O Sistema Penitenciário Brasileiro e as Parcerias Público-Privadas

Nome: Josiane de Lima e Silva Lauria Matrícula: K208108

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O Sistema Penitenciário Brasileiro e as Parcerias Público-Privadas

RESUMO

O presente trabalho pretende discutir a utilização das Parcerias Público-Privadas como alternativa de gestão do sistema penitenciário brasileiro, através de suas unidades prisionais.

PALAVRAS-CHAVE

Parceria Público-Privada (PPP); Unidades Prisionais (UP); Departamento Penitenciário Nacional (DEPEN);

SUMMARY

This work intends to discuss use of the Public-Private Partnerships as an alternative for management of the Brazilian prison system through its prison units.

KEY WORDS

Public-Private Partnership (PPP); Units Prison (UP); National Prison Department(NPD).

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O Sistema Penitenciário Brasileiro e as Parcerias Público-Privadas

Sumário 1 Considerações Iniciais ........................................................................................... 4 1.1 Histórico do Direito Penitenciário e a Consequente Evolução da Pena de Prisão..................................................9

2 A parceria com a iniciativa privada e os investimentos no setor prisional.... ................................................................................................................. 115 3 A gestão prisional...................................................................................................17 4 As PPPs e o sistema prisional brasileiro..........................................................19 5 Experiências brasileiras........................................................................................23 6 A experiência de outros países...........................................................................29 7 Uma visão internacional...........................................................................40

8 Conclusão.................................................................................................................40 Referências bibliográficas.....................................................................................43

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1. Considerações Iniciais

Mais uma vez sob inspiração do direito estrangeiro, em especial do

direito comunitário europeu, o direito brasileiro, pela Lei nº 11.079,

de 30.12.2004, cria novas modalidades de contratos administrativos

– a concessão patrocinada e a concessão administrativa - sob o título

de parcerias público-privadas - PPP.

Pela justificativa que acompanhou o projeto de lei ao Congresso

Nacional, verifica-se que os objetivos são o de suprir a falta de

disponibilidade de recursos financeiros, aproveitar a eficiência do

setor privado, obter investimentos que supram as demandas desde

as áreas de segurança pública, saneamento básico até as de infra-

estrutura viária ou elétrica.

Esses objetivos podem ser verdadeiros, mas são desmentidos pelo

fato de que a lei aprovada prevê duas modalidades de parceria em

que a forma de remuneração abrange, total ou parcialmente, a

contribuição pecuniária do poder público. Na concessão patrocinada,

essa contribuição, que pode chegar a 70% da remuneração total

garantida ao parceiro privado (podendo superar esse montante se

houver autorização legislativa) soma-se à tarifa cobrada do usuário.

Na concessão administrativa, toda a remuneração fica a cargo do

parceiro público. Além disso, ao contrário dos demais contratos

administrativos, em que a garantia é sempre prestada pelo particular,

na PPP são previstas pesadas garantias a cargo do poder público, seja

em benefício do parceiro privado, seja em benefício do financiador do

projeto. Este assume papel relevante, tendo em vista que a

contribuição do poder público somente se iniciará após a prestação do

serviço, o que significa que as obras necessárias à execução do

contrato têm que ser executadas por conta do parceiro privado. A

tudo isso soma-se a idéia de compartilhamento de riscos entre os

parceiros público e privado no caso de ocorrência de áleas

extraordinárias.

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Tudo isto gera certo paradoxo e, portanto, perplexidade, talvez

descrença, porque se o poder público não dispõe de recursos para

realizar as obras pelos modos tradicionais, dificilmente disporá dos

mesmos para garantir o parceiro privado de forma adequada. Por

outras palavras, a justificativa do Governo soa falsa. Tudo indica que

a instituição da PPP se insere na tendência à privatização, entendida

em sentido amplo, de modo a abranger todos os institutos de que o

Estado vem lançando mão para diminuir o seu aparelhamento

administrativo, o seu quadro de pessoal, o regime jurídico

administrativo a que se sujeita.

A concessão patrocinada, tal como definida na lei, constitui

modalidade da concessão de serviço público disciplinada pela Lei nº

8.987/95; esta se aplica subsidiariamente em tudo o que não

contrariar a Lei nº 11.079. A principal diferença está na forma de

remuneração: na concessão comum ou tradicional, a forma básica de

remuneração é a tarifa, podendo constituir-se de receitas

alternativas, complementares ou acessórias ou decorrentes de

projetos associados; na concessão patrocinada, soma-se à tarifa paga

pelo usuário uma contraprestação do parceiro público. Tendo por

objeto a execução de serviço público, a escolha da modalidade de

concessão patrocinada não é discricionária porque terá que ser feita

em função da possibilidade ou não de executar-se o contrato com a

tarifa cobrada do usuário e as outras fontes de receita indicadas na

Lei nº 8.987; se essa forma de remuneração for suficiente, não

poderá o poder público optar pela concessão patrocinada, que

dependerá, em grande parte, de contribuição do poder público e de

pesadas garantias que vão onerar o patrimônio público.

A concessão administrativa, de mais difícil conceituação devido à

redação ambígua do art. 2º, § 2º, da Lei 11.079, tem por objeto “a

prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária

direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou

fornecimento e instalação de bens”. Embora o dispositivo fale em

prestação de serviços (aproximando-se do contrato de empreitada),

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na realidade o contrato pode também ter por objeto a execução de

serviços públicos que não admitam a cobrança de tarifa. A essa

conclusão chega-se, em primeiro lugar, pelos próprios objetivos

declarados na justificativa do Governo ao encaminhar o projeto de lei

ao Congresso Nacional; em segundo lugar, pela redação do artigo 4º,

inciso III, da Lei, que só proíbe a delegação das funções de

regulação, jurisdicional, poder de polícia e de outras atividades

exclusivas do Estado; em conseqüência, como a concessão

patrocinada depende, parcialmente, de remuneração do usuário, os

serviços públicos que não comportam essa remuneração, terão que

ser objeto de concessão administrativa, que é inteiramente

remunerada pelo parceiro público. Além disso, vários dispositivos da

Lei 8.987 são estendidos, expressamente, à concessão

administrativa, como os que tratam da responsabilidade da

concessionária, transferência da concessão, encargos do poder

concedente, encargos da concessionária, intervenção, formas de

extinção (advento do termo, encampação, caducidade, rescisão etc).

Isto permite concluir que a concessão administrativa constitui-se

em um misto de empreitada (porque a remuneração é paga pelo

parceiro público) e de concessão de serviço público (porque o serviço

prestado pode ter a natureza de serviço público e está sujeito a

algumas normas da Lei 8.987).

Se o objeto do contrato for a prestação de serviço público, haverá

terceirização de atividade-meio (obras e serviços administrativos) e

atividade-fim (serviços públicos, especialmente serviços sociais do

Estado, que não admitem instituição de tarifa). Sob certo aspecto,

haverá o mesmo tipo de terceirização de atividade-fim que ocorre

com as organizações sociais, porém com regime jurídico diverso. Nos

dois casos, a idéia é a de delegar a entidade privada a execução de

serviço público; só que, no caso das organizações sociais, a entidade

tem que ser associação ou fundação sem fins lucrativos e, no caso da

concessão administrativa, essa exigência não existe, podendo a

concessionária atuar com objetivo de lucro. Nos dois casos, haverá a

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delegação de serviço público não exclusivo do Estado, prestado por

entidade privada, mediante remuneração garantida pelo poder

público.

