferesatribuieslegislativasdessaassemblia,noseprestaaquantificaes.Acredito,porm,quejforamapresentadosdadossuficientesparapodermossituar,dopontodevistadavarivel2,oscincopasesanalisadosnesteartigoemumcontinuumdesistemasmaisoumenosrestritivosdodemos(verTabela2).

    Varivel3:OgrauemqueaConstituioconferepoderdeelaborarpolticassunidadesdafederao.

    Estavarivelmuitocomplexa,poisseconstituidetrselementosanaliticamentedistintosmascomestreitarelaoentresi.OprimeirorefereseaovolumedasquesteslegislativasdefinidasnaConstituioqueexigemaioriasexcepcionaisparasuaaprovao.OsegundodizrespeitoaospoderesqueaConstituioconferesunidadeseaocentrodafederao.Oterceirotemavercomapossibilidadedesepresumir,naeventualidadedeaConstituioseromissaquantoaumadeterminadaquesto,queopoderresidualparalegislardevecompetiraocentroousunidadesdafederao.

    SeaConstituiorelativamenteparcimoniosaoumesmoquando,sendodetalhada,dedicaseadefinirprincpios,amaioriadasleispodeseraprovadapormaioriasimples.Dependendodavarivel2,essavotaopodeounoenvolveraCmaraAlta.Noentanto,essestrselementospodemseinterrelacionardemaneiratalquesenadoresquerepresentammenosde8%dototaldoeleitoradotenhampoderdevetosobreumagrandequantidadedasleiserepetidamentebloqueiemamaioria.Tratasedeumaquestoquenodizrespeitoapenasteoriadademocracia,masprticademocrtica.Seumaminoriapodeusarseupoderdeobstruoparadefenderumstatusquoqueostericosdademocracia,osanalistasconstitucionais,aopiniopblicaeamaioriadospolticosachamquedevesermudado,entoissoumperigoparaademocracia.Talsituaopodecriarumambientede"meialealdade"generalizadaparacomaprpriademocraciaoulevaraoqueODonnellchamade"democraciadelegativa",naqualopresidentegovernapormedidasexcepcionaisemnomedaeficcia,masemdetrimentodaplenitudedoprocessodemocrtico(ODonnell,1994)31.

    Avarivel3tambmtemavercomasomadeautoridadeparalegislarquereservadaaogovernofederalesunidadesfederadas.Asfederaesdemocrticasvariammuitoquantoparceladaautoridadelegislativaquepermanentementeconferidasunidadesmenores,eaoquereservadoesferacentral.Cabefazeraquiumaimportantedistino:umasociedadepolticapodedescentralizaraadministraoetransferiramaiorpartedooramentosunidadesdafederaoemreascomosade,aplicaodasleisebemestarsocial,masreservaraoslegisladoresdaesferafederalodireitodeaprovarasleisbsicasefiscalizarsuaexecuonessescampos.Ouentoasociedadepodeatribuirsunidadesmenoresacompetnciaexclusivaparaelaborarleisefixarimpostosnessasreas,quercontribuamounoparaaigualdadeeobemestardetodososcidadosdafederao.

  • Ofederalismobrasileiroaparecenovamentecomoomaisrestritivonessasquestes.ReferindoseConstituioBrasileirade1988,oexministrodoPlanejamento,JosSerra,economistailustreeumdossenadoresmaisvotadosdahistriabrasileira,dizque"nosetratarealmentedeumaConstituio,masdeumaleisocial,polticaeeconmica"32.Umaquantidadeextraordinriadequestes,taiscomosistemasdetalhadosdeaposentadoria,propriedadeestataleestrangeira,programasfiscaisespeciaisparaprojetosdedesenvolvimentoregional,fixaodepercentuaisdaalocaodeimpostosUnio,estadosemunicpios,einmerosoutrositensestodefinidosnaConstituiode198833.Assim,essestemasficamexcludosdombitodalegislaoordinriadedecisopormaioria.Aprovarumaemendaemqualquerdessasreasexigeovotofavorveldetrsquintosdetodososmembros,presentesouausentes,emdoisturnos,nasduascasasdoCongresso.Emumpasdedimensescontinentais,ondeamdiadenocomparecimentossesses,mesmoduranteaAssembliaConstituinte,passavade30%,essaexignciaextremamentedifcildecumprir.verdadequeesseprocessodeaprovaodeemendasmuitomaisfcilnoBrasildoquenosEstadosUnidos,masaConstituioamericanamuitomaisparcimoniosadoqueabrasileira.

    Mesmonahiptesedeumapresenade100%dosparlamentaresssessesdevotaoquecustariaaogovernoumasomaextraordinriadegastosparalelos[sidepayments]edelobbyaquantidademnimadevotosnecessriosparaobstruiravotaodequalquerlei,conformedeterminaaConstituio,correspondesimplesmenteaonmerodevotoscontradossenadoresquerepresenta8%doeleitoradobrasileiro34.Nessascondies,entraemjogooqueCarlFriedrichchamoude"leidarespostaantecipada".Portanto,asituaobrasileiraumexemploclarodoqueShepsleeWeingastdenominamde"equilbrioinduzidopelaestrutura":dadoquetodososjogadoresconhecemopotencialdeobstruodeumapequenaminoria,muitasmedidasquepoderiamcontarcomoapoiodeumamaioriadoCongressoedaopiniopblicasoretiradasdaagenda35.Eaindaquenoosejam,oscustosdeaprovarumalegislaodereformasfreqentementemuitoaltoemlogrollingegastosregionaisespeciais.EmumpascomooBrasil,queem1993tinhaumataxadeinflaodemaisde2000%aoano,essepadrodenoaes"induzidaspelaestrutura",e/ouprticasdealtocusto,impeenormesrestriescapacidadedogovernofederalpararealizarumplanejamentofiscalcoerenteedarexecuosreformasnecessrias.

