RIO DE JANEIRO

2007

UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES INSTITUTO A VEZ DO MESTRE

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU” CURSO DE DIREITO PROCESSUAL CIVIL

O Ministério Público no Processo Civil

Sylvia Ayres da Silva Azevedo

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[OBJETIVO: O PRESENTE ESTUDO TEM COMO OBJETIVO FOMENTAR AS DISCUSSÕES ACERCA DA INTERVENÇÃO MINISTERIAL NO PROCESSO CIVIL,PRINCIPALMENTE QUANDO OFICIA EM PROL DA ESTRITA OBSERVÂNCIA DA LEI INVESTIDO DA ATRIBUIÇÃO DE CUSTOS LEGIS.

UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES INSTITUTO A VEZ DO MESTRE

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU” CURSO DE DIREITO PROCESSUAL CIVIL

O Ministério Público no Processo Civil

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DEDICATÓRIA

A MEU PAI, HOMEM ÍNTEGRO, EXEMPLO DE DIGNIDADE E DEDICAÇÃO, POR TODO AMOR QUE MEU ENSINOU, COM PERENE GRATIDÃO.

A MEU MARIDO LUIZ FERNANDO, ETERNO COMPANHEIRO, POR SUA IMPAGÁVEL CONTRIBUIÇÃO.

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Introdução

Este estudo versa sobre os aspectos controvertidos inerentes à

obrigatoriedade da intervenção do Ministério Público no Processo Civil,

longe da pretensão de esgotar o assunto a ser tratado, mesmo porque,

considerando a pouca envergadura da subscritora deste trabalho, seria, no

mínimo, um atrevimento emitir um juízo final à respeito do tema.

Não se pretende aqui, como dito, encerrar os debates a respeito da

intervenção ministerial no processo civil. A pretensão desse estudo é

suscitar o debate, sem a preocupação de esgotar o assunto, mesmo porque

o Direito não é ciência exata.

O presente trabalho parte do perfil constitucional do Ministério Público

como identificador dos parâmetros de determinação da atuação ministerial,

no caminho da eficácia social.

O trabalho organiza-se em quatro capítulos; cada qual com as

subdivisões pertinentes: 1º) exposição de uma visão geral do Ministério

Público (origens e evolução, princípios, funções, atuação); 2º) análise do

interesse público na intervenção ministerial; 3º) estudo dos aspectos básicos

relacionados ao MP da legislação especial; 4º) análise de outros aspectos

processuais da Intervenção Ministerial (direito de recorrer, carência da ação

e etc.).

Sempre ressaltada a importância do Ministério Público, assegurada sua

intervenção no Processo Civil, desde que compatível com a sua finalidade,

na defesa dos mais caros interesses sociais e transindividuais, no papel de

um grande guardião da sociedade.

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Capítulo I

Do Ministério Público

1.1- Evolução Histórica

Embora controvertida, o Ministério Público teve sua origem na França, no séc. XVI, com os advogados e procuradores do rei, com a função primitiva de simples representante dos interesses privados do monarca perante os tribunais ampliada, paulatinamente, até se tornarem os atuais agentes do poder público, defensores da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.

No Brasil, o surgimento do Ministério Público não se dá na forma de instituição, mas na figura do Promotor de Justiça, mencionada nas Ordenações Manuelinas de 1521 e nas ordenações Filipinas de 1603. Seu papel era o de fiscalizar a lei e de promover a ação criminal. Existiam ainda, no período colonial, os cargos de Procurador dos feitos da Coroa (defensor da coroa) e o de procurador da Fazenda (defensor do Fisco).

No Império, a Constituição de 1824 limitou-se a atribuir aos membros do Ministério Público, através dos Procuradores da Coroa e Soberania Nacional, a promoção do processo criminal, exceto nas hipóteses de crimes de autoria dos Ministros e Conselheiros de Estado. O Procurador- Geral centralizava o ofício, não havendo garantias ou independência dos promotores públicos, simples agentes do Executivo.

A primeira Constituição republicana (1891) ainda não tratava o Ministério Público como instituição; apenas limitava-se a fazer referência sobre a escolha do Procurador-Geral, dentre os membros do Supremo Tribunal Federal, pelo presidente da república.

Porém, as leis infraconstitucionais, elaboradas através de um processo de codificação do Direito Nacional, as principais responsáveis pelo

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crescimento institucional do Ministério Público. O Código Civil, o de Processo Civil, o Penal e o de Processo Penal, atribuíram importantes funções à Instituição. Neste último, o Ministério Público conquistou o poder de requisição de inquérito policial e a titularidade da Ação Penal pública.

A institucionalização do Ministério Público só ocorre na Carta de 1934, que previa a elaboração de lei federal para organizar o Ministério Público da União, do Distrito Federal e dos Territórios e a elaboração de leis locais que disciplinassem o ministério Público nos Estados. A Constituição de 1934 trouxe também a escolha do Procurador-Geral da República, com a aprovação do Senado, a garantia de vencimentos iguais aos Ministros da Suprema Corte, as garantias dos membros do Ministério Público Federal, os primeiros impedimentos dos Procuradores-Gerais e a organização do Ministério Público nas Justiças Militar e Eleitoral.

A ditadura de Vargas impôs um retrocesso à Instituição. O tratamento dado ao Ministério Público pela Constituição de 1934 deu lugar ao silêncio na Constituição do Estado Novo (1937), que severamente suprimiu a Instituição.

Após o restabelecimento da democracia, a Constituição de 1946 dá maiores garantias a instituição, colocando-a em título próprio, bem como estabelecendo normas gerais sobre a sua organização.

A Constituição de 1967 manteve o regime jurídico estabelecido na Carta anterior, porém desloca o Ministério Público para dentro do Capítulo do Judiciário.

Todavia presenciamos a um novo retrocesso ao processo evolutivo da Instituição. O texto Constitucional de 1969, outorgado por uma junta militar sob forma de Emenda n° 1 removeu o Ministério Público para o Capítulo do Executivo.

A Emenda Constitucional nº 7 de 1977 mantém o Ministério Público dentro do Poder executivo. Porém prevê, como novidade, a edição de lei complementar, de iniciativa do Presidente da Republica, para estabelecimento de normas gerais a serem adotadas na organização dos Ministérios Públicos Estaduais. Esta lei foi posteriormente editada, tratando-se da Lei Complementar n. 40, de 14-12-1981.

A redemocratização foi para o Ministério Público, um período de ampliação da sua área de atuação. A lei 7.347/85 de Ação Civil Pública atribuiu a função de defesa dos interesses difusos e coletivos ao Ministério Público. Até então, o Parquet desempenhava basicamente funções na área criminal. Na área cível, tinha apenas uma atuação de interveniente, como

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fiscal da lei em ações individuais. Com advento da lei 7.347, a Instituição ganhou o status de agente responsável pela tutela de interesses difusos e coletivos.

Com o advento da atual Constituição o Ministério Público sai fortalecido reconhecido como Instituição defensora dos interesses indisponíveis da sociedade.

1.2- O Ministério Público e a Constituição de 1988

“O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa do regime democrático e dos interesses individuais indisponíveis”. Tal conceito está definido no art. 127 da Constituição Federal de 1988, que reserva á Instituição uma Seção específica no Capítulo das Funções Essenciais à Justiça.

A Constituição de 1988 corrige um erro histórico de conferir ao Ministério Público a função anômala de representante judicial da união, desvinculando-o, igualmente do Poder judiciário.

Apenas com o texto constitucional de 1988 é que o Ministério Público alcançou o perfil de grande instituição republicana sonhada por muitos.

A atual Carta Política define suas funções institucionais, as garantias e vedações de seus membros, concedendo-lhes as mesmas garantias da magistratura, tornando-o assim um verdadeiro poder social

As funções dão Ministério Público foram ampliadas (CF, art. 129, Inc. I a IX), bem como é prevista como privativa sua função para propositura da ação penal pública, acabando com a discussão travada a respeito da ação penal culposa e contravencional.

Foi na área cível que o Ministério público adquiriu novas funções, destacando a sua atuação na tutela de interesses difusos e coletivos (meio ambiente, consumidor, patrimônio histórico, turístico e paisagístico; pessoa portadora de deficiência; criança e adolescente; comunidades indígenas e minorias ético-sociais). Isso deu evidência A Instituição, que se tornou uma espécie de ouvidoria da sociedade

A grande conquista do Ministério Público Federal foi justamente conseguir que a escolha do Procurador-Geral da República seja feita dentre

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os integrantes da carreira, com elaboração de lista tríplice e aprovação por maioria absoluta dos membros do Senado Federal e nomeação pelo Presidente da República com mandado de dois anos, permitida a recondução, o que traz mais independência ao órgão, que deixa de ser de estrita confiança do Executivo, como sempre foi.

A Constituição de 1988 reconhece a independência funcional do Ministério público, que não se subordina a nenhum dos Três Poderes e atribuindo-lhe o caráter de permanência, confere a qualidade de ser um dos meios pelos quais o Estado manifesta sua soberania. Dessa forma, não pode ser extinto por qualquer dos Poderes nem ter suas atribuições repassadas a outras instituições

As normas Constitucionais sobre o Ministério Público o distinguem das demais instituições brasileiras. A principal característica específica do Ministério Público e seu conjunto de princípios institucionais.

