LIZELIA TISSIANI RAMOS

A PREVIDÊNCIA PÚBLICA COMO INSTRUMENTO DE INCLUSÃO PARA O

DESENVOLVIMENTO COM CIDADANIA

Dissertação apresentada no curso de Pós-Graduação Stricto Sensu em Desenvolvimento, Gestão e Cidadania, Área de Concentração: Direito, Cidadania e Desenvolvimento, da Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul - UNIJUÍ, como requisito para obtenção do título de Mestre.

Orientador: Prof. Dr. Darcísio Corrêa

Ijuí (RS)

2006

2

LIZELIA TISSIANI RAMOS

A PREVIDÊNCIA PÚBLICA COMO INSTRUMENTO DE INCLUSÃO PARA O

DESENVOLVIMENTO COM CIDADANIA

Dissertação apresentada ao Curso de Pós-Graduação Stricto Sensu em Desenvolvimento, Gestão e Cidadania, área de concentração: Direito, Cidadania e Desenvolvimento, da Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul - UNIJUÍ - visando à obtenção do título de Mestre em Desenvolvimento, examinada e aprovada pela Banca Examinadora abaixo subscrita.

Ijuí, 22 de setembro de 2006

______________________________________________ Darcísio Corrêa - Doutor - UNIJUÍ

______________________________________________ Valcir Gassen Doutor - CESUSC

______________________________________________ Raquel Fabiana Lopes Sparemberger Doutora - UNIJUÍ

3

Para João Pedro, filho amado e afetuoso.

4

AGRADECIMENTOS

Ao meu querido esposo Fábio, pela

compreensão, paciência e apoio em todos os

momentos.

Ao meu professor orientador, Dr. Darcísio

Corrêa, pela disponibilidade e dedicação.

A todos os professores do curso de Pós-

Graduação Stricto Sensu em Desenvolvimento,

Gestão e Cidadania, pelos preciosos conhecimentos

compartilhados.

Ao Departamento de Estudos Jurídicos e à

UNIJUÍ, pelo apoio na realização desta pesquisa.

5

Não existe paz duradoura sem justiça social; e não existe justiça social sem seguridade social. (Associação Internacional de Seguridade Social - AISS).

6

RESUMO

Esta pesquisa tem como objetivo o estudo da previdência social e a sua consideração como instrumento de inclusão social, visando a realização da cidadania e do desenvolvimento. Centraliza-se a reflexão do tema na análise sobre o papel que o Estado deve desempenhar no desenvolvimento, na organização e na manutenção das medidas de proteção social de cunho previdenciário. Para isso busca-se historiar e analisar o sistema de proteção social estatal articulado na modernidade, especialmente quanto à trajetória que determina os momentos de apogeu e crise das medidas de proteção previdenciária. Enfatiza-se a análise desse modo de proteção frente à perspectiva neoliberal presente a partir da década de 1970, examinando as conseqüências advindas da sua mercantilização, aliada, ainda, a desestruturação do mercado de trabalho. Na busca de alternativas para reverter o quadro de degradação social atual, desenha-se uma proposta de inclusão previdenciária, partindo da afirmação do reconhecimento da previdência social como direito fundamental, defendendo a manutenção e o fortalecimento da previdência pública e universal e a efetivação da democracia e da solidariedade como pilares desse modelo de inclusão. Palavras-chave: Previdência Social. Proteção Social. Cidadania. Desenvolvimento. Solidariedade.

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ABSTRACT

This research has the objective the study of the social welfare and its consideration as as instrument of social inclusion, viewing the achievement of citizenship and development. Following the proposition perspective, it points out the consideration of the theme in the analysis on the role that the state must carry out in the development, in the organization and maintenance in the rule of social protection in the welfare objective. Therefore, we search to relate and analyze the state protection pertaining to the recent times, specially related to the course that determines the apogee and the crisis of the rules of the welfare protection. We emphasize the analysis of this way of protection before the neoliberal perspective present in the beginning of the 1970s, examining the consequences coming from its commercialization, followed by the disorganization of the labor market. In the seek of alternatives to revert the problem of today's social degradation, we delineate a welfare inclusion proposal, starting by the recognizable affirmation of social welfare as a fundamental right, protecting the maintenance and the power ness of the public and universal welfare, and the effectiveness of the democracy and solidarity as the pillars of this inclusion model.

Key words: Social Welfare. Social Protection. Citizenship. Development. Solidarity.

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SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ........................................................................................................................09

1 A PROTEÇÃO SOCIAL DO INDIVÍDUO PELO ESTADO ..............................................14 1.1 O surgimento da noção de proteção social .........................................................................14 1.2 A evolução e o desenvolvimento das medidas de proteção social no contexto social estruturado como Estado de Direito..........................................................................................18 1.3 A previdência pública como política de proteção no Estado social....................................34 1.4 O desenvolvimento do sistema de proteção social previdenciária no Brasil ......................49

2 PROTEÇÃO PREVIDENCIÁRIA NUM CENÁRIO DE CRISE DO ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL ......................................................................................................................69 2.1 O papel do Estado na perspectiva neoliberal ......................................................................69 2.2 A mercantilização da proteção social previdenciária..........................................................80 2.3 Os reflexos que a desestruturação do mercado de trabalho provoca na previdência social .........................................................................................................................................90

3 INCLUSÃO PREVIDENCIÁRIA PARA O DESENVOLVIMENTO COM CIDADA- NIA .........................................................................................................................................104 3.1 O reconhecimento da previdência social como direito fundamental ................................104 3.2 Previdência pública e universal uma política de inclusão social ...................................119 3.3 Democracia e solidariedade como pilares para a consolidação de uma previdência pública apta a colaborar na construção e na realização de um projeto de desenvolvimento com cidadania .........................................................................................................................127

CONCLUSÃO ........................................................................................................................145

REFERÊNCIAS......................................................................................................................151

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INTRODUÇÃO

O propósito da pesquisa encontra-se delimitado na análise do papel histórico e as

perspectivas da previdência pública brasileira enquanto instrumento de socialização de

riqueza e renda na busca da efetivação da inclusão para o desenvolvimento com cidadania.

Nessa linha buscar-se-á resposta para o questionamento sobre a possibilidade da

manutenção e do fortalecimento da previdência pública, por meio da atuação do Estado e da

instituição de canais democráticos de participação efetiva do conjunto dos trabalhadores, dos

aposentados e da sociedade civil, ser considerado um fator determinante na efetivação de

políticas que gerem inclusão e desenvolvimento com cidadania.

Como objetivo geral pretende-se demonstrar a relevância da existência de uma

previdência pública e universal para a potencialização do processo de inclusão. Entre os

objetivos específicos elege-se a pesquisa sobre a evolução da noção de proteção social do

indivíduo pelo Estado; o exame dos reflexos da política neoliberal sobre a esfera

previdenciária; a demonstração da importância da previdência social para a consolidação da

inclusão social e para a conquista de índices satisfatórios de desenvolvimento e cidadania; e a

reflexão a respeito do papel do Estado frente um modelo de previdência social garantidor de

10

inclusão, cidadania e desenvolvimento.

Nesse contexto, a previdência pública é analisada tendo em vista principalmente o seu

potencial como instrumento de inclusão para o desenvolvimento com cidadania. A pesquisa,

seguindo essa perspectiva, centra a reflexão nas indagações atualmente ventiladas sobre o

papel que o Estado deve desempenhar junto ao desenvolvimento, na implantação e na

manutenção das medidas de proteção social, especialmente num contexto de crise do padrão

de regulação social e dos valores da igualdade e da solidariedade.

Para o estudo da temática proposta, resgata-se a origem da idéia de proteção,

investigando em quais condições desenvolveram-se as primeiras técnicas de proteção social,

examinando-se a sua evolução e o seu desenvolvimento articulados na modernidade. Nesse

sentido, o percurso histórico desenvolvido na pesquisa parte da análise preliminar da trajetória

de construção da moderna concepção de Estado de Direito. Para isso são analisadas a garantia

e a proteção dos direitos fundamentais, por tratar-se de elementos essencialmente

caracterizadores e balizadores da concepção contemporânea de Estado de Direito.

A concepção contemporânea de Estado de Direito reclama, assim, o cumprimento dos

pressupostos e princípios constitucionais, o comprometimento com a proteção da dignidade

humana e com a garantia de respeito à liberdade, à igualdade, aos direitos fundamentais e à

legitimação do poder pela via democrática, forjando-se a configuração das estruturas político-

jurídicas sob o paradigma constitucional.

Nessa medida, o Estado de Direito, inicialmente caracterizado como Liberal, é

superado pela consagração constitucional dos direitos sociais, permitindo a configuração do

11

Estado social. Este, por sua vez, é aprimorado, especialmente pela incorporação do elemento

da autodeterminação democrática e, contemporaneamente, dando lugar ao Estado social e

democrático de Direito.

Inspirada nessa linha, a pesquisa examina o percurso das medidas de proteção até

alcançar o momento no qual a previdência pública, aliada ao desenvolvimento do ideal de

seguridade social, surge para assumir a condição de uma das mais importantes técnicas de

proteção social, inclusive no que diz respeito ao Brasil e à proteção social previdenciária aqui

instalada. O desenvolvimento e a implantação dessas modernas técnicas de proteção social

experimentaram, no decorrer do século XX, tanto um momento de apogeu, como um período

de crise sem precedente, cuja fundamentação repousa, entre outros fatores, na queda do

crescimento econômico, no aumento da inflação, do desemprego, e da precarização do

trabalho. Passa-se, assim, a vislumbrar o Estado sob a perspectiva neoliberal e a previdência

social sob a ótica mercantilista, determinando a fragilização do sistema de integração social

instalado durante o desenvolvimento e a consolidação do Estado social.

Ao observar todas essas transformações e o declínio da concepção social de Estado, o

fortalecimento da previdência pública, por meio do desenvolvimento e do aprimoramento da

perspectiva universal, democrática e solidária, representa, ainda que reconhecendo seus

limites, uma importante e salutar possibilidade de realização da garantia fundamental da

manutenção de uma subsistência humana digna nos momentos de tensão e fragilidade social,

hoje ainda mais freqüente que em épocas passadas.

Com isso, a pesquisa alicerça-se na perspectiva de inclusão social pela via

previdenciária, por meio do resgate dos valores da solidariedade e da igualdade e pelo

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desenvolvimento de um modelo de previdência social baseado na gestão democrática.

Reafirma-se, com isso, a possibilidade da realização da cidadania e da busca do

desenvolvimento pela previdência social.

Em relação à estrutura, a pesquisa divide-se em três capítulos. O primeiro capítulo

explora a questão da proteção social do indivíduo pelo Estado. Para isso, inicia-se com a

abordagem histórica do sistema de proteção social estatal, por meio da análise do surgimento

e do desenvolvimento da noção de proteção social. Destaca-se a previdência pública como

política de proteção no Estado social e procura-se analisar o processo de desenvolvimento do

sistema de proteção social previdenciária no Brasil.

O segundo capítulo está centrado no exame da proteção previdenciária num cenário de

crise do modo de regulação social e dos valores da igualdade e da solidariedade. Aborda o

papel do Estado na perspectiva neoliberal e a conseqüente tendência de mercantilização da

previdência social. Além disso, tece considerações sobre os reflexos que a desestruturação do

mercado de trabalho provoca na previdência social.

O último capítulo trabalha a possibilidade da inclusão social, da cidadania e do

desenvolvimento por meio da previdência social. Revela o reconhecimento da previdência

social como direito fundamental e, nesse sentido, demonstra que a garantia e a realização

desse direito está entre os fundamentos do Estado democrático de Direito brasileiro. Sob este

prisma observa que o art. 6º da Constituição Federal de 1988 arrola o direito à previdência

social entre os direitos sociais. Ademais, destaca que entre os fundamentos constitucionais do

Estado figura a dignidade do ser humano, demonstrando a relação existente entre o direito à

previdência social e a realização da dignidade humana.

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Aborda ainda a realização da previdência social pública e efetivamente universal como

importante condição para o desenvolvimento de uma política de inclusão social. Entre as

perspectivas mais importantes, aponta-se a democracia e a solidariedade como pilares para a

consolidação de uma previdência pública apta a colaborar na construção e na realização de

um projeto de cidadania e desenvolvimento.

O fundamento desse estudo repousa na convicção de que a existência de uma

previdência pública, universal e solidária, cuja gestão seja compartilhada entre o Estado e

todos os interessados, por meio da participação democrática da sociedade, é condição

essencial para o desenvolvimento de um projeto que busque a inclusão e a emancipação para a

cidadania e o desenvolvimento.

14

1 A PROTEÇÃO SOCIAL DO INDIVÍDUO PELO ESTADO

Este capítulo visa historiar e analisar o sistema de proteção social estatal. Para isso

primeiro abordar-se-á o surgimento da noção de proteção social. Em seguida verificar-se-á a

evolução e o desenvolvimento das medidas de proteção no contexto social estruturado como

Estado de Direito. Para continuidade do trabalho trata-se da previdência pública como política

de proteção no Estado social. Concluindo com a abordagem do desenvolvimento do sistema

de proteção social previdenciária no Brasil.

1.1 O surgimento da noção de proteção social

A constatação da fragilidade do homem frente às situações que o desafiam na luta

contra os riscos sociais inerentes à sobrevivência, determina a importância da existência de

meios para sua proteção. Trata-se, portanto, de uma necessidade própria da condição humana,

caracterizada por carências, fraquezas e limites, que se demonstram de difícil superação,

quando relegadas para a esfera meramente individual. Aliada à fragilidade da natureza

humana frente às adversidades da vida cotidiana, a matriz da organização social é outro fator

determinante da existência de um maior ou menor grau de debilidade nas relações

estabelecidas entre o homem e o seu meio de convivência.

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A necessidade de proteção social revela o quanto o ser humano é frágil diante do

sistema e também expõe as limitações estabelecidas a partir da forma de organização da

coletividade, ou seja, a necessidade de proteção é fortemente determinada pelas características

que configuram a sociedade em que o indivíduo está inserido. Nesse ponto é pertinente

agregar as reflexões do sociólogo Castel (2003, p. 30) sobre a questão social:

A questão social

é uma aporia fundamental sobre a qual uma sociedade experimenta o enigma de sua coesão e tenta conjurar o risco de sua fratura. É um desafio que interroga, põe em questão a capacidade de uma sociedade (o que, em termos políticos, se chama uma nação) para existir como um conjunto ligado por relações de dependência.

Características extraídas da forma de organização social determinam o nível

necessário de medidas de proteção social para a melhor convivência entre os indivíduos.

Outrossim, nesse ponto importa observar que contemporaneamente a sociedade carrega a

marca da desigualdade, especialmente quando organizada sob o sistema capitalista e, nesse

sentido, carece de inúmeras medidas de proteção para alcançar o nível necessário de

equilíbrio social. Assim, a discussão acerca da questão social traz em si o debate sobre meios

necessários e eficazes de inserção e integração, na busca de um equilíbrio social que minimize

as desigualdades e desenvolva eficientes mecanismos de proteção e bem-estar social1.

Nessa perspectiva é possível compreender a crescente necessidade de proteção social,

evidenciada na organização do sistema capitalista de distribuição e acumulação de bens e

riquezas, pois a mesma, segundo Pochmann (2002, p. 11) orienta-se no sentido de admitir

certos níveis de desigualdade e exclusão, que pode ser maior ou menor, dependendo das

características singulares de cada sociedade. A presença dessas desigualdades, contudo, não

1 Em definição formulada pelas Nações Unidas, Bem-estar social é uma atividade organizada que se propõe favorecer a mútua adaptação dos indivíduos e de seu meio social. Esse objetivo é alcançado com o uso de técnicas e métodos concebidos para permitir que indivíduos, grupos e comunidades satisfaçam suas necessidades e resolvam seus problemas de adaptação a um modelo de sociedade em mutação e mediante ação cooperada para melhorar as condições econômicas e sociais (RUPRECHT, 1996, p. 20).

16

pode representar um perigo efetivo para a sociedade, razão pela qual a realização de medidas

de proteção, acaba conquistando espaço também no cenário capitalista. A crença que a

sociedade deposita nos mecanismos que buscam atender às necessidades sociais é

fundamental para a manutenção do equilíbrio e da paz social, pois, segundo Ruprecht (1996,

p. 20)

os acontecimentos que, de alguma forma, influem na vida das pessoas têm uma especial incidência econômica quando alteram o ritmo normal das rendas, diminuem a capacidade de lucro, aumentam excessivamente os gastos, etc., o que repercute gravemente no âmbito familiar. È isso que se procura evitar ou, pelo menos, atenuar.

Seja justificada pela vulnerabilidade natural do homem frente aos riscos sociais

existentes, seja consubstanciada nas diferentes formas de organização da sociedade, a

proteção social representa uma necessidade sempre latente e absolutamente indispensável, que

acompanha o ser humano desde os tempos mais remotos, quando era precariamente prestada,

sem qualquer compromisso organizacional com as formas e os meios de prestação. Nesse

sentido, até mesmo as versões mais primitivas da sociedade civil experimentaram vivências

capazes de determinar um padrão mínimo de integração entre os indivíduos de determinada

comunidade, grupo, bando, tribo, família, linhagem, clã, ou qualquer outra forma de pertença

à época evidenciada.

Essas diferentes formas de convivência revelam as configurações políticas que,

segundo o historiador Creveld (2004, p. 2), podem ser classificadas como tribos sem

governantes; tribos com governantes (chefia); cidades-Estado; e impérios, fortes ou fracos.

Todas elas, contudo, pré-existem a modernidade e a sua mais emblemática criação, o Estado.

Para Creveld (p. 2-74), as tribos sem governantes são tidas como as mais simples

comunidades, ou sociedade de bandos como os aborígines australianos, esquimós do Alaska,

17

tribos ameríndias da América do Norte e do Sul. Nessa forma de organização, os direitos e as

obrigações eram limitados ao espaço da família, linhagem ou clã. Já, as tribos com

governantes (ou chefias) diferenciavam-se pela presença de um chefe, responsável pela

condução dos demais membros da família, linhagem ou clã. O estilo de vida praticado era o

nômade ou o seminômade, e a atividade era predominantemente a rural. As cidades-Estado,

por sua vez, são representadas por assentamentos permanentes e pequenos, que relegam a

agricultura a uma atividade secundária, tendo como atividade principal o artesanato, o

comércio e a manufatura e passam a dominar a arte da escrita. O governo não é mais confiado

a família estendida ou a uma única chefia, e passa a ser exercido por pessoas indicadas pelos

próprios cidadãos. Os Impérios apresentam-se como organismos imponentes, inclusive quanto

a abrangência territorial, comandados pela figura do imperador absolutista, fortalecidos pelo

exército e pela burocracia e sustentados pelos monopólios imperiais e pela coleta de impostos.

O sentimento de pertencer a determinado núcleo, aliado a necessidade implícita de

proteção, determina a aproximação dos indivíduos e o desenvolvimento de mecanismos de

ligação e interdependência entre os mesmos. Esses mecanismos, segundo Castel (2003, p. 48-

54), mostram-se capazes de, conforme o grau de organização do grupo, promover a

mobilização das potencialidades do conjunto para amenizar as conseqüências dos

desequilíbrios individuais, confirmando a natureza solidária que emerge do sentimento de

pertencer a uma unidade, bem como, assentando as primeiras bases daquilo que é denominado

proteção social.

Assim, desde as mais remotas épocas da história da civilização é possível identificar

características que buscam agrupar o homem em sociedade a fim de protegê-lo dos riscos

sociais. Entre as características que mais fortemente marcam os diferentes estágios de

18

proteção social desenvolvidos pela humanidade pode-se referir a beneficência entre as pessoas

pertencentes a grupos específicos, o que Castel denomina de sociabilidade primária ,

fazendo referência a um período cuja sociedade dava conta de desencadear mecanismos de

proteção, sem qualquer interferência especializada e tecnicista. Posteriormente, avança-se

para um estágio de práticas assistenciais mais complexas, especializadas e organizadas, até a

conquista de mecanismos de seguro ligados ao trabalho, capazes de gerar proteção preventiva

aos riscos sociais, por meio da concepção do seguro social. Sobre essa evolução Russomano

(1981, p. 18) comenta:

o mundo contemporâneo abandonou, há muito, os antigos conceitos da Justiça Comutativa, pois as novas realidades sociais e econômicas, ao longo da história, mostraram que não basta dar a cada um o que é seu para que a sociedade seja justa. Na verdade, algumas vezes, é dando a cada um o que não é seu que se engrandece a condição humana e que se redime a injustiça dos grandes abismos sociais.

Ainda que a humanidade tenha avançado no desenvolvimento das técnicas de proteção

social, constata-se que a evolução da civilização é marcada pela formação de uma conjuntura

social degradante. Esta situação impõe a necessidade de organização de uma rede social de

atendimento que permitirá a configuração do ideal de proteção social, cujo apogeu está

refletido no modelo de seguridade social forjado a partir das lutas travadas no século XIX e

efetivado como modelo ideal no decorrer do século XX.

1.2 A evolução e o desenvolvimento das medidas de proteção social no contexto social

estruturado como Estado de Direito

Resgatados os fatores demonstradores da necessidade de proteção social como uma

constante na história da humanidade, resta traçar o desenho histórico para acompanhar a

evolução e o desenvolvimento das medidas de proteção social desenvolvidas na modernidade.

19

Nesse sentido a caracterização histórica desenvolvida na presente pesquisa privilegia a

concepção social estruturada sob a forma de Estado de Direito como marco inicial de análise

das medidas de proteção social. Antes, contudo, de abordar essas medidas de proteção, deve

ser vencida a preliminar que diz respeito à análise da trajetória que determinou a construção

da atual concepção do Estado de Direito, bem como os elementos que o caracterizam.

Entre os vários elementos caracterizadores do Estado de Direito, elege-se aqueles que

guardam condição de essencialidade para com o sentido aqui perseguido e, nessa medida,

merece destaque a garantia e a proteção dos direitos fundamentais como elemento balizador

da existência do Estado de Direito, o qual segundo Novais (1987, p. 12-18), admite sua

atuação limitada e submetida ao Direito, sendo esta a única via capaz de garantir a efetividade

deste moderno modelo de estrutura social. Como conseqüência desta submissão e como

condição para uma atuação capacitada para efetivar a proteção dos direitos fundamentais, o

exercício do poder será limitado pelo Direito que, por sua vez, deverá estar invariavelmente

comprometido com os princípios constitucionais, cabendo, ainda, ao Estado buscar a

justificação do exercício do poder no princípio democrático e no respeito à soberania popular.

A contemporânea concepção de Estado de Direito reclama a subordinação ao Direito e

aos pressupostos e princípios constitucionais, e o comprometimento com a proteção da

dignidade humana e com a garantia de respeito à liberdade e à igualdade. Um Estado, enfim,

protetor dos direitos fundamentais, e cujo exercício do poder esteja legitimado pela via

democrática. A construção dessa concepção contemporânea, para a qual não se consegue

estabelecer com segurança o marco inicial mais remoto2, guarda um passado histórico de

2 Se para alguns autores as raízes estão na antiguidade, e o marco inicial não pode ser datado, pois corresponde a uma evolução milenar, para outros o Estado de Direito é algo recente e novo, que não encontra origem na antiguidade, tempo em que o homem não é reconhecido como sujeito de direitos. Também não se identifica com a ausência de limitação do poder existente no modelo de Estado absoluto. Para estes autores o Estado de Direito

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negação e ausência, marcado por atitudes que demonstram o exercício de um poder estatal

arbitrário e violento, descomprometido com a proteção do indivíduo e com as garantias

fundamentais. O desenvolvimento do Estado de Direito, nessa medida, está ancorado no

movimento de reação ao modelo de Estado absoluto, e a forma arbitrária com que o poder era

exercido até então. Sobre o movimento que determinou o surgimento do Estado de Direito,

Bonavides (2004, p. 41, grifo do autor) registra:

Foi assim

da oposição histórica e secular, na idade moderna, entre a liberdade do indivíduo e o absolutismo do monarca

que nasceu a primeira noção do Estado de Direito, mediante um ciclo de evolução teórica e decantação conceitual, que se completa com a filosofia política de Kant.[...]Esse primeiro Estado de Direito, com seu formalismo supremo, que despira o Estado de substantividade ou conteúdo, sem força criadora, reflete a pugna da liberdade contra o despotismo na área continental européia.

Para Novais (1987, p. 26-37), o movimento burguês de reação contra o Estado de

polícia dará início ao processo de racionalização do Estado, visando à constituição de um

Estado submetido a regras e limites, que reconheça cada ser humano como titular de direitos

naturais e subjetivos, limitando-se o poder absoluto do Monarca, subordinando o Executivo

ao Legislativo e determinando a discussão sobre a limitação jurídica do poder. Sobre a

temática aqui abordada Morais (1996, p. 67-68) tece comentário no seguinte sentido:

Este Estado que se juridiciza é, todavia, mais e não apenas um Estado jurídico. Não basta, para ele, assumir-se e apresentar-se sob uma roupagem institucional normativa. Para além da legalidade estatal, o Estado de Direito representa e referenda um algo mais que irá se explicitar em seu conteúdo. Ou seja: não é apenas a forma jurídica que caracteriza o Estado mas, e sobretudo, a ela agregam-se conteúdos. [...] Assim, o Estado de Direito não se apresenta apenas sob uma forma jurídica calcada na hierarquia das leis, ou seja, ele não está limitado apenas a uma concepção de ordem jurídica mas, também, a um conjunto de direitos fundamentais próprios de uma determinada tradição.

seria então fruto das instituições que nos foram legadas pelas Revoluções liberais e pelo liberalismo do século XIX (NOVAIS, 1987, p. 18-50). Partindo da caracterização do Estado de Direito fundamentada na liberdade e no reconhecimento do homem como sujeito detentor de garantias e direitos fundamentais, impõe-se o reconhecimento de que a antiguidade não demonstra a existência destes elementos, fundamentais para a constituição do Estado de Direito.

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Conforme Novais (1987, p. 51-52) essa nova construção organizacional pretende

romper com a estrutura social que guarda a marca da injustiça, da desigualdade e dos

privilégios que orientavam o absolutismo, forjando um novo paradigma para a configuração

das estruturas político-jurídicas, qual seja, o paradigma constitucional. Com isso, inicialmente

caracterizar-se-á como Estado de Direito liberal, o qual lança suas bases na separação entre

estado e sociedade, determinando a separação entre a política e a economia, entre o Estado e a

Moral e entre o Estado e a sociedade civil. Segundo Bonavides (2004, p. 37) nesse momento,

Verifica-se, portanto, que a premissa capital do Estado Moderno é a conversão do Estado absoluto em Estado constitucional; o poder já não é de pessoas, mas de leis. São as leis, e não as personalidades, que governam o ordenamento social e político. A legalidade é a máxima de valor supremo e se traduz com toda energia no texto dos Códigos e das Constituições.

Nesse sentido Canotilho (1999, p. 26-27) refere:

Contra a idéia de um Estado de polícia que tudo regula a ponto de assumir como tarefa própria a felicidade dos súditos, O Estado de direito perfila-se como um Estado de limites, restringindo a sua acção à defesa da ordem e segurança públicas. Por sua vez, os direitos fundamentais liberais - a liberdade e a propriedade

decorriam do respeito a uma esfera de liberdade individual e não de uma declaração de limites fixada pela vontade política da nação. Compreende-se, assim, que qualquer intervenção autoritária sobre os dois direitos básicos

liberdade e propriedade

estivesse submetida à existência de uma lei do parlamento.

A concepção liberal iniciada na época histórica sucedida por duas importantes

revoluções que marcaram a segunda metade do século XVIII; a da Independência Americana

e a Revolução Francesa, guarda identidade com a doutrina econômica do laissez-faire3, e

limita a atuação do Estado na garantia da segurança, na proteção da propriedade privada e nos

serviços e instituições descartadas pela iniciativa privada. Embora limitado, o Estado liberal já

3 Sobre a doutrina econômica do laissez-faire, expressão máxima do comércio livre, Keynes (1978a, p. 109) refere: [...] doutrina que em bases divinas, naturais ou científicas, estabelecia que a ação do Estado deveria ser rigorosamente limitada, e que, na medida do possível, a vida econômica deveria ser deixada, sem regulamentos, à aptidão e ao bom senso de cidadãos individualistas, impelidos pela admirável motivação de subir na vida.

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apresenta certa preocupação com a condição social dos desvalidos, ainda que na maioria das

vezes essa preocupação não tenha saído do plano teórico.

A separação entre Estado e sociedade patrocinada pelo ideário liberal evidencia que ao

Estado compete garantir a livre atuação do homem, pois diante dessa garantia o indivíduo

seria capaz de produzir os melhores resultados possíveis para toda a sociedade. Sobre a

realidade à época vivenciada Keynes (1978b, p. 49-50), no artigo intitulado A Europa Antes

da Guerra, refere:

Para seu desenvolvimento, esse notável sistema dependia de um duplo logro ou engano. De um lado, as classes trabalhadoras aceitavam, por ignorância ou impotência, ou foram obrigadas, persuadidas ou induzidas pela prática, pelos costumes, pela autoridade e pela ordem estabelecida da sociedade, a aceitarem uma situação na qual apenas poderiam considerar sua uma pequena fatia do bolo produzido pela colaboração delas, da natureza e dos capitalistas. E, dos outros, as classes capitalistas foram autorizadas a apropriar-se da melhor parte do bolo e, teoricamente, foram consideradas livres para consumi-las, sob a tácita condição de que, na prática, consumiriam apenas uma pequena fração. [...] Apenas procuro indicar que o princípio da acumulação, baseado na desigualdade, constituía uma parte vital da ordem social vigente, antes da guerra, e do progresso como então o compreendíamos; e, também, procuro acentuar que este princípio dependia de condições psicológicas instáveis, impossíveis de serem recriadas. Numa população em que tão poucos gozavam dos confortos da vida, não era natural acumular tão intensamente. A guerra revelaria a todos a possibilidade do consumo e a muitos a vaidade da abstinência. Assim, o logro ficou a descoberto; as classes trabalhadoras podiam não estar mais dispostas a ceder tanto e as classes capitalistas, já sem confiança no futuro, podiam procurar gozar mais completamente sua liberdade de consumo, enquanto ela durasse, e precipitar, dessa maneira a hora da sua desapropriação.

Neste sentido, segundo Novais (1987, p. 75) no Estado de Direito liberal- burguês, a

propriedade é condição de liberdade e de felicidade. Sobre os direitos proclamados nessa fase,

Bonavides (2001, p. 44) refere:

O Estado burguês de Direito da primeira fase estava, por conseguinte, plenamente vitorioso. E os resultados de seu formalismo e de seu êxito se traduzem numa técnica fundamental, que resguarda os direitos da liberdade, compreendida esta, consoante já dissemos, como liberdade da burguesia.

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Essa liberdade lhe era indispensável para manter o domínio do poder político, e só por generalização nominal, conforme já vimos, se estendia às demais classes.

Tratava-se, em verdade, de uma liberdade formal, cuja garantia de exercício jamais foi

universalizada, e cujas conseqüências positivas reduziam-se a mero privilégio de uma parte

seleta da sociedade. Contudo, a mera crença da população na possibilidade do exercício dessa

liberdade resultou num elemento transformador, que elevou a liberdade ao patamar de valor

supremo.

Com relação aos mecanismos de proteção evidenciados no Estado liberal é importante

observar que quando a concepção liberal aponta como um dos limites de atuação do Estado a

operação de serviços e instituições descartadas pela iniciativa privada acaba afastando o rigor

da absoluta não-intervenção estatal, pois reconhece que certas ações continuarão sendo

realizadas pelo setor público, entre as quais Novais (1987, p. 55) refere a construção de

portos, vias férreas, pontes e os seguros sociais. A leitura dos limites impostos à atuação do

Estado liberal demonstra, assim, que a atuação do mercado não atingiria esferas não-

lucrativas.

Sobre práticas assistenciais realizadas anteriormente a concepção liberal de Estado,

Rocha (2004, p. 17-27) destaca as práticas de caráter mutualista, registradas desde a sociedade

antiga, por meio dos Collegia romanos, mantidas no período medieval, por meio de guildas,

ou seja, organizações religiosas e sociais, de artesões e de mercadores; ou corporações de

ofício, que reuniam pessoas com o mesmo ofício. Observa-se, ainda, o registro de irmandades

de socorro e montepios. Estes últimos somente outorgavam a participação de pessoas ligadas

a atividades profissionais bem remuneradas. Nesse sentido, a legislação tratando da

assistência aos indigentes prolifera-se nos países da Europa, até ser aperfeiçoada pelos

24

ingleses no século XVII, por meio da Poor Law de 1601, responsável pela organização e

sistematização do atendimento estatal dirigido aos necessitados.

É notório, contudo, que o modelo liberal de Estado não ignorava completamente os

problemas, e especialmente as conseqüências que poderiam advir da condição social dos

indivíduos; nesse sentido é possível identificar a manutenção do exercício de práticas públicas

assistencialistas no século XIX quando, segundo Novais (1987, p. 189, grifo do autor) por

meio do

[...] impulso conjugado das lutas populares e de intenções políticas de reforma social, se assiste, na generalidade dos países europeus e a partir das mútuas privadas, ao progressivo estabelecimento por parte do Estado dos seguros contra acidentes de trabalho ou doenças profissionais e ao aparecimento de uma legislação laboral tendente a refrear os excessos mais chocantes do capitalismo selvagem, especialmente nos domínios dos horários de trabalho e do trabalho infantil e feminino.

Segundo Ruprecht (1996, p. 20), é importante registrar que o desenvolvimento dessas

incipientes medidas de proteção às necessidades sociais4, em grande medida limitadas à

práticas de assistência social privada e pública, a programação de poupança individualizada,

ao mutualismo e ao seguro privado, além de ser uma resposta aos limites da assistência

familiar ou privada, é condição para a manutenção da ordem até então estabelecida. Tudo em

função de que os problemas oriundos da insuficiência da manutenção de meios próprios de

sobrevivência, extrapolam a esfera individual e passam a influenciar a esfera político-social,

representando um risco para o desenvolvimento e a manutenção da ordem nos Estados.