Algumas características são comuns às duas modalidades de PPP:

a) a contraprestação do poder público ao parceiro privado, que não

existe na concessão tradicional; b) a repartição de riscos, inclusive os

referentes a caso fortuito, força maior, fato do príncipe e teoria da

imprevisão; c) o compartilhamento, com a Administração Pública, de

ganhos do parceiro privado, decorrentes da redução do risco de

crédito dos financiamentos utilizados pelo parceiro privado; d) as

garantias prestadas pelo poder público ao parceiro privado e ao

financiador do projeto; e) a obrigatoriedade de constituição de

sociedade de propósitos específicos; f) da possibilidade de aplicação

de penalidades pelo parceiro privado ao parceiro público (que só é

aceitável se se tratar de multa ressarcitória, já que o particular não

pode aplicar pena ao poder público, que é o titular único do poder

sancionário; g) a limitação de prazo de duração do contrato, que não

pode ser inferior a 5 anos, nem superior a 35 anos, incluindo

eventual prorrogação; h) a exigência de observância da Lei de

Responsabilidade Fiscal; i) algumas normas específicas quanto ao

procedimento da licitação, que derrogam parcialmente a Lei 8.666 e a

8.987, especialmente a possibilidade, com caráter discricionário, de

previsão, no edital da concorrência, da utilização dos mecanismos

privados de resolução de disputas, inclusive arbitragem, classificação

de propostas técnicas antes da fase de habilitação, forma de

apresentação das propostas econômicas, critérios de julgamento,

saneamento de falhas, possibilidade de lances em viva voz.

Dentre as inovações introduzidas pela lei, a que mais tem sido

objeto de críticas e preocupação é a referente às garantias que o

parceiro público poderá prestar ao parceiro privado e ao financiador.

Dentre as primeiras, inclui-se a vinculação de receitas e a instituição

de fundos. Embora se exija a observância do artigo 167, IV, da

Constituição, na realidade, o dispositivo resulta infringido, conforme

8

amplamente demonstrado por Kiyoshi Harada em parecer publicado

no Boletim de Direito Administrativo publicado pela Editora NDJ,

março de 2005, n. 3, p. 308-315. A União, na mesma Lei 11.079,

instituiu o Fundo Garantidor de Parcerias Público-Privadas (FGP), por

forma que, como temos dito, não deve servir de modelo para Estados

e Municípios, por sua manifesta impropriedade sob o ponto de vista

jurídico; a lei, na realidade não cria o fundo nem define as receitas

que ficarão vinculadas a ele, remetendo a criação do fundo a

instituição financeira (também não especificada). Além disso, a lei

não especifica os tipos de garantia que o fundo poderá prestar.

A grande preocupação em relação à lei decorre do fato de o

Governo (que afirma não ter recursos para execução direta das

atividades a serem objeto de PPP), contraditoriamente assumir, na

posição de parceiro público, o compromisso de pagar contribuição ao

parceiro privado, além de empenhar o orçamento público para

garantir o parceiro privado com garantias que apresentam fortes

traços de inconstitucionalidade. A insegurança jurídica poderá afastar

os possíveis interessados em participar de PPP com o poder público.

Outra dificuldade ou mesmo impossibilidade diz respeito à

observância da Lei de Responsabilidade Fiscal. É que as limitações

impostas por aquela lei são limitadas no tempo em função do Plano

Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária

Anual. Não há como fazer previsão ou estimativa do impacto

orçamentário-financeiro que abranja todo o período de vigência dos

contratos de parceria público-privada.

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1.1 Histórico do Direito Penitenciário e a Conseqüente Evolução da Pena de Prisão.

A Antigüidade

A antigüidade desconheceu totalmente a privação de liberdade,

estritamente considerada sanção penal. Mesmo havendo o

encarceramento de delinqüentes, este não tinha caráter de pena, e

sim de preservar os réus até seu julgamento ou execução. Recorria-

se à pena de morte, às penas corporais e às infamantes.

Durante vários séculos a prisão serviu de contenção nas

civilizações mais antigas ( Egito, Pérsia, Babilônia, Grécia, etc. ), a

sua finalidade era: lugar de custódia e tortura.

A primeira instituição penal na antigüidade, foi o Hospício de

San Michel, em Roma, a qual era destinada primeiramente a

encarcerar "meninos incorrigíveis", era denominada Casa de

Correção.

Platão propunha o estabelecimento de três tipos de prisões:

uma na praça do mercado, que servia de custódia; outra na cidade,

que servia de correção, e uma terceira destinada ao suplício. A

prisão, para Platão, apontava duas idéias: como pena e como

custódia.

Os lugares onde se mantinham os acusados até a celebração do

julgamento eram diversos, já que não existia ainda uma arquitetura

penitenciária própria. Utilizavam-se calabouços, aposentos em ruínas

ou insalubres de castelos, torres, conventos abandonados, palácios e

outros edifícios.

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O Direito era exercido através do Código de Hamurabi ou a

Lei do Talião, que ditava: "olho por olho, dente por dente" tinha

base religiosa (Judaísmo ou Mosaísmo) e moral vingativa.

A Idade Média

As sanções da Idade Média estavam submetidas ao arbítrio dos

governantes, que as impunham em função do "status" social a que

pertencia o réu. A amputação dos braços, a forca, a roda e a

guilhotina constituem o espetáculo favorito das multidões deste

período histórico.

Penas em que se promovia o espetáculo e a dor, como por

exemplo a que o condenado era arrastado, seu ventre aberto, as

entranhas arrancadas às pressas para que tivesse tempo de vê-las

sendo lançadas ao fogo. Passaram a uma execução capital, a um

novo tipo de mecanismo punitivo.

Com o Império Bizantino (aglomerado étnico de até 20 povos

diferentes: civilização cristã, direito romano e cultura grega com

influência helenística) fora criado o Corpus Juris Civilis, pelo

imperador Justiniano, restabelecendo a ordem com suas obras:

Código, Digesto, Institutas e Novelas

A Idade Moderna

Durante os séculos XVI e XVII a pobreza se abate e estende-se

por toda a Europa.

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E contribuíram para o aumento da criminalidade: os distúrbios

religiosos, as guerras, as expedições militares, as devastações de

países, a extensão dos núcleos urbanos, a crise das formas feudais e

da economia agrícola, etc.

Ante tanta delinqüência, a pena de morte deixou de ser uma

solução adequada. Na metade do século XVI iniciou-se um

movimento de grande transcendência no desenvolvimento das penas

privativas de liberdade, na criação e construção de prisões

organizadas para a correção dos apenados.

A suposta finalidade das instituições consistia na reforma dos

delinqüentes por meio do trabalho e da disciplina. Tinham objetivos

relacionados com a prevenção geral, já que pretendia desestimular a

outros da vadiagem e da ociosidade.

Antes das casas de correção propriamente ditas, surgem casas

de trabalho na Inglaterra (1697) em Worcester e em Lublin (1707),

ao passo que em fins do século XVII já haviam vinte e seis. Nessas

casas, os prisioneiros estavam divididos em 4 classes: os

explicitamente condenados ao confinamento solitário, os que

cometeram faltas graves na prisão e a última aos bem conhecidos e

velhos delinqüentes.

A mais antiga arquitetura carcerária em 1596, foi o modelo de

Amsterdã RASPHUIS, para homens, que se destinava em princípio a

mendigos e jovens malfeitores a penas leves e longas com trabalho

obrigatório, vigilância contínua, exortações, leituras espirituais.

Historicamente, liga teoria a uma transformação pedagógica e

espiritual dos indivíduos por um exercício contínuo, e as técnicas

penitenciárias imaginadas no fim do século XVII, deu direcionamento

às atuais instituições punitivas.

Em 1597 e 1600, criaram-se também em Amsterdã a

SPINHIS, para mulheres e uma seção especial para meninas

adolescentes, respectivamente.

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Já as raízes do Direito Penitenciário começaram a formar-se

no Século XVIII, com os estudos de BECARIA e HOWARD. Durante

muito tempo o condenado foi objeto da Execução Penal e só

recentemente é que ocorreu o reconhecimento dos direitos da pessoa

humana do condenado, ao surgir a relação de Direito Público entre o

Estado e o condenado.

Realmente, o Direito Penitenciário resultou da proteção do

condenado. Esses direitos se baseiam na exigência Ética de se

respeitar a dignidade do homem como pessoa moral.