Com base na Constituição Federal foi editada a Lei n.8625 /93, que institui a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, dispondo sobre normas gerais para a organização dos Ministérios Públicos nos Estados.

1.3- Princípios do Ministério Público

Princípios, no sentido jurídico, significa conjunto de normas elementares ou requisitos primordiais instituídos como base ou alicerce de alguma coisa.

São princípios institucionais do Ministério Público, previstos na Constituição Federal, a unidade, a indivisibilidade, a independência funcional e o princípio do promotor natural.

A doutrina enumera outros princípios infraconstitucionais: legalidade, indisponibilidade, irrecusabilidade, irresponsabilidade, devolução e substituição.

Os princípios institucionais do Ministério Público devem ser analisados e interpretados em relação a cada um dos ramos da Instituição (Estadual e Federal, Trabalhista, Militar), uma vez que inexiste hierarquia entre eles.

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Unidade

A unidade significa que os membros do Ministério Público integram um só órgão, com uma só chefia, exercendo uma mesma função.É a capacidade dos membros do Ministério Público constituírem um só corpo, uma só vontade, de tal forma que a manifestação de qualquer um deles valerá sempre, na oportunidade, como manifestação de todo o órgão.

Ressalte-se, todavia que só há unidade dentro de cada Ministério Público, inexistindo entre o Ministério Público Federal e o dos Estados, nem entre o de um Estado e o de outro, nem entre os diversos ramos do Ministério Público da União.

Indivisibilidade

A indivisibilidade é um verdadeiro corolário do princípio da unidade. O Ministério Público é uno porque seus membros não se vinculam aos processos nos quais atuam, podendo ser substituídos uns pelos outros de acordo com as normas legais.

A indivisibilidade se caracteriza na medida em que membros da Instituição podem substituir-se reciprocamente sem que haja prejuízo para o exercício do ministério comum. Nota-se que essa substituição não poderá ser feita de forma arbitrária, mas na forma prevista em lei.

Princípio da independência ou autonomia funcional

Autonomia funcional quer dizer que, apesar da chefia existente, o membro do Ministério Público é autônomo, independente no exercício de sua função, podendo, no processo, um discordar do outro.

Aliás, o termo autonomia não está bem empregado e não corresponde realmente ao princípio indicado, que deveria se independência funcional.

Nota-se que há diferença entre os dois termos. Enquanto a independência tem caráter absoluto, a autonomia é relativa a outro órgão, agente ou Poder, Ora, no exercício de suas funções institucionais o Ministério Público atua com independência e não apenas com autonomia

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funcional. Os membros do Ministério Público quando desempenham suas atribuições legais não estão sujeito a qualquer subordinação hierárquica ou supervisão do Estado a que pertencem.

Nem seus superiores podem ditar-lhes ordens no sentido de agir desta ou daquela maneira dentro de um processo. Os órgãos da administração superior podem editar genericamente recomendações sobre a atuação funcional, porém estas são desprovidas de normatividade.

Um exemplo da independência funcional está no art.28 do Código de processo Penal, pois se discordando o Procurador-Geral de Justiça da promoção de arquivamento do Promotor de Justiça, jamais poderá determinar que o proponente do arquivamento inicie a ação penal, deve ele mesmo oferecer a denúncia ou designar outro órgão ministerial para oferecê-la.

Os atos funcionais dos membros do Ministério Público só podem ser submetidos ao controle do Judiciário, quando praticados com excesso ou abuso de poder, lesivo de direito individual ou infringente das normas legais que regem sua conduta. Essa submissão ao controle judiciário não descaracteriza sua independência, vez que abrange toda a conduta humana abusiva ou ilegal.

A Constituição Federal valorizou de tal forma a independência e autonomia do Ministério Público que considera crime de responsabilidade do Presidente da República a prática de atos atentatórios ao livre exercício da Instituição (CF, art. 85,II).

Princípio do Promotor Natural

O Plenário do Supremo Tribunal Federal reconheceu a existência do presente princípio por maioria de votos, no sentido de proibirem-se designações casuísticas efetuadas pela chefia da Instituição, que criariam a figura do promotor de exceção, em incompatibilidade com a constituição Federal, que determina que somente o promotor natural é que deve atuar no processo, pois ele intervém de acordo com seu entendimento pelo zelo do interesse público, garantia destinada a proteger, principalmente, a imparcialidade do órgão ministerial, atuando como defensor da sociedade.

Não se pode admitir que o Procurador Geral faça designações arbitrárias de Promotores de Justiça para uma Promotoria ou para funções de outro Promotor, que seria afastado compulsoriamente de suas atribuições e prerrogativas legais, pois isto seria contrariar as cláusulas de

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independência funcional e inamovibilidade, garantias constitucionais da Instituição.

Esse princípio consagra a garantia da ordem jurídica, assegurando aos membros do Ministério Público o exercício pleno e independente do seu ofício, limitando o poder do Procurador-Geral, que deve exercer sua chefia respeitando os ditames constitucionais.

O parágrafo segundo do art. 129 da constituição Federal expressa a proibição de nomeação de membro do Ministério Público ad hoc,quando dispõe que as funções do Ministério Público só podem ser exercidas por integrantes de carreira, que deverão, nos termos da EC nº45/04, residir na Comarca da respectiva lotação, salvo autorização do chefe da instituição.

O art. 10 da Lei Orgânica Nacional do Ministério Público afasta qualquer possibilidade de designações arbitrárias ao permitir, excepcionalmente, a designação de membro do Ministério Público pelo Procurador-Geral ato fundamentado, para exercer as funções processuais afetar a outro membro da Instituição, submetendo sua decisão previamente ao Conselho Superior do Ministério Público.

1.4- Funções e garantias do Ministério Público

A Constituição Federal de 1988 destacou o papel do Ministério Público, dando-lhe a devida importância, transformando-o em um verdadeiro defensor da sociedade. No campo penal concedeu-lhe a titularidade exclusiva da ação penal pública. Na esfera civil agraciou-lhe com o relevante papel de fiscal dos demais Poderes Públicos, defensor da legalidade e da moralidade administrativa, titular do inquérito civil e da ação civil pública.

O artigo 129 da Constituição Federal enumera exemplificadamente as importantes funções ministeriais.

“Art.129: São funções institucionais do Ministério Público:

I – promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei;

II – zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia;

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III – promover o inquérito civil e a ação civil pública, para proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;

IV – promover a ação de inconstitucionalidade ou representação para fins de intervenção da União e dos Estados, nos casos previstos nesta Constituição;

V – defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas;

VI – expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência requisitando informações e documentos para instruí-los, na forma da lei complementar respectiva;

VII- exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior;

VIII – requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial, indicados os fundamentos jurídicos de suas manifestações processuais;

IX – exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica das entidades públicas.”

Vale salientar, novamente, que o rol constitucional é exemplificativo, pois o próprio inciso IX do citado artigo concede ao Ministério Público o exercício de outras funções compatíveis com a sua finalidade constitucional.

Outras funções podem ser previstas em lei federal ou estadual, desde que adequadas a finalidade constitucional da Instituição.

A própria Lei Orgânica do Ministério Público estabelece, em seu art. 25, outras funções ministeriais de grande relevância.

Ademais, além de garantidor dos Poderes Estatais, o Ministério Público tem a função de zelar pelo status constitucional do indivíduo, garantindo a fruição total de seus direitos.

Portanto, é também função do Ministério Público, juntamente com os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, a defesa dos direitos e liberdades constitucionais do indivíduo.

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Para assegurar o exercício dessa nobre função, o legislador constituinte concedeu ao Ministério Público, além da causa social, independência e autonomia, contemplando seus membros com as tradicionais garantias da magistratura, que são:

a) Vitaliciedade – Os membros do Ministério Público somente poderão perder seus cargos por decisão judicial transitada em julgado. A vitaliciedade só é adquirida após dois anos de efetivo exercício da profissão, ou seja, após o chamado estágio probatório.A propositura da ação civil para decretação da perda do cargo compete ao Procurador-Geral de Justiça e deverá ser precedida de autorização do Colégio de Procuradores.

b) Inamovibilidade – Uma vez titular do respectivo cargo , não poderá se removido ex officio, salvo por de interesse público, mediante decisão do órgão colegiado competente do Ministério Público, por voto de dois terços de seus membros assegurada a ampla defesa

c) Irredutibilidade de vencimentos – o subsídio do Ministério Público não poderá se reduzido, observados o limite constitucional fixado no inciso XI do art. 37, bem como a igualdade de tratamento entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente , ( CF, art. 150, II).