4 Segundo Ruprecht (1996, p. 20), Necessidade é carência ou escassez do que se precisa para viver. Compreende dois aspectos, um negativo e outro positivo. O primeiro é a falta de um bem para o desenvolvimento da personalidade humana. Positivo, quando se deseja vencer as necessidades com a posse de bens. Social significa que a falta ou insuficiência atinge não só o indivíduo, mas também toda a comunidade social ou parte dela.

25

O ideário liberal e individualista configurou um Estado de Direito de restrita atuação

social, permitindo o desenvolvimento do instituto de seguros privados, cuja criação é anterior

à própria concepção de assistência social. Trata-se de um sistema cuja base de sustentação

repousa na crença na capacidade individual de enfrentamento das necessidades sociais, e que

tem a capacidade econômica como requisito para a integração individual. Essa forma de

proteção é, por óbvio, elitista e excludente, pois quanto mais flagrante a necessidade de

proteção, menor será a possibilidade de comprometimento de parcela significativa da renda

para tal fim. Dessa forma, a inexistência de potencial econômico é um obstáculo ao acesso à

proteção prometida pelo sistema de seguro privado.

O século XIX, contudo, não se encerra sem antes protagonizar o nascimento de um

novo modelo de seguro que, restringindo concepções defendidas pela doutrina liberal, como o

exercício da liberdade individual e da autonomia da vontade, creditará a esta época um

importante passo rumo à idealização do modelo de proteção social que colheu glórias no

século seguinte. Com efeito, os seguros privados, cuja adesão pertencia à seara individual, e

as práticas públicas meramente assistenciais, abrem espaço ao seguro social, que traz a marca

da intervenção estatal na sua caracterização como obrigatório. O Estado liberal, que até então

tentava restringir ao máximo a utilização de mecanismos capazes de intervir na dinâmica da

livre organização do mercado, acaba rendendo-se e permitindo a abertura de canais de

intervenção. Isso tudo baseado na constatação dos limites que a doutrina do laissez-faire

impõe à organização social, especialmente no que tange à falta de harmonização entre o

interesse privado e a geração de bem-estar social.5

5 Sobre a situação à época vivenciada pela população, Creveld (2004, p. 310) informa o relato de comissões inglesas organizadas para investigar a vida das massas, referindo que [...] o que revelaram foram massas de pessoas vivendo na miséria, crianças tratadas com desleixo que, para mantê-las quietas enquanto os pais estavam trabalhando, recebiam ópio em vez de educação; catorze horas de trabalho por dia para jovens e velhos; condições de trabalho que, em muitos casos, só podiam ser qualificadas como aterradoras; salários que, mesmo

26

Outrossim, no contexto liberal, à medida que a liberdade deixa de ser apenas um ideal

revolucionário e passa a representar um princípio absoluto a orientar a doutrina do

individualismo, sepultando qualquer resquício de exercício solidário de proteção entre grupos,

à ruptura entre a esfera de interesse privado e o bem-estar social geral ganha proporções até

então não experimentadas pela sociedade. As conseqüências advindas dessa ruptura podem

ser emblematicamente representadas pela Lei Le Chapelier6, de 1791, cujo receituário

alcançou proporções planetárias à medida em que se passa a observar um cenário de intensa

evolução da economia capitalista, com base na intensificação e generalização das atividades

industriais decorrentes da revolução industrial. As contradições decorrentes da organização

política, do sistema econômico e da representação do social à época registrada são descritas

por Castel (2003, p. 30-31) como um momento essencial que

pareceu ser quase total o divórcio entre uma ordem jurídico-política, fundada sobre o reconhecimento dos direitos dos cidadãos, e uma ordem econômica que acarreta uma miséria e uma desmoralização de massa. Difunde-se então a convicção de que aí há de fato uma ameaça à ordem política e moral , ou mais energicamente ainda: É preciso encontrar um remédio eficaz para a chaga do pauperismo ou preparar-se para a desordem do mundo.

[...] O hiato entre a organização política e o sistema econômico permite assinalar, pela primeira vez com clareza, o lugar do social : desdobra-se nesse entre-dois, restaurar ou estabelecer laços que não obedecem nem a uma lógica estritamente econômica nem a uma jurisdição estritamente política. O social consiste em sistemas de regulações não mercantis, instituídas para

tentar preencher esse espaço.

Segundo Esping-Andersen (1991, p. 91, grifo do autor), uma das variantes a informar

o desenvolvimento do Estado de bem-estar social é detectada no fato de que se trata de um

período da história no qual,

nas melhores situações, mal eram suficientes para manter o corpo e a alma juntos; e não existia seguro contra desemprego, acidentes, doença e velhice. 6 Com a Lei Le Chapelier aboliram-se as corporações e associações de classe ou profissionais de toda espécie, impedindo qualquer agrupamento, ainda que tivesse apenas finalidade assistencialista. (PERREIRA NETO, 2002, p. 34).

27

a industrialização torna a política social tanto necessária quanto possível

necessária, porque modos de produção pré-industriais como a família, a igreja, a noblesse oblige e a solidariedade corporativa são destruídos pelas forças ligadas à modernização, como a mobilidade social, a urbanização, o individualismo e a dependência do mercado. O x da questão é que o mercado não é um substituto adequado, pois abastece apenas os que conseguem atuar dentro dele. Por isso a função de bem-estar social é apropriada ao Estado-nação.

A abertura para a construção da concepção de proteção social estatal é inaugurada na

Alemanha, quando o Chanceler Otto von Bismarck, no ano de 1883, cria um seguro que visa

proporcionar cobertura para o risco de doença para os trabalhadores assalariados. A lei alemã

de 1883 é considerada pela grande maioria dos doutrinadores o marco legislativo do

nascimento da previdência social. Diferentemente das demais legislações7 que até então

tratavam a questão de forma absolutamente setorizada, concedendo proteção apenas para

segmentos específicos de trabalhadores, o regramento alemão introduz a obrigatoriedade da

proteção social, mediante a realização de contribuições previamente estabelecidas e exigidas

de todos os empregadores e trabalhadores assalariados, independentemente da categoria à

qual estivessem atrelados8, calculadas com base nos rendimentos auferidos pelo trabalho, e

direcionadas para diferentes Caixas, organizadas por categoria profissional, contando, em

determinadas situações, com uma tímida participação do Estado.

Ainda que se reconheça significativo avanço no regramento desenvolvido na

Alemanha, o ideal de proteção social ainda estava por ser construído. Nesse sentido,

7 A doutrina registra também outros antecedentes legislativos de significativa importância para o desenvolvimento do modelo de proteção social que hoje conhecemos, entre elas a Lei Prussiana de 1810, que determina a concessão de proteção para os assalariados acometidos de doença; a Lei Austríaca de 1854, que garante proteção nos casos de morte, invalidez e velhice para os trabalhadores de minas (ROCHA, 2004, p. 35). 8 A legislação alemã de 1883 estabelece a indenização por doença, com contribuição de empregadores e empregados, em 1/3 e 2/3 respectivamente, percentual que também acompanha a distribuição dos postos a serem ocupados nos organismos de gestão do fundo então constituído. Em 1889 é instituída a legislação relativa às aposentadorias e pensões, cujo financiamento fica associado à contribuição de empregados e empregadores, concedendo o benefício da aposentadoria na proporção de 2/3 do salário percebido nos últimos 5 anos de ocupação, para os maiores de 70 anos de idade que tivessem contribuído por 30 anos. As pensões da viúvas eram fixadas em 20% do salário do marido. (DELGADO, 2001, p. 64).

28

denunciando que o sistema de Bismarck retratou uma forma de política de classe, Esping-

Andersen (1991, p. 105, grifo do autor) refere que esse modelo,

na verdade, procurava conseguir dois resultados simultâneos em termos de estratificação. O primeiro era consolidar as divisões entre os assalariados aplicando programas distintos para grupos diferentes em termos de classe e status, cada qual com um conjunto bem particular de direitos e privilégios, que se destinava a acentuar a posição apropriada a cada indivíduo na vida. O segundo objetivo era vincular as lealdades do indivíduo diretamente à monarquia ou à autoridade central do Estado. [...] Este modelo de corporativismo estatal foi tentado principalmente em nações como a Alemanha, a Áustria, a Itália e a França e resultou muitas vezes num labirinto de fundos previdenciários de status diferenciados. [...] Os autocratas neo-absolutistas, como Bismarck, viam nesta tradição uma forma de combater os crescentes movimentos de trabalhadores.

Não obstante às críticas pertinentes ao sistema desenvolvido na Alemanha, uma

importante contribuição reconhecida no desenvolvimento deste sistema é a introdução da

obrigatoriedade de participação dos trabalhadores e empregadores nos planos de proteção

social. Obrigatoriedade essa que, ainda que atendesse especificações diferenciadas por

categoria profissional de trabalhadores, representou um importante passo para a construção da

idéia de universalização da proteção social previdenciária.

Outrossim, muito embora o desenvolvimento dessa nova sistemática de proteção,

flagrantemente intervencionista, tenha sido arquitetada num contexto de organização política

liberal, não se pode olvidar que representa também uma resposta à firme atuação de diversos

atores sociais na busca da eliminação das tristes conseqüências sociais oriundas das políticas

que garantiam a livre atuação do mercado.

Na lição de Pereira Neto (2002, p. 38), o sistema previdenciário alemão foi se

aprimorando e ampliando, e com isso a cobertura que inicialmente alcançava apenas o risco

de doença é estendida para acidentes de trabalho, invalidez, velhice e morte, até que em 1911

29

restou consolidado no primeiro Código de Seguros Sociais. Este modelo não demorou na

conquista de adeptos, é segundo Creveld (2004, p. 314), o modelo alemão de seguro

obrigatório acabou fazendo escola e se expandindo entre as nações.

O modelo de seguro social desenvolvido na Alemanha corresponde ao que Delgado

(2001, p. 58-59) denomina modelo público corporativista, que conta, fundamentalmente, com

a existência de um aparato estatal responsável pelo deferimento das aposentadorias e pensões

para os trabalhadores sujeitos de uma relação de emprego, ao mesmo tempo em que

desenvolve outros meios de proteção com base na transferência de renda. Seguindo, via de

regra, os postulados do modelo de capitalização, o financiamento desse modelo será

suportado por contribuições do próprio trabalhador e do empregador incidente sobre a folha

de salários, e por pequenos aportes realizados pelo Estado, especialmente para o

financiamento de benefícios decorrentes de incapacidade e velhice.

A manutenção do status quo apresenta-se como um dos significativos fatores que

influenciaram na implantação das modernas políticas de proteção, o qual frente à

configuração de uma crescente articulação do movimento operário e socialista, busca

apaziguar a demanda popular por proteção social mediante a estipulação de limites ao regime

de livre regulação do mercado. Isso demonstra que a implantação dessas técnicas de proteção,

antes de representar a derrocada do sistema vigente, representou um importante passo na

construção de uma perspectiva capaz de aproximar o Estado do movimento operário, sem,

contudo, deixar de atender aos reclames do setor privado.

A respeito da motivação que determinou a implantação de políticas públicas de

proteção social Creveld (2004, p. 310) assevera:

30

Alguns reformadores foram motivados por uma preocupação genuína com o bem-estar do povo; outros, talvez mais numerosos, pelo medo das conseqüências revolucionárias, caso não se fizesse nada. Qualquer que tenha sido a causa, os Estados começaram a pôr as mãos na vida social e econômica, de tal maneira, e em tal medida, que as comunidades políticas anteriores jamais teriam imaginado.

Pois, ainda que políticas sociais estivessem sendo implantadas, o confronto entre o que

foi idealizado para o Estado de Direito e os problemas quanto a sua operacionalidade,

especialmente quanto à efetivação dos direitos fundamentais, a redução dos seus postulados

ao princípio da legalidade e o império da lei, determinam para Estado uma perspectiva

meramente legalista e formalista. Esse cenário acaba distanciando o Estado de Direito do seu

objetivo maior, qual seja garantir a liberdade e proteger os direitos fundamentais. Isso acaba

justificando, inclusive, o exercício de autoritarismos presente na Europa do século XX, o que

para Canotilho (1999, p. 16) é representado pela configuração de um Estado de não direito ,

ou seja, um contexto de negação do próprio Estado de Direito.

Enfim, as medidas protetoras que vinham sendo implantadas pelos Estados e a via

positivista, validarão um Estado de Direito meramente formal e legalista, marcado pela

debilidade operacional. Este Estado de legalidade, segundo Novais (1987, p. 112-187),

promove a legitimação do arbítrio do legislador, desvirtuando a essência do projeto que

perseguia a limitação jurídica do poder como condição para a construção do Estado de

Direito. Neste contexto, e frente ao abalo que a crise econômica e social decorrente da

primeira grande guerra provocou no Estado liberal, é que surgiram as experiências anti-

liberais que marcaram o século XX, forjando experiências totalitárias no âmbito de um Estado

formalista, que abandona o pressuposto da garantia dos direitos e liberdades individuais, sob o

escudo da subordinação ao direito e à ordem jurídica.

31

No entanto, as tentativas de superar o modelo liberal não se resumem às experiências

autoritárias, responsáveis pela fragilização do Estado de Direito. Nesse sentido, o século XX

inaugura uma fase que busca o resgate dos princípios informadores da construção do modelo

ideal de organização social, possibilitando, assim, arquitetar um novo desenho para o Estado

de Direto, qual seja, o desenho constitucional. Inaugura-se, assim, uma fase em que os

esforços para promover a reaproximação ao projeto originário do Estado de Direito,

concentrar-se-ão na estadualização da sociedade e na socialização do Estado, o que na

perspectiva da consagração constitucional dos direitos sociais permite caracterizar o Estado

social9. Segundo Novais (p. 189-203), as novas relações entre Estado e sociedade passam a

ser traduzida pelo conceito de Estado social, forjado na tentativa de superar a separação entre

Estado e sociedade. Sobre os rumos perseguidos pela sociedade da época, Bonavides (2004, p.

44) refere:

O homem pisava firme na estrada da democracia, e seus combates haviam de prosseguir, como efetivamente prosseguiram, determinando a mudança que houve, com o tempo, no sentido das Cartas Constitucionais, cada vez mais exigentes de conteúdo destinado a fazer valer objetivamente as liberdades concretas e dignificadoras da personalidade humana.

No caminho para a superação da separação entre Estado e sociedade está o

reconhecimento do cidadão como sujeito de direito, o que permite a efetivação da

participação do indivíduo na definição do quadro político e, consequentemente, na formação

da vontade estatal, bem como o reconhecimento da dignidade da pessoa humana como valor

essencial do Estado, determinando, assim, a compatibilização do ideal de Estado de Direito e

Estado social. Nesta perspectiva, Novais (1987, p. 208-211) afirma que a conservação da

9 Segundo Castel (2003, p. 278), o Estado social toma nota dos efeitos perversos das regulações puramente econômicas e da insuficiência das regulações morais. Esforça-se por garantir uma concepção da seguridade (social) cujas proteções dependem menos da propriedade do que do trabalho. Entretanto, não é a expressão de um voluntarismo político. Ao contrário, os dispositivos específicos desenvolvidos em nome da solidariedade são outros tantos meios de evitar a transformação diretamente política das estruturas da sociedade. Que cada um fique em seu lugar, mas que haja um lugar. Fazer o social, ou como fazer a economia do socialismo: o Estado social, em sua filosofia como em seus modos de instrumentalização prática, é um compromisso.

32

propriedade burguesa cede espaço para a defesa da dignidade da pessoa humana, que é

revelada como dimensão inalienável da constituição do Estado social de Direito.

No percurso desta nova concepção de Estado, os valores e elementos que

caracterizavam o Estado liberal de Direito passam por reformulações, decorrentes das novas

tarefas assumidas pelo Estado social de Direito. Neste sentido os direitos sociais alcançam

consagração constitucional e os direitos, as liberdades e as garantias tradicionais sofrem

reinterpretações, passando a exigir vinculação social, em cumprimento do princípio da

socialidade. Sobre este princípio Novais (p. 210-211), esclarece:

O novo princípio da socialidade, forjado a partir da constatação da perda da legitimidade de uma ordem forjada no <livre jogo> da concorrência das autonomias individuais, induzia, no plano específico do Estado de Direito, a uma reavaliação do sentido da limitação jurídica do Estado. Com efeito, para que o princípio do Estado de Direito pudesse conservar a sua operatividade no contexto das novas relações entre o Estado e os cidadãos, a limitação do Estado não se podia traduzir exclusivamente na idéia de delimitação externa de uma zona de autonomia individual garantida contra as eventuais invasões do poder público, mas exigia também uma vinculação jurídica do Estado no sentido de uma intervenção positiva destinada a criar as condições de uma real vivência e desenvolvimento da liberdade e personalidade individuais.

Novais (p. 210-215) enfatiza ainda que a compreensão dos direitos fundamentais

também sofre reformulação, passando a representar valores genericamente impostos a toda a

sociedade. Sobre esta transformação do modelo de Estado, Morais (1996, p. 79, grifo do

autor), observa que a novidade do novo modelo está na constatação que:

temos aqui a construção de uma ordem jurídica na qual está presente a limitação do Estado ladeada por um conjunto de garantias e prestações positivas que referem a busca de um equilíbrio não atingido pela sociedade liberal. A lei assume uma segunda função, qual seja a de instrumento de ação concreta do Estado, aparecendo como mecanismo de facilitação de benefícios. Sua efetivação estará ligada privilegiadamente à promoção das condutas desejadas. O personagem principal é o grupo que se corporifica diferentemente em cada movimento social.

33

Ademais, ainda na caracterização do Estado de Direito como Estado social, o regime

democrático passa a representar condição essencial, porquanto somente um regime que não

apenas reconheça, mas também efetive os direitos políticos, é capaz de garantir a dignidade

do ser humano. Nesse sentido, Novais (1987, p. 223-224) aponta para a impossibilidade de

dissociação entre Estado social de Direito e estruturação democrática do Estado. É essa

concepção que, após incorporar elementos como a segurança jurídica, que resulta da

proteção dos direitos fundamentais, a obrigação social de configuração da sociedade por parte

do Estado e a autodeterminação democrática apresentar-se-á, contemporaneamente, como

Estado social e democrático de Direito. Segundo a lição de Canotilho (1999, p. 76),

poderemos afirmar que o Estado de direito ou é Estado de direito democrático e social ou

será um Estado de legalidade reduzido a um esqueleto constituído por princípios e regras

formais.

Enfim, chega-se novamente no ponto de partida - o Estado de Direito. Contudo, um

novo Estado de Direito, socializado e democratizado, comprometido com a garantia da

dignidade do ser humano, o livre desenvolvimento da personalidade e os direitos

fundamentais. Modelo este que, em que pese ter sido idealizado contemporaneamente, já

enfrenta crises, releituras, adequações e retrocessos, demonstrando que dificilmente ter-se-á

um modelo definitivo de Estado, pois este está sempre sujeito a lapidação, aberto a

transformações e adaptações. Espera-se, contudo, que este ciclo de transformação persiga

sempre o rumo da realização da igualdade, da emancipação e da valorização do ser humano.

34

1.3 A previdência pública como política de proteção no Estado social

A técnica que busca garantir proteção social pela via da previdência social está entre

as formas que a sociedade moderna desenvolveu para amenizar as desigualdades e os

desequilíbrios gerados pela falta de regulamentação das políticas sociais. Essa técnica

permitirá, ainda, mesmo num contexto capitalista, a generalização da idéia da conquista pelos

trabalhadores de um bem-estar coletivo e geral. A admissão, contudo, de que a proteção social

é pressuposto para o desenvolvimento digno do ser humano e que como tal deve ser

organizada e desenvolvida pelo Estado, é uma conquista cuja sociedade demorou longos anos

para alcançar e, conforme já referido anteriormente, está inserida na caracterização do Estado

de Direito como Estado social, submetido à socialização e à democracia, e comprometido com

a garantia da dignidade da pessoa humana e com a realização dos direitos fundamentais.

A concepção do Estado como social, cujo marco inicial é fixado no período

subseqüente à primeira grande guerra, permitirá dar especial importância para técnicas de

proteção de caráter preventivo e solidário quanto aos riscos individuais. È nessa perspectiva

que será determinando, como afirma Rosanvallon (1997, p. 23), a substituição da incerteza

da providência religiosa pela certeza da providência estatal. Ainda que as práticas de

proteção dissociadas do Estado e o mero assistencialismo estatal tenham fracassado na

realização de seus fins, eis que provaram ser insuficientes e demasiadamente limitadas, as

mesmas não deixarão de existir, pois continuarão absorvendo demandas que apresentem o

perfil da beneficência e da caridade. O principal ator na conquista de eficiência nas políticas

sociais passa a ser idealizado na figura do Estado, por meio do desenvolvimento de um

sistema estatal de proteção social que antecipe soluções para acontecimentos capazes de

colocar o indivíduo em situação de vulnerabilidade.

35

Essa nova postura de proteção social assumida pelo Estado, ao mesmo tempo em que

busca acomodar uma nova realidade, traz a marca das mudanças provocadas pelo

desenvolvimento científico e econômico, pelo surgimento e pela expansão da indústria e do

trabalho livre e assalariado e pela maciça e precária concentração da população nos centros

urbanos. A partir de então, segundo Castel (2003, p. 464), resta claro que [...] a oscilação

entre revolução e reforma, que sempre percorreu o movimento operário, vem fixar-se com

insistência cada vez maior no segundo pólo, e a cli

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40.09187 0 0 -0.09187 6664 3238 T270c73 40.09187 0 0 -0.09187 6747 1508 T270c73 40.091048 Tf0.09187 0 0 -0.09187 8309 3008 T270c73 4( )Tj0.09187 0 0 -0.09187 4964 8130 T270c73 40.09187 0 0 -0.09187 2347 8215 T270c73 4( )Tj0.09187 0 0 -0.09187 8591 1408 T270c73 40.09187 0 0 -0.09187 8685 1529 T270c73 40.09187 0 0 -0.09187 8780 1124 T270c73 4( )Tj0.09187 0 0 -0.09187 2201 1784 T270c73 41 3670.091048 Tf0.09187 0 0 -0.09187 1752 4104 542043 40.09187 0 0 -0.09187 5085 4104 542043 40.09187 0 0 -0.09187 6839 4104 542043 40.09187 0 0 -0.09187 1909 322 2 42043 40.09187 0 0 -0.09187 2714 26 76 42043 40.09187 0 0 -0.09187 2347 3190 42043 40.09187 0 0 -0.09187 2327 4685c542043 40.09187 0 0 -0.09187 5085 2406 542043 40.09187 0 0 -0.09187 6839 2806 542043 40.09187 0 0 -0.09187 2348 3505c542043 4( )Tj0.09187 0 0 -0.09187 2637 4142 542043 40.09187 0 0 -0.09187 1909 2705c542043 40.09187 0 0 -0.09187 2796 2384 542043 40.09187 0 0 -0.09187 2588 3841c542043 4( )Tj87 0 0 -0.09187 2588 3924 542043 40.09187 0 0 -0.09187 6664 3008 542043 40.09187 0 0 -0.09187 3706 3 37 542043 40.0910.09187 0 0 -0.09187 3133 1238 542043 40.09187 0 0 -0.09187 2796 1508 42043 40.09187 0 0 -0.09187 2327 3417c542043 40.09187 0 0 -0.09187 5085 3438 542043 40.09187 0 0 -0.09187 1909 1502 542043 40.0910.09187 0 0 -0.09187 3657 1978 542043 40.09187 0 0 -0.09187 3718 2353c542043 4( )Tj87 0 0 -0.09187 2588 1536 542043 40.09187 0 0 -0.09187 3228 1937 542043 40.09187 0 0 -0.09187 2462 3983c542043 40.09187 0 0 -0.09187 5085 4071 542043 4( )Tj87 0 0 -0.09187 2588 2379 542043 40.0910.09187 0 0 -0.09187 4235 4126 542043 40.0910.09187 0 0 -0.09187 3657 4564 542043 40.09187 0 0 -0.09187 5085 4214 542043 40.09187 0 0 -0.09187 1909 4508 542043 4( )Tj87 0 0 -0.09187 2588 2562 542043 40.09187 0 0 -0.09187 1846 4656 542043 4( )Tj87 0 0 -0.09187 2588 2238 542043 40.09187 0 0 -0.09187 2588 5087 542043 40.09187 0 0 -0.09187 2273 4885c542043 4( )Tj0.09187 0 0 -0.09187 5816 3071 542043 4é

36

a dinâmica societária que conduziu ao aparecimento das políticas sociais modernas e do Estado de Bem-Estar Social associa-se, por um lado, aos processos de interdependência que derivam do desenvolvimento da vida urbana moderna e, por outro, da interação, o conflito e o entendimento entre determinados atores da sociedade capitalista.

Nesta perspectiva o desenvolvimento de um sistema de proteção social estatal

ancorado na busca da realização de justiça social, dentro de um contexto de organização

social capitalista, demonstra a compreensão de que, se o Estado, e a sociedade como um todo,

não dispensarem atenção para a realização das necessidades individuais dos cidadãos,

acabarão sofrendo os reflexos da ausência dessa proteção, uma vez que segundo Leite (2002,

p. 21),

[...] as necessidades essências de cada indivíduo, a que a sociedade deve atender, tornam-se na realidade necessidades sociais, pois quando não são atendidas repercutem sobre os demais indivíduos e sobre a sociedade inteira. Esta, então, prepara-se com antecedência para, na medida do possível, fazer de maneira racional o que teria de acabar fazendo de improviso, desordenadamente, em condições desfavoráveis.

Observe-se ainda que as novas tarefas assumidas pelo Estado e pela sociedade são

fortemente fundamentadas na necessidade urgente de combater os efeitos perversos oriundos

da modificação no processo produtivo que marca o advento da Revolução Industrial e conduz

para a imposição de uma drástica limitação econômica aos trabalhadores não-proprietários.

Sobre as fases que determinam importante modificação nas bases do processo

produtivo Busnello (2005, p. 73 e 79), registra que

a Primeira Revolução Industrial nasceu na Inglaterra na segunda metade do século XVIII e continua ainda em um processo rápido de desenvolvimento no decurso do século XIX, quando se estendeu à maior parte dos países da Europa ocidental e central, bem como aos Estados Unidos e Canadá, e mais tarde ao Japão. [...] paralelamente ao declínio da livre concorrência capitalista desenvolveu-se a Segunda Revolução Industrial (1870-1910), que substituiu o motor a vapor pelo motor elétrico e de explosão como principal fonte de energia na indústria e nos principais ramos de transporte. Ao mesmo tempo desenvolveu-se toda uma série de indústrias novas, tais como as de

37

eletricidade, de aparelhos elétricos, petrolífera, do aço, da química fina, automobilística [...].

Quanto à fase seguinte o autor (p. 97) esclarece que o capitalismo concorrencial do

livre comércio dá lugar ao capitalismo monopolista referindo: o monopólio substitui a

pequena empresa em concorrência; o acordo substitui a competição, e o capital financeiro

passa a dominar o capital puramente industrial.

O contexto histórico, os atores envolvidos e a maneira como ocorreu o desenvolvi-

mento das políticas de proteção social demonstram tratar-se de um competente arranjo que

conseguiu acomodar as conseqüências oriundas da alteração sofrida pelo método de produção

e divisão do trabalho, que inaugurava uma nova forma de organização social, mantendo a

sociedade dentro dos trilhos do capitalismo. Essa leitura, nas palavras de Delgado (2001, p.

57), permite constatar que as políticas sociais modernas surgem como respostas,

desenvolvidas no interior das sociedades nacionais e através do Estado Nacional, aos dilemas

sociais decorrentes da operação do mercado capitalista. O momento que antecede a

instalação dessas modernas técnicas de proteção reflete o momento histórico no qual é

identificado a existência de uma significativa fratura social, que pode desencadear um

processo de perturbação à manutenção da ordem social, uma vez que a Revolução Russa de

outubro de 1917 já acenava ao mundo uma alternativa possível ao capitalismo.

Sobre a importância que a Revolução de Outubro representou para a história do século

XX, Hobsbawm (1995, p. 62 e 89) refere que a mesma

produziu de longe o mais formidável movimento revolucionário organizado na história moderna. [...] se revelou a salvadora do capitalismo liberal, tanto possibilitando ao Ocidente ganhar a Segunda Guerra Mundial contra a Alemanha de Hitler quanto fornecendo o incentivo para o capitalismo se reformar, e também

paradoxalmente

graças à aparente imunidade da

39

o Estado, coagido pela pressão das massas, pelas reivindicações que a impaciência do quarto estado faz ao poder político, confere, no Estado constitucional ou fora deste, os direitos do trabalho, da previdência, da educação, intervém na economia como distribuidor, dita o salário, manipula a moeda, regula os preços, combate o desemprego, protege os enfermos, dá ao trabalhador e ao burocrata a casa própria, controla as profissões, compra a produção, financia as exportações, concede crédito, institui comissões de abastecimento, provê necessidades individuais, enfrenta crises econômicas, coloca na sociedade todas as classes na mais estreita dependência de seu poderio econômico, político e social, em suma estende sua influência a quase todos os domínios que dantes pertenciam, em grande parte, à área da iniciativa individual, nesse instante o Estado pode, com justiça, receber a denominação de Estado social.

No percurso rumo à concretização do Estado social os seguros sociais obrigatórios

inaugurados na Alemanha representam um ideal que, além de orientar o continente europeu

após o término da Primeira Guerra, avança para outras fronteiras impondo-se como um eficaz

modelo de proteção estatal. À medida que este novo sistema de seguro, que segundo Castel

(2003, p. 400-4

40

Com efeito, a crise decorrente da quebra da bolsa de valores registrada em 1929

encerra a segunda década do século XX sob um cenário de depressão econômica. O caminho

para a superação dessa turbulência econômica, responsável pela instalação de um período de

desaquecimento da economia e de uma grande onda de desemprego, traz como conseqüência

a falta de condição para manter a subsistência própria e da família de grande parte da

população, exigindo uma atitude estatal que ultrapassa a seara econômica e invade o social.

Sobre esse período da história da humanidade Hobsbawm (1995, p. 97) afirma que

[...] a conseqüência básica da Depressão foi o desemprego em escala inimaginável e sem precedentes, e por mais tempo que do que qualquer um já experimentara. [...] O que tornava a situação mais dramática era que a previdência pública na forma de seguro social, inclusive auxílio-desemprego, ou não existia, como nos EUA, ou, pelos padrões de fins do século XX, era parca, sobretudo para os desempregados a longo prazo.

Na tentativa de corrigir os abalos provocados por esta crise os Estados Unidos, sob o

comando de Franklin Roosevelt, lançam a política econômica do New Deal, que busca

reorientar a economia e as políticas sociais. É neste contexto que em 14 de agosto de 1935 os

Estados Unidos lançam a Social Security Act13, que institui a seguridade social em

substituição à técnica do seguro social. Neste momento o Estado americano começa a

implantar um sistema que engloba proteção previdenciária e assistencial, bem como

ultrapassa a fronteira que limitava a proteção à categoria dos trabalhadores, estendendo-a à

população em geral. Observa-se que essa nova política americana apenas sinaliza na

construção do ideal de seguridade social, já que aliada ao fato de não ter sido implantada em

sua totalidade, também não incluía a saúde entre as políticas de atendimento estatal, o que

13 Segundo Delgado (2001, p. 70), essa Lei [...] estabelecia um regime público de aposentadoria sustentado pela contribuição de empregadores e empregados, em cerca de 1% sobre os salários, com benefícios concedidos conforme os rendimentos auferidos no mercado, sob gestão estatal. Ainda sob o New Deal seria instituído o auxílio para os cegos e estendida a legislação de 1935 às viúvas e incapacitados para o trabalho. Em 1935 foi, ainda, definida a prerrogativa dos estados pa

g

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41

segundo Delgado (2001, p. 72) determinou a constituição de um Estado de Bem-Estar Social

pequeno, residual em diversos aspectos e fundamentalmente inconcluso.

Para Delgado (p. 59) a nova política americana corresponde ao modelo liberal-

residual, que conta com significativa participação da iniciativa privada e trabalha com

dinâmica de característica assistencialista no deferimento dos benefícios. Esse modelo guarda

ligação com o modelo corporativo desenvolvido na Alemanha, já que utiliza a sistemática do

seguro social e do regime de capitalização.

A compreensão quanto à necessidade da implantação de um modelo público e

efetivamente universal, que garanta o mínimo necessário para a manutenção da subsistência

do indivíduo e da sua família nos momentos de tensão e fragilidade, só será conquistado após

o advento da Segunda Guerra Mundial. Sobre este momento especial da história Delgado (p.

73, grifo do autor) relata que

a guerra aparece, pois, como um evento crítico

que impulsiona a formação dos Estados de Bem-Estar Social, seja porque a mobilização militar acentua a coesão no interior das sociedades nacionais, seja porque reconcilia os empresários com a intervenção estatal, favorecendo a constituição do wartine triangle, envolvendo o Estado, os empresários e os trabalhadores industriais, seja em função do novo equilíbrio de poder que emerge após seu final. A expansão do campo socialista

parecia tornar mais vulneráveis as sociedades capitalistas, caso não atendessem as demandas de reforma social que encontravam eco no movimento operário dos países ocidentais.

É no pós-guerra que se encontrou o momento propício para a implantação do modelo

de seguridade social público, obrigatório e universal, que traça sua caracterização no contexto

de uma perspectiva solidária e inclusiva, visando à redução das desigualdades por meio da

utilização de mecanismos que permitam uma justa distribuição de renda e bem-estar geral e

que agregue a seus fins o desenvolvimento de políticas públicas na área da saúde, libertando-

se dos limites da proteção previdenciária e assistencial. As políticas desenvolvidas nesse

42

período, especialmente a instauração da Seguridade Social em 1945, retratam, segundo Castel

(2003, p. 481, grifo do autor) uma etapa decisiva da proteção da condição de assalariado no

prolongamento do desenvolvimento da propriedade de transferência.