Os dois métodos aplicados no Direito Penitenciário são:

método científico - é um dos elementos da planificação da política

criminal, especialmente quanto ao diagnóstico do fenômeno criminal,

a verificação do custo econômico-social, e a exata aplicação do

programa. Já a estatística criminal é estudada pelo método

estatístico, o qual destina-se a pesquisa da delinqüência como

fenômeno massa. Estas estatísticas dividem-se em três ordens:

policiais, judiciais e penitenciárias.

Somente no Século XX avultou a visão unitária dos problemas

da Execução Penal, com base num processo de unificação orgânica,

pelo qual normas de Direito Penal e normas de Direito Processual,

atividade da administração e função jurisdicional obedeceram a uma

profunda lei de adequação às exigências modernas da Execução

Penal.

Todo esse processo de unificação foi dominado por dois

princípios do Código Penal de 1930: a individualização da execução e

o reconhecimento dos direitos subjetivos do condenado.

BECARIA e HOWARD deram causa a uma grande evolução da

doutrina de Execução Penal, com a produção de longa série de

tratados e revistas especializadas (DE BEAUMONT, TOCQUEVILLE,

DUCPETIAUX, PESSINA, VIDAL e CUCHE).

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Sucessivamente realizaram-se congressos sobre o assunto, os

quais já assumiam caráter internacional, como o de Londres em

1872.

Dá-se a devida importância à criação da Comissão Penitenciária

Internacional, que se transformou na Comissão Penal e Penitenciária

(1929), que deu origem à elaboração das Regras Mínimas da ONU.

Após a 2ª Guerra Mundial, surgem em vários países a Lei de

Execução Penal (LEP), como na Polônia, Argentina, França,

Espanha, Brasil, e outros estados-membros da ONU.

No Brasil, com o advento do 1º Código Penal houve a

individualização das penas. Mas somente à partir do 2º Código Penal,

em 1890, aboliu-se a pena de morte e foi surgir o regime

penitenciário de caráter correcional, com fins de ressocializar e

reeducar o detento.

Com o reconhecimento da autonomia do Direito Penitenciário

pela Constituição Brasileira (art. 24, I ), todas as Universidades terão

de adotar o ensino do direito penitenciário. A reforma penal não se

fará sem a renovação do ensino universitário das disciplinas

relacionadas com o sistema penal.

Dentre os mais modernos estabelecimentos carcerários

encontram-se: Walnut Street Jail, na Filadélfia (1829); Auburn,

Nova York, em (1817); e o sistema da Pensylvânia, todos nos

Estados Unidos da América. Consideram-se modernos pois instalam a

disciplina, removem a tentação da fuga e reabilitam o ofensor. No

sistema de Auburn, os prisioneiros dormem em celas separadas, mas

trabalham, durante o dia, em conjunto com os demais prisioneiros.

Este método de sistema está sendo implantado em todo os EUA. Já o

sistema da Pensylvânia, o ofensor é isolado durante todo o período

do confinamento.

Todos estes sistemas são baseados na premissa do isolamento,

na substituição dos maus hábitos da preguiça e do crime,

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subordinando o preso ao silêncio e a penitência para que encontre-se

apto ao retorno junto à sociedade, curado dos vícios e pronto a

tornar-se responsável pelos seus atos, respeitando a ordem e a

autoridade.

A Conferência Nacional Penitenciária ( National Prison

Conference), realizada em Cincinnati, Ohio - EUA, em 1870, foi o

primeiro sinal da reforma carcerária. Encorajados pelo recente

estabelecimento da condicional, a conferência abordou em seu tema

principal a prisão perpétua. Escolheu uma corte específica para os

casos de prisão perpétua, a qual delimitará o tempo mínimo e

máximo para todas os tipos de penas. É acreditável que este tipo de

sentença dará ao ofensor maior incentivo à sua reabilitação, o que

determinará uma satisfatória mudança nos cárceres atuais.

A detenção se tornou a forma essencial de castigo. O

encarceramento passou a ser admitido sob todas as formas. Os

trabalhos forçados eram uma forma de encarceramento, sendo seu

local ao ar livre. A detenção, a reclusão, o encarceramento

correcional não passaram, de certo modo, de nomenclatura diversa

de um único e mesmo castigo.

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2. A parceria com a iniciativa privada e os investimentos no

setor prisional.

Parte dos problemas de segurança que a sociedade brasileira vem

sofrendo, tem como ponto de partida o inquestionável quadro de caos

constatado no sistema prisional. O tema tem sido objeto de

incansáveis debates, principalmente a partir do final dos anos 90.

A falta de infra-estrutura, péssimas condições de higiene,

precariedade no serviço de saúde, assistência jurídica deficiente,

aliados a outros fatores, conseqüentes da superlotação e do

abandono.

Inicialmente, devem ser priorizados pelos gestores os seguintes

tópicos e diretivas1:

1. criação de novas vagas;

2. vinculação dos recursos públicos utilizados para a manutenção

o sistema prisional;

3. cumprimento da pena e guarda provisória, nos termos da Lei

de Execuções Penais;

4. gerenciamento das unidades prisionais, de forma a permitir

que o Estado cumpra sua função indelegável nas questões de

execução penal.

Deve se observar que o surgimento de uma nova modalidade de

contrato administrativo entre o Estado e a iniciativa privada, não tira

do Poder Público a possibilidade de se construir e administrar com

exclusividade seus presídios.

_____________

1. OSÓRIO, Fabio Medina e VIZZOTO, Vinicius Dinis, Sistema penitenciário e parcerias público privadas: novos horizontes.

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Segundo esse novo modelo de gestão pública, a iniciativa privada

poderia realizar as seguintes atividades2:

1. construção de novos presídios;

2. prestação de serviços em novas unidades e nas já existentes,

com a conservação dos prédios e acessórios e a execução de

reparos e reformas necessárias;

3. fornecimento de alimentação aos internos; prestação de

assistência social, médica, odontológica, psicológica e psiquiátrica

aos internos.

4. realização de cursos profissionalizante aos internos,

estabelecendo, se necessário, convênio com entidades públicas ou

privadas;

5. incentivo à prática esporte e recreação aos internos;

Os benefícios imediatos a serem alcançados pela implantação da

nova gestão contratual ou seja, pela PPPs são3:

1. diminuição do déficit de vagas carcerárias existentes no Estado;

2. desoneração do orçamento do Estado, com atração de

investimentos de curto prazo;

3. planejamento de longo prazo, buscando objetivos concretos,

através da parceria com o setor privado.

_____________

2,3. OSÓRIO, Fabio Medina e VIZZOTO, Vinicius Dinis, Sistema penitenciário e parcerias público privadas: novos horizontes.

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3. A gestão prisional

Apesar da legislação sobre Parcerias Público-Privadas não trazer

em seu bojo o tema penitenciárias ou presídios, deixando assim de

dar tratamento específico, não se discute que criação dessa nova

modalidade de contrato administrativo que envolver a operação ou a

construção de novos presídios, a função do parceiro privado ficará

restrita à gestão da unidade carcerária, mantendo-se sob o manto do

Estado a guarda dos presos e a respectiva manutenção da ordem

legal.

Importante definir, desde já, a questão da gestão da unidade

prisional sendo: a responsabilidade pela manutenção da habitação

(limpeza, conservação e higiene), proteção (conservação e reforço do

imóvel prisional, prevenindo fugas e rebeliões), educação e

reabilitação (provimento de salas de aula para alfabetização, ensino

fundamental e médio e unidades de promoção do trabalho carcerário,

dentre outros). Caberá ao Poder Público, mediante norma expressa,

regular e fiscalizar a atividade do parceiro privado, buscando a

implementação das diretrizes legais, desde já, contidas no contrato

administrativo da parceria público-privada.