    OoutrocomponentedasregrasconstitucionaisnoBrasildizrespeitoaospoderesdosestadosemunicpios.Vinteequatrodos27estadosbrasileirospossuembancosprpriose,freqentemente,tomamemprstimosnessesbancos.OnicorgofederalquedeveaprovarttulosexternosaCmaraTerritorial,oSenado.Atnovembrode1996,osestadostambmtinhampoderparacobrarimpostossobreexportaes.OcustodaaprovaopeloCongressodeumaleiabolindoimpostosestaduaissobreasexportaesfoiestimadoemmeioporcentodoProdutoNacionalBrutoPNBdopasem1997.

    Oltimocomponentedasatribuiesdasunidadesfederadasreferesecompetncialegislativa.NoBrasil,presumesequeseaConstituioomissaemrelaoaumassunto,acompetncialegislativaresidualcabesunidadesdafederao36.Ainteraodasvariveis1,2e3,noBrasil,criaumenormepotencialdeobstruodasprefernciasdamaioriaecolocaoBrasil,outravez,naextremidadefinaldocontinuumqueestamosanalisando.

    OsEstadosUnidoscompartilhamcomoBrasilosupostodeque,emreasnodefinidaspelaConstituio,asoberaniaresidualcabeaosestadosumapresunoquej,emsimesma,umarestrioaodemos.Noentanto,oimpactopolticodoqueaConstituioprescrevemuitomenosrestritivonosEstadosUnidosdoquenoBrasil,porqueaConstituioamericanamaisparcimoniosaeentreoutrascoisas,nosEstadosUnidosnoexistembancosestaduais.

    AConstituioalemrestringemuitomenosodemosqueadosEstadosUnidos.Umagrandereadecompetncialegislativaexplicitamenteatribudae,portanto,compartilhadaentreogovernofederaleasunidadesdafederao.Almdisso,aConstituioexplcitae,porconseguinte,reduzacompetncialegislativadostribunaisemdezpalavrasdoArtigo31:"aleifederalterprecednciaemrelaoleiterritorial".OsArtigos7274tambmdefinemclaramenteasreasemquealegislaofederalpodeprevalecer,seassimodesejaraCmaraBaixa.

    Umadasinovaesdecorrentesdaprticadofederalismoalemoque,emboraamaioriadaCmaraBaixafederalconserveodireitoconstitucionaldeaprovarleisedeexercerfiscalizaosobresuaexecuo,osLnderalemesficamcomumaporcentagemmuitomaiordototaldosimpostosarrecadadosdoqueofazemosestadosamericanos.Poroutrolado,amaiorpartedosprogramasfederaisadministradaporfuncionriosdosLnder,enquantonosEstadosUnidosmuitosdessesprogramassoadministradosporfuncionriosfederais.Dessaforma,emtermospolticoseconceituais,podesedizerquenaAlemanha,aCmaraBaixafederaltemumacompetncialegislativamaiorqueadosEstadosUnidos,massuaadministraomaisdescentralizada.Oqueimportalevaremcontaquepodehaverdescentralizaosemopoderfederalabrirmodasuacompetncialegislativaedaautoridadefiscalizadora.

    Adimensoverticaloaspectomaissignificativodofederalismoespanhol.OsistemadeAutonomiasconstituium"federalismoassimtrico",nosentidodequealgumasprovncias,comoaCatalunhaeoPasBasco,negociaram,noprocessodediscussodosestatutosdeautonomia,maioresprerrogativasdoqueoutrasprovnciasautnomas.EssasprerrogativasestocontidasnosEstatutosquetmautoridadeconstitucional.Daperspectivadateoriadosjogos,ofederalismoassimtricoespanholcriouumjogointerativodebarganhas.Porexemplo,umlderpolticonacionalistacontrolaumpartidonacionalistabaseadoemumaprovnciacujosvotos

  • sonecessriosparacomporumamaioriagovernamentalnoplanofederal.Emconseqncia,aprovnciatemumpoderdebarganhadefactopararenegociarostermosdosEstatutosdeAutonomia.OsjogosdebarganhadofederalismoassimtricoespanholtmsidoatagorarealizadosdentrodaConstituio.

    Ofederalismorussotambmassimtrico,masmuitosdosjogosinterativosdebarganhasedoforadaConstituio.Assim,naRssia,essejogomuitasvezesnocivoparaaconsolidaodemocrtica,porqueasunidadesfederadasintroduzemunilateralmentemudanasemsuaprpriaConstituio,muitasvezesviolandoaConstituiodaFederaoRussa.

    AConstituioIndianareservaUnioopoderresidual,masemmuitosaspectoscontribuiparaasustentaodofederalismomultinacionaldandia.Porexemplo,aConstituiopermitequeumamaioriaformadanoplanofederalefeixesdeminoriaslingsticasnassubunidadescolaboremparafacilitaracriaodenovosestadoslingsticos,comautorizaodoParlamento37.Essapossibilidadetemsidomuitoimportantepara"unificar"democraticamenteasociedadeindiana.ExatamenteporqueosmembrosdaAssembliaConstituintesabiamqueopontomaiscontroversonodebatesobreaunidadeindianaeraqueestratgiaadotaremrelaoaosdiferentesidiomas,esabiamquemuitosdelegadosmanifestavamodesejodereorganizarosestadosaolongodefronteiraslingsticas,alinguagemdaConstituiofoiextremamentedemosenabling[expandiuopoderdoconjuntodoscidadosdaplis],concedendoafuturosparlamentosodireitoderefazerinteiramenteasfronteirasentreosestados.OArtigo3daConstituiotaxativo:pormaioriasimples,"oParlamentopode,porlei,a)formarumEstadopeladivisodoterritriodequalquerestadooupelareuniodedoisoumaisestados[...]c)reduzirareadequalquerestado[...]e)alteraronomedequalquerestado."Casosetratassedeumaverdadeirafederaopara"unir",osestadossoberanosobviamenteteriamconseguidonegociarumaConstituiomuitomaisrestritivaparaprotegerosdireitosdecadaum.