O modelo de previdência social que vinculava a obrigatoriedade de inclusão do

indivíduo nos programas de proteção previdenciária ao exercício de atividade profissional,

especialmente sob o formato de relação de emprego, começou a ser superado no início da

década de 40. Esta superação buscou construir um novo formato de proteção social que

impediu o desenvolvimento de nichos sociais protegidos, como acontecia com o trabalhador

empregado, ao passo que grande parte dos trabalhadores era excluída desta proteção.

A construção desse novo modelo de proteção, segundo Pereira Neto (2002, p. 41-42),

é iniciada em 1941 na Inglaterra, quando uma comissão presidida por William Beveridge

desenvolve um plano de seguridade social que visa dar cobertura para a universalidade dos

indivíduos, excluindo a exigência de qualquer espécie de pré-condição para a inserção no

grupo dos protegidos. O modelo Beveridgiano é também responsável

43

oferecer uma ampla teia de proteção. Sobre o modelo desenvolvido pela comissão presidida

por William Beveridge, Fortes (2005, p. 25-26), afirma tratar-se de um

[...] programa de prosperidade política e social, mediante ingressos suficientes para que o indivíduo ficasse garantido contra a ocorrência de riscos sociais (como indigência ou impossibilidade laborativa) [...]. Assim, apontava como solução, no combate à miséria, um processo de redistribuição de renda, calcado nas necessidades da família. A proteção social, nesta ótica, não mais se restringe aos seguros sociais dos trabalhadores, abarcando também prestações de assistência social, serviços de saúde, atendimento familiar, políticas de pleno emprego, entre outras medidas.

O modelo beveridgiano que, conforme registra Pereira Neto (2002, p. 42) é baseado na

conclusão de que o combate à miséria requeria uma dupla redistribuição das rendas: pelos

seguros sociais e pelas necessidades da família , busca inspiração na teoria de John Maynard

Keynes e defende a necessidade de o Estado capitalista assumir franca regulação

estratégica , o que é observado por Pereira (2002, p. 32-33) ao afirmar que

foi efetivamente a doutrina keynesiana (de John Maynard Keynes) que forneceu as bases para a implantação inovadora da mais durável e prestigiada forma de regulação da atividade econômica que o sistema capitalista conheceu. Divergindo da teoria econômica clássica, defensora da auto-regulação do mercado e, portanto, da idéia de que havia uma mão invisível

assegurando o equilíbrio entre oferta e procura, Keynes pregava o contrário. Para ele, o governo deveria promover a construção maciça de obras públicas, a fim de gerar dispêndios capazes de erradicar o desemprego e, de modo geral, manter aquecida a demanda agregada (procura global pelos produtos postos à venda) para garantir o pleno emprego. Isso deu margem a ampla intervenção estatal tanto na esfera econômica como na esfera social. A doutrina keynesiana estimulou a criação de medidas macroeconômicas, que incluíam: a regulação do mercado; a formação e controle dos preç

df048 Tf0.08406 0 0 -0.08406 3530 9319 T931e d d f048 Tf0.08406 0 0 -0.08406 3530 9319 T71100.23 Tz1100zj0enda; o investimento público; o combate à pobreza, etc.Tm(f048 Tf0.084z(p)TjTm(f048 Tf0.084 Tm(f048 Tf0.08406 9117 0.08406 9117 2336 10534 )TjF.08406 9117 0.08406 9117 2922 10534 )Tjr.08406 9117 0.08406 9117 2977 10534 )Tje.08406 9117 0.08406 9117 2200 10534 .10534 e10534 f048 Tf0.084 Tm(f06 9117 0.08406 9117 4700 10793 )Tjbm(f06 9117 0.08406 9117 4129 10793 )Tju.08406 9117 0.08406 9117 4897 10793 f06 9117 0.08406 9117 6667 10793

44

afirma que

assim como a Teoria geral do emprego, do juro e da moeda, publicada por John M. Keynes em 1936, tornaria-se o novo referencial teórico dos economistas e formuladores de políticas, também a crença de que o capitalismo podia ser mantido sob controle através da regulação estatal da concorrência capitalista (e da regulamentação dos mercados) se converteria na principal propaganda política dos governos social-democratas.

Para Keynes (1978a, p. 125-126), desde que bem administrado, o capitalismo

provavelmente pode tornar-se mais eficiente para atingir objetivos econômicos do que

qualquer sistema alternativo conhecido, mas que, em si, ele é de muitas maneiras sujeito a

inúmeras objeções. Nesse sentido Hobsbawm (1995, p. 265) refere que

o capitalismo do pós-guerra foi inquestionavelmente, como assinala a citação de Crosland, um sistema reformado a ponto de ficar irreconhecível , ou, nas palavras do primeiro ministro britânico Harold Macmillian, uma nova

versão do velho sistema. [...] Essencialmente, foi uma espécie de casamento entre liberalismo econômico e democracia social (ou, em termos americanos, política do New Deal rooseveltiano), com substanciais empréstimos da URSS, que fora pioneira na idéia do planejamento econômico.

A manutenção e o fortalecimento do capitalismo, por meio da adoção de novas

estratégias de ação, passa pela redefinição do papel que o Estado ocupa na organização da

sociedade e das ações que devem ser por este assumidas. Nesse sentido, segundo Keynes

(1978a, p. 123) para o governo, o mais importante não é fazer coisas que os indivíduos já

estão fazendo, e fazê-las um pouco melhor, ou um pouco pior, mas fazer aquelas coisas que

atualmente deixam de ser feitas. Para Hobsbawm (1995, p. 99),

[...] a grande depressão obrigou os governos ocidentais a dar às considerações sociais prioridade sobre as econômicas em suas políticas de Estado. Os perigos implícitos em não fazer isso

radicalização da esquerda e, como a Alemanha e outros países agora o provavam, da direita

eram demasiado ameaçadores.

45

Nesse contexto várias são as críticas levantadas contra a nova postura do Estado,

especialmente porque, ainda que introduza mecanismos de proteção para a população em

geral, não altera a matriz de produção capitalista, permitindo sua manutenção e fomentando o

seu fortalecimento.

A nova perspectiva de atuação assumida pelo Estado no pós-guerra fortaleceu a sua

concepção social14, e a nova sistemática de proteção social, ainda que assumindo forma,

estratégia e ritmo diferenciado em cada país, expande-se da Inglaterra para o resto do mundo.

Assim, a humanidade vê na implantação da seguridade social uma das medidas capazes de

ajudar a equacionar os problemas econômicos, políticos e sociais que afligiam a sociedade

daquela época.

A adequação da sistemática de proteção do seguro social ou da previdência social para

a seguridade social faz com que uma nova e abrangente universalidade de indivíduos seja

incluída numa rede de proteção mais for

m

.09187 0 0 -0.09187 8302 6701 Tm(i)T -0.091875420.09187 0 0187 4658 7566 Tm(s)Tj( )5j0.09187 0 0 -0.09187 4522 7566 Tm(a)560.09187 0 0 -0.09187 5806 5402 Tm(i)Tj0.09187 0 0 -0.09187 4522 7566 Tm(a)5j0.0.09187 8302 6701 Tm(i)T -0.0918754j0.(incluída)Tj/F0 2048 Tf100 Tz( )5j0.09187 0 0 -0.09187 4979 7566 Tm(r)6000.0.09187 8302 69187 5942 5402 Tm(o)Tj0.09180.(incluída)Tj/F0 2048 Tf100 Tz( )9187 09187 0 0 -0.09187 4109 7566 Tm(ã)Tj0.0j08.09187 0 0 -0.09187 5806 5402 Tm(i)6j0.09187 0 0187 6554 6701 Tm(l)Tj( )T637 0 0 -0.09187 4192 7566 Tm(o)Tj( )6j0.09187 0 0 -0.09187 5372 7133 Tm(a)680.0.09187 8 -0.09187 6754 7133 Tm(s)Tj60.09187 0 0 -0.09187 3796 7566 Tm(o)Tj0.09187 0 0 -0.09187 6896 6701 Tm(d)Tj0.0910.09187 0 0à-0.09187 7109 7133 Tm(a)Tj60.09187 0 0 -0.09187 4606 7566 Tm(i)Tj0.07j0.09187 0 0 -0.09187 3796 7566 Tm(o)T40.09187 0 0 -0.09187 7337 4970 Tm(m)Tjz(incluída)Tj/F0 2048 Tf100 Tz( )7661.09187 0 0 -0.0F0 2048 Tf100 Tz( )7j0.09187 0 0õ-0.09187 7700 7133 Tm(i)Tj30.09187 0 0 -0.09187 7337 4970 Tm(m)Tj0.09187 0 0 -0.09187 4606 7566 Tm(i)Tj0.08087 0 0 -0.09187 7917 6701 Tm(a)Tj( )Tj50.09187 0 0187 6554 6701 Tm(l)Tj( )8j0.09187 0 0 -0.09187 5806 5402 Tm(i)Tj0.09187 0 0 -0.09187 4522 7566 Tm(a)8380.(incluída -0.09187 8302 6701 Tm(i)Tj0.09187 0 0 -0.09187 4522 7566 Tm(a)8516 0 0 -0.09187 7917 6701 Tm(a)Tj( )T580.(incluída.-0.09187 4606 7566 Tm(i)Tj0.08Tj6.(incluídaF0 2048 Tf727 7133 Tm(j)Tj0.09187 0 0 -0.09187 999-0.09187 7917 6701 Tm(a)Tj( )10 -0 999-0.09 -0.09187 1752 2373 Tm(g)Tj0.0999-0.09 -0.09187 1984 7133 Tm(e)Tj0.0999-0.09 -0.09187 2447 7566 Tm(n)T00.0999-0.09 -0.09187 2161 7133 Tm(u)Tj0.0999-0.09 -0.09187 2086 1940 Tm(c)Tj0.0999-0.09 -0.09187 2465 7133 Tm(a)T300.0999-0.09 -0.09187 2170 1940 Tm(i)Tj89.0999-0.09 -0.09187 2465 7133 Tm(a)T4830 999-0.09 -0.0389 4537 Tm(a)Tj( )Tj0.091187 999-0.09187 7917 6701 Tm(a)Tj( )Tj0. 999-0.09 -0.09187 2633 4104 Tm(s)Tj19.0999-0.09 -0.09187 2722 5402 Tm(a)T90.0999-0.09 -0.09187 2806 5402 Tm(c)Tj0.0999-0.09 -0.09187 2170 1940 Tm(i)3037.0999-0.09 -0.09187 3839 5402 Tm(b)T089.0999-0.09Tz(14)Tj/F0 2048 Tf0.09187 0 0Tj.0999-0.09 -0.09187 2940 5402 Tm(o)T3160 999-0.09 -0.09187 1752 2373 Tm(g)33997 999-0.09187 7917 6701 Tm(a)Tj( )34787 999-0.09187 7917 6701 Tm(a)Tj( )3j0.0999-0.09 -0.09187 3493 4970 Tm(v)Tj0.091160 999-0.09187 3023 2373 Tm(a)Tj( )T860.0999-0.09 -0.09187 1752 2373 Tm(g)3j0.0999-0.09 -0.09187 2465 7133 Tm(a)4037.0999-0.09187 3835 4970 Tm(a)Tj( )Tj89.0999-0.09 -0.09187 2465 7133 Tm(a)4180.0999-0.09 -0.09187 2170 1940 Tm(i)Tj0.0999-0.09Tz(14)Tj/F0 2048 Tf0.09187 0 43997 999-0.09187 4546 6701 Tm(e)Tj( )T187 999-0.09 -0.09187 2633 4104 Tm(s)4j0.0999-0.09 -0.09187 2465 7133 Tm(a)4j0. 999-0.09 -0.0389 4537 Tm(a)Tj( )Tj0.048497 999-0.09187 7917 6701 Tm(a)Tj( )49230 999-0.09 -0.0F0 2048 Tf100 Tz( )5005.0999-0.09 -0.09187 5024 4537 Tm(s)Tj0.09150.0999-0.09 -0.09187 2465 7133 Tm(a)52470 999-0.09 -0.0F0 2048 Tf100 Tz( )5330.0999-0.09187 4658 7566 Tm(s)Tj( )5387 999-0.09 -0.09187 4522 7566 Tm(a)54470 999-0.09)Tj/F0 2048 Tf100 Tz( )5j0.0999-0.09 -0.09187 4522 7566 Tm(a)5590.0999-0.09 -0.09187 2465 7133 Tm(a)5687.0999-0.09 -0.09187 3493 4970 Tm(v)Tj0.04j5.0999-0.09 -0.09187 2722 5402 Tm(a)5908 999-0.09 -0.09187 2633 4104 Tm(s)6j0. 999-0.09187 3023 2373 Tm(a)Tj( )6178 999-0.09 -0.0036 5402 Tm(s)Tj( )Tj0.09157.0999-0.09187 6114 7133 Tm(e)Tj( )T450.0999-0.09 -0.09187 3706 7133 Tm(o)Tj0.06j0. 999-0.09 -0.09187 5806 5402 Tm(i)6j0. 999-0.09 -0.09187 2633 4104 Tm(s)680.0999-0.09)Tj/F0 2048 Tf100 Tz( )9j0.0999-0.09 -0.09187 8645 7133 Tm(e)7000.0999-0.09 -0.09187 6922 5402 Tm(q)Tj00.0999-0.09)Tj/F0 2048 Tf100 Tz( )7187 999-0.09 -0.09187 3796 7566 Tm(o)T2470 999-0.09187 7353 4537 Tm(a)Tj( )Tj0.0940. 999-0.09187 7287 7133 Tm(e)Tj( )Tj19.0999-0.09 -0.09187 6896 6701 Tm(d)Tj0.09687.0999-0.09 -0.0896 6701 Tm(d)Tj0.09770.0999-0.09 -0.09187 7273 2373 Tm(n)T850.0999-0.09õ-0.09187 7700 7133 Tm(i)T9480 999-0.09 -0.0F0 2048 Tf100 Tz( )80317 999-0.09187 7748 5402 Tm(m)Tj( )Tj0.091897 999-0.09187 4546 6701 Tm(e)Tj( )82830 999-0.09ú-0.09187 4522 7566 Tm(a)8377.0999-0.09 -0.09187 5372 7133 Tm(a)84787 999-0.09 -0.09187 7910 3671 Tm(a)T5230 999-0.09 -0.09187 4522 7566 Tm(a)8576. 999-0.09 -0.09187 5806 5402 Tm(i)8660.0999-0.09 -0.09187 8539 6701 Tm(p)Tj487 999-0.09187 7917 6701 Tm(a)Tj( )Tj0.0999-0.09Tz(14)Tj/727 7133 Tm(j)Tj0.09187 0 0 -0.091878j0.0.09187 7287 7133 Tm(e)Tj( )Tf0.8j0.0.09 -0.09187 1752 2373 Tm(g)Tj0.8j0.0.09 -0.09187 1889 4970 Tm(s)Tj02.8j0.0.09 -0.09187 1752 2373 Tm(g)200.8j0.0.09osoedvzeoe ãooe14ezaedooeaãeuaãmnãja aa gom deeooemeeqedaããea ãeiaãjeje eesmmmememzeeçmmieiemooeslzemoazaoez j

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46

Sobre as diferentes denominações atribuídas ao Estado Novais (1987, p. 198)

esclarece:

Para traduzir as novas preocupações e funções do Estado no século XX tem sido proposta uma multiplicidade de designações, desde o <<Estado assistencial>> e <<Estado-Providência>> ao <<Welfare State>> ou <<Estado de bem-estar>>, mas também <<Estado de Partidos>>, <<Estado de Associações>> e <<Estado administrativo>>. Em qualquer destas expressões é possível notar pontos comuns ou mesmo identidades fundamentais com a idéia que explicitamos sob a forma de estado social. Porém enquanto cada uma daquelas designações coloca a tónica, ou se justifica integralmente, em aspectos parcelares ou apenas numa das dimensões que atrás referimos, o Estado social surge como o conceito mais apto para exprimir, com toda a extensão salientada, a natureza específica do novo tipo de relação entre Estado, cidadão e sociedade.

Nesta medida, a partir da década de 40 do século XX, o mundo presenciou um Estado

de maior expressão social, que passou a intervir em áreas estratégicas para garantir o bem-

estar geral dos indivíduos e a realização da dignidade do ser humano. Trata-se de um período

no qual as polítioo5 6683 T4 Tm(n)Tj30.09187 0 0 -0.09187 8465 6250 Tm(r)Tj87 0 0 -0.00.09187 0 1 0 -0.09187 8769 6250 Tm(o)Tj( )Tj/F0 507 43918787 0éoíãTj0.0918762550.09187 3483 589948 63m(0 0 -0.09187 3292 6250 Tm(8832948 63m(ãTj0.0918762550.09187 3483966 Tm(o)Tj(5 6683 T4 Tm(n)Tj30.09187 0 411Tj0.09187 à5 6683 T4 Tm(n)Tj30.09187 0 4278 Tm(o)Tj(5 66Tm(n)Tj30.09187 0 43j( )856683 0 0 -0.09187 4028 6250 Tm(43 2948 63m(0 0 -0.09187 5169 6250 Tm4s)Tj0.09187 0 0 -0.09187 2018 6683 Tm4624 )Tj/F0 507 43918787 0é)Tj0.09187 4t)Tj0.09187 0 0 -0.09187 2948 6683 Tmde re948 63m(0 0 -0.09187 3292 6250 Tm48332948 63m(ãTj0.0918762550.09187 3484916e948 63m(0 0 -0.09187 3292 6250 Tm5011( )856683 0 0 -0.09187 5640 6250 Tm(d)Tj0 )TjTm(o)Tj(5 66Tm(n)Tj30.09187 0 5c)Tj0.09187 0 0 -0.09187 2655 6683 Tm53 re948 63m(0 0 -0.09187 5635 5384 Tm(423j0.09187 0 0 -0.09187 2948 6683 Tm547Tj0.09187 0 0 -0.09187 303 Tm(o)Tj5 )Tj0.09187 0 0 -0.09187 2207 6683 Tm(a)Tj56)Tj0.09187 0 0 -0.09187 5169 6250 Tm(784j0.09187 0 0 -0.09187 303 Tm(o)Tj5866 Tm(o)Tj0 0 -0.09187 5221 6250 Tm(96Tj0.09187 6250 Tm(r)Tj/F0 2048 Tf(05 2948 63m(ãTj0.0918762550.09187 348614Tj0.09187 0 0 -0.09187 7994 6250 Tm(u)Tj6l)Tj48 63m(0 0 -0.09187 3292 6250 Tm6457( )856683 0 0 -0.09187 4028 6250 Tm654Tj0.09187 .09187 5965 6250 Tm(o)Tj(a)Tj87 0 1 0 -0.09187 8769 6250 Tm(o)666Tj0.09187 0 0 -0.09187 303 Tm(o)Tj6 )Tj0.09187 .09187 1846 6683 Tm(o)Tj6p)Tj0.09187 0 0 -0.09187 6387 6250 Tm( )Tj)856683 0 0 -0.09187 5640 6250 Tm(d)Tj7a)Tj)856683 0 0 -0.09187 5640 6250 Tm(d)Tj7a)Tj0.09187 0 0 -0.09187 5640 6250 Tm(d)Tj7n)Tj87 0 0 -0.09187 2503 6683 Tm(s)Tj751( )Tj/F0 507 43918787 0é)Tj0.09187 (e)Tj )856683 0 0 -0.09187 4028 6250 Tm760 0 -0.09187 3292 6250 Tm790Tj87 0 0 -0ê 0 -0.09187 3292 6250 Tm7985 Tm(o)Tj0 0 -0.09187 5221 6250 Tm8080e948 63m(0 0 -0.09187 5635 5384 Tm8164j0.09187 0 0 -0.09187 2948 6683 Tm821Tj0.09187 0 0 -0.09187 8130 5817 Tm(i)Tj0.77j0.09187 .09187 5965 6250 Tm(o)Tj845Tj0.09187 0 0 -0.09187 8529 6250 Tm(5)Tj0.09187 0 0 -0.09187 5635 5384 Tm8629j0.09187 0 0 -0.09187 2948 6683 Tm868Tj0.09187 0 0 -0.09187 2948 6683 Tm8764j0.09187 Tm(í)Tj0.09187 0 0 -0.09881( )Tj/F0 50 0 -0.09187 8675 6250 Tm(d)Tj0.09187 0 0 -0.09711 8543 30.2 Tm(oprincipal veículj/Fste sistema, rFsta fortaletado espetaalmente pela sua universaliz48 Tf pela 09187 8675 6250 Tm(d)Tj0.09187 0 0 -0.0975 6256 Tm101.30 0 -0.09187 2948 6683 Tm1804975 6256 6250 Tm(o)Tj( )Tj/F0 204898975 6256 0 0 -0.09187 5635 5384 Tm1v)Tj75 6256 0 0 -0.09187 2749 6683 Tm(033275 6256 0 0 -0.09187 2018 6683 Tm(127275 6256 0 0 -0.09187 2841 5817 Tm(.08475 6256 0 0 -0.09187 4529 6250 Tm2 )Tj75 6256 0 0 -0.09187 1752 6683 Tm(n)Tj04 re75 6256 .09187 2484 6250 Tm(l)Tj(533275 6256 0 0 -0.09187 2601 5384 Tm(t)Tj0678275 6256 0 0 -0.09187 2841 5817 Tm(751j75 6256 0 0 -0.09187 2841 5817 Tm(n)Tj75 6256 0 0 -0.09187 2749 6683 Tm(a)Tj75 6256 .09187 2779 6250 Tm(s)Tj( 4re75 6256 .09187 2484 6250 Tm(l)Tj3t)Tj75 6256 0 0 -7 2484 6250 Tm(l)Tj3127275 6256 07 43918787 0é)Tj0.09187 0.09175 6256 .09187 2779 6250 Tm(s)Tj30.0175 6256 718 5384 T18769 6250 Tm(o)e)Tj75 6256 .09187 2484 6250 Tm(l)Tj3.08475 6256 0 0 -7 2484 6250 Tm(l)Tj3502j75 6256 .09187 2484 6250 Tm(l)Tj35)Tj75 6256 .09187 3627 6250 Tm(s)Tj( )Tj0p)Tj75 6256 718 5384 T18769 6250 Tm(o)824975 6256 6250 Tm(o)Tj( )Tj/F0 203F0 975 6256 -0.09187 8769 6250 Tm(o)T970275 6256 07 43918787 0é)Tj0.09187 4034j75 6256 .09187 3627 6250 Tm(s)Tj( )Tj4177j75 6256 0 0 -0.09187 2841 5817 Tm4T

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47

pacto, pelo qual os trabalhadores, o Estado e a sociedade organizam-se solidariamente para

garantir dignidade para os trabalhadores usurpados da sua capacidade laborativa. A eficiência

do sistema está justamente no fato de que não apenas os indivíduos mais prudentes, mas

também aqueles indivíduos menos precavidos, por força da obrigatoriedade de participação,

asseguram um futuro minimamente digno.

A inclusão da solidariedade como elemento da moderna política de proteção social,

embora trate de uma solidariedade forçada, permite a amenização dos efeitos da injusta

distribuição de renda imposta pelo modelo capitalista de organização social. Ocorre que, o

despertar do ser humano e, mais especificamente do trabalhador já incluso num regime

obrigatório de proteção, para o exercício da solidariedade, em detrimento do modelo de

capitalização, não é tarefa fácil, pois cada categoria social é dotada de singularidades, e como

tal tende a exercer a defesa de interesses próprios, deixando para um segundo momento o

exercício da solidariedade para com os demais grupos sociais. Ao Estado caberá então a árdua

tarefa de gestão da solidariedade, verdadeira protagonista da união das diferentes forças que

compõe o quadro social.

O período posterior à Segunda Grande Guerra do século XX, além de ser marcado

pelo padrão de produção e de consumo de massa determinado pelo modelo fordista16 de

desenvolvimento, registra um momento de grande prosperidade econômica e avanços sociais.

Trata-se para Delgado (2001, p. 73) do mais longo período de prosperidade verificado na

trajetória do capitalismo , durante o qual grande parte dos países desenvolvidos registrou

16 Este modelo, segundo Clarke (1991, p. 119), se baseia na produção em massa de produtos homogêneos, utilizando a tecnologia rígida da linha de montagem, com máquinas especializadas e rotinas de trabalho padronizadas (tayloristas). Consegue-se uma maior produtividade através das economias de escala, assim como da desqualificação, intensificação e homogeneização do trabalho. Isto dá origem ao trabalhador de massa, organizado em sindicatos burocráticos que negociam salários uniformes que crescem em proporção aos aumentos na produtividade.

48

excelentes taxas médias de crescimento econômico, época conhecida como a fase de ouro do

capitalismo17. A comunhão do crescimento econômico com o desenvolvimento de uma rede

de proteção social permitiu o entendimento entre capital-trabalho e, como fruto de concessões

de ambas as partes, possibilitou, ainda que forçadamente, incluir a solidariedade como

elemento de um modelo capitalista de desenvolvimento.

O século XX guarda, assim, a marca da realização do bem-estar social, da

prosperidade econômica e da inclusão dos direitos sociais no rol dos direitos constitucionais.

Na construção do ideal de promoção social o século XX foi, ainda, protagonista da elaboração

de importantes documentos internacionais como a Declaração Universal dos Direitos do

Homem, aprovada pela Organização das Nações Unidas em 194818, a Convenção sobre as

Normas Mínimas de Seguridade Social, n. 102/52 da OIT, e o Código Europeu de Seguridade

Social, de 1964.

O apogeu do modelo de Estado social, no qual a prosperidade econômica se fazia

acompanhar de importantes transformações sociais, que se convencionou denominar anos

dourados do capitalismo , permitiu acreditar na construção de uma sociedade livre de

desigualdades e privações. Contudo, ainda no decorrer do século XX, um estágio de

esgotamento deu início à crise do Estado social manifestada de forma contundente a partir dos

anos 70, quando o declínio do crescimento econômico determinou a relativização e até

mesmo o abandono dos compromissos sociais. Nesse momento o Estado de bem-estar, cujo

17 Segundo Hobsbawm (1995, p. 253) trata-se e me ase eeeepeeooae e estttee o eapeteeesmo ooo peese

ao oo e o to o eapetaees mo, o oo tteota aooo eoteosoo os taoees e

o , aeo a, Et e to e m att o e sse eo oo o-ameteeaoos , em e e sso o pa tso e eo stteaeeeso -- tt. 2 este oe meoto o espeeeemeote ee ee teeo, o espot et t 1 -o pesso tem eteeto m p tso e ee epo e asse tat pat se e s meee ss e e bem-estt, eoee seee aeemeotso, eest teo, betso, e e oo ms eeoo e oeteeoo soeeeo eo espeos eees, e eteeto o se to em eoo e esempte o, oeo, oee ee, e eee, eee ee

e o ttoo eooo e pet oo me oo e o bo otoe em e te oot oeeo ot e oe eoottoee

(eE eeeee oo eteetoo maooo, 2, p. m

49

sentido literal é traduzido por Hobsbawm (1995, p. 278) como Estados em que os gastos

com a seguridade social

manutenção de renda, assistência, educação

se tornaram a maior

parte dos gastos públicos totais , passa a enfrentar o desafio da sua manutenção sob a

perspectiva de uma nova realidade.

1.4 O desenvolvimento do sistema de proteção social previdenciária no Brasil

O retrato da realidade social brasileira expõe desequilíbrios e contrastes que superam

os cinco séculos passados do descobrimento do Brasil até os dias atuais e que marcam a

realidade social brasileira evidenciando a configuração de uma sociedade que segundo Brum

(2002, p. 341-354) é extremamente heterogênea, concentradora e elitista, a qual possui como

base de formação um sistema de dominação e de dependência, em detrimento dos ideais de

igualdade e cidadania. Nesse sentido, o Brasil Colônia de Portugal e o Brasil contemporâneo,

independente e democrático, mantém algumas características similares, mesmo após séculos

de trajetória política e econômica.

O Brasil até hoje não protagonizou um sistema de proteção social verdadeiramente

universal, inclusivo e eficaz. O Estado do bem-estar social ainda é uma promessa, cuja

efetivação torna-se cada vez mais distante frente às novas exigências do sistema capitalista. O

precário desenvolvimento das políticas de proteção social encontra origem no modelo adotado

na construção do Estado nacional e nas opções assumidas como prioritárias em diferentes

épocas e momentos da formação da sociedade brasileira. A falta de integração econômica do

território nacional, a perpetuação da desigualdade e a forte tendência de concentração de

renda por uma pequena parcela da população são características decorrentes das bases de

formação do Brasil, o que remonta ao período de expansão do capitalismo mercantil europeu,

50

iniciado nos séculos XV e XVI, marcado pelo longo período em que o Brasil foi colônia de

Portugal.

A dependência externa é figura marcante e constante da formação econômica

brasileira, que é também caracteristicamente marcada pelo desenvolvimento de ciclos

distintos de produção e exploração. Nesse sentido, para Prado Junior (1996, p. 270) a

superação do ciclo extrativista dará lugar à monocultura desenvolvida no contexto de uma

política agrária baseada na grande propriedade e mediante a utilização de mão-de-obra

escrava. Posteriormente este modelo de relação de produção avançará em direção à introdução

da mão-de-obra assalariada, o que, contudo, não se fez acompanhar de critérios de eqüidade e

de distributividade, impondo mera reprodução da situação de fratura social vigente. Sobre este

aspecto para Delgado (2001, p. 86)

a instalação de uma ordem jurídica assentada na igualdade civil também não resultaria das exigências de mudança institucional motivadas pela expansão das relações de produção capitalistas. Iniciada com os processos sucessivos da Abolição, da Proclamação da república e da Constituição de 1891, a instauração da igualdade civil associou-se a crise do escravismo, cuja origem remonta à redução da oferta de escravos, ao abolicionismo de classe média, à revolta escrava e às imposições do capitalismo inglês.

Nesse cenário o processo de formação do mercado de trabalho adota a estratégia de

imigração de trabalhadores estrangeiros para o Brasil, o que à época foi considerado

fundamental para que o Brasil inaugurasse a sua incursão na modernidade e no processo

industrial. Sobre esta postura adotada pelo Estado, Theodoro (2004, p. 15) chama a atenção

para a compreensão da origem do setor informal de trabalho no Brasil ao referir que

o apelo à modernidade aparece assim, como já dito, de forma mais explícita no advento da era republicana. Mas ele pode ser já identificado no conturbado período imperial, sobretudo em seus últimos anos, quando duas questões fulcrais permaneceram sem resposta: de um lado, a exclusão de grande parte da força de trabalho dos setores produtivos, notadamente no caso do segmento afro-descendente, e, de outro lado, a manutenção de uma estrutura fundiária extremamente concentrada.

51

Muito embora no processo de ruptura com o período colonial o discurso liberal

republicano defenda a implantação de ações modernizantes como sinônimo de progresso,

essas ações não foram sedimentadas na alteração das estruturas existentes. Para Prado Junior

(1996, p. 290-320), enquanto as oligarquias e a relação de produção escravista foram

protegidas e mantidas, para a maioria da população não foi possibilitada a participação nas

relações de contrato, o que será determinante para a manutenção da maior parte da população

à mercê do atraso, da miséria e da carência de oportunidade. Com o tempo, setores da

sociedade passam a defender o abandono definitivo do passado colonial por meio da

construção de um projeto nacional de desenvolvimento.

Nesta perspectiva, a defesa de um projeto de desenvolvimento nacional e autônomo,

baseado na industrialização via substituição de importações, ocupa o centro do debate

nacional entre 1930 e 1964, e é defendido como base da ação econômica, cujo sucesso

garantiria a concretização da meta de geração de emprego19. Segundo Brum (2002, p. 207), o

financiamento do projeto nacionalista foi promovido pelo Estado, cujo processo de expansão

é evidente20, a quem cumpria garantir infra-estrutura de base e matéria prima para a indústria

(ferro, aço, petróleo, petroquímica, fertilizante etc). Sobre a ação nesse período desenvolvida

pelo Estado na produção das garantias sociais, Delgado (2001, p. 88) assinala que

é dentro deste quadro que se intensificou a produção da legislação social brasileira, que ao lado da imposição do formato corporativo, aparecia como dimensão central do esforço de construção do Estado Nacional por parte dos grupos que ocupam seu topo, após o declínio do regime oligárquico, muito embora a questão social fosse objeto da ação estatal, desde os anos 20, em

19 Segundo Brum (2002, p. 191-228), trata-se do período que vai desde 1930, quando as forças lideradas por Getúlio Vargas tomam o poder, até 1964, quando o golpe militar marca a vitória das forças liberal-conservadoras frente às forças nacionalista-reformistas e de esquerda. A industrialização passa a ser vista como meio capaz de promover o progresso, o crescimento econômico e o desenvolvimento. A cena política da época dominada pelo desenvolvimentismo é marcada inicialmente por uma fase autoritária, comandada por Getúlio Vargas entre 1930 e 1945, e uma fase democrática, delimitada entre 1946 e 1964, com destaque para Juscelino Kubitschek. 20 Nesse período, ao mesmo tempo em que a expansão do Estado por meio da intervenção no mercado é defendida pelo setor agrícola e industrial, os operários defendem a intervenção na produção dos direitos sociais.

52

face da mobilização operária que acompanha a acentuação do peso da indústria na economia brasileira.