Para que a administração pública contrate projetos de PPPs, se

faz imprescindível o estudo sobre a remuneração do parceiro privado

e a conciliação da prestação dos serviços com a guarda dos presos,

que continuará sob a custódia do Estado. Quanto efetivação do

pagamento pela administração pública ao parceiro privado, esta se

dará pela negociação e habilidade no acerto entre as partes, podendo

apresentar uma das seguintes configurações, segundo relata

Ariovaldo Pires4:

_____________

4. PIRES, Ariovaldo -Valor on line, 27.10.2005

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pagamento mensal ao parceiro privado, segundo a disponibilidade de

vagas e performance na administração da unidade

carcerária;pagamento de um valor fixo por cela disponível para cobrir

custos fixos da unidade carcerária; ou pagamento por presidiário, de

um valor variável, para cobrir custos com operação, manutenção e

demais despesas da unidade carcerária.

A administração dos presídios, tanto no regime das PPPs ou no

tipicamente público, deverá ser supervisionada pelo Departamento

Penitenciário Nacional, conforme preceitua a Lei de Execuções Penais

em seu art. 72, inciso II.

Constatada a deficiência na administração em unidades

prisionais terceirizados que, de qualquer forma, firam o interesse

público, consequentemente ocasionarão a imediata rescisão,

característica inerente aos contratos realizados com a administração

pública, em razão de cláusula exorbitante, devendo-se obedecer a

fundamentação do ato e observado o devido processo legal.

Nas palavras de Diógenes Gasparini5: "Nos contratos

administrativos reconhecem-se em razão da lei, da doutrina e da

jurisprudência, a favor da Administração Pública contratante, certas

prerrogativas, a exemplo de: a) modificar a execução do contrato a

cargo do contratante particular; b) acompanhar a execução do

contrato; c) impor sanções previamente estipuladas; d) rescindir, por

mérito ou legalidade, o contrato (...)".

____________

5. GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 7ª Edição. São Paulo: Ed. Saraiva, 2002. p. 551.

19

4. As PPPs e o sistema prisional brasileiro.

Enquanto os políticos trocam acusações sobre os responsáveis

pela onda de violência, fica patente a urgência de atacar um dos

principais vetores da criminalidade: o caos em que se transformou o

sistema penitenciário brasileiro. De acordo com a última estatística

disponível, referente ao final de 2006, 400.000 presos dividiam 236.

000 vagas. A população carcerária aumentou 17% desde 2004 e o

déficit de vagas cresce à média de 3 500 presos por mês. Para

complicar, a construção de novas penitenciárias esbarra na falta de

verbas, desde 2001, houve queda de 58% nos recursos federais

destinados à segurança, de acordo com levantamento da ONG Contas

Abertas, especializada em fiscalizar o orçamento público.

Diante desse quadro, volta a ser debatida a idéia de privatização

dos presídios, prática que vem crescendo em todo o mundo.

Concebida inicialmente nos Estados Unidos na década de 80, a gestão

privada de presídios está em expansão em países como Chile,

Austrália e África do Sul. Ainda que timidamente, a privatização é

adotada no Brasil há sete anos, os resultados são animadores. Até

hoje, nos sete estados (Paraná, Amazonas, Espírito Santo, Ceará,

Bahia, Santa Catarina e Minas Gerais) em que a iniciativa privada foi

contratada para administrar quase 5 000 presos, tanto de baixa

quanto de alta periculosidade, não ocorreram rebeliões com

depredações, não há superlotação, as fugas foram ocasionais e a

qualidade dos serviços melhorou. O Brasil adaptou o modelo francês,

pelo qual os governos estaduais assinam contratos com empresas

privadas, que recebem recursos públicos para gerir a acomodação,

vestuário, alimentação, limpeza, as instalações e a assistência médica

e judicial, além do controle do dia-a-dia dos detentos. Por uma

limitação legal, a participação privada termina aí. A Constituição

Federal determina que cabe apenas ao Estado a custódia dos presos,

que não pode delegá-la em hipótese alguma. Por isso, a direção do

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presídio e a guarda armada estão sob responsabilidade dos governos

estaduais.

SISTEMA PENITENCIÁRIO NO BRASIL

DADOS CONSOLIDADOS (fonte:Departamento Penitenciário Nacional-

DEPEN – Ministério da Justiça, 2007)

DEZEMBRO 2005

Regime Fechado Regime Semi-Aberto Regime Aberto

Homens: 141.798 Homens: 32.901 Homens: 7.417

Mulheres: 7.431 Mulheres: 955 Mulheres: 456

Total: 149.229 Total: 33.856 Total: 7.873

Provisório Medida de Segurança

Homens: 98.222 Homens: 3.656

Mulheres: 3.894 Mulheres: 189

Total: 102.116 Total: 3.845

Total de Estabelecimentos: 1.006

População do Sistema Penitenciário: 296.919

Vagas do Sistema Penitenciário: 206.559

Secretaria de Segurança Pública: 64.483

População Prisional do Estado: 361.402

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DEZEMBRO DE 2006

Regime Fechado Regime Semi-Aberto Regime Aberto

Homens: 154.861 Homens: 39.575 Homens: 16.704

Mulheres: 8.944 Mulheres: 2.156 Mulheres: 1.607

Total: 163.805 Total: 41.731 Total: 18.311

Provisório Medida de Segurança

Homens: 107.968 Homens: 3.256

Mulheres: 4.170 Mulheres: 339

Total: 112.138 Total: 3.595

Total de Estabelecimentos: 1.051

População do Sistema Penitenciário: 339.580

Vagas do Sistema Penitenciário: 236.148

Secretaria de Segurança Pública: 61.656

População Prisional do Estado: 401.236

Em nenhum país a terceirização abrange todos os presídios, na

França, representa 25% da população carcerária; nos Estados

Unidos, 6,6%. Nem se espera que a delegação à iniciativa privada

seja uma panacéia. Mas são evidentes as vantagens da privatização.

Sem as amarras da legislação que regula a compra de material no

setor público, a empresa pode fazer obras e adquirir bens com mais

rapidez, desobrigando-se de licitações. A mesma facilidade existe na

dispensa de pessoal, que pode ser imediata no caso dos agentes

penitenciários acusados de maus-tratos ou corrupção. No caso dos

22

presídios públicos, a demissão, quando ocorre, é demorada e, em

geral, o destino do mau agente é a transferência para outro presídio

público.

A economia gerada pela privatização, porém, não é imediata: o

preso custa mais caro, pelo menos a curto prazo. No presídio

terceirizado, em média, o detento custa aos cofres públicos entre 1

800 e 2 000 reais mensais, ante 1 000 na prisão pública.

A terceirização de presídios tende a ser incluída nas parcerias

público-privadas (PPPs), a nova modalidade de investimentos em

infra-estrutura. Em São Paulo, Minas Gerais e Bahia já estão sendo

desenhadas as modelagens para a construção de presídios pela

iniciativa privada no próximo ano. As empresas seriam contratadas

para construir e administrar as prisões por até 30 anos, sendo

obrigadas a atender a padrões de qualidade, a direção e a guarda

permanecem nas mãos do Estado. Como em qualquer concessão

pública, existem mecanismos legais de controle por parte dos

governos. Para garantir a qualidade, o modelo que está sendo

idealizado em Minas Gerais prevê 150 indicadores de desempenho

para o empresário. Obviamente que uma empresa vai querer ter

lucro, mas com contratos bem elaborados e amarrados é possível

garantir bons serviços e retorno ao investidor.

Os especialistas esperam que as PPPs gerem um aumento no

número de prisões. Na Inglaterra, que tem oito presídios em regime

de PPP, o custo de construção de uma penitenciária caiu 40%.

Atualmente, cinco empresas atuam nas sete penitenciárias

terceirizadas no Brasil, mas espera-se que as PPPs possam atrair

concorrentes internacionais.

No entanto, antes de se apoiar ou criticar a utilização das PPPs

para o sistema prisional, é preciso se compreender como essa

parceria será configurada. É necessário antes traçar um panorama

23

das experiências de PPP em presídios de outros países. Contratos de

PPP para a construção, operação e manutenção de presídios já são

realidade em países como o Reino Unido e o Chile.