A Constituição Federal também prevê vedações, que consistem em:

a) Receber, a qualquer título e sob qualquer pretexto, honorários, percentagens ou custas processuais;

b) Exercer a advocacia; c) Participar de sociedade comercial, na forma da lei; d) Exercer, ainda que em disponibilidade, qualquer função pública, salvo

uma de magistério; e) Exercer atividade político-partidária, f) Receber, a qualquer título ou pretexto, auxílio ou contribuições de

pessoa físicas, entidades públicas ou privadas, ressalvadas as exceções previstas em lei;

g) Exercer a advocacia do juízo ou tribunal do qual se afastou, antes de decorrido três anos de afastamento do cargo por aposentadoria ou exoneração.

A vedação político-partidária, por força da EC nº 45/04, passou a ser absoluta, não admitindo qualquer exceção, a exemplo do que ocorre com

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a magistratura. Os membros do ministério Público, antes do advento da referida emenda poderiam concorrer a cargos eletivos filiar-se nos prazos estabelecidos em lei e afastar-se das suas funções a partir do momento de filiação.

Todavia, esse posicionamento era inaceitável, pois enfraquecia à Instituição, já que não interessa para a sociedade uma instituição de tamanha relevância, com seus membros espalhados por vários setores da administração pública., trazendo sérios prejuízos à tutela dos interesses sociais.

1.5- O Ministério Público no Processo Civil

O Ministério Público, no processo civil, tem seu desenho institucional traçado em cima do binômio órgão agente e órgão interveniente.

Como parte o Ministério Público exerce o direito de ação, seja como parte principal, seja como substituto processual . Dispõe o art. 81 do Código de Processo Civil:

“Art. 81. O Ministério Público exercerá, o direito de ação nos casos previstos em lei, cabendo-lhe, no processo, os mesmos poderes e ônus que as partes”.

A norma diz menos que do que queria dizer, pois se aplica ao Ministério Público como sujeito do processo, que seja ele autor da Ação Civil Pública, quer seja ele réu. Aplicar-se-á ao Ministério Público, no processo, o mesmo tratamento devido às partes, com seus ônus e poderes. Mas contar-lhe-á em quádruplo o prazo para contestar e em dobro para recorrer. (ARt.188 do CPC).

A Constituição Federal, no inciso III do art. 129 prevê expressamente a legitimidade do Ministério Público para o ajuizamento da Ação Civil Pública na defesa do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros direitos e interesses difusos e coletivos.

O art. 81 condiciona a atuação do Ministério Público na Ação Civil Pública aos casos previstos em lei, vedada ampliação Todavia, o princípio da taxatividade da ação civil pública está sendo mitigado pela doutrina e jurisprudência, vez que a Constituição Federal e várias lei especiais contemplam muitas hipóteses de Ação Civil Pública que podem ser ajuizadas pelo Ministério Público.

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No Direito Pátrio, o Ministério Público pode atuar como titular da Ação Civil Púbica, agindo no interesse da ordem pública, e diversos casos, a título de exemplo, temos:

Em face da Constituição Federal:

a) Promoção do inquérito e da Ação civil Pública para proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;

b) Promover a ação de inconstitucionalidade ou representação para fins de intervenção da União e dos Estados.

Em face do Código Civil:

a) Ação de extinção de fundações; b) Ação de anulação de ato jurídico praticado em fraude à lei; c) Ação de nulidade de casamento; d) Ação de remoção de tutor ou curador e qualquer outra ação que vise

a proteção do menor; e) Ação de interdição, nos casos previstos na lei.

Em face do Código de Processo Civil:

a) Ação declaratória incidental, sempre que for parte na ação principal; b) Embargos do devedor em favor de incapaz; c) Conflito de competência; d) Ação de anulação de atos judiciais, que não dependem de sentença,

ou em que esta for meramente homologatória; e) Ação de dissolução de Sociedades Civis, por atividades ilícitas,

imorais ou nocivas ao bem público; f) Ação rescisória; g) Qualquer ação cautelar nominada ou inominada para cuja a ação

principal tenha legitimidade; h) Ação de prestação de contas do inventariante, do tutor, do curador

etc.; i) Abertura de inventário.

Em face do CPP:

a) Ação civil de reparação de dano decorrente de ato criminoso; b) Ação para deslinde de controvérsia sobre o estado civil de pessoas,

de cuja a solução dependa o julgamento de crime de ação pública. c) Ação de execução para a cobrança de multas penais;

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d) Pedido de hipoteca legal de imóvel e seqüestro de imóveis e móveis contra responsável civil, em havendo interesse da Fazenda Pública ouse o ofendido for pobre e o requerer.

E, muitas outras lei especiais prevêem hipóteses em que a Ação Civil Pública pode ser ajuizada pelo Ministério Público, sendo de se destacar a lei nº 7.347/85, que disciplina o exercício da ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, dada a importância que se lhe vem atribuindo no momento atual.

Como interveniente o Ministério Público defende em nome próprio, direito alheio. Destaca-se o art.82 do Código de Processo Civil:

“art. 82. Compete ao Ministério Público intervir:

I – nas causas em que há interesses de incapazes;

II – nas causas concernentes ao estado da pessoa, pátrio poder, tutela, curatela, interdição, casamento, declaração de ausência e disposições de última vontade;

III – nas ações que envolvam litígios coletivos pela posse da terra rural e nas demais causas em que há interesse público evidenciado pela natureza da lide ou qualidade da parte”

A intervenção do Ministério Público, funcionando como fiscal da lei é sempre obrigatória em todos aos casos do citado artigo. Não há intervenção facultativa do MP no processo civil brasileiro

Como fiscal da lei, o Ministério Publico oficia em prol da estrita observância do direito objetivo e, portanto, desvinculado de qualquer interesse substancial em causa, quando intervém em processos já instaurados.

Na intervenção, como custus legis, o Ministério Público oficia em números casos, tais como:

a) Causas em que há interesses de incapazes; b) Causas de direito de família; c) Conflitos de competência; d) Usucapião; e) Falências e concordatas; f) Mandados de segurança; g) Feitos relativos a registros públicos.

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Em geral, quando a seu critério, ocorrer razão de interesse público, que justifique a sua intervenção.

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CAPÍTULO II

DAS CAUSAS DE INTERESSE PÚBLICO

2.1- Conceito de interesse público

O art. 82 do Código de Processo Civil dispõe que compete ao Ministério Público intervir, dentre outras causa, naquela em que há interesse público, evidenciado pela natureza da lide ou qualidade da parte (inc.III).

No entanto, o referido diploma legal não conceitua o interesse público provocando grandes dificuldades práticas na aplicação da regra no caso concreto.

Afinal, o que é interesse público?

O Código não define interesse público. Ministra, porém, dois critérios: o da natureza da lide e o da qualidade da parte. Por interesse público deve se entender aquele que afeta o bem comum, embora, reflexamente, possa beneficiar pessoa privada.

Todavia o termo “interesse público” é genérico, de conceituação aberta, pecando por sua imprecisão.

A solução encontrada é interpretar o referido artigo nos moldes do art.127 da Constituição Federal. Assim, quando o legislador infraconstitucional fala em interesse público, o intérprete deverá condicioná-lo ao interesse social aclamado no art.127 da atual Carta Política.

O Ministério Público como órgão incumbido da preservação dos direitos sociais e individuais indisponíveis não deve se desgarrar de sua função constitucional, devendo adaptar suas atividades para o exercício de funções eminentemente sociais traçadas pelo legislador constitucional.

Doar ao Ministério Público feições outras que não as de proteção de interesses sócias, seria um lamentável retrocesso histórico. A Instituição, que já serviu, inclusive, para a representação da União, hoje está vinculada apenas aos interesses da sociedade como um todo, conforme o ditame constitucional.

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É na linha desse raciocínio jurídico que a pergunta se impõe: A simples presença da Fazenda Pública em um dos pólos do processo evidencia o interesse justificador da intervenção ministerial?

Levando-se em consideração o objeto imediato do pedido, ou seja, a tutela da prestação jurisdicional, qualquer processo civil tem natureza pública. Entretanto, a intervenção ministerial, relaciona-se tão somente com a natureza da lide, ou seja, com objeto mediato do pedido.

Igualmente, é indiscutível que há interesse público em todas as causa em que a Fazenda atua. O cumprimento da lei, a composição de litígios sempre irá revelar interesse público. Porém, o interesse público que impõe a participação do parquet é somente aquele que tem repercussão social, vinculado aos anseios sociais.

Não se pode confundir interesse público com interesse da Administração Pública. Atrelar o interesse público ao interesse da Fazenda é um grande equívoco, uma visão ultrapassada.

O Ministério Público deve amoldar-se a seu perfil constitucional racionalizando sua atuação para alcançar seu objetivo precípuo de zelar pelos interesses da sociedade como um todo, e não interesses patrimoniais, ainda que dá Fazenda Pública.

Neste sentido é o entendimento do Dr. MARCELO FERRA DE CARVALHO, consignado em artigo que assina no site da AMMP (www.ammp.com.br);

“Seria esta atuação compatível com a função constitucional do Ministério Público? A presença na lide de uma pessoa jurídica de direito público torna obrigatória a intervenção ministerial?

Prima faciem, devemos observar que o interesse público, que o legislador referiu-se, está relacionado com o interesse geral da coletividade, vinculado aos fins sociais e às exigências do bem comum.

