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Universidade do Vale do Itajaí CEJURPS – Centro de Ciências Sociais e Jurídicas
Curso de Relações Internacionais
Os efeitos da Resolução 13/2012 do Senado Federal da República sobre
o setor importador de Santa Catarina
Trabalho de conclusão de curso apresentado
como requisito final para obtenção do grau
de Bacharel em Relações Internacionais pela
Universidade do Vale do Itajaí.
ACADÊMICO: Mario José Lima Becker
Orientador: MSc. Paulo Jonas Grando
Balneário Camboriú (SC), junho de 2015
RESUMO
Palavras-chave: Benefícios Fiscais, Importação, Resolução 13/2012, Guerra Fiscal, Guerra
dos Portos.
ABSTRACT
Keywords: Tax Benefits, Imports, Resolution 13/2012, Fiscal War, War of the Ports
O objetivo desse estudo foi verificar se, na prática, a Resolução do Senado Federal 13/2012 obteve
êxito em seu intuito de alterar o ordenamento tributário para produzir isonomia entre o produto
nacional e o importado, no que se refere ao Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços –
ICMS, e diminuir a importação tida como predatória aos produtores nacionais. A metodologia da
investigação baseou-se na adoção de uma variável independente (a aprovação da Resolução
13/2012) e como variáveis dependentes fatores como o comportamento das importações e sua
evolução no período fiscal posterior a edição da norma legal, que passou a vigorar a partir de 2013.
Neste sentido, o trabalho levantou dados e informações em termos de valores transacionados entre o
País, o estado de Santa Catarina e o mercado internacional, cujas mercadorias trafegam pelos portos
locais, da arrecadação tributária do Estado, o comportamento do nível de emprego e do número de
empresas instaladas que importam mercadorias em Santa Catarina, antes da promulgação da norma
legal e nos anos posteriores a vigência da lei. Com base nos dados analisados, as importações através
de Santa Catarina aumentaram na ordem de 1,95% em 2013, tendência que se manteve em 2014,
onde foi registrado um acréscimo de 8,39%, em relação ao respectivo ano anterior. Importa ressaltar
que esse aumento ocorreu mesmo com a desvalorização concomitante do real em relação ao dólar.
Portanto, no processo de aprovação da Resolução 13/2012 ficou evidente que houve uma tentativa
de remediar uma consequência, e não a causa efetiva de um problema. O aumento do volume de
importação se demonstrou mais sensível à cotação da moeda americana, resultado da confluência de
fatores macroeconômicos internos e externos ao longo dos últimos 13 anos, do que a uma situação
produzida pela concessão de benefícios fiscais para instalação de empresas de comércio
internacional por parte de alguns estados da federação como foi o caso de Santa Catarina.
The objective of this study was to verify, in fact, if the Resolution 13/2012 of the Federal Senate have
succeeded on the intention of changing the tributary regulations in order to produce isonomy
between national and the imported products, regarding the Tax Over the Circulation of Goods and
Services – ICMS, and reduce the imports of goods, considered as predatory by the national
producers. The research methodology considers the adoption of one independent variable (the
Resolution 13/2012 approval) and as dependent variables some factors like the behavior of the
imports of goods and its evolution in the subsequent fiscal period to the issue of legal regulation,
which became effective from 2013. In this sense, the research raised data and information in terms
of traded values among the country, the state of Santa Catarina and the international market, whose
goods transited by the local ports, the tax revenue of the state, the behavior of the level of
employment and the number of installed companies that import goods in Santa Catarina, before the
enactment of legal regulation and the years after the rule of law. Based on the analyzed data,
imports through Santa Catarina increased in the order of 1.95% in 2013, a trend that continued in
2014, which registered an increase of 8.39% compared to the respective previous year. It is
noteworthy that this increase occurred even with the concomitant depreciation of the real against
the dollar. Therefore, in the process of adoption of Resolution 13/2012 it was evident that there was
an attempt to remedy a consequence, not the actual cause of a problem. The increase in import
volume was shown more sensitive to the exchange rate, result of the confluence of internal and
external macroeconomic factors over the past 13 years, than to a situation produced by granting tax
benefits for installing international trading companies by some states of the federation as was the
case of Santa Catarina.
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Os efeitos da resolução 13/2012 do Senado Federal da República sobre
as empresas importadoras de Santa Catarina
Mario José de Lima Becker
Sumário Introdução. 1. O cenário político e econômico que condicionou a Resolução 13/2012. 2. A
Resolução 13/2012: influências e ameaças alegadas sobre o setor importador catarinense. 3.
Efeitos da Resolução 13/2012 sobre a importação e a Economia de Santa Catarina: Balança
comercial, estabelecimentos, arrecadação tributária e emprego. Considerações Finais.
Referências Introdução
O processo de importação, por ser um movimento de aquisição de mercadorias que
frequentemente competem com um produto nacional, tende a ser alvo de políticas
protecionistas em praticamente todos os países. No Brasil isso não é diferente.
Acompanhando a escalada no comércio global através dos fluxos da globalização iniciados na
década de 90, o Brasil multiplicou seu volume importado em aproximadamente 4 vezes nos
últimos 10 anos, conforme dados da balança comercial apurados pelo Ministério do
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – MDIC (BRASIL, 2015a).
Aliado a esse fator, e muitas vezes colocado como uma das causas do crescimento
deste setor da economia, estão os benefícios fiscais concedidos às empresas que atuam com o
comércio internacional. No caso brasileiro, estes incentivos ao setor importador foram criados
pelos governos estaduais com o intuito de promover o desenvolvimento regional e são
compostos basicamente por descontos em impostos estaduais e municipais, especialmente o
ICMS – Impostos sobre Circulação de Mercadorias. Contudo, em meados de 2011 e 2012 esta
política tornou-se o centro da discussão no que se refere à reforma tributária sob a alcunha de
“Guerra dos Portos”.
Esse embate teve como palco o Senado da República, o qual acabou por promulgar a
Resolução do Senado Federal n0. 13 de 2012, que, dentre as polêmicas sobre a legitimidade e
constitucionalidade dos incentivos estaduais à importação, estabeleceu um diferencial de
alíquotas do ICMS entre produtos nacionais e importados. A finalidade desta norma era tornar
os benefícios fiscais nulos, desconfigurando assim uma possível concorrência desleal entre os
estados da federação. Com isto, os legisladores buscavam, ao mesmo tempo, evitar que alguns
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estados agissem de forma a produzir vantagens em seu âmbito territorial, mas que poderiam
gerar custos para os outros entes semelhantes que compõem a federação.
Dada a colocação da temática e da problemática a ela adstrita, o objetivo desse estudo
foi verificar se, na prática, a Resolução do Senado Federal 13/2012 obteve êxito em seu
intuito de alterar o ordenamento tributário para produzir isonomia entre o produto nacional e o
importado, no que se refere ao Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços –
ICMS, e diminuir a importação tida como predatória aos produtores nacionais. Dado o
objetivo, o artigo expõe elementos do reflexo dessa medida no âmbito do mercado catarinense
e das empresas que atuam por meio da aquisição de produtos no mercado internacional. Neste
sentido a pesquisa se concentrou nos efeitos da Resolução 13/2012 sobre o setor importador
catarinense, que engloba a totalidade das empresas que efetuaram importações formais,
relacionadas nos registros do MDIC, nos períodos analisados.
A importância da abordagem desse tema gira em torno da desmistificação do processo
de importação no Brasil. Existe uma crescente utilização dessa modalidade por parte do
empresariado nacional que busca por baixos custos de materiais, bens de capital e novas
tecnologias, a fim de ampliar seus ganhos de eficiência. Por outro lado, deve-se colocar em
evidencia o quanto o nosso país tem perdido em competitividade nos últimos 10 anos
(CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2015) em relação aos seus principais
concorrentes.
A metodologia da investigação baseou-se na adoção de uma variável independente – a
aprovação da Resolução 13/2012 – e como variáveis dependentes fatores como o
comportamento das importações e sua evolução no período posterior a edição da norma legal
que passou a vigorar a partir do ano fiscal de 2013. Neste sentido, buscou-se levantar dados e
informações em termos de valores transacionados entre o estado de Santa Catarina e o
mercado internacional, cujas mercadorias trafegam pelos portos locais, da arrecadação
tributária do Estado, o comportamento do nível de emprego e do número de empresas
instaladas que atuam com importação em Santa Catarina, antes da promulgação da norma
legal e nos anos posteriores a vigência da lei. Os dados em que a pesquisa se baseou foram
coletados em relatórios de instituições de reconhecida relevância no assunto ora tratado,
compilados em planilha Excel, e utilizados para elaboração dos gráficos e tabelas presentes ao
longo do artigo, os quais têm como indicação a expressão “Elaborado pelo autor”.