Quanto à meta econômica, para Brum (2002, p. 221-228) o modelo de industrialização

instalado não foi capaz de garantir desenvolvimento e independência econômica para o Brasil,

especialmente em função de ancorar suas bases na produção de bens de consumo, por meio

de uma estrutura industrial pouco eficiente, alheia ao processo de modernização e protegida

pelo Estado, em detrimento do setor de bens de produção. A industrialização segundo

Delgado (2001, p. 89), também não foi capaz de desenvolver uma estrutura ocupacional

moderna , pois até os anos 40, em que pese o processo de migração rural para áreas urbanas,

parte significativa da força de trabalho nacional, encontrava-se no campo. O autor (p. 89)

informa, ainda, que em 1940, 65,8% da população economicamente ativa desenvolvia

atividade ligada à agricultura.

O modelo ocupacional evidenciado não permitiu a integração dos trabalhadores como

importante força na construção das políticas de proteção social inaugurada no decorrer das

décadas de 30 e 40. Nessa época segundo Delgado (p. 92-94), a possibilidade de os

trabalhadores industriais ocuparem a condição de força social e política nacional foi contida

por meio da política estatal assumida na década de 30, que combinava a repressão ao

movimento sindical de oposição ao modelo corporativo, com a imposição de limitação as

ações do PCB e a instituição de mecanismos de proteção social.

Um pouco antes deste período, ainda nos anos 20, sob o governo de Arthur da Silva

Bernardes, na tentativa de apaziguar conflitos trabalhistas, e de atender as reivindicações do

movimento operário, bem como de adequar-se à tendência mundial do pós-guerra, as

primeiras medidas ligadas à proteção previdenciária do trabalhador da iniciativa privada

53

começaram a ser implantadas. Nessa medida, especialmente pela forma como é estruturada e

pela característica da obrigatoriedade, pode-se referir que a primeira referência de previdência

social organizada no Brasil é de 192321, ano em que o Decreto Legislativo nº 4.682,

comumente denominado Lei Eloy Chaves, institui o regime de Caixa de Aposentadoria e

Pensão (CAP), para os empregados das empresas ferroviárias, com a previsão da concessão de

aposentadoria, pensão por morte, assistência médica e subsídio no custo de medicamentos.

Antes disso, outros marcos legais, ainda de forma incipiente, chegaram a tratar da

temática do infortúnio, prevendo formas de proteção segmentadas e não-contributivas, entre

os quais Castro e Lazzari (2003, p. 46) referem o Montepio de Beneficência dos Órfãos e

Viúvas dos Oficiais da Marinha, de 1795; um Decreto de 1821, concedendo aposentadoria

para mestres e professores após 30 anos de serviço; a Constituição de 1824, que em norma

programática previa socorros públicos; a criação do Montepio Geral da Economia dos

Servidores do Estado (MONGERAL), datada de 1835; o Código Comercial de 1850, garantia

proteção ao preposto acidentado; o Decreto nº 9.912-A, de 1888, estabelecia a aposentadoria

dos trabalhadores dos Correios após 30 anos de serviço e 60 anos de idade; o Decreto 221, de

1890, concedia a aposentadoria para os empregados da Estrada de Ferro Central do Brasil; a

Constituição de 1891, instituiu a aposentadoria por invalidez aos servidores públicos; Lei 217,

de 1892, que estabelecia aposentadoria por invalidez e a pensão por morte para operários da

Marinha do Rio de Janeiro.

21 Esta informação é o entendimento da grande maioria dos doutrinadores, contudo, não há de fato unanimidade na fixação do marco de criação da previdência social brasileira, nesse sentido, a título de exemplificação, para Celso Barrosa Leite e Luiz Paranhos Velloso (apud ROCHA, 2004, p. 52) a data correta é 1919, quando a Lei 3.724, dispôs sobre o seguro acidente de trabalho, cuja contratação deveria ser realizada pela empresa junto a seguradoras privadas. Para Castro e Lazzari (2003, p. 46), [...] antes mesmo da Lei Eloy Chaves, já existia o Decreto n. 9.284, de 30.12.11, que insti3 49.93 -83 50.50 -83 c51.1e -0.0763912 11735 Tm(u)Tj0.07671 0 01 5541 11194 Tm(A)Tj0.07671 0 0 31 0 0 (A)Tj0.07671 0 0 31 0 0 (A)Tj0.007671 0 0 -0.07671448 11735 Tm(n)Tj0.07671 0 0 -0.07671 4935 Tm(o)Tj(m)Tj0.07671 0 0 -0.07671 4887-0.0763912 11735 Tm(u)Tj0.07671 0 05909 110763912 e, DA,H, dnr i som5 Tm(,)Tj( )Tj0.07671 0 0 -0.07671 6163 11735 Tm(d)Tj0.07671 0 0 -0.07671 6133 11735 Tm( )Tj0.07671 0 0 -0.07671 6218 11735 Tm(r)Tj0.07671 0 0 -0.07671 6308 111 0 0 31 0 0 (A)Tj0.007671 0 0 -0.07676442 11735 Tm(r)Tj.07671 0 0 -0.07671 6476 111902 11735 Tm(8 Tf0.07671 0 0 -0.07671 6668 11735 Tm(r)Tj0.07671 0 0 -0.07671 6738 11735 Tm(i)Tj0.07671 0 0 -0.07671 6835 Tm(o)Tj(e)Tj0.07671 0 0 -0.07671 6878 11735 Tm(õ07671 0 0 -0.07671 6864 11557 11735 Tm(r)Tj0.07671 0 0 -0.07671 7056 11735 Tm(e)Tj0.07671 0 0 -0.07671 6164 17085 Tm(,)Tj( )Tj0.07671 0 0 -0.07671 7263 11735 Tm(d)Tj0.07671 0 0 -0.07671 7251 11735 Tm(e)Tj0.07671 0 0 -0.07671 6164 17449 110763912 R)Tj0.07671 0 0 -0.07671 7553 Tm(,)Tj( )Tj0.07671 0 0 -0.07671 7632 11735 Tm(r)Tj0.07671 0 0 -0.07671 7703 11735 Tm( )Tj0.07671 0 0 -0.07671 7711 11735 Tm(á)Tj0.07671 0 0 -0.07671 7744 11735 Tm( )Tj0.07671 0 0 -0.07671 7834 Tm(,)Tj(l)Tj0.07671 0 0 -0.07671 7919 11735 Tm(d)Tj0.07671 0 0 -0.07671 7954 11735 Tm(e)Tj0.07671 0 0 -0.07671 6164 18148 11735 Tm(n)Tj0.07671 0 0 -0.07671 8205 Tm(o)Tj(m)Tj0.07671 0 0 -0.07671 8199 11544 11735 Tm( )Tj0.07671 0 0 -0.07671 8448 111 0 0 31 0 0 0.07671 0 0 -0.07671 8439 11(o)Tj(e)Tj0.07671 0 0 -0.07671 894 Tm(o)Tj(m)Tj0.07671 0 0 -0.07671 8199 11716 Tm(,)Tj( )Tj0.07671 0 0 -0.07671 1375 Tm(o)Tj(m)Tj0.07671 0 0 -0.07671 8785 11554 Tm(o)Tj( )Tj916 T2048 820.091oedanvalidez aos servidor8785 11554 Tm(o)T2231 11916 T2052 10763B)Tj0.07671 0 0 -0.07671 2269 11916 T20(o)Tj0.07671 0 0 -0.07671 2439 11916 T20(r)Tj0.07671 0 0 -0.07671 2331 11916 T203Bo

54

Com isso instituiu-se no Brasil um sistema de proteção social corporativo, organizado

por empresa, com gestão paritária entre empregados e empregadores, financiado pela

contribuição dos beneficiários e da empresa22 segundo o regime de capitalização, cuja

obrigatoriedade de instituição era determinada pelo Estado. Nessa medida, a obrigatoriedade

da instituição de Caixa de Aposentadoria e Pensão, inicialmente direcionada apenas para os

trabalhadores das empresas ferroviárias, é estendida para as empresas em geral. Ocorre que a

vinculação da proteção previdenciária ao regime de filiação por empresa, ao mesmo tempo

em que exclui grande contingente de trabalhadores desta espécie de proteção, acaba gerando a

proliferação de caixas financeiramente insustentáveis, face ao pequeno número de

participantes, bem como a disseminação de inúmeros critérios de concessão de benefícios, já

que a definição das regras ficava a cargo de cada Caixa.

A partir de 1933 o Brasil iniciou uma nova fase na trajetória da proteção

previdenciária e o regime de Caixa de Aposentadoria e Pensão é substituído pelo sistema de

Instituto de Aposentadoria e Pensão (IAP), o que ampliou a possibilidade de adesão e

permitiu a incorporação de um maior número de trabalhadores à previdência social, já que os

Institutos eram organizados por categoria profissional e não mais por empresa. Confirmando a

tendência brasileira de regular o acesso à cidadania23, a adoção desta nova forma de

organização, muito embora represente um importante passo rumo à ampliação da proteção

previdenciária, não significou a efetivação da tão necessária universalização da previdência

social.

22 O Decreto Legislativo n. 4.682/23 estabelecia a contribuição dos empregados em 3% sobre os vencimentos e a contribuição patronal de 1% sobre a renda bruta da empresa. Ainda sobre o custeio do sistema Rocha (2004, p. 53) assevera que não havia propriamente uma contribuição da União, o que só se efetivaria com a Constituição de 1934. 23 Sobre a cidadania regulada Corrêa (2000, p. 215-216) esclarece que: [...] no Brasil a cidadania dos direitos sociais se caracterizou como uma cidadania regulada de cima para baixo. Para Luís Werneck Viana (1986, p. 19), se o liberalismo da Primeira República se manteve excludente e autoritário, a

55

A organização sob a forma de Institutos de Aposentadorias e Pensões mantém, ainda,

a organização sob os critérios da capitalização e do seguro social, bem como conserva a forma

de gestão paritária e a possibilidade de cada Instituto estabelecer disciplina legal própria,

alterando-se, contudo, a contribuição patronal que passa a incidir sobre a folha de pagamentos

e não mais sobre o faturamento da empresa.

Como anotou Delgado (2001, p. 164), a consolidação do sistema de capitalização na

gestão da previdência nacional é resultado da comunhão de interesses entre Estado e

empresários, numa perspectiva que favorece [...] a utilização das reservas da previdência

para sustentação do desenvolvimento industrial. Especialmente, como afirma o autor, [...]

através dos investimentos em obras de infra-estrutura e na edificação da indústria de base.

Esta nova forma de organização, segundo Delgado (p. 94-101) traduz a influência do

sistema público corporativo implantado na Alemanha a partir de 1883, e início no Brasil com

a criação do Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos (IAPM) no ano de 1933.

Assim, seguindo essa tendência, o sistema de Institutos é adotado pelas mais diversas

categorias24, até que as antigas Caixas acabam extintas em 195325. Quanto ao custeio,

significativa inovação será determinada pela Constituição de 1934, que prevê a forma tríplice

de custeio e a igualdade de contribuições por parte de empregados, empregadores e do Estado.

Além das conquistas na área de proteção previdenciária, o processo de industrialização

determinou a organização dos sindicatos sob forma corporativa, o que, segundo Pochmann

24 Em 1934 foi criado o Instituto dos Comerciários (IAPC), e dos bancários (IAPB); em 1936 foi instituído o Instituto dos Industriários (IAPI); em 1938 ocorreu a criação do Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado (IPASE); ainda em 1938 é criado o Instituto dos Empregados em Transporte e Cargas (IAPETC). 25 A última CAPs transformada em IAP (IAPFESP) é a Caixa de Aposentadoria e Pensões dos Ferroviários e Empregados em Serviços Públicos (PEREIRA NETO, 2002, p. 57).

56

(1995, p. 196), ao mesmo tempo que abriu espaço político para a população trabalhadora

excluída da cena política e social, transformou-se em um instrumento de controle dos

sindicatos urbanos. A perspectiva intervencionista que marca o período autoriza a instituição

do salário mínimo (1940), que cumpre função reguladora do mercado, garantindo renda e

proteção social segundo o princípio do mínimo vital26. Pochmann (p. 212) afirma, ainda, que

o salário mínimo é instituído como um limite monetário inferior para a estrutura salarial

(trabalhadores de salário de base) e como um mecanismo de garantia de renda e de proteção

social (aposentados, doentes, inválidos, desempregados, etc.).

A adoção do mínimo tipo salário suficiência27 buscava compensar as condições

desfavoráveis do mercado de trabalho urbano provocadas pela industrialização tardiamente

desenvolvida. Outrossim, muito embora o caráter protetor seja evidente, conforme Pochmann

(1995, p. 215-219) trata-se de mais uma política de proteção social seletiva, que protege

exclusivamente o trabalhador urbano com registro na carteira de trabalho. Ainda na década de

40, em 1943, por meio do Decreto n. 5.452 toda a produção legislativa trabalhista é reunida na

Consolidação das Leis do Trabalho - CLT.

Coube, contudo, segundo o autor (p. 197) à Constituição Federal de 1946 o

reconhecimento de importantes conquistas sociais, entre as quais figuram o repouso semanal

remunerado, a estabilidade após dez anos de emprego na mesma empresa e o exercício do

direito de greve, este último em seguida reprimido pelo Decreto nº 9.070/46. Quanto à

estrutura sindical, para o autor a Constituição de 1946 não conseguiu avançar, mantendo a

26 Segundo Pochmann (2001, p. 132) decorrido um longo tempo de negociação política

iniciado em plena década de 30-, a fixação em 10 de maio de 1940 do primeiro valor do salário mínimo representou uma vitória das forças políticas comprometidas com o movimento de industrialização nacional, sustentado em torno da construção do mercado interno de consumo.

27 Valor mínimo capaz de garantir o atendimento das necessidades biológicas do trabalhador, permitindo a recuperação da energia despendida no trabalho (POCHMANN, 1995, p. 182 e 216).

57

característica corporativa dos sindicatos, os quais até o final da década de 1940 experimentam

ciclos que variam entre renascimento, fortalecimento e refluxo. Uma nova onda de

fortalecimento dos sindicatos coincidirá com o retorno democrático de Getúlio Vargas ao

poder, em 1950, quando então o elemento populista é incorporado à doutrina sindical.

Nota-se que, muito embora repouse nestas iniciativas o caráter positivo de conquistas

sociais, o sistema de integração social nacional permanece atrelado ao status conquist t

ae aassraaica oca cão rraa cocenccdoectvefveatcara coaroovccovs

58

parque produtivo nacional. Esta nova estratégia, segundo Brum (2002, p. 229-255)

proporcionará significativo crescimento econômico, embora à custa da aceleração do processo

inflacionário e do desencadeamento de forte crise cambial, determinante para a instalação de

crises futuras.

Sobre o crescimento econômico vivenciado a partir de 1950, observa-se que o mesmo

pretende sinalizar uma perspectiva modernizante para o país, registrando como grande

expoente da transformação social a formação de uma classe capaz de atender a padrões

médios de consumo. Com isso, se4 Tm(a)Tj( )Tj0.09187 02867 4970 Tm(u)Tj0.09187 0 0 -0.09184 7623 4970 Tm(n)Tj0.09187 0 0 -0.09187 4769 4970 Tm(d)Tj0.09187 0 0 -0.09184 5811 4970 Tm(o)Tj( )Tj0.09187 0 0 -0.0918797799 4970 TmP(m)Tj0.09187 0 0 -0.09187 8705 4970 Tm(o)Tj0.09187 0 0 -0.0918517799 4970 Tm(c)Tj0.09187 0 0 -0.09187 4061 4970 Tmh(c)Tj0.09187 0 0 -0.0918734155 4970 Tm(m)Tj0.09187 0 0 -0.0918753300 4970 Tm(a)Tj0.09187 0 0 -0.0918758423 4970 Tm(n)Tj0.09187 0 0 -0.0918567823 4970 Tm(n)Tj( )Tj0.09187 0 0 -0.09187 3547 4970 Tm(()Tj0.09187 0 0 -0.0918591300 4970 Tm(1)Tj0.09187 0 0 -0.09187 8004 4970 Tm(9)Tj0.09187 0 0 -0.0918709804 4970 Tm(9)Tj0.09187 0 0 -0.0918719862 4970 Tm(5)Tj0.09187 0 0 -0.0918728755 4970 Tm(,)Tj( )Tj0.09187 0 0 -0.0918640804 4970 Tm(p)Tj0.09187 0 0 -0.09187 6200 4970 Tm(.)Tj( )Tj0.09187 0 0 -0.0918662004 4970 Tm(2)Tj0.09187 0 0 -0.0918671804 4970 Tm4(a)Tj0.09187 0 0 -0.09187 1204 4970 Tm(2)Tj/F0 2048 Tf0.09187 0 0 -0.0918693206 4970 Tm(-)Tj/F0 2048 Tf0.09187 0 0 -0.0918692369 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Tm(c)Tj0.09187 0 0 -0.091873138670358 Tm(o)Tj0.09187 0 0 -0.091864074670358 Tm(n)Tj0.09187 0 0 -0.091865024670358 Tm(s)Tj0.09187 0 0 -0.091865784670358 Tm(u)Tj0.09187 0 0 -0.091866714670358 Tm(m)Tj0.09187 0 0 -0.09187 158670358 Tm(o)Tj( )Tj0.09187 0 0 -0.09186 298670358 Tm(a)Tj0.09187 0 0 -0.091870703670358 Tm(l)Tj0.09187 0 0 -0.091871602670358 Tm(t)Tj0.09187 0 0 -0.091871748670358 Tm(a)Tj0.09187 0 0 -0.091872594670358 Tm(m)Tj0.09187 0 0 -0.091874053670358 Tm(e)Tj0.09187 0 0 -0.091874874670358 Tm(n)Tj0.09187 0 0 -0.091875802670358 Tm(t)Tj0.09187 0 0 -0.091876348670358 Tm(e)Tj( )Tj0.09187 0 0 -0.09187 479670358 Tmh(c)Tj0.09187 0 0 -0.09187 488670358 Tm(e)Tj0.09187 0 0 -0.091879722670358 Tm(t)Tj0.09187 0 0 -0.09187 248670358 Tm(e)Tj0.09187 0 0 -0.091871063670358 Tm(r)Tj0.09187 0 0 -0.091881708670358 Tm(o)Tj0.09187 0 0 -0.091882648670358 Tm(g)Tj0.09187 0 0 -0.091873594670358 Tmê(d)Tj0.09187 0 0 -0.091874414670358 Tm(n)Tj0.09187 0 0 -0.091885384670358 Tm(e)Tj0.09187 0 0 -0.091886194670358 Tm(a)Tj( )Tj0.09187 0 0 -0.09187 808670358 Tm(e)Tj( )Tj/F0 2048 Tf0.09187 0 0 -0.09187 1757 338T Tm98.15 Tzdesigu(a)Tj/F0 2048 Tf0.09187 0 0 -0.09187 2327 338T Tm96485 Tzlas. so

campo dos d ir ei t os s ociais, a déc ada de 195 man tém as rest rições quanto ao acesso o proteção trabalcista e previdenciária, e com isso o resultado positivo da atuação sindical no período, pode ser demonstrado pela verificação do aumento real do sal mínimo, criação do décimo terceiro salário e do salário família, atingindo apenas parcela da população ocupada, ue que trabalcadores informais e rurais permanecem eacluídos das

po líti cas de proteção s ocial. asse per íodo marca, ainda, o in ício da mobilização para a

tra nsfo rmaçã o do modelo de gestã o de capitalização para o regime de repartição simples. so i

ní ci o da década de 19 a legislação previden ciária dos diversos nstitutos de posentadoria

e iensão o uniformizada por m eio da edição da iei orgdnica d ireviddncia ocial

60

No campo político e econômico o grande acontecimento da década de 1960 é o golpe

militar datado de 31 de março de 1964, que, segundo Cardoso (1973, p. 72) depõe um

governo constitucionalmente estabelecido, inaugura um período de rompimento com as

instituições constitucionais fundadas na Constituição de 1946 e garante a contenção das

estratégias do regime nacional-populista, por meio da implantação de um regime militar e

autoritário, representante das forças liberal-conservadoras. Trata-se de um momento de

abandono do processo democrático e de adoção de um regime ditatorial, que marcará o

período pelo exercício da repressão, da perseguição e da afronta aos princípios fundamentais

da democracia e da federação, determinando, inclusive, um processo de luta armada

protagonizado pela esquerda nacional.

Este modelo, muito embora também siga a linha desenvolvimentista, em oposição ao

estatismo do governo deposto, defende a livre empresa e tem o crescimento econômico como

principal meta. Os esforços, segundo Brum (2002, p. 301-340) concentravam-se na

aproximação do Brasil ao capital internacional e no desenvolvimento de uma crescente

participação do Estado na economia. Buscava-se criar condições que permitissem a

aceleração do crescimento e a consolidação do sistema capitalista, aprofundando a integração

da economia brasileira no sistema capitalista internacional, visando transformar o Brasil numa

grande potência mundial. Para Souza (1999, p. 49), a estratégia do período militar determina a

alteração do padrão de dependência do Brasil para com o exterior, o que deixa de ser apenas

comercial para ser também tecnológica e financeira.

Entre as políticas mais severas para a diminuição do déficit figurava a política de

contração de salários, que impunha reajustes inferiores à inflação, determinando a exclusão

dos trabalhadores assalariados da divisão dos frutos do crescimento econômico. Esta

61

estratégia, para Pochmann (1995, p. 203-221) visava assegurar e ampliar a lucratividade das

empresas, o que permitiria acumulação de capital e, conseqüentemente, expansão da

economia, que futuramente se encarregaria de compensar o esforço exigido da classe

trabalhadora no momento de crescimento. O repasse de apenas parte dos ganhos de

produtividade para o valor real dos salários, ao mesmo tempo em que consolidou o abandono

da política do salário mínimo tipo suficiência, afastando a possibilidade de concretizar uma

justa repartição dos frutos do crescimento, é usado como meio de universalização das

políticas trabalhistas e previdenciárias, pois frente a um salário de base tão ínfimo as mais

diversas atividades passam a adotar o mesmo como referência de retribuição da força do

trabalho. Esta política de universalização e generalização do salário mínimo, sem qualquer

comprometimento com o atendimento das necessidades básicas do trabalhador, é responsável

pela consolidação do baixo padrão salarial do trabalhador brasileiro, o que fatalmente reflete

nos baixos valores dos benefícios previdenciários.

A implantação da política salarial permite ao autoritarismo, característico do período

militar, excluir o sindicato da negociação salarial, garantindo ao governo controle absoluto

sobre os salários. Trata-se de um período em que o autoritarismo foi o veículo utilizado para o

favorecimento do capital e para aniquilamento da única política social de proteção de renda

que vinha sendo construída desde a instituição do salário mínimo tipo suficiência. Dessa

forma, crescimento econômico neste período é, em grande medida, resultado da exploração

dos trabalhadores assalariados, sujeitos da explícita expropriação salarial que possibilitou

transferência da renda do trabalhador para o capital, em um típico exemplo de apropriação

capitalista da mais-valia.

62

Quanto aos sindicatos, o regime militar implantou um modo de gestão altamente

rígido, o que provocou a neutralização e o afastamento desta representação social do debate

político. Essa medida para Pochmann (1995, p. 203-211), contudo, não foi capaz de extinguir

a luta da classe trabalhadora nem impedir a articulação de um movimento de resistência ao

autoritarismo implantado. Da resistência da classe trabalhadora e dos movimentos grevistas

registrados especialmente a partir de 1978, resultou o surgimento do movimento pelo novo

sindicalismo, que pregava, entre outras reivindicações, a liberdade sindical, bem como a

retomada da negociação coletiva e o início do processo de abertura democrática.

Nessa medida, a reformulação da previdência social, iniciada em 1960 com a

unificação legislativa realizada pela LOPS, e o processo de inclusão dos trabalhadores rurais

deflagrado pelo Estatuto do Trabalhador Rural aprovado em 1963, tiveram continuidade

durante o período militar. A unificação institucional dos Institutos de Aposentadoria e Pensão,

possibilitada pela criação do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) em 1966, a

criação do Programa de Assistência ao Trabalhador Rural (PRORURAL) em 1971, e do

Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS) em 1977, integrado pelo

Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), Instituto de Administração Financeira da

Previdência e Assistência Social (IAPAS), Instituto Nacional de Assistência Médica da

Previdência Social (INAMPS), Legião Brasileira de Assistência Social (LBA), Fundação

Nacional do Bem Estar do Menor (FUNABEM), Empresa de Processamento de Dados da

Previdência Social (DATAPREV) e a Central de Medicamentos (CEME), ao mesmo tempo

em que demonstra a tendência de construção de uma previdência pública e universal, não é,

contudo, acompanhada de modificações na base de financiamento da mesma, mantendo o

custeio centrado nas contribuições sociais, principalmente aquelas incidentes sobre a folha de

salários, equívoco que a Constituição de 1988 não irá corrigir, consolidando a ineficiência do

63

sistema brasileiro de seguridade social.

Nessa perspectiva, constata-se que o fato do custeio do seguro social brasileiro

depender em grande medida das contribuições sociais que incidem sobre a folha de salários,

além de provocar diminuição do salário direto do trabalhador, reproduz no valor dos

benefícios previdenciários e demais prestações sociais os baixos salários praticados no

mercado de trabalho.

O cenário da proteção social previdenciária articulado entre 1964 e 1985, embora

tenha permitido uma melhora quanto ao grau de cobertura e diversidade de benefícios à

disposição dos segurados, não excluiu o caráter seletivo do sistema, e sob o aspecto da

eficácia as alterações foram extremamente negativas, especialmente porque segundo

Pochmann (1995, p. 238-240) o que permitiu o avanço quantitativo do sistema foi o aumento

das contribuições sobre a folha de salários, custo este que acaba sendo repassado ao

consumidor. Nesse mesmo período registra-se uma sistemática redução da qualidade e dos

valores dos benefícios oferecidos à população.

O período militar permitiu, assim, a consolidação de um sistema de proteção social

seletivo, cuja inclusão depende da capacidade contributiva do segurado. Essa política é,

ainda, responsável pela geração de benefícios de baixo valor e serviços de duvidosa

qualidade, tudo atrelado a um processo de repressão às práticas de desenvolvimento da

cidadania. Essa repressão ao exercício da cidadania é, provavelmente, a pior herança do

período, pois formou um cidadão que limita a sua participação ao exercício do voto e possui

dificuldades para lutar e reivindicar condições dignas de vida.

64

A opção por um modelo de desenvolvimento periférico, associado e dependente em

relação ao exterior29, que determinou a ineficiência do sistema brasileiro de distribuição de

renda e geração de proteção social, tem a sua base de sustentação fragilizada a partir de 1974,

quando a economia brasileira entra em processo de desaquecimento que põe fim ao milagre

brasileiro , determinando a instalação de um processo de crise que, segundo Munhoz (1993,

p. 82) marcará toda a década de 80 e início dos anos 90. O projeto que pretendia fazer do

Brasil uma grande potência fracassou e em seu lugar, no final dos anos 80, foi implantada

uma política de recessão, com poucos investimentos, escassos empréstimos internacionais e

elevados índices de inflação, cuja administração dava-se em função da dívida externa e dos

interesses dos credores internacionais. A década de 80 foi também protagonista da perda do

poder de compra do salário mínimo, o que incentivou o incremento da luta da classe

trabalhadora, determinando o aumento da taxa de sindicalização e da ocorrência de greves, o

surgimento de novos sindicatos e o fortalecimento das negociações coletivas de trabalho no

período.

A presença do Estado na economia serviu para beneficiar o capital em detrimento da

nação, pois o modelo de industrialização adotado visava o atendimento de uma classe

consumidora de alto padrão de rendimento, formada pela minoria da população, o que

impediu a integração das camadas populares do conjunto da nação. As questões sociais, ou

uma proposta de desenvolvimento distributiva não faziam parte da agenda política da época, o

que pode ser constatado pela inexistência de esforços nas áreas de educação, desenvolvimento

científico e tecnológico. Segundo Brum (2002, p. 346),

29 Ancorado no apoio do Fundo Monetário Internacional, do Banco Mundial e dos Estados Unidos, que disponibilizaram ao governo brasileiro volumosos recursos externos, aprofundando a dependência do Brasil para com o capital internacional (BRUM, 2002, p. 331-345).

65

o regime militar não quis ou não teve a sensibilidade para reorientar a estrutura industrial do país. Desconsideraram a oportunidade histórica de repensar os hábitos de consumo recentemente introduzidos na sociedade e imprimir mudanças profundas na industrialização brasileira.

Na segunda metade da década de 80, com o fim do regime militar, o Brasil dá início a

um novo período, que busca a reconciliação com o Estado Democrático de Direito e o

desenvolvimento de um novo ciclo de expansão econômica e correção dos desequilíbrios

sociais. A Nova República, contudo, enfrenta sérios problemas, dentre os quais o recesso da

economia, a inflação, o déficit no setor público, a elevada dívida interna e externa, o

desequilíbrio na distribuição de renda e desemprego, o que leva à adoção de sucessivos e

fracassados planos econômicos. Nesse cenário, é na Constituição da República Federativa do

Brasil de 1988

CF/88, marco do processo de redemocratização do país, que serão

depositadas as esperanças de correção dos equívocos até então cometidos.

Nessa perspectiva, a Constituição de 1988 garantiu importantes avanços no

desenvolvimento social brasileiro, como a constitucionalização de direitos trabalhistas, a

retomada da concepção do salário mínimo de tipo suficiência, ainda que apenas formalmente,

a unificação da previdência urbana e rural, a adoção da concepção de seguridade social,

envolvendo saúde, assistência e previdência, amparada no princípio da universalidade da

cobertura e do atendimento, aproximando assim o modelo nacional do ideal defendido e

implantado desde o segundo pós-guerra, especialmente nos países da Europa, a garantia do

benefício assistencial de prestação continuada para idosos e deficiente, independentemente de

contribuição, entre outros. Quanto à universalidade da cobertura e do atendimento é

importante destacar que a sua concretização se deu especialmente com relação à saúde e a

assistência social, já que no campo previdenciário a efetiva universalização ainda representa

um desafio à nação brasileira.

66

A Constituição de 1988, contudo, não possibilitou o grande salto para a alteração do

sistema de custeio da seguridade social, mantendo a mesma base conservadora de

financiamento, bem como a pluralidade de regimes previdenciários, não integrando os

trabalhadores da iniciativa privada e os servidores públicos, sistema este que acaba resistindo,

inclusive, às sucessivas reformas do sistema previdenciário nacional motivadas pela Em pl as

Constitucionais nºs 20/98, 41/03 e 47/05.

Em que pese alguns avanços terem sido registrados, a década de 80 é melancolica-

mente encerrada, especialmente em razão dos inúmeros limites impostos à efetivação dos

direitos previstos na Constituição Federal de 1988. Ademais, a falta de um projeto econômico

consistente acaba relegando para o futuro o desafio de implantar um modelo de

oportunidade de participar da divisão dos frutos do crescimento.

internacional e protagonizam o processo de estabilização monetária por meio da implantação

do Plano Real. Nesse contexto, a produção em série, característica do fordismo, cede lugar

para um modo de produção com unidades menores e especializadas, o que determina a

mobilidade do capital em busca dos menores custos para a produção. Frente a esta situação a

concorrência entre as empresas é acirrada, exigindo alto padrão de eficiência, que é atingido

via informatização e robotização que, por sua vez, desen adeiam uma forte onda de combinadas com as reformas neoliberais implantadas na década de 1990.

67

Nesse período, a legislação ordinária determinará a extinção do SINPAS, que dará

lugar ao Instituto Nacional de Seguro Social (INSS), criado pela Lei 8.029 de 1990, autarquia

federal que absorve o INPS e o IAPAS. A saúde, por sua vez, foi absorvida pelo Sistema

Único de Saúde (SUS), regulado pela Lei n. 8.080/90, o que determinou a extinção do

INAMPS e da CEME. A Assistência Social passou a ser tratada pela Lei 8.742/93, já a LBA e

a FUNABEM foram extintas. Na seqüência, a Lei nº 8.212/91, instituiu o plano de custeio da

seguridade social, e a Lei nº 8213/91 o plano de benefícios da previdência social, ambas

atualmente reguladas pelo Decreto nº 3.048/99.

O avanço do novo padrão tecnológico aliado aos limites que o próprio sistema

capitalista impõe ao mercado de trabalho e à implantação de conquistas sociais, fatalmente

conduz a sociedade à consolidação da exclusão, o que, no caso brasileiro, combinado com

uma trajetória de descaso com as garantias sociais e com a falta de comprometimento com um

desenvolvimento capaz de incorporar a parcela menos favorecida da população, produz

resultados extremamente negativos e de difícil solução.

Com efeito, a par de o Brasil não ter vivenciado o Estado de Bem-estar Social, as

políticas de proteção previdenciária foram implantadas de forma corporativa, seletiva e

elitista, inicialmente restringindo o acesso a algumas categorias de trabalhadores urbanos com

contrato de trabalho registrado na carteira de trabalho, assumindo, assim, um limitado sistema

de integração social que permitiu o desenvolvimento da cidadania regulada .

Essa trajetória permite constatar que a realidade social contemporânea do Brasil é

reflexo da opção por um modelo de desenvolvimento baseado fundamentalmente no

crescimento econômico, originado no contexto da revolução industrial, o qual por muito

68

tempo foi considerado ideal para a concretização do fenômeno designado de

desenvolvimento. Superar a herança oriunda dessa opção e construir uma sociedade livre,

justa e solidária é superar o contraste entre os brasileiros incluídos e excluídos, entre os

brasileiros que comem e aqueles que passam fome, entre os brasileiros que participam do

mercado formal de trabalho garantindo proteção previdenciária, ainda que precária, e os

brasileiros que ainda lutam para ocupar um lugar neste mercado, enfim, trata-se da superação

de uma realidade que traduz a existência do brasileiro cidadão, sujeito de direitos e

obrigações, e do brasileiro que é sujeito apenas da luta para vencer a fome e a exclusão. Esta

batalha é o grande desafio imposto pelo século XXI à sociedade brasileira.

