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Universidade de São Paulo
Escola de Artes, Ciências e Humanidades
OS EFEITOS DA POLÍTICA DE FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO
BÁSICA – FUNDEB NOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE SÃO PAULO
– REGIÃO DE GOVERNO DE ARAÇATUBA
São Paulo
Maio de 2012
HONORMÉLIO PEREIRA DA SILVEIRA
OS EFEITOS DA POLÍTICA DE FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO
BÁSICA – FUNDEB NOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE SÃO PAULO
– REGIÃO DE GOVERNO DE ARAÇATUBA
Monografia apresentada ao Curso de Gestão de Políticas
Públicas – Programa de Pós-graduação da Escola de
Artes, Ciências e Humanidades, da Universidade de São
Paulo, para obtenção do certificado de Pós-Graduação
Lato Sensu.
Profª Orientadora: Ursula Dias Peres
São Paulo
Maio de 2012
AVALIAÇÃO __________________________________________
ASSINATURA DO ORIENTADOR ________________________________
Resumo
O presente estudo tem por objetivo analisar os efeitos causados pela atual
política de financiamento da educação básica pública. Para isso foi realizado um
breve retrospecto histórico, mostrando os acontecimentos marcantes pelos quais o
Brasil passou a partir da década de 80 no campo econômico, político e social.
Período marcado pelo fim da ditadura e início da redemocratização no país, crises
econômicas e pressões sociais por mudanças nas mais diversas áreas. A
promulgação de uma nova constituição e diversas emendas constitucionais trouxe
uma série de modificações no ordenamento jurídico brasileiro dentre elas a
descentralização da educação básica, a modificação de responsabilidades entre
Estados e Municípios e a confirmação da vinculação constitucional de recursos para
a educação. Examina as conseqüências trazidas pela implantação do FUNDEB
para os Municípios da Região de Governo de Araçatuba no Estado de São Paulo,
cuja composição está constituída, em sua maioria, por Municípios de pequeno porte
demográfico, característica importante para demonstrar que os efeitos causados
nesse grupo de Municípios são muito maiores do que nos Municípios de porte
demográfico mais elevado. Como procedimento teórico-metodológico foi adotado a
coleta de informações em sites governamentais, levantamento e análise
bibliográfica. Os dados foram analisados de forma quantitativa e qualitativa.
Palavras chaves: FUNDEF, FUNDEB, Região de Governo de Araçatuba,
Financiamento da Educação Básica.
Lista de Abreviaturas
ADCT - Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
FPM - Fundo de Participação dos Municípios
FUNDEB - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização do Magistério
FUNDEF - Fundo de Manutenção e desenvolvimento do Ensino Fundamental e
de Valorização do Magistério
FHC – Fernando Henrique Cardoso
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMS - Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços
IDHM - Índice de Desenvolvimento Humano Municipal
INEP - Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
IPTU – Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
ISSQN – Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza
LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
MDE - Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
RG – Região de Governo
RGA – Região de Governo de Araçatuba
SEADE – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados
STN – Secretaria do Tesouro Nacional
TCESP - Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
Lista de Figuras
Figura 1: Composição dos recursos do FUNDEB .............................................. 30
Mapa 1: Estado de São Paulo - Região de Governo de Araçatuba ..................... 31
Gráfico 1: População Região de Governo de Araçatuba .................................... 37
Lista de Tabelas
Tabela 1: Alterações Advindas da EC 14/96 ....................................................... 22
Tabela 2: Implementação gradativa do FUNDEB ................................................ 29
Tabela 3: Etapas, modalidades e tipos de estabelecimento de ensino ............... 31
Tabela 4: População residente por Município – Região de Governo de Araçatuba
............................................................................................................................ 35
Tabela 5: Classificação do porte dos Municípios brasileiros conforme o número
de habitantes adotada pelo IBGE ....................................................................... 36
Tabela 6: Orçamento executado, FPM e ICMS – 2010 – Municípios da região de
Governo de Araçatuba ........................................................................................ 39
Tabela 7: Perdas e ganhos de recursos do FUNDEB entre 2008 a 2010 (em R$)
............................................................................................................................ 41
Tabela 8: Percentual de Municípios que perdem recursos para o FUNDEB por
faixa de população – Região de Gov. de Araçatuba ........................................... 42
Tabela 9: Valor Aluno/Ano por níveis e modalidades de ensino – Comparativo
entre os anos de 2008 a 2010 ............................................................................ 45
Tabela 10: Grupo 1 – dados do FUNDEB 2010................................................... 48
Tabela 11: Grupo 1 - Municípios com até 5.000 habitantes – Dados de 2010 .... 50
Tabela 12: Grupo 2 – dados do FUNDEB 2010................................................... 52
Tabela 13: Municípios com até 5.001 a 10.000 habitantes – Dados de 2010 ..... 53
Tabela 14: Grupo 3 – dados do FUNDEB 2010................................................... 55
Tabela 15: Municípios acima 10.001 habitantes – Dados de 2010 ..................... 56
Sumário
1.INTRODUÇÃO ......................................................................................................... 9
2.UMA RETROSPECTIVA HISTÓRICA A PARTIR DE 1980 ................................. 11
2.1. Constituição Federal de 1980 ............................................................................. 15
2.2. Reforma Educacional ......................................................................................... 17
2.3. A Nova Política de Financiamento da Educação ................................................ 18
2.3.1. O FUNDEF – Emenda Constitucional Nº 14/96 ............................................. 18
2.3.2. O FUNDEB – Emenda Constitucional Nº 53/2006 .......................................... 28
3. ESTUDO DE CASO – REGIÃO DE GOVERNO DE ARAÇATUBA (RGA) ......... 33
3.1. Perfil Socioeconômico da Região ...................................................................... 34
3.2. Perfil Demográfico ............................................................................................. 35
3.3. As Finanças Municipais ..................................................................................... 38
4. IMPACTO DO FUNDEB NOS MUNICÍPIOS DA REGIÃO DE GOVERNO DE
ARAÇATUBA (RGA) ............................................................................................... 41
4.1. A Matemática da Repartição de Recursos do Fundeb ....................................... 43
4.1.1. Critérios de Distribuição do FPM .................................................................... 43
4.1.2. Valor Aluno/Ano ............................................................................................. 44
4.1.3. Matrículas na Educação Básica ..................................................................... 46
4.2. Grupo 1 – Municípios com População Até 5 Mil Habitantes ............................... 48
4.3. Grupo 2 – Municípios com População Entre 5.001 E 10 Mil Habitantes ............ 52
4.4. Grupo 3 – Municípios com População Acima de 10.001 Habitantes .................. 54
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................. 56
6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................................................... 59
ANEXOS ...................................................................................................................65
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1. INTRODUÇÃO
Ao longo das últimas décadas mudanças importantes ocorreram na
política educacional brasileira. Para a compreensão dessas mudanças, necessário
se faz a análise dos acontecimentos pelos quais o Brasil passou a partir da década
de 80. Neste período o modelo de Estado que até então vigorava foi colocado em
xeque, como conseqüência da crise econômica que assolava o país, devido a
problemas relacionados à dívida externa, inflação crônica e queda do crescimento
da economia. No campo político o momento era de transição do regime militar para
a democracia.
Em razão do modelo de desenvolvimento adotado pelos governos
anteriores, o Estado desviou-se de suas funções básicas para ampliar sua presença
no setor produtivo, o que acarretou, além da gradual deterioração dos serviços
públicos, redução da capacidade de financiamento e custeio das políticas sociais e o
agravamento da crise fiscal.
Diante deste quadro, movimentos pela luta em favor da
democratização da educação, de ampla defesa do direito à escolarização para
todos, de universalização do ensino e de defesa de maior participação da
comunidade na gestão da escola marcam este período.
A reforma do Estado passou a ser instrumento indispensável para
consolidar a estabilização e assegurar o crescimento sustentado da economia e
promover a correção das desigualdades sociais e regionais.
Nesse contexto, a educação como peça fundamental para viabilizar
o desenvolvimento social do país, necessitava de um instrumento que garantisse o
aporte de recursos financeiros considerados necessários para mudar a realidade
que se apresentava a educação pública no país.
Segundo a discussão da época, a volta da vinculação era
necessária, visto que em sua ausência os recursos aportados para a educação
haviam sido sistematicamente reduzidos (MELCHIOR,1997).
10
Nesse aspecto destaca-se a aprovação, em 1983, da emenda
constitucional nº 24, denominada Emenda Calmon., estabelecendo a
obrigatoriedade de aplicação anual mínima de 25% da receita de impostos dos
Estados e Municípios e 13% dos recursos provenientes dos impostos da União, na
manutenção e desenvolvimento do ensino. Esta emenda inovou com a inclusão da
vinculação não só da receita de impostos, mas, também, das provenientes das
transferências constitucionais.
Segundo VELLOSO (1990) “A emenda foi celebrada como uma
conquista importante para a garantia de pisos mínimos e de maior estabilidade de
recursos para o ensino.”
Essa política de vinculação foi reiterada com a promulgação da
Constituição Federal de 1988. O percentual de recursos referente à União foi
alterado, passando de 13% para 18%, mantendo o mesmo percentual de aplicação
obrigatória para os Estados e Municípios1 já fixado pela Emenda Calmon.
Com a Constituição de 88, houve uma redefinição do papel
institucional dos diversos níveis de poder. Essa reorientação da estrutura federativa
brasileira favoreceu as unidades subnacionais, sobretudo com a criação de novos
mecanismos de autonomia política. Foram estabelecidas além das bases do Estado
democrático, a instituição de um novo “pacto federativo” (TOMIO – 2002).
Em meados dos anos 90, na gestão do então Presidente da
República, Fernando Henrique Cardoso (FHC), o sistema educacional do país
passou a sofrer mudanças em sua estrutura. Uma nova perspectiva de Estado
passou a vigorar no reordenamento político, econômico e social.
Na segunda metade dos anos 90 foi criado, ainda na gestão FHC,
um novo mecanismo de redistribuição de recursos, cujo objetivo foi estabelecer uma
melhor equalização de recursos destinados ao ensino fundamental do país, numa
nítida política de priorização dessa etapa de ensino público. Este fundo, intitulado
de Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
1 Art. 212. União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.
11
Valorização do Magistério (FUNDEF), teve sua vigência encerrada, depois de
passados dez anos de sua implantação, em 2006.
Em dezembro de 2006, sob o governo Luiz Inácio Lula da Silva, o
país vê promulgada a EC nº 53, que criou o Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da
Educação (FUNDEB) que assim como o FUNDEF funciona como uma política que
visa garantir uma equalização de recursos para o ensino, objetivando atender todas
as etapas da educação básica, devendo vigorar até 2020.
A implantação dessas políticas de financiamento da educação
básica pública trouxe alguns avanços para área educacional, entretanto, porém
trouxe também desequilíbrios para as finanças de determinados Municípios, pois
tendo como objetivo equalizar o valor médio por aluno matriculado na rede pública
de ensino, para esta equação dar certo é preciso que alguns ganhem e outros
percam recursos para o fundo.
Aí reside o objeto do presente trabalho que tem como finalidade
examinar o impacto do FUNDEB, a principal fonte de financiamento da educação
pública no Brasil, na Região de Araçatuba, Estado de São Paulo, composta por 31
Municípios de portes diferentes, sendo em sua maioria Municípios de pequeno porte
demográfico.
2. UMA RETROSPECTIVA HISTÓRICA A PARTIR DE 1980
Em 1979, no cenário internacional, como resultado da revolução
Islâmica, houve a paralisação da produção petrolífera iraniana, provocando o
chamado segundo grande choque do petróleo e como conseqüência a elevação da
taxa de juros dos países centrais. O valor do barril chegou perto dos US$ 40, pico da
década.(Estadão)
O choque contribuiu para o aumento da dívida externa do Brasil
com os crescentes custos da importação do petróleo. A dívida externa bruta passou
de US$ 12 bilhões em 1973 para US$ 64 bilhões em 1980, e o pagamento de juros
12
para os anos referidos foi de US$ 500 milhões e US$ 6 bilhões respectivamente.
(TEIXEIRA & TOTINI, 1989 apud SANTAGADA).
É neste cenário que se inicia a década de 80. Um período marcante
para a história mundial no século XX, considerada por muitos autores como a
década perdida para a América Latina, pontuada por acontecimentos significativos
de ordem econômica, política e social.
Após décadas de crescimentos econômicos expressivos, a
economia brasileira começou a dar sinais de esgotamento. Enquanto o PIB per
capita, nos anos 70, se expandiu em média 6% ao ano, nos anos 80 variou cerca de
0,9% ao ano, em média. (MATTOS & JUNIOR – 2007)
O modelo de Estado que até então vigorava foi colocado em xeque,
em decorrência da crise que assolava o país, como evidencia Fernandes & Pais:
“Resultado de um amplo conjunto de causas entre as quais, o peso insustentável da dívida externa, o imobilismo gerado por uma excessiva proteção à indústria nacional, o fracasso dos programas de estabilização no combate à inflação e o esgotamento de um modelo de desenvolvimento, baseado fundamentalmente na intervenção generalizada do Estado na economia, esgotamento esse assente na crise do Estado brasileiro que diminuiu sensivelmente a sua capacidade de investimento, retirando-lhe o grande papel de principal promotor do desenvolvimento.” (Fernandes & Pais – 1992)
No campo político, o general João Baptista Figueiredo, último militar
a assumir a Presidência da República no Brasil, teve a tarefa dar continuidade ao
processo de abertura política, iniciada no governo anterior, e garantir a transição do
regime ditatorial para a democracia, dando fim ao regime militar. (MENEZES - 2008)
Nesse processo de redemocratização, embora fossem significativos
os esforços para uma melhoria da educação no país, as mudanças nesse sentido
levaram a uma piora no panorama educacional.
Muito da estagnação da educação ocorrida nesse período deveu-se
ao padrão vigente de gestão de recursos pelo governo federal, que utilizava o
controle que possuía sobre estas verbas como instrumento de barganha política, no
intuito de fortalecer a base governista em detrimento dos políticos oposicionistas ao
governo central. O poder de centralização da decisão de como e para qual região
13
direcionar os recursos públicos da educação criou uma política clientelista e de
balcão de negócios, que gerou discrepâncias entre os Municípios.
Embora setores da sociedade, políticos e intelectuais ansiassem por
qualidade e maior oferta de ensino, a má gerência dos recursos destinados à
educação impediu a formulação de um projeto integrado que beneficiasse o setor.