5. Experiências brasileiras

Paraná

Em 12 de novembro de 1999, foi inaugurada a Prisão Industrial

de Guarapuava, no Estado do Paraná, não ainda inserido no contexto

das PPPs, mas, podendo se falar em gestão compartilhada.

A prisão industrial foi construída com recursos dos Governos

Federal e Estadual. O custo total da obra foi no valor de

R$5.323.360,00 (cinco milhões, trezentos e vinte e três mil,

trezentos e sessenta reais), sendo 80% provenientes de convênio

com o Ministério da Justiça e 20% do Governo do Estado do Paraná.

Neste estabelecimento prisional, a administração foi

terceirizada, mas não na sua totalidade. A empresa era encarregada

de prestar atendimento aos internos no que diz respeito à

alimentação, necessidades de rotina, assistência médica, psicológica

e jurídica dos presidiários.

Por sua vez, o governo do Estado mantém sua competência

legal em nomear o diretor, o vice-diretor e o diretor de disciplina, que

supervisionam a qualidade de trabalho da empresa contratada e

fazem valer o cumprimento da Lei de Execuções Penais.

A Penitenciária Industrial de Guarapuava tinha capacidade

para 240 (duzentos e quarenta) presidiários. Tem 117 (cento e

dezessete) funcionários, sendo que, em média, de 10% a 12%

encontravam-se em licença médica. O contrato estabelecido entre a

24

empresa de administração penitenciária e o Poder Público tem

duração estabelecida em dois anos, podendo ser renovado .

O Estado pagava à empresa a quantia mensal de R$ 297.000,00

(duzentos e noventa e sete mil reais), o que equivale a cerca de R$

1.200,00 (mil e duzentos reais) por preso6..

No Estado do Paraná, considerando a pioneira experiência

exitosa, as iniciativas se multiplicaram. Além de Guarapuava, outros

presídios já foram implantados sob a égide deste novo paradigma,

tais como a Casa de Custódia de Curitiba, a Casa de Custódia de

Londrina, as prisões de Piraquara e Foz do Iguaçu.

Salta aos olhos o índice de reincidência criminal dos egressos do

presídio de Guarapuava, que chega a ínfimos 6%. Em Maringá, no

mesmo Estado, tal índice alcança 30%. A média nacional é gritante:

70% de reincidência criminal7.

Conforme dados veiculados no sítio eletrônico do Departamento

Penitenciário Nacional, o nível de reincidência é ainda mais baixo em

Guarapuava: meros 2% 8. Urge concluir que, com mais investimento

em estrutura e redes de apoio, os presos não voltarão a reincidir ou

reincidirão em percentuais ínfimos, reduzindo-se a violência urbana

relacionada ao retorno de pessoas perigosas ao convívio social.

____________

6. Dado disponível no sítio eletrônico do Departamento Penitenciário do Estado do Paraná, referente ao mês de abril de 2004. Fonte: http://celepar7.pr.gov.br/depen/populacaocarceraria.asp Data de Acesso: 20/08/2007

7,8. Disponível em http://www.mj.gov.br/Depen/inst_estados_pr3.htm. Data de Acesso: 20/08/2007.

25

Minas Gerais

Em julho de 2004, Banco Interamericano de Desenvolvimento

(BID) e o governo do estado de Minas Gerais firmaram convênio de

cooperação técnica para o programa de Parceria Público-Privadas

PPP,. Os recursos, da ordem de US$ 675 mil, foram aplicados na

formatação do programa mineiro para dar início as licitações para os

cinco projetos-piloto dentro da nova modelagem em Minas. Este foi o

primeiro projeto de PPP que a instituição está apoiou no Brasil. A

experiência mineira está sendo implantada em outros países da

América Latina. O BID tem vários projetos nesse sentido e, estarão

formalizando o aporte de recursos aos fundos de pensão que serão os

grandes investidores no PPP federal. O banco tem consciência de que

este modelo é uma alternativa para os grandes investimentos em

infra-estrutura no país. Minas Gerais foi o primeiro estado a aprovar a

lei que regulamenta as PPPs. Pela norma mineira, o programa será

gerido por um conselho presidido pelo próprio Governador do Estado

e garantido pelo Fundo Garantidor do PPP, que é formado por ações

preferenciais da Companhia Energética de Minas Gerais (Cemig),

avaliadas em R$ 88 milhões. O estado também já elencou os cinco

projetos prioritários para Minas, que estão em fase de elaboração. De

acordo com o programa mineiro, Minas procura parceiros para o

projeto viário, que é a restauração da rodovia MG-050, a construção

de cinco presídios na Região Metropolitana de Belo Horizonte, o novo

centro administrativo do governo mineiro e para o campus da

universidade estadual. Além das obras de saneamento básico que

será o primeiro projeto implantado em Minas dentro dessa nova

filosofia e terá como gestora a Companhia de Saneamento de Minas

Gerais (Copasa). Este projeto, aliás, já foi apresentado a investidores

no início desse ano. Projetos-piloto Segundo o secretário de estado

de Desenvolvimento Econômico, Wilson Brumer, com os recursos do

BID para a formatação do programa, no próximo ano será possível o

início do processo licitatório para os projetos-pilotos. Na continuação,

em julho de 2007, será aberta aos consórcios interessados, consulta

26

pública à proposta de edital para a construção de um complexo

penitenciário com 3.100 vagas.

BAHIA

O Governo do Estado da Bahia divulgou, em fevereiro de 2006,

edital de concorrência pública para o segundo projeto-piloto de

Parceria Público-Privada (PPP), que prevê a construção de três

presídios no estado. O objetivo é a selecionar a empresa que vai

fazer a modelagem econômica e financeira e realizar os estudos da

viabilidade do projeto de construção de presídios através da PPP.

O projeto prevê a construção de três presídios: um na Região

Metropolitana de Salvador e dois no interior. O objetivo é acabar com

a população carcerária nas delegacias e possibilitar ao preso uma

melhor condição de recuperação. Cada presídio terá 800 vagas,

totalizando 2400 vagas.

O estado constrói as instalações e empresa especializada

administra

A Bahia terá mais dois presídios de segurança máxima,

administrados em sistema de co-gestão entre o Estado e uma

empresa privada. As instalações, situadas nas cidades de Lauro de

Freitas e Itabuna, terão capacidade para 430 internos. As operações

dos complexos prisionais funcionarão no sistema de co-gestão entre a

Secretaria de Justiça do Estado e a empresa Yumatã, especializada

no setor. A parceria entre o Estado e a iniciativa privada obedece a

determinação constitucional. Cada preso no sistema de co-gestão

custará menos aos cidadãos baianos, do que os de gestão

exclusivamente estatal.

____________

9. Publicação do Governo do Estado da Bahia de 17 de fevereiro de 2006 - Bahia lança edital de PPP para presídios.

27

Na Bahia, o estado constrói os prédios enquanto a empresa fica

responsável pela operacionalização da unidade prisional, além de

promover investimentos complementares principalmente na área de

segurança. Nesse tipo de presídio, o diretor, o diretor-adjunto e o

chefe de segurança são os únicos funcionários indicados pelo Estado.

A empresa que vence a licitação administra todo o restante,

desde o supervisor administrativo, médicos, dentistas, psicólogos,

advogados, assistentes sociais, nutricionistas, professores e os

agentes penitenciários.

A guarda da muralha é da Polícia Militar. O sistema de co-

gestão faz parte do Projeto de Parcerias Público-Privadas (PPP). Hoje,

só na Bahia, existem 17 penitenciárias abrigando 7.600 homens e

mulheres. Com essas duas novas unidades, já são cinco os presídios

geridos por meio da co-gestão na Bahia. A unidade de Valença,

administrada pela Yumatã, foi a pioneira, com 268 vagas. Nesse

sistema, na Bahia, nunca houve fuga no regime fechado. Vale

salientar que na co-gestão o respeito, a boa assistência a saúde,

jurídica e alimentação de qualidade são os preceitos prioritários no

tratamento dos internos.