Inicialmente, o artigo contextualiza a formação do cenário político e econômico que
levou os representantes do legislativo brasileiro a discutir e colocar em vigor a Resolução
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13/2012. Em um segundo momento é abordado o processo de tramitação do Projeto de
Resolução no Senado e os aspectos que são estabelecidos pela nova legislação. Por fim, é
abordado de que maneira a Resolução influi na prática comercial das empresas e os efeitos e
ou resultados que, de fato, acabaram resultando da promulgação da Resolução 13/2012.
1. O cenário político e econômico que condicionou a Resolução 13/2012
Nesta seção, busca-se apontar os principais fatores que envolveram as discussões
sobre uma proposta de lei que pudesse regular a “guerra fiscal” que os Estados da federação
estavam a esgrimir em relação aos incentivos que estimulavam a instalação de empresas de
importação em seus territórios. Nesse sentido, inicialmente, apresenta-se as características e a
evolução desta legislação de incentivo em Santa Catarina e alguns de seus resultados; em
seguida aborda-se os estados que promoveram esta “política de incentivos tributários”, com
enfoque ao caso do Fundap, no Espírito Santo. Para finalizar a seção, é introduzida a crítica
dos setores ou de estados da federação que passaram a questionar esta prática.
Os benefícios fiscais na importação de Santa Catarina iniciaram formalmente em 2004
com o Decreto Estadual 1.721 de 20 de abril de 2004. Assinado pelo Governador Luiz
Henrique da Silveira, esse decreto instituiu dentro do Regulamento do ICMS de Santa
Catarina (RICMS/SC) o Programa de Modernização e Desenvolvimento Econômico,
Tecnológico e Social de Santa Catarina (COMPEX). O objetivo era “[...] promover o
incremento da geração de emprego e renda e o desenvolvimento tecnológico” (SANTA
CATARINA, 2004). Nesta perspectiva, o foco do COMPEX era apoiar a iniciativa privada já
existente no estado (nos casos de reativação, expansão e/ou modernização tecnológica), novas
empresas com interesse em instalar-se em Santa Catarina e empreendimentos com finalidades
exportadoras, desde que atendessem aos interesses e favorecessem o desenvolvimento do
estado.
O pedido para participar do programa deveria ser instruído por um projeto que
englobasse uma previsão semestral dos investimentos físico-financeiros e de metas de receita
e geração de empregos durante todo o período de vigência do benefício, limitado a 36 meses.
O Secretário de Estado da Fazenda deveria “observar a conveniência, oportunidade e
conformidade legal do projeto com vistas ao desenvolvimento econômico, social e
tecnológico do Estado” (SANTA CATARINA, 2004), pois cabia a ele (juntamente com sua
Consultoria Técnica) estabelecer o tratamento tributário diferenciado que seria concedido às
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empresas que estavam instaladas ou viriam a se estabelecer em SC em conformidade com a
referida legislação.
Dentre os benefícios concedidos estão a transferência de créditos de ICMS oriundos de
exportações para outras empresas catarinenses, ou sua utilização para o pagamento dos
impostos na importação; o diferimento (postergação do recolhimento) do imposto nas
operações de importação de bens destinados ao ativo permanente ou uso e consumo, com
apropriação do crédito a razão de 1/10 por mês; redução do ICMS a recolher na importação de
12% para 3% do valor faturado; dilação de prazo para pagamento do ICMS em 30 meses,
desde que recolhidos juntamente com os acréscimos legais. (SANTA CATARINA, 2004)
Em 2006 o COMPEX foi extinto através do Decreto Estadual 4.802, de 25 de outubro
de 2006, que revogou1 os artigos incluídos no RICMS/SC (SANTA CATARINA, 2006). Mas,
para dar continuidade à concessão de benefícios o governo de Santa Catarina lançou o
Programa Pró-Emprego, que apresenta uma diferença evidente em relação ao regime anterior,
pois este foi feito por força da Lei nº 13.992, de 15 de fevereiro de 2007, enquanto o
COMPEX tinha sido instituído por força de um decreto. Basicamente, o Pró-Emprego
apresenta as mesmas características no que se refere aos benefícios à importação, porém traz
inovações em seus objetivos, como promover a desconcentração econômica e espacial dos
empreendimentos no estado, dar prioridade às indústrias não-poluentes ou voltadas à
preservação do meio ambiente, e cria o Fundo Pró-Emprego, uma maneira de arrecadar
recursos de uso exclusivo do Estado. (SANTA CATARINA, 2007)
Em janeiro de 2011, início do mandato do governador Raimundo Colombo, foi
suspensa a concessão de novos benefícios fiscais baseados no Pró-emprego. Essa medida, que
teria efeito por 120 dias, foi administrada através do Decreto 002, de 3 de janeiro de 2011
(SANTA CATARINA, 2011a), e fazia parte de uma série de iniciativas que visavam ajustar
as contas do Estado naquele momento (OGEDA, 2011b). A intensão do governo em relação
aos benefícios era de avaliar possíveis adequações (KAFRUNI, 2011), mas também,
responder à pressão exercida por outros Estados, inclusive processos de Ações Diretas de
Inconstitucionalidade (ADI) ajuizados no Supremo Tribunal Federal, e da própria Federação
das Indústrias (FIESC) do Estado (OGEDA, 2011a). Nesse interim, em fevereiro do mesmo
ano o Decreto Estadual 34, de 4 de fevereiro de 2011 (SANTA CATARINA, 2011b),
estabeleceu a obrigatoriedade de inclusão de todos os Atos Concessórios de Benefício Fiscal
1 Um dos motivos atribuídos à extinção do Compex foi a existência de um esquema de fraude e sonegação fiscal
envolvendo o benefício, que levou à prisão de 95 pessoas, incluindo um funcionário comissionado da Secretaria
da Fazenda de Santa Catarina. (JUSTIÇA..., 2010)
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no Módulo de Tratamento Tributário Diferenciado (TTD) do Sistema de Administração
Tributária (SAT)2. Esse procedimento estabeleceu as bases do processo pelo qual os
benefícios são concedidos até hoje, como pode ser visto mais à frente.
Esse processo de transição e adaptação dos benefícios fiscais faziam parte de uma
estratégia do Governo do Estado. A lei do Pró-Emprego tem uma redação ampla e estabelece
critérios e benefícios para vários segmentos da economia catarinense3. Entretanto, o artigo 8º
era, em específico, o instrumento jurídico que estabelecia os benefícios fiscais da área de
importação, e, portanto, era o objeto de contestação das ADI’s ajuizadas no Supremo Tribunal
Federal. Conforme o próprio Governador Raimundo Colombo afirmou em maio de 2011,
“Estamos nos antecipando ao que virá com as Adins [sic] que questionam os nossos
programas de incentivos fiscais” (RAIMUNDO..., 2011), possivelmente referindo-se à
manobra para cancelar o Pró-emprego nas importações, o que anulava o objeto das ações
judiciais (PITTHAN, 2011). Sendo assim, o artigo 8° da Lei nº 13.992/2007 foi revogado em
20 de junho de 2011 (SANTA CATARINA, 2011c), devido ao limiar do julgamento das
Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI) 4 contra Santa Catarina.
Desde então os benefícios continuaram a ser concedidos, porém baseados na própria
discricionariedade do estado em estabelecer acordos com o contribuinte. A mudança que fica
evidente, a partir de 2011, é que não há um texto jurídico formal inserido no Regulamento do
ICMS ou outro instrumento do Ordenamento catarinense, tratando especificamente de
benefícios fiscais destinados à importação para comercialização, baseados na renúncia fiscal
do ICMS. Com o Decreto 34/2011 mencionado anteriormente, todas as solicitações passaram
a ser protocoladas por via eletrônica, através do Sistema de Administração Tributária (SAT),
utilizando o módulo TTD - Tratamentos Tributários Diferenciados. Portanto, a partir desse
momento a concessão dos Benefícios passou a ser um procedimento administrativo, haja vista
que não encontrava mais amparo em legislação5.
2 Sistema informatizado implantado em 2003 que controla a rotina administrativa do Secretaria da Fazenda de
Santa Catarina. (JUNIOR; LACERDA, 2010, p228) 3 Em 2012 foram inseridos os artigos 16-A e 16-B que tratam dos benefícios concedidos à indústria automotiva.
Essas novas normas vêm ao encontro do programa federal Inovar Auto, que estabelece critérios e benefícios
para instalação de montadoras no país, e tem ligação com o estabelecimento da fábrica da BMW em SC.