Não devemos jamais confundir interesse público com interesse de pessoa jurídica de direito público, pois estaríamos voltando ao tempo em que os interesses da Fazenda Pública eram defendidos em juízo pelo Ministério Público.

(. . .)

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Então não obstante a falta de amparo legal, a intervenção do Ministério Público é totalmente desnecessária, tendo, a própria lei, zelado de forma especial pelos interesses da Fazenda Pública.

A favor da Fazenda Pública podemos citar: prazos ampliados (CPC; 188), a revelia não produz seus efeito (CPC; 320, II). E a sentença desfavorável deve ser confirmada pelo Tribunal .

(. . ,)

Portanto, o Ministério Público, deve evitar atuar desnecessariamente em certos processos e preocupar-se em assumi o novo perfil que lhe foi dado pelo texto constitucional.”

Seguindo a mesma trilha de pensamento, a atuação do Ministério Público vem sendo mitigada pela doutrina e jurisprudência. Assim, a intervenção ministerial, mesmo em ações que a exigem expressamente, como, p. ex, o mandado de segurança está condicionada à existência de interesse da coletividade na ação.

O voto do Ministro Gomes de Barros, do Egrégio Superior Tribunal de Justiça, no Resp n. 9279, ensina:

“Com efeito, imagine-se alguém, titular de pretensão de comprar um imóvel funcional .Esta pessoa terá a seu dispor dois caminhos – ambos, conduzindo à satisfação de seu direito: o Mandado de Segurança e o procedimento ordinário.

Se optar pela via expedita do Mandado de Segurança, haverá interesse público a reclamar o pronunciamento do MP.

Se, não obstante, preferir o procedimento ordinário, a manifestação do MP torna-se dispensável – como se o interesse público desaparecesse com a troca de ritos. Ou como se o interesse público fosse no retardamento do remédio constitucional.”

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Aliás, nesse contexto, a doutrina classifica os interesses públicos em primários e secundários.

O interesse público primário ou propriamente dito é o interesse do bem geral, o interesse da coletividade como um todo. Já o interesse público secundário é o interesse da Administração Pública, que tem, logicamente, reflexo social, porém nem sempre atende o real interesse da comunidade, só é considerado interesse público porque seu sujeito é pessoa jurídica de direito público.

Tendo como base está relevante classificação, é fácil afirmar que só a existência de um interesse público primário é capaz de tornar obrigatória a presença do Ministério Público na lide.

Outra questão a se debatida: A quem cabe dizer se há, ou não, interesse público em determinada causa?

Compete ao próprio Ministério Público avaliar a existência ou não de interesse público na demanda.Todavia, a intervenção ministerial é sempre obrigatória e não facultativa, pois o que ele pode entender é que não há interesse. Presente o interesse público é obrigatória a participação do parquet.

O inciso III do art. 82 do Código de Processo Civil não contempla hipótese de intervenção facultativa, apenas autoriza que o órgão ministerial, no caso concreto, avalie a presença ou não de interesse justificador de sua intervenção.

Sustenta ainda o magistério MONIZ DE ARAGÃO: “o juiz ou o tribunal não são senhores de fixar a conveniência ou a intensidade e profundidade da atuação do Ministério Público. Este que a mede e a desenvolve. A não ser assim, transformar-se-ia o Ministério Público de fiscal do juiz na aplicação da lei, em fiscalizado dele no que tange à sua própria intervenção fiscalizadora.” ( in Comentários ao Código de Processo Civil – Forense – 1974 – Volume II . pág. 301).

Identificando a obrigatoriedade da intervenção, sendo esta, porém, objeto de indeferimento do juiz,cabe ao Ministério Público recorrer. Por outro lado se o Ministério Público entender não ocorrente o interesse público e dele divergir o órgão judicial, caberá a este valer-se, por analogia, do art. 28 do CPP, para obter posicionamen6to final e definitivo da Instituição a respeito da questão.

O Judiciário como diretor do processo deve apreciar e decidir se existe ou não o interesse púbico, mas se o Ministério Público reconhecer a

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inexistência de interesse público na lide, o processo deve ter seu prosseguimento normal.

2.2- O Ministério Público nas Execuções Fiscais

A falta de conceituação de interesse público ensejou o entendimento errôneo de que sua participação era obrigatória nas Execuções fiscais , por haver interesse público da Pessoa jurídica de direito público.

Vários julgados defendiam a indispensável intervenção ministerial, sob pena de nulidade:

“No processo executivo há interesse da Fazenda Pública estadual e a não intervenção do Ministério Público acarreta nulidade absoluta e insanável” (RT.476/227).

“A falta de intervenção do órgão do Ministério Público em processo pelo qual a sua presença é obrigatória pela natureza da lide e pela qualidade da parte importa em nulidade absoluta” (RT.409/185).

“...equivocadas estão aqueles que defendem a intervenção do Ministério Público nas execuções fiscais promovidas por procurador da Fazenda Pública, vez que é a obrigatória a sua intervenção em qualquer tipo de ação onde se discuta o destino de valores patrimoniais públicos. Abdicar a instituição desse poder-dever é desconsiderar o elevado papel do parquet, consagrado na atual Constituição Federal como conquista relevante dos seus integrantes” (RT.688/134).

Ora, como já foi dito, não se pode confundir interesse de pessoa jurídica de Direito Público com interesse público.

As execuções fiscais se configuram em simples ações de cobrança de imposto, onde há interesse administrativo de pessoa jurídica de direito público interno, inexistindo interesse público, aquele que atinge diretamente o bem comum.

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Não pode ser interesse público os interesses patrimoniais da Fazenda e das suas autarquias, pois estas têm procuradores judiciais, habilitados a bem defendê-las em juízo.

“O interesse público do art. 82, n. III do Código de Processo Civil de 1973 é o interesse indisponível, o que não acontece em simples cobrança de imposto” (RT.182/143).”

Foi nesse terreno fértil de discussões que o STJ, na esteira do tema em debate, liquidou o assunto apresentando a Súmula 189, com o seguinte teor: “É desnecessária a intervenção do Ministério Público nas execuções fiscais”.

2.3- O Ministério Público nas Desapropriações

Apesar de autores classificarem a desapropriação como venda forçada, sua natureza jurídica é de ato unilateral da Administração Pública ou de direito público sobre determinado bem ou propriedade privada no interesse social mediante o pagamento do preço justo.

Na desapropriação não há consentimento do dono da coisa. E sem consentimento não há, contrato. Só há contrato de compra e venda quando as partes têm liberdade de pactuar.Na desapropriação, o poder público impõe ao proprietário que ceda a coisa em proveito da coletividade.

Conforme ensina GILBERTO SIQUEIRA LOPES: “sempre que o Poder Público necessitar de adquirir uma determinada propriedade, para servir ‘a utilidade pública, ou o interesse social, poderá obtê-la por ato compulsório, devendo indenizar justa e previamente o proprietário expropriado em dinheiro”( in Desapropriação, Ed.Vellenich, pág. 45).

Tem-se discutido sobre a necessidade de intervenção ministerial nas ações expropriatórias.

Não há disposição expressa prevendo a participação do Ministério Público nas ações de desapropriação por utilidade pública, ao contrário do

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que ocorre com a ação de desapropriação por interesse social, para fins de reforma agrária (LC 76/93. At. 18, parágrafo segundo).

Com o advento do vigente Código de Processo Civil foi consideravelmente ampliado o campo de atuação do Ministério Público, com a previsão da intervenção ministerial em todas as causas em que há interesse público, evidenciado pela natureza da lide ou qualidade da parte.

Ora, se o instituto da desapropriação tem como fundamento a preponderância do interesse público sobre o particular, não há ação expropriatória desvinculada do interesse público, sendo este sua essência.

A obrigatoriedade da intervenção ministerial na ação de desapropriação é indiscutível, vez que a natureza da lide é justamente o interesse púbico e a parte é a administração pública, que, embora tenha seu procurador,não pode deixar de haver a fiscalização do Promotor de Justiça, inclusive sobre o preço justo.

Na ação de desapropriação não se discute a existência ou não do interesse público justificador, sendo vedado ao Poder Judiciário decidir se verificam ou não ,os casos de utilidade público. Somente ao Poder Público cabe declarar a utilidade do bem desapropriado, em favor da coletividade.

Todavia, essa questão e outras poderão se ventiladas em processo autônomo, não podendo tal vedação justificar a não intervenção ministerial na desapropriação. Havendo interesse público é inegável a obrigatoriedade de participação do Parquet.

“A ação de desapropriação indireta, por sua natureza é de interesse público, e, como tal, necessária se faz a intervenção do Ministério Público, sob pena de nulidade”(RT. 630/224)

“” A desapropriação, pela natureza da lide, inclui-se naquela causa em que há interesse público e nela é obrigatória intervenção do MP” (RT.478/164).”

E mais os seguintes julgados no mesmo sentido: RT 540/205, 485/141, 482/207, 480/ 176, 478/ 164.