Neste contexto, surgiram vários movimentos e organizações que
através da educação formal e não formal procuraram conscientizar os indivíduos da
sua condição enquanto sujeitos de direitos e consequentemente de deveres.
Era indispensável que os indivíduos se apropriassem do
instrumental e de mecanismos básicos para fazer valer os seus direitos, tendo na
educação o seu principal veículo, uma vez que a educação é um dos principais
instrumentos de formação da cidadania.
A área social sofreu diretamente o impacto do comportamento
negativo da economia nacional. A maioria da população ficou sem acesso aos bens
sociais básicos, dentre estes a educação, saúde, saneamento básico e habitação.
Nesse contexto, a educação, como peça fundamental para viabilizar
o desenvolvimento social do país, necessitava de um instrumento que garantisse o
aporte de recursos financeiros necessários para mudar a realidade da educação
pública no país.
A supressão da vinculação permitia que a educação ficasse à mercê
das mudanças políticas implementadas por seus dirigentes que, com a intenção de
direcionar o orçamento para as rubricas que estivessem em melhor acordo com
suas concepções e projetos, poderiam deixar de priorizar-lhe na destinação de
recursos financeiros.
Neste sentido, a aprovação da Emenda Constitucional nº 24, de
1983, de autoria do senador João Calmon, resgatou a vinculação constitucional,
determinando que a União aplicasse pelo menos 13% e os Estados, Distrito Federal
e Municípios 25%, da receita resultante de impostos, na manutenção e
desenvolvimento do ensino - MDE. (MENEZES – 2005)
“No entanto, a regulamentação deste dispositivo constitucional só ocorreu por meio da Lei no 7.348, de 24 de julho de 1985, tendo sido implantada efetivamente no exercício financeiro de 1986, ou seja, dez anos após esta
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emenda ter dado entrada no Congresso Nacional.” (IPEA, 2009; CORBUCCI et al)
Segundo MENEZES (2005), os debates que ocorreram durante a
elaboração da Emenda Calmon:
“encontraram na vinculação constitucional de recursos espaço propício para a construção paradigmática da relação direta entre financiamento da educação e a universalização e democratização do ensino no País. Estes debates retornariam na Assembléia Nacional Constituinte de 1987-1988.” (MENEZES – 2005, p.152)
Diante deste quadro “movimentos pela luta em favor da democratização da
educação, de ampla defesa do direito à escolarização para todos, de universalização
do ensino e de defesa de maior participação da comunidade na gestão da escola
marcam este período.” (OLIVEIRA; DUARTE, 2005, p. 284).
A reforma do Estado passou a ser instrumento indispensável para
consolidar a estabilização e assegurar o crescimento sustentado da economia e
promover a correção das desigualdades sociais e regionais.
A eleição de 1985 para Presidente da República marcou o fim do
regime militar no Brasil. Tancredo Neves foi eleito de forma indireta, porém adoece e
não toma posse, vindo a falecer em 21 de abril de 1985. Assume então a
Presidência o candidato a vice-presidente, José Sarney.
Em setembro de 1985, Sarney criou a Comissão Especial de
Estudos Constitucionais com o objetivo de formular propostas que embasassem as
discussões a serem tratadas no Congresso Constitucional. (SOUZA & LAMOUNIER,
1990 apud Perlatto)
Conforme dados fornecidos por Corbucci (IPEA, 2009; CORBUCCI
et al) quando da instalação da Constituinte, a Constituição que vigorava no país era
a de 67, emendada em 1969, expressão do período de exceção que prevaleceu de
1964 a 1985. Além dos dispositivos contidos na Carta de 67, regiam a área
educacional a Lei nº 5.540/68 que promoveu a reforma do ensino superior e a Lei nº
5.692/71 que tratava das diretrizes e bases do ensino de primeiro e segundo graus,
atuais ensino fundamental e médio
15
A situação educacional brasileira neste momento apresentava os
piores indicadores possíveis. A escolaridade média da população urbana de 15 anos
ou mais era de 5,1 anos de estudo, no meio rural era de 2,5 anos. Um quinto da
população na idade com 15 anos ou mais era composto por analfabetos. Na zona
rural este percentual era ainda maior e alcançava 37%. Cinco milhões de crianças e
adolescentes entre 7 a 14 anos estavam fora da escola. (IPEA, 2009; CORBUCCI et
al)
O ensino médio – então segundo grau – apresentava números
piores: somente 15% dos jovens de 15 a 17 anos cursavam este nível de ensino.
Dentre a população com idade entre 18 e 24 anos, apenas 5% cursavam uma
faculdade. (IPEA, 2009; CORBUCCI et al)
2.1. CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
O clima de redemocratização, de anseios da sociedade brasileira
quanto ao futuro do país, significava o momento para a “redefinição das relações do
Estado com a sociedade por meio de uma nova ordem institucional e social capaz
de solucionar os problemas enfrentados pelo país“ e sob este clima foi instituída a
Assembléia Nacional Constituinte em 1º de fevereiro de 1987. (SILVA,2008)
Finalmente em 5 de outubro de 1988 foi promulgada a nova
constituição brasileira, festejada como um marco para a cidadania brasileira,
incorporando em seu texto avanços significativos de afirmação dos direitos sociais.
A educação está entre estes direitos ao lado da saúde, do trabalho, do lazer, da
segurança, da previdência social, da proteção à maternidade e à infância e da
assistência aos desamparados.
A nova Constituição trouxe novidades no terreno da educação,
destacando-se entre os avanços introduzidos, a gratuidade do ensino em todos os
níveis do ensino público, a garantia de ensino fundamental, obrigatório e gratuito,
inclusive para os que não tiveram acesso em idade própria, sem imposição de limite
de idade, o dever do Estado de garantir progressivamente a obrigatoriedade e
gratuidade do ensino médio, a garantia de atendimento em creche e pré-escola às
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crianças de 0 a 6 anos de idade, a garantia de atendimento educacional aos
portadores de deficiência, preferencialmente na rede regular de ensino, a garantia
de atendimento ao educando, no ensino fundamental, por meio de programas
suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à
saúde, a oferta de ensino noturno e regular, adequado às condições do educando.
(IPEA, 2009; CORBUCCI et al)
O direito de acesso ao ensino obrigatório e gratuito foi alçado a
direito público subjetivo (cf. art. 208, § 1º da CF/88), se encontra em posição
privilegiada no rol de deveres do Estado, significando dizer que não pode ser
negado aos cidadãos, uma vez que visa a concretização da igualdade social,
podendo implicar em responsabilização da autoridade competente incumbido da sua
prestação, quando do não oferecimento ou se prestado de forma irregular pelo
poder público.
A nova Carta consagrou a descentralização da educação básica
(educação infantil, ensino fundamental e ensino médio) às instâncias subnacionais e
reiterou a vinculação constitucional de recursos para a educação. Nesse ponto
manteve o percentual de aplicação dos impostos e transferências obrigatórias na
manutenção e desenvolvimento do ensino, dos Estados, Distrito Federal e
Municípios, de 25%, porém ampliou o da União de 13% para 18%.
Na CF/88 os Municípios passaram a ser considerados entes
federativos, portanto em condições de igualdade, não comportando relação de
hierarquia entre eles.
O direito de todos à educação é uma obrigação das três esferas de
governo, a CF/88 institucionalizou o regime de colaboração, como forma de
aumentar a eficiência na oferta dos serviços educacionais, envolvendo uma gestão
compartilhada do sistema educacional nacional, conforme explica CORBUCCI et al:
“A CF/88 atribuiu à União, aos estados, ao DF e aos municípios gestão compartilhada do sistema educacional brasileiro, mediante coexistência de três sistemas de ensino autônomos que deveriam funcionar em regime de colaboração. No topo desta cadeia, encontra-se a União com atribuições bastante distintas: manutenção do sistema federal; execução de programas próprios de apoio supletivo; e transferências para os sistemas estaduais e municipais. Ou seja, o regime de colaboração, pelo qual a União exerce
17
ação supletiva e redistributiva, tem como referências a plena capacidade de atendimento às demandas por ensino e a capacidade fiscal de cada esfera de governo.”
2.2. REFORMA EDUCACIONAL
No governo FHC o sistema nacional de educação passou por uma
reforma com conseqüências profundas. “Iniciada em 1995, essa reforma foi
implementada” com o “objetivo de descentralizar os encargos financeiros com a
educação, racionalizando e redistribuindo o gasto”. (HADDAD – 2007)
“A „Reforma Educacional‟ implantada no Brasil em 1996, a partir da
aprovação de três importantes documentos legais – a Emenda Constitucional nº
14/96, a nova LDB e a Lei de regulamentação do FUNDEF -, constitui-se no primeiro
conjunto de mudanças significativas nas políticas públicas do País.” (SIECZKOWSKI
- 2007)
A mudança nos marcos estruturais que ocorreu no governo FHC
teve início com a promulgação, em 1996, da Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional (LDB). (DURHAM – 2010)
A nova LDB que começou a ser elaborada e discutida no Congresso
Nacional à época do processo constituinte, foi aprovada e sancionada pelo
Presidente da República em 20 de dezembro de 1996, portanto, oito anos após a
promulgação da CF/88.
A LDB trouxe diversas mudanças às leis anteriores, como a inclusão
da educação infantil (creches e pré-escola). A formação adequada dos profissionais
da educação básica também foi priorizada.
Uma das inovações da lei foi a instituição dos sistemas municipais
de ensino, a serem organizados em regime de colaboração com os demais sistemas
(União e Estados).
A LDB fortaleceu a tendência à descentralização normativa,
executiva e financeira do sistema educacional e repartiu a competência entre as
instâncias do poder (federal, estadual e municipal), enfatizando a responsabilidade
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de Estados e Municípios para com a universalização do ensino fundamental, que
passou a ser responsabilidade de ambos.
A Lei de n° 9.394/96, que estabeleceu as diretrizes e bases da
educação nacional (LDB) inovou, ainda, em vários aspectos. Estabeleceu a criação
de um processo nacional de avaliação do rendimento escolar, tanto da educação
básica, como do ensino superior; criou condições para a autonomia das escolas,
flexibilizando a organização dos estudos escolares; atribuição à escola e ao corpo
docente a responsabilidade pela elaboração do projeto político pedagógico de cada
unidade escolar; a educação infantil passou ser considerada como a primeira etapa
do processo de educação escolar; definiu o que se enquadrava ou não no conceito
de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE). (BRASIL -Lei 9.394/96).
Conforme DURHAM (2010), a organização do sistema educacional,
trouxe como medida de maior repercussão:
“a alteração do pacto federativo, que concedeu autonomia aos Municípios para organizar seus próprios sistemas de ensino, independentemente de
supervisão dos estados ou da União. Desta forma, criaram‑se no Brasil
mais de 5,6 mil sistemas educacionais autônomos, dificultando enormemente a formulação e a execução de uma política nacional, ou mesmo estadual, para o ensino básico.” (DURHAM – 2010, p. 157)
2.3. A NOVA POLÍTICA DE FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO
2.3.1. O FUNDEF – EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 14/96
Entre as principais medidas que reiteraram a obrigatoriedade do
ensino fundamental e a prioridade da sua oferta pelo poder público, destaca-se a
iniciativa do MEC de encaminhar ao Legislativo Federal o Projeto de Emenda
Constitucional (PEC 233-A/95) que após a apreciação realizada na Câmara dos
Deputados e no Senado Federal, teve a aprovação final no dia 12 de outubro de
1996.
A Emenda 14/96 alterou o artigo 211 da Constituição Federal, que
passou a ter a seguinte redação:
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“Art. 211 – A União, Estados, Distrito Federal e Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino: § 1º A união organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. § 2º Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil. § 3º Os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino fundamental e médio. § 4º Na organização de seus sistemas de ensino, os Estados e os Municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório.”
Dentre as mudanças introduzidas pela EC 14/96 está também a
alteração do artigo 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias conforme
segue abaixo o novo texto:
“Art. 60 - Nos dez primeiros anos da promulgação desta Emenda, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios destinarão não menos de sessenta por cento dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituição Federal, à manutenção e ao desenvolvimento do ensino fundamental, com o objetivo de assegurar a universalização de seu atendimento e a remuneração condigna do magistério. § 1º A distribuição de responsabilidades e recursos entre os Estados e seus Municípios a ser concretizada com parte dos recursos definidos neste artigo, na forma do disposto no art. 211 da Constituição Federal, é assegurada mediante a criação, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, de um Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, de natureza contábil. § 2º O Fundo referido no parágrafo anterior será constituído por, pelo menos, quinze por cento dos recursos a que se referem os arts. 155, inciso II; 158, inciso IV; e 159, inciso I, alíneas a e b; e inciso II, da Constituição Federal, e será distribuído entre cada Estado e seus Municípios, proporcionalmente ao número de alunos nas respectivas redes de ensino fundamental. § 3º A União complementará os recursos dos Fundos a que se refere o § 1º, sempre que, em cada Estado e no Distrito Federal, seu valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente. § 4º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios ajustarão progressivamente, em um prazo de cinco anos, suas contribuições ao Fundo, de forma a garantir um valor por aluno correspondente a um padrão mínimo de qualidade de ensino, definido nacionalmente. § 5º Uma proporção não inferior a sessenta por cento dos recursos de cada Fundo referido no § 1º será destinada ao pagamento dos professores do ensino fundamental em efetivo exercício no magistério. § 6º A União aplicará na erradicação do analfabetismo e na manutenção e no desenvolvimento do ensino fundamental, inclusive na complementação a que se refere o § 3º, nunca menos que o equivalente a trinta por cento dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituição Federal.
20
§ 7º A lei disporá sobre a organização dos Fundos, a distribuição proporcional de seus recursos, sua fiscalização e controle, bem como sobre a forma de cálculo do valor mínimo nacional por aluno."
Essa emenda criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – FUNDEF, cuja fonte de
recursos foi composta pela dedução de 15% nos repasses do Fundo de Participação
dos Estados, do Fundo de Participação dos Municípios, da Lei Complementar nº
87/96, do ICMS estadual e do IPI-Exportação.
O FUNDEF foi uma das principais iniciativas do governo FHC, no
sentido de criar um mecanismo de redistribuição do ensino fundamental entre as
redes municipais e estaduais, de forma a diminuir a desigualdade do gasto por aluno
e aumentar a eficiência na alocação de recursos.