(SANTA CATARINA, 2007) 4 Sobre o artigo 8º do Pro-Emprego pesam ainda duas ADIs: a 4383 requerida pela Associação Brasileira da
Indústria Química (Abiquim), e a 4479, requerida pela Confederação Nacional da Indústria (CNI). De fato, na
metade do ano de 2011, especialmente no dia 1º de junho, sucederam-se vários julgamentos de Ações Diretas de
Inconstitucionalidade, quatorze no total, porém sem que Santa Catarina tivesse sido incluída. (CAMPOS, 2014) 5 Em resposta à Consulta 053/2012, publicada em novembro de 2012, a Secretaria da Fazenda orienta um
contribuinte a continuar utilizando as base legais do Pró-emprego, mesmo um ano depois de sua revogação, visto
que “aqueles que são detentores do referido regime especial, podem continuar a utilizá-lo enquanto não expirar o
seu prazo. ” (SANTA CATARINA. 2012)
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O crescimento do volume de importação através de Santa Catarina foi um dos
resultados evidentes dessa política. O montante de mercadorias importadas pelos portos,
aeroportos e fronteiras Catarinenses apresentou, entre 2003 (ano que antecedeu o início da
concessão de benefícios) até 2012 (ano anterior a entrada em vigor da Resolução 13/2012),
um aumento de 1.364%, quantia que excedeu o crescimento a nível nacional em mais de
1.000%. O valor importado a preço FOB passou de US$ 993 milhões, que representava 2,1%
das compras estrangeiras nacionais, para US$ 14,5 bilhões, o que fez, portanto, com que Santa
Catarina chegasse a representar 6,5% do total das importações do país (BRASIL, 2015a).
Como pode ser visto nas figuras 01 e 02, respectivamente à mudança ocorrida em 2009
quando o estado passou de superavitário para deficitário em sua balança de pagamentos
externa, e a evolução das importações no Brasil no mesmo período.
Figura 01: Importação e Exportação em Santa Catarina, em bilhões de dólares FOB.
Fonte dos Dados: MDIC
Elaborado pelo autor
Figura 02: Importação no Brasil, em bilhões de dólares FOB.
Fonte dos Dados: MDIC
Elaborado pelo autor
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Essa evolução em termos de valores também pode ser verificada quanto a
movimentação portuária. O embarque e desembarque de containers nos portos de Santa
Catarina praticamente dobrou entre 2003 e 2012. De acordo com os dados da Agência
Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq), a quantidade de containers saltou de 722 mil
teus6 para 1,4 milhão de teus. Esse crescimento de 95,16% em SC ficou um pouco abaixo do
apurado no restante do país, que foi de 96,45% (BRASIL, 2014). Entretanto, essa ascensão
somente foi possível devido aos grandes investimentos ocorridos no setor portuário do estado,
que, além dos complexos de Itajaí, Imbituba e São Francisco do Sul, contou com a construção
dos portos de Navegantes e Itapoá. Com o início das atividades em 2007 (NOVO..., 2007) e
2011 (PORTO..., 2011) respectivamente, juntos representaram investimentos na ordem de
aproximadamente R$ 1 bilhão.
Outro aspecto que chama a atenção no período pós criação dos benefícios foi o
aumento no número de empresas que atuam na importação instaladas em Santa Catarina. O
acréscimo apurado foi de 95,65%, ou seja, praticamente dobrou entre 2003 e 2012, passando
de 1.286 para 2.516 empresas (BRASIL, 2015b). Isso representa uma média de crescimento
anual de 7,74%. Através dos relatórios de empresas importadoras do Ministério do
Desenvolvimento Indústria e Comércio (MDIC), é possível definir a capacidade das empresas
importadoras na série histórica, o que evidencia o perfil das empresas instaladas no estado. De
acordo com o Ministério, elas foram agrupadas em faixas de valor importado: a) Até US$ 1
milhão; b) Entre US$ 1 e 10 milhões; c) Entre US$ 10 e 50 milhões; e d) Acima de US$ 50
milhões.
2003 2004 2005 20067 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Até US$ 1 milhão 1128 1149 1185 1287 1462 1470 1515 1615 1696 1711 1746 1770 Entre US$ 1 e 10 milhões 140 169 213 265 267 320 319 433 468 551 592 642 Entre US$ 10 e 50 milhões 17 22 41 58 88 113 123 145 184 198 209 222 Acima de US$ 50 milhões 1 3 4 15 20 39 26 49 63 56 57 62
TOTAL 1286 1343 1443 1625 1837 1942 1983 2242 2411 2516 2604 2696 Figura 03: Quantidade de empresas importadoras em Santa Catarina, por faixa de valor importado.
Fonte dos Dados: MDIC
Elaborado pelo autor
6 Na logística de transportes, a sigla TEU (Twenty Foot Equivalent Unit) refere-se à Unidade Equivalente de
Transporte. Esta unidade de transporte possui um tamanho padrão de contêiner intermodal de 20 pés. (TEU...,
2015 7 Em 2006 o MDIC utilizou faixas de valor diferentes para classificar as empresas, de modo que foi necessária
uma adaptação na Figura 03: os dados da faixa “Entre US$ 10 e 50 milhões” tratam-se de fato Entre US$ 10 e 40
milhões, e a faixa “Acima de US$ 50 milhões” trata-se de Acima de US$40 milhões.
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Conforme pode ser verificado na figura 03, o maior crescimento proporcional se deu
nas faixas de maior valor importado. Esse comportamento é flagrante especialmente na
categoria acima de US$50 milhões, que cresceu na média de 56,40% ao ano no período,
partindo de apenas 1 empresa em 2003, para 56 em 2012. Isso evidencia o aumento dos
grandes e médios players importadores no Estado, sejam eles industriais ou comerciais, em
nossa opinião, motivados pela concessão dos benefícios fiscais. Como pode ser visto na
sequência, tabela da figura 04, os valores FOB importados pelas 10 maiores empresas
importadoras do Estado em 2012 estavam muito acima da classificação de US$50 milhões do
MDIC. (BRASIL, 2015b)
POSIÇÃO EMPRESA VALOR IMPORTADO
1 COPPER TRADING S/A US$ 831.134.743
2 SAINTE MARIE IMPORTACAO E EXPORTACAO LTDA US$ 432.722.561
3 COLUMBIA TRADING S/A US$ 400.628.674
4 CAPITAL TRADE IMPORTACAO E EXPORTACAO LTDA US$ 374.162.943
5 KOMPORT COMERCIAL IMPORTADORA S.A. US$ 333.298.538
6 DOW BRASIL S.A. US$ 327.897.447
7 AC COMERCIAL IMPORTADORA E EXPORTADORA LTDA US$ 259.880.597
8 SERTRADING (BR) LTDA. US$ 244.307.054
9 PIRELLI PNEUS LTDA. US$ 235.083.796
10 FIRST S/A US$ 228.837.009 Figura 04: Lista das 10 maiores empresas importadoras de Santa Catarina em 2012
Fonte dos Dados: MDIC
Elaborado pelo autor
Além de Santa Catarina, ao menos outros 098 estados da federação mantêm projetos de
renúncia fiscal que visam favorecer as importações (FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DE
SÃO PAULO, 2012). Um caso emblemático é o Espírito Santo. Criado pelo governo capixaba
através da Lei 2.508, de 22 de maio de 1970, o Fundo para o Desenvolvimento das Atividades
Portuárias (FUNDAP) é um dos benefícios fiscais da importação mais antigos do país. Seu
objetivo é de “ampliar a renda do setor terciário do Estado, através do incremento e
diversificação do intercâmbio comercial com o exterior” (BANCO DE
DESENVOLVIMENTO DO ESPÍRITO SANTO, 2014), mas também, como visto no caso de
Santa Catarina, esta legislação buscava:
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Ampliar a renda dos setores primário, secundário e terciário do Estado, através da
promoção de novos investimentos em projeto industrial, agropecuário, de pesca, de
turismo, de florestamento e reflorestamento, de serviço, de saúde, de educação,
social, de transporte, de infra-estrutura não governamental, de construção, de
natureza cultural ou de comércio previamente aprovado pelo Banco de
Desenvolvimento do Espírito Santo. (BANCO DE DESENVOLVIMENTO DO
ESPÍRITO SANTO, 2014)
O FUNDAP atua como uma espécie de financiamento através do Banco de
Desenvolvimento do Espírito Santo (BANDES), pelo qual até 8% do total do faturamento é
financiado por um prazo de 25 anos (05 anos de carência e 20 anos para amortização) com
juros de 1% a.a.9. A operação se parece muito com um financiamento de fato, porém, caso a
empresa decida antecipar o pagamento da dívida, o programa concede um desconto de 90%
do total financiado (BANCO DE DESENVOLVIMENTO DO ESPÍRITO SANTO, 2014).
Dessa forma, se considerarmos uma alíquota de 12% de ICMS na operação interestadual
(Situação que ocorria antes da entrada em vigor da Resolução 13/2012), o efeito fiscal do
FUNDAP é uma alíquota efetiva de 4,8%. Essa vantagem fez com que o porto de Vitória-ES
figurasse entre os mais relevantes do país, e a participação da importação chegasse a 43% do
total da receita de ICMS, conforme comunicação feita oralmente por Maurício Cesar Duque,
Secretário da Fazenda do Estado em audiência pública na Comissão de Assuntos Econômicos
do Senado em 26 de abril de 2011 (BRASIL, 2011).
