UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

PROJETO A VEZ DO MESTRE

COMPETÊNCIAS EM MATÉRIA AMBIENTAL

Por: Oséas Bispo dos Santos Neto

Orientador

Prof. Mestre Francisco Carrera

Rio de Janeiro

2006

2

UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

PROJETO A VEZ DO MESTRE

COMPETÊNCIAS EM MATÉRIA AMBIENTAL

Apresentação de monografia à Universidade

Candido Mendes como requisito parcial para

obtenção do grau de especialista em Direito

Ambiental.

Por: Oséas Bispo dos Santos Neto.

3

AGRADECIMENTOS

Aos Drs. José Olavo Viana Leite e

André Luiz de Maria pelo apoio.

A todos que contribuíram diretamente e

indiretamente para a confecção desse

trabalho acadêmico principalmente aos

amigos e parentes.

4

DEDICATÓRIA

Dedico esse trabalho a minha mulher

Adriana. Também a Matheus e Thiago

meus filhos.

À minha mãe, Maria e avó Almerinda, in

memorian, que tanto contribuíram para os

meus estudos.

5

RESUMO

Este trabalho nasceu devido os conflitos encontrados na empresa junto

aos órgãos ambientais, tendo em vista a natureza dos empreendimentos da

empresa de geração e transmissão de energia.

Os empreendimentos, principalmente, de geração de energia, as usinas

hidrelétricas, produzem grandes impactos ambientais.

Para que um país possa crescer economicamente ele precisa de obras

de infra-estrutura, porém algumas obras, como as hidrelétricas, atingem

grandes áreas, como vários municípios ou mais de um Estado.

Assim cada órgão licenciador, ligado aos Municípios atingidos, bem

como os dos Estados e o órgão Federal, o IBAMA, acabam ultrapassando

suas competências, não se interagem.

As empresas de geração e transmissão olham para os órgãos

licenciadores como obstáculo na construção dos empreendimentos e os

órgãos olham para estas empresas como devoradoras do meio ambiente.

Para diminuir este atrito os órgãos licenciadores e fiscalizadores devem

seguir o que o nosso ordenamento jurídico o estabelece. Ocorre que muita das

vezes existe conflito de interesse, razão pela qual encontramos os conflitos de

competências.

Este problema poderia ser solucionado, ou talvez amenizado se o

Legislador olhasse com outros olhos para o meio ambiente, mas como, ainda,

isto não aconteceu o judiciário continua encontrando soluções para tais

conflitos.

Razão pela qual mostraremos neste trabalho o entendimento dos

doutrinadores e do judiciário sobre a competência em matéria ambiental, a

partir da CF de 1988.

Uma certeza, entretanto, temos, se tais competências forem utilizadas

para o bem comum, para a real proteção, preservação, conservação, uso

racional, sustentável e equilibrado dos recursos naturais, muitos pontos de

discórdia deixarão de existir.

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METODOLOGIA

A escolha do tema foi devido ao surgimento da problemática encontrada

na empresa devido a natureza de seus empreendimentos.

Para entender a temática dos conflitos de competências no âmbito

ambiental, analisei todos os processos judiciais e administrativos que

chegaram na Consultoria Jurídica da Empresa que trabalho. Onde constatei

que mais da metade das ações judiciais ou dos processos administrativos

esbarrava no problema da competência.

Verifiquei que os questionamentos sobre o conflito de competência são

bastante abordados nos tribunais, bem como pelos doutrinadores, entre eles

MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, HELY LOPES MEIRELLES, JOSÉ

AFONSO DA SILVA, entre outros.

Foram necessários 4 meses de leitura para obter a opinião dos

doutrinadores sobre o assunto.

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SUMÁRIO

INTRODUÇÃO 08

CAPÍTULO I - COMPETÊNCIAS EM MATÉRIA 09

AMBIENTAL

CAPÍTULO II - O MUNICÍPIO E O MEIO 35

AMBIENTE

CONCLUSÃO 40

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 42

BIBLIOGRAFIA CITADA 43

ÍNDICE 45

FOLHA DE AVALIAÇÃO 47

8

INTRODUÇÃO

O Princípio Federativo no Brasil encontra-se expresso no art. 1º da

Constituição Federal de 1988, que dispõe ser a República Federativa do Brasil

“formada pela União indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito

Federal”.

A doutrina, em que pesem as discordâncias existentes acerca das

demais peculiaridades, ensina que uma das principais características do

federalismo é a autonomia dos entes federados.

Tal autonomia constitui-se pela liberdade que os entes têm de, sem

interferência dos demais, exercerem seu governo e sua administração, por

meio de órgãos governamentais próprios e de posse de competências

exclusivas.

Nas palavras de JOSÉ AFONSO DA SILVA1, “a repartição de

competência entre a União e os Estados-membros, os Municípios e o Distrito

Federal constitui o fulcro de nosso Estado Federal, dando origem a uma

estrutura estatal complexa, em que se manifestam diversas esferas

governamentais sobre a mesma população e o mesmo território. A esfera da

União, a de cada Estado ou do Distrito Federal e a de cada Município”.

Sendo assim, na promulgação da Constituição de 1988, o Município

ganhou um novo enfoque, com maior ênfase no plano político administrativo,

passando a ser visto como integrante do pacto da Federação, tal como já

ocorria com os Estados e o Distrito Federal. Muitos foram os espaços em que

a atuação dos entes municipais ganhou maior destaque, tal como nas ações

ligadas à educação, à saúde, às questões atinentes a infância e à juventude,

entre outras.

Apesar da evidente evolução, nem todos os campos da atividade

pública lograram merecer desde o início a devida descentralização. Sem

sombra de dúvida, um dos pontos em que essa situação é mais evidente é

aquele relativo à gestão ambiental.

1 SILVA, José Afonso da, Direito Ambiental Constitucional. 3ª ed. Ver. São Paulo, Malheiros, 2000, p.68.

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Por meio deste trabalho, procurarei contribuir para a esclarecer a

competência em matéria ambiental.

CAPÍTULO I

COMPETÊNCIAS EM MATÉRIA AMBIENTAL

Competências em Matéria Ambiental na Constituição de

1988.

A Constituição de 1988 foi a primeira a tratar deliberadamente da

questão ambiental. Assumiu o tratamento da matéria em termos amplos e

modernos. Traz um capítulo específico sobre o meio ambiente, inserido no

título da ordem social. Mas a questão permeia todo o seu texto, correlacionada

com os temas fundamentais da ordem constitucional.

À repartição de competências, em área ambiental, constata-se um

sistema por demais complexo e intricado, com previsão de competências

privativas, comuns e concorrentes para os três níveis de poder das entidades

que compõem a federação brasileira.

Assim temos a seguinte divisão de competências:

Competência Material

a) Exclusiva

- da União –art. 21.

- dos Estados – art. 25, § 1º.

- dos Municípios – art. 30, III a VIII.

b) Comum da União, dos Estados, do DF e dos Municípios – art. 23.

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Competência Legislativa

a) Privativa ou Exclusiva

- da União – art. 22.

- dos Estados – art. 25, §§ 1º, e 2º.

- dos Municípios – art. 30, I.

b) Concorrente entre a União, os Estados e DF – art. 24.

c) Suplementar dos Municípios – art. 30, II.

Na tentativa de diminuir a complexidade da análise, ainda que temática

e numericamente, passemos à análise da questão no que se refere aos

aspectos ambientais.

Competência Privativa/Exclusiva da União

Como visto anteriormente, a competência privativa ou exclusiva

da União está disposta nos artigos 21, competência material e 22 competência

legislativa.

No que se refere aos aspectos ambientais, vejamos como a

questão é tratada em tais artigos:

Art. 21. Compete à União:

(....)