Em sentido contrário há entendimentos de que é indevida a participação do Ministério Público, pois ausente o interesse geral da coletividade, a propiciar seu ingresso. Consideram que nas ações expropriatórias só há interesse da patrimonial da Fazenda Pública, a qual já está devidamente representada nos autos.

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“O princípio do CPC 82 III não acarreta a presença do MP pelo, só fato de haver interesse patrimonial da Fazenda Pública, que dispõe de defensor próprio e é protegido pelo duplo grau de jurisdição. Se quisesse abranger as causas dessa natureza, o legislador processual o teria mencionado expressamente, tal a amplitude de ocorrência” (RT539/211).”

É verdade que é dispensável a participação do Ministério Público quando na lide somente há interesse jurídico de direito público, por exemplo, como nas ações de cobrança. Seria o mesmo que admitir que a intervenção obrigatória do Parquet em todas as Ações em que a Fazenda Pública é parte.

Contudo negar a inexistência de interesse público na Ação de Desapropriação seria o mesmo que desvincular o instituto de seu próprio fundamento. Não se compreende desapropriação divorciada do interesse público, tornando indispensável a presença do Ministério Público, na qualidade de fiscal da lei.

2.4- O Ministério Público nas Ações de Acidente de Trabalho

Nas ações acidentárias é evidente a presença do interesse público, vez que visam o perfeito equilíbrio entre empregados e empregadores em prol da ordem social.

Os interesses sociais e indisponíveis são pressupostos asseguradores da intervenção ministerial. As leis acidentárias sempre foram regidas e determinadas pelo princípio do interesse social, reconhecidamente um importante instrumento em prol da justiça social, com a proteção ao trabalhador e aos membros de sua família.

É obrigatória a participação do Ministério Público no processo acidentário. Esta intervenção se faz necessária, vez que há interesse público e do Estado na tutela dos interesses do trabalhador. A lei nº 5316/67 não se refere de forma expressa à obrigatoriedade da participação ministerial, todavia, ao tratar do prazo para designação da audiência, determina que o mesmo será computado a partir do recebimento do inquérito policial ou da petição do interessado ou do Ministério Público, deixando claro que admite a intervenção do Parquet.

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É assim obrigatória a intervenção do Ministério Público na lide acidentária em razão de sua natureza (art. 82, III , CPC) sob pena de nulidade processual(art. 84, II, art. 246, CPC).

“Sendo obrigatória a intervenção do Ministério Público nas ações acidentárias e acarretando a omissão prejuízo para o autor, deve ser declarada a nulidade do processo” (RT. 585/148).”

A ação acidentária pode ser iniciada pelo Ministério Público ou pelo próprio acidentado. Na ação iniciada diretamente pelo acidentado, a posição do Ministério Público será de custus legis, pois a ação acidentária é sempre de ordem pública, interessando ao Estado seu efetivo cumprimento.

É imprescindível a intervenção e a fiscalização do Ministério Público, vez que é imperativa em razão do direito indisponível do acidentado. O direito do acidentado equipara-se ao direito do alimentado. Ambos são subtraídos do poder de disposição de seus interessados devido ao interesse que a Administração Pública tem de atuar no campo de certos direitos privados com reflexos sociais.

Em sentido contrário, há manifestações defendendo a não obrigatoriedade da presença do Ministério Público nos processos acidentários, nas hipóteses em que há advogado constituído. Há entendimento de que a intervenção do Ministério Público só teria pertinência quando o processo fosse por ele iniciado, já que a lei só o menciona nesse caso.

Contudo, as mais recentes decisões têm entendido indispensável a presença do parquet nos processos acidentários, devendo o mesmo fiscalizar seu andamento natural, pois, se houver omissão ou ausência do procurador constituído, deverá ele dar prosseguimento a referida para que o acidentado não fique prejudicado.

Inclusive o interesse social da demanda acidentária concede legitimidade ao Ministério Público para recorrer em ação acidentária, ainda que o acidentado tenha advogado constituído nos autos do processo, pois sua legitimidade recursal é própria e não pode ser confundida com o interesse da parte.

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Neste sentido é a súmula 99 do STJ: “O Ministério Público tem legitimidade para recorrer no processo em que oficiou como fiscal da lei, ainda que não haja recurso da parte.”

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Capítulo III

O Ministério Público e leis especiais

3.1- Generalidades

Conforme afirmado anteriormente, diversos diplomas legais prevêem a atuação obrigatória do órgão do Ministério Público no processo civil. Seria exaustivo comentá-los um a um, por isso, neste capítulo, limitamos a discutir os aspectos processuais relativos a algumas leis escolhidas por sua enorme relevância jurídica, não desprezando outras importantes leis, como a Lei de registros Públicos, a Lei da Sociedade por Ações e etc.

3.2- O Ministério Público e a Ação Civil Pública

A Constituição Federal de 1988 concedeu, como função institucional do Ministério Público a titularidade na propositura do inquérito civil público e da ação civil pública.

Anteriormente, a lei n.º 7.343 de 24-7-1985 já disciplinava a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, consumidor e ao patrimônio público.

Essa lei prevê, ainda, o inquérito civil presidido pelo Ministério Público e destinado apurar administrativamente elementos para servir de base a eventual promoção da respectiva ação civil pública.

O inquérito civil é privativo do Ministério Público e constitui um procedimento facultativo, sigiloso, com o objetivo de aquisição de provas e elementos de convicção, para fundamentar a atuação do Parquet na ação civil pública.

A ação civil pública é o instrumento processual utilizado com fins de reprimir ou impedir danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, preservando, assim, os interesses difusos da sociedade.

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O objeto da ação civil pública são os interesses coletivos, difusos e individuais homogêneos relativos ao meio ambiente, consumidor, patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico e demais interesses coletivos e difusos considerados relevantes ao bem comum á sociedade de um modo geral. Nota-se que os direitos individuais homogêneos só poderão ser objeto dessa ação se referentes aos direitos mencionados na referida lei.

A ação civil pública não deve destinar-se ao amparo de direitos individuais, nem tampouco reparar prejuízos causados a particulares. Destina-se a defender interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos. O ajuizamento da Acão Civil Pública não impede o ajuizamento de ações individuais.

O Código de Defesa do Consumidor, lei n. 8078/90 complementa a Lei de Ação Civil Pública ao definir no parágrafo único do seu art.81 interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos. Nota-se que a referida lei utiliza as expressões direito e interesse como sinônimas.

“Art. 81. ( . . .)

Parágrafo único – A defesa coletiva será exercida quando se tratar de:

I – interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste Código, os transindividuaisl, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato,

II – interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeito deste Código, os transindividuais de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base,

III – interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum.”

Os direitos difusos são aquele cujos titulares não se pode determinar. A ligação entre os titulares se dá por circunstâncias fáticas. O objeto desses direitos é indivisível, não pode ser cindido. É difuso, por exemplo: o direito de respirar ar puro, o direito do consumidor de ser alvo de publicidade não enganosa.

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Os direitos coletivos são aqueles cujos titulares, embora indeterminados, são determináveis, ligados entre si, ou com a parte contrária, por uma relação jurídica base. Assim como nos direitos difusos, o objeto desse direito também é indivisível. É coletivo, por exemplo: o direito dos alunos de determinada escola de ter assegurada a mesma qualidade de ensino em determinado curso.

Os direitos individuais caracterizam-se por terem titulares identificáveis e objeto divisível. Todavia o que distingue o direito individual comum do homogêneo é sua origem comum. Não há circunstâncias fáticas necessárias, tampouco relação jurídica, mas interesses individuais conquanto idênticos, e por uma razão de economia processual e facilitação de acesso a justiça, unem-se numa só ação. Não se trata de pluralidade subjetiva de demandas (litisconsórcio), mas de uma única demanda, coletiva, objetivando a tutela dos titulares dos direitos individuais homogêneos. A ação coletiva para a defesa de direitos individuais homogêneos é, grosso modo, a class action brasileira.

Além do Ministério Público tem legitimidade ativa para propor a ação civil pública a União, os Estados, os Municípios, autarquias, empresas públicas, fundações, sociedades de economia mista e associações, atuando o Ministério Público como fiscal da lei.

Importante ressaltar que a natureza da legitimação ativa na Ação Civil Pública na defesa de interesses difusos e coletivos é ordinária, tratando-se de legitimação autônoma para a condução do processo. No entanto, quando a ação coletiva for para tutela de direitos individuais homogêneos, haverá substituição processual, isto é, legitimação extraordinária.

Para o Ministério Público há obrigatoriedade temperada com conveniência e oportunidade no ajuizamento da Ação Civil Pública. Para os demais co-legitimados a propositura da ação é facultativa.

Nada obsta, porém que o Ministério Público proceda o arquivamento do inquérito civil público se convencido não haver fundamentos para propositura da ação, o que não significa quebra do princípio da obrigatoriedade (art. 9 da lei 7.347/85).

Outra questão importante é sobre a possibilidade de desistência do Ministério Público da Ação Civil Pública.