    Ocensode1991revelouqueandiatemmaisdetrsmillnguasmaternaslegalmentereconhecidas.H33idiomasdiferentes,cadaumdelesfaladoporpelomenosummilhodepessoas.AmaioriadasfronteirasentreosEstadosfoiredesenhadademodorelativamenteconsensualentre1956e1966,iniciandosedepoisumprocessodecriaodenovosestadostribaisnaregioNordeste.

    Emtermospolticos,talvezsejajustoafirmarqueaestruturaconstitucionaldosistemafederativofacilitoumuitoasobrevivnciadandiacomoamaiordemocraciamulticulturalemultinacionaldomundo.AestruturafederativaqueampliaospoderesdodemospermitiuqueamaiorianaesferafederalrespondessesdemandasdaminoriadosEstadospormaiorautonomialingsticaecultural.SeandiativesseoptadoporserumEstadounitrio,nemamaiorianemasminoriasteriamtalflexibilidadeconstitucional(vernaTabela3ocontinuumrelativovarivel3).

    Varivel4:Ograudenacionalizaodosistemapartidrioemsuasorientaesesistemasdeincentivos.

    Pordefinio,umsistemafederativoincluiinstnciasexecutivaselegislativaseleitasemcadaumadesuasunidadesconstitutivas.Essasinstnciasnecessariamentedetmumcertocontrolesobreosoramentosealegislao.Estruturaleempiricamente,portanto,ofederalismo,porsimesmo,umafontedepatronagem,podereprestgioquedesafiaopodereainflunciadospartidosnacionais.Essesdesafiosestopresentesdemodosistematicamentemenoremummodelopolticounitriodoqueemumsistemafederativo.AlgunsanalistastiramdessaobservaoaconclusodequearelativaausnciadeideologiaeospartidosfortementedisciplinadosdosEstadosUnidossoprodutosbasicamentedosistemafederativo(Truman,1955).IssoverdadenocasodosEstadosUnidos,masnoemtodosossistemasfederativosvejamosporqu.

    Porumasriederazes,algunssistemasfederativosmuitasvezesproduzemumamaioria(porcoalizooudeumspartido)naesferafederal.Essacoalizosvezespossuidisciplinaeforteinfraestruturaorganizacionalemtodoopas,oqueestimulaafiliaodisciplinadaapartidosnacionais.Nessascondies,osistemadepartidosfuncionaporsimesmocomoumaforacentralizadoraqueproduzmaioriasnointeriordeumafederaomononacional,comofreqentementeacontecenaAlemanhadesde1949,oumesmoemumafederaomulticulturalemultilingstica,comonandiaentre1947e1967.

    Hmuitosfatorescompensatrios,inclusiveaideologia,quecontribuemparaessaunidadenacional,noobstanteaspressesfragmentadorasinerentesatodasasfederaes.Porexemplo,senoheleiesprimriaseexisterepresentaoproporcionalcomlistafechada(sistemaemqueospartidoshierarquizamoscandidatos),ouumdistritouninominal[singlememberdistrict],noqualopartidonacionalescolheosseuscandidatos,seopartidonacionalfinanciaamaiorpartedacampanhadosseuscandidatos,eseosistemaforparlamentarista,haverfortesincentivosestruturais,oudeescolharacionaladespeitodofederalismoparaseformarpartidosnacionaisdisciplinados.

    Aocontrrio,seosistemapolticonotemumsistemaderepresentaoproporcionalporlistaabertanemumdistritouninominalcomeleiesprimrias,seoscandidatosfinanciamindependentementesuascampanhas,eseosistemapresidencialista,entohavermuitopoucosincentivosestruturais,oudeescolharacional,parasecriarumaunidadepartidrianoplanonacional.OsEstadosUnidose,maisclaramenteainda,oBrasilsosistemasdesteltimotipo(Mainwaring,1999)38.

    MasoBrasileosEstadosUnidosso"Estadosnaes".AsituaopodesetornarmuitomaiscomplicadaeperigosaparaademocraciaquandosetratadeumEstadomultinacionalenohpartidosnacionais

  • disciplinados.NaRssia,porexemplo,103dos171membrosdoConselhoFederalem1997nopertenciamanenhumpartido(Barber,1997).NaIugoslviaenaUnioSovitica,sociedadesmultinacionais,asprimeiraseleiesparaoExecutivonoforamdisputadasnaesferadogovernofederal,masnasprovncias.OfatodepraticamenteinexistirempartidosdembitonacionalnaURSSenaIugoslviacontribuiuparaadesintegraodoEstadonosdoispases(LinzeStepan,1992).Aocontrrio,no"Estadonao"federativodoBrasil,ofatodequeduranteoprocessodetransiodemocrticaaseleiesdiretasparagovernadorforamrealizadasem1982,masapenasem1989parapresidentedaRepblica,contribuiuparaanaturezarestritivadodemosedopodercentraldaConstituiode1988,bemcomoparaoaumentodadescentralizaodosrecursosfiscaisbrasileiros,masnopsemperigoaunidadeterritorialdopas.