A Secretaria de Justiça e Direitos Humanos ainda prevê para o

próximo ano o início da operação da unidade de Eunápolis, conforme

indicado no projeto. Junto com a unidade de Vitória da Conquista,

que só deve ficar pronta em 2008, serão, no total, 3.080 novas

vagas10.

____________

10. Publicação do Jornal do Comércio de 18 de dezembro de 2006.

28

Além da construção de mais presídios, o Estado também se

destacou com a apresentação de propostas na área para análise pelo

Ministério da Justiça. A implantação de centrais de penas alternativas,

em Feira de Santana e Jequié, e de uma estrutura de inteligência

voltada para o sistema penitenciário está entre as sugestões já

encaminhadas à Brasília.

O governo baiano ainda apostou em segurança. Na Penitenciária

Lemos Brito, no Presídio de Salvador e no Conjunto Penal de Feira de

Santana foram instalados bloqueadores de aparelho celular e do

Sistema de Segurança Eletrônico.

Incentivar os presos em atividades produtivas, cumprindo

dispositivos da Lei de Execução Penal, foi uma das ações da

Secretaria de Justiça e Direitos Humanos no sentido de

ressocialização. Foram firmadas até parcerias com 43 empresas para

oferecer remuneração, beneficiando 1.150 presos, que representam

cerca de 16,1% da população carcerária. Há ainda atividades de

incentivo ao artesanato, além das laborativas desenvolvidas

exclusivamente para remissão de pena.

CEARÁ

No Ceará, o presídio Estadual do Cariri também é uma

realidade. A empresa de segurança que administra o presídio do

Cariri recebe do governo algo em torno de R$ 1.200,00 (mil e

duzentos) por preso. Tal valor seria semelhante ao gasto em

presídios públicos. Todos os passos dos presos que cumprem pena no

estabelecimento prisional são monitorados por 64 (sessenta e quatro)

câmeras ligadas dia e noite. Tudo que é gravado no presídio fica

arquivado por três dias. Os presos só ficam livres das câmeras em

uma situação: quando entram nas celas. Em quase três anos,

nenhuma fuga, nenhuma rebelião. É um instrumento contra a

29

corrupção: ocorre rodízio de funcionários por hora e setor e inexiste

intimidade com os presos11.

6. A experiência de outros países

6.1 Os Estados Unidos

Nos Estados Unidos, onde mais de dois milhões de pessoas

estão em presídios e mais de 400 mil trabalham neles, as prisões são

grandes negócios12.

Historicamente, os presídios têm sido usados para uma série de

propósitos. Eles são mais comumente usados para encarcerar

criminosos, mas também são utilizados para prender dissidentes

políticos, doentes mentais, prisioneiros de guerra e até mesmo

pessoas que não pagaram suas dívidas. Os campos de prisioneiros da

Guerra Civil Norte-Americana eram conhecidos no Norte e no Sul

como lugares insalubres e com condições de vida terríveis.

Superlotação, doença e desnutrição levaram a centenas de mortes13.

Nos séculos XVIII e XIX, as pessoas que não conseguiam pagar suas

dívidas eram freqüentemente presas ou obrigadas a realizar trabalhos

forçados. O tempo que gastavam na prisão ou trabalhando era uma

maneira alternativa de pagar as dívidas. Hoje em dia, alguns

devedores ainda são presos aqueles que não pagam pensão

alimentícia ou impostos podem ser condenados e sentenciados à

prisão.

___________

11 Sobre a PIRC – Presídio Industrial Regional de Cariri, veja-se o artigo de SILVA e BEZERRA (2005)

12. Fonte: Departamento de Justiça dos EUA - em inglês

13. Fonte: AltonWeb - em inglês

30

As parcerias público-privadas em operações de prisões têm

existido desde o período colonial, embora o grau de dependência do

setor privado e a concepção do modelo político têm variado bastante.

Este estudo irá identificar as características das parcerias, as razões

da participação do setor privado, as racionalidades e reivindicações

feitas pelos concorrentes, perspectivas e as conseqüências do

empenhamento do setor privado.

A Ascensão e Queda das Parcerias Publico-Privadas

Os três seguintes tipos básicos de parcerias têm sido evidentes

na história das prisões nos Estados Unidos: a propriedade das

instalações, na qual os prisioneiros são mantidos; utilização privada

de prisões trabalhistas e de obtenção de lucros a partir de seu

trabalho; e gestão privada da instalação, incluindo no dia-a-dia a

supervisão dos prisioneiros.

Estudos de casos da emergência da criação de prisões nos

estados americanos sugerem que o envolvimento privado começou

através de uma convergência de interesses entre os reformadores,

funcionários públicos e às empresas locais (Shichor, 1995; Walker,

1980). Com relação às prisões humanitárias, os reformadores

acreditavam que seria mais humano do que as formas mais comuns

de punição nas colônias americanas e mais tarde na fronteira

ocidental, que eram a morte, a tortura ou outro castigo físico. O

papel dos reformadores foi evidente na fundação da primeira colônia

Quaker na prisão de William Penn quando a grande lei de 1682

proibia a pena de morte para tudo, exceto homicídio premeditado.

Mais tarde, a colônia arrendou o espaço de empresas locais (Walker,

1980).

31

As autoridades públicas a partir do período colonial para o início

dos anos 90 acreditavam que as prisões poderiam ser auto-

suficientes, ou mesmo rentáveis para o Estado, e que as empresas

estavam interessadas em partilhar os lucros. Alguns estados

permitiam ao particular ou empresa construir, gerenciar e lidar com o

dia-a-dia da operação da prisão em si. Tal sistema gerou um debate

intenso na década de 1980 e 1990. Knepper (1990) relata que, em

1825, o Estado de Kentucky não conseguia fazer dinheiro suficiente

para sustentar a sua crescente população prisional e estava em

desespero financeiro. Um empresário, Joel Scott, teria pago ao

Estado a quantia de US$ 1.000 por ano para o trabalho dos

condenados em um presídio com 250 leitos por ele construídos e

explorados, com todos os lucros revertidos para manter sua própria

empresa.

Na Louisiana, o Estado teria alugado toda a operação por 5

anos e recebeu a quantia de US$ 50.000 para a locação. Em 1866, o

Tennessee, alugou a sua prisão de Nashville a uma empresa de

mobiliários por 43 centavos ao dia por cada recluso, sob a alegação

de que passava por grave crise financeira, além de um significativo

aumento do número de presos após o término da Guerra Civil. Em

1851, a Califórnia não conseguia manter-se com o aumento do crime,

atribuído ao afluxo de colonos e estava próximo da falência, por isso,

o Estado teria alugado seu estabelecimento prisional por 10 anos a

dois empresários locais.

Os Estados do Arizona e Oklahoma, as prisões não só eram

vistas como potenciais entidades com fins lucrativos para o Estado e

para as empresas locais, mas consideravam as prisões como parte

importante do desenvolvimento econômico do programa estadual. Em

Oklahoma, os presos construíram a prisão de McAlister, uma indústria

32

e uma fazenda de 2.000 acres. O 1° Governador do Arizona, Anson

PK Safford, acreditava que uma prisão regional demonstraria uma

região civilizada, possuidora de um ambiente social estável, suficiente

para atrair empresas. Ele foi capaz de explorar as características

raciais dos prisioneiros, afirmando que a maior parte deles eram

mexicanos selvagens e perigosos que praticavam crimes por todo o

Estado, especialmente perto da fronteira mexicana. Ele também

alegou que seria o primeiro Estado-Instituição com fins lucrativos e

de trabalho árduo que seria bom para a saúde dos reclusos. O

Arizona acabou contratando com uma empresa privada, a Arizona

Canal Company. A prisão forneceria a mão de obra dos condenados à

empresa pelo período de l0 anos, ao custo de 70 centavos por dia,

convertidos em fornecimento de água tratada.