Entende o mestre HELY LOPES MEIRELLES que “proposta a ação civil pública, dela não pode desistir o Ministério Público, pois seu objetivo é o amparo dos interesses indisponíveis da sociedade e a imposição da

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observância da Constituição e das leis de ordem pública” (in RT. 611/7-13 – Proteção ambiental e ação civil pública).

Todavia, a questão não parece ser pacífica, pois não se pode confundir desistência da ação com disposição do direito material discutido em juízo. O objetivo da ação civil pública é a defesa de direitos indisponíveis da sociedade Todavia se, com a propositura da ação , for alcançado o resultado previsto, não há como impedir a sua desistência ou possível transação ou acordo.

A desistência da ação não significa desistir do direito material tutelado, razão pela qual pode o Ministério Público desistir da Ação Civil Pública por ele ajuizada, bem como do recurso por ele interposto.

Em caso de abandono ou desistência de ação por associação legitimada, o Ministério Público , verificando que houve desistência infundada ou abandono injustificado da ação, tem o poder-dever vinculado de assumir a titularidade ativa da Ação Civil Pública. Não se trata de ato discricionário do Ministério Público, cabendo-lhe integrar os conceitos imprecisos de “infundada” para desistência e “injustificado” para abandono.

A desistência da ação deverá vir acompanhada de fundamentação pelo autor da Ação Civil Pública. Somente a desistência infundada obriga a atuação do Parquet. Igualmente, caso seja fundado o abandono, o Ministério Público poderá deixar de assumir a titularidade ativa da ação.

Nota-se que a assunção da titularidade ativa da Ação Civil Pública pode ocorrer quando a desistência infundada ou o abandono seja ocasionado por qualquer autor, e não apenas por associação, como parece indicar o texto.

Caso ocorra desistência ou abandono por qualquer dos autores, os demais co-legitimados podem assumir a ação. Trata-se de uma faculdade e não de um dever. O que corresponde a um dever para o Ministério Público é mera faculdade para os outros legitimados.

O Ministério Público deverá sempre intervir como custus legis em Ação Civil Pública por ele não proposta. Poderá requerer provas, diligências, recorrer com benefício do prazo, enfim, exercer todos os poderes concernentes as partes.

A ausência da intervenção ministerial acarreta a nulidade absoluta do processo, vez que a obrigatoriedade da atuação do Parquet se dá sempre em virtude de interesse público. A nulidade absoluta é insanável. Todavia, a jurisprudência vem admitindo, a conservação de atos se o órgão do Ministério Público, intervindo tardiamente, afirmar, com base nos elementos

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dos autos, que o interesse público foi preservado e que a repetição poderia ser prejudicial ao interesse especialmente protegido.

Na falta da intervenção ministerial o processo é nulo, desde que haja prejuízo demonstrado pelo parquet, invalidando-se todos os atos realizados sem a participação do Ministério Público, a partir de quando se tornou necessária sua intervenção.

É discutível a legitimidade do órgão ministerial para propositura da Ação civil Pública fundamentada em direitos individuais homogêneos. Há entendimento de o que legitima o Ministério Público a ajuizar ação na defesa de direitos individuais homogêneos não é a natureza destes mesmos direitos, mas a circunstância de sua defesa ser feita por meio de ação coletiva. A fundamentação é que propositura de ação coletiva é de interesse social, cuja defesa é função institucional do Ministério Público. Todavia, entendemos que o Ministério Público somente está legitimado á defesa de interesses individuais homogêneos, que tenham expressão para a coletividade, como : a) os que digam respeito à saúde ou à segurança das pessoas, ou ao acesso das criança ou adolescentes; b) aqueles em que haja extraordinária dispersão dos lesados; c) quando convenha à coletividade o zelo pelo funcionamento de um sistema econômico, social ou jurídico.

O Ministério Público pode configurar como litisconsorte na Ação Civil Pública. O litisconsórcio ativo é facultativo, não sendo de formação obrigatória. Quanto à sorte no plano do direito materi8al, podemos definir esse litisconsórcio facultativo como sendo unitário, já que o juiz não poderá decidir a lide diferente para os litisconsortes ativos

Poderá, também, ser formado litisconsorte entre Ministério Público Estadual e Ministério Público Federal.

É dever do Ministério Público promover a execução da sentença, caso haja omissão do autor,por sessenta dias. A propositura da ação de execução da sentença condenatória transitada em julgado é, para o Ministério Público, obrigatória. Não incide aqui a conveniência ou oportunidade, mas sim o princípio da obrigatoriedade, em sentido amplo. O que é dever funcional do Ministério Público é faculdade para os outros co-legitimados, que poderão, sozinhos ou em litisconsórcio, promover a ação de execução de sentença condenatória.

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3.3- O Ministério Público e a Ação Popular

A ação Popular é o remédio jurídico constitucional posto a disposição de qualquer cidadão, visando a invalidação de ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (CF, art. 5, LXXIII).

A finalidade da Ação Popular é a defesa dos interesses difusos, reconhecendo-se aos cidadãos, o direito de promover a defesa de tais interesses.

O objeto da ação popular é o combate ao ato ilegal ou imoral e lesivo ao patrimônio público.

A Lei de Ação Popular (Lei nº 4.717/65), em seu art. 4º, apesar de definir exemplificativamente os atos com presunção legal de ilegitimidade e lesividade, passíveis, portanto de ação popular, não exclui dessa possibilidade todos os atos que contenham vício de forma, ilegalidade do objeto, inexistência de motivos, desvio de finalidade ou tenham sido praticados por autoridade incompetente.

Vale salientar que não cabe Ação Popular para invalidar lei em tese. A norma geral, abstrata, apenas estabelece regras de conduta. É necessário que a lei renda ensejo a algum ato de execução, esse sim, poderá ser atacado pela via popular, desde que lesivo ao patrimônio público.

Somente o cidadão possui legitimação constitucional para a propositura da ação popular. A legitimação do cidadão é considerada por diversos autores de natureza extraordinária, pois age em nome próprio, defendendo interesse difuso pertencente a coletividade. Todavia há somente uma ampliação, através de previsão constitucional, da sua legitimação ordinária, pois age na defesa de seu direito de participação na vida política do Estado e fiscalização da gerência do patrimônio público.

O Ministério Público, enquanto instituição, não possui legitimidade para o ingresso de ação Popular, porém como parte pública autônoma é incubido de zelar pela regularidade do processo e de promover a responsabilização civil e criminal dos responsáveis pelo ato ilegal e lesivo ao patrimônio público, manifestando-se, em relação ao mérito, com total independência funcional (CF, art. 127).

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A ausência de participação do Ministério Público na Ação Popular torna o vício insanável, acarretando nulidade.

Não pode ser vedado ao Ministério Público, como quis o legislador, pronunciar-se pela improcedência final. Caso houvesse tal proibição, a Instituição ficaria descaracterizada da sua vocação constitucional. Não pode haver exceção da sua missão de fiscalização do fiel cumprimento da lei.

O fato do Ministério Público ter possibilidade de diligenciar e buscar provas é,também no sentido de conhecer os fatos para saber em favor de quem deve reconhecer o direito e, neste sentido, dizer, quando da emissão de seu parecer final.

Na ação popular, o Ministério Público é parte pública autônoma e, não obstante uno e indivisível, atua de forma diferente em cada instância. O parecer do seu representante na segunda instância pode ser contrário ao recurso interposto na primeira, não implicando, todavia, desistência da manifestação recursal.

3.4- O Ministério Público e o Código de Defesa do Consumidor

Os interesses e direitos dos consumidores, sem dúvida alguma, estão abrangidos entre os interesses difusos e coletivos a serem protegidos pelo Ministério público, via Ação civil Pública.

Os interesses difusos e coletivos, para efeito do Código de Defesa do Consumidor, devem ser transindividuais de natureza indivisível. A indivisibilidade do bem jurídico tutelado deve dizer respeito a toda coletividade (difusos) ou a todo o grupo, categoria ou classe (coletivos), o que significa que entidades privadas e públicas, inclusive o Ministério Público, não estão legitimadas para tutela de interesses individuais agrupados. Seguindo a linha de raciocínio, somente os interesses individuais indisponíveis estariam sobre proteção do Ministério Público.

No entanto, foi vontade do legislador infraconstitucional incluir entre os direitos e interesses protegidos pelo Ministério Público, os interesses individuais, desde que homogêneos e tratados coletivamente, na forma do inc.III do parágrafo único do art. 81 do Código de Defesa do consumidor (lei 8.078/90).

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Foi a relevância social da tutela a título coletivo dos interesses e direitos individuais homogêneos que levou o legislador a atribuir ao ministério público e a outros entes públicos a legitimação para agir nessa modalidade de demanda.

Somente a relevância social do bem jurídico tutelando ou da própria tutela coletiva poderá justificar a legitimação do Ministério público para a propositura de ação coletiva em defesa de direitos privados indisponíveis. Imagine-se o caso de um fabricante de óleo comestível que esteja lesando os consumidores em quantidade bem pequena, insuficiente para motivar um ou mais consumidores isoladamente a procurar a justiça para reclamar a reparação do dano. A lesão individual, no fato relatado, é ínfima, o que não ocorrerá se analisarmos a lesão de forma coletiva, pois poderá estar afetando milhões de consumidores. Neste caso, haverá certamente relevância social na tutela coletiva, para que o fornecedor não pratique mais a prática ilícita.