IV- permitir, nos casos previstos em lei

complementar, que forças estrangeiras transitem

pelo território nacional ou nele permaneçam

temporariamente;

Apesar de ser incumbência dos municípios promover o adequado

ordenamento territorial, é incumbência primeira da União, não só elaborar,

mas, também executar plano de ordenação do território. Ademais o inciso VII

11

do artigo 30 contém o alerta de que a competência do Município é no que

couber.

Mas o que se deve realçar é o fato de que estamos tratando de

competências privativas/exclusivas da União e nos deparamos com atribuições

que têm relação direta com os Municípios.

XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de

recursos hídricos e definir critérios de outorga de

direitos de seu uso;

Em 1997 entrou no nosso ordenamento jurídico a Lei Nº 9.433, que

institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, cria o Sistema Nacional de

Gerenciamento de Recursos Hídricos e dá outras providências.

No art. 39 e seus incisos, ficou previsto que os Comitês de Bacia

Hidrográfica são compostos por representantes da União, Estados e do Distrito

Federal, Municípios, usuários das águas de sua área de atuação.

Uma das poucas previsões onde a mesma se processa quase que

integralmente no âmbito da União. As eventuais atribuições concedidas aos

Estados e aos Municípios, neste caso, são a possibilidade de opinar nos

estudos ambientais, notadamente no que diz respeito à localização de tais

atividades, plano de emergência para evacuação de área, entre outros.

Quanto às competências privativas da União, para legislar, temos o

seguinte:

Art. 22. Compete privativamente À União legislar

sobre:

I – direito (...) agrário;

Esta questão está diretamente relacionada à qualidade ambiental.

II – desapropriação;

Datam da décadas de 40 e 60 as leis que disciplinam os casos de

desapropriação por utilidade pública, Decreto –Lei Nº 3.365/41 e por interesse

social, Lei Nº 4.132, ainda que com algumas atualizações e alterações.

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A Lei Nº. 9.985/2000, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Unidades

de Conservação, previu no seu artigo 45 que excluem-se das indenizações

referentes à regularização fundiária das unidades de conservação, derivadas

ou não de desapropriação.

Contrariando farta jurisprudência e a grande maioria dos doutrinadores

de direito ambiental, o governo vetou os incisos I e II de tal artigo, deixando

assim, que as áreas de preservação permanente e de reserva legal possam

ser indenizadas, não obstante as conhecidas limitações que incidem sobre tais

áreas.

IV - águas, energia, (...);

Como visto, a União Federal já exercitou tal previsão, através da edição

da Lei Nº. 9.433/97, que dispõe sobre a Política Nacional de Recursos

Hídricos.

Merece destaque, também, a criação da Agência Nacional de Energia

Elétrica, através da Lei Nº 9.427/96 e da Agência Nacional de Águas, por força

da Lei Nº 9.984/2000.

Curioso é que embora seja competência privativa da União legislar

sobre água, vários Estados já editaram lei sobre o assunto, a exemplo do Rio

Grande do Sul, Maranhão, Bahia, etc.

XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e

metalurgia;

Tal previsão está indissociavelmente ligada ao fato de que os recursos

minerais, inclusive os do subsolo constituem-se em bens da União, a teor do

artigo 20, inciso IX da Constituição Federal. Em assim sendo, fixou-se o caráter

privativo da mesma para legislar sobre um bem do seu domínio, da sua

titularidade.

Neste sentido continua em vigor o Código de Mineração, Decreto-lei Nº

227/67, com alterações procedidas pela Lei Nº 7.805, editada em 1989,

portanto posterior à atual Constituição.

13

Tais disposições vêm preencher, indubitavelmente, o comando

constitucional inserto no § 2º do artigo 225, que reza:

“2º - Aquele que explorar recursos minerais fica

obrigado a recuperar o meio ambiente degradado,

de acordo com solução técnica exigida pelo órgão

público competente, na forma da lei”.

XIV - populações indígenas;

Da mesma forma, o artigo 20, inciso XI enumera entre os bens da União

as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios e, neste particular, sabe-se

que a Constituição prevê a possibilidade de o Congresso Nacional autorizar a

exploração e o aproveitamento dos recursos hídricos, a pesquisa e a lavra de

riqueza minerais, nos termos do artigo 49, inciso XVI.

Ocorre que a atual Lei Nº 6.001/73, não contempla tal hipótese, aliás a

afasta, nos termos do artigo 18, que assim dispõe:

“As terras indígenas não poderão ser objeto de

arrendamento ou de qualquer ato ou negócio jurídico

que restrinja o pleno exercício da posse direta pela

comunidade indígena ou pelos silvícolas”.

XXVI - atividades nucleares de qualquer natureza;

Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar

os Estados a legislar sobre questões especificas das

matérias relacionadas neste artigo.

Outro ponto que reforça a afirmação de quão é complexa a repartição

de competência. Embora o artigo trate de competência privativa da União, o

parágrafo único contempla a possibilidade de os Estados legislarem sobre

questões específicas relativas às matérias tratadas neste artigo.

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Note-se que na hipótese de danos nucleares a constituição definiu a

responsabilidade objetiva da União, já que garantiu-lhe o monopólio, ao dispor

que a responsabilidade civil independe da existência de culpa.

Em tal caso, como sabemos, a responsabilidade é direta, não há que

cogitar-se de culpa, imprudência, imperícia ou negligência, nem de dolo,

intenção em alcançar o resultado.

Basta provar o nexo de causalidade entre o dano e o agente causador.

Competência Privativa/Exclusiva dos Estados

As competências materiais e legislativas estão contidas no artigo 25 §§

1º a 3º nos quais se encerra o caráter privativo, exclusivo e, até mesmo,

remanescente que tais disposições lhes confere.

Não há uma referência expressa, aos aspectos diretamente

relacionados à matéria ambiental, mas como eles regem-se e organizam-se

pelas suas próprias constituições e leis que adotarem, observados os

princípios da Constituição Federal, abre-se aos mesmos vasta competência no

campo legislativo incluindo, indubitavelmente, as questões ambientais.

Tal poder é reforçado pelo disposto no §1o, do artigo 25, são reservadas

aos Estados as competências que não Ihes sejam vedadas por esta

Constituição, medida que, sem dúvida, credencia os Estados a fazerem não só

o que a Constituição lhes autoriza, como também, tudo que por ela não lhes for

vedado.

Este é um fato que merece relevo, eis que tal princípio é usual e

rotineiramente dirigido às pessoas físicas e jurídicas de direito privado, já que

as pessoas jurídicas de direito públicos são presas ao princípio da legalidade,

onde só é possível fazer o que a lei expressamente autoriza.

Com base em tais disposições, que se somam à contida no parágrafo

único do artigo 22, e às determinações do artigo 24, competência legislativa

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concorrente com a União, que será examinada em seguida, vê-se o quanto o

Estado é dotado de previsões constitucionais que lhes autorizam a legislar nos

mais variados campos.

De outra parte não se pode olvidar que no exercício da sua competência

legislativa privativa ou exclusiva, art. 25, os Estados deverão estar adstritos

aos princípios da Carta Magna, assim como no caso da competência

concorrente, art. 24, haverão de respeitar as normas gerais, ou a moldura legal

fixada pela União.

Competência Privativa/Exclusiva dos Municípios

Tem-se, na dicção do artigo 30, incisos III a IX as competências

materiais dos Municípios, ficando a competência legislativa contemplada nos

incisos I e II de tal artigo. Mas sobre a competência do Município tratarei em

detalhes o tema no capítulo II deste trabalho.

Competência Material Comum Entre a União, Estados, DF

e Municípios.

No art. 23, o Constituinte tratou de elencar as competências

comuns a todos os entes políticos, o que equivale dizer que não há supremacia

de uns sobre os outros.