    AEspanhaumEstadofederativomultinacionalquepossuifortespartidosdealcancenacionalaoladodealgunspartidosprovinciaisdepequenoportemasimportantes.LinzeeuafirmamosemoutrotrabalhoqueofatodeasprimeiraseleieslivresconvocadasapsamortedeFrancoteremsidodeabrangncianacionalcontribuiuparaacriaodefortespartidosnacionais,mesmonaCatalunhaenoPasBasco(idem).Entretanto,aCatalunha,provnciaquecontacomomovimentoautonomistasociologicamentemaisfortedopas,governadaporumacoalizodepartidosregionais.OpartidoregionaltambmfortenoPasBasco,oqueumacaractersticafundamentaldo"federalismoassimtrico"espanholecontribuiparaosjogosinterativosdebarganhaqueserealizamquandonenhumpartidotemmaiorianogovernofederal.

    ARssia,comoaEspanha,umcasodefederalismoassimtrico,masdiferedaltimaemmuitosaspectosimportanteseperigososparaademocracia.AEspanhaumsistemaparlamentarista,edesde1983umnicopartidoformaamaioriaoprimeiroministrosempreolderdopartidomajoritrioqueseempenhaemmanteradisciplinadaorganizaonombitonacional.MasaRssiatemumsistemasemipresidencialista,comum"superpresidente"cujomandatoseoriginadeeleiesdiretaseque,portanto,noprecisatermaioriaparlamentar.Defato,opresidenteYeltsin(quenuncatevenadaparecidocomumamaiorianaCmaraBaixa)nofezcampanhaparaospartidospolticosnaltimaeleioparaoParlamento,emuitoscandidatosagovernadoreseDumaconcorreramcomo"independentes".ComonaEspanha,ofederalismoassimtricorussoproduziuumjogointerativodebarganha,masdeumamodalidademaisimpeditivadaconsolidaodemocrticadoquenocasoespanhol.OprimeirolanceemmuitosjogosdebarganhanassubunidadesrussasdecretarunilateralmenteumaConstituioprpriaquefreqentementetransgrideafederal.

    ATabela4mostraaescalaquerepresentacomoospartidosatenuamoufortalecemascaractersticasdemosconstrainingdeumafederao.

    OBSERVAESATTULODECONCLUSO

    Asinstituiesfederativassorelevantesparaaspolticaspblicasemtodosospontosdocontinuumdemosconstraining.Naextremidadealta,ossenadoresbrasileirosquerepresentamapenas8%doeleitoradoocupammaiscadeirasnaCmaraAltadoqueosquerepresentammaisde90%doeleitorado.Ofederalismoassimtricoespanhol,dotipo"manteraunio",criaumjogointerativodebarganha,mas,poroutrolado,ajudaacriarumsistemaqueLinzeeudescrevemosemoutrotrabalhocomo"deidentidadesmltiplasmascomplementares".NaCatalunha,em1991,73%dapopulaosentiaorgulhodeserespanhola,82%desercatale83%erafavorvelexpansodomovimentofavorvelaosmodelosconfederativosnaEuropa,nombitodaComunidadeEuropia(LinzeStepan,1996:102).

    Atmesmonaextremidadebaixadocontinuumofederalismotemimpactosobreaspolticas.Umsistemaunitrionopoderiatercriadodemaneiratorpidatantosajusteslingsticosdefronteirascomoosqueforamestabelecidosnandia.Umsistemaunitrioprovavelmentetambmnopoderiadispordovastorepertriodemedidasfederaisquepermite"manteraunio"dasociedademulticultural,multilingstica,multirreligiosaindiana,comumapopulaodecercadeumbilhodepessoas.Aadoodeinstrumentoscriativosdefederalizaonandiapareceatendersimultaneamentediversidadeelimitarspequenasminoriasastendnciasseparatistas.Atransfernciademocrticadepodereaconcessodedireitosagruposespecficosnotemdadoorigemtendnciaseparatistaouviolaodosdireitosindividuaisqueostericosdosdireitosliberaisreceiam39.UmavezconcedidoumEstadoprpriopopulaodefalatmil,mantendoseoinglscomoidiomaoficialdaUnio,edesdequeumpartidoregionalconquistouocontroledopoderlegislativodoEstado,aquestodoseparatismotmiltornouseumanonissue40.AseleiesdemocrticaseatransfernciadepoderrealizadasnoPendjabnofinaldosanos90tambmtransformaramosviolentosmovimentosseparatistassikhemumanoquestopoltica.Andiadefinsdadcadade90pareceestarmaisdescentralizadaesercadavezmaisum"Estadonao"comculturacivilizatria.Identidadesmltiplasecomplementaresquenoeramanormaentrealgunsimportanteslderesdefalatmilnandiadadcadade50,ouparaumnmerosignificativodesikhsdoPendjabdosanos80,sohojearegranasduasregies41.Valeapenarefletirsobreessesprocessosnaconstruodeumanovaagendadepesquisassobreofederalismodemocrtico.

    (Recebidoparapublicaoemmarode1998(Versodefinitivaemabrilde1999)

  • NOTAS:

    *EstetextoserpublicadoembreveemAlfredStepan,ArguingComparativePolitics,Oxford/NewYork,OxfordUniversityPress,noprelo.[Atraduodooriginalemingls"TowardaNewComparativeAnalysisofDemocracyandFederalism:DemosConstrainingandDemosEnablingFederations"deVeraPereira,comrevisodoautor.]