Buscando este objetivo, o FUNDEF destinou 15% do total de
recursos provenientes dos impostos dos Estados e Municípios, já vinculados pela
CF/88 à manutenção e desenvolvimento do ensino, ao ensino fundamental. Trata-se
de um fundo de natureza contábil, criado no âmbito de cada Estado, cujos recursos
recolhidos ao fundo seriam redistribuídos entre o Estado e os Municípios deste
Estado de acordo com o número de alunos matriculados no ensino fundamental.
(BRASIL - Lei 9.394/96).
Tal medida incentivou os prefeitos a buscarem mais alunos para
incorporarem à sua rede de ensino, uma vez que mais alunos significava mais
recursos do FUNDEF para o Município, com isso houve uma profunda
municipalização da oferta do ensino fundamental pelos Municípios.
A EC 14/96 também determinou que 60% dos recursos do fundo
deveriam ser destinados ao pagamento de salários dos professores. Essa medida
trouxe impactos positivos na remuneração dos professores em todo o Brasil, mas
principalmente no nordeste, onde a situação dos professores apresentava uma
realidade mais crítica em relação a este aspecto.
Sancionada no governo FHC em 24 de dezembro de 1996, a Lei
9.424, que regulamentou o FUNDEF se configurou como uma estratégia do
Ministério da Educação para forçar a regularização, a correção de desigualdades
21
regionais, a melhoria na visibilidade e na expansão do fluxo de recursos para o
financiamento da educação fundamental, para com isso buscar soluções para a
manutenção e o desenvolvimento do ensino fundamental, uma vez que um dos
principais objetivos do FUNDEF é estimular a melhoria da qualidade do ensino
mediante a vinculação de recursos para a capacitação e a valorização do magistério.
Durham, ao abordar o assunto, relatou que:
“Se a Constituição havia dado um passo importante com a vinculação de
recursos para a educação nas três instâncias de poder, a questão do
financiamento do ensino fundamental obrigatório, que é a base de todo o
sistema educacional, não havia sido resolvida. De fato, a autonomia de
estados e Municípios e sua responsabilidade conjunta pelo ensino
fundamental tinha deixado indefinida a contribuição de uns e outros.”
(DURHAM – 2010)
Quando se inicia o governo FHC, a situação do financiamento do
ensino fundamental ainda era crítica, havendo um jogo entre Estados e Municípios
no sentido de empurrar as responsabilidades de uns para outros, criando
desigualdades setoriais e locais. (DURHAM – 2010)
O FUNDEF representou a primeira grande mudança na estrutura de
financiamento da educação. Seu objetivo de priorizar o ensino fundamental
vinculando 60% dos recursos públicos à manutenção e desenvolvimento do ensino
foi apropriado, conforme visto acima, por emenda constitucional ao ensino
fundamental. Essa medida foi responsável pela universalização do ensino
fundamental, vigorando por dez anos até 2006, porém por ter privilegiado essa etapa
de ensino contribuiu para manter a hierarquia entre as demais etapas da educação
básica.
“A educação infantil, particularmente, sofreu um revés nos primeiros anos
do FUNDEF. As matrículas retrocederam na pré-escola. Creches foram
fechadas e crianças mandadas embora, porque os Municípios que
investiam nessas instituições, ao verem retidos no Fundo estadual do
22
ensino fundamental 15% de seus recursos de FPM e do repasse de ICMS,
ficaram sem dinheiro para manter a educação infantil.” (MILITÂO, apud
DIDONET - 2005, p. 30-31)
A Tabela abaixo se refere à Seção “Da Educação” do capítulo “ Da
Educação, da Cultura e do Desporto” da Constituição da República Federativa do
Brasil. É composto por duas colunas: uma contendo o texto aprovado em 5 de
outubro de 1988 e as demais com as alterações advindas da emenda constitucional
nº 14/96 relativas à Seção:
Tabela 1: Alterações Advindas da EC 14/96
CF de 1988 – TEXTO APROVADO EM 5
DE OUTUBRO DE 1988
EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 14,
DE 12 DE SETEMBRO DE 1996
Capítulo III
Da Educação, da Cultura e do Desporto
Seção da Educação
Art. 208. O dever do Estado com a
educação será efetivado mediante a
garantia de:
I – ensino fundamental, obrigatório e
gratuito, inclusive para os que a ele não
tiveram acesso na idade própria;
II – Progressiva extensão da
obrigatoriedade e gratuidade ao ensino
médio;
Art. 2º - É dada nova redação aos
incisos I e II do art. 208 da Constituição
Federal nos seguintes termos:
I - ensino fundamental obrigatório e
gratuito, assegurada, inclusive, sua
oferta gratuita para todos os que a ele
não tiveram acesso na idade própria;
II - progressiva universalização do
ensino médio gratuito;
Art. 211. A União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios organizarão em
regime de colaboração seus sistemas de
Art. 3º - É dada nova redação aos §§ 1º
e 2º do art. 211 da Constituição Federal
e nele são inseridos mais dois
23
ensino.
§ 1º - A União organizará e financiará o
sistema federal de ensino e o dos
Territórios, e prestará assistência técnica
e financeira aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municípios para o
desenvolvimento de seus sistemas de
ensino e o atendimento prioritário à
escolaridade obrigatória.
§ 2º - Os Municípios atuarão
prioritariamente no ensino fundamental e
pré-escolar.
parágrafos, passando a ter a seguinte
redação:
"Art. 211. ......................................
§ 1º A União organizará o sistema
federal de ensino e o dos Territórios,
financiará as instituições de ensino
públicas federais e exercerá, em
matéria educacional, função
redistributiva e supletiva, de forma a
garantir equalização de oportunidades
educacionais e padrão mínimo de
qualidade do ensino mediante
assistência técnica e financeira aos
Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios.
§ 2º Os Municípios atuarão
prioritariamente no ensino fundamental
e na educação infantil.
§ 3º Os Estados e o Distrito Federal
atuarão prioritariamente no ensino
fundamental e médio.
§ 4º Na organização de seus sistemas
de ensino, os Estados e os Municípios
definirão formas de colaboração, de
modo a assegurar a universalização do
ensino obrigatório.
24
Art. 212.
A União aplicará, anualmente, nunca
menos de dezoito, e os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios vinte e
cinco por cento, no mínimo, da receita
resultante de impostos, compreendida a
proveniente de transferências, na
manutenção e desenvolvimento do
ensino.
...
§ 5º - O ensino fundamental público terá
como fonte adicional de financiamento a
contribuição social do salário-educação,
recolhida, na formada lei, pelas
empresas, que dela poderão deduzir a
aplicação realizada no ensino
fundamental de seus empregados e
dependentes.
Art. 4º É dada nova redação ao § 5º do
art. 212 da Constituição Federal:
§ 5º - O ensino fundamental público terá
como fonte adicional de financiamento a
contribuição social do salário educação,
recolhida pelas empresas, na forma da
lei;
Art. 60 - Nos dez primeiros anos da
promulgação da Constituição, o poder
público desenvolverá esforços, com a
mobilização de todos os setores
organizados da sociedade e com a
aplicação de, pelo menos, cinqüenta por
cento dos recursos a que se refere o art.
212 da Constituição, para eliminar o
analfabetismo e universalizar o ensino
fundamental.
Art. 5º - É alterado o Art. 60 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias
e nele são inseridos novos parágrafos,
passando o artigo a ter a seguinte
redação:
Art. 60 - Nos dez primeiros anos da
promulgação desta Emenda, os
Estados, o Distrito Federal e os
Municípios destinarão não menos de
sessenta por cento dos recursos a que
25
Parágrafo único. Em igual prazo, as
universidades públicas descentralizarão
suas atividades, de modo a estender
suas unidades de ensino superior às
cidades de maior densidade
populacional.
se refere o caput do art. 212 da
Constituição Federal, à manutenção e
ao desenvolvimento do ensino
fundamental, com o objetivo de
assegurar a universalização de seu
atendimento e a remuneração condigna
do magistério.
§ 1º A distribuição de responsabilidades
e recursos entre os Estados e seus
Municípios a ser concretizada com parte
dos recursos definidos neste artigo, na
forma do disposto no art. 211 da
Constituição Federal, é assegurada
mediante a criação, no âmbito de cada
Estado e do Distrito Federal, de um
Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do
Magistério, de natureza contábil.
§ 2º O Fundo referido no parágrafo
anterior será constituído por, pelo
menos, quinze por cento dos recursos a
que se referem os arts. 155, inciso II;
158, inciso IV; e 159, inciso I, alíneas a
e b; e inciso II, da Constituição Federal,
e será distribuído entre cada Estado e
seus Municípios, proporcionalmente ao
número de alunos nas respectivas
redes de ensino fundamental.
26
§ 3º A União complementará os
recursos dos Fundos a que se refere o
§ 1º, sempre que, em cada Estado e no
Distrito Federal, seu valor por aluno não
alcançar o mínimo definido
nacionalmente.
§ 4º A União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios ajustarão
progressivamente, em um prazo de
cinco anos, suas contribuições ao
Fundo, de forma a garantir um valor por
aluno correspondente a um padrão
mínimo de qualidade de ensino, definido
nacionalmente.
§ 5º Uma proporção não inferior a
sessenta por cento dos recursos de
cada Fundo referido no § 1º será
destinada ao pagamento dos
professores do ensino fundamental em
efetivo exercício no magistério.
§ 6º A União aplicará na erradicação do
analfabetismo e na manutenção e no
desenvolvimento do ensino
fundamental, inclusive na
complementação a que se refere o § 3º,
nunca menos que o equivalente a trinta
por cento dos recursos a que se refere
o caput do art. 212 da Constituição
Federal.
27
§ 7º A lei disporá sobre a organização
dos Fundos, a distribuição proporcional
de seus recursos, sua fiscalização e
controle, bem como sobre a forma de
cálculo do valor mínimo nacional por
aluno."
Fonte: Constituição Federal de 1988 e Emenda Constitucional Nº 14/96
“Se o ensino fundamental era o único obrigatório, tanto para a
criança quanto para o Estado, a prioridade política, o investimento técnico, os
recursos financeiros e as maiores cobranças de resultados se voltaram para ele.”
(LIMA & DIDONET – 2006. P.33)
O conceito de educação básica não esteve presente na formulação
do FUNDEF. Tampouco este contribuiu para a implementação de uma nova
concepção de educação, que passou a ser vista como prioritária para o novo modelo
de mundo.
Analisando os indicadores da oferta do ensino fundamental no
período de vigência do FUNDEF, é nítido perceber seu impacto positivo quanto à
ampliação das matrículas desse nível de ensino.
O FUNDEF no que se refere ao patamar de despesa aluno/ano foi
considerado insuficiente para atender as necessidades mínimas do ensino
fundamental. O fato, também de só contemplar o ensino fundamental regular e
deixar de financiar os demais níveis de ensino da educação básica foi indicado como
ponto negativo dessa nova política. (VERHINE apud DAVIES,1998; MONLAVADE &
FERREIRA,1997; PINTO, 1999).
A criação de um novo modelo de financiamento da educação que
englobasse todos os níveis da educação básica (infantil, fundamental e médio), até
então restrito somente ao ensino fundamental, reivindicação presente já à época de
implantação do FUNDEF, transformou-se numa necessidade premente, embalada
pelas manifestações e apresso pelas mudanças necessárias para sua
implementação. (VERHINE – 2002)
28
2.3.2. O FUNDEB – EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 53/2006
Em 19 de dezembro de 2006, foi instituído, por meio da promulgação
da Emenda Constitucional nº 53, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da
Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) em
substituição ao FUNDEF, que vigorou de 1998 a 2006.
O FUNDEB terá vigência de 14 anos (2007-2020) e se configura,
assim como seu antecessor, como um mecanismo para redistribuir, dentro de cada
Estado da federação, entre os governos estaduais e municipais, de uma parte dos
recursos já vinculados pela Constituição Federal de 1988, à manutenção e
desenvolvimento do ensino.
O Manual de Orientação do FUNDEB (2008), elaborado pelo MEC,
caracteriza-o como “um fundo especial, de natureza contábil e de âmbito estadual.”
Na verdade são vinte e sete fundos, um para cada Estado e Distrito Federal, cuja
composição é “formada por uma parcela financeira de recursos federais e por
recursos provenientes dos impostos e das transferências dos Estados, Distrito
Federal e Municípios vinculados à educação por força do disposto no art. 212 da
Constituição Federal.” Sua regulamentação se deu pela Lei nº 11.494/2007 e pelo
Decreto nº 6.253/2007.
Callegari (2011) assim caracteriza o FUNDEB:
“O FUNDEB no âmbito de cada Estado abrange, conjuntamente, o governo estadual e todos os governos municipais, na condição, ao mesmo tempo, de provedores e beneficiários dos recursos que constituem esse Fundo e que o mesmo Fundo distribui proporcionalmente às respectivas matrículas na educação básica pública, observadas as prioridades no atendimento que lhes impõe a Constituição Federal (artigo 211): os Estados atuarão, prioritariamente, no ensino fundamental e no ensino médio; os Municípios atuarão, prioritariamente, no ensino fundamental e na educação infantil.” (CALLEGARI, Cesar. O FUNDEB e o Financiamento da educação pública no Estado de São Paulo, SP, 2011, p. 67-69)
Com criação do FUNDEB, todas as etapas e modalidades da
educação básica pública passaram a ser contempladas para efeitos de redistribuição
29
de recursos. O intuito é atender todos os alunos da educação infantil (creche e pré-
escola), do ensino fundamental e médio e da educação de jovens e adultos (EJA).
Sua implantação foi de forma gradual, iniciando-se em 1º de janeiro
de 2007, alcançando sua plenitude em 2009, quando a totalidade dos alunos
matriculados na educação básica pública passou a ser considerada na distribuição
dos recursos.
Tabela 2: Implementação gradativa do FUNDEB
2007 2008 2009 2010
Impostos remanescentes do
FUNDEF 16,66% 18,33% 20% 20%
Impostos novos 6,66% 13,33% 20% 20%
Complementação da União 2 bilhões 3 bilhões 4,5
bilhões 10%
Matrículas
Ensino
Fundamental +
1/3 das demais
Ensino
Fundamental +
2/3 das demais
Toda
Educação
Básica
Toda
Educação
Básica
Fonte: MEC
As fontes de receitas de composição do FUNDEB são as
provenientes das receitas de impostos, somado às transferências constitucionais:
Fundo de Participação dos Estados (FPE);
Fundo de Participação dos Municípios (FPM);
Imposto sobre Circulação de Mercadorias e sobre prestação de Serviços
(ICMS);
Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional às exportações
(IPIexp);
Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e doações de quaisquer bens ou
direitos
30
(ITCMD);
Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA);
Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (cota-parte dos Municípios)
(ITRm);
Recursos relativos à desoneração de exportações de que trata a LC nº
87/96;
Arrecadação de imposto que a União eventualmente instituir no exercício de
sua competência (cotas-partes dos Estados, Distrito Federal e Municípios);
Receita da dívida ativa tributária, juros e multas relativas aos impostos acima
relacionados.