Diferentemente da competência concorrente, prevista no artigo 24, onde

existem determinadas regras de prevalência das normas da União sobre as

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normas estaduais, na competência comum, a tônica é a cooperação entre as

variadas unidades políticas para, em conjunto, executarem diversas medidas

visando, entre outros aspectos, a proteção de bens de uso.

É certo que o elenco de bens protegidos por vezes parecem

redundantes e, noutras, realmente o são.

Prova disto são os bens de valor histórico, artístico e cultural, os

monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos que a

própria Constituição, no seu artigo 216 tratou de defini-los como patrimônio

cultural brasileiro, vejamos:

“Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os

bens de natureza material e imaterial, tomados

individualmente ou em conjunto, portadores de

referência à identidade, à ação, à memória dos

diferentes grupos formadores da sociedade

brasileira, nos quais se incluem:

(.....) V - os conjuntos urbanos e sítios de valor

histórico, paisagístico, artístico, arqueológico,

paleontológico, ecológico e científico”.

Competência Legislativa Concorrente Entre a União,

Estados e o Distrito Federal

No tocante à competência legislativa concorrente a ser

exercida pelos Estados, atentemos para o seguinte. Dispõe o parágrafo 1o do

artigo 24 que “no âmbito da legislação concorrente, a competência da União

limitar-se-á a estabelecer as normas gerais” e, logo em seguida, o parágrafo 2o

estabelece que “a competência da União para legislar sobre normas gerais,

não exclui a competência suplementar dos Estados”.

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Percebe-se, à primeira vista, uma maior autonomia dos Estados, nesta

questão. Em primeiro lugar pelo fato de o verbo utilizado no § 1º, referindo-se à

União é o verbo limitar. A competência da União limitar-se-á a estabelecer as

normas gerais. Em segundo lugar, porque até mesmo nesta função,

estabelecimento de normas gerais, ainda há o concurso do Estado, a teor do §

2º a competência da União para legislar sobre normas gerais, não exclui a

competência suplementar dos Estados.

Assim, só nos três primeiros parágrafos vemos que o constituinte

delegou aos mesmos, Estados, três espécies de competências, complementar,

§1º, suplementar §2º e plena §3º.

Na prática, entretanto, à luz da doutrina mais acurada do direito

ambiental e algumas jurisprudências já existentes sobre a questão, a leitura de

tal artigo assume contornos mais complexos.

Valemo-nos da sempre lúcida lição do Prof. Paulo Affonso Leme

Machado 2, para verificar que:

“Normas Gerais são aquelas que pela sua natureza

podem ser aplicadas a todo território brasileiro. (...) a

norma não é geral porque é uniforme. A

generalidade deve comportar a possibilidade de ser

uniforme. Entretanto, a norma geral é aquela que diz

respeito a um interesse geral. E continua afirmando

que a norma federal não ficará em posição de

superioridade sobre as normas estaduais e

municipais simplesmente porque é federal. A

superioridade da norma federal (...) existe porque a

norma federal é geral”.

Já com relação à competência suplementar dos Estados, ao

consultarmos o Dicionário Aurélio, vemos que suplementar significa, ampliar,

adicionar, acrescer. Enquanto suplemento é parte que se adiciona a um todo

2 MACHADO, Paulo Affonso Leme, Direito Ambiental Brasileiro, 6a. Ed. Malheiros Editores, SP. 1996.

18

para ampliá-lo, esclarecê-lo e aperfeiçoá-lo, o que vem ratificar a função que

pode ser desenvolvida pelo Estado.

Acerca deste tema o Prof. Paulo Afonso Leme Machado3 ainda nos

lembra que:

“...não se suplementa a legislação que não exista. E

não se suplementa simplesmente pela vontade dos

Estados inovarem diante da legislação federal. (...) a

suplementariedade está condicionada à

necessidade de aperfeiçoar a legislação federal ou

diante da constatação de lacunas da norma geral

federal”.

Invocando as palavras do Juiz Flávio Dino de Castro e Costa, é

necessário refletirmos quanto ao seguinte:

“0 alcance desta atividade de suplementação, foi

definido em reiterados precedentes do STF(...)

"(...) Neste passo, para definir os "vazios", os

"brancos", nos quais atuarão as autoridades

estaduais, é necessário enunciar as hipóteses em

que a competência será primacialmente da União.

(...)é o de aplicar-se analogicamente o disposto no

art. 109, IV, da Carta Política (...)”.

3 MACHADO, Paulo Affonso Leme, Palestra proferida na reunião da Câmara Técnica de Assuntos Jurídicos do CONAMA, em Maceió-AL, em 27.07.96.

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Tais afirmações somam-se às do jurista Ives Gandra da Silva Martins4

ao estabelecer que:

“...muito embora os doutrinadores tendam a não ver

a superioridade entre os diversos entes federativos

(...) entendo que a própria lex maxima oferta tais

diferenças, na medida em que faz prevalecer a

legislação federal sobre a estadual e esta sobre a

municipal no que diz respeito à competência comum

e legislativa concorrente (...); embora (a

Constituição Federal) não sendo da União, mas da

Nação, foi produzida pelo aparelho legislativo que a

União emprestou ao País, em face de ter sido o

poder constitutivo derivado da Emenda

Constitucional nº 26/86”.

É forçoso admitir que, em muitos casos, só mesmo a

intervenção do Poder Judiciário é que vai definir a questão quando posta em

termos práticos, em face da constatação da sua real complexidade. Um só

ambiente e variados atores disciplinando, fiscalizando e legislando, quais

sejam a União, os Estados e os Municípios, através dos seus três poderes,

bem como os cidadãos tomados individualmente ou integrando uma

Organização Não Governamental, que podem agir diretamente ou através do

Ministério Público.

4 MARTINS, Ives Gandra da Silva, Comentários à Constituição do Brasil. 3º Volume, Tomo I. Ed. Saraiva, SP. 1992.

20

Competência Para Aplicar Sanções Administrativas

A natureza pública do meio ambiente, consagrada pela Constituição

Federal de 1988, impõe ao Poder Público e à coletividade deveres para a

preservação do ecossistema equilibrado.

As medidas encontradas pelo Poder Público passam pela prevenção,

reparação e repressão, decorrendo destas o poder de polícia ambiental

definido como atividade da Administração Pública que limita ou disciplina

direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato em

razão de interesse público concernente à saúde da população, à conservação

de ecossistemas, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de

atividade econômica ou de outras atividades dependentes de concessão,

autorização/permissão ou licença do Poder Público de cujas atividades possam

decorrer poluição ou agressão à natureza.

As aplicações de penalidades administrativas ao lado do licenciamento

ambiental constituem algumas das mais importantes expressões do poder de

polícia relacionado à proteção do meio ambiente.

As sanções administrativas são aplicadas pelos órgãos da

Administração Pública, que devem estrita observância ao princípio da

legalidade, na medida em que as condutas e sanções correspondentes devem

estar previstas em lei.

A Lei Federal nº 9.605/98, art. 70, define infração administrativa

ambiental como sendo “toda ação ou omissão que viole a regras jurídicas de

uso, gozo, promoção proteção e recuperação do meio ambiente”.

A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios possuem

competência para legislar sobre infrações administrativas e para aplicar

sanções, no entanto, não há sobreposição de competência, sendo atribuições

autônomas e distintas definidas pela própria Constituição ao estabelecer as

regras de repartição de competência legislativa.

Assim, verifica-se que, em regra, a competência para autuar será de

apenas um dos entes. No entanto, considera-se possível a existência de

21

infração que produza efeitos no âmbito local, estadual e nacional,

determinando a competência nos três níveis de governo.

Neste sentido, a decisão proferida pelo TJ-RJ:

(...)Afirma, no entanto, a apelante, a falta de

atribuição do órgão estadual para o exercício do

poder de polícia no mar territorial, ausência de

motivação do ato administrativo, (...)