Enfim, descrever o desenvolvimento da concepção de proteção social dos indivíduos

pelo Estado, desde sua concepção mais remota até o momento do apogeu do Estado de Bem-

estar Social e da consolidação da idéia de Seguridade Social, especialmente na sua vertente

previdenciária foi o foco desse capítulo. Nessa perspectiva analisou-se, também, como esse

movimento se deu no Brasil, por meio da verificação do desenvolvimento do sistema de

proteção previdenciária aqui instalado.

Para o próximo capítulo a proposta repousa na análise da crise que a partir da década

de 1970 irá determinar a revisão e adequação do sistema de proteção social até então

desenvolvido.

69

2 PROTEÇÃO PREVIDENCIÁRIA NUM CENÁRIO DE CRISE DO ESTADO DE

BEM-ESTAR SOCIAL

A abordagem realizada neste capítulo tem o objetivo de verificar a crise que se instala

no centro do Estado a partir da década de 1970, bem como analisar os reflexos projetados pelo

neoliberalismo sobre as funções até então desempenhadas pelo Estado social e democrático de

Direito. Nessa linha, parte do estudo concentra-se na verificação da tendência de

mercantilização da proteção previdenciária e os possíveis efeitos oriundos desta proposta. Por

fim, enfatiza-se a abordagem de algumas conseqüências que a desestruturação do mercado de

trabalho provoca na previdência social.

2.1 O papel do Estado na perspectiva neoliberal

Depois de superar o liberalismo clássico e vivenciar um momento de glória e apogeu

no período posterior à Segunda Grande Guerra que marca o século XX, o consenso que gerou

o desenvolvimento, a consolidação e a expansão do Estado social enfrenta um período de

crise e retração que inicia na década de 1970 e estende-se até os dias atuais. Com efeito, tal

crise, resultado do inexpressivo crescimento econômico e da elevação dos índices

inflacionários registrados pelos Estados nacionais, põe fim à fase de ouro do capitalismo,

dando início à discussão a respeito dos problemas de financiamento do Estado de bem-estar

70

social, o que, conseqüentemente, determinou a fragilização do sistema de integração social

que vinha sendo adotado, ensejando a retomada da defesa dos ideais liberais na caracterização

do Estado.

Entre os vários fatores que contribuíram para a instalação da crise Delgado (2001, p.

77) afirma que

a brusca elevação dos preços do petróleo em 1973 é o fator exógeno que detona a crise armada desde os anos 60 pela presença de um quadro geral de sobreinvestimento, e diminuição da rentabilidade capitalista, por conta da elevação dos salários, diminuição da produtividade e esgotamento dos mercados para os bens duráveis de consumo.

Hayek (apud ANDERSON, 1995, p. 10), por sua vez, denuncia como ator principal

do processo de crise

o poder excessivo e nefasto dos sindicatos e, de maneira mais geral, do movimento operário, que havia corroído as bases de acumulação capitalista com suas pressões reivindicatórias sobre os salários e com sua pressão parasitária para que o Estado aumentasse cada vez mais os gastos sociais.

No campo da previdência social, segundo Delgado (2001, p. 73-79), o reflexo da crise

instalada é representado pelos ostensivos processos de desregulamentação e reformas,

visando, especialmente, à privatização do sistema.

A recessão econômica que pôs fim ao período de maior prosperidade do capitalismo

comprometeu de forma definitiva a manutenção e o avanço das estratégias de integração e

transformação social que, no pós-guerra, mediante a reestruturação e reforma do

capitalismo (HOBSBAWM, 1995, p. 264), permitiram a experiência de uma sociedade

capitalista menos desigual, forte no advento daquilo que Castel (2003, p. 346, grifo do autor)

denomina propriedade social . Como conseqüência, o Estado social ou Estado do bem-estar

71

social, que outrora, segundo Castel (p. 493), foi protagonista de uma poderosa sinergia entre

o crescimento econômico com seu corolário, o quase-pleno-emprego, e o desenvolvimento

dos direitos do trabalho e da proteção social ,

começa a perder espaço para uma nova onda de

idéias de inspiração liberal que busca a revisão dos rumos da economia e do papel do Estado

na promoção do desenvolvimento e do bem-estar social, tudo sob o argumento de que a vasta

regulação estatal adotada desde o término da Primeira Grande Guerra não foi capaz de manter

o capitalismo sob controle.

Nessa perspectiva, no decorrer da década de 1970, a doutrina neoliberal, cujo principal

expoente e representante é Friedrich August Von Hayek, assume importância e passa a

representar a alternativa e o modelo de oposição às idéias keynesianas e a promoção de

políticas sociais. Outros importantes doutrinadores também merecem crédito na produção da

base teórica do neoliberalismo, entre os quais Anderson (1995, p. 9-10) destaca especialmente

Ludwig Von Mises que, antes mesmo de Hayek, em 1922 já defendia a liberdade individual e

o livre mercado, bem como Milton Friedman e Michael Polanyi, que também desempenharam

importante papel no ataque ao modelo de Estado intervencionista e na defesa da liberdade

individual. A convicção desse grupo de estudiosos em defesa do neoliberalismo fica clara na

verificação ocorrida muito antes dos primeiros sinais de crise serem identificados. Hayek e

vários outros defensores da doutrina neoliberal fundaram, em 1947, a Sociedade de Mont

Pélerin que, segundo Anderson (p. 10), constituía uma espécie de franco-maçonaria

neoliberal e, a partir de então, empenharam-se cada vez mais na defesa do neoliberalismo e

no ataque ao Estado intervencionista idealizado por Keynes.

Outrossim, a aproximação entre o ideário neoliberal e as bases teóricas do liberalismo

clássico é evidenciada na literatura de Hayek, cuja obra mais celebre é O caminho da

72

servidão, datada de 1944. Para Malaguti (2002, p. 60, 61 e 66), nessa obra Hayek adere

claramente

aos ideais econômicos de Smith e à filosofia de Locke: liberdade de mercado e individualismo. [...] Sua pretensão maior é demonstrar que toda e qualquer tentativa de ajustamento econômico, ou regulação política das leis da oferta e da procura, deve ser entendida como uma intervenção indevida, colocando a economia, o bem-estar social e a riqueza das nações no mau caminho.

Sobre a alternativa neoliberal Hobsbawm (1995, p. 398, grifo do autor) refere que

a única alternativa oferecida era a propagada pela minoria de teólogos econômicos ultraliberais. Mesmo antes do crash, a minoria havia muito isolada de crentes do livre mercado irrestrito já começara seu ataque ao domínio dos Keynesianos e outros defensores da economia mista administrada e do pleno emprego. O zelo ideológico dos velhos defensores do individualismo era agora reforçado pela visível impotência e o fracasso de políticas econômicas ca

73

mundial se expandia, mas o mecanismo automático pelo qual essa expansão gerava empregos

para homens e mulheres que entravam no mercado de trabalho sem qualificações especiais

estava visivelmente desabando.

Nesse contexto extremamente problemático a proposta neoliberal, que Anderson

(1995, p. 9) traduz como um ataque apaixonado contra qualquer limitação dos mecanismos

de mercado por parte do Estado, denunciadas como uma ameaça letal à liberdade, não

somente econômica, mas também política , apresenta-se como alternativa capaz de resolver a

crise em questão30. Para tanto, denuncia que os gastos do Estado com a promoção de garantias

sociais, a excessiva intromissão estatal na economia, especialmente sobre os preços, salários,

investimentos e subsídios, e a vasta regulamentação do mercado de trabalho são alguns dos

vilões do colapso enfrentado pelas economias capitalistas. Nesse sentido, Proni (1997, p. 26)

refere que as teses neoliberais

condenam a ingerência do Estado no funcionamento da economia, suposta responsável pelas distorções nas decisões de investimento e nas expectativas dos agentes

distorções estas que precisariam ser corrigidas, a começar por um enxugamento do setor público e por uma liberalização dos mercados (internos e externos). A liberalização implicaria a desregulamentação de mercados, ou seja, o abandono de regras que cerceavam o livre funcionamento da economia.

Conforme refere Esping-Andersen (1991, p. 85-86), o neo-liberalismo contemporâ-

neo é quase um eco da economia política liberal clássica , a qual defendia que [...] o

caminho para a igualdade e a prosperidade deveria ser pavimentado com o máximo de

mercados livres e o mínimo de interferência estatal. Da mesma forma, para a visão

neoliberal, segundo Castel (2003, p. 487) também não há espaço para um Estado

30 Depois da experiência-piloto realizada no Chile, durante a ditadura de Pinochet, a Inglaterra foi a pioneira, entre os países de capitalismo avançado, na aplicação prática da proposta neoliberal, ocorrida em 1979, durante o governo Thatcher. Em seguida, em 1980, foi a vez de o governo Reagan nos Estados Unidos adotar o modelo neoliberal, que no final dos anos 80 transforma-se na ideologia dominante do mundo capitalista, desestruturando o modelo keynesiano de bem estar (ANDERSON, 1995, p. 11- 20) .

74

intervencionista que atue como ator econômico na busca da construção de uma

correspondência entre objetivos econômicos, objetivos políticos e objetivos sociais. Para

Anderson (1995, p. 11-13) tal perspectiva defende que a superação da crise exige a conquista

de estabilidade monetária, que impõe,

75

a livre concorrência mercantil deve resolver, espontânea e eficazmente, os problemas econômicos e sociais relevantes: alocação eficiente dos recursos, distribuição de rendimentos, condições de trabalho, currículos das escolas e universidades, taxa de natalidade, qualidade do meio ambiente, etc. Logo, resta apenas ao Estado (ou aos organismos de decisão coletiva) zelar pelas boas condições de funcionamento do mercado: manutenção da ordem, elaboração de leis de proteção à propriedade privada, proteção às liberdades de expressão e de pensamento, carceragem, defesa das fronteiras contra inimigos externos etc.

Nesse ponto, contudo, é importante observar que embora a teoria neoliberal

apresentasse extraordinária capacidade de convencimento, sedução e imposição, nem todos os

países adotaram a proposta neoliberal de Estado mínimo na íntegra e, segundo Pochmann

(2001, p. 16),

a reavaliação do papel do Estado e a aprovação das reformas no setor público nas economias avançadas ocorreram nas mais variadas formas, diferentemente do que propunham os defensores do Estado Mínimo e sem levar, necessariamente, ao desmantelamento do aparato estatal. Podem ser destacadas, por exemplo, novas ações convergentes para o aumento da descentralização nas atribuições de competências operacionais do Estado, com a introdução de mecanismos de mercado e competição administrada, através da privatização de segmentos estatais em setores produtivos.

Assumindo uma perspectiva que, segundo Faleiros (2000, p. 187), propõe menos

Estado e mais mercado , o ideário neoliberal promete libertar a economia para esta

reencontrar autonomia de ação, sob o argumento de que a diminuição da intervenção do

Estado no mercado seja capaz de solucionar os desequilíbrios causados pela crise econômica

no campo social. Se por um lado, contudo, a solução apresentada pelos neoliberais é

fundamentada na readequação do papel e das funções atribuídas ao Estado e, nessa

perspectiva, se defende menos Estado , por outro, reconhece a necessidade da presença do

Estado, mas de um Estado que tem sua atuação limitada e submetida às regras econômicas.

Nesse sentido, segundo Malaguti (2002, p. 59-64), reserva-se ao Estado a atuação em áreas

que não despertariam o interesse da iniciativa privada, bem como a competência para a

elaboração do regulamento legal que permita a efetivação do desenvolvimento sob o prisma

76

da liberdade econômica e da concorrência.

Nesse sentido, reconhecendo que a necessidade da atuação estatal extrapola os limites

da manutenção da lei e da ordem, Hayek (1983, p. 313) afirma:

Embora o argumento de que o Estado não deveria em caso algum cuidar de áreas não vinculadas à manutenção da lei e da ordem possa parecer lógico, enquanto concebemos o Estado exclusivamente como aparato coercitivo, devemos reconhecer que, como uma agência de serviços, o Estado pode auxiliar, sem causar prejuízos, na consecução de fins desejáveis que não poderiam talvez ser alcançados de outra forma.

Há de se assinalar, todavia, que, dentro desse novo posicionamento proposto tanto

para o Estado quanto para o mercado, os teóricos do neoliberalismo admitem ser limitada a

competência da atuação do mercado na esfera social; contudo, fundamentam que as

desigualdades produzidas nesse sistema, por não serem discriminatórias ou corporativistas, já

que decorrem da diferença de oportunidades inerentes ao sistema de livre concorrência, são

capazes de oportunizar uma regulação mais eficiente que aquela oriunda da regulação

promovida pelo Estado de bem-estar social. Para Rosanvallon (1997, p. 68-69), a crítica ao

Estado intervencionista e protetor parte da admissão de que as desigualdades oriundas do

sistema de matriz liberal são, nesse sentido, justas e até mesmo desejáveis, enquanto as

políticas distributivas do Estado de bem-estar social, especialmente na área previdenciária,

são tidas como práticas discriminatórias que contrariam e impedem a construção de uma

sociedade livre31, conforme almejam os liberais.

Em que pese o modelo neoliberal ter sido amplamente admitido, aplicado e adaptado

para diferentes realidades capitalistas, seu receituário não foi capaz de evitar a instalação do

31 Nesse sentido, na defesa da liberdade individual e do livre mercado Hayek (1983, p.315) afirma que o Estado de Bem-estar social [...] está fadado a regredir ao socialismo e a seus métodos coercitivos e essencialmente arbitrários.

77

novo período de depressão econômica iniciado no final dos anos 80 e estendido pela década

de 90 do século passado. As projeções idealizadas pelos neoliberais não resultaram, ao menos

em sua totalidade, no êxito desejado. Para Anderson (1995, p. 14-16), ainda que o

neoliberalismo tenha sido vitorioso no cumprimento dos postulados que buscavam a

diminuição do processo de inflação, o aumento da taxa de desemprego, a limitação dos

salários (amparada na criação do exército de reserva ) e a instituição de reformas fiscais

favoráveis a setores e classes privilegiadas, o crescimento econômico, principal resultado que

deveria advir das medidas neoliberais, não foi alcançado32. Segundo o autor, essa constatação

é justificada pelo clima favorável desenvolvido em favor do capital especulativo, em

detrimento dos investimentos no setor produtivo, aliado ao aumento das despesas estatais com

os trabalhadores desempregados e ao aumento do número de aposentados, fatores estes que

impediram a contenção dos gastos na área social.

Como refere Santos (2001, p. 87-88) trata-se de um período histórico do capitalismo

em que

o princípio do mercado adquiriu pujança sem precedentes, e tanto que extravasou do econômico e procurou colonizar tanto o princípio do Estado, como o princípio da comunidade

um processo levado ao extremo pelo credo neoliberal. No plano econômico os desenvolvimentos mais dramáticos são os seguintes: o crescimento explosivo do mercado mundial, propulsionado por um novo agente criado à sua medida

as empresas multinacionais , torna possível contornar, se não mesmo neutralizar, a capacidade de regulação nacional da economia; os mecanismos corporativos de regulação dos conflitos entre capital e trabalho, estabelecidos a nível nacional no período anterior, enfraquecem e a relação salarial torna-se mais precária, assumindo formas que, na aparência pelo menos, representam um certo regresso ao período do capitalismo liberal; a flexibilização e a automatização dos processos produtivos, combinadas com o embaratecimento dos transportes, permitem a industrialização dependente do terceiro mundo e destroem a configuração espacial do aparelho produtivo nos países centrais com a descaracterização das regiões, a emergência dos

32 Sobre esse dado Pereira (2002, p. 37), refere: estudos da Organização para Cooperação do Desenvolvimento Econômico (OCDE) (apud Navarro,1998) revelam que as taxas de crescimento econômico dos anos 1980, sob a égide neoliberal, foram inferiores às dos anos 1960, da era Keynesiana, e que os anos 1990, ainda regidos pelo ideário neoliberal, apresentam taxas de crescimento econômico inferior às dos anos 1970.

78

novos dinamismos locais, a ruralização da indústria, a desindustrialização, a subcontratação internacional, etc., etc.

Neste quadro, o Estado acumula progressivas perdas e retrocessos, mostrando-se cada

vez menos operante e mais submisso às regras impostas pelo mercado, tornando-se refém das

políticas econômicas ditadas pelo capital internacional. Sob este aspecto Santos (2001, p. 88)

chama a atenção para a constatação de que o Estado nacional parece ter perdido em parte a

capacidade e em parte a vontade política para continuar a regular as esferas da produção

(privatizações, desregulação da economia) e da reprodução social (retração das políticas

sociais, crise do Estado-Providência).

Nesse cenário a concepção social de Estado é fortemente abalada, pois a ortodoxia do

mercado livre caracteriza as políticas distributivas e a solidariedade como fatores negativos e

desprezíveis, que afrontam a liberdade dos indivíduos e impedem a concretização dos

melhores benefícios que o capitalismo pode produzir. O compromisso social assumido pelo

Estado é severamente fragilizado em nome do capital e da liberdade individual.

As novas regras impostas pelo modelo que postula a minimização do Estado e a

liberalização do mercado, privilegiando o individualismo e o capital às expensas da

solidariedade e da dignidade humana por meio da supressão ou flexibilização dos direitos

econômicos e sociais, evidenciam a consolidação e o agravamento do processo de exclusão e

fragmentação social. Nesse sentido Kliksberg (2002, p. 83) afirma que

as aproximações centradas numa visão mecanicista, a qual remete a solução dos agudos problemas sociais vivenciados neste mundo para um futuro imaginário, construído através de um suposto derrame do crescimento, não tiveram constatação empírica nos fatos. Pelo contrário, conduziram a uma marginalização sistemática da política e da gestão social, que contribuiu para o agravamento dos problemas.

79

Tal quadro demonstra que as medidas restritivas impostas pelo modelo neoliberal

conduzem a humanidade para o caminho inverso dos ideais de igualdade e de solidariedade

entre os homens, rompendo com o processo de integração social que, em certo momento,

permitiu caracterizar a sociedade moderna como uma organização voltada para a realização

de um mundo melhor. Com relação a este cenário Hobsbawm (1995, p. 555) questiona:

quem, a não ser a autoridade pública, iria e poderia assegurar um mínimo de renda e bem-estar social para todos? Quem poderia contrabalançar as tendências à desigualdade tão impressionantemente visíveis nas décadas de crise? A julgar pela experiência das décadas de 1970 e 1980, não seria o livre mercado. Se essas décadas provaram alguma coisa, foi que o grande problema político do mundo, e certamente do mundo desenvolvido, não era como multiplicar a riqueza das nações, mas como distribuí-la em benefícios de seus habitantes.

A reconciliação da sociedade com o fio condutor da integração social, não pode,

contudo, ser vista como algo inatingível, mas, segundo Wanderley (2004, p. 140), como uma

possibilidade cuja realização depende da promoção de um novo modelo de desenvolvimento

que integre o Estado, a sociedade e o mercado.

Castel (2003, p. 610, grifo do autor) conclui sua obra sobre a questão social referindo

que a incerteza dos tempos parece exigir não é menos Estado

salvo para se entregar completamente às leis

do mercado. Também não é, sem dúvida, mais Estado

salvo para querer reconstruir à força o edifício do início da década de 70, definitivamente minado pela decomposição dos antigos coletivos e pelo crescimento do individualismo de massa. O recurso é um Estado estrategista que estenda amplamente suas intervenções para acompanhar esse processo de individualização, desarmar seus pontos de tensão, evitar suas rupturas e reconciliar os que caíram aquém da linha de flutuação. Um Estado até mesmo protetor porque, numa sociedade hiperdiversificada e corroída pelo individualismo negativo, não há coesão social sem proteção social. Mas esse Estado deveria ajustar o melhor possível suas intervenções, acompanhando as nervuras do processo de individualização.

Isso tudo, ao mesmo tempo permite evidenciar a dificuldade que as tarefas futuras, as

quais circundam a relação entre Estado e sociedade reservam; também faz crer na

80

possibilidade de mudança rumo à construção de uma sociedade reconciliada com o ser

humano e que desvende novas formas de solidariedade e inclusão social.

2.2 A mercantilização da proteção social previdenciária

O desequilíbrio da parceria entre política social e política econômica, que por longos

anos possibilitou um período de crescimento econômico e integração social, atinge

especialmente o núcleo das medidas destinadas à proteção social e, frente a este quadro, a

capacidade das medidas de proteção previdenciária produzirem justa redistribuição de renda e

estímulo econômico passa a ser questionada e severamente criticada pela corrente neoliberal.

A adequação às exigências econômicas e financeiras do mercado desenhado pelo novo

capitalismo determinou a relativização do Estado de bem-estar social e, como conseqüência,

impôs a adoção de estratégias baseadas em critérios individualistas, em privatizações, e no

abandono da solidariedade. Nessa medida, para Kuntz (2002, p. 9-19) o Estado deixa de ser

prestador de obrigações públicas, as quais são transformadas em negócios privados; e o

indivíduo, outrora titular de direitos, transforma-se em consumidor de serviços empresariais,

cliente de uma prestação, sujeito às regras e condições determinadas pelo mercado. Essa

concepção faz com que direitos sociais fundamentais como saúde, educação e previdência se

igualem aos direitos patrimoniais e, dessa forma, sejam vinculados à lógica da relação

mercantil.

Kuntz (2002, p. 15-19) refere ainda que a ausência ou a insuficiência do Estado

compromete a prestação do serviço e, conseqüentemente, a função prática dos direitos formais

da cidadania, os quais são transformados em objeto de consumo, cuja obtenção depende da

81

capacidade de pagamento do usuário. As conseqüências danosas deste distanciamento ou até

mesmo da ausência do Estado na prestação de obrigações que antes eram públicas, atingem

mais drasticamente e com maior intensidade às camadas menos favorecidas da população que,

por absoluta carência de recursos, terá maior dificuldade para assumir a condição de

consumidor destes serviços.

Diante dessa realidade o Estado assume nova postura e, conseqüentemente, o consenso

em torno da idéia de proteção social previdenciária promovida pelo Estado, por meio do

desenvolvimento de um sistema público e compulsório, é seriamente abalado, proporcionando

abertura para a proposta neoliberal de reordenação do sistema de previdência social, que

defende a retirada do Estado e a abertura para a atuação da iniciativa privada, instituindo

assim a economia de mercado na promoção da proteção social do indivíduo.

Nessa linha, ao tratar da previdência social, Hayek (1983, p. 346) defende que a

admissão da intervenção estatal deve ser rigorosamente limitada à proteção da miséria

extrema, pois nesta ação o Estado estaria atuando em favor do desejo das pessoas de

proteger-se contra as conseqüências da miséria extrema do seu próximo. Afirma, ainda, que

o grande problema do modelo de previdência social obrigatório desenvolvido pelo Estado de

bem-estar social está no fato de o mesmo ter-se transformado num mecanismo compulsório de

redistribuição de renda que, em nome de um falacioso princípio de justiça social33, permitiu o

desenvolvimento de um sistema capaz de operar transferência de renda de um grupo de

indivíduos para outro, conforme melhor lhe interessar e as circunstâncias o permitirem,

33 Sobre o entendimento defendido por Hayek na obra Direito, Legislação e Liberdade, a respeito do reconhecimento da justiça social, Bedin (1998, p. 94) sintetiza que para Hayek justiça é justiça formal (observação de regras de conduta justa) e justiça social e ordem de mercado ou catalaxia são incompatíveis, pois a justiça social exige a intervenção do estado no mercado e, com isso, argumenta o autor, há a destruição do mesmo e, como conseqüência, a construção do caminho da servidão.

82

afrontando a liberdade individual do cidadão. Hayek (p. 350) chega afirmar que a

redistribuição de renda operada pela previdência pública e obrigatória permite constar que

não é uma maioria de contribuintes que determina o que se deve conceder à minoria menos

afortunada, mas a maioria de beneficiários que decide o que arrancar de uma minoria mais

rica.

Para Hayek (p. 370), contudo, a adoção do sistema público de previdência acabou

gerando um monopólio governamental dotado de poderes coercitivos e discricionários, que

agride a liberdade do indivíduo e afasta a atuação da iniciativa privada no setor. Nesse

sentido, em defesa da estratégia que prega o fim do modelo de Estado interventor, o autor

(1983, p. 370), citando frase de Joseph Wood Krutch, escreve: Já se disse com propriedade

que, se antes sofríamos com os males sociais, agora sofremos com os remédios para eles

criados. E acrescenta que, a diferença é que, enquanto anteriormente os males sociais

estavam desaparecendo aos poucos com o crescimento da riqueza, os remédios que

introduzimos nos últimos tempos começam a ameaçar a continuidade desse crescimento do

qual depende todo o progresso futuro. (p. 370).

Sobre este contexto Hobsbawm (1995, p. 100) tece importante observação ao chamar a

atenção para o fato de que assim como os neoliberais atribuem a maior parte da

responsabilidade pela crise instalada a partir da década de 1970 à expansão e ao

desenvolvimento do Estado social, pode-se também afirmar que o impedimento da reação

explosiva de movimentos populares à depressão do início dos anos 80 foi justamente a

existência de competentes sistemas de proteção social. A existência destes mecanismos

impediu que a agitação popular tomasse as mesmas proporções da grande depressão dos anos

30.

83

Na perspectiva individualista defendida por Hayek (1983, p. 347-357), a atuação da

iniciativa privada, por meio das operadoras de seguro, além de garantir a liberdade de escolha

por parte do beneficiário, seria capaz de gerar um retorno individual muito mais vantajoso que

aquele oferecido pelo Estado. A compreensão do autor deixa claro que entre os objetivos da

teoria neoliberal não figura a reforma e a adequação dos pontos de tensão da previdência

social pública e obrigatória. A estratégia neoliberal propõe medidas a fim de determinar a

extinção da previdência social pública, organizada sob o sistema de repartição de receitas, o

qual tem na solidariedade entre gerações a sua base de sustentação, e o Estado como gestor.

Como sucedâneo desse sistema baseado na repartição de receitas a mesma corrente teórica

defende a implantação do sistema de capitalização individual e a substituição da atuação

estatal pela atuação da iniciativa privada.

No que diz respeito à organização da previdência social sob a forma de repartição de

receitas, segundo Vianna (2002, p. 186), quanto ao modo de alocação dos recursos obtidos, o

sistema previdenciário pode ser organizado sob o regime de repartição, em que todas as

receitas obtidas num determinado período vão para um fundo único e garantem o pagamento

dos benefícios em manutenção naquele período; ou sob o regime de capitalização, em que

cada indivíduo possui uma conta individualizada que acumulará as reservas necessárias para o

pagamento de benefícios futuros para o titular da conta.

Usando, contudo, como escudo, a defesa da liberdade individual em detrimento da

coerção estatal e prometendo a obtenção de melhores resultados para os participantes do

sistema, o neoliberalismo aponta a privatização do sistema previdenciário como uma medida

tecnicamente necessária e altamente vantajosa. Acenando com a promessa de diminuição do

nível de despesas, com o que seria possível garantir maior competitividade das empresas e dos

84

países, bem como, prometendo melhores rendimentos individuais, justamente no momento

histórico em que se passa a duvidar da competência do Estado na gestão das questões sociais

e econômicas e se tem o valor da igualdade e da solidariedade abalado pela nova postura

individualista, a tese neoliberal encontra terreno fértil para o seu desenvolvimento. Isso tudo

num momento em que, para Draibe e Henrique (1988, p. 55), parece ter sido definitivamente

abalado o consenso quanto à possibilidade de se assegurar o crescimento econômico

conjugado com a tentativa de contra-restar à tendência à desigualdade e injustiças sociais

através de transferências de renda e gastos de governo.

Na defesa da previdência privada e do regime de capitalização são prometidos

melhores resultados individuais sem, contudo, segundo Costa (2001, p. 44), alertar para o

risco que envolve este sistema, especialmente quando as administradoras entram em

processo falimentar, e as contribuições jamais são resgatadas, ou quando as oscilações do

mercado terminam por fulminar as expectativas dos trabalhadores-poupadores, dados os

baixos níveis de majoração de suas aplicações.

Outrossim, sobre a acolhida da tese que substitui a solidariedade social pelo

individualismo do mercado, Hobsbawm (1995, p. 279-280) lembra que isso ocorreu num

momento histórico em que a geração adulta era formada por indivíduos que não tinham

sofrido as conseqüências do desemprego em massa e outros percalços do período entre

guerras.

È nesse cenário que as medidas de corte liberal apresentam-se como estratégias

indispensáveis à adequação das políticas sociais e econômicas à realidade, especialmente no

que diz respeito à crise econômica e seu principal desdobramento: a crise de financiamento do

85

welfare state ou dos direitos sociais. Apontando a proteção previdenciária estatal como

medida ineficaz, pois restringe a liberdade individual e perturba a atividade e a concorrência

privada, Friedman (apud DRAIBE; HENRIQUE, 1988, p. 74-75) aponta como as

conseqüências mais desastrosas desse sistema: a inadequada e perversa transferência de

renda promovida pelo sistema; a ofensa à liberdade individual de escolha, amparada no

monopólio estatal que atua no segmento; a perda da liberdade de alocação dos recursos

individuais, frente à compulsoriedade do sistema público; a tendência de transferir a

responsabilidade pelas condições de sobrevivência das pessoas mais velhas ao Estado,

desincumbindo a família dessa tarefa. O autor conclui afirmando, ainda, que as conseqüências

do financiamento dos gastos sociais pelo Estado são a ampliação do déficit público, inflação,

redução da poupança privada, desestímulo ao trabalho e a concorrência intercapitalista, com a

conseqüente diminuição da produtividade, destruição da família, desestímulo ao estudo,

formação de gangues e criminalização etc.

Diante disso, os neoliberais proclamam que é chegada a hora de o Estado outorgar a

competência da gestão previdenciária para a iniciativa privada, que, segundo Faleiros (2000,

p. 196), vê na privatização uma oportunidade de ampliar os lucros e o campo de ação do

capital privado. Nesse sentido o campo previdenciário é muito visado e representa um nicho

de mercado altamente atrativo para a iniciativa privada, especialmente por permitir a captação

de recursos para financiar grandes investimentos do capital privado. A partir da verificação

dos motivos que fundamentam o interesse de atuação do setor privado na área previdenciária

é possível compreender também o motivo pelo qual seu foco de ação é preferencialmente

direcionado para a parcela da população que detém um nível salarial elevado, pois nesse

segmento da população encontram-se os indivíduos que detêm maior capacidade de

disposição de renda, maior nível de escolaridade e, conseqüentemente, de empregabilidade e

86

menor índice de inatividade por invalidez decorrente de atividade laboral. Trata-se, em

resumo, da aplicação da estratégia de mercado no setor da proteção individual, pois, ou a

iniciativa privada aplica seus postulados ao segmento previdenciário, ou estará impedida de

atuar no setor pela dissociação deste com o resultado responsável pela manutenção do

mercado em ação, qual seja, o lucro.

Isso tudo permite compreender porque a análise da perspectiva de proteção

previdenciária não pode se esgotar na simples verificação da maior eficácia e eficiência deste

ou daquele sistema. Em que pese reconhecer-se a necessidade e os méritos do mercado em

vários segmentos, no campo dos direitos sociais, mais especificamente na seara

previdenciária, o mercado não é o melhor condutor.

A opção pela proteção social do indivíduo nas situações de perda da capacidade

individual de sobrevivência digna, demonstra uma opção política34 integrante de uma

estratégia que ultrapassa os limites da atuação do mercado e da iniciativa privada. Trata-se de

uma opção que rompe com a perspectiva individualista de lucro e acumulação para permitir a

construção de um ideal de proteção universal, solidário e redistributivo. A realização desse

ideal, contudo, não pode ser medida exclusivamente em números, em nível de retorno sobre o

capital investido ou em lucro pecuniário. Antes de tudo, precisa ser medida pelo grau de

inclusão social e de redução da desigualdade que é capaz de gerar. Se as conseqüências

positivas advindas dessa forma de inclusão deixarem de ser consideradas, como propõem os

neoliberais, a manutenção da previdência pública, obrigatória e solidária será tarefa de difícil

e remota concretização.

34 Assim como a instituição do sistema de proteção social previdenciária pelo Estado também foi uma opção política da época.

87

Os teóricos do neoliberalismo esforçaram-se na defesa da tese que prega a existência

de um modelo-padrão para a solução dos problemas contemporâneos, embora, a realidade

demonstre não existir uma fórmula única capaz de equacionar todos os males que afligem a

sociedade atual. Antes de qualquer coisa, a heterogeneidade das realidades nacionais

apresenta diagnósticos e conclusões carentes de soluções e respostas diversas, que levem em

consideração particularidades do campo social, econômico, político, cultural, entre outras e,

especialmente, envolvam a sociedade no debate e na tomada de decisões. Nestes termos,

quanto à área previdenciária, qualquer proposta de revisão deve ser subordinada á análise do

nível de inclusão e universalização proporcionado pelo sistema em vigor, caso contrário, no

lugar da adequação a uma nova realidade verificar-se-á a imposição de um modelo que parte

da generalização para atender aos fins específicos do mercado.

Para Pochmann (2002, p. 184) a generalização defendida pelo modelo neoliberal pode

ser constatada nas diretrizes traçadas pelo conjunto abrangente de medidas aplicadas de

maneira padronizada nos países periféricos, por meio de políticas macroeconômicas de

estabilização monetária e de reformas estruturais liberalizantes que compõe o chamado

Consenso de Washington. Entre as medidas que o referido consenso aponta como

necessárias para a amenização do déficit público figura a reforma da previdência social,

mediante a adoção do sistema de capitalização e privatização. Em matéria de proteção social

previdenciária, segundo Pereira Netto (2002, p. 47), o exemplo que o receituário neoliberal

adota como ideal a ser seguido, especialmente pelos países da América latina, é o modelo

adotado pelo governo do Chile que, em 1981, inaugurando a aplicação prática das medidas

neoliberais, privatizou seu sistema previdenciário.