Indiferentemente à forma do benefício ou ao estado que o colocou em operação, na
prática esses sistemas receberam críticas e foram perseguidos com afinco por outros estados e
entidades da federação. Afinal, é de se perguntar porque benefícios voltados para empresas
instaladas dentro de um determinado estado, são capazes de causar uma discussão a nível
nacional, a ponto de ser chamada de “Guerra dos Portos”.
Uma das iniciativas mais contundentes contra os Benefícios Fiscais de Santa Catarina
foram as Ações Direta de Inconstitucionalidade (ADIs). Ajuizadas no Supremo Tribunal
Federal em 2010 pela Associação Brasileira da Indústria Química (Abiquim) (BRASIL,
2010b) e pela Confederação Nacional da Indústria (CNI) (BRASIL, 2010c), essas ações têm
como objetivo extinguir os incentivos catarinenses juridicamente por meio da denúncia de
agressões à Constituição Federal. A justificativa de ambas entidades é a de defender os
8 Os benefícios mais visados são 10 no total: Santa Catarina, Paraná. Espírito Santo, Mato Grosso do Sul, Goiás,
Tocantins, Alagoas, Sergipe, Pernambuco e Maranhão. 9 O BANDES retém 9% do valor do financiamento a título de compulsório, para garantir os investimentos que a
empresa deve fazer no estado. Porém, esse valor pode ser resgatado pela própria empresa optante do FUNDAP
desde que atenda as condições do programa, com pagamento do financiamento do próprio programa e despesas
ligadas a serviços de transporte internacional. (BANCO DE DESENVOLVIMENTO DO ESPÍRITO SANTO,
2014). Tecnicamente esses 9% não ficam para o programa.
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interesses dos seus associados, no caso o setor químico e das indústrias de transformação,
devido à concorrência desleal que seus produtos vinham sofrendo em relação ao produto
importado. De acordo com as peças apresentadas ao STF, todo e qualquer benefício fiscal
concedido pelos Estados da federação devem ser tema de convênio celebrado e ratificado no
âmbito do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz). Essa disposição é pautada no
artigo 1º, parágrafo único, inciso IV, da Lei Complementar nº 24 de 1975, instrumento que,
por sua vez, tem seu poder outorgado pela Constituição no artigo 155, § 2º, inciso XII, alínea
“g”. É inegável a importância dessas ações para o processo de modificação e adaptação dos
benefícios catarinenses, mas também atuam como um instrumento adicional de pressão junto
às esferas do governo federal, com o intuito de buscar soluções contra à guerra fiscal do
ICMS.
A Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP) foi outro estandarte das
críticas levantadas contra os benefícios fiscais concedidos às empresas importadoras. A
FIESP lançou em fevereiro de 2012 um documento chamado Custos Econômicos e Sociais da
Guerra Fiscal do ICMS na Importação, que sintetiza essa oposição trazendo dados sobre as
implicações dos programas e que serviam para municiar as discussões sobre o tema em
Brasília. De acordo com o estudo, a soma do aumento das importações de bens
industrializados pelos estados que concedem benefícios fiscais, ocorridas entre os anos de
2001 e 2011, é de 11,5 % em relação ao total das importações brasileiras. Se aplicado esse
fator de aumento ao total de produtos industrializados importados pelo Brasil em 2011 (US$
193,2 bilhões), resulta que aproximadamente US$ 22,2 bilhões10 podem ter sido importados
por intermédio de benefícios estaduais de favorecimento à importação (FEDERAÇÃO DAS
INDÚSTRIAS DO ESTADO DE SÃO PAULO, 2012).
Ainda segundo o raciocínio da FIESP, nos valores da época, se esse montante de US$
22,2 bilhões (R$ 37,1 bilhões) fosse produzido pela indústria nacional, a cadeia à montante na
indústria de transformação seria responsável por um adicional de R$ 43,3 bilhões. “No total,
portanto, a atividade econômica teria um incremento de R$ 80,4 bilhões, o que significaria
para economia uma geração de 915 mil novos postos de trabalho”, que deixaram de ser
criados em favor de trabalhadores estrangeiros. Projetando esses números para o futuro, o
documento afirmava que:
Supondo que nos próximos cinco anos, ou seja, entre 2011 e 2016, o produto
importado continue entrando no país se aproveitando dos benefícios garantidos
10 De acordo com o estudo, essas importações não ocorreriam na ausência das medidas de estímulo.
13
13
pelos Estados, e que isso se dê na mesma proporção (1,6 p.p. ao ano – ou 8,0 p.p.
nos próximos cinco anos), as penas para a economia brasileira serão ainda maiores.
Como, segundo o Relatório FOCUS, do Banco Central, as importações devem
aumentar 57,2% entre 2011 e 2016, o impacto das medidas de incentivo às
importações sobre a indústria nacional se torna ainda mais significativo, devendo
atingir uma perda adicional de R$ 40,7 bilhões diretamente. Isso significa que a
indústria nacional deixará de produzir direta e indiretamente mais R$ 88,1 bilhões
e, consequentemente, seriam deixados de ser gerados, além dos postos de trabalho
já perdidos, mais 1 milhão de empregos nos próximos cinco anos. (FEDERAÇÃO
DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DE SÃO PAULO, 2012)
Portanto, em que pese a discussão ora apresentada, importa ressaltar que utilização de
benefícios fiscais é uma prática comum e disseminada no Brasil, mesmo que frequentemente
contestada jurídica e administrativamente. Entretanto, sua utilização com fins específicos de
incentivar a importação de mercadorias repercutiu de modo extremamente negativo, uma vez
que se sucedem à custa do desempenho da própria indústria nacional, à despeito dos efeitos
benéficos gerados nos Estados que os concedem. A comoção gerada pelas entidades de classe,
políticos e pela mídia, levou essa discussão para dentro do congresso nacional como mais um
aspecto da reforma tributária, através do Projeto de Resolução do Senado nº 72/2010.
2. A Resolução 13/2012: influências e ameaças alegadas sobre o setor
importador catarinense
Aborda-se neste ponto, o caminho pelo qual o Projeto de Resolução do Senado
(72/2010) foi aprovado naquela casa legislativa. A discussão envolve os debates desde a
contestação desta proposta de legislação por parlamentares de estados como SC, ES, GO, MT
e as ações dos parlamentares, secretários de estado e de representantes de classe oriundos dos
estados contrários aos benefícios fiscais. Também são apresentadas as propostas de alteração
da legislação e, neste mesmo sentido, também são abordados os aspectos centrais da resolução
13/2012, a fim de explicitar de que maneira a nova norma legal modificou o modo de trabalho
das empresas catarinenses que detinham benefícios.
O processo que levou à criação da Resolução 13/2012 iniciou-se em 22/12/2010
quando o Senador e líder do governo Romero Jucá (PMDB-RR) protocolou o Projeto de
Resolução do Senado11 nº 72/2010. Esse projeto previa a redução do ICMS Interestadual de
11 A Resolução do Senado é um instrumento do Processo Legislativo destinado ao exercício das competências
privativas constitucionais do Senado Federal. Sua utilização é bem-vinda nesse caso pois os debates ocorrem na
casa legislativa que representa os Estados, mas também, e principalmente, em virtude da previsão Constitucional
que atribui ao Senado discorrer sobre o ICMS, conforme dispõe o inciso IV do § 2º do artigo 155 da
Constituição Federal. (BRASIL, 1988)
14
14
12% e 7%12 para 0% no caso de bens e mercadorias importados do exterior que após o
desembaraço aduaneiro13 não tivessem passado por processo de industrialização ou
enfrentassem apenas a troca de embalagens.
Na justificação da proposta apresentada ficava clara a oposição aos benefícios fiscais
concedidos com base na redução do ICMS, que Santa Catarina e outros estados praticavam
até então. A justificativa argumentava sobre os aspectos negativos desta prática sobre a
economia do país, entre estes o projeto 72/2010 destacava o aumento do consumo de bens
estrangeiros em detrimento dos nacionais; a não geração de empregos no território brasileiro;
prejuízos ao equilíbrio da concorrência entre os estados da federação na instalação de
empresas; estruturação de operações apenas para o aproveitamento de benefícios fiscais;
insegurança nas decisões de investimento com base na produção nacional e redução de
receitas que poderiam ser convertidos em benefícios para a população, como saúde e
educação, em todas as esferas de governo (BRASIL, 2010a).