O juiz sentenciante afastou tais argumentos à luz do

que dispõem os artigos 23, inciso VI e 225 da

Constituição Federal(...)

Por fim, não há que se falar em ofensa ao princípio

do non bis in idem, (...), as conseqüências

sancionadas pelos dois Entes Federativos – União e

Estado – são diversas e dentro da competência de

cada um(...)

Note-se, por fim, que o parágrafo primeiro do artigo 70 da Lei nº

9.605/98 determina que “são autoridades competentes para lavrar auto de

infração ambiental e instaurar processo administrativo os funcionários

integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente, SISNAMA, designados

para as atividades de fiscalização, bem como os agentes das Capitanias dos

Portos, do Comando da Marinha”.

Necessidade de Edição de Legislação Própria pelo Ente

Autuador

Questão importante ao ser estudar competência para sancionar refere-

se à possibilidade dos Estados e dos Municípios aplicarem diretamente a

legislação federal sobre infrações administrativas, arts. 70/76 da Lei 9.605/98 e

Decreto nº 3.179/99. Tal controvérsia passa pela análise destes dispositivos

22

serem normas gerais ou específicas, que, nesta última hipótese, será de

observância obrigatória apenas pela União.

Alguns doutrinadores, como Paulo Affonso Leme Machado5, entende

que a Lei nº 9.605/98, nos artigos que dispõem sobre infração administrativa, é

norma geral, podendo, por isso, ser suplementada pelos Estados e Municípios,

concluindo que “o uso da competência suplementar deve conduzir a

modificações que não alterem a finalidade da norma geral federal”

Em posição diversa, encontra-se Toshio Mukai6 que entende que os

entes não podem aplicar diretamente a legislação federal mencionada,

prescindindo, portanto, de uma legislação própria sobre infrações

administrativas ambientais.

Ressalte-se que a presente discussão produz efeitos diretos na prática,

haja vista que, concluindo que as normas federais possuem natureza de norma

geral, estas deverão servir como balizamento para as normas estaduais e

municipais.

Omissão do Ente

Diante da competência executiva comum, nos casos em que seja

possível identificar um ente precipuamente responsável, os outros têm o

poder-dever de, na omissão daquele, atuar na defesa do meio ambiente,

assim, também, pensa Heraldo Garcia Vitta7. Ou seja, se a infração ambiental

é de interesse local, o ente municipal é que tem a competência precípua para

atuar. No entanto, se ele for omisso, subsistirá a competência subsidiária do

órgão estadual.

5 MACHADO, Paulo Affonso Leme, Direito Ambiental Brasileiro. 10 ª ed. Ver., atual São Paulo, Malheiros, 2002, p. 284. 6 MUKAI, Toshio, Atuação administrativa e legislativa dos poderes públicos em Matéria Ambiental, Interesse Público. V. 15. Porto Alegre, 2002, pp.123-125. 7 VITTA, Heraldo Garcia, da divisão de competências das pessoas políticas e o meio ambiente. Revista de Direito Ambiental. V. 10.São Paulo, Revista dos Tribunais, 1998.

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Critérios Objetivos para Solução de Conflitos

A necessidade de serem estabelecidas regras objetivas para a solução

de conflitos de competências. No entanto, trata-se de assunto ainda bastante

divergente e pouco analisado pelos Tribunais. Manifestações em diversos

sentidos podem ser encontradas, no entanto, utiliza-se de analogia para

transpor regras estabelecidas em casos similares com a finalidade de

apresentar propostas para fomentar a discussão.

Competência para o Licenciamento Ambiental

O licenciamento ambiental é um dos instrumentos da Política Nacional

do Meio Ambiente. A Lei da Política Nacional do Meio Ambiente dispõe sobre a

exigência de licenciamento ambiental para determinadas atividades e obras,

sem prejuízo de outras licenças exigíveis, estas entendidas, por exemplo,

como as municipais de obras, edificação, localização e funcionamento. O art.

10 da Lei Federal n° 6.938/81 determina que o licenciamento deverá ser feito

pelo órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio

Ambiente, SISNAMA, e, em caráter supletivo, pelo Instituto Brasileiro do Meio

Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, IBAMA. Ao último compete,

ainda, o licenciamento de atividades e obras com significativo impacto

ambiental, de âmbito nacional ou regional § 4° do mencionado dispositivo.

O Decreto Federal n° 99.274/90 disciplinou o licenciamento ambiental,

não inovando, no que tange à competência dos órgãos ambientais.

Como visto, a Constituição Federal estabeleceu a competência comum

administrativa aos diversos entes da Federação, na qual se incluem a análise e

expedição de licença ambiental.

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Desta forma afirma Edis Milaré8, "integrando o licenciamento no âmbito

da competência de implementação, os três níveis de governo estão habilitados

a licenciar empreendimentos com impactos ambientais, cabendo, portanto, a

cada um dos entes integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente

promover a adequação de sua estrutura administrativa para o cumprimento

dessa função, que decorre, insista-se, diretamente da Constituição".

Face à omissão legislativa que discipline a cooperação entre os entes

na atuação da competência comum é teoricamente possível sustentar que a

União, o Estado e o Município possam exigir licença para o mesmo

empreendimento.

Aqui cabe observar a existência de doutrinadores que entendem ter

sido a Lei Federal n° 6.938/81, no que se refere à repartição de competências,

recepcionada com status de lei complementar.

No entanto, não obstante a adoção de tal posicionamento, é assente

na doutrina que a instituição do Sistema Nacional do Meio Ambiente, com o

objetivo de organizar a atuação dos diversos níveis de governo, se deu em

consonância com o critério estabelecido pela Constituição de repartição de

competência, qual seja, a prevalência de interesses. Por este motivo, tem-se

entendido que a lei foi recepcionada pela Magna Carta.

Dimensão do Impacto

No licenciamento ambiental um dos critérios utilizados para a definição

de competência é a dimensão do impacto. Aqui também pode ser adotado tal

parâmetro, classificando a infração ambiental de acordo com a amplitude dos

seus resultados, se de dimensão nacional, regional ou local.

8 MILARÉ, Edis, Direito do Ambiente: doutrina, prática, jurisprudência, glossário. São Paulo, Revista dos Tribunais, 2000, pp. 242-243.

25

A Constitucionalidade da Resolução CONAMA n° 237/97

A repartição de competência fundamenta-se, conforme analisado, na

Constituição Federal, não podendo ser alterada por lei, e, menos ainda, por

outro instrumento normativo. Apenas com a lei complementar, conforme

determinação do art. 23, parágrafo único da Magna Carta, e respeitadas as

regras constitucionais, poderão ser organizadas as atribuições dos entes

federativos.

Por isso, a doutrina tem entendido que a Resolução CONAMA n°

237/97 apresenta-se eivada de inconstitucionalidade ao estabelecer regras de

competência diversas daquelas que se encontram na Lei nº 6.938/81.

FRANCISCO THOMAZ VAN ACKER9 afirma "que o CONAMA, ao arrepio das

disposições expressas no art.8°, inc. I, e no art. 10 da Lei 6.938/81, excedeu os

limites de suas atribuições legais, alterou disposições da lei federal e

pretendeu, indevidamente, substituir-se à futura Lei complementar fixadora das

normas de cooperação entre os três níveis de governo na matéria de

competência comum".

Neste sentido, FILIPPE AUGUSTO VIEIRA DE ANDRADE10 conclui

que a "Resolução extrapolou ao pretender estabelecer os níveis de

competência em que cada órgão integrante do SISNAMA operaria, em nível

único e com exclusão dos demais, o licenciamento de empreendimentos e

atividades de significativo impacto ambiental".