    1.Issoevidentementenonegaque,emcertascircunstncias,ascaractersticasfederativasdealgumassociedadesnodemocrticaspossamserextremamenteimportantes.Porexemplo,noaugedostalinismonaURSS,oEstadopartido,sobocomandodeStalin,determinavaaspolticaspblicas.EissoaconteciaadespeitodaextensagamadedireitosdesoberaniaqueaConstituioconferiasrepblicassoviticas.MasquandooEstadopartidocomeouaseenfraquecer,emfinsdadcadade80,eumdecretointroduziunassubunidadesacompetioeleitoralparaogovernofederal,asprpriascaractersticassoviticasdafederaoproporcionaramselitesdaRepblicaexcelentesoportunidadesde"mobilizaoderecursos"elhespermitiramreconstituirsuasbasesdepodernonovocontextopoltico,dandonfasesreivindicaesdesoberaniadesuasrepblicas(verLinzeStepan,1996).DurantetodooperodonodemocrticodahistriabrasileiranosculoXX,19301945e19641985,ofederalismomantevesecomoumfatorpoliticamenteimportante.NoMxico,ofederalismotemdesempenhadoumpapeldecrescenteimportncianosestertoresdeumdosmaislongossistemaspartidriosnodemocrticosdomundo.

    2.Porexemplo,justamenteporqueaIugoslvianoeraumademocraciaqueseu"sistemaquasefederativo"pdefuncionarpacificamenteenquantooEstadopartidodesempenhouaprincipalfunodirigente.Quandoaseleiescomearamainjetarumpoucodevidaemumsistemafederativoincompletoeinerte,elefragmentouse.Estepontodegrandeimportnciaparaumaanlisecomparativadofederalismo.ExcluindoseaAlemanha,porser"umanaoemdoisestados",haviaoitoEstadosnodemocrticosnaEuropacomunistaem1989.Cincoeramunitriosetrsapresentavamalgumascaractersticasquasefederativas.OscincoEstadosunitriospermaneciamcomotalem1997,masostrsquasefederativosconstituemhoje22pasesindependentes,muitosdelesetnocraciasmajoritriasnodemocrticas.

    3.Asexpresses"demosconstraining"eseuoposto"demosenabling",discutidasnaseo3,referemsecaractersticadasfederaesdemocrticasderestringiremouampliaremopoderdoconjuntodoscidadosdasociedadepoltica,ouplis,eassimseroeventualmentetraduzidas.Paraumadiscussodousodessesconceitospeloautor,especialmenteosdedemosedemoi,veranota8abaixoredigidapeloautor[N.T.].

    4.AntegradodiscursodeAmbedkarencontraseemIndia,ConstituentAssemblyDebates(Ambedkar,1951).

    5.claroqueseapartilhanotivesseocorridoeseosterritriosmuulmanosquehojeconstituemoPaquistoeBangladeshtivessemenviadorepresentantesAssembliaConstituinteteriapredominadoumquadrodepacto.Nessecontexto,opoderdebarganhadosEstadosprincipescos,especialmenteosdandiacentral,predominantementemuulmanos,comooHyderabad,tambmteriasidomaior.Porm,umaveziniciadooviolentoprocessodepartilha,tantooslderesdopartidodoCongressonaAssembliaConstituintequantooltimovicereibritnico,LordMountbatten,acreditaramestardiantedeumanovasituaogeopoltica.Nessenovocontexto,ogovernodeNehruapelouforamilitarparaintegraromaiorEstadoprincipesco,oHyderabad,emsetembrode1948.Eminmerasocasies,formaiseinformais,LordMountbattendeixouclaroaosEstadosprincipescosqueestavamdentrodasnovasfronteirasdandiaqueasituaodepactodeixaradeexistir.ExortouosaaderirUnioIndianaedisseque,casonoofizessem,aGrBretanhanolhesdariaingressonaCommonwealthcomoEstadosindependentes.OsdoisprincipaislivrosquetratamdocontextodenopactoapsapartilhasoosdeMenon(1956)eCopland(1997).

    6.Osquatrovolumesembrochura,publicadosseparadamente,eramdedicadosaquestes

  • tericasgerais,EuropaMeridional,AmricaLatinaeperspectivascomparadas.

    7.UmdosprincipaistemasaserdesenvolvidonolivroqueLinzeeuestamosescrevendo,Federalism,Democracy,andNation,odasdifceisefreqentementeinescapveisrelaesentremultinacionalismo,federalismoedemocracia.Porexemplo,comprovamoseprocuramosexplicarporquetodademocraciadebaseterritorialmultinacionalemultilingsticaexistentenomundofederativa.AnalisamosapartirdedadosqueasfederaesdemocrticasqueestomaisprximasdoplomononacionaltendemaatribuirpelaConstituiocompetnciassimtricasatodososmembrosdafederao,aopassoqueasfederaesdemocrticasquemaisseaproximamdoplomultinacionalatribuemconstitucionalmentecompetnciasassimtricasapelomenosalgunsmembrosdafederao.OlivroterdoiscaptulostericossobreessetemaeextensasdiscussesempricassobreaBlgica,Espanha,Rssia,ndia,SuaeCanad.JuanLinzeeucomeamosadiscussosobremultinacionalismoedemocraciaemLinzeStepan(1986).Vejaoscaptulos2,19e20vertambmStepan(1998)eLinz(1997).