O FUNDEB manteve as fontes de recursos que alimentavam o
FUNDEF, porém com alíquota maior (20%) e acrescentou novas fontes, conforme
figura abaixo:
Figura 1: Composição dos recursos do FUNDEB
Fonte: FUNDEF X FUNDEB, UM ESTUDO DO COMPORTAMENTO DOS RECURSOS DA EDUCAÇÃO NO ESTADO DO
ESPIRITO SANTO. http://dvl.ccn.ufsc.br/congresso/anais/2CCF/20080620232339.pdf
31
Os recursos do Fundo são divididos entre o Estado e os Municípios
que estão no âmbito de seu território, de acordo com o número de alunos
matriculados na educação básica presencial, de acordo com o último Censo Escolar,
respeitadas as área de atuação prioritária, de cada ente governamental, conforme
previsão no art. 211 da Constituição Federal, “Os Municípios atuarão
prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil.” e “Os Estados e o
Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino fundamental e médio.”
O FUNDEB remunera os Estados e Municípios com base em 17
segmentos da educação básica, admitindo ainda, as matrículas em creches, pré-
escolas e educação especial em entidades comunitárias confessionais ou
filantrópicas sem fins lucrativos e conveniadas com o poder público.
O valor per capita atribuído ao aluno em cada um desses segmentos
é calculado de acordo com o que o MEC chama de fatores de ponderação. Para o
primeiro ano de vigência foram definidos os seguintes fatores de ponderação,
conforme o Tabela abaixo:
Tabela 3: Etapas, modalidades e tipos de estabelecimento de ensino
I - creche em tempo integral – 0,80;
II - pré-escola em tempo integral – 0,90;
III - creche em tempo parcial – 0,80;
IV - pré-escola em tempo parcial – 0,90;
V - anos iniciais do ensino fundamental urbano – 1,00;
VI - anos iniciais do ensino fundamental no campo – 1,05;
VII - anos finais do ensino fundamental urbano – 1,10;
VIII - anos finais do ensino fundamental no campo – 1,15;
IX - ensino fundamental em tempo integral – 1,25;
32
X - ensino médio urbano – 1,20;
XI - ensino médio no campo – 1,25;
XII - ensino médio em tempo integral – 1,30;
XIII - ensino médio integrado à educação profissional – 1,30;
XIV - educação especial – 1,20;
XV - educação indígena e quilombola – 1,20;
XVI - educação de jovens e adultos com avaliação no processo –
070;
XVII - educação de jovens e adultos integrada à educação
profissional de nível médio, com avaliação no processo –
0,70.
Fonte: Resolução nº 1 de 15/02/2007 - http://www.fnde.gov.br/index.php/fundeb-legislacao
É importante notar que os coeficientes de distribuição dos alunos
dos Municípios, cuja área de atuação prioritária é a educação infantil, que engloba a
creche e a pré-escola, ficaram com um peso significativamente menor que o peso do
aluno do ensino médio, atribuição do Estado. Enquanto o coeficiente para o ensino
médio é de 1,30, para a creche é de 0,80 e para a pré-escola 0,90, portanto 38,5% e
30,8% respectivamente menor que o estudante do ensino médio.
Em resumo, o FUNDEB manteve alguns aspectos do FUNDEF e
inovou em outros, como a questão da complementação da União, a criação da
Comissão Intergovernamental de Financiamento da Educação Básica e definição do
piso salarial para o magistério.
Não há dúvidas de que o FUNDEB representa um avanço na política
de financiamento da educação pública em nosso País, no entanto, existem questões
que precisam ser avaliadas para que se possa verificar em que medida esses
avanços ocorreram. Tomando como perspectiva a situação dos Municípios que
33
perdem recursos para o FUNDEB, verifica-se que para as finanças desses
Municípios o FUNDEB não representou os avanços prolatados. E é nesse sentido
que este estudo vem, com o objetivo de analisar os dados dos Municípios da Região
de Governo de Araçatuba (RGA) no intuito de revelar como se apresenta a situação
financeira dos Municípios contribuintes do FUNDEB.
3. ESTUDO DE CASO – MUNICÍPIOS DA REGIÃO DE GOVERNO DE
ARAÇATUBA
A Região de Governo de Araçatuba (RGA) integra a Região
Administrativa de Araçatuba (RAA) e é uma das 42 Regiões de Governo do Estado
de São Paulo, está localizada geograficamente a oeste do Estado, próximo a divisa
com o Estado do Mato Grosso do Sul e está a uma distância de 500 km da capital
paulista, constituída por 31 Municípios. O mapa abaixo permite a visualização do
território da RG de Araçatuba e sua localização.
Mapa 1 – Estado de São Paulo - Região de Governo de Araçatuba
34
3.1.PERFIL SOCIOECONÔMICO DA REGIÃO
A análise preliminar do perfil econômico da região torna-se
importante, uma vez que, o nosso sistema de tributação é praticamente todo
baseado na atividade econômica e é também a base para a composição do
FUNDEB, logo há uma relação íntima entre a arrecadação de impostos e o montante
de recursos que irão compor o fundo da educação.
A região apresenta como uma de suas características mais
marcantes a presença de um setor agroindustrial bastante desenvolvido, com uma
forte integração entre as atividades primárias e terciárias. A agropecuária tem um
papel importante, sendo a base da economia regional e é considerado um dos
principais centros agropecuários do país. Esta atividade é particularmente bastante
desenvolvida em Araçatuba, que inclusive recebeu o título de “capital do boi gordo”,
considerada o principal centro estadual no comércio de bovinos e de insumos e
equipamentos para a pecuária. Este Município é a sede da região administrativa, e
por ser o maior e mais desenvolvido polariza os demais Municípios vizinhos.
(DEDECCA;MONTALI & BAENINGER – 2009)
Nos últimos anos o cultivo de cana-de-açúcar transformou a região
num importante centro de negócios do setor sucroalcooleiro. A produção de
alimentos, também tem participação relevante para a economia local, como a
produção de grãos, com destaque para a soja, a produção de abacaxi, manga e
tomate também tem papel importante. (DEDECCA;MONTALI & BAENINGER –
2009)
A Região Caracterizada pelo predomínio da produção ligada à
agropecuária, produção alcooleira e frutos, naturalmente desenvolveu atividades
industriais ligadas a esses setores, destacando-se a sucroalcooleira, frigorífica, de
massas e polpas de frutas, processamento de leite em pó, de curtimento de couro,
produção de sapatos, entre outras. As unidades produtivas se concentram em
Araçatuba, Birigui, por sinal importante pólo da indústria calçadista do Estado, e
Penápolis. (DEDECCA;MONTALI & BAENINGER – 2009)
35
3.2.PERFIL DEMOGRÁFICO
Reunidos, os 31 Municípios pertencentes da RGA abrigam 546.483
habitantes, a tabela abaixo apresenta a população residente da RGA, apurada pelo
IBGE para o ano de 2010, dividida em população urbana, rural e população em
idade escolar.
Tabela 4: População residente por Município – Região de Governo de Araçatuba
População Residente
Pólo de Araçatuba, 2010
2010
Total
Pop. Urbana
Pop.
Rural
População
em idade
escolar
Nova Castilho 1.127 746 381 229
São João de Iracema 1.780 1.452 328 353
Turiúba 1.925 1.610 315 346
Lourdes 2.123 1.744 379 399
Brejo Alegre 2.573 2.110 463 570
Bento de Abreu 2.674 2.444 230 564
Gabriel Monteiro 2.705 2.254 451 446
Rubiácea 2.729 1.563 1.166 600
Nova Luzitânia 3.441 3.087 354 697
Alto Alegre 4.105 3.237 868 701
Gastão Vidigal 4.193 4.193 - 745
Santópolis do Aguapei 4.281 4.117 164 917
Glicério 4.398 3.342 1.056 1.008
Guzolândia 4.754 4.021 733 1.032
Braúna 5.021 4.390 631 989
Luiziânia 5.030 4.611 419 1.025
Piacatu 5.287 4.663 624 1.086
Coroados 6.238 4.242 1.996 1.095
Barbosa 6.593 5.575 1.018 1.573
Bilac 7.052 6.485 567 1.310
Clementina 7.064 6.733 331 1.480
Santo Antonio do Aracanguá 7.627 5.977 1.650 1.637
General Salgado 10.674 9.089 1.585 1.958
Avanhandava 11.311 9.614 1.697 2.442
Auriflama 14.205 12.950 1.255 2.716
Buritama 15.636 13.520 2.116 2.979
36
Valparaíso 22.617 21.512 1.105 4.421
Guararapes 30.600 28.326 2.274 5.929
Penápolis 58.495 55.867 2.628 11.591
Birigui 108.722 105.481 3.241 21.003
Araçatuba 181.503 178.005 3.498 33.678
Somatório 546.483 512.960 33.523 105.519
93,87% 6,13% 19,31%
Fonte: Censo demográfico 2010, IBGE - Elaborado pelo autor.
http://www.censo2010.ibge.gov.br/sinopse/index.php?uf=35&dados=0
http://www.censo2010.ibge.gov.br/primeiros_dados_divulgados/index.php?uf=35
http://www.todospelaeducacao.org.br/educacao-no-brasil/numeros-do-brasil/dados-por-estado/sao-
paulo/
O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) é o órgão
responsável pela contagem populacional e classificação do porte dos Municípios do
Brasil pelo critério de número de habitantes, conforme tabela abaixo:
Tabela 5: Classificação do porte dos Municípios brasileiros conforme o número de habitantes adotada pelo IBGE
Porte do Município População
Pequeno Porte 1 até 20.000 habitantes
Pequeno Porte 2 de 20.001 a 50.000 habitantes
Médio Porte de 50.001 a 100.000 habitantes
Grande Porte de 100.001 mil a 900.000 habitantes
Metrópoles mais de 900.000 habitantes
Fonte: IBGE Elaborado pelo autor.
Por este critério de classificação o pólo apresenta como
característica marcante uma alta concentração de pequenos Municípios, 26 dos 31
Municípios possuem menos de 20.000 habitantes, Valparaíso (22.617 hab.) e
Guararapes (30.600 hab.) classificam-se em Municípios de pequeno porte 2,
Penápolis, com 58.495 habitantes seria uma cidade de médio porte, e somente 2
Municípios se enquadram como cidades de grande porte, Birigui(108.722 hab.) e
Araçatuba (181.503 hab.).
37
Araçatuba é o maior Município do pólo, seguido pelos Municípios de
Birigui, Penápolis e Guararapes, a população desses 4 Municípios somadas
(379.200 hab.) representa ,aproximadamente, 70% de toda a população da região.
O gráfico abaixo reproduz a participação populacional dos 4 maiores Municípios da
região e agrupa a população dos outros 27 Municípios.
Gráfico 1 – População região de Governo de Araçatuba
Fonte: IBGE – Elaborado pelo autor.
A Região em estudo caracteriza-se, também, por apresentar uma
das menores densidades demográficas do Estado. Os menores índices
correspondem a Santo Antonio do Aracanguá (5,83 hab./km²) e Nova Castilho ( 6,14
hab./km²) e os maiores, a Birigui e Araçatuba (superiores a 100 hab./km²).
Podemos observar, conforme tabela 5, que a maior parte da
população (93,87%) reside em áreas urbanas, sendo que somente 6,13% da
população vive em área rural.
A estrutura etária da população vem sofrendo alterações nos últimos
anos, caracterizado principalmente por uma menor proporção de crianças,
apresentando, inclusive, em alguns casos até reduções em números absolutos, em
contrapartida a população em idade ativa e o número de idosos vem crescendo.
38
Os dados coletados no sítio da Fundação SEADE referentes à
população em idade escolar dos Municípios da região mostram que somente
19,33% da população está em idade escolar, ou seja, entre 0 a 17 anos.
3.3.AS FINANÇAS MUNICIPAIS
A receita orçamentária municipal é constituída por recursos
originários de transferências intergovernamentais constitucionais e voluntárias; por
receitas tributárias e por outras receitas.
Por força de dispositivos constitucionais alguns impostos estaduais e
federais são transferidos da União e dos Estados para os Municípios, dentre as
principais transferências estão o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e a
cota-parte do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços –
ICMS. Os recursos do FPM são provenientes da arrecadação do Imposto de Renda
– IR e do Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI.
Os Municípios de pequeno porte populacional apresentam como
característica particular uma especial dependência financeira dos recursos
provenientes de transferências constitucionais, conforme demonstrado na tabela 6
abaixo.
Esses Municípios apresentam baixa capacidade de arrecadação de
receitas próprias. As receitas oriundas da arrecadação de impostos de competência
municipal, como o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana – IPTU,
o Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza – ISSQN têm pouca participação no
conjunto de receitas desses Municípios.
O FPM e a cota-parte do ICMS têm uma participação significativa no
total das receitas desses pequenos Municípios. A tabela 6 traz os dados relativos
aos valores da receita orçamentária, as de FPM e da cota-parte do ICMS, recebidos
pelos Municípios do pólo de Araçatuba, no ano de 2010. Os valores do FPM foram
obtidos junto ao site da Secretaria do Tesouro Nacional - STN, sendo que desses
valores estão descontados os valores de contribuição obrigatória ao FUNDEB. Os
39
valores da cota-parte do ICMS foram obtidos no site da Secretaria da Fazenda do
Estado de São Paulo.
Tabela 6: Orçamento executado, FPM e ICMS – 2010 – Municípios da região de Governo de Araçatuba
Municípios Pop. 2010
Orçamento Executado
(R$ mil)
FPM+ICMS (R$ mil)
Part. % FPM + ICMS
FPM (R$ mil)
Part. % FPM/Or
çam.
ICMS (R$ mil)
Part. % ICMS/Orçam.