Cabe mencionar, ainda, o posicionamento de HAMILTON ALONSO

JR. 11, ao analisar a competência para o licenciamento ambiental, que afirma

“bem verdade que a referida Resolução CONAMA n° 237 por vezes afasta-se

deste critério do raio de influência ambienta, entrando em rota de colisão com a

9 VAN ACKER, Francisco Thomaz, Breve considerações sobre a Resolução 237, de 19.12.1997, do CONAMA, que estabelece critérios para o licenciamento ambiental. Revista de Direito Ambiental. V. 8. São Paulo, Revista dos Tribunais, 1997.10 ANDRADE, Filippe Augusto Vieira de, Resolução CONAMA 237, de 19.12.1997, um ato normativo inválido eivado da inconstitucionalidade e da legalidade, Revista de Direito Ambiental, V. 13, São Paulo, Revistas dos Tribunais, 1999, p. 109.. 11 FINK, Daniel Roberto et. Al., Aspectos Jurídicos do Licenciamento Ambiental, Rio de janeiro, Forense Universitária, 2004, p. 53.

26

autonomia dos entes federativos, fixando, por exemplo, a competência

licenciadora pelo critério da dominialidade do bem, art. 4°, inc. I. Esses

dispositivos, contudo, devem ser desconsiderados, ou declarados

inconstitucionais, pois desrespeitam a Constituição Federal, dando

competência licenciadora a quem pode não detê-la dentro do ordenamento

legal, como é facilmente verificável".

Além disso, questiona-se se seria possível aos entes federativos

isentarem-se da responsabilidade de controle da poluição, exercida por meio

do licenciamento ambiental, delegando suas competências constitucionais a

outro ente, conforme previsão da Resolução CONAMA n° 237/97.

Diante dos argumentos apresentados, é possível sustentar, na prática,

a não aplicação dos artigos da Resolução CONAMA n° 237/97 que afrontam a

repartição constitucional de competência. No entanto, a norma encontra-se

vigente no nosso ordenamento jurídico, posto que não foi declarada sua

inconstitucionalidade e vem servindo de orientação para a definição da

competência dos órgãos ambientais.

A Competência do IBAMA

Para observarmos a competência do IBAMA deveremos analisar o art.

10, § 4° da Lei n° 6.938/81 e o art. 4° da Resolução CONAMA n° 237/97.

A Lei 6.938/81 determina que compete ao IBAMA o licenciamento de

atividades e obras com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou

regional. Determina, ainda, competir ao órgão federal a atuação em caráter

supletivo, o que "apesar de a lei não indicar os seus parâmetros, deverá

ocorrer, principalmente, em duas situações: se o órgão estadual ambiental for

inepto ou se o órgão permanecer inerte ou omisso".

27

A Resolução CONAMA n° 237/97 atribui ao IBAMA o licenciamento

ambiental de empreendimentos e atividades com significativo impacto

ambiental de âmbito nacional ou regional, a saber:

I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no

Brasil e em país limítrofe(...);

II - localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais

Estados;

III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem

os limites territoriais do País ou de um ou mais

Estados;

IV - destinados a pesquisar, lavrar, produzir,

beneficiar, transportar, armazenar (...);

V - bases ou empreendimentos militares, quando

couber, observada a legislação específica.

Ressalte-se que o §1º do art. 4° da Resolução determina que o

licenciamento do IBAMA levará em consideração o exame técnico procedido

pelos órgãos ambientais dos Estados e Municípios onde se localizar a

atividade ou empreendimento, bem como quando couber, o parecer dos

demais órgãos competentes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios envolvidos no procedimento de licenciamento.

Outra importante regra encontra-se no § 2° do mencionado dispositivo,

que prevê a possibilidade do IBAMA, ressalvada sua competência supletiva,

poder delegar aos Estados o licenciamento de atividade com significativo

impacto ambiental de âmbito regional, uniformizando, quando possível, as

exigências.

Além disso, existe o entendimento no sentido de que os

empreendimentos e atividades realizadas em certos bens federais devam ser

licenciados, quando couber, pelo IBAMA.

No entanto, tal posicionamento é bastante criticado por ir ao encontro do

critério da área de influência dos impactos.

28

A Competência dos Órgãos Estaduais

Observemos a competência dos Estados no art. 10 da Lei n° 6.938/81 e

o art. 5° da Resolução CONAMA n° 237/97.

A Lei da Política Nacional do Meio Ambiente coloca o órgão estadual

como principal agente licenciador, possuindo, em regra, a competência para o

licenciamento. Ao IBAMA caberia a atuação supletiva, bem como as atividades

e obras de âmbito nacional ou regional. Nesta Lei, não há previsão para a

atuação municipal no licenciamento.

Posteriormente à Resolução CONAMA n° 237/97 alterou tal quadro,

dispondo ser de competência dos Estados, os seguintes empreendimentos e

atividades:

I - localizados ou desenvolvidos em mais de um

Município( ...);

II - localizados ou desenvolvidos nas florestas e

demais formas de vegetação natural de preservação

permanente (...);

III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem

os limites territoriais de um ou mais Municípios;

IV - delegados pela União aos Estados ou ao Distrito

Federal, por instrumento legal ou convênio.

Dispõe o parágrafo único do dispositivo citado: "o

órgão ambiental Estadual ou do Distrito Federal fará

o licenciamento de que trata este artigo (...)".

29

Competência dos Órgãos Municipais

A Lei nº 6.938/81 não previu a competência municipal para o

licenciamento. No entanto, com fundamento na repartição constitucional de

competências, e aplicando-se o regime disposto na Resolução CONAMA n°

237/97, ao Município competirá o licenciamento ambiental de

empreendimentos e atividades de impacto ambiental local. Trata-se, portanto,

dos casos em que os impactos ambientais não ultrapassem os limites de um

Município. Compete-lhe, ainda, o licenciamento daquelas que lhe forem

delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio.

Competência Para Legislar Sobre Recursos Hídricos

Em atendimento ao disposto no art. 21, inciso XIX, da Constituição da

República, que atribui à União competência para "instituir sistema nacional de

gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de

seu uso", a União editou a Lei 9.433, de 08.01.1997, instituindo a Política

Nacional de Recursos.

A competência outorgada à União decorre, especialmente, de um fato

intransponível que é a unidade do ciclo hidrológico, que exige que as águas,

ainda que de domínios diferentes, sejam geridas em conjunto.

Em consonância com a orientação adotada mundialmente, a Lei nº

9.433/97 elegeu como unidade de gestão a bacia hidrográfica, cujo conceito

básico é de uma área territorial de drenagem de um curso d'água ou lago,

onde convivem:

a) múltiplos usos, muitas vezes conflitantes;

30

b) corpos d'água de diferentes domínios (da

União e dos Estados – art.20, III e 26, I, da CF) e

c) que fica situada em territórios de diferentes

Estados, Municípios, território da União e, por vezes,

até de outros países.

Todas essas características dos recursos hídricos exigem uma gestão

nacional, necessariamente integrada, pois os rios federais correm para os rios

estaduais e vice-versa. O gerenciamento isolado, autônomo, por cada estado,

desse bem essencial à vida, seria completamente ineficaz.

Por essa razão, a Carta Maior atribuiu à União a competência para

instituir um sistema nacional de gestão dos recursos hídricos. Um sistema que

seja único e integrado, sobretudo em razão da unidade do ciclo hidrológico.

Por isso, LUIZ ROBERTO BARROSO12 ensina que “as diferentes

utilizações da água não podem nem devem ser tratadas isoladamente. Elas

formam um sistema, o que pressupõe harmonia e articulações entre as partes”.

O SNGRH, a quem cabe coordenar a gestão integrada das águas,

art.32, I, da Lei nº 9.433/97, é, assim, composto por entidades representativas

de todos os entes federativos, pelos usuários da água e por representantes da

sociedade civil e comunidades.