Todas estas formas de parcerias público-privadas geraram

sérios problemas, com origem nos próprio mercado de negócios e no

mercado de trabalho. Em alguns Estados, os presos se amotinaram e

protestaram a tal ponto que as parcerias foram encerradas. Por

exemplo, o Tennessee terminou sua locação-convênio apenas um ano

depois que ela começou, aparentemente porque os detentos

queimaram toda mobília da fábrica. Posteriormente, eles construíram

prisões e alugaram presos à empresas do setor mineiro. Em 1891 e

1892, mineiros livres invadiram as prisões e libertaram os presos, sob

o argumento de que a concorrência era desleal. No Alabama, relata-

se que opositores ao sistema, preocupados com a locação das prisões

trabalhistas, em razão do princípio fundamental de restaurar o

sentimento do prisioneiro a participar de uma sociedade justa. Eles

estavam preocupados de que alguns arrendatários tentariam

aumentar as penas de bons trabalhadores, inventando condutas

gravosas aos presos.

33

Movimentos humanitários no Texas relataram um excessivo

número de detidos mortos e feridos, atribuindo culpa à empresas

privadas e às prisões por eles operadas. O sistema contratual da

Califórnia foi acusado por possuir um aparelhamento corrupto com

venda de perdões, e outros temas, a tal ponto que o Governador

assumiu o controlo físico de San Quentin. Um dos locatários era ex-

membro da legislatura e teria se utilizado do escândalo para

benefícios políticos. Em decorrência, um Tribunal deliberou que a

aquisição foi ilegal, o estado teve que comprar a locação financeira da

empresa privada por US$ 275.000. Em Oklahoma empresas que não

tinham contratos com sindicatos juntaram-se para se opor ao sistema

prisional da indústria com o argumento de concorrência desleal.

Em 1842 foi aprovada em New York uma Lei que restringia o

uso de prisões- trabalhistas. Na essência, a Lei acabou com parcerias

público-privadas e, com o virar do século, a maior parte dos outros

estados seguiram o seu exemplo. Finalmente, em 1935, a reforma

social iniciada pela legislação produzida pela administração Roosevelt,

a Lei Hawes-Cooper autorizou os Estados a proibir a entrada de

produtos produzidos em prisões de outros Estados. Em 1936, a Lei

Walsh-Healy proibiu o uso de trabalhadores condenados em contratos

governamentais que ultrapassassem o valor de US$ 10.000. Em

1940, a Lei Sumners-Ashurst tornou delito federal o transporte de

produtos feitos por presos condenados através das fronteiras do país,

independentemente das leis estaduais. Até o início da II Guerra

Mundial, as parcerias público-privadas nas prisões eram praticamente

inexistentes.

34

Políticas Governamentais e O Crescimento das Prisões Privadas.

A The Corrections Corporation of America (CCA) foi a primeira

empresa a entrar no negócio privado de prisões e atualmente é a

maior de todas. Em 1998, a CCA tornou oficialmente a Prisão Realty

Corporation e, no decorrer, juntamente com 10 outras empresas

privadas, uma das principais ações negociadas na bolsa. O

aparecimento do CCA frise-se bem, é na verdade um novo modelo de

parceria público-privada na prisão-negócio e oferece uma fascinante

plataforma, no caso de tomada de decisões políticas.

A CCA foi bem relacionada com líderes políticos e financeiros do

Tennessee, e tinha fortes laços com especialistas em prisão-negócio.

Um dos fundadores da Nashville-CCA foi Tom Beasley, um ex-

presidente do partido republicano do Tennessee, e o outro era

banqueiro e financiador em Nashville, R. Doutor Grants. Outro

fundador da CCA, Dom Hutton, foi o ex-chefe da American

Correctional Association - a associação responsável pela aprovação de

normas nas prisões. Vários altos funcionários políticos no Tennessee

detinham ações da CCA, incluindo Honey Alexander (esposa do

governador, Lamar Alexander): o comissário, John Neff; o presidente

da Câmara dos Representantes, Ned McWherter. Ele e a Sra.

Alexander venderam suas participações na CCA a fim de evitar

conflitos de interesses.

Em 1985, o Tennessee enfrentou uma grave crise em seu

sistema de justiça penal. O Estado foi ao abrigo de uma ordem

judicial para reduzir o número de presos, em 3 meses, de 7700 para

7019. No ano anterior, tinham a maior taxa de detidos ou presos

violentos do qualquer outro Estado-Membro da União. Para complicar

ainda mais a situação, o Tennessee enfrentou uma quebra

significativa do orçamento, de uma taxa de 450 novas prisões por

cada 250 solturas.

35

Percebendo que o Tennessee enfrentava esse tipo de pressão, a

CCA ofereceu a pagar ao Estado US$ 100 milhões para explorar a

locação de todo o sistema correcional. A CCA se ofereceu para

investir US$ 250 milhões em novas instalações, e de receber US$ 170

milhões por ano para gerir o sistema, que foi aproximadamente o

tamanho do orçamento estadual para o sistema prisional. De acordo

com o estudo de caso em Folz e Scheb (1989), governador

republicano Lamar Alexander ficou muito interessado, e verificou-se

que o apoio bipartidário para a privatização foi substancial. Uma

sondagem da opinião pública mostrou que 40% dos eleitores eram a

favor e 32% contra. Este contrato foi imediatamente contestado por

conflitos de interesses, razões porque levaram outra empresa, a US

Corrections Corporation, sob a alegação de que tinha apresentado

uma oferta inferior.

Ethridge, em sua dissertação doutoral, informa que Governador

Mark White, um democrata, considerava a possibilidade das prisões-

privadas como uma oportunidade para dirigir alguns negócios com

um determinado grupo de investidores, e ainda, a CCA concordaria

em utilizar seus investidores, a CCA obteria apoio financeiro da Merrill

Lynch. As alegações de White eram que as prisões-privadas foram

parte de seu programa para o desenvolvimento econômico do Estado.

A CCA prometeu, entre outras coisas, uma poupança de 20% nos

custos da construção e operação das prisões. A legislação somente foi

aprovada, com apoio bipartidário, de acordo com Ethridge, depois

que White deixou o governo e foi sucedido por Bill Clements.

A elaboração de políticas no contexto do Texas também foi

descrito como uma crise de justiça penal e não somente política. O

total de entradas em prisões no Texas foi o dobro do número de

solturas, o Estado tinha desprezado uma ordem judicial para reduzir

a superlotação anterior. O Governador Clements empenhou US$ 231

milhões em face de um déficit orçamental para o ano fiscal de 1986,

36

e as estimativas eram de US$ 400 milhões, necessários para

construir prisões suficientes para satisfazer a determinação judicial. A

única pessoa a se posicionar contra a regulamentação legislativa foi a

de Coordenador da União dos Empregados do Estado do Texas,

afirmando que aquela situação era imoral, envolvendo um conflito

fundamental de interesses lucrativos, motivos pelos quais não eram

compatíveis com os melhores interesses das prisões e dos interesses

públicos. Ele foi citado como se segue:

Por que os contratos prisionais são estruturados com base diária? Os interesses da corporação serão de aumentar a taxa de ocupação, para aumentar os lucros. . . Existe também um conflito de interesses, porque corporações correcionais visam manter a um aumento crescente da população carcerária e manterão lobby legislativo para a implantação de políticas penais mais duras. (Ethridge, p. 82)

Em 1987, o Texas deu um passo adicional ao aprovar uma

legislação onde permitia os governos locais a assinar contratos de

instalações-privadas sem a necessidade de voto do povo, o que

normalmente seria necessário para qualquer projeto de investimento.

Isso pode ter contribuído para o fato de o Texas ter atualmente mais

instalações-privadas (19) do que qualquer outro e Estado.