GANHA/PERDE
Turiúba
1.925 7.908,0 5.449,0 68,9% 3.658,4 46,3% 1.790,6 22,6% PERDE
Gastão Vidigal
4.193 8.554,2 5.752,6 67,2% 3.658,4 42,8% 2.094,2 24,5% PERDE
Rubiácea
2.729 8.883,1 5.856,6 65,9% 3.658,4 41,2% 2.198,2 24,7% PERDE
Nova Castilho
1.127 8.514,6 5.296,1 62,2% 3.658,4 43,0% 1.637,7 19,2% PERDE
Guzolândia
4.754 10.174,8 6.242,3 61,4% 3.658,4 36,0% 2.583,9 25,4% PERDE
Coroados
5.287 10.305,9 6.266,1
60,8% 3.658,4 35,5% 2.607,8 25,3% PERDE
Alto Alegre
4.105 10.635,9 6.393,6 60,1% 3.658,4 34,4% 2.735,2 25,7% PERDE
Gabriel Monteiro
2.705 8.684,7 5.198,4 59,9% 3.658,4 42,1% 1.540,0 17,7% PERDE
Brejo Alegre
2.573 8.788,0 5.253,7 59,8% 3.658,4 41,6% 1.595,3 18,2% PERDE
Bento de Abreu
2.674 11.544,1 6.813,2 59,0% 3.658,4 31,7% 3.154,8 27,3% PERDE
São João de Iracema
1.780 9.349,7 5.431,2 58,1% 3.658,4 39,1% 1.772,8 19,0% PERDE
Nova Luzitânia
3.441 8.617,5 4.949,4 57,4% 3.658,4 42,5% 1.291,0 15,0% PERDE
Glicério
4.398 11.816,3 6.592,8 55,8% 3.658,4 31,0% 2.934,4 24,8% PERDE
Santo Antonio do Aracanguá
7.627 27.789,4 15.364,3 55,3% 3.658,4 13,2% 11.705,9 42,1% PERDE
Luiziânia
5.030 11.154,1 5.581,7 50,0% 3.658,4 32,8% 1.923,3 17,2% PERDE
Avanhandava
11.311 18.218,2 9.096,3 49,9% 4.877,9 26,8% 4.218,5 23,2% GANHA
Valparaíso
22.617 38.950,8 19.426,5 49,9% 7.316,8 18,8% 12.109,7 31,1% GANHA
Barbosa
6.593 12.663,7 6.181,1 48,8% 3.658,4 28,9% 2.522,7 19,9% GANHA
Buritama
15.636 32.391,3 15.602,7 48,2% 6.097,3 18,8% 9.505,4 29,3% PERDE
Auriflama
14.205 20.691,9 9.922,6 48,0% 6.097,3 29,5% 3.825,3 18,5% GANHA
General Salgado
10.674 22.642,8 10.770,3 47,6% 4.877,9 21,5% 5.892,4 26,0% GANHA
Guararapes
30.600 44.543,8 21.084,1 47,3% 8.536,3 19,2% 12.547,8 28,2% PERDE
Piacatu
6.238 13.352,5 6.249,1 46,8% 3.658,4 27,4% 2.590,7 19,4% PERDE
Braúna
5.021 12.439,0 5.685,1 45,7% 3.658,4 29,4% 2.026,7 16,3% PERDE
Bilac
7.052 13.639,9 6.199,4 45,5% 3.658,4 26,8% 2.541,0 18,6% GANHA
Clementina
7.064 15.932,3 7.039,7 44,2% 3.658,4 23,0% 3.381,3 21,2% GANHA
40
Lourdes
2.123 11.976,9 5.090,1 42,5% 3.658,4 30,5% 1.431,7 12,0% PERDE
Santópolis do Aguapei
4.281 13.103,7 5.333,2 40,7% 3.658,4 27,9% 1.674,8 12,8% GANHA
Penápolis
58.495 93.051,9 33.528,7 36,0% 13.414,1 14,4% 20.114,6 21,6% GANHA
Araçatuba
181.503 272.717,96 86.068,0 31,6% 29.845,4 10,9% 56.222,6 20,6% GANHA
Birigui
108.722 159.895,0 49.404,6 30,9% 19.511,4 12,2% 29.893,1 18,7% GANHA
Fonte: Portal do Cidadão, STN e Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo. Elaborado pelo autor.
Pode-se observar na tabela acima que os 15 primeiros Municípios
da lista possuem uma dependência expressiva dos repasses do FPM e da cota-
parte do ICMS em seus orçamentos, variando entre 50,0% e 68,9 %. E por sinal
todos eles perderam recursos para o FUNDEB em 2010, conforme indicação na
última coluna da tabela.
Tiriúba, por exemplo, que possui, dentre o grupo em estudo, a maior
dependência das transferências, recebe R$ 5.448,9 mil de FPM (43,6%) e ICMS
(22,6%) e possui um orçamento de R$ 7.908,0 mil.
Desse grupo, exceção para Santo Antonio do Aracanguá que tem
uma dependência maior dos repasses do ICM (42,1%), o que denota uma economia
local mais desenvolvida do que os outros 12 Municípios.
Essa análise tem relevância para nosso estudo pelo fato de que as
receitas provenientes do FPM e ICMS são as principais fontes de recursos para a
composição do FUNDEB. Quanto maior a arrecadação do IR e do IPI, impostos que
compõem o FPM e do ICMS, maiores serão também a contribuição de recursos para
o FUNDEB, o mesmo raciocínio serve quando ocorre uma queda de arrecadação
desses impostos.
Em alguns casos o IPVA também tem participação relevante, cuja
arrecadação tem relação direta com o tamanho da frota de veículos registrados no
Município, portanto tem também relação direta com o tamanho da população. Como
estamos privilegiando a análise dos pequenos Municípios o IPVA tem pouco impacto
em suas receitas, não afetando nossa análise.
41
4. IMPACTO DO FUNDEB NOS MUNICÍPIOS DA REGIÃO DE
GOVERNO DE ARAÇATUBA
De acordo com o levantamento realizado na base de dados
disponível no Portal do Cidadão, na página eletrônica do Tribunal de Contas do
Estado de São Paulo - TCESP, muitos Municípios da região de Governo de
Araçatuba vêm sofrendo perdas consideráveis de receitas para o FUNDEB.
A tabela abaixo traz o montante de recursos que os 31 Municípios
da região ganharam e perderam do/para o FUNDEB nos anos de 2008, 2009 e
2010.
Tabela 7: Perdas e ganhos de recursos do FUNDEB entre 2008 a 2010 (em R$)
Pólo de Araçatuba População Recursos do FUNDEB (perdas e ganhos)
2010 2010 2009 2008
Nova Castilho 1.127 -990.670,56 -830.211,19 -828.068,71
São João de Iracema 1.780 -1.026.002,65 -1.013.146,81 -1.056.584,39
Turiúba 1.925 -841.770,38 -724.252,39 -711.763,45
Lourdes 2.123 -601.723,53 -620.418,81 -606.791,84
Brejo Alegre 2.573 -513.739,12 -414.757,50 125.645,25
Bento de Abreu 2.674 -982.690,79 -1.035.389,01 -1.210.823,03
Gabriel Monteiro 2.705 -607.324,94 -670.993,64 -668.028,79
Rubiacea 2.729 -675.560,62 -624.112,01 -627.228,55
Nova Luzitânia 3.441 -180.924,44 -226.014,92 -349.033,81
Alto Alegre 4.105 -1.129.880,18 -1.161.031,30 -1.206.934,56
Gastão Vidigal 4.193 -1.015.381,62 -1.055.347,35 -1.002.035,41
Santópolis do Aguapei 4.281 223.170,12 -69.343,61 -113.839,24
Glicério 4.398 -237.094,64 -88.128,34 -401.639,19
Guzolândia 4.754 -286.785,00 -392.904,58 -1.095.815,48
Braúna 5.021 -47.455,81 -233.872,34 -317.674,55
Luiziânia 5.030 -212.779,64 -288.814,38 -279.679,33
Coroados 5.287 -354.600,38 -320.838,34 -371.050,26
Piacatu 6.238 -48.799,37 -214.465,57 -222.907,43
Barbosa 6.593 920.438,32 694.734,72 454.354,32
Bilac 7.052 90.713,38 -36.633,76 -359.247,65
Clementina 7.064 368.570,74 9.393,82 -361.620,96
Santo Antonio do Aracanguá 7.627 -592.887,25 -649.963,65 -746.687,97
General Salgado 10.674 628.090,04 540.703,99 680.992,26
Avanhandava 11.311 1.249.075,73 831.054,19 362.727,91
42
Auriflama 14.205 -84.482,71 -63.693,59 -204.565,80
Buritama 15.636 -486.505,33 -665.804,27 -717.909,15
Valparaíso 22.617 81.983,81 -25.560,89 539.957,86
Guararapes 30.600 -2.588.621,43 -2.481.743,69 -3.342.341,15
Penápolis 58.495 3.430.766,94 2.077.204,90 1.798.280,50
Birigui 108.722 10.333.209,66 7.047.217,20 5.235.565,93
Araçatuba 181.503 11.519.902,31 9.164.873,53 7.853.868,09
Fonte: IBGE, Portal do Cidadão, STN e Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo. Elaborado pelo autor
Considerando os Municípios com população inferior a 5 mil
habitantes verifica-se que, nos 3 exercícios sob análise, um alto percentual de
Municípios perdeu recursos para o FUNDEB: em 2008, 13 dentre 14 Municípios
(92,9%), em 2009 todos os 14 Municípios (100%) e em 2010 repete-se o resultado
de 2008 (92,9%).
Direcionando a análise para os Municípios com população acima de
5 mil e abaixo de 15 mil temos como resultado, no ano de 2008, do total de 11
Municípios, 8 (72,7%) perderam e 3 ganharam, em 2009 o resultado se repete, e
em 2010, 6 (54,5%) perderam e 5 ganharam recursos.
E, finalmente, dos 6 Municípios com população acima de 15 mil
habitantes, 4 ganharam e 2 (33,3%) perderam em 2008 e 2010 e em 2009, 50% dos
Municípios ganharam recursos do fundo.
Tabela 8: Percentual de Municípios que perdem recursos para o FUNDEB por faixa de população – Região
de Gov. de Araçatuba
Percentual de Municípios que perderam recursos para o FUNDEB
Faixa de população Ano
2008 2009 2010
Abaixo de 5 mil
hab.(14 Municípios) 92,9%(13) 100,0%(14) 92,9%(13)
Acima de 5 mil e
abaixo de 15 mil
hab.(11 Municípios)
72,7%(8) 72,7%(8) 54,5%(6)
Acima de 15 mil hab.
(6 Municípios) 33,3%(2) 50,0%(3) 33,3%(2)
Fonte: IBGE, Portal do Cidadão, STN e Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo. Elaborado pelo autor
43
Estudo semelhante realizado por BREMAEKER (2005), só que para
o FUNDEF, abrangendo 3.537 Municípios, apontou que, 96,8% dos Municípios com
população inferior a 2 mil habitantes perderam recursos; para os Municípios com
população entre 2 mil e 5 mil habitantes a perda foi de 67,7%. Os Municípios com
população entre 5 mil e 10 mil habitantes o índice alcança 32,2%.
Observa-se, portanto, que o FUNDEB vem causando o mesmo
efeito, já que, como podemos observar na Tabela 8, quanto menor for o porte do
Município em termos populacionais, maior é a sua probabilidade de encontrar no
grupo de contribuintes do FUNDEB, ou seja, daqueles que perdem recursos para o
fundo.
4.1. A MATEMÁTICA DA REPARTIÇÃO DOS RECURSOS DO FUNDEB
Porém, para compreender quais as causas da perda de recursos,
uma análise mais acurada e abrangente se faz necessária, uma vez que a lógica da
distribuição de recursos do FUNDEB leva em conta a relação entre o volume de
recursos de transferências, que é a base de cálculo de contribuição ao fundo, o
número de alunos matriculados na educação básica e o valor aluno/ano que serve
de parâmetro para o cálculo do volume de recursos a que o Município tem direito a
receber de volta do fundo.
Um fator importante para explicar parte desse fenômeno está no
critério de distribuição das receitas de transferências do FPM, cuja “lógica é entregar
mais recursos para os Municípios de menor porte demográfico” (BREMAEKER,
2005).
4.1.1. CRITÉRIOS DE DISTRIBUIÇÃO DO FPM
No que se refere ao Fundo de Participação dos Municípios – FPM,
sua distribuição ocorre levando em conta o número de habitantes residentes no
44
Município. São fixadas faixas populacionais, cabendo a cada uma delas um
coeficiente individual. O mínimo é de 0,6 para Municípios com até 10.188 habitantes,
e, o máximo de 4,0 para aqueles acima de 156 mil.
O IBGE anualmente divulga a estatística populacional dos
Municípios e o Tribunal de Contas da União (TCU) de posse dessas informações
calcula e divulga os coeficientes de distribuição do FPM.
A lógica por traz desse mecanismo tem uma função, conforme
relatou ESTEVES (2005), “claramente redistributiva, ou seja, tem por finalidade
beneficiar, através da dotação de mais recursos, àquelas municipalidades que
apresentam os menores índices populacionais.” Isso se deve ao fato de os
pequenos Municípios terem pouca capacidade arrecadatória, funcionando, portanto,
o FPM como mecanismo de equalização, com a finalidade de reduzir as
desigualdades regionais e intra-regionais.
Podemos perceber por meio dos dados coletados no sítio da
Secretaria do Tesouro Nacional – STN para o ano de 2010 e inserido na tabela 6
que para os Municípios do nosso estudo que estão na faixa de população entre
1.127 habitantes (Nova Castilho) e 7.627 habitantes (Santo Antonio do Aracanguá) o
valor de repasses do FPM líquido, já descontado os 20% de contribuição ao
FUNDEB, é o mesmo para todos dentro dessa faixa populacional, qual seja,
R$3.658.396,04.
4.1.2. VALOR ALUNO/ANO
Outro fator que interfere na matemática do ganha/perde do FUNDEB
está relacionado ao valor mínimo destinado a cada estudante da educação básica.
A legislação vigente determina que seja calculado anualmente o valor mínimo por
aluno referente ao estudante dos anos iniciais do ensino fundamental urbano que
serve de parâmetro para a definição dos valores para os demais níveis de ensino.
No âmbito de cada Estado apura-se o valor aluno/ano que deverá balizar o volume
45
de recursos a que cada Município e o Estado terão direito a receber naquele ano do
FUNDEB.