Veja-se que o art. 33 da Lei nº 9.433/97 estabeleceu que integram o

SNGRH, o Conselho Nacional de Recursos Hídricos – CNRH, os Conselhos de

Recursos Hídricos dos Estados e do DF, todos os Comitês de Bacia, sejam de

rios estaduais ou da União, e todos os órgãos dos poderes públicos federal,

estaduais, do DF e municípios, cujas competências se relacionem com a

gestão de Recursos Hídricos e as Agências de Água.

Dos conselhos de recursos hídricos e dos comitês de bacia, colegiados

aos quais se atribuíram as decisões mais relevantes, fazem parte, além do

poder público, representantes dos usuários, entre eles a indústria, e das ONGs

12 BARROSO, Luiz Roberto, Saneamento Básico, Competências Constitucionais da União, Estados e Municípios, RIL n.153, 255-270, p.258.

31

e entidades civis com atuação em recursos hídricos, ver art.34 e 39 da Lei nº

9.433/97.

Outrossim, apesar de a CF ter atribuído à União competência privativa

para legislar sobre águas, art.24, IV, é pacífico o entendimento na doutrina de

que os Estados, por terem corpos d'água entre os bens de seu domínio e por

terem competência concorrente para legislar sobre proteção do meio ambiente,

controle da poluição e responsabilidade por dano ao meio ambiente, art.24, VI

e VIII, têm competência para legislar sobre a gestão das águas de seu

domínio, observadas as regras da competência concorrente.

Como se demonstrará, a competência concorrente, de acordo com a

melhor doutrina, é uma competência limitada, tanto para a União quanto para

os estados.

Para a União, limitada a estabelecer normas gerais, e para os Estados,

limitada a suplementar ou complementar as normas gerais da União para

atender às suas peculiaridades, como definem os §§ do art. 24 da Carta

Federal.

A legislação de ambos ocupa espaços definidos e a dos Estados será,

em regra, complementar, para atender a suas peculiaridades, e apenas,

ocasionalmente, supletiva, se a União não tiver editado lei nacional de regras

gerais.

Nestas condições, cabe destacar, dentre as normas gerais

identificadas na Lei nº 9.433/97 o inciso VI do seu art. 1º, a teor do qual

constitui um dos fundamentos da PNRH que a gestão dos recursos hídricos

deve ser descentralizada e contar com a participação do Poder Público, dos

usuários e das comunidades.

Por isso, como já referido, os principais órgãos do SNGRH, os

conselhos de recursos hídricos e os comitês de bacia, são órgãos colegiados

que contam com a participação dos usuários, entre eles a indústria, e da

sociedade civil, além do Poder Público.

É de se ressaltar, aliás, que o princípio da participação do usuário na

administração pública foi agora elevado a status constitucional pela Emenda

32

19/98, art. 37, §3º, como mais uma das manifestações da Democracia

Participativa, que permeia nossa Carta Maior.

Outro fundamento da PNRH, como já dito, é o de que a bacia

hidrográfica é a unidade territorial para implementação da Política Nacional de

Recursos Hídricos e atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de

Recursos Hídricos, Art.1º, V, Lei nº 9.433/97 e o de que a cobrança pelo uso

da água é um instrumento de gestão, art.5º, IV, não de arrecadação.

Tanto é assim que o valor a ser cobrado pelo uso da água deverá ser

dimensionado em razão dos programas e projetos a serem realizados na bacia

hidrográfica, incluídos nos respectivos planos de recursos hídricos, arts. 21 e

22 da Lei nº 9.433/97.

O Plano de Recursos Hídricos constitui outro importante instrumento da

PNRH, pois se destina a fundamentar e orientar a implementação da PNRH e

contemplam os programas e intervenções a serem realizados na respectiva

bacia, para a sua recuperação e despoluição, arts. 6º e 22, I, da Lei nº

9.433/97.

A competência constitucional deferida aos Estados, na gestão de suas

águas, foi apenas para complementar as normas gerais da União para atender

a suas peculiaridades. Parafraseando a insigne Ministra do STF, ELLEN

GRACIE, a legislação impugnada foge, e muito, do que corresponde a

legislação suplementar, da qual se espera que preencha vazios ou lacunas

deixados pela legislação federal, não que venha a dispor em diametral objeção

a esta, ADI 2.396/MS.

Ou, usando das palavras do eminente Min.CELSO DE MELLO, na ADI

2667/DF, em que foi relator: “os Estados-membros e o Distrito Federal não

podem, mediante legislação autônoma, agindo ‘ultra vires' transgredir a

legislação fundamental ou de princípios que a União Federal fez editar no

desempenho legítimo de sua competência constitucional e de cujo exercício

deriva o poder de fixar, validamente, diretrizes e bases gerais pertinentes a

determinada matéria, educação e ensino , na espécie”.

O art. 21, XIX, da CF, ao conferir competência legislativa à União para

instituir um “sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos” visou a

33

evitar os danos que poderiam ocorrer se cada Estado decidisse gerir os seus

corpos de água de maneira isolada e sem atender a princípios uniformes.

A bacia hidrográfica é a unidade territorial de gestão dos recursos

hídricos, que deve ser realizada com a colaboração de todos os seus usuários.

A unidade do ciclo hidrológico, os múltiplos usos da bacia, muitas

vezes conflitantes, a duplicidade de domínio das águas e a diversidade de

domínio dos territórios onde se situa a bacia hidrográfica exigem uma gestão

nacional, necessariamente integrada.

O inciso XIX do art. 21 da Constituição Federal conferiu à União

competência para instituir o sistema nacional de gerenciamento de recursos

hídricos, ou seja, estabelecer as normas que disciplinarão a gestão nacional

dos recursos hídricos.

Notemos que a preocupação do legislador constituinte, atento à

necessidade de criar um sistema nacional de gestão dos recursos hídricos,

para assegurar uma gestão integrada, já que, como ensina CID TOMANIK

POMPEU13, a unidade do ciclo hidrológico deverá sempre ser levada em

consideração pelo legislador, quando houver que tratar das águas em qualquer

de suas fases ou estado.

Com efeito, a Carta Maior, ao deferir à União a atribuição de disciplinar

o sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos, entendeu a

perspectiva do caráter nacional desse sistema de gestão, dada a necessidade

de realizar uma gestão integrada, sobretudo no âmbito da bacia hidrográfica,

geralmente constituída de rios pertencentes a diferentes domínios da

Federação, e com a cooperação de todos os usuários dos seus recursos

hídricos.

A União, no exercício da competência deferida pelo inciso XIX do art.

21 da CF, editou, em 08 de janeiro de 1997, a Lei n° 9.433, delineando, em

âmbito nacional, uma Política Nacional de Recursos Hídricos, PNRH e criando

um Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, SNGRH,

integrado por órgãos da União, estaduais, municipais, usuários e organizações

13 POMPEU, Cid Tomanik, Fundamentos para Gestão de Recursos Hídricos, Modelos para Gerenciamento de Recursos Hídricos. São Paulo, Nobel ABRH, 1987, p.25.

34

civis, v.art. 33, 34 e 39, definindo princípios e fundamentos, art. 1º, objetivos,

art. 2º, diretrizes, art. 3º, ações por meio dos instrumentos que estabelece, art.

5º, instituindo órgãos colegiados, com a participação dos usuários e da

sociedade civil, que visam a descentralizar a gestão com cooperação, art.1º,

VI, adotando a bacia hidrográfica como unidade de gestão, art. 1º, V, todos

eles essenciais à concretização e efetividade de um verdadeiro sistema

nacional de gestão dos recursos hídricos do País.

Observe-se, a propósito, o art. 32 da Lei nº 9.433/97 que estabelece,

entre os objetivos da instituição do SNGRH, coordenar a gestão integrada das

águas.