    8.Emumaversoanteriordestetextoutilizeiaexpresso"majorityconstraining"[querestringeasmaiorias]emvezde"demosconstraining"[querestringeodemos].ScottMainwaringeGerryMackie,aquemagradeo,levantaramumasriededvidasconceituaisacercadousodaexpresso"majorityconstraining".Aofalarem"demosconstraining"noestouquerendodizerquesempreexisteuma"maioria",ouqueistosejacerto.Pensoquenocasodealgumasfederaes,principalmenteasmultinacionaisoumulticulturais,hlugarparaprticasdeconsociaonomajoritriasajustadasporconsenso.Entretanto,apalavrademosrealmenteimplicaaexistnciadeumacategoriade"todososcidadosdaplis".Umdosobjetivosmaisimportantesdesteartigojustamenteanalisardequemaneiradiferentestiposdesistemasfederativosdemocrticosso"demosconstraining"enquantooutrostmimportantescaractersticas"demosenabling".Umaltimaobservaosobrealinguagemqueutilizonaanlisedofederalismo:cadamembrointegrantedeumafederaodemocrticatemseuprpriodemos.Opluraldedemosdemoi.Assim,andia,porexemplo,comsuapopulaodeumbilhodecidadosespalhadosem26estados,temumdemosparaoconjuntodasociedadepoltica,ouaplis,e26demoi,cadaumcomumdemosespecfico.

    9.EmGoodin(1996)humadiscussotildessadimensonormativanopensamentopolticoamericano.

    10.Sehouvesseexignciadesupermaioriasparatodasasdecisesemumsistemafederativo,alguns"pontosdepartida"seriammuitomelhoresdoqueoutros.Porexemplo,um"pontodepartida"emquehouvessegrandedesigualdade(comoaescravidonosuldosEstadosUnidos)seriamuitomenosproblemticodoqueumsistemafederativoemcujopontodepartidapredominasseaigualdadesocialeeconmica.

    11.HduaspossibilidadesderefutaratesequedefendereinesteartigodequeoBrasilumcasoextremonocontinuumdemosconstraining.Primeira,queopresidenteFernandoHenriqueCardoso(1995),umdemocratareformista,rarasvezesimpedidodeimplementarnovasmedidasporque(1)usaospoderespresidenciaisdelegislarpordecretoe(2)amaiorpartedalegislaoquepropeformalmenteaoCongressoaprovada.Paraumainteligentedefesadesseargumento,acompanhadadefartadocumentao,verFigueiredoeLimongi(1997).Notenhoobjeesanenhumdosdadosdometiculosoevaliosoestudodessesautores,masgostariadefazerdoiscomentrios.Emprimeirolugar,ofatodeopresidenteCardoso,quedesejaconsolidarasinstituiesdemocrticasnoBrasil,terdeintroduzirpormeiodedecretostantasleisquecontamcomapoiopopularesocruciaisparaaeficciadogoverno,apontaparaumamaneirapoucofelizdepromoverosvaloresdemocrticosdaliberdade,igualdadeeeficcia.Nogovernodeumpresidentemenoscapazemenoscomprometidocomademocracia,ocomponentedemosconstrainingdofederalismobrasileiropoderiacontribuirparaoqueGuilllermoODonnellchamade"democraciadelegativa".Asegundapossvelrefutaodeordemmetodolgica(ealtamentepoltica).Oslderespolticostmmuitocapitalerecursospolticos,etambmsabemfazercontas.Seumpoderosogrupominoritriosecolocarcontramuitosdosseusprojetosfavoritos,oslderesseroparcimoniososnasmedidasquetentarofazerpassarporessepoderosogrupodeobstruo.Vendoascoisasdessaperspectivametodolgica,qualdestesdoisfatosmais

  • importante:queamaioriadasmedidaspropostaspelopresidenteaoCongressosejarealmenteaprovada,ouqueopresidentedecidanosubmeterformalmenteaoCongressoamaiorpartedasmedidasquedesejaaprovarporqueenxergaaexistnciadegruposdeobstruo?CombasenasentrevistasquerealizeicomministrosdogovernoCardoso,noinciodoseumandatoedoisanosdepois,achoquealtimaopopoliticamentemaissignificativa.

    12.SobreosnovosestatutosnaEspanha,verLinz(1989)eAgronoff(1994).

    13.SobreaconstruodeumsistemafederativodecaractersticasconsociativasnaBlgicaverHooghe(1993)Senelle(1996)Swenden(1997).

    14.ParaumaanlisedofederalismoedademocracianaRssia,verSolnick(1995)OrdershookeSvetsova(1997)eOrdershook(1996).

    15.ParaocasodaNigria,verSuberu(1997).

    16.Porexemplo,JuanJ.LinzeeujdissemosemoutrotrabalhoqueaIndonsiaeaChinacorreriamoriscodeumaviolentafragmentao,comoaqueocorreunaURSSenaIugoslvia,casoasprimeiraseleiescompetitivasserealizassemnombitodasprovnciasenononacional.AseqnciaseguidanaseleiesnaEspanhaprimeiroasnacionais,seguidasporumaAssembliaConstituinte,edepoisanegociaodosestatutosdeautonomiapareceserumroteiromaisslidoparaaconstruodeumfederalismodemocrticonaChinaenaIndonsia.

    17.AltimareediodolivrodeWhearede1990.DanielJ.Elazarescreveuoupublicoucercadequinzelivrosarespeitodofederalismo.Paraoscientistaspolticos,suaobramaisinfluenteExploringFederalism(Elazar,1987).

    18.Oconceitode"minimumwinningcoalitions"indicaonmeromnimodevotosnecessriosparaformarumgovernoouaprovarumalei.

    19.UmaConstituioqueselfbindingcontmdispositivoslivrementeescolhidosqueprescrevemascondiesexatasefreqentementemuitodifceisnasquaispossvelalterla[N.T.].

    20.DoisartigosdeShepsleeWeingast(19871981)contmumaanlisepioneiradessasquestesmetodolgicas,mostrandocomoasinstituiespodemajudaramodelareremodelarasestruturasdeincentivos.