Para os anos de 2008, 2009 e 2010 os valores aluno/ano para o
Estado de São Paulo foram os relacionados na tabela abaixo.
Tabela 9: Valor Aluno/Ano por níveis e modalidades de ensino – Comparativo entre os anos de 2008 a 2010
VALOR ALUNO/ANO - SP
Nível e Modalidade de Ensino 2008 2009
AH 2009/2008 2010
AH 2010/2009
Educação Infantil
Creche Integral 2.261,80 2.489,35 10,06% 2.550,62 2,46%
Creche Parcial 1.644,94 1.810,44 10,06% 1.855,00 2,46%
Pré-escola Integral 2.364,61 2.715,66 14,85% 2.898,43 6,73%
Pré-escola Parcial 1.850,56 2.263,05 22,29% 2.318,75 2,46%
Ensino Fundamental Séries Iniciais no Urbano 2.056,18 2.263,05 10,06% 2.318,75 2,46%
Séries Iniciais no Rural 2.158,99 2.376,20 10,06% 2.666,56 12,22%
Séries Finais no Urbano 2.261,80 2.489,35 10,06% 2.550,62 2,46%
Séries Finais no Rural 2.364,61 2.602,51 10,06% 2.782,49 6,92%
Tempo Integral 2.570,22 2.828,81 10,06% 2.898,43 2,46%
Educação Especial 2.467,42 2.715,66 10,06% 2.782,49 2,46%
Atendimento Educ. Especial (AEE) 2.467,42 2.715,66 10,06% 2.782,49 2,46%
EJA 1.439,33 1.810,44 25,78% 1.855,00 2,46%
Indígena e Quilombola 2.467,42 2.715,66 10,06% 2.782,49 2,46%
Entidades Conveniadas Creche Integral 1.953,37 2.149,90 10,06% 2.550,62 18,64%
Creche Parcial 1.644,94 1.810,44 10,06% 1.855,00 2,46%
Pré-escola Integral - 2.715,66 - 2.898,43 6,73%
Pré-escola Parcial - 2.263,05 - 2.318,75 2,46%
fonte: http://www.fnde.gov.br/index.php/fundeb-dados-estatisticos
Em relação a 2008, houve alteração para a pré-escola integral,
passando de R$ 2.364,21 para R$ 2.715,66, representado um acréscimo de 14,85%.
A pré-escola parcial passou para R$ 2.263,05, que corresponde a um aumento de
46
22,29% e finalmente a Educação de Jovens e Adultos – EJA que teve o maior
acréscimo, 25,78%.
Já em 2010, em relação aos valores de 2009, os acréscimos mais
representativos ocorreram para a creche integral conveniada (18,64%), séries
iniciais rurais (12,22%), séries finais rurais (6,92%) e pré-escola integral (6,73%).
Esses acréscimos se deram devido à alteração nos fatores de
ponderação e no volume de recursos recolhidos ao FUNDEB.
4.1.3. MATRÍCULAS NA EDUCAÇÃO BÁSICA
A distribuição dos recursos do FUNDEB é realizada com base no
número de alunos matriculados na educação básica pública, considerando os dados
do último censo escolar. São computados os alunos matriculados nos respectivos
âmbitos de atuação prioritária, conforme art. 211 da Constituição Federal.
Os Municípios recebem os recursos do FUNDEB com base no
número de alunos matriculados na educação infantil (creche e pré-escola) e do
ensino fundamental e os Estados com base no número de alunos do ensino
fundamental e médio. Entram também no cômputo os alunos da educação especial
e EJA.
Por essa lógica, esta é a variável mais importante na disputa pelos
recursos do FUNDEB, uma vez que, na matemática do Fundo, o valor de recursos
que cada ente terá direito de receber está na razão entre as matrículas de sua rede
ensino e valor aluno/ano, respeitando o âmbito de atuação prioritária para entrar no
cômputo.
Por este motivo, a única variável nessa matemática que pode sofrer
intervenção pelo ente federal é a quantidade de alunos matriculados em sua rede de
ensino.
No caso dos Municípios, que são objeto do estudo, não é possível
interferir na variável valor aluno/ano, nem na quantidade de recursos que irão
47
compor o Fundo, cabendo sua intervenção somente na quantidade de estudantes
sob sua responsabilidade.
Aqueles Municípios que estão perdendo recursos para o Fundo têm
a opção de incluir novos alunos em sua rede de ensino. Outra opção seria modificar
a modalidade de ensino, passando, por exemplo, os estudantes da pré-escola ou
ensino fundamental parcial, para período integral, cuja remuneração é maior,
conforme se observa na Tabela 5.
Os anexos A, B, C, D, E e F mostram a evolução das matrículas
Municipais e Estaduais da educação básica consideradas no FUNDEB, onde pode-
se perceber os movimentos realizados, no sentido de tentar modificar o resultado em
relação ao FUNDEB. As tabelas apresentam as matrículas na rede Municipal e
Estadual de ensino dos 31 Municípios do estudo, nos anos de 2008, 2009, 2010 e
2011.
Num primeiro momento, constata-se que a maioria dos Municípios
atua principalmente nas séries iniciais do ensino fundamental, deixando para o
Estado a responsabilidade pela oferta das matrículas do segundo ciclo do
fundamental.
Percebe-se também que apenas 2 Municípios atendem a totalidade
das matrículas do ensino fundamental, Santo Antônio do Aracanguá e General
Salgado.
O Estado de São Paulo, segundo o censo educacional de 2009,
estava com parte do primeiro ciclo do ensino fundamental dos Municípios de Alto
Alegre, Birigui, Gastão Vidigal, General Salgado, Guararapes, Penápolis e São João
de Iracema.
Para uma melhor análise dos efeitos dessa movimentação de
matrículas na divisão dos recursos do FUNDEB, vamos dividir os 31 Municípios da
Região de Governo de Araçatuba, em três grupos, de acordo com o porte
populacional:
Grupo 1 - Municípios até de 5.000 habitantes – 14 Municípios;
48
Grupo 2 - Municípios entre 5.001 a 15.000 habitantes – 8 Municípios e;
Grupo 3 - Municípios acima de 15.001 habitantes – 9 Municípios.
4.2. GRUPO 1 - MUNICÍPIOS COM POPULAÇÃO ATÉ 5.000 HABITANTES
Este grupo constituído por 14 Municípios possui como
característica principal o fato de que todos, exceto Santópolis do Aguapei, perderam
recursos para o FUNDEB em 2010. Todos pertencem à mesma faixa populacional
para efeito de distribuição do FPM, cada Município recebeu em 2010, R$ 3.658,4
mil.
Esse é o grupo de Municípios que mais sofre os efeitos negativos
da distribuição dos recursos do FUNDEB.
A tabela abaixo traz os dados de retenção, retorno, perda ou ganho
e percentual de perda ou ganho em relação ao FUNDEB retido.
Tabela 10: Grupo 1 – dados do FUNDEB 2010
Municípios - Grupo 1 FUNDEB RetidoRetorno do
FUNDEBPerda/Ganho
% Perda/Ganho em
relação ao FUNDEB
retido
Nova Castilho 1.302.600,30 311.929,74 -990.670,56 -76,1%
São João de Iracema 1.338.108,69 312.106,04 -1.026.002,65 -76,7%
Turiúba 1.347.885,41 506.115,03 -841.770,38 -62,5%
Lourdes 1.252.999,72 651.276,19 -601.723,53 -48,0%
Brejo Alegre 1.333.052,45 819.313,33 -513.739,12 -38,5%
Bento de Abreu 1.757.060,50 774.369,71 -982.690,79 -55,9%
Gabriel Monteiro 1.304.316,47 696.991,53 -607.324,94 -46,6%
Rubiacea 1.472.595,81 797.035,19 -675.560,62 -45,9%
Nova Luzitânia 1.230.382,04 1.049.457,60 -180.924,44 -14,7%
Alto Alegre 1.625.961,90 496.081,72 -1.129.880,18 -69,5%
Gastão Vidigal 1.443.969,10 428.587,48 -1.015.381,62 -70,3%
Santópolis do Aguapei 1.330.201,56 1.553.371,68 223.170,12 16,8%
Glicério 1.665.783,39 1.428.688,75 -237.094,64 -14,2%
Guzolândia 1.561.851,47 1.275.066,47 -286.785,00 -18,4%
Fonte: IBGE, Portal do Cidadão, STN e Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo. Elaborado pelo autor
49
É possível notar que vários Municípios contribuíram de forma
significativa com o FUNDEB. Municípios como Nova Castilho, São João de Iracema
Turiúba, Bento de Abreu, Alto Alegre e Gastão Vidigal perderam mais de 50 % dos
recursos que entregaram ao Fundo. Os demais perderam entre 14,2% e 48,0% da
contribuição. Santopólis do Aguapei, a exceção do grupo, recebeu 16,8% mais
recursos do que contribuiu.
A Tabela abaixo mostra os Municípios do grupo 1, classificados por
ordem decrescente de população, a quantidade de vezes que seria necessário
multiplicar a quantidade de alunos matriculados para se chegar a uma situação de
equilíbrio, o total de matrículas na rede municipal de cada Município, a quantidade
de alunos necessários para não ganhar e nem perder recursos para o Fundo e a
população em idade escolar, de 0 a 14 anos, faixa de idade que estaria ocupando a
educação infantil e o ensino fundamental.
O cálculo da quantidade de matrículas de equilíbrio, ou seja,
aquela em que o Município não ganha e nem perde recursos para o Fundo, foi
realizado da seguinte forma, lembrando que foram utilizados os dados de 2010:
Exemplo: Município de Turiúba
De acordo com o cálculo acima Tiriúba que possuía em 2010, para
efeito de cômputo para o FUNDEB, 212 crianças matriculadas em sua rede de
Valor retido pelo FUNDEB
Matrículas de equilíbrio = X Matrículas na rede de ensino
Valor de retorno do FUNDEB
1.347.885,41
Matrículas de equilíbrio = X 212 = 565 alunos 506.115,03
50
ensino, conforme Tabela do Anexo A, necessitaria ter 565 alunos, respeitando as
mesmas proporções de alunos por modalidade que já possuía antes, ou seja, 10,4%
na creche parcial, 13,7% na creche integra, 18,9% na pré-escola parcial, 53,8% no
fundamental parcial e 3,3% na educação especial.
Tabela 11: Grupo 1 - Municípios com até 5.000 habitantes – Dados de 2010
Municípios Pop. 2010
Qtde de vezes que teria que multiplicar a
qtde de alunos
Total de alunos
matriculados na rede
municipal
Qtdd de alunos
necessária para não
perder e nem ganhar
recursos
População em idade
escolar (0 a 14 anos)
Nova Castilho 1.127 4,18 112 468 241
São João de Iracema 1.780 4,29 133 570 341
Turiúba 1.925 2,66 212 565 326
Lourdes 2.123 1,92 245 471 382
Brejo Alegre 2.573 1,63 344 560 565
Bento de Abreu 2.674 2,27 322 731 589
Gabriel Monteiro 2.705 1,87 273 511 458
Rubiacea 2.729 1,85 317 586 610
Nova Luzitânia 3.441 1,17 439 515 739
Alto Alegre 4.105 3,28 200 656 715
Gastão Vidigal 4.193 3,37 176 593 814
Santópolis do Aguapei 4.281 0,86 615 527 917
Glicério 4.398 1,17 605 705 1.015
Guzolândia 4.754 1,22 501 614 1.070
Fonte: IBGE, STN, Portal do Cidadão, MEC/INEP. Elaborado pelo autor.
Na matemática pela disputa por recursos do FUNDEB, 6 dos 11
Municípios desse grupo, em destaque na cor laranja na tabela acima, apresentam
uma situação particular. Possuem população em idade escolar (0 – 14 anos), faixa
de idade que ocupa da creche ao fundamental ciclo II, menor que a matrícula de
equilíbrio.
Para esses Municípios, pelas regras atuais, não existe possibilidade
alguma de reverter sua situação de perdedores de recursos para o Fundo, serão
eternos perdedores.
51
É o caso de Nova Castilho, o menor Município do grupo, que em
2010, perdeu 76,1% dos recursos que enviou para o Fundo, R$ 990.670,56. Possui
uma rede com 112 estudantes matriculados (16 na pré-escola parcial, 84 no ensino
fundamental integral – anos iniciais e 12 no EJA ensino fundamental parcial),
entretanto, necessitaria de pelo menos 468 alunos para não ganhar nem perder
recursos. Porém, segundo os dados do censo de 2010 do IBGE possui 241 pessoas
em idade escolar (0 a 14 anos), portanto mesmo que assuma toda a educação no
Município não conseguiria modificar sua situação.
O mesmo acontece com São João de Iracema, Turiúba, Lourdes,
Bento de Abreu e Gabriel Monteiro.
Esse é o subgrupo de Municípios que se enquadra na situação
extrema em relação à política de distribuição de recursos pelo FUNDEB. Possui
proporcionalmente uma alta receita de transferências em comparação com a receita
própria e uma quantidade de alunos pequena.
Rubiácea com 317 alunos necessitaria de 586 alunos, assumindo os
175 alunos do segundo ciclo do fundamental que está sob responsabilidade do
Estado, ficaria com 492, teria ainda a possibilidade de migrar a creche, a pré-escola
e o ensino fundamental parcial para integral para tentar reverter a situação.
Alto Alegre que possuía 200 alunos, e precisaria de 656, teria que
assumir 204 alunos da primeira etapa do ensino fundamental, todos os alunos da
segunda etapa e transferir alguns para o período integral para tentar inverter a
situação.
Brejo Alegre e Nova Luzitânia teriam que assumir a responsabilidade
pela segunda etapa do ensino fundamental que estava com o Estado para modificar
a situação.
Gastão Vidigal tinha 176 alunos, precisaria de 593, o Estado estava
com 247 na primeira etapa do fundamental e 201 na segunda etapa. Assumindo
todos os alunos do fundamental ficaria com 624 revertendo a situação.
Nova Luzitânia com 439 precisaria de 515, assumindo os 203 alunos
do segundo ciclo do fundamental integral ficaria com 520, conseguindo reverter sua
situação.
52
Glicério e Guzolândia teriam que incorporar parte dos alunos do
fundamental ciclo II para chegar na situação de equilíbrio.
Esse subgrupo composto pelos demais Municípios do grupo 1
também sofrem os efeitos da política do FUNDEB, porém sob um outro aspecto.