As críticas aos incentivos fiscais que eram dados por Santa Catarina, Goiás, Espirito
Santos e outros estados para atrair empresas foram bastante severas. Portanto o objetivo do
projeto 72/2010 era eliminar esta prática, aspecto que pode ser ilustrado a partir do seguinte
argumento:
Com essa medida [redução da alíquota do ICMS], a mercadoria de procedência
estrangeira com potencial para receber benefício da guerra fiscal em determinado
Estado passará a ser transferida ao Estado de destino sem carga de ICMS,
praticamente eliminando a possibilidade de concessão de incentivos fiscais para os
produtos importados pelo Estado da importação. Isso contribuirá decisivamente
para reduzir ou mesmo eliminar o tratamento vantajoso proporcionado para as
mercadorias importadas, restabelecendo a requerida isonomia para o produto
nacional com o importado, com vistas a manutenção de parâmetros adequados de
competitividade. (BRASIL, 2010a)
Em outras palavras, a aprovação de uma Resolução do Senado diminuindo a alíquota
do ICMS dos produtos importados nas operações interestaduais deveria anular os efeitos dos
incentivos fiscais. Em uma relação mercantil comum, ao se enviar uma mercadoria de um
12 As alíquotas de ICMS são variáveis de acordo com o estado remetente e o estado receptor de mercadorias e
serviços. Para facilitar o entendimento e consulta, a prática das empresas e da contabilidade desenvolveu uma
tabela que pode ser acessada em <http://www.boletimcontabil.com.br/tabelas/icms_orig.pdf> 13 “O despacho aduaneiro tem por finalidade verificar a exatidão dos dados declarados pelo exportador ou
importador em relação à mercadoria exportada ou importada, aos documentos apresentados e à legislação
vigente, com vistas ao desembaraço. Em virtude do desembaraço é autorizada a saída da mercadoria para o
exterior, no caso de exportação, ou a entrega da mercadoria ao importador, no caso de importação”. (BRASIL,
2015c)
15
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estado para outro, a empresa no estado remetente é taxada em 12%14 de ICMS sobre a nota
fiscal da venda, valor que a empresa que receber essa mercadoria (o comprador) não precisará
recolher ao estado em que se situa e por isso se torna um crédito. Assim, essa última precisará
apenas recolher a diferença de impostos da sua nota fiscal de revenda, com alíquota interna de
ICMS correspondente e incluindo sua margem de lucro e outras despesas operacionais.
No caso das operações incentivadas, a empresa vendedora não recolhe integralmente
os tributos ao estado remetente, em alguns casos chegando a menos de 3%, criando assim uma
redução no custo do produto. Porém, o estado receptor é obrigado mesmo assim a conceder os
12% integrais de crédito à empresa compradora, por força do princípio da não-cumulatividade
do ICMS, previsto no Inciso I, § 2, Artigo 155 da Constituição Federal (BRASIL, 1988). Por
esse motivo, a redução do ICMS interestadual para 0%, de acordo com o projeto, seria a
maneira mais eficiente para conter a amplitude dos benefícios, pois reduziria sua margem de
operação, como pode ser visto no comparativo da figura 05.
ICMS Recolhimento Benefício
Faturamento Efetivo (Margem de Operação)
Operação com Benefício 12% 3% 9%
Projeto de Resolução 72/2010 0% Não há 0%
Figura 05: Comparativo de Alíquotas, entre a operação beneficiada e o PRS 72/2010.
Fonte dos Dados: Secretaria da Fazenda de Santa Catarina e Senado Federal.
Elaborado pelo autor
A partir da colocação da proposta de uma nova legislação que reduzisse a alíquota do
ICMS interestadual sobre os produtos importados para 0% em todo território nacional,
observou-se o surgimento de duas posições sobre o assunto, sobretudo nas discussões que se
seguiram em audiências públicas na Comissão de Assuntos Econômicos do Senado.
No caso dos representantes de estados que praticavam a concessão de benefícios, estes
adotaram uma postura contrária ao Projeto de Resolução 72/2010, argumentando que a
adoção de políticas de renúncia fiscal foram os meios necessários encontrados para suprir a
falta de políticas de desenvolvimento regional por parte do governo federal. “A falta de uma
política de desenvolvimento desequilibrou a federação. Nós temos uma federação esfarrapada,
desequilibrada, e os estados não podem ser os bodes expiatórios dessa ‘despolítica’”
(BRASIL, 2011), afirmou o Senador Luiz Henrique da Silveira (PMDB-SC).
14 Cf. nota 12. A alíquota em Santa Catarina é 12%, porém ela pode variar entre 12% ou 7% dependendo do
estado remetente e/ou receptor das mercadorias.
16
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De acordo com esse grupo, a eliminação dos benefícios fiscais traria um prejuízo
enorme para os cofres daqueles estados, tanto em termos da redução de arrecadação, mas
também pela fuga de investimentos. O Secretário da Fazenda do Estado de Goiás, Sr. Simão
Cirineu Dias apontava que: “Há vários Estados que terão prejuízos enormes nessa mudança de
alíquota [...]. É preciso ver quais são esses desequilíbrios – e sei que há Estados que perdem
quase toda a sua arrecadação. Talvez o Amazonas; talvez Mato Grosso do Sul perca muito;
Goiás certamente perderá e vários outros perderão” (BRASIL, 2011).
Alguns representantes e parlamentares que criticavam a concessão dos benefícios se
aproximaram do grupo dos que defendiam os benefícios, mas, contudo, afirmavam a
necessidade de analisar as medidas de ajuste tributário de modo sistêmico. Para isto,
defendiam a proposta de promover alterações em todo sistema tributário brasileiro para
corrigir distorções nos sistemas de recolhimento e repasse de todos os impostos do pacto
federativo. Nesta perspectiva, tal posição se colocava contrária a uma “reforma fatiada” e
propunha alterações em assuntos tributários como o ICMS do comércio eletrônico, repasse de
tributos da Lei Kandir, na questão das dívidas dos estados e municípios, a desoneração da
folha de pagamento e outras (BRASIL, 2011).
Do outro lado, em relação aos representantes dos estados e entidades favoráveis à
aprovação do projeto (Entidades do governo federal, dos estados mais intensamente
industrializados como SP, RJ e RS, e entidades de classe industrial), reafirmava-se a
necessidade de reduzir os percentuais de ICMS para anular os benefícios concedidos aos
importadores. De acordo com eles, os incentivos fiscais apenas subsidiavam a entrada de
produtos manufaturados do exterior e isto afetava a competição com os produtores nacionais.
Estes não dispunham de condições de produção semelhantes aos produtores estrangeiros
(crédito mais baixo, estímulos para exportar, custos laborais menores, entre outros) e que,
ainda, entravam no Brasil via empresas que recebiam incentivos fiscais (créditos no
pagamento de ICMS) para se estabelecer em alguns estados da federação. Desta forma,
argumentavam que a prática favorecia a criação de empregos em outros países em detrimento
da indústria nacional (BRASIL, 2011).
O então Secretário-Executivo do Ministério da Fazenda, Nelson Barbosa, ao conduzir
a sua exposição na primeira sessão da Comissão, afirmou que “não é a questão de indagar se o
Estado [que concede benefícios] está certo ou errado, mas tomado como um todo, essas
iniciativas individuais estão gerando uma perda de competitividade para o Brasil como um
todo” (BRASIL, 2011). Como defensor da posição governista (produzir mais, empregar mais,
17
17
arrecadar mais e diminuir os gastos com o exterior) Barbosa deu enfoque na aprovação do
Projeto e sugeriu uma proposta de redução gradual do ICMS, durante um prazo de três anos.
Ainda nesta perspectiva, por ser contrário a prática dos Beneficios fiscais, reafirmou que
“nesse contexto atual de maior concorrência internacional e apreciação cambial chegamos a
um ponto em que esses incentivos estão começando a gerar efeitos nacionais prejudiciais”
(BRASIL, 2011).
Para Flávio Castelo Branco, presidente da Confederação Nacional da Indústria, ao
fundamentar a posição da CNI de entrar no STF com Ações Diretas de Inconstitucionalidade
contra os benefícios fiscais, advogou que:
A insegurança jurídica gerada por essas políticas pode provocar depois problemas
bastante graves, e é evidente que essa é mais uma razão por que devemos começar
a desmontar os mecanismos baseados em sistemas não perfeitamente legais ou de
arguições de ilegalidades, fundamentalmente baseados em distorções. (BRASIL,
2011)
No Senado, os debates foram acalorados. Na comissão de Assuntos Econômicos
(CAE) ocorreram duas sessões de audiência pública com especialistas e uma sessão conjunta
na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ). Assim, em 24/04/2012, o projeto foi
encaminhado ao Plenário para votação das emendas parlamentares, quando teve a redação
final aprovada. Sua promulgação ocorreu no dia seguinte, já então formalizada como
Resolução do Senado Federal nº 13 de 2012, o qual entraria em vigor a partir de 01/01/2013.