Atente-se, outrossim, que, nos termos do art. 33 da Lei nº 9.433/97,

fazem parte do SNGRH os Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e do

DF, além dos órgãos dos poderes públicos estaduais, cujas competências se

relacionem com a gestão de recursos hídricos, art. 33 da Lei nº 9.433/97.

Todos essas disposições denotam claramente a intenção do legislador

de realizar uma gestão integrada que exige esforços e coordenação

multidisciplinar e intersetorial, como conseqüência dos atributos e das

peculiaridades do recurso que se pretende gerir.

Vale aqui citar o ilustre Juiz Federal de Curitiba, FERNANDO

QUADROS DA SILVA, ao falar da função uniformizadora da União ao editar a

Lei n° 9.433/97, assim escreve:

“(...) Para tanto, estabeleceu no art. 21, XIX, a

competência legislativa da União para instituir um

“sistema nacional de gerenciamento de recursos

hídricos”. (...) pretendeu evitar os danos que

poderiam ocorrer se cada Estado decidisse gerir os

seus corpos de água de maneira isolada e sem

atender a princípios uniformes. A Política Nacional

de Recursos Hídricos tem, assim, uma função

harmonizadora e uniformizadora das ações dos

diversos titulares de corpos de águas. (...)” .

35

Pode-se afirmar que gestão isolada, por um estado-membro, dos

recursos hídricos de seu domínio é irrazoável ou desproporcional, já que o

meio utilizado, além de gravoso à pessoa participante da gestão dos recursos

hídricos, não está apto atingir os fins a que se destina, porque absolutamente

ineficaz.

Aliás, o princípio da proporcionalidade ou da razoabilidade, com base

no Direito Comparado, especialmente no Direito Constitucional Alemão, vem

sendo cunhado pela doutrina, como um princípio constitucional implícito,

segundo o qual o legislador não se deve exceder na sua liberdade de

conformação dos direitos fundamentais. Ou seja, infere-se da ordem

constitucional o princípio controlador do excesso legislativo.

Portanto, por tudo isso, até porque inábil para atingir o fim a que se

propõe, não há como planejar a proteção do meio ambiente, sobretudo a

proteção dos recursos hídricos, a não ser numa visão global, integrada e com a

cooperação dos seus usuários, entre eles a Indústria.

CAPÍTULO II

O MUNICÍPIO E O MEIO AMBIENTE

Em matéria ambiental, onde existe maior divergência de competência é

em relação a Município.

Apesar de que, desde a promulgação da vigente Constituição da

República, os Municípios passaram a ocupar posição diferente e privilegiada

no plano político-administrativo nacional.

36

Competência dos Municípios em Matéria Ambiental

Conforme as palavras de Toshio Mukai14, "O município, dentro de sua

autonomia constitucional para legislar em matéria administrativa, e para atuar,

em conseqüência, no exercício de seu poder de polícia, pode restringir

liberdades e até mesmo a propriedade, em benefício da coletividade local

visando proteger a saúde, o meio ambiente e até mesmo a vida dos munícipes.

Pode e deve, posto que se trata aí do desenvolvimento do princípio do poder-

dever do administrado público”.

Uma das características do Estado Federado é a descentralização

política ou repartição constitucional de competências. Nesse sentido a

Constituição Federal descentralizou as competências entre a União, os

Estados, o Distrito Federal e os Municípios em razão da autonomia de cada

ente federado.

O legislador constituinte repartiu entre a União, os Estados, o Distrito Federal e

os Municípios as várias competências do Estado Brasileiro e entre esses

também repartiu as atribuições relacionadas ao meio ambiente.

O Município como ente federado, conforme expressa o art. 1° da carta

Magna, é portador de autonomia, decorrente da capacidade de eleger o seu

chefe do Executivo e os representantes do Poder Legislativo local, além de

ofertar-lhes uma administração própria no que diz respeito aos seus peculiares

interesses. Também como ente federado é obrigado a efetivar os princípios

fundamentais do Estado Brasileiro enunciados no art. 3° da Carta Maior.

A integração dos Municípios no Estado Federado a partir da atual

Constituição, reconhece a capacidade dos Municípios de se auto organizarem,

elaborando, eles próprios, a sua Lei Orgânica, ampliando suas competências

que até então lhes eram outorgadas. Essa autonomia municipal assenta-se em

várias capacidades próprias do Município, entre elas a capacidade normativa

própria, ou capacidade de auto-legislação, mediante a competência de

14 MUKAI, Toshio, RDP 79/ 125.

37

elaboração de leis municipais sobre áreas que são reservadas à sua

competência exclusiva e suplementar.

A autonomia municipal se circunscreve, na concepção constitucional

hoje vigorante, no âmbito do território a que está sediado, como uma síntese

de fatores sociais e econômicos, revelando-se, assim, como forte expressão

política e jurídica. O Município, conforme diz Diomar Filho15, "desempenha

atividades de caráter local, a que se inserem no contexto geral do

desenvolvimento e bem-estar nacionais".

São competentes para legislar, de forma concorrente, sobre meio

ambiente a União, os Estados e o Distrito Federal, nos termos do art. 24, VI,

VII e VIII da Constituição Federal. É competente, em comum com aqueles que

podem legislar o Município, art. 23, II, III, VI, VII da Constituição Federal. São

conferidos ao poderes públicos federal, estadual, distrital e municipal, os

deveres de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras

gerações, art. 225 da Constituição Federal, legislando, aplicando a lei e

fiscalizando o seu cumprimento.

Observa-se, dessa divisão expressa de competências, que ao Município

compete prover, defender e preservar o meio ambiente nos termos do art. 23 e

225 da Constituição Federal.

Nos termos do art. 30 da Carta Magna, o Município é ente federado com

autonomia política para dispor sobre todas as questões relacionadas ao

interesse local. A par dessa competência a Constituição Federal expressa e

enumera outras, nos incisos III a IX do art. 30 e no art.156. Possui, frise-se,

ainda, competências comuns, elencadas no art. 23 e competências expressas,

utilizáveis concorrentemente com os demais Poderes Públicos, nos termos do

art. 225, para dispor sobre proteção ambiental. Assim diz o mencionado Art.:

"Compete aos Municípios:

I- legislar sobre assuntos de interesse local;

II- suplementar a legislação federal e a estadual no

que couber.

15 Diomar Filho, Autonomia Municipal na nova Constituição, Rev Tribunais, 1977, 1988, vol. 635, pg.37.

38

Comprovando-se o predominante interesse local, da exegese destes

dispositivos constitucionais, pode-se estabelecer normas municipais sobre o

meio ambiente, vez que compete ao Município zelar por assuntos de

preponderante interesse local, nestes incluindo-se a preservação do meio

ambiente e seu aproveitamento de maneira racional.

É o "interesse local" que definirá a competência municipal nas questões

ambientais em consonância com a competência concorrente da União, dos

Estados e do Distrito Federal em legislar sobre proteção ao meio ambiente.

Interesse local, conforme nos ensina o Prof. Hely Lopes Meirelles16 "se

caracteriza pela predominância, e não pela exclusividade, do interesse para o

Município, em relação ao do Estado a da União. Isso porque não há assunto

municipal que não seja reflexamente de interesse estadual e nacional. A

diferença é apenas de grau e não de substância".

O que define e caracteriza o "interesse local" é a predominância do

interesse à atividade local sobre o do Estado e da União. Quando essa

predominância tocar ao Município, a ele cabe regulamentar a matéria, como

assunto de seu interesse local. Assim, os assuntos de interesse local surgem

em todos os campos em que o Município atue com competência explicita ou

implícita.