Esses Municípios têm a possibilidade de reverter sua situação de contribuintes do
FUNDEB desde que se responsabilizem além da oferta da educação infantil e do
fundamental primeira etapa, também pela oferta do fundamental ciclo II, senão em
sua totalidade, pelo menos por parte dela.
4.3. GRUPO 2 - MUNICÍPIOS DE 5.000 A 10.001 HABITANTES
Este grupo constituído por 8 Municípios pertencem à mesma faixa
populacional para efeito de distribuição do FPM, cada Município recebeu em 2010,
R$ 3.658,4 mil. Perderam recursos para o FUNDEB, em 2010, 5 dos 8 Municípios do
grupo como podemos observar na Tabela abaixo, que traz os dados de retenção,
retorno, perda ou ganho e percentual de perda ou ganho em relação ao FUNDEB
retido.
Tabela 12: Grupo 2 – dados do FUNDEB 2010
Municípios - Grupo 2 FUNDEB RetidoRetorno do
FUNDEBPerda/Ganho
% Perda/Ganho em
relação ao FUNDEB
retidoBraúna 1.441.815,41 1.394.359,60 -47.455,81 -3,3%
Luiziânia 1.396.913,92 1.184.134,28 -212.779,64 -15,2%
Coroados 1.587.287,35 1.232.686,97 -354.600,38 -22,3%
Piacatu 1.610.467,66 1.561.668,29 -48.799,37 -3,0%
Barbosa 1.567.194,02 2.487.632,34 920.438,32 58,7%
Bilac 1.621.990,08 1.712.703,46 90.713,38 5,6%
Clementina 1.882.353,76 2.250.924,50 368.570,74 19,6%
Santo Antonio do
Aracanguá3.996.857,18 3.403.969,93 -592.887,25 -14,8%
Fonte: IBGE, Portal do Cidadão, STN e Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo. Elaborado pelo autor
53
Barbosa foi o Município que mais recebeu recursos do FUNDEB,
58,7% a mais do que contribuiu. Coroados perdeu 22,3% em relação ao que
contribuiu, R$ 354.600,38.
Braúna e Piacatu estão muito próximos da quantidade de matrícula
de equilíbrio apresentando perdas pouco expressivas de recursos. Algumas
matrículas adicionais ou alterações de modalidade facilmente revertem essa
situação.
Tabela 13: Municípios com até 5.001 a 10.000 habitantes – Dados de 2010
Municípios Pop. 2010
Qtdd de vezes que teria que multiplicar a
qtdd de alunos
Total de alunos
matriculados na rede
municipal
Qtdd de alunos
necessário para não
perder e nem ganhar
recursos
População em idade
escolar (0-14 anos)
Braúna 5.021 1,03 494 511 1.008
Luiziânia 5.030 1,18 493 582 1.047
Coroados 5.287 1,29 507 653 1.089
Piacatu 6.238 1,03 627 647 1.067
Barbosa 6.593 0,63 1.007 634 1.573
Bilac 7.052 0,95 711 673 1.236
Clementina 7.064 0,84 946 791 1.480
Santo Antonio do
Aracanguá 7.627 1,17 1.390 1.632 1.608
Fonte: IBGE, STN, Portal do Cidadão, MEC/INEP. Elaborado pelo autor.
Santo Antônio do Aracanguá, em destaque na cor laranja na tabela
13, é o caso que chama mais a atenção desse grupo, pelo fato de possuir em 2010
uma população em idade escolar (0-14 anos) menor que a quantidade de matrícula
de equilíbrio. Possuía 1.390 alunos matriculados em sua rede de ensino e precisaria
ter 1.632 matrículas.
O Município assumiu a responsabilidade por toda a oferta das
matrículas desde a creche até o ensino fundamental ciclo II e mesmo assim perdeu
recursos para o FUNDEB. O Estado de São Paulo atua somente no ensino médio.
54
Nesse caso específico a única opção para o Município reverter a
perda de recursos seria passar todos os alunos para o período integral para receber
mais recursos por aluno e assim reverter a situação.
4.3. GRUPO 3 - MUNICÍPIOS ACIMA DE 10.001 HABITANTES
Esse grupo constituído por 9 Municípios, é o que possui os valores
mais expressivos em termos de recursos. Detém 29% do número de Municípios da
RGA, 83% de sua população total e concentra 73,3% do montante das receitas
orçamentárias.
No conjunto esse grupo teve retido pelo FUNDEB em 2010,
72.748,82 mil e recebeu de volta, R$ 96.832,24 mil, um saldo positivo de R$
24.083,42 mil, 33,1% de ganho de recursos do Fundo.
Infere-se da tabela abaixo que à medida que vai aumentando a
população, a tendência é a diminuição dos Municípios que perdem recursos para o
FUNDEB.
Vistos os dados no conjunto e verificado a sua representatividade
no total dos Municípios da RGA, uma análise mais individualizada é interessante
para compreender os motivos que levam determinados Municípios desse grupo a
perderem recursos para o FUNDEB.
É o caso de Auriflama, Buritama e Guararapes que perderam
recursos para o fundo em 2010.
Auriflama teria que aumentar em 3% as matrículas que possui para
chegar a uma posição de equilíbrio, portanto já está bem próxima desse ponto.
Buritama com 1.460 alunos matriculados teria que chegar a 1.659
alunos, portanto precisa acrescentar mais 199 alunos, o que representa mais 14%.
55
Tabela 14: Grupo 3 – dados do FUNDEB 2010
Municípios - Grupo 3 FUNDEB RetidoRetorno do
FUNDEBPerda/Ganho
% Perda/Ganho em
relação ao FUNDEB
retido
General Salgado 2.839.691,43 3.467.781,47 628.090,04 22,1%
Avanhandava 2.366.419,49 3.615.495,22 1.249.075,73 52,8%
Auriflama 2.880.436,03 2.795.953,32 -84.482,71 -2,9%
Buritama 4.050.097,52 3.563.592,19 -486.505,33 -12,0%
Valparaíso 5.119.431,72 5.201.415,53 81.983,81 1,6%
Guararapes 5.783.193,58 3.194.572,15 -2.588.621,43 -44,8%
Penápolis 9.545.658,32 12.976.425,26 3.430.766,94 35,9%
Birigui 14.201.534,64 24.534.744,30 10.333.209,66 72,8%Araçatuba 25.962.360,58 37.482.262,89 11.519.902,31 44,4%
Fonte: IBGE, Portal do Cidadão, STN e Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo. Elaborado pelo autor
General Salgado é o único Município desse grupo que possui alunos
no ciclo II do ensino fundamental com 486 alunos. O Estado de São Paulo fica com
54 alunos desse ciclo.
Guararapes é o Município do grupo que mais perde recursos para o
FUNDEB, R$ 2.588.621,43, ou seja, contribuiu com 44,8% dos recursos que enviou
para o fundo. Esse número representa 5,81% do orçamento de Guararapes, que
segundo a Tabela 2 era de R$ 44.543.811,76 em 2010.
Isso ocorre porque Guararapes possuia apenas 313 alunos no
ensino fundamental ciclo I, 185 no parcial e 128 no integral. O Estado de São Paulo
assumia 1.253 alunos desse nível de ensino no Município. Porém como mostra a
tabela constante do anexo B, o Município incorporou, em 2011, a totalidade pelo
ensino fundamental ciclo I, acrescentando os 1.253 alunos a sua rede.
56
Tabela 15: Municípios acima 10.001 habitantes – Dados de 2010
Municípios Pop. 2010
Qtde de vezes que teria que multiplicar a
qtde de alunos
Total de alunos
matriculados na rede
municipal
Qtde de alunos
necessário para não
perder e nem ganhar
recursos
População em idade
escolar (0-14 anos)
General Salgado 10.674 0,82 1.383 1.133 1.958
Avanhandava 11.311 0,65 1.414 925 2.442
Auriflama 14.205 1,03 1.171 1.206 2.581
Buritama 15.636 1,14 1.460 1.659 3.024
Valparaíso 22.617 0,98 2.098 2.065 4.421
Guararapes 30.600 1,81 1.227 2.221 5.985
Penápolis 58.495 0,74 4.859 3.574 11.591
Birigui 108.722 0,58 9.947 5.758 21.003
Araçatuba 181.503 0,69 15.378 10.652 33.678
Fonte: IBGE, STN, Portal do Cidadão, MEC/INEP. Elaborado pelo autor.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A análise dos dados apresentados neste estudo revelou alguns
resultados interessantes. Dentre eles está a constatação de que o ensino
fundamental do primeiro ciclo (1º ao 4º ano) está sob a responsabilidade da maioria
dos Municípios da Região de Governo de Araçatuba, segundo o censo realizando
em 2010, cujos dados constam da tabela do anexo A. Somente nos Municípios de
Gastão Vidigal, Braúna (zona rural), Birigui e General Salgado o Estado de São
Paulo ainda possui alunos do ensino fundamental ciclo I (1º ao 4º ano).
Outro resultado encontrado diz respeito ao número expressivo de
Municípios que compõem a Região de Governo de Araçatuba que perdem recursos
para o FUNDEB.
Tomando como base os dados do período de 2008 a 2010,
constatou-se que dos 31 Municípios da Região de Governo de Araçatuba, 21
perdem recursos para o FUNDEB. Isso representa 67,74% do universo de
57
Municípios do estudo. Desse universo, 14 Municípios com população até 5 mil
habitantes, foram os que mais sofreram perdas de recursos no período estudado,
chegando em 2008 a 92,9%, em 2009 a 100% e em 2010 a 92,9% dos Municípios
nessa faixa populacional.
Foi possível perceber que na medida em que o quantitativo
populacional vai aumentando a tendência é a diminuição dos Municípios que perdem
recursos para o Fundo, como ficou demonstrado nas Tabelas 3 e 4.
Para uma melhor análise dos efeitos da política do FUNDEB, os
Municípios foram separados 3 grupos de acordo com a faixa populacional. O
primeiro grupo, chamado de grupo 1 ficou com 14 Municípios com população até 5
mil habitantes, o segundo grupo, intitulado grupo 2 com 8 Municípios na faixa
populacional entre 5.001 e 15 mil habitantes e o terceiro grupo, denominado grupo 3
composto por 9 Municípios com população acima de 15 mil habitantes.
Essa análise em separado revelou a existência de um subgrupo
composto por 6 Municípios: Nova Castilho, São João de Iracema, Turiúba, Lourdes,
Brejo Alegre e Bento de Abreu que mesmo assumindo a totalidade de alunos, desde
a creche até o ensino fundamental ciclo II, continuariam perdendo recursos para o
Fundo. Para esses Municípios a política de repartição de recursos do FUNDEB
impõe uma condição impossível de se reverter, a condição de contribuintes eternos
do FUNDEB.
Esse efeito ocorre por dois fatores, o primeiro ocasionado pelo
critério de distribuição de recursos pelo FPM e o segundo pela sistemática adotada
pelo FUNDEB.
Como critério de distribuição dos recursos do FPM é utilizado o
número de habitantes residentes no Município, por essa metodologia os Municípios
com população até 5 mil habitantes recebem um valor fixo de repasse de FPM.
Proporcionalmente, os menores Municípios acabam recebendo um valor “per capita“
maior.
O FUNDEB retém 20% dos recursos de transferências
constitucionais dos Municípios e devolve esses recursos de acordo com o número
de alunos matriculados em sua rede de ensino.
58
Na contabilização dos recursos que tem a receber de volta do
FUNDEB esses Municípios, por apresentarem uma população em idade escolar
relativamente pequena, não conseguem inserir na sua rede de ensino a quantidade
de alunos suficientes para resgatar a totalidade dos recursos que ficou retido,
perdendo a diferença.
A política do FUNDEB, também se constatou, impõe a determinados
Municípios, principalmente aos pequenos, uma situação na qual são obrigados a se
responsabilizarem, além dos alunos do fundamental ciclo I, também pelos alunos do
fundamental ciclo II, se não quiserem perder recursos.
Municípios como Brejo Alegre (2.573 hab.), Rubiácea (2.729 hab.),
Nova Luzitânia (3.441 hab.), Alto Alegre (4.105 hab.), Gastão Vidigal (4.193 hab.),
Glicério (4.398 hab.) e Guzolândia (4.754 hab.) pertencentes também ao grupo 1
têm a possibilidade de reverter sua situação de contribuintes do FUNDEB desde que
se responsabilizem além da oferta da educação infantil e do fundamental primeira
etapa, também pela oferta do fundamental ciclo II, senão em sua totalidade, pelo
menos por parte dela.
Do conjunto de Municípios do grupo 2, Santo Antônio do Aracanguá,
com 7,6 mil habitantes, já tinha todo o ensino fundamental sob sua responsabilidade,
no entanto, mesmo assim perdeu recursos para o FUNDEB em 2010, teria que
trocar todos os alunos que estão em período parcial para integral, para reverter sua
situação.
No grupo 3, General Salgado, com 10,6 mil habitantes, praticamente
municipalizou todo o ensino fundamental, restando alguns poucos alunos no
fundamental ciclo I e ciclo II que estão sob responsabilidade do Estado, 49 alunos no
ciclo I do fundamental e 57 alunos no ciclo II.
Os dados confirmam que o conjunto de Municípios na faixa de
população de até 5 mil habitantes são os que sofrem os maiores impactos negativos
da política de financiamento da educação básica do FUNDEB. Financeiramente se
encontram no grupo onde ocorrem as maiores perdas de recursos, em casos
extremos chegando a 76,1% do que ficou retido pelo Fundo. Em termos
orçamentários as perdas chegam até 11,9%.
59
Determinados Municípios desse grupo como vimos teriam que
assumir alunos do segundo ciclo do fundamental para tentar reverter a situação de
perdedores de recursos para o FUNDEB, em alguns casos nem sequer essa
possibilidade existe.