Dentre as alterações ocorridas do projeto, a mais importante foi em relação à alíquota
do ICMS, que passou de 0% para 4%. Além disso, para evitar que produtos sofram apenas
troca de embalagens, se estabeleceu um coeficiente máximo de 40% de Conteúdo de
Importação no valor do produto final para a venda interestadual15, e colocou-se a
responsabilidade de estabelecer normas adicionais sob o Conselho Nacional de Política
Fazendária – Confaz. Também foram previstas exceções à regra, como bens importados sem
similar nacional, definidos em lista do Conselho de Ministros da Câmara de Comércio
Exterior – Camex, bens produzidos sob Processo Produtivo Básico (PPB) regulamentados, e
também operações com Gás Natural importado. (BRASIL, 2012)
Foi, portanto, vencida a perspectiva dos Estados que concediam benefícios fiscais com
base na redução do ICMS, em relação ao Governo Federal e os demais Estados que se sentiam
15 Ná prática, considerando que um produto importado por um Estado seja vendido para outro pelo valor de
R$100,00, e o valor equivalente de itens importados que compõem esse produto fosse maior que R$ 40,00, ele
deveria ser tributado pela mesma alíquota de um produto importado – nesse caso, 4%.
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prejudicados pelos mesmos benefícios. Conforme pode ser verificado ao longo dos extensos
debates gerados no Senado, acabou prevalecendo a noção de que uma alteração da alíquota do
ICMS interestadual, diferenciando assim o produto importado do nacional, faria com que
houvesse uma redução nos índices de importação, tidos como predatórios.
3. Efeitos da Resolução 13/2012 sobre a importação e a Economia de Santa
Catarina: Balança comercial, estabelecimentos, arrecadação tributária e emprego
Nesse segmento é demonstrado de que maneira a Resolução 13/2012 do Senado
Federal que modificou na prática o sistema tributário, afetou as operações das empresas
importadoras sediadas em Santa Catarina. Neste mesmo sentido também é tratado a maneira
como o empresariado e o governo catarinenses receberam as mudanças normativas em relação
a esta questão. Por fim, são apresentados os principais resultados que buscam demonstrar os
efeitos da Resolução 13/2012 sobre alguns índices da economia de Santa Catarina durante o
ano de 2013. Entre estes, são ressaltados os resultados sobre a Balança Comercial, a
quantidade de empresas importadoras, a arrecadação do estado e o comportamento do
mercado de trabalho como aspectos mais expressivos para examinar se a nova legislação
afetou este setor da economia estadual.
Em uma primeira observação, ficava evidente a redução do efeito do benefício, tanto
para as comerciais importadoras prestadoras de serviço (tradings), como para distribuidoras
ou indústrias que se utilizavam de compras internacionais feitas por empresas de importação
subsidiadas pelo Estado de Santa Catarina. Considerando um faturamento comum para outro
Estado, que até o início da vigência da Resolução 13/2012 seria faturado pela alíquota de
12%, este passou então a ser faturado em 4%. Como a empresa que detinha o benefício
acabava recolhendo, via de regra, apenas 3% para o Estado de Santa Catarina, a margem de
operação efetiva do benefício fiscal foi reduzida de 9 pontos para 1, o que representa uma
variação na ordem de 89%. Este aspecto pode ser melhor observado com base nos dados da
Figura 06, a seguir.
ICMS Recolhimento Benefício
Faturamento Efetivo (Margem de Operação)
Antes da Resolução 13/2012 12% 3% 9%
Depois da Resolução 13/2012 4% 3% 1%
Figura 06: Comparativo de Alíquotas, antes e depois da aprovação da Resolução 13/2012.
Fonte dos Dados: Secretaria da Fazenda de Santa Catarina e Senado Federal
Elaborado pelo autor
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As vantagens práticas dos benefícios acabaram sendo significativamente reduzidas
após a aplicação da Resolução 13/2012, conforme previam seus defensores. Para ilustrar este
aspecto introduziu-se a avaliação de um caso hipotético, com base na suposição do
faturamento de uma mercadoria no valor de R$ 100 mil de SC para um comprador no estado
de SP. O montante referente ao desconto no recolhimento do ICMS que a empresa detentora
do benefício teria direito passou de R$ 9 mil para R$ 1 mil com a aprovação da medida. Essa
diferença viria de fato a representar um impacto significativo para a formação de preço de
venda das empresas importadoras, fossem elas tradings prestadoras de serviço, distribuidoras
ou consumidoras industriais dos produtos importados.
A redução da alíquota do ICMS para as empresas catarinenses foi recebida com muita
preocupação pelos empresários de importadoras catarinenses. Uma projeção divulgada logo
após a aprovação da Resolução 13/2012, durante uma reunião do Sinditrade SC (Sindicato das
Empresas de Comércio Exterior de Estado de Santa Catarina), em maio de 2012, revelou que
naquele momento aproximadamente 20% das 300 empresas de comércio exterior do Estado
que estavam ligadas a esta instituição cogitavam deixar Santa Catarina devido à redução do
ICMS dos produtos importados, interposto pela nova legislação. A insegurança causada pela
medida já apresentava impactos sobre as projeções de investimento das empresas aqui no
Estado, bem como a possibilidade de demissões, na medida em que as operações que
poderiam vir para Santa Catarina teriam como destino outros Estados da federação, como por
exemplo São Paulo, estado mais populoso e maior mercado consumidor do país (PEREIRA,
2012b).
Os líderes do Estado e dos municípios, onde estas empresas estão sediadas, também
demonstraram preocupação. Em reunião para o estabelecimento de um grupo de trabalho, o
governador Raimundo Colombo juntamente com senadores, deputados, prefeitos, empresários
e gestores de portos, discutiram soluções e alternativas para Santa Catarina se manter
competitiva diante do novo quadro que a mudança na alíquota do ICMS Interestadual
produziu. Foram traçados compromissos, tais como a melhoria da infraestrutura dos portos e
terminais com recursos do BNDES; redução das alíquotas do ISS (imposto municipal sobre
serviços) das cidades portuárias; flexibilização de tarifas dos terminais portuários; e o
desenvolvimento de um conjunto de trabalhos no Congresso Nacional por parte dos
congressistas catarinenses, para garantir empréstimos e investimentos em infraestrutura por
parte do Governo Federal. Acreditava-se que com essas medidas, poderiam ser minimizados
os impactos sobre a economia catarinense, e principalmente sobre as cidades portuárias, como
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o exemplo de São Francisco do Sul, município em que 70% de sua atividade econômica é
vinculada às atividades portuárias (PEREIRA, 2012a).
A insegurança sobre as mudanças no regime do ICMS interestadual e a possibilidade
destas afetarem as importações em SC esteve na ordem do dia. Sobre isto, a priori não foi
possível determinar uma relação causal, mas o volume de importações no ano de 2012 se
reduziu em 1,95% em relação ao ano anterior. Esta queda interrompeu um aumento
consistente das importações que vinha ocorrendo nos últimos anos – série que, até então,
somente fora afetada pela crise de 200916, quando houve uma queda de 8,22%. A figura 07
ilustra a variação do volume de importações ao longo de 2012, e a maneira como estes efeitos
correspondem aos resultados da aprovação da Resolução 13/2012.
Figura 07: Comparativo mensal da Importação em Santa Catarina, entre 2011 e 2012, em FOB US$ 1.000
Fonte dos Dados: MDIC
Elaborado pelo autor
A partir de abril o volume importado assume uma média constante, abaixo do volume
verificado em 2011, o que justifica um comportamento mais conservador dos importadores
diante das incertezas do período. Contudo, no aspecto qualitativo deve-se ressaltar a atuação
do Governo do Estado que se antecipou à entrada em vigor da Resolução 13/2012 e buscou
reformular o sistema do Benefício Fiscal. Em 11 de dezembro de 2012, através dos Correios
Eletrônicos Circulares 44 e 45, a Secretaria da Fazenda de SC informou aos contribuintes e
contabilistas das empresas que detinham benefício fiscal a necessidade de migração para um
novo Tratamento Tributário Diferenciado (SANTA CATARINA, 2014a). Esse procedimento
estava detalhado na própria comunicação e deveria ser conduzido unicamente por via on-line
16 A crise que atingiu o Brasil entre 2008-2009 foi originada no centro do sistema capitalista mundial. O
fenômeno foi caracterizado pelo ex-presidente da República Luis Inácio Lula da Silva como uma “marolinha”,
mas que muitos autores consideram como uma crise capitalista somente menor do que àquela da década de 1930,
fazendo com que a recessão ainda seja um problema para muitos países.
21
21
no sistema da Sefaz. A mudança proposta tinha como único intuito adequar o recolhimento de
ICMS das empresas beneficiadas à nova realidade tributária que passaria a vigorar a partir do
ano de 2013, de modo a que o Benefício Fiscal se mantivesse competitivo, e assim evitar que
empresas deixassem o Estado.