O Ministério Público nunca poderá se afastar da sua função institucional de preservar os interesses da sociedade. O uso temerário da Ação Civil Pública com o alargamento exagerado de seu cabimento enfraquece o instituto.

O Ministério Público, amparado no Código de Defesa do Consumidor, vem propondo ação civil pública questionando, em especial, a constitucionalidade da cobrança de taxa de iluminação. Equipara a figura do contribuinte a do consumidor em face da contraprestação do serviço público.

O Superior Tribunal de Justiça já reconhecer a legitimidade do ministério público para tal ação, através do AGRESP 98.286/ São Paulo, da 1ª Turma, julgado em 15/12/97, cuja ementa do v. acórdão é a seguinte:

“Processual civil. Ministério Público. Legitimidade. Ação coletiva. Taxa de iluminação. 1. Conforme disposto na Constituição de 1988, a atuação do Ministério público foi ampliada para abranger a sua legitimidade no sentido de promover a ação civil pública para proteger interesses coletivos. Não há mais ambiente jurídico para se aplicar em tal campo, a restrição imposta pelo art.1° da Lei n° 7.347/85. 2. Em se tratando de prestação de uma coletividade que se insurge para não pagar taxa de iluminação pública, por entendê-la indevida, não há que se negar a legitimidade do ministério público para atuar como sujeito ativo da demanda. Há situações em que, muito embora os interesses sejam pertinentes a pessoas identificadas, eles contudo, pelas características de universidade que possuem atingindo

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vários testamentos sociais, transcendem a esfera individual e passam a ser interesse da coletividade. 3. O direito processual civil moderno ao agasalhar a ação civil pública, visou contribuir para o aceleramento da entrega da prestação jurisdicional, permitindo que, por via de uma só ação muitos interesses de igual categoria sejam solucionados, pela atuação do Ministério Público. 4. Agravo regimental improvido.”

A jurisprudência atual não confere ao Ministério Público legitimidade para a propositura de ação civil pública em matéria tributária, entendendo inadmissível a equiparação do consumidor ao contribuinte. Considerando-se a opção do legislador pela expressa e objetiva conceituação de consumidor, descabe qualquer possibilidade de equiparação de consumidor e contribuinte.

“Processo civil. Ação pública em matéria tributária. A ação civil pública não pode ser utilizada para evitar pagamentos de tributos, porque, nesse caso, funcionaria como verdadeira ação direta de inconstitucionalidade; ademais, o beneficiário não seria o consumidor e sim o contribuinte- categorias afins mais distintas. Recurso especial não reconhecido” (Min. Hélio Mostman – Resp.113.326- MS).

No mesmo sentido eg. TJSP, na AC n. 192.2481, Rel. DEs. Jorge Tannus. Também comungaram na mesma hóstia o STJ e o STF, que para colocar um ponto final no assunto, por maioria, manteve acórdão do Tribunal de Justiça de Minas Gerais que julgara extinta, sem julgamento de mérito, ação civil pública movida pelo Ministério Público contra taxa de iluminação pública do Município do rio Novo, consoante decisão exarada no RE 213.631 – MG, que teve a relatoria da eminente Min. Ilmar Galvão.

Atualmente, é reconhecida a legitimidade do Ministério Público para a propositura de Ação Civil Pública que verse sobre reajuste ilegal de mensalidades escolares, assunto da súmula 643:

“Súmula 643 do STF- O Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública cujo fundamento seja a ilegalidade de reajuste de mensalidades escolares”.

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3.5- O Ministério Público e a Lei de Investigação de Paternidade

A par da atuação como custus legis, ao órgão ministerial foi cometida legitimidade ad causam para a ação de investigação de paternidade (Lei nº 8.560/92, art. 2, parágrafo 4º).

Assim é que, deixando o genitor de acudir à notificação do juiz para o fim de averiguação da alegada filiação ou negando o vínculo de parentesco indicado, o Ministério Público, verificando a existência de elementos suficientes, poderá aforar o pedido investigatório.

Sendo indisponível o direito de filiação e configurando atribuição do a defesa dos direito individuais indisponíveis, a legitimidade do Ministério Público, para a propositura da ação de investigação, não se subordina á instauração ou resultado de procedimento estabelecido pelo juiz.

A opção do legislador em conferir ao Ministério Público a possibilidade de demandar em juízo o reconhecimento da filiação foi alvo de críticas da doutrina e jurisprudência, inclusive quanto á constitucionalidade da lei. Felizmente o entendimento majoritário é que há respaldo constitucional, pois o direito de filiação está incluído entre os direitos indisponíveis tutelados pela instituição.

Vale salientar que a legitimatio ad causam supletiva cometida o Ministério Público não está condicionada a situação de miserabilidade do investigante ou outra peculiaridade.O direito à pesquisa judicial da filiação, nessa hipótese, poderá ser buscado por qualquer interessado na atuação do ministério Público, bastando que fornece elementos suficientes para o aforamento da actio. Tal significa que o membro do Parquet terá certa discricionariedade na análise das informações preliminares proporcionadas pelo interessado, evitando a dedução de pretensões temerárias.

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3.6- O Ministério Público e o Estatuto da Criança e do Adolescente

O art. 201 do Estatuto da Criança e do Adolescente enumera diversas funções do Ministério Público na esfera menorista, onde age como parte ou como fiscal da lei, tendo uma função eminentemente assistencial e fiscalizatória.

A novidade trazida pelo Estatuto é o fato da atribuição ao Ministério Público a função de representar contra o adolescente infrator, requerendo aplicação de medida sócio-educativa.Neste caso, não há que se falar em descaracterização de sua função de proteção ao menor.

Como agente do poder público, que visa a punição do cidadão que praticou alguma infração, sua função tem caráter reeducativo, social, intimidativo, que se destina diretamente ao punido e indiretamente a sociedade.

Também na esfera menorista não pode haver somente a função tutelar, assistencial, paternalista dos integrantes desse órgão,

O menor que pratique ato infracional deve responder perante a sociedade, através de órgãos oficiais, sem que isso constitua algum absurdo jurídico, desde que a medida que se lhe aplique seja perfeitamente adequada, pois o que não se pode é deixá-lo impune.

O Ministério Público quando representa contra adolescente pleiteando a aplicação de medida sócio-educativa está zelando ao mesmo tempo pelo interesse público e pela reeducação do menor que pratica o ato infracional, o que torna sua função bilateral, isto é, no interesse de ambos os lados.

3.7- O Ministério Público nas Separações e Divórcios

A lei nº 6.515/77, que regula os casos de dissolução da sociedade conjugal e do casamento, no seu art. 34 preceitua que a separação consensual se fará pelo procedimento previsto nos arts. 1.120 e 1124 do CPC e as demais pelo procedimento ordinário. Desta forma mantém a audiência do Ministério Público em tais processos.

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Aliás, a intervenção ministerial nesses processos de separação judicial ou divórcio sempre se torna necessária, não só para verificação das formalidades legais para a sua concessão, com também porque em vários casos há interesses de menores que precisam ser devidamente amparados e fiscalizados.

Por outro lado, embora não haja disposição expressa sobre a intervenção do Ministério Público nas separações contenciosas, sempre foi da tradição do nosso direito sua intervenção nas ações de estado CPC, art. 82, inciso II, haja ou não interesses de menores ou de incapazes.

Embora as ações que versem sobre a união estável não sejam de estado, são de direito de família em sentido lato, de modo que há nelas interesse público que justifica a intervenção obrigatória do Ministério Público, notadamente porque sempre se processam no juízo da vara de família, por expressa disposição legal (lei nº 9278/96, art).

O Ministério Público é parte legítima para recorrer, quer nos processos em que funciona como parte, quer naqueles em que atua como fiscal da lei. No entanto, diversos julgados consideram o Ministério Público parte ilegítima para recorrer nas ações de divórcio,alegando que nestas sua função é de mero fiscal da lei.

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Capítulo IV

Aspectos Processuais da Intervenção Ministerial

4.1 - Do Direito de Recorrer do Ministério Público

Tanto como parte ou fiscal, pode o Ministério Público recorrer, embora tenham surgido dúvidas a respeito de sua legitimidade para recorrer, também como fiscal da lei.

“Figurando o Ministério Público apenas como fiscal da lei nos processos de inventário em que haja interesse de menores conseqüentemente não tem ele legitimidade para recorrer contra o despacho homologatório do cálculo para pagamento do imposto causa mortis” (RT. 466/198)

“O Ministério Público é parte ilegítima para recorrer da decisão denegatória de falência” (RT. 470/96).

Em sentido contrário, entendimento de que justamente na condição de custus legis é que mais se evidencia sua função pública, não sendo admissível que o mesmo constatasse irregularidade ou nulidade e não pudesse recorrer. Seria admitir uma fiscalização inerte dentro do processo, quando sua atuação deve ser dinâmica.

