Organização legislativa e sistemas políticos: o parlamentarismo inglês

Sérgio Praçasrpraca@uol.com.br

estudoslegislativos.wordpress.com

A formação do parlamentarismo inglês

• Século 18 • i) Ministros tinham iniciativa exclusiva em

questões tributárias e orçamentárias;• ii) Não havia distinção na agenda legislativa

entre projetos do governo e projetos dos deputados;

• iii) Filibuster: debate/deliberação sem limites

A formação do parlamentarismo inglês

* 1825: início de locomotivas para passageiros* Desenvolvimento de trens e ferrovias ilustra como uma economia cada vez mais complexa aumentou substancialmente o volume de atividade legislativa no Parlamento (1844: 45% das private bills referiam-se a trens/ferrovias)* Private vs. Public Bills: private bills começaram a ser usadas para autorizar construção de trilhos, regulamentar saneamento e polícia locais, dar aos governos locais o poder para fornecer serviços de água, gás etc.

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* No século 18, um deputado de Lincolnshire introduzia projeto de lei para sua região. O projeto era analisado por comissão formada por parlamentares de regiões por ela afetadas – esta era a etapa crucial. * Este procedimento era razoável quando não havia controvérsias entre deputados de regiões diferentes. Mas com controvérsia entre regiões diferentes o processo tornou-se custoso demais, pois as comissões funcionavam como “mini-tribunais”. *Devido ao enorme aumento de “private bills” sobre ferrovias que o Legislativo teve que lidar com a partir de 1830-1840, o procedimento para tratar destas mudou completamente.

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* A partir dos 1830s, duas mudanças começaram a ocorrer: i) distinção crescente entre projetos do governo e projetos dos deputados; ii) a erosão dos direitos do parlamentar individual* 1811: Order Days. Antes dessa medida, cabia aos ministérios administrar o país, não propor leis. Qualquer deputado podia adiar a votação de um projeto ao qual era contrário simplesmente através de discursos no plenário (filibuster – EUA também). * Com o advento dos order days (segunda-feira, quarta-feira e sexta-feira), as leis propostas pelo governo teriam preferência sobre aquelas propostas por membros individuais do parlamento.

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* Terças-feiras e quintas-feiras tornaram-se dias congestionados e ineficientes para a apresentação de projetos dos deputados. * Por quê? (a) como as iniciativas dos deputados eram muitas e a pauta ficaria “trancada”, optou-se por sortear os projetos a serem considerados nesses dias; (b) ao governo não interessava formar quorum às terças e quintas, já que seus projetos não seriam avaliados e (c) os ministros (e a imprensa...) faltavam ao parlamento nesses dias.

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* Ministros não compareciam nesses dias, e deputados foram “forçados” a propor emendas a projetos do governo para ter atenção (da imprensa e do governo) para suas ideias. Esse tipo de emenda foi proibida em 1848/1849. * Projetos de deputados individuais passaram a ter chances de aprovação apenas com apoio dos ministros* Mas por que essa decisão de introduzir os order days e outras medidas que tolhiam os direitos individuais de cada deputado? * Ao longo do século XIX, o processo legislativo se tornou progressivamente muito técnico e complexo. Ao mesmo tempo, mudanças nas regras eleitorais (e, em menor grau, a expansão da imprensa) incentivaram os membros do parlamento, cada vez mais, a mostrarem serviço para suas bases eleitorais.

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• Dado o excesso de demandas por parte dos parlamentares, o espaço para cada um deles se expressar teria que ser diminuído, ou haveria paralisia decisória interna ao Legislativo. Assim como Ulysses se amarrou ao mastro para resistir às sereias, os deputados ingleses foram induzidos a abolir progressivamente os direitos regimentais abusados por eles mesmos.

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Causas do declínio do parlamentar individual e por que o Executivo se beneficiou desse declínio: • i) Aumento do volume e complexidade dos projetos;• ii) Deputados se tornaram mais ativos nos debates

e participaram mais das votações em plenário. Isto se deve à expansão dos jornais e ao aumento do eleitorado (Reform Acts). E também à natureza da representação de distritos maiores (defender interesses econômicos locais).

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• iii) Isto leva a um problema de ação coletiva: um deputado individual nada teria a ganhar caso restringisse sua participação legislativa, mas TODOS os deputados ganhariam se, de algum modo, houvesse restrições para todos (já que não havia tempo para todos usarem a quota de tempo legislativo de que gostariam);

• iv) Crises foram resolvidas com mudanças no Regimento Interno, centralizando a ação legislativa no governo.

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* Deputados enfraqueceram? Nem tanto. * Continuaram com muito poder para escolher e demitir ministros* Passaram a usar interrogação de ministros (“questions”) para prestar contas aos eleitores (tomada de posição – Mayhew 1974) e influenciar o governo

Brasil: modelo partidário ultra-centralizado?

• Tipos de partidos: (Samuels e Shugart, p 251) • Partidos “parlamentarizados”: Selecionam seus

agentes (líderes) entre as principais figuras do partido e controlam-no de perto

• Partidos “presidencializados”: Delegam poder aos agentes (líderes), que podem ter sido escolhidos por características alheias à disciplina partidária (e mesmo longevidade no partido) e não podem ser retirados da liderança com facilidade (problemas de “adverse selection” e “moral hazard”

Prerrogativas de líderes partidários• A liderança partidária representa uma posição estratégica na ação legislativa,

em decorrência dos recursos políticos e regimentais de que dispõe. O atual Regimento da Câmara dos Deputados oferece aos líderes maior oportunidade para o uso da palavra (inciso I) ou a inscrição de seus correligionários (II); intervir nos trabalhos das comissões (III), mesmo não sendo membro, bem como encaminhar votações ou requerer sua verificação; encaminhar votações no plenário, orientando seus companheiros de bancada (IV); registrar os candidatos partidários a cargos na Mesa (V) e indicar os membros da bancada para integrar as comissões da Casa, podendo substituí-los a qualquer momento (VI). Conforme salientam Figueiredo e Limongi, os líderes partidários controlam, a partir do Colégio de Líderes, o fluxo das atividades legislativas. Definindo a agenda, podem cadenciar o andamento das diferentes matérias ou acelerá-lo, transferindo sua apreciação de comissões diretamente para o plenário ou ainda escolhendo a oportunidade para votações nominais.

Permanência de líderes partidários, 1988-1998

Média de tempo de permanência do líder

PFL 3,5 anos

PTB 3 anos

PSDB 2,2 anos

PMDB 2,1 anos

PT 1,6 anos

PDT 1,2 anos

Referências• Cox, Gary. The efficient secret. New York, Cambridge University

Press, 1987. • Limongi, Fernando. “O novo institucionalismo e os estudos

legislativos: a literatura norte-americana recente”, BIB – Revista de Informação Bibliográfica em Ciências Sociais, n. 37, 1994, p. 3-38.

• Mahoney, James. “Combining Institutionalisms: Liberal Choices and Political Trajectories in Central America”, in Katznelson, Ira & Weingast, Barry. (eds.) Preferences and Situations: Points of Intersection between Historical and Rational Choice Institutionalism. New York, Russell Sage Foundation, 2005, p. 313-333.