Como resultado do procedimento de migração do Tratamento Tributário Diferenciado
(TTD), o contribuinte ou contabilista tinha acesso a um documento que registrava as novas
condições do Benefício Fiscal. O documento é formado pelo Quadro Resumo, uma tabela
onde eram representadas as novas alíquotas de ICMS, e a Minuta do Termo de Concessão,
instrumento que regulamenta a utilização do benefício17. A figura 08 reproduz parte do
Quadro Resumo que ressalta a regra atualizada que deve ser aplicada nos casos de saídas
interestaduais destinadas a contribuintes do ICMS. A Tributação Efetiva, que antes era de 3%
passou então para 1,4%18, o que acentua o nível de renúncia fiscal do Estado por operação,
mas em contrapartida faz com as empresas detentoras dos benefícios tivessem uma vantagem
mais significativa diante da nova realidade tributária imposta pela Resolução 13/2012. Na
figura 09 pode ser vista a comparação entre a expectativa da entrada em vigor da Resolução
13/2012, e sua relação com o benefício antigo, e a alíquota vigente após a migração do TTD.
Figura 08: Excerto do Quadro Resumo da Migração do Benefício.
Fonte: Secretaria da Fazenda de Santa Catarina
ICMS Recolhimento Benefício
Faturamento Efetivo (Margem de Operação)
Antes da Migração 4% 3% 1%
Depois da Migração 4% 1,4% 2,6%
Figura 09: Comparativo de Alíquotas, antes e depois da migração do benefício fiscal.
Fonte dos dados: Secretaria da Fazenda de Santa Catarina
Elaborado pelo autor
17 O Quadro Resumo e a Minuta do Termo de Concessão não são documentos públicos, e por esse motivo não há
uma fonte oficial de acesso. O autor obteve cópia desses documentos através do exercício de sua função como
Gerente de Importação. Uma cópia do Quadro Resumo pode ser acessada em:
<http://www.portalicms.com.br/index.php/2007/Dec_07_105.htm%20/?pag=conteudo&id=1707> 18 Tal como no Pró-Emprego, à tributação efetiva do benefício é adicionado 0,4%, que incide juntamente sobre a
base de cálculo. Essa diferença é uma condição para concessão do benefício, e se destina a três fundos diversos:
Fundo Estadual de Defesa Civil, instituído pela Lei nº 8.099 de 1990; Fundo de Apoio à Manutenção e ao
Desenvolvimento da Educação Superior no Estado de Santa Catarina, instituído pela Lei Complementar nº 407
de 2008; Fundo Pró-Emprego, instituído pela Lei Complementar nº 249 de 2003.
22
22
O ano de 2013 foi importante para avaliar até que ponto as medidas da Resolução
13/2012 foram efetivas. Conforme dados da Figura 10, a seguir, no ano em que a resolução
entrou em vigor foi constatado um aumento nos valores importados por Santa Catarina, ao
contrário do que esperavam os defensores da medida. Apesar de ser um aumento menos
expressivo em relação à série histórica anterior a 2012, o aumento de 1,95% nas importações
demonstrou que a redução da alíquota do ICMS para acabar com as importações predatórias
não se mostrara eficiente. Ainda, é importante mencionar que esse incremento no volume de
mercadorias importadas ocorreu mesmo com o aumento concomitante da taxa de câmbio
média.
ANO
IMPORTAÇÃO-SC FOB US$ 1.000,00
VARIAÇÃO
IMPORTAÇÃO-BR FOB US$ 1.000,00
VARIAÇÃO MEDIA DOLAR NOMINAL
2012 14.551.953 -1,95% 223.183.477 -1,35% 1,95
2013 14.779.464 1,56% 239.747.516 7,42% 2,16
2014 16.019.844 8,39% 229.060.058 -4,46% 2,35 Figura 10: Comparativo da Importação em Santa Catarina e no Brasil, em Relação ao Dólar, em FOB US$ 1.000
Fonte dos Dados: MDIC e IPEA
Elaborado pelo autor
Pelo exame dos dados da figura 10, observa-se que tanto o Brasil (-1,35%) como SC (-
1,95%) tiveram redução de importações em 2012. Em 2013, ano da entrada em vigor
Resolução 13/2012 do Senado, as importações de SC cresceram 1,56% enquanto que as do
Brasil aumentaram 7,42% (BRASIL, 2015a). Este dado se torna importante porque em 2012,
a taxa média anual do dólar em relação ao real, de acordo com o Ipea ficou em R$1,95
ligeiramente menor que 2013, quando foi apurada em R$2,16 (INSTITUTO DE PESQUISA
ECONÔMICA APLICADA, 2015). Por outro lado, em 2014 o valor médio do dólar foi de R$
2,35 e as importações por SC, já no cenário da vigência da Resolução 13, mostraram um
crescimento de 8,39% enquanto que os dados para o Brasil mostraram uma queda de 4,46.%
no valor FOB das importações. Por este indicador pode inferir que, ao contrário do que foi
apregoado pelos que combateram a medida legal para anular os benefícios fiscais, esta
legislação não diminuiu, a vista dos dados disponíveis, as importações por SC.
Em relação ao número de estabelecimentos que atuam com importação, as previsões
iniciais eram de que o número de empresas instaladas iria diminuir. A figura 11 insere os
23
23
dados a este respeito observado o período de 2012 (antes da aprovação da Resolução), o ano
de 2013 (entrada em vigor da Resolução) e os dados de 2014.
2011 2012 2013 2014 Qtde. Qtde. V. % Qtde. V. % Qtde. V. %
Até US$ 1 milhão 1.696 1.711 0,88% 1.746 2,05% 1.770 1,37% Entre US$ 1 e 10 milhões 468 551 17,74% 592 7,44% 642 8,45%
Entre US$ 10 e 50 milhões 184 198 7,61% 209 5,56% 222 6,22% Acima de US$ 50 milhões 63 56 -11,11% 57 1,79% 62 8,77%
TOTAL 2.411 2.516 4,36% 2.604 3,50% 2.696 3,53% Figura 11: Evolução na quantidade de empresas importadoras em Santa Catarina, por faixa de valor importado.
Fonte dos Dados: MDIC
Fonte: Elaborado pelo autor
Os dados da figura 11 mostram que a quantidade de empresas importadoras em SC
também apresentou leve alta. De acordo com os dados do MDIC (BRASIL 2015b), a
quantidade de empresas catarinenses que atuam na importação cresceu em 3,50% em 2013 em
relação a 2012. O número das importadoras evoluiu de 2.516 (2012) para 2.604 em 2013 e
para 2.696 empresas em 2014. Chama a atenção o fato de que em 2012 houve uma queda de
11,11% em relação a 2011 na quantidade de empresas que importam acima de US$ 50
milhões. Isso poderia, talvez, indicar que a insegurança causada pela aprovação da medida em
2012 fez com as maiores empresas atuassem de forma mais conservadora. Mas, a partir de
2013 também as empresas situadas nesta classe apresentam um leve crescimento. Por outro
lado, o número de empresas situadas em outras faixas de valor cresceu de forma continua no
período.
Outros indicadores apurados também contrariam as previsões pessimistas. Os
argumentos mais utilizados no Senado, especialmente pelos defensores dos benefícios fiscais,
eram relacionados à diminuição da receita de ICMS do Estado, devido à fuga das empresas
importadoras, e a redução do nível de emprego. Sobre o primeiro aspecto, o relatório
elaborado pela Federação das Indústrias de Santa Catarina - FIESC, intitulado Santa Catarina
em Dados 2014, onde é apresentada a evolução econômica do Estado ao longo de 2013, isso
não ocorreu. No que se refere à arrecadação do ICMS, houve um incremento de 10,44%, com
a arrecadação passando de R$ 12,7 bilhões em 2012 para R$ 14 bilhões, de acordo com a
figura 12 (FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA,
2014).
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Figura 12: Arrecadação do ICMS em Santa Catarina ao longo dos anos.
Fonte: FIESC
O nível de emprego também apresentou elevação, conforme o relatório da Secretaria
de Estado da Assistência Social, Trabalho e Habitação – SST, de Santa Catarina. O
documento de mês de referência dezembro de 2013 atesta que foram criadas 68.782 novas
vagas de trabalho formal no Estado, aumento de 28% se comparado ao mesmo período de
2012, que contou com a criação de 53.840 postos de trabalho. Quanto ao saldo acumulado de
empregos com ajustes, o saldo de empregos celetistas em 2013 representou um crescimento
de 4% no estoque de assalariados – resultado superior ao verificado na Região Sul, de 3,64%,
e no País, de 2,82%. Quanto ao nível de emprego das cidades que dependem diretamente da
economia dos complexos portuários, todos apresentaram saldo positivo na criação de vagas
em 2013, conforme a figura 13. (SANTA CATARINA, 2014b)
2013
Município Saldo Variação
IMBITUBA 647 8,93%
ITAJAÍ 2.667 3,71%
ITAPOÁ 19619 0,30%
NAVEGANTES 1.868 11,32%
SÃO FRANCISCO DO SUL 282 3,07% Figura 13: Evolução do emprego formal nos municípios portuários de SC em 2013
Fonte dos Dados: Secretaria de Estado da Assistência Social, Trabalho e Habitação de Santa Catarina
Fonte: Elaborado pelo autor
19 Os dados relacionados ao desempenho do emprego em Itapoá foram coletados do documento Comportamento
das admissões e demissões em Jaraguá do Sul no ano de 2013, do Instituto Jourdan (INSTITUO JOURDAN,
2014).