88

No Brasil, o caráter público da previdência social permanece presente. As inúmeras

reformas do sistema previdenciário nacional, embora tenham determinado profundas

alterações, não chegaram a concretizar a exigência do Fundo Monetário Internacional e do

Consenso de Washington de privatização do sistema.

Ainda que se considere equivocada e inadequada a condução que a proposta neoliberal

tece para as políticas sociais, especialmente para aquelas de caráter previdenciário, as novas

condições econômicas, políticas, científicas, culturais e sociais que envolvem o mundo

contemporâneo inevitavelmente refletem na previdência social, provocando conseqüências

que exigem a reflexão sobre o modelo atual, a fim de que se opere a adequação necessária à

não-interrupção da trajetória de inclusão social até aqui percorrida. Nesse sentido o desafio

atual está em conduzir o processo de adequação sem, contudo, retroceder na conquista dos

direitos sociais que permitiram ao século XX protagonizar a concretização da cidadania.

Com efeito, a realidade se impõe e exige, segundo Vianna (2002, p. 183), a

consideração de novos elementos na projeção da proteção social do indivíduo. Proteção social

esta que é hoje desafiada a contornar, entre tantas outras questões, a realidade da transição

demográfica, traduzida na queda da taxa de natalidade e no aumento da expectativa de vida do

ser humano; a instabilidade dos mercados, cada vez mais internacionalizados; as

conseqüências que a reestruturação produtiva opera no mundo do trabalho, especialmente

relacionada ao desemprego e às novas formas de ocupação. Enfim, a toda uma gama de

conseqüências que a nova realidade econômica impõe, não apenas ao avanço do padrão de

integração social conquistado, mas também a sua manutenção.

89

Denunciando o mercado como agente destituído de capacidade para responder

satisfatoriamente aos problemas da efetivação dos direitos da cidadania Polanyi ( a

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90

2.3 Os reflexos que a desestruturação do mercado de trabalho provoca na previdência

social

As alterações da economia mundial, a política econômica de base neoliberal, a

globalização, as novas tecnologias, a acirrada competitividade, enfim, as diferentes variáveis

que sacudiram a economia mundial e, segundo Busnello (2000, p. 11-21), colocaram em crise

o modelo de desenvolvimento econômico e social que marcou a era de ouro do capitalismo,

determinam profundas alterações na estrutura produtiva da sociedade, todas direcionadas ao

cumprimento da meta que visa flexibilizar a utilização do capital e do trabalho, tendo em

vista, especialmente, a redução de custos de produção.

Isso tudo, aliado à diminuição das funções do Estado, reflete de forma extremamente

negativa no campo das políticas sociais, pois as inovações decorrentes das exigências

econômicas são traduzidas na operacionalização de uma produção mais flexível, impondo, ao

mesmo tempo, a utilização de um número cada vez menor de trabalhadores, a precarização

das relações de trabalho (por exemplo pela terceirização) e a conseqüente flexibilização e

desregulamentação dos direitos do trabalhador35. Isso tudo acaba fomentando o

desenvolvimento de um grande contingente de indivíduos excluídos, que permanecem à

margem de qualquer projeto de proteção, inclusão ou desenvolvimento36. O lugar antes

ocupado por um projeto de bem-estar social cede espaço para um Estado especialmente

35 Para Süssekind (2000, p. 209-210) a desregulamentação retira a proteção do Estado ao Trabalhador, permitindo que a autonomia privada, individual ou coletiva regule as condições de trabalho e os direitos e obrigações advindos da relação de emprego. Já a flexibilização pressupõe a intervenção estatal, ainda que básica, com normas gerais abaixo das quais não se pode conceber a vida do trabalhador com dignidade. 36 Entre as alterações da legislação trabalhista brasileira que indicam a tendência de flexibilização do Direito do Trabalho pode-se mencionar: a previsão de participação dos trabalhadores nos lucros ou resultados da empresa, sem a constituição de qualquer encargo trabalhista ou previdenciário sobre esta parcela; a generalização do contrato a prazo, nos termos da Lei nº 9.601/98; a instituição do sistema de compensação de jornada; a instituição da jornada parcial não superior a 25 horas semanais, com a redução proporcional dos direitos de remuneração e férias, entre tantas outras.

92

O sucesso deste mecanismo de proteção depende em grande medida do nível de

ocupação dos trabalhadores pelo mercado. Com efeito, considerando que é a ocupação do

trabalhador pelo mercado de trabalho que garante a sua retribuição pecuniária, e considerando

o sistema público de previdência social, majoritariamente desenvolvido a partir do modelo

contributivo instalado na sociedade salarial, a ocupação do trabalhador é que vai garantir a

realização da contribuição e a conseqüente proteção advinda deste sistema.

No Brasil, a previdência pública possui caráter contributivo e exige filiação

obrigatória. Por filiação obrigatória entende-se a imposição legal de que todo o trabalhador,

ou seja, todo sujeito economicamente ativo, independentemente do tipo de atividade, do grau

de especialização ou do segmento ao qual pertença, seja servidor público, trabalhador da

iniciativa privada ou a esses equiparado, deve, obrigatoriamente, filiar-se à previdência social

e, a partir de então, realizar contribuição para o regime previdenciário ao qual pertença. As

contribuições devidas pelos próprios trabalhadores incidem sobre o salário-de-contribuição

que corresponde, genericamente, à remuneração que o trabalhador recebe como

contraprestação ao seu trabalho.

O modelo brasileiro exige contribuição por parte do trabalhador, o qual passa a ser

designado de segurado da previdência social. Os aportes mensais realizados pelo trabalhador

garantem-lhe proteção social previdenciária, correspondente à cobertura de uma gama de

riscos sociais37. Tanto nesse aspecto como no sistema de financiamento da previdência

brasileira em geral reside um ponto de estrangulamento e de fragilidade, pois sempre que o

trabalhador deixar de exercer uma ocupação no mercado de trabalho ou passar a exercer uma

37 Nos termos do artigo 201 da Constituição Federal de 1988 são riscos cobertos pela previdência social: doença, invalidez, morte, idade avançada, proteção à maternidade, proteção ao desemprego involuntário, salário-família e auxílio-reclusão.

93

ocupação com baixa retribuição, seja formal ou informal, a conseqüência, na grande maioria

das vezes, é a interrupção das contribuições para a previdência social. Com isso, passado um

certo tempo, variável de três a trinta e seis meses, o trabalhador perde sua condição de

segurado e deixa de ter cobertura para os riscos sociais relacionados com a perda da

capacidade laborativa.

No caso brasileiro esse processo é, ainda, agravado por questões relacionadas à própria

eficácia do sistema. Com efeito, segundo Pochmann (1995, p. 231), se pela análise

quantitativa a prestação de serviços e benefícios sociais pode ser considerada suficiente e

formalmente bem organizada, quanto à eficácia estas prestações não atingem índices

satisfatórios38. Nesse sentido nota-se que o Brasil não conta com um eficiente e qualificado

sistema de proteção social; verifica-se, especialmente no campo da proteção social

previdenciária, a existência formal de uma ampla rede de proteção que, na prática, gera

benefícios de baixa qualidade, de baixo valor e incapaz de atingir a grande maioria da

população, impedindo que se desenvolva aqui resultado similar àquele atingido pelos Estados

de bem-estar social. Isso tudo, somado a um panorama de desestruturação do mercado de

trabalho, resulta na constatação de um degradante quadro social.

O sistema previdenciário é, em verdade, o resultado de uma cadeia de ações

interligadas e previamente estabelecidas, que visam à garantia da dignidade do trabalhador

quando a adversidade se impõe e retira do indivíduo a capacidade individual de reprodução da

sua força de trabalho, seja em virtude de um problema de saúde, da idade avançada ou outro

acontecimento que abale sensivelmente a sua subsistência e de sua família. Dessa forma, a

38 Entre os benefícios e serviços sociais formalmente previstos na legislação brasileira encontra-se proteção à saúde, aos necessitados, à maternidade, à criança, ao idoso, à invalidez, programas habitacionais, educacionais, entre tantos outros.

94

partir do momento no qual o nível de ocupação da classe trabalhadora e a forma como se dá

essa ocupação passa a sofrer restrições e alterações que extrapolam medida aceitável, o

sistema de inclusão pensado pela via da previdência social passa a enfrentar um cenário de

crise e de retrocesso.

As condições advindas da realidade econômica, das configurações políticas, sociais,

culturais e científicas do mundo contemporâneo evidenciam a ruptura da trajetória de inclusão

solidária desenvolvida pelo Estado social no momento do apogeu do ideal de bem-estar

social. No mundo do trabalho e, conseqüentemente, da previdência social, essa ruptura vem

determinando a configuração de um trágico processo de fragilização e flexibilização, bem

como impondo uma realidade de exclusão e abandono do indivíduo.

O grau de precarização39 instalado no mercado de trabalho afeta direta e decisivamente

a possibilidade de ampliação e, inclusive, manutenção do sistema de proteção social

previdenciária. Entre tantas conseqüências advindas do novo modelo econômico, a crise

instalada no mundo do trabalho está entre aquelas capazes de produzir as mais danosas

conseqüências para o indivíduo, uma vez que é capaz de fulminar não apenas instituições e

mecanismos de proteção, mas também a mais importante fonte de manutenção do ser humano

no contexto da sociedade capitalista, qual seja, a possibilidade de uma digna ocupação

laboral. No Brasil observa-se cada vez mais um número expressivamente menor de

trabalhadores exercendo atividade sob a proteção da regras trabalhistas reunidas na

39 Adotando a lição de Pochmann (2002, p. 52) a utilização do termo precarização pretende [...] enunciar a redução na capacidade de geração de novos empregos regulares e regulamentados, a destruição de parte das ocupações formais existentes, a diminuição do poder de compra dos salários e a ampliação da subutilização da força de trabalho.

95

Consolidação das Leis do Trabalho. Em contrapartida, o setor informal40 ganha cada vez mais

força, multiplicando o número de trabalhadores que encontram na informalidade a única saída

para garantir a subsistência.

É justamente no setor informal que se encontra o maior contingente de trabalhadores

brasileiros sem qualquer proteção previdenciária, por falta de conhecimento, por falta de

consciência sobre a importância desta proteção, por opção ou insuficiência financeira para

suportar uma contribuição mensal; a qual atualmente é de 20% sobre o valor da remuneração

mensal do trabalhador. Outrossim, a falta, bem como a ineficiência dos mecanismos de

fiscalização, embora não desonerem a responsabilização do Estado pela inexistência de um

programa de publicização e inclusão dos trabalhadores que permanecem à margem desta

forma de proteção, são fatores colaboradores para a perpetuação dessa situação.

Como é sabido, a admissão de determinado grau de exclusão é característica marcante

da sociedade capitalista. Contudo, a sociedade capitalista contemporânea extrapola esse limite

e evidencia a interrupção do padrão sistêmico de inclusão social adotado no pós-guerra, que

segundo Pochmann (2002, p.13), promoveu um conjunto de condições favoráveis ao mundo

do trabalho, por meio da presença de um quase pleno emprego, do desenvolvimento do

Estado de bem-estar social e da forte atuação dos sindicatos e partidos políticos

comprometidos com os trabalhadores , dessa forma, o nível de exclusão está atingindo

padrões excessivamente elevados, confirmando uma forte tendência à vulnerabilidade social.

40 Trabalho informal é aquele realizado sem o amparo da proteção estabelecida pela legislação trabalhista, ou seja, que não garante ao trabalhador, a título de ilustração, o direito a férias, décimo terceiro salário, aviso prévio, entre outros.

96

As mudanças estruturais, os avanços tecnológicos, a reestruturação produtiva e a

internacionalização do capital, associados à debilidade do Estado frente à liberdade do

mercado, são sentidos no mundo do trabalho por meio da caracterização de um cenário de

exclusão, desemprego, flexibilização, desregulamentação, precarização, diminuição salarial,

ampliação da jornada de trabalho, instituição de jornadas parciais, baixa taxa de

sindicalização, entre outras condições que já fazem parte da realidade mundial.

A atual caracterização do mundo do trabalho demonstra uma tendência fortemente

submissa às condições restritivas impostas pelo capital, condições estas capazes de minimizar

e até mesmo excluir as conquistas trabalhistas e previdenciárias que, em outro momento,

foram incorporadas como premissa fundamental para a efetivação da cidadania e para a

garantia da dignidade humana. No campo especificamente previdenciário essa realidade

termina por dificultar ou até mesmo impedir o acesso dos trabalhadores aos programas de

proteção social previdenciária, aumentando a demanda pelas medidas de cunho meramente

assistencial.

Vivencia-se, dessa forma, uma época em que, segundo Pochmann (2002, p. 22),

assiste-se à conformação de um padrão de sociedade dual, entre aqueles que se encontram plenamente incluídos, por meio de uma ocupação regular e de boa qualidade, e os demais, os precariamente incluídos (subemprego, ocupações atípicas, parciais) e os excluídos (sem emprego por longa duração). A incapacidade de as instituições (sindicatos, partidos, Estado) darem suporte adequado aos que se encontram marginalizados não estaria revelando uma simples falha do funcionamento de mercado, mas também das próprias instituições sociais.

Nesse sentido, ainda que as medidas neoliberais tenham alcançado êxito em alguns de

seus postulados, no campo da proteção social do indivíduo a falência é flagrante e o cenário é

de retrocesso. Com efeito, segundo o autor, muito embora o Estado tenha esvaziado suas

97

funções em benefício do mercado, as privatizações tenham sido efetivadas, a abertura

comercial, a internacionalização da economia e a estabilização monetária tenham sido

implantadas, a flexibilização dos contratos de trabalho e a desregulamentação do mercado de

trabalho tenham avançado, ainda assim não se vislumbra a realização da decantada era de

crescimento econômico sustentado, elevação do nível de ocupação, diminuição do

endividamento público, melhor distribuição de renda,

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98

A compreensão sobre o tema parte da constatação de que o sistema público e

obrigatório de proteção previdenciária, majoritariamente adotado pela sociedade capitalista, é

aquele financiado pelas contribuições sociais realizadas especialmente pelo próprio indivíduo

beneficiário do sistema de proteção, pelo tomador da mão-de-obra e pelo Estado. Nesse

sentido a integração do indivíduo pressupõe a sua colocação no mercado de trabalho, com o

que será capaz de auferir os recursos necessários à realização de contribuição para a

previdência social. A partir do momento em que o mercado de trabalho nega uma ocupação

ao indivíduo, automaticamente o está excluindo da proteção. Da mesma forma, quando a

inclusão no mercado de trabalho se dá de modo precário, informal, flexível e alheio a

qualquer regulamentação legal, a possibilidade de acesso a programa de proteção é fortemente

abalada, pois nestas condições a grande maioria dos indivíduos enfrenta uma significativa

diminuição da retribuição salarial, e acaba minando a mais remota possibilidade de inclusão

num sistema que, em troca da proteção, exige a constituição de reserva financeira periódica.

Essa forma perversa de inclusão no mercado de trabalho, na grande maioria das vezes,

garante apenas a sobrevivência do indivíduo, não permitindo nem mesmo um padrão mínimo

de dignidade.

Dessa forma, em muitas situações, embora o indivíduo exerça uma ocupação no

mercado de trabalho, o seu exercício dá-se de modo absolutamente precário, sem o

atendimento das regras legalmente estabelecidas para tanto. Nessas situações o cumprimento

do requisito legal de inscrição junto à previdência social inexiste e, desse modo, as

contribuições devidas não são realizadas. A conseqüência desta realidade é a efetivação de um

quadro de fragilização social em que o indivíduo, mesmo profissionalmente ativo, está

completamente excluído do sistema de proteção previdenciária. Qualquer risco social que

possa atingi-lo, a ponto de lhe retirar a capacidade de trabalho, colocará o mesmo à mercê das

99

políticas de assistência social, as quais, especialmente no Brasil, são restritas e exigem a

comprovação de inúmeras condições de acesso, como a situação de miserabilidade.

Trata-se de uma situação de exclusão que não faz nada mais que reproduzir a realidade

do mercado de trabalho. Com isso, o Estado deixa de recolher, por meio da previdência

pública, as contribuições devidas, sem, no entanto, se desincumbir do socorro destes

indivíduos excluídos, os quais, por não terem acesso à previdência social, baterão à porta do

Estado pela via da assistência social, cada vez mais solicitada e financeiramente estrangulada.

É importante, ainda, registrar que a ineficiência do Estado na fiscalização das condições do

mercado de trabalho e o grande número de fraudes praticadas são também fatores

determinantes para o agravamento da realidade aqui descrita.

Outra situação de fragilização social, merecedora de especial atenção é o fenômeno do

desemprego. Nesse ponto é importante referir ainda que a maioria dos sistemas públicos de

proteção previdenciária, no qual inclui-se o brasileiro, atuam na proteção dos segurados na

situação de desemprego, apenas temporariamente, garantindo a manutenção do indivíduo por

um curto espaço de tempo, geralmente incapaz de oferecer cobertura até a conquista de uma

nova ocupação no mercado de trabalho. A dificuldade está justamente na conquista dessa

nova colocação no mercado de trabalho, e como a tendência é restritiva, a opção deste sujeito

oscilará entre a manutenção da condição de desempregado e a admissão da ocupação de uma

posição precária junto ao mercado de trabalho. Trata-se, em verdade, de uma realidade que

impõe a necessidade de optar entre sobreviver do exercício de uma ocupação que não

apresenta a mais remota possibilidade de inclusão num sistema de proteção previdenciária ou

sobreviver contando apenas com a caridade, privada ou estatal, onde ainda existir.

100

Esse quadro determina a redução de uma das mais importantes fontes de custeio da

previdência pública, qual seja, a contribuição gerada pelo próprio beneficiário e pelo tomador

do serviço. O esvaziamento dessa fonte de custeio coloca em risco a manutenção do pacto

entre gerações, do sistema de repartição de receitas e da própria solidariedade que a

previdência pública busca garantir, pois a proteção hoje alcançada para aqueles indivíduos já

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101

Neste contexto a proteção social previdenciária promovida pelo Estado, com base no

postulado da solidariedade e sob o regime de repartição de receitas, que em outro momento

permitiu acreditar na realização da integração social da grande maioria dos indivíduos, corre o

risco de ser substituída pela previdência privada, organizada sob o regime de capitalização,

garantindo assim a expansão da área de atuação do capital, em detrimento das funções do

Estado, como postulam os neoliberais. Assim, abandona-se o projeto de integração social que

busca a diminuição da desigualdade e a conquista de uma justa distribuição de renda, para

adotar uma visão individualista e mercantilista da proteção social.

Nessa perspectiva, enquanto aqueles que têm condições de pagar por proteção poderão

buscá-la junto ao mercado de previdência privada, aos demais cabe contentar-se com a

assistência social e com a caridade privada, evidenciando-se assim a concretização de uma

das metas traçadas por Hayek e já referida linhas atrás, qual seja, a limitação da intervenção

estatal ao atendimento da miséria extrema. Nesses termos, restará ao Estado limitar o

exercício de suas funções à reparação das feridas que o novo modelo de organização social

capitalista vai deixando no caminho. Isso é de fato um lastimável retrocesso que permite a

constatação da ilimitada capacidade do ser humano em menosprezar seu semelhante.

Nesta perspectiva, para muitos a única, a solução está ancorada na substituição do

Estado pela atuação da iniciativa privada, demonstrando que a intenção não é solucionar o

problema de exploração, degradação e precarização instalado no mercado de trabalho, com o

que seria possível promover uma nova onda de inclusão social, mas sim permitir a atuação da

iniciativa privada no segmento da proteção social previdenciária obrigatória, até então, em sua

maioria, reservado ao Estado. Tanto é assim que não se vislumbra qualquer objeção à

manutenção da função do Estado na solução da miséria extrema, pois a iniciativa privada sabe

102

de suas limitações, entre as quais figura a impossibilidade de gestão de programas que não

tenham como referência o lucro.

A conseqüência que a degradação do mercado de trabalho projeta na esfera da

previdência social, e que colabora decisivamente para o desenvolvimento de uma sociedade

cada vez mais heterogênea e socialmente desintegrada, pode ser sentida na queda da

qualidade da proteção social e no comprometimento da universalização da cobertura,

especialmente se analisados os países latino-americanos. Tudo isso, contudo, como refere

Pochmann (2002, p. 50-63) faz parte da estratégia neoliberal, que busca garantir a ampliação

da importância dos fundos de capitalização com o rompimento dos laços de solidariedade

entre trabalhadores de diferentes gerações.

Causa de grande preocupação é que, na esfera da previdência social, entre os excluídos

não se encontram apenas aquelas pessoas que estão fora do mercado de trabalho, mas

também, e isso é alarmante, um contingente enorme de pessoas que, embora tenham uma

ocupação profissional, deixam de ter qualquer espécie de proteção previdenciária. Esse

processo de exclusão afasta a possibilidade de realização do ideal de previdência social,

especialmente em países periféricos, não desenvolvidos ou em desenvolvimento, como o

Brasil, onde o fato de a proteção previdenciária figurar entre os direitos fundamentais não

garante a sua realização.

Abordar o período de crise que abala o Estado desde o final da década de 1970 do

século passado, bem como analisar os reflexos projetados sobre a concepção contemporânea

de Estado, cuja construção foi objeto de pesquisa do primeiro capítulo deste trabalho, bem

como verificar as conseqüências provocadas por este cenário na previdência social foi o

103

objetivo central do percurso desenvolvido nesse capítulo.

O capítulo seguinte, ao mesmo tempo que verifica a fundamentalidade do direito à

previdência social, reflete sobre a possibilidade de construção de um projeto de inclusão por

meio da previdência social.

104

3 INCLUSÃO PREVIDENCIÁRIA PARA O DESENVOLVIMENTO COM CIDADA-

NIA

O estudo proposto neste último capítulo parte da abordagem sobre o reconhecimento

da previdência social como direito fundamental. Por derradeiro, busca-se construir um canal

de reflexão sobre a construção de um projeto de inclusão social por meio da previdência

social. Por meio dessa reflexão, ousa-se acreditar na possibilidade da construção de

alternativas para a reversão do quadro de degradação social instalado na sociedade

contemporânea.

3.1 O reconhecimento da previdência social como direito fundamental

A conotação social assumida pelo Estado, além de ser responsável pelo aumento das

suas atividades e atribuições, determina também o abandono da caracterização dos serviços

estatais como serviços meramente assistenciais, pois o Estado passa a ocupar-se de tarefas e

ações que visam à realização das condições necessárias para a garantia da cidadania e da

dignidade da pessoa humana. Neste Estado, segundo Morais (2005, p. 18, grifo do autor),

o cidadão, independentemente de sua situação social, tem direito a ser protegido, através de mecanismos/prestações públicas estatais, contra dependências e/ou ocorrências de curta ou longa duração, dando guarida a uma fórmula onde a questão da igualdade aparece

ou deveria aparecer

como fundamento para a atitude interventiva do Estado.

105

A luta pela construção e pela defesa do desenvolvimento desse modelo de organização

social, qual seja, o Estado Social, nunca foi tranqüila, e ainda hoje, nos lugares onde este

modelo de Estado foi instalado, a sua manutenção, não sem relativizações e reformas, não tem

sido tarefa fácil. Trata-se de uma batalha nunca findada, de uma defesa que deve manter-se

sempre atenta e atuante, capaz de enfrentar os mais duros golpes sem se fazer derrotada,

sempre revigorada pela certeza de o Estado ser o único ator capaz de assumir a posição de

garantidor da realização da função social necessária à efetivação do bem comum e do melhor

possível a toda a sociedade.

A caracterização do direito à previdência social como direito fundamental, ou seja,

como direito constitucionalmente assegurado e indissociavelmente atrelado à garantia e

manutenção da realização da dignidade da pessoa humana, exige a realização de um breve

retrospecto acerca dos direitos fundamentais41 do homem. Para Silva (1995, p. 176-177, grifo

do autor) esta expressão faz referência

a princípios que resumem a concepção do mundo e informam a ideologia política de cada ordenamento jurídico, é reservada para designar no nível do direito positivo, aquelas prerrogativas e instituições que ele concretiza em garantias de uma convivência digna, livre e igual de todas as pessoas. No qualificativo fundamentais acha-se a indicação de que se trata de situações jurídicas sem as quais a pessoa humana não se realiza, não convive e, às vezes, nem mesmo sobrevive; fundamentais do homem no sentido de que a todos, por igual, deve ser, não apenas formalmente reconhecidos, mas concreta e materialmente efetivados.

Nessa perspectiva, conforme observa Sarlet (2004, p. 84) sem que se reconheçam à

pessoa humana os direitos fundamentais que lhe são inerentes, em verdade estar-se-á

41 Para Sarlet (1998, p. 80), direitos fundamentais são todas aquelas posições jurídicas concernentes às pessoas, que, do ponto de vista do direito constitucional positivo, foram, por seu conteúdo e importância (fundamentalidade em sentido material), integradas ao texto da Constituição e, portanto, retiradas da esfera de disponibilidade dos poderes constituídos (fundamentalidade formal), bem como as que, por seu conteúdo e significado, possam lhes ser equiparados, agregando-se à Constituição material, tendo ou não assento na constituição formal (aqui considerada a abertura material do catálogo).

106

negando-lhe a própria dignidade. Neste momento cabe resgatar a trajetória histórica da

formação dos direitos humanos, o que impõe a lembrança de algumas das diversas

declarações de propósitos internacionalmente exteriorizadas, como a Declaração de Virgínia

de 1776, a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789, a Declaração Universal

dos Direitos do Homem de 194842 e a Declaração e o Plano de Ação de Viena de 1993, como

refere Bedin (2003, p. 124). Do texto de cada declaração e especialmente da Declaração

datada de 1948, é possível verificar a existência de uma constante progressão na luta pela

construção e pela universalização dos direitos humanos que, contemporaneamente, são

classificados em diferentes gerações43.

A respeito dos precedentes históricos do processo de internacionalização e

universalização dos direitos humanos, ao mesmo tempo em que destaca a importância dos

acontecimentos posteriores à Segunda Guerra Mundial, em especial a mobilização e a criação

de várias organizações internacionais, Piovesan (1997, p. 156-157) leciona que

à luz de uma perspectiva histórica, observa-se que até então intensa era a dicotomia entre o direito à liberdade e o direito à igualdade. No final do século XVIII, as Declarações de Direitos, seja a Declaração Francesa de 1789, seja a Declaração Americana de 1776, consagravam a ótica contratualista liberal, pela qual os direitos humanos se reduziam aos direitos à liberdade, segurança e propriedade, complementados pela resistência à opressão. O discurso liberal da cidadania nascia no seio do movimento pelo constitucionalismo e da emergência do modelo de Estado Liberal, sob a influência das idéias de Locke, Montesquieu e Rousseau. [...] Neste momento histórico, os direitos humanos surgem como reação e resposta aos excessos do regime absolutista, na tentativa de impor controle e limite à abusiva atuação do Estado. [...] Após a Primeira Guerra Mundial, ao lado do discurso liberal da cidadania, fortalece-se o discurso social da cidadania [...]. Do primado da liberdade transita-se ao primado do valor da igualdade. O Estado passa a ser visto como agente de processos transformadores e o

42 Sobre a Declaração Universal dos Direitos do Homem, Piovesan (1997, p. 155) pontifica que a mesma possui o significado de um código e plataforma comum de ação. A declaração consolida a afirmação de uma ética

universal, ao consagrar um consenso sobre valores de cunho universal a serem seguidos pelos Estados. 43 Sobre o critério metodológico que classifica os direitos humanos em gerações, Piovesan (1997, p. 159) observa que: os direitos de primeira geração correspondem aos direitos civis e políticos, que traduzem o valor da liberdade; os direitos de segunda geração correspondem aos direitos sociais, econômicos e culturais, que traduzem, por sua vez, o valor da igualdade; já os direitos de terceira geração correspondem ao direito ao desenvolvimento, direito à paz, à livre determinação, que traduzem o valor da solidariedade.

107

direito à abstenção do Estado, neste sentido, converte-se em direito à atuação estatal, com a emergência dos direitos a prestação social.

A autora segue sua análise chamando a atenção para o fato de que coube à Declaração

de 1948 a promoção do encontro do valor da liberdade e do valor da igualdade, ficando,

assim, caracterizada a contemporânea noção de direitos humanos, a interligar de forma

absoluta estes dois valores. Sobre a classificação metodológica dos direitos humanos em

gerações e sobre a pacífica relação entre as diferentes gerações, Piovesan (1997, p. 160) refere

que

uma geração de direitos não substitui a outra, mas com ela interage. Isto é, afasta-se a equivocada idéia da sucessão geracional de direitos, na medida em que se acolhe a idéia de expansão, acumulação e fortalecimento dos direitos humanos, todos essencialmente complementares e em constante dinâmica de interação.

Sobre a conquista que a construção dos direitos humanos possa representar e sua

concepção contemporânea, Hobsbawm (2000, p. 423-424) destaca que os novos direitos

humanos são inovadores e peculiares, na medida em que

são direitos que pertencem a indivíduos, concebidos como tais de forma abstrata, e não na maneira tradicional, como pessoas inseparáveis de sua comunidade ou de outro contexto social. [...] e como conseqüência, estes direitos são teoricamente universais e iguais, visto que indivíduos considerados isoladamente somente podem ter prerrogativas iguais, muito embora como pessoas possam ser completamente diferentes. Não pode haver nenhuma razão pela qual, enquanto indivíduos abstratos, os senhores tenham maiores prerrogativas do que os camponeses, os ricos do que os pobres, os cristãos do que os judeus (ou vice-versa). [...] Por isso, as Declarações de Direitos foram, na teoria, universalmente aplicáveis.

Ainda que a conquista de garantias institucionais representasse um avanço, o autor (p.

425) chama a atenção para o fato de que isso não significou a efetivação de um programa

social e econômico e, conseqüentemente, não significou a conquista de salários dignos, de

previdência social e de respeito aos direitos políticos, tão necessários à classe operária.

Contudo, com a emergência da sociedade industrial os limites de abrangência dos direitos

108

humanos clássicos passaram a reclamar reformulações, especialmente objetivando atender aos

anseios do movimento operário da época. Nesse sentido Hobsbawm (p. 434) registra: mais

do que qualquer outra força, o movimento operário ajudou a romper a camisa-de-força

individualista de natureza político-jurídica, que confinava os direitos humanos do tipo da

declaração francesa e da Constituição norte-americana.

O avanço dos direitos humanos rumo ao desenvolvimento de direitos sociais e

econômicos impõe ao Estado a realização de programas e o desenvolvimento de políticas que

sejam capazes de garantir a efetivação destes direitos. A partir desse momento o Estado torna-

se devedor dos indivíduos, já que é por meio do Estado que será possível garantir a efetivação

dos direitos sociais e econômicos, especialmente daqueles indivíduos socialmente menos

favorecidos e ainda apartados da realidade que comporta a fruição do bem-estar material.

Ainda hoje, ou por certo prisma, hoje mais do que nunca, conforme a literatura de

Sarlet (2004, p. 25-38), a dignidade da pessoa humana está indissociavelmente atrelada à

construção, ao desenvolvimento e à garantia de efetivação dos direitos fundamentais, de tal

sorte universal que seja capaz de envolver absolutamente todos os seres humanos de forma

igualitária. A realização, contudo, desse ideal é ainda um desafio a ser vencido por todos

aqueles que buscam a consolidação de um Estado, verdadeiramente, democrático e de

Direito. Outrossim, trata-se de uma tarefa exigente de constante dedicação, já que o próprio

conceito de dignidade da pessoa humana, segundo o autor referido (p. 41),

é um conceito que está em permanente processo de construção e desenvolvimento. Assim, há que reconhecer que também o conteúdo da noção de dignidade da pessoa humana, na sua condição de conceito jurídico-normativo, a exemplo de tantos outros conceitos vagos e abertos, reclama uma constante concretiz

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109

Ao sugerir o resgate da concepção central identificada no pensamento clássico sobre a

dignidade44, Sarlet (p. 42) destaca ainda que

a dignidade como qualidade intrínseca da pessoa humana, é irrenunciável e inalienável, constituindo elemento que qualifica o ser humano como tal e dele não pode ser destacado, de tal sorte que não se pode cogitar na possibilidade de determinada pessoa ser titular de uma pretensão a que lhe seja concedida a dignidade. Esta, portanto, compreendida como qualidade integrante e irrenunciável da própria condição humana, pode (e deve) ser reconhecida, respeitada, promovida e protegida, não podendo, contudo (no sentido ora empregado) ser criada, concedida ou retirada (embora possa ser violada), à que existe em cada ser humano como algo que lhe é inerente. [...] Assim, vale lembrar que a dignidade evidentemente não existe apenas onde é reconhecida pelo Direito e na medida que este a reconheça, já que constitui dado prévio, no sentido de preexistente e anterior a toda experiência especulativa. Todavia, importa não olvidar que o Direito poderá exercer papel crucial na sua proteção e promoção, não sendo, portanto, completamente sem fundamento que se sustentou até mesmo a desnecessidade de uma definição jurídica da dignidade da pessoa humana, na medida em que, em última análise, se cuida do valor próprio, da natureza do ser humano como tal.

O Estado, por sua vez, desempenha importante papel na concretização das condições

capazes de garantir a realização dos pressupostos da dignidade. Cabe, pois, ao Estado

direcionar suas ações de forma a possibilitar ao ser humano desfrutar de sua existência com

dignidade. A ação do Estado passa pela compreensão de que a necessidade de proteção do

homem é algo intrínseco à condição humana, muito embora seja evidente tal necessidade

manifestar-se por meio da exigência de diferentes graus ou espécies de intervenção estatal,

podendo variar desde uma atuação estatal mínima, direcionada especialmente à preservação

das condições de dignidade já vivenciadas, como também pode exigir uma atuação estatal

forte, precisa e decisiva no desenvolvimento de ações capazes de garantir a conquista do

exercício da existência humana com dignidade.