    21.Emumaconversaparticular,DavidFleischer(professordecinciapolticadaUniversidadedeBraslia)calculouqueaproximadamente40%dossenadoresbrasileirostinhamsidogovernadores(muitosmaisdeumavez)evriosdelesaspiravamaogovernodosseusestados.Nohquasenenhumsenadoramericanoquesejaexgovernadoreaspirevoltaraocargo.ParaumafartadocumentaodequeascarreirasdosdeputadosfederaisesenadoresnoBrasilsofortementeinfluenciadasporseusestados,verostrabalhosdeMainwaringeSamuels(1997),preparadoparaaconfernciasobreDemocraciaeFederalismo,realizadanaUniversidadedeOxfordeodeSamuelseAbrucio(1997),apresentadonoencontrodeagostode1997daInternationalPoliticalScienceAssociationIPSA,emSeul,Coria.Osdoisestudoscalculamque,nalegislaturade19911994,cercade35%dosdeputadosbrasileirosematividadepreferiamouhaviamabandonadoseuassentonoCongressoemtrocadeumpostoeletivoouumcargonoExecutivoestadual.SobreopoderdosgovernadoresnoBrasil,verAbrucio(1998).AcercadasubrepresentaodosestadoscomgrandepopulaonaCmaradosDeputadosnoBrasil,verNicolau(1997)eMainwaring(1999,esp.cap.5).

    22.Paraumaexcelenteanlisedecomoeporqueessescompromissosforamfeitos,verSwift(1996)eRiker(1987).

    23.OndicedeGinidedesigualdadesimplesmentemedeograudedesigualdadeentrevariveisumcoeficientezeroindicaigualdadecompletaeumcoeficientequeseaproximedovalortericomximode1,0indicadesigualdadetotal(significandoquetodosos

  • representantespertencemaumsestado)(verLijphart,1984).

    24.ParaumaanlisecuidadosadoimpactopolticodasuperrepresentaodosestadosdoNorte,NordesteeCentroOestenoSenadoenaCmaradosDeputados,bemcomodosincentivosedacapacidadedessastrsregiesderealizaraescoordenadasparaconseguiraaprovaodepolticaschavequeasbeneficiamdevidoaessasuperrepresentaonaAssembliaConstituinte,verCamposLeme(1992).Ainformaodaexistnciade115deputadosporSoPauloem1997doprofessorDavidFleischer,daUniversidadedeBraslia,especialistaemestudossobreolegislativobrasileiro.

    25.ParaumaexcelenteanlisedasprerrogativasexcepcionalmentefortesdoSenadobrasileiroedoimpactopolticodasuperrepresentaodosestadosmenospopulosos,verBackes(1998).[Logrollingaprticadeintercambiarvotosentrepolticos,afimdeconseguirfazerpassarumalegislaoouobterbenefcios(emtese)paraoeleitoradodeumdelescomocompromissodereciprocidadeemumaposteriorvotaoqueinteresseoutraparte.Trocadefavoresentreparlamentares.][N.T.].

    26.QuasecinqentaanosdepoisdacriaodaLeiBsica,oBundesrathojeaceitaaproximadamentede55%a60%detodaalegislaofederalistocompensaparcialmenteofatodequeofederalismoalemofoisetornandocomotempoumpoucomais"centralizado"e"administrativo".Recentemente,osLnderconquistaramodireitodevotaralgumasquestesrelacionadascomaintegraodafederaonaUnioEuropia.

    27.Sobreofederalismoalemoe,maisespecificamente,sobreoconceitoconstitucionalconhecidocomo"Bundestreue"(freqentementetraduzidocomo"federaltrust"[fidelidadefederal]ou"comity"[civilidade]),verVilliers(1995).

    28.VeroexcelenteartigojcitadodeSwenden(1997).

    29.ACmaraAltafederaldandia,oConselhodeEstados,temumcertopoderdeobstruo,emboranomuitogrande.Porexemplo,oArtigo249estabelecequeoParlamentonopodelegislararespeitodeumaquestoquetenhasidoconsideradaprerrogativadasAssembliasLegislativasdosEstados,anoserquedoisterosdosmembrospresentesevotantesdoConselhodeEstadosconcordem.OArtigo368tambmdeterminaqueumaemendaparlamentarsservitoriosacomaaprovaodamaioriaabsolutadosmembrosdoConselhodeEstadosequedoisterosdosmembrospresentesevotantesdoConselhoaaprovem.OartigotambmestabelecequeumaemendaparlamentaraprovadadeveserratificadapornomenosquemetadedasAssembliasEstaduais.

    30.Arespeitodahistriaedaevoluorecentedandia,tilverdoisartigosdeMarwah(1995)publicadosnavaliosaobradeAroraeVerney(1995).Pretendodesenvolvermaistardeesseargumentoquandoescreversobreosresultadosdeminhaviagemde1997ndia,duranteaqualdiscutioArtigo356comoantigojuizpresidentedaCorteSupremaecomoexprimeiroministrodeKerala,contraquemfoiaplicadoesseArtigo.AmbossodeopiniodequeoArtigo356podeedeveserusadocomparcimnia.

    31.Paraoconceitode"semilealdade"esuacontribuioparaafalnciadademocracia,verLinz(1978).