A Privatização também sacudiu o antiquado quadro político-

partidário, em alguns Estados. O Arizona, Estado controlado pelo

partido Republicano aprovou nos anos de 1985 e 1986, legislação que

autorizava prisões privadas, mas ambas as leis foram vetadas pelo

governador Democrático Bruce Babbitt. Outra lei foi promulgada em

1987 e assinada pelo governador Republicano, Evan Mecham, mas a

União dos Funcionários Públicos do Estado do Arizona impetrou ação

judicial contra a legislação em matéria de fundamentos

constitucionais e venceu. Legislatura controlada por Republicanos

novamente aprovaram, em 1988, lei de privatização, sendo vetada

pelo governador Democrático, Rose Mofford, que havia tomado posse

37

como governador após o impeachment de Evan Mecham. A Lei de

privatização finalmente foi aprovada, em 1990, sancionada pelo

governador republicano Fife Symington. Segundo historiadores, os

Estados governados por governadores democráticos e com presença

de fortes sindicatos foram os mais resistentes às prisões-indústrias

privadas.

Conclusões e Implicações

Parcerias público-privadas em sistemas prisionais são diferentes

da maioria das outras arenas políticas, porque prisões denotam

castigo, e não existe maneira de transformá-la em um exercício

técnico-administrativo desprovido de discrição. Quando investidores

privados ou gerentes passam a administrar uma prisão, eles

contratam os guardas e o pessoal, e definem o tom e a forma como

serão tratados os presos.

Em termos do futuro das parcerias público-privadas nas

prisões, esta é uma arena política em que iríamos esperar encontrar

efeitos-pêndulos semelhantes aos observados durante o experimento

histórico com o envolvimento privado. Extenso envolvimento privado

irá dar forma ao mecanismo público que, por sua vez, trará para os

privados no futuro. Um pêndulo padrão em sistemas públicos e

privados de entrega é esperado porque prisões são instituições que

não podem ser geridas de forma tão eficaz quanto o esperado pelos

meios de comunicação social, as elites políticas ou públicas,

independentemente de se saber se eles estão totalmente sob o

controlo do governo ou se envolvem ampla privatização. Talvez

prisões nunca serão suficientemente eficazes na produção de

segurança pública, porque a segurança pública está mais subordinado

a fatores sociais, tais como famílias, comunidades, escolas,

38

oportunidades econômicas, bem como a ausência de discriminação

racial e de classe. As instituições que não podem produzir o nível de

desempenho esperado e desejado pelos meios de comunicação,

líderes políticos, bem como o público vão passar para o setor público,

em direção às parcerias com a ampla participação privada e, em

seguida, voltadas para o setor público.

6.2 Chile e Reino Unido

Pioneiro na implantação das Parcerias Público-Privadas,

atualmente o Reino Unido possui dez presídios sob o gerenciamento e

responsabilidade do setor privado. No Chile, o governo iniciou, há

sete anos, um programa que tem como objetivo o estudo de

viabilização da concessão de dez presídios por meio das PPPs.

Tanto o modelo chileno como o inglês, assim como a legislação

brasileira, vedam a construção desvinculada da operação de

presídios. A guarda de presos no Chile permaneceu sob

responsabilidade das autoridades policiais e a operação dos presídios

se dá consoante uma severa política de qualidade. Já os ingleses

optaram pela transferência da guarda para o parceiro privado, que

presta esse serviço consoante uma rígida regulamentação do ente

público.

No Chile e no Reino Unido, a melhoria na qualidade do sistema

foi visível e a reintegração dos presos tornou-se mais efetiva. Nesses

dois países, a melhoria na qualidade do sistema foi visível e a

reintegração dos presidiários à sociedade tornou-se mais efetiva. Os

presídios deixaram de lado o aspecto de depósitos de seres humanos

e adquiriram contornos de estabelecimentos de reeducação e

39

reintegração social. O número de fugas caiu e a violência interna

praticamente cessou.

Experiência de PPP no Chile

Tipo de Projeto Número de

Projetos

Valor(em milhões de US$)

Estradas Interurbanas 20 3.805

Transportes Urbanos 9 1.822

Aeroportos 10 272

Penitenciárias 8 205

Represas 2 140

Edificações Públicas 4 114

Mega Ponte 1 410

Total 54 6.768

FONTE: Ministério de Obras Públicas – Coordenação Geral de Concessões.

Animado com os resultados positivos alcançados pelos projetos de

parceria, o governo chileno trabalha atualmente no lançamento da carteira de

projetos do período 2005-2007.

Embora a infra-estrutura de transportes continue absorvendo a maior

parte dos recursos, a novidade nesta segunda fase é a inclusão do Programa

de Complexos Hospitalares e a ampliação do Programa de Infra-Estrutura

Penitenciária com mais oito projetos.

40

7. Uma Visão Internacional

8. Conclusão

A palavra "prisão" não é uma palavra difícil de ser entendida: é

um lugar onde sua liberdade, seus movimentos e seu acesso a

basicamente tudo é restrito, em geral como uma punição por ter

cometido um crime. Mas para quem já foi condenado, uma prisão é

muito mais do que isso: é um lugar onde dignidade, privacidade e

controle são entregues aos guardas e administradores da prisão,

onde isolamento e tédio podem deixar alguém louco e onde a mais

simples das necessidades parece um luxo.

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A reestruturação, o aporte de efetivos e a dinamização do

aparato de segurança pública deve pelo menos triplicar o número de

prisões no prazo de um ano (em 2006 foram realizadas 16.543

prisões no estado do Rio, contra 128.135 em São Paulo e 340.000 em

Nova York). O impacto desse incremento de atividade policial será de

pelo menos 4.000 novos presos no sistema, o que vai demandar a

construção anual de 8 novos presídios, a um custo mínimo de 150

milhões, além da contratação de agentes penitenciários e serviços

administrativos. Os investimentos no setor podem ser facilitados com

a implantação de parcerias público-privadas destinadas à construção

e co-gestão de unidades prisionais para presos de baixa e média

periculosidade. É bastante provável que o Rio de Janeiro tenha que

dobrar seus presos nos próximos 6 anos – em torno de 50 mil – para

conseguir reduzir em pelo menos 30% as taxas de crimes violentos.

Infelizmente não existem programas sociais que tenham

demonstrado outra opção para a redução da violência num contexto

complexo e de alta criminalidade como São Paulo e Rio de Janeiro.

Diante da possibilidade de se poder ofertar uma condição digna

aqueles que se encontram encarcerados, seja lá por que motivos

causadores. O que não se pode é dar continuidade a um sistema

dilacerado pelas sucessivas e incompetentes gestões públicas, que de

uma maneira indireta trazem conseqüências devastadoras no seio da

sociedade nacional, incidindo no aumento da violência e

transformando o cidadão em um refém robotizado do próprio

sistema, incapaz de se insurgir contra o maléfico abandono das

estruturas punitivas.

O momento é propício a adoção e implantação do modelo

contratual de Parcerias Público-Privadas (PPPs), uma vez que a

sociedade brasileira agoniza diante um impotente modelo de

administração prisional, o qual vem se arrastando pelo tempo, apesar

de debates calorosos realizados por algumas entidades e indivíduos,

42

interessados em trazer a pauta as inúmeras contradições e mazelas

encontradas no seio da sociedade.

Esses desafios exigirão uma atenção especial na elaboração,

assinatura e gestão dos contratos firmados entre Poder Público e os

parceiros privados. A solução mais imediata apresentada a

administração pública, diante da escassez de recursos públicos

disponíveis, apresenta-se na possibilidade das unidades prisionais

serem inseridas no modelo de PPPs. Assim, seria possível o

oferecimento à população carcerária melhores condições para o

cumprimento de suas condenações e, consequentemente a

reeducação para o retorno ao exercício pleno da cidadania.

Convém enfatizar que, esta opção que se apresenta ao gestor

público não trata da privatização do sistema prisional, uma vez que o

Estado deve permanecer dentro das unidades carcerárias, mantendo

a guarda dos internos, conforme preceitua nossa Carta Magna. Na

verdade, é uma alternativa apresentada ao gestor público, pois não é

tida como obrigatória para a administração de novos presídios.

Surgiria um novo modelo de gestão pública, oferecerendo à

sociedade um horizonte de investimentos transparentes.

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Superintendência dos Serviços Penitenciários. Disponível em

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UNECE - United Nations Economic Council for Europe – Disponível em

www.unece.org. Data de Acesso: 18.07.057