6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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60
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65
EVOLUÇÃO DAS MATRÍCULAS MUNICIPAIS DA EDUCAÇÃO BÁSICA CONSIDERADAS NO FUNDEB 2008, 2009, 2010 e 2011 DO GRUPO 1
GRUPO 1
Municípios ANO Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Total
2008 19 83 102
2009 35 21 53 1 12 122
2010 16 84 12 112
2011 18 21 13 61 1 13 127
2008 43 1 44
2009 60 44 104
2010 38 16 34 45 133
2011 41 106 20 53 220
2008 11 19 36 109 5 180
2009 20 32 58 105 3 218
2010 22 29 40 114 7 212
2011 24 17 43 100 3 187
2008 21 33 162 2 218
2009 26 54 151 20 251
2010 23 45 20 120 7 30 245
2011 43 59 129 14 19 264
2008 23 9 76 217 15 340
2009 32 7 118 203 4 37 401
2010 16 30 67 225 1 5 344
2011 23 22 72 223 3 343
2008 11 21 61 173 2 268
2009 11 47 111 157 2 23 351
2010 17 54 69 181 1 322
2011 17 32 59 178 3 289
2008 12 58 145 2 10 227
2009 14 108 132 2 256
2010 11 58 46 97 61 273
2011 11 59 50 123 35 18 296
Atend.
Educ.
Espec.
AEE
Anos Finais Creche Pré- escolaEduc.
Espec.
Educ.
Indig/
Quil.
Entidades ConveniadasEJA Presencial
Fundamental
Ensino Regular EJA
Educação Infantil Ensino Fundamental - Urbano Ensino Fundamental - Rural
Educ.
EspecialCreche Pré- escola Anos Iniciais Anos Iniciais
ANEXO A
Bento de Abreu
Gabriel Monteiro
Anos Finais
Nova Castilho
São João de
Iracema
Turiúba
Lourdes
Brejo Alegre
Médio
66
EVOLUÇÃO DAS MATRÍCULAS MUNICIPAIS DA EDUCAÇÃO BÁSICA CONSIDERADAS NO FUNDEB 2008, 2009, 2010 e 2011 DO GRUPO 1
GRUPO 1
Municípios ANO Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Total
2008 20 17 63 116 57 9 19 301
2009 49 85 114 57 19 14 338
2010 30 19 7 151 63 8 6 33 317
2011 45 18 38 137 72 6 5 21 342
2008 82 222 4 36 344
2009 141 233 5 54 433
2010 109 274 2 54 439
2011 26 90 250 4 54 424
2008 72 7 15 94
2009 117 23 11 151
2010 86 30 50 23 11 200
2011 82 235 15 53 23 11 419
2008 73 73
2009 113 113
2010 87 54 35 176
2011 98 54 1 26 42 221
2008 15 21 114 341 12 503
2009 31 165 297 14 25 41 573
2010 23 70 107 232 129 4 7 43 615
2011 27 84 119 184 116 11 10 19 570
2008 63 105 362 1 8 539
2009 30 123 121 395 3 14 686
2010 60 63 115 353 4 10 605
2011 22 130 81 48 239 83 4 607
2008 65 7 23 95
2009 120 281 22 22 35 480
2010 35 88 328 12 25 13 501
2011 37 85 307 14 17 16 12 488
Fonte: Censo Escolar (MEC/INEP) - http://portal.inep.gov.br/basica-censo
ANEXO A
Guzolândia
Creche Pré- escola
Rubiacea
Nova Luzitânia
Alto Alegre
Gastão Vidigal
Anos Iniciais Anos Finais
Atend.
Educ.
Espec.
AEE
Pré- escola Anos IniciaisEduc.
Espec.
Educ.
Indig/
Quil.
Entidades ConveniadasEJA Presencial
Fundamental Médio
Santópolis do
Aguapei
Glicério
Ensino Regular EJA
Educação Infantil Ensino Fundamental - Urbano Ensino Fundamental - Rural
Educ.
EspecialAnos FinaisCreche
67
EVOLUÇÃO DAS MATRÍCULAS MUNICIPAIS DA EDUCAÇÃO BÁSICA CONSIDERADAS NO FUNDEB 2008, 2009, 2010 e 2011 DO GRUPO 2
GRUPO 2
Municípios Ano Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Total
2008 1 64 376 2 443
2009 36 114 338 21 4 513
2010 51 84 347 1 11 494
2011 52 118 178 128 17 12 13 518
2008 62 347 12 14 435
2009 121 316 1 20 20 478
2010 132 299 2 12 48 493
2011 83 57 256 49 1 18 67 531
2008 102 327 18 13 460
2009 146 332 24 17 9 528
2010 88 376 15 9 19 507
2011 77 119 324 15 16 20 571
2008 125 345 18 19 33 540
2009 199 327 22 53 601
2010 118 390 18 17 31 53 627
2011 99 112 340 48 24 11 19 653
2008 75 185 526 21 49 856
2009 74 42 327 537 27 39 1.046
2010 110 192 20 537 51 36 21 40 1.007
2011 142 175 543 51 34 23 44 1.012
2008 146 447 14 9 616
2009 237 416 25 24 702
2010 156 457 26 21 51 711
2011 152 429 24 15 73 693
2008 193 433 18 15 48 707
2009 15 287 470 18 17 62 869
2010 57 201 566 17 20 85 946
2011 83 87 205 380 151 10 916
2008 55 28 179 463 522 8 27 1.282
2009 105 31 241 466 533 16 1.392
2010 109 29 181 542 517 12 1.390
2011 131 52 163 376 174 478 11 1.385
Fonte: Censo Escolar (MEC/INEP) - http://portal.inep.gov.br/basica-censo
Piacatu
Barbosa
Bilac
Clementina
Santo Antonio do
Aracanguá
CrecheAnos Iniciais Anos Finais Anos Iniciais Anos Finais Pré- escolaEduc.
Espec.
Braúna
Luiziânia
Coroados
Educ.
Indig/Q
uil.
Entidades Conveniadas
Creche Pré- escola Fundamental
ANEXO B
Ensino Regular EJA
Educação Infantil Ensino Fundamental - Urbano Ensino Fundamental - RuralEduc.
Especial
Atend.
Educ.
Espec.
AEE
EJA Presencial
Médio
68
EVOLUÇÃO DAS MATRÍCULAS MUNICIPAIS DA EDUCAÇÃO BÁSICA CONSIDERADAS NO FUNDEB 2008, 2009, 2010 e 2011 DO GRUPO 3
GRUPO 3
Municípios Ano Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Total
2008 17 135 5 529 586 36 48 1.356
2009 36 211 13 485 524 45 23 83 1.420
2010 24 87 23 589 486 9 39 35 91 1.383
2011 31 97 11 528 505 8 29 10 1.219
2008 62 44 450 249 30 43 878
2009 97 277 80 477 246 40 66 20 78 1.381
2010 46 112 165 75 564 229 37 77 31 78 1.414
2011 31 150 157 78 509 265 32 67 32 78 1.399
2008 43 240 35 655 11 29 1.013
2009 62 359 71 659 1.151
2010 62 287 757 13 52 1.171
2011 63 246 732 15 7 38 1.101
2008 43 190 44 809 27 11 1.124
2009 89 426 29 781 31 42 1.398
2010 162 277 907 38 23 7 32 14 1.460
2011 156 320 863 27 35 21 44 1.466
2008 83 251 149 1.669 4 43 41 2.240
2009 178 270 287 1.280 50 140 2.205
2010 199 237 200 1.371 25 66 2.098
2011 297 147 250 1.299 21 65 41 2.120
2008 186 573 5 58 822
2009 270 538 344 7 99 1.258
2010 383 267 205 185 128 2 57 1.227
2011 55 419 238 271 1.477 9 63 11 63 2.606
Fonte: Censo Escolar (MEC/INEP) - http://portal.inep.gov.br/basica-censo
CrecheAnos Finais Pré- escola
Ensino Regular EJA
Educação Infantil Ensino Fundamental - Urbano Ensino Fundamental - Rural
Valparaíso
Guararapes
Educ.
Espec.
General Salgado
Avanhandava
Auriflama
Educ.
Especial
Atend.
Educ.
Espec.
AEE
Creche Pré- escolaEduc.
Indig/Q
uil.
Entidades Conveniadas
Fundamental Médio
ANEXO C
Buritama
Anos Iniciais Anos Finais
EJA Presencial
Anos Iniciais
69
EVOLUÇÃO DAS MATRÍCULAS MUNICIPAIS DA EDUCAÇÃO BÁSICA CONSIDERADAS NO FUNDEB 2008, 2009, 2010 e 2011 DO GRUPO 3
GRUPO 3
Municípios Ano Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Total
2008 349 943 33 1.806 685 62 63 39 84 4.064
2009 61 627 831 324 1.545 1.078 89 101 151 4.807
2010 41 722 708 427 1.475 1.003 79 42 106 256 97 4.096
2011 31 753 871 300 1.360 1.114 3.645
2008 127 745 968 351 5.397 134 139 5 29 27 7.922
2009 177 1.108 1.497 532 5.531 112 203 57 208 44 40 9.509
2010 216 1.310 1.389 637 5.389 207 88 1 162 73 391 44 40 8.421
2011 223 1.305 1.574 646 5.447 253 99 128 52 418 44 40 8.701
2008 649 470 2.884 7.364 931 55 214 271 49 22 74 26 13.009
2009 1.059 793 4.112 118 7.189 840 48 459 454 4 119 111 39 15.345
2010 1.724 918 2.141 8.168 816 57 598 204 424 117 111 39 12.675
2011 2.163 654 2.843 6.792 767 97 574 336 460 20 124 111 39 12.163
Araçatuba
Creche Pré- escola
Educ.
Espec.
Educ.
Indig/Q
uil.
Entidades Conveniadas
Creche Pré- escola Anos Iniciais Anos Finais
Penápolis
Birigui
Ensino Regular EJA
Educação Infantil Ensino Fundamental - Urbano Ensino Fundamental - Rural
Educ.
Especial
Atend.
Educ.
Espec.
AEE
EJA Presencial
Anos Iniciais Anos Finais
ANEXO C
Fundamental Médio
Fonte: Censo Escolar (MEC/INEP) - http://portal.inep.gov.br/basica-censo http://portal.inep.gov.br/basica-censo
70
EVOLUÇÃO DAS MATRÍCULAS ESTADUAIS DA EDUCAÇÃO BÁSICA CONSIDERADAS NO FUNDEB 2010 e 2011 DO GRUPO 1
GRUPO 1
Municípios Ano Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Parc Integr Total
2010 204 237 162 603
2011 218 148 366
2010 161 110 271
2011 153 106 259
2010 217 115 332
2011 217 121 338
2010 114 92 206
2011 126 84 210
2010 247 201 138 586
2011 225 210 149 584
2010 288 120 408
2011 299 142 441
2010 327 206 533
2011 325 198 523
2010 136 99 235
2011 126 89 215
2010 92 63 155
2011 89 53 142
2010 203 121 324
2011 195 140 335
2010 175 128 303
2011 184 131 315
2010 203 70 161 434
2011 224 74 156 454
2010 88 111 74 273
2011 92 74 166
2010 101 81 33 215
2011 95 75 11 181
Fonte: Censo Escolar (MEC/INEP) - http://portal.inep.gov.br/basica-censo
ANEXO D
NOVA LUZITANIA
RUBIACEA
SANTOPOLIS DO AGUAPEI
SAO JOAO DE IRACEMA
TURIUBA
GABRIEL MONTEIRO
GASTAO VIDIGAL
GLICERIO
GUZOLANDIA
LOURDES
NOVA CASTILHO
Anos Iniciais Anos Finais Fundamental Médio
BENTO DE ABREU
BREJO ALEGRE
ALTO ALEGRE
Matrícula inicial
Ensino Regular EJA
Educação Infantil Ensino FundamentalMédio
EJA Presencial
Creche Pré- escola
71
EVOLUÇÃO DAS MATRÍCULAS ESTADUAIS DA EDUCAÇÃO BÁSICA CONSIDERADAS NO FUNDEB 2010 e 2011 DO GRUPO 2
GRUPO 2
Municípios Ano Parcial Integral Parcial Integral Parcial Integral Parcial Integral Parcial Integral Parcial Integral Parcial Integral Total
2010 468 30 221 33 752
2011 539 19 250 808
2010 426 268 694
2011 415 271 686
2010 Urb 284 28 250 562
2010 Rural 3 10 1 4 18
2011 Urb 282 23 208 513
2011 Rural 4 7 3 14
2010 376 302 678
2011 352 33 316 701
2010 357 235 50 642
2011 321 227 548
2010 312 173 485
2011 267 43 173 483
2010 328 187 515
2011 322 210 532
2010 391 391
2011 391 391
Fonte: Censo Escolar (MEC/INEP) - http://portal.inep.gov.br/basica-censo
Ensino FundamentalMédio
EJA Presencial
Creche
ANEXO E
CLEMENTINA
COROADOS
LUIZIANIA
Fundamental Médio
Matrícula inicial
Ensino Regular EJA
Educação Infantil
PIACATU
SANTO ANTONIO DO
ARACANGUA
Anos Finais
BARBOSA
BILAC
BRAUNA
Pré- escola Anos Iniciais
72
EVOLUÇÃO DAS MATRÍCULAS ESTADUAIS DA EDUCAÇÃO BÁSICA CONSIDERADAS NO FUNDEB 2010 e 2011 DO GRUPO 3
GRUPO 3
Municípios Ano Parcial Integral Parcial Integral Parcial Integral Parcial Integral Parcial Integral Parcial Integral Parcial Integral Total
2010 Urb 17 5 5.259 2.092 5.575 205 687 13.840
2010 Rural 8 2 10
2011 Urb 19 8 5.689 2.231 5.628 158 595 14.328
2011 Rural 25 6 31
2010 668 532 106 1.306
2011 624 550 40 1.214
2010 594 370 94 66 1.124
2011 566 40 408 100 82 1.196
2010 627 5.607 3.842 159 492 10.727
2011 149 5.758 3.972 68 305 10.252
2010 842 553 1.395
2011 860 552 1.412
2010 58 54 446 558
2011 49 57 447 553
2010 1.253 1.318 1.098 77 91 3.837
2011 1.312 1.071 77 76 2.536
2010 Urb 457 2.842 1.910 236 413 5.858
2010 Rural 113 13 126
2011 Urb 411 2.846 1.984 152 318 5.711
2011 Rural 64 57 121
2010 1.211 686 85 120 2.102
2011 1.242 746 121 120 2.229
ANEXO F
BIRIGUI
BURITAMA
GENERAL SALGADO
GUARARAPES
PENAPOLIS
Matrícula inicial
Ensino Regular EJA
Educação Infantil
VALPARAISO
Anos FinaisFundamental Médio
ARACATUBA
AURIFLAMA
AVANHANDAVA
Ensino FundamentalMédio
EJA Presencial
Creche Pré- escola Anos Iniciais
Fonte: Censo Escolar (MEC/INEP) - http://portal.inep.gov.br/basica-censo