44 Sarlet (2004, p. 59) conceitua a dignidade da pessoa humana como a qualidade intrínseca e distintiva reconhecida em cada ser humano que o faz merecedor do mesmo respeito e consideração por parte do Estado e da comunidade, implicando, neste sentido, um complexo de direitos e deveres fundamentais que assegurem a pessoa tanto contra todo e qualquer ato de cunho degradante e desumano, como venham a lhe garantir as condições existenciais mínimas para uma vida saudável, além de propiciar e promover sua participação ativa e co-responsável nos destinos da própria existência e da vida em comunhão com os demais seres humanos.

110

No Brasil a Constituição vigente traz no seu primeiro título os dos princípios

fundamentais, arrolando como tal a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os

valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político. São estes os

fundamentos do Estado Democrático de Direito brasileiro, são estes os princípios que

norteiam o ordenamento constitucional nacional. Da leitura dos princípios fundamentais

constitucionalmente consagrados constata-se que a garantia da dignidade da pessoa humana

está radicada na base dos mesmos e ocupa posição nuclear junto aos fins e fundamentos do

Estado.

O título segundo da Constituição de 1988 é reservado para o tratamento dos direitos e

garantias fundamentais, entre os quais, no segundo capítulo são tratados os direitos sociais,

elencados como direito à educação, à saúde, ao trabalh

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111

Sobre a fundamentalidade dos direitos sociais e quanto aos limites da sua exigibilidade

judicial, Sarlet (2004, p. 94) destaca que grande parte da doutrina e da jurisprudência nacional

já demonstra forte tendência ao reconhecimento

da plena justiciabilidade da dimensão negativa (defensiva) dos direitos sociais em geral e da possibilidade de se exigir em juízo pelo menos a satisfação daquelas prestações vinculadas ao mínimo existencial, de tal sorte que também nesta esfera a dignidade da pessoa humana (notadamente quando conectada com o direito à vida) assume a condição de metacritério para as soluções tomadas no caso concreto.

A vinculação, ainda que indireta, entre os direitos fundamentais, dos quais se

destacam os direitos sociais, e a satisfação da dignidade da pessoa humana está, portanto,

estampada na Constituição brasileira, que deposita na realização destes direitos a condição

para a garantia da concretização do princípio da dignidade da pessoa humana. Ao Estado

brasileiro cabe, por óbvio, projetar e limitar suas ações no sentido de garantir a realização dos

direitos e garantias fundamentais, permitindo, assim, que cada indivíduo usufrua uma vida

com dignidade e bem-estar. O Estado deve então assumir uma perspectiva de respeito, no

sentido de não ser agente infrator destes direitos, empreendendo as medidas positivas, de

natureza normativa, organizacional, procedimental e administrativa, necessárias à

concretização dos direitos fundamentais dos cidadãos, bem como assumindo a linha de

proteção, no sentido de impedir ofensa que terceiro possa exercer sobre outra pessoa.

Ainda que se reconheça que cabe ao Estado a realização de suas ações dentro de uma

perspectiva de respeito e de proteção dos direitos fundamentais e da garantia da dignidade, os

limites enfrentados pelo Estado, especialmente na concretização de ações positivas,

garantindo as prestações capazes de realizar estes direitos, são evidentes e até mesmo,

conforme o grau de desenvolvimento do Estado, pode-se afirmar que são dramáticos e

extremamente comprometedores. Diante deste panorama cada Estado, dentro de suas

112

condições, garantirá um nível diferente de proteção e respeito, conforme demonstra Sarlet (p.

141) a existência de uma inevitável relatividade da dignidade, ao menos na sua condição

jurídico-normativa, designadamente em algumas de suas manifestações.

O reconhecimento da existência desses limites45, capazes de relativizar a noção de

dignidade e, por conseqüência, a eficácia dos direitos sociais prestacionais, não pode,

contudo, ser usado como escudo para que o Estado se abstenha de empreender ações no

sentido de garantir a observância e a eficácia dos direitos atrelados à fruição da dignidade.

Sobre esta temática Barcellos (2002, p. 39-46) tece pertinente análise sobre a obra do

autor alemão Robert Alexy, abordando a visão do mesmo sobre o mínimo existencial e a

construção de uma teoria jurídica dos direitos fundamentais constitucionais. A autora

transporta para sua obra o estudo de Alexy dedicado à análise da colisão e à necessária

ponderação de princípios constitucionais, o que permitirá ao autor desenvolver importante

teoria sobre o mínimo existencial.

Sobre a idéia de ponderação de interesses, Barcellos (2002, p. 40) esclarece:

No momento em que um princípio entra em colisão com outro, há que haver uma escolha racionalmente fundamentada sobre qual dos dois deve ter preferência. Esta preferência, entretanto, não é simples, mas ponderada. Isso porque, mesmo depois de determinado qual o princípio que deve prevalecer,

45 Sobre esta temática é interessante consultar a análise que Galdino (2002, p. 213-214) tece sobre a obra de Cass Sunstein e Stephen Holmes, sobre as concepções tradicionais acerca da natureza dos direitos. Nesse sentido, ao abordar a questão do custo dos direitos os autores analisados por Galdino propõe uma mudança de perspectiva, passando-se a trabalhar com os recursos econômicos como pressupostos, que tornam possível a realização dos

direitos , abandonando, assim, a concepção de que vê o custo como óbice para a realização dos direitos humanos. Para Galdino, o que verdadeiramente frustra a efetivação de tal ou qual direito reconhecido como fundamental não é a exaustão de um determinado orçamento, é a opção política de não se gastar dinheiro com aquele mesmo direito . A compreensão dos custos como meios de promoção dos direitos, e a observação empírica de que tais meios são insuficientes para atender a todas as demandas, leva necessariamente à conclusão de que não é propriamente a exaustão da capacidade orçamentária que impede a realização de um determinado direito. O argumento da exaustão orçamentária presta-se unicamente a encobrir as trágicas escolhas que deixam de fora do universo do possível a tutela de um determinado direito .

113

das medidas capazes de realizá-lo, deverá ser escolhida aquela que cause menor prejuízo aos demais princípios não escolhidos.

A autora (p. 45, grifo da autora) passa a abordar a questão do mínimo existencial como

proposto na obra de Alexy, ou seja, na perspectiva de que a garantia do mínimo existencial é

regra constitucional, decorrente da ponderação realizada entre os princípios da dignidade da

pessoa humana e da igualdade real. Sobre o significado exato traçado para o mínimo

existencial esclarece:

O mínimo existencial, como exposto, é exatamente o conjunto de circunstâncias materiais mínimas a que todo o homem tem direito; é o núcleo irredutível da dignidade da pessoa humana. È, portanto, a redução máxima que se pode fazer em atenção aos demais princípios (menor interferência possível na competência de legislativo e executivo e menor custo possível para a sociedade). Pela ponderação, portanto, se extrai da norma programática que consagra o princípio da dignidade da pessoa humana um núcleo básico, que é transformado em regra diretamente sindicável pelo Judiciário: o mínimo existencial. Vale notar que a redução da dignidade humana ao mínimo existencial, para o fim de transformar este núcleo em regra obrigatória, não minimiza o sentido pleno do princípio dado prima facie, nem os efeitos jurídicos que essa espécie de norma detém. Ao contrário, tal princípio continua indicado, em toda sua amplitude, os fins programáticos que o Estado, através do Legislativo e Executivo, no âmbito do exercício democrático, deve perseguir.

Fazendo referência à negligência com que são tratados alguns dos direitos

fundamentais e, conseqüentemente, a dignidade da pessoa humana e o atendimento do

mínimo existencial, a doutrina de Trindade (1999, p. 40) leciona:

É inadmissível que continuem a ser negligenciados em nossa parte do mundo, como o têm sido nas últimas décadas, os direitos econômicos, sociais e culturais. [...] Não pode haver Estado de Direito em meio a políticas públicas que geram a humilhação do desemprego e o empobrecimento de segmentos cada vez mais vastos da população, acarretando a denegação da totalidade dos direitos humanos em tantos países. [...] Urge despojar este tema de toda retórica, e passar a tratar os direitos econômicos, sociais e culturais como verdadeiros direitos que são.

114

Enfrentando a temática do tratamento conferido aos direitos fundamentais,

especialmente no que tange aos direitos sociais à prestação, é importante destacar que os

mesmos reclamam tratamento idêntico aos direitos civis ou políticos. Nessa linha de

interpretação, admitindo que o conjunto dos direitos civis, políticos, econômicos, sociais e

culturais devem formar um todo harmônico e interligado, que pode ser traduzido na dimensão

contemporânea de direitos humanos, não é ponderável que os direitos sociais à prestação

sejam interpretados de forma restritiva e limitada, interpretação esta que, inclusive, ofende a

própria CF/88, já que o §

1º do art. 5º refere que: as normas definidoras dos direitos e

garantias fundamentais têm aplicação imediata.

Sobre esta temática Rocha (2004, p. 102-103) assevera que, a partir do momento em

que a Constituição de 1988 abandona a tradição de incluir os direitos fundamentais sociais no

tópico que trata da ordem econômica, e os inclui no título que trata dos direitos e garantias

fundamentais, conferir interpretação restritiva ao § 1º do art. 5º da CF/88, considerada por

este autor como norma catalisadora de aplicação dos direitos fundamentais [...], representa,

no mínimo, uma acomodação indevida dos operadores do direito com as injustiças e

desigualdades que nossa Lei Fundamental prometeu enfrentar.

Inobstante o autor (p. 109) defenda a tese da aplicabilidade imediata das normas de

direitos fundamentais sociais, com o que se concorda, o mesmo reconhece a existência de

uma inevitável graduação no tangente ao dever do Estado em implementar o atendimento das

necessidades sociais positivadas. Nesse sentido, dando ênfase à lição de Sarlet, que, por sua

vez, encontra suporte na proposta de Robert Alexy, Rocha (2004, p. 106, grifo do autor),

chama a atenção para a seguinte conclusão:

115

[...] em todas as situações em que o argumento da reserva do possível e demais objeções aos direitos sociais na condição de direitos subjetivos esbarrar no valor maior da vida e da dignidade da pessoa humana, ou nas hipóteses em que, da análise dos bens constitucionais colidentes resultar a prevalência do direito social prestacional, poderá ser reconhecido um direito subjetivo definitivo a prestações, admitindo-se, quando tal mínimo for ultrapassado, tão-somente um direito subjetivo prima facie.

Sobre os limites de natureza financeira Rocha (2004, p. 107) atenta, ainda, para o

fato de que,

se a apontada escassez é um condicionamento importante, ela não pode ser superdimensionada, tornando-se o único balizamento na concretização dos direitos sociais, sendo necessário acrescentar ingredientes éticos e políticos para que o instrumental jurídico possa, não apenas ser legitimado, mas permitir que a evolução das condições econômicas e sociais possa beneficiar o maior número de pessoas.

De todas estas considerações, pode-se constatar que a efetivação e a garantia dos

direitos humanos, entre os quais se destacam especialmente os direitos sociais prestacionais,

ainda é uma tarefa cuja superação depende da consciência e do enfrentamento de cada limite

imposto à sua concretização. Sobre esses limites Bobbio (1992, p. 24) refere que, atualmente,

o problema fundamental dos direitos humanos não está tanto na sua justificação, mas sim em

cumprir o desafio de garantir a proteção destes direitos.

Sobre esta afirmação de Bobbio é importante registrar as observações tecidas por

Torres (2002, p. 403-404) ao tratar da legitimação dos direitos humanos na perspectiva de um

Estado caracterizado como Estado Democrático de Direito:

A principal distinção entre legitimação e fundamento, conseguintemente, consiste em que aquela é buscada fora do ordenamento ou do direito a ser justificado, enquanto o fundamento pode ser coextensivo ao próprio objeto a se justificar: Estado, direitos, princípios, etc. Segue-se daí que a pergunta sobre legitimação não faz sentido para os positivistas. Bobbio afirma, preso ao positivismo historicista, que, o problema de fundo relativo aos direitos do homem é hoje não tanto o de justificá-los, quanto o de protegê-los .

116

A consciência sobre a existência destes limites faz com que se chame a atenção para o

fato de a verdadeira e completa realização do Estado Democrático de Direito brasileiro

depender ainda da efetivação destes direitos, pois a CF/88, elege, entre outros fundamentos, a

realização da dignidade da pessoa humana como ponto de convergência na configuração

constitucional do Estado brasileiro. Tem-se, portanto, na realização da dignidade da pessoa

humana, o centro para o qual convergem todos os fundamentos do Estado Democrático de

Direito.

Tratando da legitimação e da ponderação dos direitos humanos, Torres (2002, p. 436)

refere que

os direitos humanos, que concretizam a liberdade, legitimam-se pelos princípios da igualdade, da ponderação e da razoabilidade. [...] Todos os direitos fundamentais constitucionalmente garantidos devem ser sopesados em suas diversas dimensões, frente aos interesses em jogo, eis que não são direitos meramente abstratos. [...] Demais disso, os próprios princípios da justiça distributiva ponderam-se entre si. Capacidade contributiva, solidariedade, benefício individual, por exemplo, passam por balanceamento de interesses. A razoabilidade também impregna os princípios de justiça.

Sobre a legitimação da segurança e de seus princípios constitucionais o autor segue

referindo que a caracterização atual do Estado, como Estado Democrático de Direito, está

estruturado na idéia de prevenção máxima contra os riscos provocados pela ciência e pela

técnica. (TORRES, 2002, p. 440). A concretização do valor ético e jurídico da segurança,

socorrido também pela razoabilidade e pela ponderação, é que vai legitimar este modelo de

Estado. Neste sentido Torres (2002, p. 440) esclarece que

os princípios fundamentais do Estado Democrático de Direito brasileiro, que se positivam no art. 1º da Constituição Federal, incorporam a idéia de segurança, que ponderada e razoavelmente imanta a dignidade, a soberania, a livre iniciativa e o trabalho, a cidadania e o pluralismo político.

117

Outrossim, importa registrar que o Direito deve ser visto como um canal fundamental

na mediação da garantia da efetivação dos direitos fundamentais e da dignidade do ser

humano, bem como para a construção de uma sociedade menos desigual, que busque o

desenvolvimento das condições necessárias para a realização da justiça social.

A partir das ponderações até aqui traçadas cumpre, ainda, demonstrar em que medida

a garantia e a realização do direito à previdência social está entre os fundamentos do Estado

Democrático de Direito brasileiro.

No que tange ao reconhecimento da previdência social como direito fundamental,

pode-se iniciar a análise a partir da verificação do tratamento a ela conferido na Constituição

Federal de 1988.

Nessa linha, resgata-se a observação anteriormente mencionada, de que o art. 6º da

CF/88 arrola o direito à previdência social, entre os direitos sociais46, os quais por sua vez,

integram o Título II da referida Constituição, que trata dos direitos e garantias fundamentais.

Com isso, verificada a positivação constitucional, fica consubstanciada a fundamentalidade

formal do direito à previdência social, a qual no dizer de Rocha (2004, p. 110), é acolhida de

maneira irrefutável pela nossa Lei Maior.

46 Para Silva (1995, p. 277, grifo do autor), pode-se dizer que os direitos sociais, como dimensão dos direitos fundamentais do homem, são prestações positivas proporcionadas pelo Estado direta ou indiretamente, enunciadas em normas constitucionais, que possibilitam melhores condições de vida aos mais fracos, direitos que tendem a realizar a igualização de situações sociais desiguais. São, portanto, direitos que se ligam ao direito da igualdade. Valem como pressupostos do gozo dos direitos individuais na medida em que criam condições materiais mais propícias ao auferimento da igualdade real, o que, por sua vez, proporciona condição mais compatível com o exercício efetivo da liberdade.

118

A tarefa seguinte está na verificação da presença das condições necessárias ao

reconhecimento do sentido material da fundamentalidade do direito à previdência social. Para

tal cabe a lição de Rocha (2004, p. 85):

A fundamentalidade material, por sua vez, seria justificada pelo fato de os direitos fundamentais integrarem a constituição material

e, portanto, traduzirem decisões essenciais sobre a estrutura básica do Estado e da sociedade, a qual oscila em face da realidade econômica, política e social concreta

razão pela qual, mesmo perante a falta de previsão expressa, existem direitos que pelo seu conteúdo e relevância não podem ficar de fora do grupo dos direitos fundamentais reconhecidos em um Estado.

A confirmação da fundamentalidade material do direito à previdência social parte,

então, da constatação de que a Constituição brasileira eleva a dignidade do ser humano a

fundamento geral do Estado, cabendo a este tanto zelar pelo respeito dessa prerrogativa como

promover ações efetivas para que se garanta sua realização. Neste sentido o Estado será

compelido a cumprir com obrigações que terão, não raras vezes, caráter prestacional, como

ocorre na efetivação dos direitos sociais prestacionais, especialmente no tocante ao direito à

previdência social, uma vez que a garantia da dignidade da pessoa humana depende, também,

da realização desta prestação.

De todo o exposto é possível concluir que o direito à previdência social é, sem dúvida

alguma, direito fundamental, pois trata-se de um direito constitucionalmente assegurado,

posto que indissociavelmente atrelado à realização da dignidade humana.

Quanto à associação do direito à previdência e à garantia da realização da dignidade da

pessoa humana, cumpre reportar o leitor para a análise da evolução e do desenvolvimento da

previdência social articuladas no contexto do Estado de Direito, especialmente como uma

política de proteção no Estado social, já abordada no primeiro capítulo da pesquisa, quando é

119

referido que a previdência social ocupa-se da concessão de benefícios capazes de garantir o

mínimo vital para o enfrentamento das tensões sociais.

Atestando o reconhecimento da previdência social como direito fundamental na

Constituição Federal de 1988, com o que o Estado brasileiro associa-se à tendência

internacional, é importante, mais uma vez, enfatizar que a proteção previdenciária articulada e

desenvolvida pelo Estado visa garantir a manutenção de uma subsistência digna para o ser

humano nos momentos de tensão e fragilidade social, quando o mesmo tem a sua capacidade

autônoma de sobrevivência abalada diante da perda da sua condição de trabalho. Ao mesmo

tempo em que a efetivação do direito à previdência social garante à humanidade a certeza da

manutenção da subsistência em situações-limite, especialmente relacionada à perda da

capacidade de trabalho, garante também ao Estado o cumprimento de uma, entre tantas outras,

das medidas aptas a possibilitar o cumprimento do fundamento constitucional maior de

promover a dignidade da pessoa humana.

3.2 Previdência pública e universal uma política de inclusão social

A realização de uma previdência social pública, estatal e efetivamente universal,

permite vislumbrar a possibilidade do desenvolvimento de uma eficiente política de inclusão.

A referência e a defesa da previdência pública e estatal, parte da crença de que a participação

do Estado é de fundamental importância para que essa forma de proteção social, tenha

realmente capacidade de antecipar soluções para problemas sociais futuros, garantindo

segurança e tranqüilidade para o cidadão.

120

Neste sentido idealiza-se para o Estado a participação como ator principal, para que o

cenário de proteção social advindo da implantação de medidas previdenciárias seja realmente

o eixo articulador de uma grande teia de proteção, capaz de garantir cobertura para aqueles

momentos de tensão e fragilidade aos quais o ser humano está sujeito. Bem como capaz de

amenizar desequilíbrios, diminuir desigualdades e promover uma eficiente rede de bem-estar

e solidariedade.

A proteção previdenciária é, sem dúvida, uma das conquistas de grande destaque da

modernidade. Com efeito, o desenvolvimento da idéia de proteção social pela via

previdenciária teve o intuito de absorver o vácuo existente no campo da regulação social e da

proteção do homem no advento de contingências sociais. Isso tudo, sempre tendo em conta o

compromisso assumido pela modernidade com a garantia, o respeito e a efetivação de meios

capazes de promover a dignidade do ser humano. O compromisso com a garantia da

dignidade do ser humano passa, como já ficou claro no ponto anterior, pelo reconhecimento e

pela realização dos direitos sociais fundamentais e, dessa forma, pela realização do direito à

previdência social.

Importa saber, contudo, em que termos o direito à previdência social será realizado,

quem terá acesso a esse direito, como será possível sua realização e em que condições isso

tudo será capaz de garantir a formação de uma eficiente rede de proteção social. Nessa

perspectiva, o direito fundamental à previdência somente será capaz de cumprir a tarefa de

colaborar na promoção da dignidade do ser humano se ele for traduzido num direito público e

universal.

121

Fruto da tormentosa e lenta estruturação da sociedade como Estado de Direito,

modernamente traduzido como Estado social e democrático de Direito, o reconhecimento da

regulação das questões sociais é tarefa que compete ao Estado; é questão preliminar na análise

das medidas de proteção social. Cabe a ele então, e isso é uma das mais caras conquistas da

época moderna, a organização e o desenvolvimento de uma eficiente teia de proteção social,

uma vez que essa realização é pressuposto para a garantia do desenvolvimento digno do

cidadão.

A defesa da atuação estatal na organização da proteção social previdenciária leva em

conta o comprometimento do Estado com o ser humano e com a garantia de seu

desenvolvimento e de sua subsistência dentro de um padrão mínimo de decência e de

dignidade.

Desenvolvimento com dignidade para toda a população é uma garantia que apenas o

Estado é capaz de assumir. Exigir tal realização do ser humano, individualmente considerado,

fatalmente resultaria na proteção de apenas uma parcela da população, qual seja, a parcela

mais precavida e diligente, capaz de fazer um esforço pessoal, conforme sua condição

individual. O restante da população, certamente em maior número, não antecipará sua

preocupação com os riscos futuros, não será, pois, capaz de acumular um fundo individual de

reserva para momentos delicados e inevitáveis da vida, e em função disso restará totalmente

desamparada, desprotegida e à mercê de todo o tipo de risco social.

Outrossim, acreditar que a iniciativa privada é capaz de garantir eficiência nesse

campo também é altamente perigoso, pois o mercado sempre tem como finalidade a obtenção

de lucro, e esse dado impede ao mesmo agregar a perspectiva solidária tão exigida para a

122

universalização do direito à previdência social. O mercado é individualista, busca resultado

positivo, é calculado em números exatos. Enquanto isso, a proteção social trabalha numa

perspectiva solidária, de divisão de despesas e receitas, de cômputo de garantias que não

podem ser traduzidas em números de despesas que, embora possam ser totalizadas

numericamente, parte das vezes produzem resultados impossíveis de serem medidos. Ademais

será possível medir com exatidão o significado psicológico, social, moral e econômico de ter

garantida uma subsistência minimamente digna sem depender da caridade alheia?

São ponderações dessa natureza que fomentam a crença de que o Estado, dentro de

uma perspectiva de comprometimento com o bem-estar de cada indivíduo e com todos

coletiva e solidariamente, é o mais competentemente e capaz de promover esta espécie de

proteção social. O Estado como organização social, comprometida com a democracia, com o

livre desenvolvimento da personalidade, com a garantia da dignidade do ser humano e com os

direitos fundamentais, traduz, certamente, o mais apropriado canal para a realização de um

modelo de proteção que busca diminuir a desigualdade social por meio da implantação de

uma justa distribuição de renda. Isso tudo fica ainda mais evidente quando percebe-se que a

conquista desta meta exige a participação de toda a sociedade, direta ou indiretamente, tanto

na repartição dos custos, como na repartição da receita, sempre numa perspectiva solidária e

inclusiva, na qual deposita-se a certeza da produção de resultados que fogem a qualquer

análise meramente quantitativa, que irradiará os melhores resultados para toda a coletividade.

Outra condição tão importante quanto a manutenção e o fortalecimento da previdência

social pública, é a universalização do direito à previdência social, universalização esta que no

Brasil se apresenta como um grande desafio, cuja superação é pressuposto inarredável para a

garantia da efetivação desse direito fundamental.

123

Ultrapassar a barreira que impede a universalização da previdência social brasileira é

condição fundamental para o fortalecimento da estratégia de geração de proteção social pela

via previdenciária. Trata-se, contudo, de uma tarefa que exige comprometimento absoluto do

Estado e empenho de toda a sociedade. Neste ponto, porém, a sociedade brasileira sofre a

influência e os reflexos negativos do histórico de um modelo que sempre regulou o acesso à

cidadania, segmentando os direitos e, principalmente, elegendo quais as classes sociais teriam

garantido este acesso.

A universalização do sistema de proteção previdenciária enfrenta também os limites

impostos pela realidade do mercado de trabalho, como restou abordado no capítulo anterior.

Com efeito, diferentemente de outros direitos fundamentais prestacionais, como a saúde e a

assistência, apenas para exemplificar dentro dos contornos da seguridade social brasileira, o

acesso ao direito à previdência social exige a contraprestação da contribuição por parte do

beneficiário do sistema, o que, de fato, colabora para a restrição da universalização

A exigência de contribuição específica para fins de cobertura previdenciária47, acaba

por limitar as possibilidades de acesso ao sistema, pois a pessoa que se encontra fora do

mercado de trabalho, fato extremamente comum na atualidade, especialmente se tomarmos

por conta o grande nível de desemprego registrado pelos dados oficiais, ou, ainda que a

atividade laboral seja desenvolvida na informalidade e/ou mediante uma retribuição

remuneratória aquém do necessário, encontrará sérias restrições quanto ao acesso ao direito à

previdência social. Nessas condições, provavelmente, a mesma já estará enfrentando sérios

47 Atualmente a contribuição previdenciária mensal, a cargo do trabalhador empregado, empregado doméstico e trabalhador avulso é de 7,65% a 11%, conforme salário de contribuição. Já a contribuição mensal do contribuinte individual (trabalhador por conta própria) e do segurado facultativo (aquele que não exerce atividade remunerada) é de 20% sobre o salário de contribuição, que deve respeitar o valor mínimo de um salário mínimo. Em qualquer caso, atualmente, o valor máximo do salário de contribuição a ser considerado é de R$ 2.801,82.

124

problemas de subsistência e, nesse caso, entre tantas outras necessidades básicas e urgentes,

fatalmente, acabará relegando a contribuição previdenciária para segundo plano.

Universalizar efetivamente o direito à previdência social depende, então, de uma

cadeia de ações que, entre outras a serem desenvolvidas concomitantemente, informe e

conscientize o trabalhador sobre a importância desse modelo de integração e enfrente e

apresente alternativas para a precária e preocupante realidade do mercado de trabalho.

Outra ação capaz de gerar reflexos positivos para a universalização da previdência

social é a revisão das contribuições exigidas do trabalhador. Com efeito, considerando que a

contraprestação pelo exercício de atividade laboral está, na grande maioria dos casos, aquém

do ideal postulado, onerar o trabalhador exigindo contribuições excessivamente altas é uma

estratégia que acaba afastando a mais remota possibilidade de o mesmo realizar contribuições

periódicas para o sistema. Essa situação é facilmente verificada na análise da realidade do

trabalhador por conta própria, o qual para a previdência social brasileira é enquadrado como

contribuinte individual. Neste caso o trabalhador deverá fazer contribuição mensal de 20%

sobre o total de seus rendimentos (limitados ao teto de R$ 2.801,56). Assim, o trabalhador

que totalize rendimento mensal de um salário mínimo (atualmente R$ 350,00), deverá realizar

uma contribuição de R$ 70,00.

A grande maioria dos trabalhadores brasileiros que estão nesta situação não realizam

contribuição social por não conseguirem dispor de 20% da remuneração mensal para o fundo

previdenciário sem comprometer decisivamente o sustento próprio e da família. Essa situação,

contudo, é extremamente preocupante porque, ao mesmo tempo em que deixa este trabalhador

e, por conseqüência, sua família, desprotegidos, abala a manutenção da cadeia de

125

solidariedade tão fundamental para a efetivação dessa espécie de proteção social.

Todas estas considerações justificam a baixa cobertura previdenciária registrada no

mercado de trabalho brasileiro, o que, por sua vez, compromete sobremaneira a manutenção

do pacto entre gerações proposto pelo sistema de previdência social ancorado no modelo de

repartição de receitas.

Universalizar o direito à previdência social por meio da inclusão de todos os

trabalhadores da ativa é, assim, tarefa que passa pelo desenvolvimento de um amplo

programa de esclarecimento, informação, conscientização sobre a importância da proteção

social previdenciária, pelo enfrentamento dos problemas detectados no mercado de trabalho,

pela revisão das formas de financiamento e também pela implantação de um eficiente modelo

de fiscalização, que impeça tanto a sonegação de contribuições sociais quanto os desvios de

recursos e a realização de fraudes contra o sistema previdenciário.

O desenvolvimento de um projeto de inclusão social passa, necessariamente, pela

solidificação do sistema de previdência pública e universal, especialmente por este sistema

representar um importante mecanismo de proteção social, capaz de desencadear uma rede de

integração solidária, apta para enfrentar o processo de fragilização e flexibilização que

atualmente impõe uma realidade de exclusão, abandono e vulnerabilidade social.

A existência de proteção previdenciária gera a certeza da manutenção da subsistência

própria e da família, naqueles momentos em que a privação da capacidade de trabalho se

impõe. Porém, os efeitos positivos da proteção previdenciária não acabam por aí,

possibilitam também o desenvolvimento de um importante efeito psicológico, pois o simples

126

fato de se saber seguro quanto a eventos futuros, sejam eles certos, como a idade avançada e a

morte, ou incertos, como a doença e a invalidez, condicionam o ser humano a uma vivência

mais tranqüila e solidária, passível de colaborar no desencadeamento de ações que remetem a

construção de um mundo mais equilibrado e integrado. Não se quer com isso, e esse ponto

deve ficar claro, condicionar a solução de todos os problemas sociais e econômicos à

existência de um eficiente sistema de previdência pública; se quer, sim, demonstrar o quanto

esta via de proteção social é parte importante e fundamental de um todo maior, idealizado

como um grande pacto social, capaz de revisar todas as nuances que, de uma forma ou de

outra, possam interferir e colaborar numa eficiente estratégia de inclusão social.

Incluir pela via da previdência social é uma estratégia que pode mostrar-se eficiente e

vitoriosa, embora o resultado positivo dessa ação dependa, em grande medida, do grau de

eficiência e de universalização do sistema de proteção previdenciária existente. Nota-se,

assim, que o fortalecimento da previdência pública, por meio da competente atuação estatal

no setor, bem como a inclusão de todos os trabalhadores sob seu manto protetor, é estratégia

fundamental para o desenvolvimento de um pacto social que busque reduzir a vulnerabilidade

social e promover a implantação de uma política de integração social.

Acredita-se, dessa forma, que a manutenção e o fortalecimento da natureza pública da

previdência social, atrelada à universalização do direito à previdência social, é condição para

o fortalecimento desse tipo de proteção social, tão importante para a garantia da efetivação do

fundamento constitucional da dignidade da pessoa humana e para a inclusão social.

127

3.3 Democracia e solidariedade como pilares para a consolidação de uma previdência

pública apta a colaborar na construção e na realização de um projeto de

desenvolvimento com cidadania

O modelo adotado na construção do Estado nacional brasileiro, as opções

historicamente assumidas, a falta de um projeto eficaz de desenvolvimento integrado para a

nação, enfim, todo o histórico que demonstra a construção de um modelo de cidadania

regulada, conforme já foi abordado no último ponto do primeiro capítulo, resultou na

configuração de uma sociedade fortemente marcada pela desigualdade, pela exclusão e pela

falta de integração. Uma sociedade que não introduziu de forma satisfatória os ideais de

participação democrática, igualdade, cidadania e justiça social no projeto de desenvolvimento

da nação. A esse respeito Delgado (2001, p. 84-85, grifo do autor) faz a seguinte reflexão:

O Estado Nacional representa a forma moderna de articulação entre autoridade e solidariedade, em que a Nação aparece como a comunidade de sentimento onde se define o status compartilhado, que emoldura o processo de expansão da cidadania. [...] No caso brasileiro, análises diversas têm apontado a precocidade

da instalação do Estado no País como decorrência do transplante de estruturas administrativas portuguesas para a colônia. [...] À medida que se constituía uma identidade brasileira, ela pouco se revelava em sua dimensão, por assim dizer, cívica, pois que não se verificava a presença de uma comunidade de sentimento que aspira a constituir um Estado, uma vez que o Estado lhe precedia a existência, enquanto que a limitada presença de relações mercantis e a disseminação de formas de dependência pessoal mitigava o alcance das disposições relativas à ampliação da cidadania.

Dessa realidade resultou uma sociedade com forte tendência à inércia e à acomodação,

que não tem consciência da força que poderia advir da sua união em prol do exercício da

participação para a conquista de espaços públicos, tão necessários para a emancipação e para

a cidadania. Cidadania esta que, nas palavras de Corrêa (2000, p. 217),

[...] significa a realização democrática de uma sociedade, compartilhada por todos os indivíduos ao ponto de garantir a todos o acesso ao espaço público e condições de sobrevivência digna, tendo como valor-fonte a plenitude da

128

vida. Isso exige organização e articulação política da população voltada para a superação da exclusão existente.

A falta da cultura da participação para a conquista de espaços públicos48, por

conseqüência, não permitiu o desenvolvimento do sentimento de pertença, de igualdade, de

cidadania. A sociedade, de forma geral, enfim, não chamou a si a responsabilidade pelos

rumos da própria história e pela emancipação para a cidadania. Esse quadro também impediu

que a cultura da transparência, da ciência sobre os fundamentos de cada decisão, fosse

absorvida pela sociedade como algo imprescindível para o bom e correto andamento de toda

ação, especialmente quando esta ação possui caráter público.

A configuração de uma sociedade democrática, contudo, pressupõe a existência de

espaços públicos que permitam a prática de uma cidadania participativa, que influencie

objetivamente nas decisões sobre a configuração da sociedade. A partir da participação, ou

seja, por meio do exercício de técnicas que demandem discussão e tomada de decisão pública,

a sociedade torna-se protagonista da sua própria história. Este protagonismo, por sua vez,

determinará o desenvolvimento das condições necessárias para que o ideal da solidariedade

forme a base da sociedade.