    32.FrasepronunciadaemumaentrevistaaAlfredStepanemSoPaulo,em2d


bd.camara.leg - Secretaria Especial do Esportearquivo.esporte.gov.br/arquivos/ESTATUTO_DO_TORCEDOR.pdf · 2017. 1. 4. · do poder público, das confederações, federações, ligas,

CONHEÇA O PDF - intranet.scbdu.org.brintranet.scbdu.org.br/documentos/pdf.pdf · das Federações já que o programa contribuí significativamente para o processo de descentralização

Aula 2 Didática: histórico e abordagens pedagógicass3.amazonaws.com/savi_ead/POS_ONLINE/Didatica_ensino_superior/... · processo educativo; reduz o ensino em técnicas que restringem

Apelação / Remessa Necessária n. 0896129-68.2013.8.24.0023 ... · subjetivos da coisa julgada restringem-se às partes, mormente quando contrárias à CF/88. Aponta que, após

Organização de Competições e Eventos para Federações

€¦ · Manual de Gestão para Federações Estaduais, Ligas Regionais e Clubes FICHA TÉCNICA: PROCEDIMENTO Data da 1ª Versão: 25/11/2020 MANUAL DE GESTÃO PARA FEDERAÇÕES ESTADUAIS,

Biologia Professor Eugenio - curcepenem.files.wordpress.com · especializações da membrana plasmática são sustentadas por uma trama de microfilamentos do citoesqueleto e ampliam

Índice - licenciamento.ibama.gov.brlicenciamento.ibama.gov.br/Ferrovias/Ramal%20Ferroviario%20Sudeste... · remanescentes muitas vezes se restringem a artefatos líticos lascados,

mundo - agenciapatriciagalvao.org.br · preparatório para o sínodo (encontro de bispos) ... Estados Unidos ampliam benefícios para casais homossexuais ... "estudos teológicos

CapaUNESP 17 12 07 - angloresolve.cursoanglo.com.brangloresolve.cursoanglo.com.br/inc/Download.asp?NomeArq=Prova_680... · Os fungos ampliam a capacidade de absorção de nutrientes

Ao povo de Alagoas,divulgacandcontas.tse.jus.br/candidaturas/oficial/...esportivas, estimulando a participação nas competições oficiais promovidas pelas federações. Apoiaremos

ACI WORLDWIDE E PAGBRASIL AMPLIAM OPÇÕES … file2 aci worldwide e pagbrasil ampliam opÇÕes de pagamentos online no brasil a pagbrasil integrou a soluÇÃo up ecommerce payments,

Competências de liderança dos presidentes das Federações ... · Competências de liderança dos presidentes das Federações Olímpicas Brasileiras Daiane Miranda de Freitas Dissertação

Regime Juridico das Federações Desportivas

Planejamento Estratégico CLUBES EFICAZES Ampliam e/ou mantêm estável o seu quadro associativo ADMINISTRAÇÃO EFICAZ Implementam projetos de de prestação

O Movimento Empresa Júnior no Brasil. Estrutura da Apresentação Histórico Objetivos Conceito Clientes Importância Abertura/Funcionamento Federações

Regulamento Geral Eleitoral Juventude Socialistares.cloudinary.com/dzidi5q6i/image/upload/v1394795046/Regulamento... · núcleos, concelhias e federações da Juventude ... conter

DA TEORIA À MODELAGEM - az545403.vo.msecnd.netaz545403.vo.msecnd.net/uploads/2015/02/apresentacao_cosema_24_02... · Cadeias de valor Federações e Associações Empreendedores

FEDERAÇÕES UPD. QUE UTILIDADE NA UNIVERSALIZAÇÃO DO

As informações abaixo se restringem aos atuais locais de ......loteamento residencial campinas loteamento residencial no campinas nossa senhora aparecida campinas nucleo residencial

eDoc - sefaz.pe.gov.br SEFII... · Algumas versões de sistema operacional, principalmente aquelas que funcionam em rede, restringem ao usuário normal o acesso a algumas funções

O mais antigo símbolo do direito é o de uma …professor.pucgoias.edu.br/SiteDocente/admin... · Web view- positivismo jurídico metodológico = os juristas restringem seu estudo

Faculdade de Direito Fundação Escola Superior do ...paginasdeprocessopenal.com.br/wp-content/uploads/2015/02/a... · atuais obstáculos que restringem as investigações criminais

Estudo sobre Modelos de Desenvolvimento de Federações ... · Estudo sobre Modelos de Desenvolvimento de Federações Desportivas no Estado do Pará - Brasil . Autor Christian Pinheiro

Federações, Clubes e Associações Normalização Contabilística para Entidades Sem Fins de Lucro Federações, Clubes e Associações Desportivas 1

TIPOS DE VIGAS - cartografica.ufpr.br · Apoios ou vínculos -são elementos que restringem movimentos das estruturas Apoio móvel – • Impede movimento na direção normal perpendicular)

Novas funções ampliam o serviço - Olho Vivo SPTransolhovivo.sptrans.com.br/files/TutorialNovoOlhoVivo.pdf · pictograma de acessibilidade, caso trate-se de ônibus acessível para

Novos experimentos ampliam a renda familiar de Eder e Silma

Luca e Verônica: pequenas atitudes que ampliam a resistência e fortalecem e con

Federações de Indústrias Sindicatos Associados...CNI •27 Federações de Indústrias •1.136 Sindicatos Associados •622.874 Indústrias SENAI •28 Áreas de atuação •730

As informações abaixo se restringem aos atuais locais de ...€¦ · ANEXO II – MUNICÍPIOS E REGIÕES DE ENTREGA As informações abaixo se restringem aos atuais locais de entrega,

Federações desportivas

ASSOCIATIVISMO EM FOCOarquivos.portaldaindustria.com.br/app/conteudo_24/2012/... · 2020. 11. 26. · AÇÕES DE DESENVOLVIMENTO ASSOCIATIVO PELAS FEDERAÇÕES DA INDÚSTRIA Cerca

Para uma Nova Análise Comparativa do Federalismo e da Democracia: Federações que Restringem ou Ampliam o Poder do Demos

Disponível em:. Acesso em: 24 ago. 2011.. Primeiros vertebrados do ambiente terrestre Restringem-se a locais úmidos Pele permeável Fecundação na água