25
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Os dados disponíveis se referem apenas a variação entre os anos 2012-2013. Neste
aspecto cabe destacar o desempenho dos municípios de Itajaí, pela quantidade de vagas
criadas, e Navegantes que ampliou as vagas em 11,32%. Contudo, em todos os municípios
portuários o emprego cresceu.
Ainda, a arrecadação dos municípios também não foi afetada pela entrada em vigor da
Resolução 13/2012. A figura 14, com base em informações obtidas através do Portal da
Transparência de cada prefeitura demonstra um crescimento médio de 17,83% na soma da
arrecadação do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN), nos 5 municípios que
detêm complexos portuários.
2011 2012 2013
Município Valor Valor V. % Valor V. %
IMBITUBA 12.367.176 8.887.560 -28,14% 9.603.130 8,05%
ITAJAI 58.411.367 73.070.296 25,10% 84.050.816 15,03%
ITAPOA 2.090.031 3.156.069 51,01% 8.756.440 177,45%
NAVEGANTES 13.034.291 16.113.363 23,62% 18.154.826 12,67%
SÃO FRANCISCO DO SUL 20.341.976 19.367.552 -4,79% 21.533.532 11,18%
TOTAL 106.244.841 120.594.840 13,51% 142.098.744 17,83% Figura 14: Evolução da arrecadação de ISSQN nos municípios portuários de SC
Fonte dos Dados: Portal da Transparência de cada município
Fonte: Elaborado pelo autor
Os dados da figura 14 mostram que, com exceção de Imbituba que diminuiu em 2012
e obteve recuperação em 2013, pode ser observado que a arrecadação do ISS de modo geral é
crescente. Este indicador é indireto, mas pode indicar que não houve abandono das empresas
que dependem de serviços portuários nestes municípios.
Por fim, com base nos dados levantados pode-se avaliar que o movimento das
importações através de Santa Catarina, e do Brasil de modo geral, depende menos dos
Benefícios Fiscais do que aquilo afirmado pelos opositores desses programas. O que se pode
apontar é, talvez, uma redução no ritmo de crescimento, que implicou em uma estabilidade
entre 2012 e 2013. Contudo, a dinâmica cambial provavelmente tenha maior peso na decisão
de importar ou de exportar. Os dados a este respeito são apresentados na Figura 14, a seguir.
26
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Figura 14: Comparativo entre o índice da taxa de câmbio real em relação ao dólar dos estados unidos (deflator:
dez/2003 IPC/FGV) e o valor das importações no Brasil, em FOB bilhões, ao longo dos últimos 17 anos.
Fonte dos Dados: FuncexData e MDIC
Fonte: Elaborado pelo autor
Ao relacionar o fluxo das Importações com a cotação do real e o momento da
economia brasileira, na análise do gráfico da figura 12 é possível identificar que o
crescimento das Importações apresenta um comportamento inverso ao índice da taxa de
câmbio real do Real em relação ao Dólar Americano. A valorização do real é um processo que
vem ocorrendo quase que continuamente desde 2002. Naquele momento, o Real perdera valor
devido à desconfiança dos investidores estrangeiros, que retiraram suas posições do país
devido ao momento político. Esse quadro mudou gradualmente devido alguns elementos
centrais como: a) sequência de superávits comerciais, que desde 2003 ampliaram a entrada de
dólares no país; b) melhoria dos fundamentos macroeconômicos que contribuíram para
retomada da confiança dos investidores estrangeiros, que ampliaram o Investimento
Estrangeiro Direto (IED); c) ampliação e manutenção da taxa básica de juros SELIC alta, que
favorece o capital especulativo de curto prazo, pressionando a cotação da moeda (CURADO;
NAKABASHI, 2007).
Ao concluir é necessário apontar mais alguns poucos elementos. Com a crise
internacional de 2008, a reação do governo brasileiro foi estimular o consumo. Isto acorreu
com a redução da taxa de juros, estímulos fiscais para setores industriais e a ampliação dos
gastos do governo. Como o Brasil foi um dos países que saiu da crise mais rapidamente,
tornou-se destino dos investimentos que fugiam dos Estados Unidos e Europa, devido a
aversão ao risco. Isso, por sua vez, contribuiu para a subida dos preços das commodities, o
que ampliou os ganhos em termos de troca na balança comercial (PASTORE; GAZZANO;
PINOTTI, 2012). Com isto, este momento da economia brasileira foi de encontro à
27
27
necessidade de exportação da economia mundial e, com uma situação próxima ao pleno
emprego, de elevação dos salários reais e ampliação no crédito, a população brasileira passou
a consumir mais. Assim, em um contexto em que, devido à crise nas economias mais
desenvolvidas, os preços dos importados eram reduzidos, as importações no Brasil se
ampliaram (PASTORE; GAZZANO; PINOTTI, 2012).
Considerações finais
Decorrente do que foi exposto ao longo do trabalho, se torna claro no processo de
aprovação da Resolução 13/2012 que houve uma tentativa de remediar uma consequência, e
não a causa efetiva de um problema. O aumento do volume de importação que se intensificou
no país a partir de 2005 demonstra corresponder muito mais à uma confluência de fatores
macroeconômicos internos e externos, do que uma situação produzida pela utilização de
benefícios fiscais por parte de alguns estados da federação. A conjuntura de crise
internacional levou à redução dos preços dos produtos internacionais no mercado externo, ao
passo em que no mercado interno vivíamos um momento de grande crescimento do consumo
com oferta abundante de moeda estrangeira, o que valoriza a moeda nacional em detrimento
da unidade de conta internacional, o que levou invariavelmente à absorção do excedente
internacional. A principal maneira de corrigir essa tendência seria através de uma política
econômica voltada essencialmente para o aumento da competitividade da indústria brasileira,
passando por investimentos em infraestrutura, redução de impostos sobre a produção e
redução dos custos de capital para atividade econômica.
Nesse mesmo sentido, quanto ao mérito da Resolução 13/2012, acredita-se foi a coisa
certa a se fazer, mas talvez da maneira errada, uma vez que se propunha apenas a discutir um
aspecto “fatiado” da reforma tributária. Deve-se ter em questão que o sistema tributário
brasileiro é considerado um dos mais complexos e sobretaxados do mundo, e apresenta
inúmeras distorções quanto aos sistemas de arrecadação e repasse de tributos aos estados e
municípios, conforme observado nas discussões do Senado. É possivelmente a configuração
desse quadro que condiciona os agentes públicos com poder de tributar (municípios, estados e
a união) a buscar alternativas, nem sempre ortodoxas, para complementar a necessidade de
recursos para os cofres públicos.
28
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A iniciativa de dar incentivos fiscais com base na renúncia de arrecadação de ICMS
por alguns dos estados da federação para empresas que atuam com o comercio internacional
foi algo positivo e eficiente na tentativa de modificar o processo de concentração econômica
que orbita em torno das grandes metrópoles do país, como São Paulo, Rio de Janeiro, Porto
Alegre e Belo Horizonte. No caso de Santa Catarina, durante a pesquisa, ficou evidente que a
prática de dar incentivos ampliou a quantidade de empresas instaladas no estado, ampliou a
movimentação portuária e a arrecadação, fortalecendo o Estado como um polo logístico e de
referência em negócios de importação e exportação. Entretanto, é flagrante a existência de um
desequilíbrio acentuado entre o produto nacional e aquele importado, no qual, já não bastasse
em muitos casos o produto estrangeiro ser mais barato, ainda conta com uma redução na
alíquota do imposto ao entrar no mercado interno do país.
Foi observado que ainda se faz necessária uma avaliação técnica mais consistente
sobre esse procedimento. Informações sobre o programa, tais como análise dos custos e
benefícios, investimentos públicos e privados, criação de riqueza, empregos gerados, entre
outros, que precisam ser computados objetivamente e disponibilizados à sociedade, foram
fatores limitadores da pesquisa. Após o trabalho efetuado, pode-se apontar que faltam
avaliações qualitativas sobre os benefícios fiscais e informações como o nível de arrecadação,
quantidade de empresas que utilizam incentivos e quantos empregados atuam nessas
empresas, o que pode servir de objeto para futuras pesquisas, e orientar a aplicação desses
incentivos aos setores que precisam de apoio.
Por fim, vale destacar que, mesmo continuando, esses programas ainda aguardam o
julgamento das ações diretas de inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal.
Especialmente agora, que o incentivo se configura em um processo basicamente
administrativo, isso representa um novo desafio nessa discussão, e tende a compor novos
capítulos na história do federalismo brasileiro.
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