Ainda nos ensina o Prof. Hely Lopes Meirelles17:

"Muitas, entretanto, são as atividades que, embora tuteladas ou

combatidas pela União e pelos Estados membros deixam remanescer aspectos

da competência local, e sobre os quais o Município não só pode como deve

intervir, atento a que a ação do Poder Público é sempre um poder dever. Se o

16 MEIRELLES, Hely Lopes, in Direito de Construir, 6ª ed.,1993, pág.120, ed. Malheiros.17 OP. CIT, pág.121, Ed. Malheiros.

39

Município tem o poder de agir em determinado setor, para amparar,

regulamentar ou impedir uma atividade útil ou nociva à coletividade, tem,

correlatamente, o dever de agir, como pessoa administrativa que é, armada de

autoridade pública e de poderes próprios para a realização de seus fins".

Assim os assuntos de interesse nacional ficam sujeitos à

regulamentação e policiamento da União, as matérias de interesse regional

sujeitam-se às normas e à policia estadual, e os assuntos de interesse local ao

policiamento administrativo municipal. Assim também é que, embora a

competência legislativa sobre meio ambiente seja expressamente da União e

dos Estados, o Município, ao identificar seu interesse local, pode exercer sua

competência através do exercício do poder de polícia ambiental e editar

normas locais objetivando garantir a saúde e o bem estar de sua população.

Paulo Affonso Leme Machado18 nos ensina que "a competência natural

dos Municípios é a de legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I C.E)

e, nesses assuntos, o meio ambiente pode estar incluído toda vez que a

questão ambiental não for geral e/ ou nacional ou regional (...) Inconteste,

também, que os Municípios poderão legislar supletivamente sobre o meio

ambiente, desde que se sujeitem às regras do art. 24. §§ 1°, 2°, 3°, e que a

suplementação das leis federais e estaduais tenham, relação com o interesse

local".

A competência do Município na proteção ambiental é decorrente e

limitada pelo interesse local entendido como predominante interesse

comparado ao do Estado ou da União.

18 MACHADO, Paulo Afonso Leme, Direito Ambiental Brasileiro, 2ª ed., São Paulo, Revista dos Tribunais,1989.

40

CONCLUSÃO

À repartição de competências, em área ambiental, tem previsão de

competências privativas, comuns e concorrentes para os três níveis de poder

das entidades que compõem a federação brasileira.

Vimos neste trabalho a competência privativa ou exclusiva da União

disposta nos artigos 21, competência material, e 22, competência legislativa.

Às dos Estados estão contidas no artigo 25 §§ 1º a 3º, competências materiais

e legislativas.

Quanto aos Municípios podemos ver as suas competências no artigo

30, incisos III a IX, competências materiais, ficando a competência legislativa

contemplada nos incisos I e II de tal artigo.

No art. 23, o Constituinte tratou de elencar as competências comuns a

todos os entes políticos, o que equivale dizer que não há supremacia de uns

sobre os outros.

Mesmo com as definições em nossa Constituição de 1988, ainda

surgem dúvidas quem é competente para legislar, fiscalizar, licenciar e autuar.

Por que isto ocorre?

Ocorre porque muitas das vezes os órgãos públicos estão

preocupados em obter recursos financeiros para seus entes, sem se

preocuparem com o mais importante que é o meio ambiente.

Não podemos esquecer que a Constituição Federal de 1988 incorporou

a idéia de desenvolvimento sustentável, conciliação entre desenvolvimento

econômico e proteção do meio ambiente.

Lembremos, ainda, que não se pode pensar em desenvolvimento da

atividade econômica sem o uso adequado dos recursos naturais, posto que

esta atividade é dependente do uso da natureza.

Assim, só mesmo a prática equilibrada, ponderada e equânime dos

variados entes políticos na execução diária das suas competências, materiais

comuns e legislativas concorrentes, é que irá delinear este tênue limite,

horizontal e vertical que separa suas responsabilidades.

41

Uma certeza, entretanto, temos, se tais competências

forem utilizadas para o bem comum, para a real proteção, preservação,

conservação com uso racional, sustentável e equilibrado dos recursos naturais,

muitos pontos de discórdia deixarão de existir.

Afinal, em se tratando de meio ambiente, o que está em

jogo é um bem de valor incalculável, intergeracional e indissociável, a vida de

todas as formas de espécies vivas.

42

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

ABELHA, Marcelo. Ação Civil Pública e Meio Ambiente. Rio de Janeiro,

Forense Universitária, 2003.

AFONSO DA SILVA, JOSÉ, Curso de Direito Constitucional Positivo, 6ª

ed., 2ª Tiragem, ed. Revista dos Tribunais,1990.

BONAVIDES, PAULO, Curso de Direito Constitucional, 6ª edição, ed.

Malheiros, 1994.

BARROSO, Luiz Roberto. A proteção do meio ambiente na Constituição

Brasileira. Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política 1/115-140. São

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9 - VAN ACKER, Francisco Thornaz, "Breves considerações sobre a

Resolução 237, de 19.12.1997, do CONAMA, que estabelece critérios para o

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Revista dos Tribunais, 1997.

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10 - ANDRADE, Filippe Augusto Vieira de, "Resolução CONAMA 237,

de 19.12.1997: um ato normativo inválido eivado da inconstitucionalidade e da

legalidade". Revista de Direito Ambiental. V. 13. São Paulo, Revista dos

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13 - POMPEU, Cid Tomanik, Fundamentos para Gestão de Recursos

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15 - Diomar Filho, Autonomia Municipal na nova Constituição, Rev

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16 - MIRELLES, Hely Lopes, Direito de Construir, 6ª ed.,1993, ed.

Malheiros.

17 – OP.CIT, pág.121, Ed. Malheiros.

18 - MACHADO, Paulo Afonso Leme, in Direito Ambiental Brasileiro, 2ª

ed., São Paulo, Revista dos Tribunais,1989.

ÍNDICE

45

FOLHA DE ROSTO 2

AGRADECIMENTO 3

DEDICATÓRIA 4

RESUMO 5

METODOLOGIA 6

SUMÁRIO 7

INTRODUÇÃO 8

CAPÍTULO I

COMPETÊNCIAS EM MATÉRIA AMBIENTAL 9

1.1 – Competências em Matéria Ambiental na CF de 88 9

1.1.1 - Competência Privativa/Exclusiva da União 10

1.1.2 - Competência Privativa/Exclusiva dos Estados 14

1.1.3 - Competência Privativa/Exclusiva dos Municípios 15

1.1.4 - Competência Material Comum

Entre a União, Estados, DF e Municípios 15

1.1.5 - Competência Legislativa Concorrente

Entre a União, Estados e o Distrito Federal 16

1.2 - Competência Para Aplicar Sanções

Administrativas 20

1.2.1 - Necessidade de Edição de Legislação

Própria pelo Ente Autuador 21

1.2.2 - Omissão do Ente 22

1.2.3 - Critérios Objetivos para Solução de Conflitos 23

1.2.4 - Competência para o Licenciamento Ambiental 23

1.2.5 - Dimensão do Impacto 24

1.2.6 – A Constitucionalidade da Resolução

CONAMA n° 237/97 25

1.2.7 - A Competência do IBAMA 26

1.2.8 - A Competência dos Órgãos Estaduais 28

1.2.9 - Competência dos Órgãos Municipais 29

1.3 - Competência Para Legislar Sobre

Recursos Hídricos 29

46

CAPÍTULO II

O MUNICÍPIO E O MEIO AMBIENTE 35

2.1 - Competência dos Municípios em Matéria Ambiental 36

CONCLUSÃO 40

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 42

BIBLIOGRAFIA CITADA 43

ÍNDICE 45

47

FOLHA DE AVALIAÇÃO

Nome da Instituição: UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

Título da Monografia: COMPETÊNCIAS EM MATÉRIA AMBIENTAL

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