“Tem o órgão do Ministério Público o direito de recorrer, mesmo quando atue apenas como fiscal da aplicação da lei”(RT.470/96).

“Se o órgão do Ministério Público funciona como fiscal nos processo de autorização judicial para venda de imóveis pertencentes aos menores conseqüentemente é de se lhe reconhecer, também, o direito de recorrer da respectiva decisão, sob pena de ficar frustrada a referida missão fiscalizadora”(RT. 457/218)

.

Na verdade, o Ministério Público tem legitimidade para recorre em todos os processos em que funciona, desde que haja interesse, caracterizado pela existência de prejuízo à sociedade.

Também é controvertida a questão pertinente à contagem do prazo em dobro para recorrer, quando ele intervém no processo como fiscal.

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No ensinamento de BARBOSA MOREIRA “o prazo para recorrer deve ser computado em dobro, quer o representante do Ministério Público seja parte no feito, quer intervenham atuando como fiscal da lei” (in Comentários ao Código de Processo – Forense- vol. V, pág.294.)

Com base na lição desse ilustre processualista, há vários julgados:

“Ministério Público. Art.188 do CPC. Prazo para recorrer, fiscal obrigatório da lei. Não há distinguir, na hipótese, entre os casos nos quais funciona como parte e os em que atua como custus legis, se nestes sua função é tão importante, se não mais, do que naqueles. Recurso extraordinário conhecido e provido” (RT. 578/253).

“Conta-se em dobro o prazo para recorrer, quer o Ministério Público seja parte, quer intervenha como custus legis” (RT. 523/237).

Em sentido contrário, o professor FREDERICO MARQUES entende que “tendo em vista, todavia, justamente a distinção nominal do novo código, não se aplica ao fiscal da lei o que vem preceituado no art. 188, a respeito da dilatação de prazos” (in Manual de Processo civil – Saraiva – Vol. I, pág 295).

Nesse sentido, há vários julgados:

“O Ministério Público só goza do privilégio do prazo recursal em dobro quando age como parte no processo civil e não quando apenas atua como fiscal da lei”(RT. 587/193).

“Para efeito de prazo par recurso do Ministério Público é necessário distinguir entre sua função apenas fiscalizadora e aquela em que atua como parte” (RT. 526/106).

“O Ministério Público tem o privilégio do prazo em dobro para recorrer apenas quando atua como parte e não quando intervém como fiscal da lei” (RT. 526/106)

Data vênia, não podemos através de uma simples interpretação literal do art. 188 não estender a concessão do prazo em dobro para recorrer ao Ministério Público, fiscal da lei. A expressão “parte” deve ser entendida como parte recorrente.

Igualmente controvertida é questão da possibilidade de recurso adesivo interposto pelo Ministério Público,na qualidade de fiscal da lei.

Limitando-se à interpretação gramatical do art. 500 do CPC não caberia recurso adesivo do Ministério Público, quando funciona apenas como fiscal

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da lei, pois o dispositivo refere-se expressamente à parte, ou seja, autor e réu.

No entanto, o interesse de recorrer adesivamente deve ser aferido à luz da função processual, pois tendo o Ministério público interesse em recorrer não se lhe pode negar tal direito, pois ele é parte integrante da relação processual, até mesmo obrigatória, embora como fiscal da lei.

4.2- Carência da Intervenção Ministerial

À luz do disposto nos art,s. 84 e 246 do Código de Processo Civil, a falta de intervenção obrigatória do Ministério Público nas hipóteses legais, acarreta nulidade.

Nota-se que o que enseja nulidade é a falta de intimação do Ministério público e não a falta de efetiva manifestação deste. O texto legal exige apenas a intimação, sob pena de nulidade processual; de sorte que, intimado para ato processual, a falta ou deficiência de intervenção não enseja ao próprio Ministério Público argüir a nulidade processual. Todavia, a parte interessada, poderá alegar nulidade, inclusive valer-se de ação rescisória, alegando que a omissão do Ministério Público em intervir atenta contra literal disposição em lei.

Verificando-se a falta ou nulidade da intimação ministerial, enquanto não encerrado o processo cabe promover-lhe a nulidade, inclusive valendo-se da via recursal.

A falta de intimação do Ministério Público, para intervir em processo civil, configura nulidade absoluta que, em princípio não admite convalescimento.

Em se tratando de intervenção vinculada a uma das partes, entende-se que a falta de intimação do Ministério Público não enseja nulidade, quando se verificar que não houve prejuízo para aquela parte.

Ensina VICENTE GRECO FILHO à respeito do assunto:

“Trata-se de nulidade absoluta, porque a intervenção do ministério Público se dá sempre em virtude do interesse público. A jurisprudência tem admitido, contudo, a conservação de atos se o órgão do Ministério Público, intervindo tardiamente, afirmar, com base nos elementos dos autos, que o interesse público foi preservado e que a repetição, esta sim, poderia ser prejudicial ao interesse

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especialmente protegido. É o que acontece, por exemplo, se um menor, autor, ganhou a demanda e somente em segundo grau de jurisdição do Tribunal determina a intimação do órgão do Ministério Público. Dependendo das circunstâncias, o órgão do ministério Público no segundo grau pode entender que o interesse do menor foi preservado, considerando prejudicial a anulação, mantendo-se os atos já praticados” (in Direito Processual civil Brasileiro, Ed. Saraiva, 1997, São Paulo, pág. 46).

No plano doutrinário e jurisprudencial admite-se, portanto, que o Ministério Público ratifique atos processuais de que não tenha participado, para os quais deveria ser intimado, aplicando-se o princípio do prejuízo.

Consoante o princípio do prejuízo, o ato não se repetirá, nem se suprirá a falta quando não prejudicar a parte, Certamente tal preceito só será utilizado para o saneamento da nulidade quando a intervenção ministerial for vinculada, ou seja, fundada em interesse público evidenciado pela qualidade da parte.

Em se considerando a intervenção ministerial vinculada, não há interesse de agir quando a sentença é favorável ao interesse público.

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Conclusão

Embora não seja um Poder de Estado, o Ministério Público alcançou na Constituição Federal de 1988 as mesmas garantias de um Poder, colocando-o como órgão essencial do Estado.

Ao acumular as características de fiscal, ouvidor e advogado do povo, ocupa a posição de defensor da sociedade contra possíveis abusos do Estado, ao mesmo tempo que defende o Estado Democrático de Direito contra possíveis ataques de particulares de má-fé.

O papel do Ministério Público não é simplesmente de guardião da lei. Sua missão, embora inclua o aspecto da legalidade, vai além desse campo, abarcando a guarda da promoção da cidadania, da democracia e da justiça, da moralidade, além dos interesses da sociedade de maneira geral, como as etnias oprimidas, o meio ambiente, o patrimônio público e o direitos humanos, entre outros temas.

Diante de tudo que foi exposto, permite-se concluir que na busca de sua finalidade institucional, o Ministério Público poderá valer-se dos mais diversos mecanismos processuais e extraprocessuais, basta que se vislumbre a finalidade maior de sua atuação.

A legitimidade da ação ministerial, deve ser reconhecida sempre que tal atuação representar uma medida necessária para eficácia dos interesses sociais..

Todavia é imprescindível que se abandone os critérios da indisponibilidade do direito e do interesse social a fim de limitar a atuação ministerial, adequando-a a sua finalidade institucional, devendo o Ministério Público evitar atuar desnecessariamente em certos processos e assumir o novo perfil que lhe foi dado pelo texto constitucional.

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SUMÁRIO

INTRODUÇÃO 4

CAPITÚLO I

DO MINISTÉRIO PÚBLICO

1.1- Evolução Histórica 5 1.2- O Ministério Público e a Constituição de 1988 7 1.3- Princípios do Ministério Público 8 1.4- Funções e Garantias do Ministério Público 11 1.5- O Ministério Público no Processo Civil 14

CAPÍTULO II

DAS CAUSAS DE INTERESSE PÚBLICO

2.1- Conceito de Interesse Público 18 2.2- O Ministério Público nas Execuções Fiscais 22 2.3- O Ministério Público nas Desapropriações 23

2.4- O Ministério Público nas Ações de Acidente de Trabalho 25

CAPÍTULO III O MINISTÉRIO PÚBLICO E LEIS ESPECIAIS

3.1- Generalidades 28 3.2- O Ministério Público e a Ação Civil Pública 28 3.3- O Ministério Público e a Ação Popular 33 3.4- O Ministério Público e o Código de Defesa do Consumidor 34

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3.5- O Ministério Público e a Lei de Investigação de Paternidade 37 3.6- O Ministério Público e o Estatuto da Criança e do Adolescente 38 3.7- O Ministério Público nas Separações e Divórcios 38

CAPÍTULO IV

ASPECTOS PROCESSUAIS DA INTERVENÇÃO MINISTERIAL

4.1- Do Direito de Recorrer do Ministério Público 40

4.2- A Carência da Intervenção Ministerial 42

CONCLUSÃO 44

BIBLIOGRAFIA 47

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Bibliografia:

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