Discorrendo sobre democracia e sua lógica expansiva Boron (2001, p. 26-27), em

brilhante e pertinente digressão histórica, refere que a progressiva conquista dos direitos

sociais e econômicos registradas no século XX demonstra o poder de articulação que

representações de classes foram capazes de transformar em benefícios sociais tangíveis e

48 Sobre o significado e a abrangência de espaço público Corrêa (2000, p. 220-221) registra: A própria vivência dos direitos humanos exige um espaço público, cujo acesso pleno se dá por meio da cidadania, sendo esta o primeiro direito humano do qual derivam todos os demais. Nesse sentido espaço público não é território, na acepção geográfica de localização e delimitação, mas antes de mais nada um conceito jurídico e político. [...] O espaço público resulta da ação dos seus membros (Lafer, 1998, p. 219). Portanto cidadania é fundamentalmente o processo de construção de um espaço público que propicie os espaços necessários de vivência e de realização de cada ser humano, em efetiva igualdade de condições, mas respeitadas as diferenças próprias de cada um.

129

concretos para os trabalhadores , resultando num processo de socialização de demandas

pelo qual,

uma ampla gama de exigências e necessidades outrora consideradas

privadas

como a saúde, a educação, a seguridade social, a recreação, etc.-

tornaram-se bens coletivos cuja efetiva provisão passou a depender de uma radical redefinição do papel tradicional exercido pelos estados nacionais. [...] Produziu-se um formidável avanço no processo de cidadania e na integração das massas ao estado, tendo tudo isso cristalizado uma inédita democratização da sociedade e do estado capitalista.

Após tecer análise sobre o processo expansionista da democracia, o autor (p. 27) passa

a tratar das contradições que demonstram a problemática da articulação entre mercado e

democracia e, sob este aspecto, refere que

[...] na fase que se constitui a partir da contra-ofensiva burguesa lançada desde o final dos anos setenta verifica-se um processo diametralmente oposto de privatização

ou mercantilização

dos velhos direitos da cidadania. O correlato de tudo isso é uma acentuada

e, segundo os países, acelerada

descidadanização

de grandes setores sociais, vítimas do avassalador predomínio de critérios econômicos [...].

Com efeito, após o transcurso de um período de significativas conquistas sociais,

evidencia-se um período histórico marcado pela revisão e retrocesso da atuação estatal em

prol da inclusão social, retomando-se o ideário liberal à custa da fragilização da democracia.

No caso brasileiro, esse período de revisão e retrocesso é ainda mais difícil, pois antes mesmo

de se avançar para a inclusão social, que de fato sempre fez parte da promessa de um futuro

remoto, as incipientes (e até mesmo frágeis) conquistas sociais são abortadas em nome da

expansão e da defesa da atuação do mercado.

Isso porque, segundo Boron (2001, p. 33), um dos requisitos mais importantes da

democracia é a existência de um grau bastante avançado de igualdade social. O autor afirma

ainda que todos os teóricos da democracia são unânimes no prognóstico que revela:

130

a democracia não pode sustentar-se sobre sociedades assinaladas pela desigualdade e a exclusão social. Para que o regime democrático funcione é preciso haver sociedades bastante igualitárias, e a igualdade, como lembrava o próprio Adam Smith, devia ser de condições e não só de oportunidades. Portanto, há razões muito poderosas para se preocupar quando alegremente se sacrificam a inclusividade e a integração social em prol de um suposto produtivismo e eficientismo econômicos de valor duvidoso.

Nesse quadro, considerando que a realidade brasileira é marcada pela quase

inexistente participação popular na tomada de decisões sobre importantes aspectos da

sociedade, o resultado foi a acentuação do processo de fragilização que marca a democracia

nacional. Disso tudo resulta, ainda, a perda da noção mais ampla de democracia que, nessa

perspectiva, é resumida ao exercício da representatividade política.

Note-se que toda essa herança remota que conta a história da formação da sociedade

brasileira é também responsável pelo desenho da realidade brasileira contemporânea.

Contudo, de todos os reflexos que a história possa ter determinado, nos importa averiguar

como isso é percebido e absorvido no campo da previdência social.

Nesse aspecto é possível observar que ainda hoje, como foi referido linhas atrás, um

dos grandes desafios da previdência social é a sua universalização. Não ter atingido o ideal de

universalização é um dos reflexos oriundos da ausência de práticas democráticas, igualitárias

e participativas na construção do Estado brasileiro. A ausência da participação para a

democracia, ao mesmo tempo em que fundamenta a falta do sentimento de pertença em cada

indivíduo, também serviu para fundamentar e autorizar a exclusão de parcela significativa da

população dos limites da proteção previdenciária. Nesse sentido a história do

desenvolvimento da previdência brasileira reflete a estratégia de regular o acesso à cidadania,

pois nem todos os trabalhadores foram incorporados à previdência social na mesma época. A

título de ilustração pode-se referir a tardia inclusão da classe dos trabalhadores domésticos e

131

autônomos, somente efetivada, respectivamente, nos idos de 1972 e 1973, ou seja, meio

século após a introdução das primeiras medidas de proteção social previdenciária para os

trabalhadores ferroviários, cujo marco retroage ao ano de 1923.

Romper com este passado marcado pela desigualdade, acreditar na força do

movimento popular para a emancipação em prol da cidadania e da democracia, bem como

tomar consciência sobre a importância da solidariedade na construção de uma sociedade que

vise à diminuição das desigualdades e à inclusão social, é tarefa que se impõe ao Estado e à

sociedade brasileira como um todo. Sobre a criação de canais de participação social

Kliksberg (1997, p. 57, grifo do autor) defende a necessidade de

abrir plenamente o Estado à participação dos cidadãos, descentralizar, criar condições para que se produzam atos públicos transparentes, desburocratizar, favorecer todas as formas de co-gestão dos cidadãos, ativar instituições permanentes de participação

como referendo e ombudsman , renovar constituições, implantar sistemas políticos que favoreçam o contínuo amadurecimento dos cidadãos e a organização e expressão da sociedade civil.

Sabe-se, contudo, que não se trata de uma tarefa simples, especialmente se

considerada a trajetória histórica da formação do Estado brasileiro sob a perspectiva da

construção da cidadania, bem como a realidade atual.

Na área da previdência social, o desdobramento deste cenário pode, ainda, ser

traduzido na falta de conhecimento e informação da população sobre a importância e o

significado dos mecanismos de proteção social previdenciária. Com efeito, não há junto à

população discernimento e percepção sobre a importância e os reflexos que um pacto de

solidariedade, como propõe o sistema previdenciário, pode produzir sobre cada indivíduo e

sobre a sociedade como um todo. A ausência dessa compreensão, por sua vez, acaba minando

a possibilidade de a população depositar uma expectativa positiva nas atitudes que envolvem

132

a temática previdenciária. Cotidianamente, vemos a difusão do sentimento de indiferença e

descrença, pois a leitura realizada pela maioria da população quanto a previdência social é de

tratar-se de um órgão público ineficiente, limitado à prática da arrecadação de recursos, e de

uma instituição altamente propensa à prática de todo o tipo de irregularidades.

Esse quadro é agravado, ainda, pela insistente defesa do mito tecnicista promovido

pelos teóricos neoliberais. Nesse ponto, Vianna (2002, p. 176) é enfática ao referir que

o mais sutil e profundo ataque à seguridade social se manifesta através da sua despolitização. A seguridade social, como objeto de análise, é capturada por uma abordagem que enfatiza relações numéricas, simulações, variáveis organizacionais, etc. Termos como eficiência, custo, capitalização substituem, no vocabulário dos especialistas, noções menos quantificáveis que antes se associavam estreitamente à proteção: integração social, solidariedade, bem-estar.

Por despolitização, a autora (p. 176-177) quer referir-se

à tecnificação dos interesses públicos, ou seja, ao seu tratamento de forma essencialmente burocrática, afastado dos mecanismos democráticos que possibilitam a participação da sociedade. [...] Apresentar a seguridade social como matéria de natureza técnica é, desde logo, desintegrá-la e, portanto, esvaziá-la como concepção sistêmica de política social.

Sobre esse aspecto Kliksberg (1997, p. 178) chama a atenção para alguns mitos que

rondam o setor público e os programas sociais da América Latina. O autor lembra da lição de

Albert Hirschman ao referir que os latino-americanos são acometidos de fracassomania

ante seus grandes projetos: partem da suposição de que fracassarão e imediatamente, pelo

princípio da auto-realização das profecias, fracassam. Outrossim, o autor (p. 178) continua

sua análise referindo que,

no campo dos programas sociais parece haver um componente de fracassomania

muito importante, que deve ser encarado e superado. [...] outro mito, ligado ao anterior é o da ineficiência congênita do setor público, que contaminaria os programas sociais . As evidências empíricas a respeito contradizem abertamente esse mito. Um detalhado trabalho de pesquisa

133

sobre a ineficiência no setor governamental, dentre outros, chega à conclusão de que nem o Estado é tão ineficiente, nem o setor privado é tão eficiente .

Implantar um processo democrático e participativo de conhecimento, esclarecimento

e informação junto à população em geral, bem como combater as irregularidades

apresentadas, especialmente por meio da eliminação de toda a forma de corrupção49, é

pressuposto para que cada indivíduo desenvolva em si um laço de comprometimento com essa

forma pública de proteção social. A partir dessa compreensão acredita-se que mais facilmente

se identificará o desenvolvimento do sentimento de participação e de união em prol de um fim

comum, que se pretende solidário e eficiente, na busca de inclusão via proteção social

previdenciária.

A falta desse sentimento de pertencer, de fazer parte, de fazer a diferença e de ser

também responsável pela realidade na qual se vive, faz transparecer que tudo aquilo que é

público, e nesse ponto o exemplo da previdência social brasileira é emblemático, é ineficiente,

não tem dono e, assim, pode ser usurpado, sonegado, mal tratado, por cada um e por todos.

Isso tudo compromete a possibilidade de construção de um lastro de conquistas para a

participação e, conseqüentemente, para a cidadania.

Mudar esse quadro rumo à implantação de um projeto de desenvolvimento que vise

melhorar a qualidade de vida das pessoas e aumentar o bem-estar social exige, entre tantas

outras ações, a publicização da importância do mecanismo de proteção social previdenciária

para toda a população. Depende também da demonstração do quanto a participação de cada

indivíduo é importante e pode fazer a diferença, bem como passa pelo desenvolvimento da

49 O combate à corrupção é tarefa que compete não apenas ao Estado, mas também a toda a sociedade civil, caso contrário, qualquer estratégia que vise à prevenção, à correção e à penalização deste problema tende a não gerar os efeitos necessários impedindo, assim, o avanço do processo democrático.

134

compreensão de que cada um é parte de um todo maior e universal, que só atingirá índices

satisfatórios de eficiência pelo fortalecimento da participação da coletividade.

Há, neste sentido, não apenas falta de publicização, mas também falta de canais

democráticos que permitam o exercício da participação. A construção de elos de comunicação

entre a sociedade e a previdência social, ou seja, a democratização da previdência social, é

pressuposto para o desenvolvimento da solidariedade, que é o mais importante pilar do

sistema público de previdência social.

Não basta, contudo, que a participação democrática seja meramente formal, como

ocorre no atual Conselho Nacional de Previdência Social50, em que a participação tem caráter

meramente consultivo. Hão de se instituir formas de participação que tenham também caráter

deliberativo na discussão e no encaminhamento dos rumos da previdência social. Isso tudo

não é novidade, e está, inclusive, preconizado na CF/88. Com efeito, o inciso VII do

parágrafo único, do art. 194 da CF/88 é claro ao disciplinar entre os objetivos da seguridade

social o caráter democrático e descentralizado da administ04 Tm(,)Tj( )Tj0.09187 02 -0.p(a)T77 0 0 -0.09187 6925 7566 Tm(s)Tj( )Tj0.1BT0.09187 0 0 -0.09187 7788 5835 Tm(2)Tj0.09187 0 0 -0.09187 7581 7566 Tm(34Tj0.09187 0 0 -0.09187 7418 7133 Tm(,)Tj( 45j0.09187 0 0 -0.09187 6469 7999 Tm7689j0.09187 0 0 -0.09187 4977 7999 Tm777Tj0.09187 0 0 -0.09187 5962 7999 Tm7 )Tj0.09187 0 0 -0.09187 6760 7999 Tm79)Tj0.09187 0 0 -0.09187 8601 7566 Tm(c)Tj0.09187 0 0 -0.09187 7909 4104 Tm(n9Tj0.09187 0 0 -0.09187 3977 7999 Tm8u)Tj0.09187 0 0 -0.09187 4410 7999 Tm(e)Tj838Tj0.09187 0 0 -0.09187 8204 7566 Tm(4)Tj0.09187 0 0 -0.09187 4977 7999 Tm856Tj0.09187 0 0 -0.09187 4820 7999 Tm8633j0.09187 0 0 -0.09187 3977 7999 Tm86

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135

quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do

Governo nos órgãos colegiados.

Refletindo sobre o verdadeiro sentido do texto constitucional citado e denunciando a

impropriedade da extinção do Conselho Nacional de Seguridade Social, cuja previsão original

constava dos arts. 6º e 7º da Lei nº 8.212/91, e da revogação dos Conselhos Estaduais e

Municipais da Previdência Social, com previsão anterior nos arts. 7º e 8º da Lei nº 8.213/91,

Todeschini (2000, p. 95) chama a atenção para o fato de que

a gestão não pode ser só nacional, deve ser descentralizada, como manda o art. 194, inciso VII, ou seja, deve a gestão quadripartite estar presente em todos os níveis de representação, quer seja nacional, quer regional ou local. Somente a gestão em todos os níveis é que garantirá uma gestão democrática com representação direta de todos os atores sociais, a garantia da transparência e o atendimento das necessidades básicas de todos.

Perseguindo uma perspectiva democrática e participativa entende-se que a atuação do

Estado é fundamental, embora este sozinho não detenha a força necessária para consolidar a

verdadeira rede de proteção social imprescindível à garantia da manutenção de um padrão

minimamente digno de subsistência nas situações de privação. Ainda que se entenda caber ao

Estado o papel de ator principal, como anteriormente já referido, compreende-se que a

participação de diferentes atores sociais na gestão do sistema previdenciário é fator decisivo

na concretização e, especialmente, no fortalecimento desse canal de proteção.

É justamente por meio da participação que Santos (2002, p. 56-78), acredita ser

possível surgir um movimento de renovação da sociedade, capaz de fazer com que a mesma

passe a ocupar espaço até então restrito ao meio político partidário e a protagonizar o processo

de tomada de decisão. Esse processo fatalmente determinará o desencadeamento de um

comprometimento com a esfera pública, o que é fator determinante na construção de um

137

Justamente pelo fato de os homens identificarem-se com seus semelhantes é que serão conduzidos a conviverem no mesmo espaço, a associarem-se, e a promoverem a construção de uma sociedade na qual possam desfrutar do maior nível de bem-estar coletivo. A solidariedade, portanto, está inserida nas relações dos indivíduos com a comunidade e com o Estado, refletindo-se na constatação de interdependência recíproca e no anelo de uma certa homogeneidade social, isto é, no compromisso coletivo de integrar a todos, na maior medida possível, nos benefícios da vida em sociedade.

O exercício da solidariedade representa, dessa forma, uma importante via de acesso

para uma convivência comunitária que busque o melhor bem-estar possível para o maior

número de indivíduos. Solidariedade esta que, sob tal prisma, e considerada sua nuance

contemporânea, não se confunde com o exercício de fraternidade, caridade para com o

próximo, técnicas de mutualismo profissional ou com os seguros privados, mas sim

fundamenta os direitos humanos e representa princípio fundamental para o desenvolvimento

de um razoável grau de segurança e organização no convívio em sociedade. Sobre esta

diferenciação, ou sobre os diversos aspectos que podem ser assumidos pela solidariedade,

Ribeiro (2002, p. 260), amparado nas lições de Gregório Peces-Barba Martinez, refere que a

solidariedade é considerada por este autor

como virtude individual ou como valor superior (ao lado da segurança, da liberdade e da igualdade) que inspira a organização social e que fundamenta os direitos humanos. Divide-a em solidariedade dos antigos e solidariedade dos modernos. No primeiro grupo inclui o entendimento de Aristóteles (solidariedade como amizade e como fator de unidade da pólis) e dos estóicos, como Cícero e Sêneca (solicó(bo ticócibo dói dce iCiido ChicidecóinióRei lb

móteteeónemo bhae teno s tóo Neteóbteo eNetós tótio não o eeNectico bRui o rtdtmadto me qa ddóetrão (tda eemai te eo eto e e de e eieteNli tce ca dRR

138

reparação dos riscos sociais. Nesse aspecto, cumpre destacar o papel fundamental

desempenhado pela previdência social, cuja base de sustentação está ancorada no princípio da

solidariedade, absolutamente imprescindível para o bom desempenho de qualquer sistema de

previdência pública, uma vez que a geração de proteção social pela via previdenciária

representa o comprometimento de todos em proveito de cada indivíduo e da coletividade, ou

seja, trata-se de um grande pacto entre diferentes gerações e, como tal, deve buscar a inclusão

solidária dos indivíduos envolvidos.

A característica solidária, presente desde o desenvolvimento das primeiras técnicas de

enfrentamento das necessidades sociais, sofrerá, contudo, muitas provações e, em

determinado momento, o individualismo, marca tão característica do Estado liberal, tentará

suplantar as práticas solidárias presentes na sociedade e, especialmente, nos indivíduos.

Contudo, a incompetência do mercado na resolução dos problemas de exclusão social

determinou, segundo Rocha (2004, p. 132), a criação de um sistema engenhoso de

solidariedade , que substituiu a solidariedade espontânea dos indivíduos pela introdução de

técnicas de proteção baseadas na presença da solidariedade forçada, resultando, assim, no

surgimento da idéia de seguridade social. Sobre este aspecto o autor (p. 132) registra que

a nova gestão do seguro social, cuja evolução resultou na seguridade social, já dentro dos contornos do Estado Social de Direito, revela uma preponderância da solidariedade mecânica, pois o móvel da seguridade social é a tutela da dignidade econômica da pessoa humana, cuja violação, independentemente do grupo social a qual os cidadãos estão vinculados causa um sentimento de mal-estar em todas as consciências individuais.

Dessa forma, constata-se que a previdência social, como parte integrante da

seguridade social, e

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139

apresentar-se-á como importante ingrediente na inclusão previdenciária, não importando se o

sistema de previdência social está organizado sob o modelo de financiamento de capitalização

ou de repartição simples, pois, conforme Rocha (p. 134), a carga real da responsabilidade

recai a todo momento sobre a população ativa. Razão pela qual será sempre uma solidariedade

intergeracional. O princípio jurídic

140

produzir. Isso tudo, sempre levando em conta a produção dos melhores resultados possíveis

para a sociedade, independentemente do caráter pessoal da retribuição, que poderá, conforme

o caso, ser ou não proporcional ao esforço exigido de cada indivíduo e ator social na

manutenção dessa importante rede de proteção social intergeracional.

A participação do Estado e o comprometimento do ente estatal com a geração de

proteção previdenciária, especialmente no que diz com a realização de aportes financeiros

estatais e com a instituição do caráter contributivo obrigatório, extensivo a todos os atores

sociais, são fundamentais e imprescindíveis para uma sobrevivência equilibrada do sistema.

Note-se que, como já defendido alhures, muito embora se reserve ao Estado uma participação

de destaque, isso não significa que a participação e o comprometimento dos demais atores

sociais ocupe lugar secundário na produção desta teia de proteção. Muito pelo contrário, é a

soma da força de todos os atores sociais, ou seja, Estado, trabalhadores (ativos e inativos),

empregadores, empresas, enfim, a sociedade como um todo, que permite a realização dessa

proposta de proteção que tem o significado de grande pacto entre diferentes gerações.

Ainda sobre a importância da intervenção estatal no campo da previdência social, a

Constituição Federal brasileira estampa a marca dessa intervenção na forma como organiza o

sistema nacional de proteção social previdenciária. Com efeito, ao organizar as bases de

financiamento da seguridade social a Constituição pátria, no seu art. 19551, estabelece o

51 O art. 195 da CF/88 dispõe: A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta ou indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: I- do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidente sobre: a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício; b) a receita ou o faturamento; c) o lucro; II- do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201; III- sobre a receita de concursos de prognósticos;

141

comprometimento de toda a sociedade, direta ou indiretamente, o que permite vislumbrar a

busca pela concretização do sistema por meio do viés da solidariedade.

Neste sentido Rocha (2004, p. 136), assevera que o art. 195 da CF/88 determina a

distribuição do ônus financeiro necessário para que o Estado possa viabilizar as políticas de

seguridade social , tão importantes e fundamentais para a realização do compromisso

constitucional de construção de uma sociedade livre, justa e solidária, comprometida com a

garantia do desenvolvimento nacional, com a erradicação da pobreza e da marginalização,

com a redução das desigualdades sociais e regionais e com a promoção do bem de todos,

afastada qualquer forma de preconceito e discriminação.

Sobre o princípio da solidariedade Martinez (2003, p. 101) dispõe que

tecnicamente, a previdência social é resultado da solidariedade forçada das pessoas ou gerações. Significa a participação de maioria contemporânea (contribuindo), a favor da minoria hodierna (inativos) e de futura (aposentados). [...] Cooperação mútua imposta pelo Estado, através da cogência da lei, contrariando a natureza individualista do homem de não se despojar em favor de terceiros. Corroborada, instintivamente, em virtude da possibilidade de o indivíduo precisar dos outros e reconhecer não poder viver isoladamente.

A solidariedade que forma a base do sistema previdenciário pode ser, assim, traduzida

como o esforço de todos para a garantia do bem-estar da sociedade. Este esforço coletivo e

geral possibilita a geração de proteção social, inclusive para aquelas pessoas que, embora já

filiadas à previdência social, tenham realizado um número mínimo de contribuições, ou

mesmo nem tenham ainda contribuído, mas que sejam vitimadas por uma contingência social

IV- do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar. [...] § 4º. A lei poderá instituir outras fontes destinadas a garantir a manutenção ou a expansão da seguridade social, obedecido o disposto no art. 154, I. [...].

142

(doença, invalidez, morte, etc) que exige proteção imediata. Em contrapartida, porém, todos

as outras pessoas filiadas, e que no momento estiverem sadias e aptas ao trabalho,

continuarão, solidariamente, realizando contribuição mensal. Esse comprometimento geral,

esse laço solidário estabelecido entre os participantes do sistema é peça de fundamental

importância na efetivação dessa forma de proteção social.

Com efeito, a solidariedade, mesmo que concebida como imposição estatal, permite

que um filiado cesse sua contribuição ao sistema e passe a receber benefício, enquanto todos

os outros continuam contribuindo. Nesse momento é que se concretiza e se possibilita a

visualização real do pacto

143

é possível alçar a sociedade ao papel de protagonista da sua história. A idealização deste

cenário passa, contudo, pelo desenvolvimento do sentimento de pertença em cada indivíduo,

pois é por meio dessa perspectiva que a consciência sobre a importância da solidariedade virá

à tona, rompendo a barreira da solidariedade como mera imposição estatal, para se revelar

como valor-matriz de toda a organização social.

Ao propor a participação efetiva de todos os indivíduos interessados, a fim de

desencadear uma onda de consciência sobre a importância desse elo solidário, o qual deve

unir a todos que vivem em sociedade, fica clara a compreensão de que o exercício da

solidariedade forçada e imposta pelo Estado já encontrou o seu limite máximo de rendimento

e produção de reflexos positivos sobre a coletividade. Para a formação de uma nova e

promissora onda de efetiva proteção social, é necessário reforçar a solidariedade, e para isso é

preciso ultrapassar a barreira da solidariedade como critério exclusivamente imposto pelo

Estado, para construir um novo pacto pela solidariedade, em que a própria sociedade seja

também, ao lado do Estado, agente de solidariedade na busca pela construção de uma

realidade menos desigual e com maior capacidade de inclusão social.

Neste sentido, discutindo o estabelecimento de um novo contrato social entre

indivíduos, grupos e classes e, neste ponto, refletindo sobre a necessidade de se revisar a

compreensão de que o Estado-providência é o único agente de solidariedade e progresso

social, Rosanvallon (1997, p. 90, grifo do autor) refere magistralmente que, para

redimensionar esta compreensão, não há outra via possível senão aproximar a sociedade de

si mesma. Trata-se de torná-la mais densa, de multiplicar locais de intermédios de

composição social, de reinserir os indivíduos em redes de solidariedade diretas.

144

O almejado avanço social depende, contudo, da implantação de uma perspectiva que

pense o desenvolvimento de forma completa e harmônica, que seja capaz de considerar as

lições que demonstram, como assevera Kliksberg (1997, p. 55), o consenso de que

uma sociedade, para avançar, precisa alcançar certos equilíbrios macroeconômicos básicos, eliminar a inflação, ter estabilidade. Contudo, embora sejam imprescindíveis, esses não são o fim último do progresso social. Pelo enfoque que o Pnud expõe sobre Desenvolvimento Humano, para que haja progresso é preciso que se prolongue o tempo de vida das pessoas, que melhore a qualidade de vida também durante esses anos, que cada pessoa possa ter mais controle sobre a própria vida, que todos tenham acesso aos bens culturais e ao maior conjunto possível dos elementos que fazem a essência do ser humano como entidade pensante, livre e participativa.

A partir da efetivação dos propósitos aqui ventilados, estar-se-á caminhando no

sentido da construção de uma concepção de cidadania e de desenvolvimento caracterizada

pelo fortalecimento do valor da igualdade, da democracia e da solidariedade. Nessa

perspectiva, cabe ao Estado assumir o papel de agente comprometido com a transformação

dos processos atuais de dominação e fragmentação social por meio da realização dos direitos

fundamentais e da garantia da proteção aos direitos humanos.

145

CONCLUSÃO

As modernas técnicas de proteção social, entre as quais merece destaque especial a

previdência social, objeto da pesquisa ora em conclusão, demonstram a fragilidade do ser

humano e a sua necessidade de proteção frente às adversidades sociais. Aliado à inerente

necessidade de proteção, cuja presença marcou as diferentes fases da História da humanidade,

desde as épocas mais remotas até hoje, outro aspecto que induziu o desenvolvimento de

medidas protetoras é a busca incessante por soluções eficientes no combate às mazelas sociais

decorrentes do modo de organização social capitalista.

A pesquisa procurou demonstrar a trajetória percorrida desde a instituição das

primeiras técnicas de proteção social do indivíduo pelo Estado, até a caracterização da

previdência social no contexto do Estado social e democrático de Direito, como direito

constitucional fundamental. Trata-se de um percurso marcado por avanços e retrocessos,

identificando-se, assim, com as fases que delimitam o desenvolvimento da contemporânea

concepção de Estado. Em vista disso, conclui-se que o objeto pesquisado

a proteção social

previdenciária está indissociavelmente atrelado ao modelo de configuração do Estado.

Se no início, como restou demonstrado, as medidas de proteção desenvolvidas no

contexto social estruturado como Estado liberal de Direito eram restritas à prática de mero

146

assistencialismo, pois ao Estado não cabia interferir na esfera das liberdades individuais,

alçadas a valor supremo da humanidade, com o passar do tempo esse quadro sofre

significativas alterações. Uma conjugação de fatores, entre os quais se destacam a articulação

tecida pelo movimento operário e socialista e a intenção e a necessidade política de reforma

social, determinam a alteração do status quo. A partir desse momento o Estado inicia o

processo de intervenção, que busca enfrentar os excessos provocados pelo ideário liberal sem,

contudo, deixar de atender aos interesses do setor privado. A abertura de canais de

intervenção estatal, por meio da instituição do seguro social obrigatório e contributivo, altera

a dinâmica da livre organização do mercado, expondo a sua ineficiência na geração de bem-

estar social.

É a consagração constitucional dos direitos sociais, no entanto, que permitirá o grande

salto rumo à alteração da concepção de Estado liberal para Estado social, posteriormente

lapidado pela adesão ao regime democrático, dando então lugar a sua contemporânea

concepção de Estado social e democrático de Direito. Nesse contexto as medidas de proteção

social previdenciária encontrarão terreno fértil para o seu desenvolvimento, fortalecimento e

expansão, atingindo o seu apogeu no momento que sucede à Segunda Guerra. A partir desse

momento desenvolve-se a caracterização do ideal de seguridade social, passando-se a

compreender a previdência social como uma técnica pública, obrigatória e universal, capaz

de garantir o mínimo necessário para a manutenção da dignidade do ser humano, e apta a

colaborar no combate aos problemas econômicos, políticos e sociais, gerando bem-estar

social.

Nessa medida, a pesquisa conclui que o século XX, ao mesmo tempo em que é

marcado pela realização do bem-estar social, da prosperidade econômica e da inclusão dos

147

direitos sociais no rol dos direitos constitucionais, protagoniza também um período de crise e

de esgotamento das medidas de proteção social estatal. Esse quadro de crise é registrado

especialmente a partir da década de 1970, quando o declínio do crescimento econômico passa

a determinar a relativização e o abandono dos compromissos que visam à inclusão social.

Na perspectiva do desenvolvimento da proteção social pelo Estado brasileiro, o

trabalho co

148

econômico e, ainda, desencadeou uma forte onda de exclusão e fragmentação social.

A previdência social, como demonstrou a pesquisa, passa a ser alvo de um projeto que

prega a sua mercantilização. Defende-se, sob essa concepção, a privatização do sistema e o

fim da solidariedade, por meio da instituição do sistema de capitalização. Trata-se de uma

perspectiva que usa o escudo da defesa da liberdade individual de escolha em detrimento da

coerção estatal, prometendo, ainda, em contrapartida, a obtenção de melhores resultados para

os participantes do sistema. Esta proposta, porém, não alerta os participantes para os riscos tão

característicos do mercado. Neste sentido, prega-se a substituição da solidariedade,

característica marcante da previdência pública, pela adoção do individualismo do mercado.

Trata-se de uma estratégia que visa, como indicado pelo trabalho, unicamente ampliar a

atuação da iniciativa privada e do capital, por meio da abertura do mercado previdenciário.

A pesquisa deixa claro, ainda, que a análise da perspectiva de proteção previdenciária

não pode limitar-se à simples verificação dos melhores resultados individuais, pois a opção

pela proteção social do indivíduo nas situações nas quais o mesmo perde a capacidade

particular de manter a sua subsistência com dignidade, principal objetivo da previdência, faz

parte de um projeto que extrapola o caráter meramente econômico e assume uma perspectiva

política. Isso também integra uma estratégia que ultrapassa os limites da atuação do mercado

e da iniciativa privada, desamarra-se da perspectiva individualista e permite a efetivação de

um ideal de proteção universal, solidário e redistributivo. O grau de inclusão social

oportunizado e a capacidade de diminuição das desigualdades sociais devem ser o termômetro

desse modo de proteção.

149

Isso, no entanto, não significa que esse modo de proteção deva ficar imune às

alterações evidenciadas na sociedade contemporânea. Pois, como a pesquisa buscou informar,

as novas condições econômicas, políticas, científicas, culturais e sociais devem,

evidentemente, provocar o debate sobre as melhores estratégias para a adoção de revisões

visando à adaptação da previdência pública aos novos tempos, embora sem abandonar a

estratégia de inclusão social.

Sob tal prisma o estudo traça a perspectiva do desenvolvimento de um projeto de

inclusão previdenciária, como caminho para a integração social, a cidadania e o

desenvolvimento. Nessa linha a pesquisa demonstra a associação existente entre o direito à

previdência e a garantia da realização da dignidade humana, evidenciando, assim, o

comprometimento do Estado com a realização da proteção social previdenciária.

A partir dessa constatação e com base nas informações referidas até aqui, a pesquisa

desenvolve proposições com vistas a possibilitar o desenvolvimento de uma eficiente política

de inclusão social pela via previdenciária. Nessa perspectiva defende-se a manutenção e o

fortalecimento da previdência pública, por meio do desenvolvimento de uma competente

atuação estatal. Conclui-se reconhecendo e reafirmando que a regulação das questões sociais,

especialmente aquelas de natureza previdenciária, é tarefa competente ao Estado, ator social a

quem por excelência é atribuída a função e o compromisso de garantir a dignidade humana.

A organização social traduzida na figura de um Estado comprometido com a

democracia, com o livre desenvolvimento da personalidade, com a garantia da dignidade do

ser humano e com os direitos fundamentais, representa o mais apropriado canal para a

realização do modelo de proteção nessa pesquisa defendido, qual seja, um modelo que busque

150

diminuir a desigualdade social por meio da implantação de uma justa, solidária e participativa

distribuição de renda e bem-estar social.

Outra meta que a pesquisa conclui ser absolutamente indispensável para a realização

do ideal aqui esboçado diz respeito à concretização da universalização do direito à

previdência social, condição fundamental para o fortalecimento da estratégia que visa gerar

proteção social pela via previdenciária. Universalizar esse direito, por meio da inclusão de

todos os trabalhadores, é tarefa que exige o desenvolvimento de um amplo programa de

esclarecimento, informação e conscientização sobre a importância dessa modalidade de

proteção. Trata-se de um desafio que passa também pelo enfrentamento dos problemas

oriundos do mercado de trabalho, pela revisão das formas de financiamento e pela

implantação de um eficiente sistema de fiscalização, capaz de coibir a sonegação de

contribuições sociais, os desvios de recursos e a prática de fraudes contra a previdência social.

Por último, a pesquisa defende a democracia e a solidariedade como pilares da

previdência pública, depositando no modelo de gestão participativa e democrática a tarefa do

desenvolvimento e da inserção da solidariedade na relação a ser estabelecida entre os

indivíduos, a sociedade e o Estado. Isso tudo, conclui a pesquisa, é fator decisivo na

emancipação para a cidadania e para a realização de um modelo de desenvolvimento

comprometido com a integração solidária, com a transformação dos processos

contemporâneos de fragmentação da sociedade, com a realização dos direitos fundamentais e

com a garantia da proteção dos direitos humanos.

151

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