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Universidade Federal Fluminense
Instituto de Estudos Estratégicos
Graduação em Relações Internacionais
O IMPACTO DE INCENTIVOS NA EXPANSÃO E NO DECLÍNIO DA
INDÚSTRIA DE DEFESA BRASILEIRA: O CASO DA INSERÇÃO DE
GRANDES CONGLOMERADOS
Thiago Pacheco Ramos
Niterói
Março de 2016
ii
Universidade Federal Fluminense
Instituto de Estudos Estratégicos
Graduação em Relações Internacionais
O IMPACTO DE INCENTIVOS NA EXPANSÃO E NO DECLÍNIO DA
INDÚSTRIA DE DEFESA BRASILEIRA: O CASO DA INSERÇÃO DE GRANDES
CONGLOMERADOS
Autor: Thiago Pacheco Ramos
Monografia apresentada ao Curso de Relações
Internacionais da Universidade Federal Fluminense
– UFF, como parte dos requisitos necessários à
obtenção do título de Bacharel em Relações
Internacionais.
Orientador: Prof. Dr. Luiz Pedone
Niterói
Março de 2016
iii
O IMPACTO DE INCENTIVOS NA EXPANSÃO E NO DECLÍNIO DA
INDÚSTRIA DE DEFESA BRASILEIRA: O CASO DA INSERÇÃO DE GRANDES
CONGLOMERADOS
Nome do Autor: Thiago Pacheco Ramos
Orientador: Prof. Dr. Luiz Pedone
Monografia de Conclusão submetida ao Curso de Graduação em Relações
Internacionais da Universidade Federal Fluminense – UFF, como parte dos requisitos
necessários à obtenção do título de Bacharel em Relações Internacionais.
Aprovada por:
_______________________________
Orientador - Prof. Dr. Luiz Pedone
_______________________________
Leitor - Prof. Dr. Waldimir Pirró e Longo
Niterói
Março de 2016
iv
AGRADECIMENTOS
Esse presente estudo jamais teria chegado ao fim da maneira como chegou sem a
preciosa contribuição direta ou indireta de muitas pessoas. Confesso que nenhum
agradecimento aqui feito seria possível em toda a sua extensão, mas é mister registrar os
votos de gratidão e reconhecimento a alguns daqueles que me apoiaram.
Em primeiro lugar, sou muito grato ao meu orientador, Dr. Luiz Pedone.
Agradeço por confiar na minha proposta e por me orientar e conduzir para a conclusão
do trabalho. Seus comentários, considerações e novas perspectivas foram essenciais
para este escrito. Sou grato também ao Professor Longo, importante referência deste
trabalho, que me honrou ao se dispor a ler e criticar o resultado desta pesquisa.
Agradeço em especial aos meus amigos, que frequentemente me motivam,
escutam e apoiam. Essas pessoas, que estão ao meu lado mesmo quando não imagino
precisar, eu represento aqui nas figuras de Ana de Plá e Raphael Pinciara. Agradeço-
lhes por todos os nossos momentos juntos e espero que muitos outros venham.
Também menciono aqui Claudia Teixeira, minha partner quase diária, com
quem constantemente estou aprendendo. Sua garra, desenvoltura e conhecimento são
fontes de inspiração para ser um melhor internacionalista e uma melhor pessoa.
Ademais, não poderia deixar de citar uma grande amiga que desde o princípio
deste trabalho contribuiu para a sua construção, Nathalie Serrão. Além de sua amizade,
Nath, agradeço por todas as comunicações trocadas e pela ajuda prestada para
aprimoramento deste estudo, sem as quais eu não teria conseguido nem ao menos
definir um escopo plausível para apresentar ao meu orientador.
Finalmente, agradeço à minha família. Minha avó Yonne, com toda sua
experiência, foi uma das minhas maiores inspirações profissionais e intelectuais e
agradeço por todo seu incentivo e motivação para as conquistas que tive até agora,
inclusive este trabalho. A minha irmã Thaís, que tanto amo e em quem muito acredito,
agradeço por ser uma parceira fundamental em minha vida. A minha mãe Claudia, que
me mostra todo dia o amor incondicional, agradeço por sua paciência, compreensão, por
seu amor e por sempre acreditar em mim.
v
“A política de segurança e defesa das potências apresenta uma face interna, o
provimento de meios, e uma forte conexão com a política exterior. Em ambos os casos,
apesar do multilateralismo e da formação de blocos, a segurança se alicerça no interno,
de onde extrai meios de ação e exercício do poder decisório.”
Amado Cervo e Clodoaldo Bueno, 2012, p. 539.
“I also take industrial base issues seriously. As I have said in the past, I believe
they are completely legitimate issues to consider because having the best defense
industrial and technology base in the world is not a birthright.”
Ashton Carter, Subsecretario de Defesa para Aquisição, Tecnologia e Logística
dos Estados Unidos, 2010
vi
RESUMO
O IMPACTO DE INCENTIVOS NA EXPANSÃO E NO DECLÍNIO DA
INDÚSTRIA DE DEFESA BRASILEIRA: O CASO DA INSERÇÃO DE GRANDES
CONGLOMERADOS
A percepção de ameaças e a necessidade de investir no desenvolvimento do setor
industrial de Defesa e Segurança motivou as administrações mais recentes no Brasil a
formularem políticas públicas voltadas para a Base Industrial de Defesa (BID), como,
por exemplo, a Política Nacional da Indústria de Defesa (2005), a Estratégia Nacional
de Defesa (2008) e o estabelecimento das Empresas Estratégicas de Defesa (2013). Com
as novas iniciativas de estímulo à defesa, grandes grupos empresariais brasileiros,
focados em setores diversos como o de Construção Pesada e o de Petróleo & Gás,
formaram empresas voltadas para a BID. Levando em conta a importância estratégica
da BID, esse trabalho busca traçar um panorama sobre a recente atratividade do
mercado de Defesa a partir de dois casos específicos desta conjuntura, os da Odebrecht
e da Engevix, não oriundas da BID, mas que nela abriram subsidiárias. Objetiva-se
verificar se a Indústria de Defesa é vista como um polo de oportunidades para o setor
privado brasileiro, de que forma o empresariado se articula para se inserir nesse
mercado e quais os impactos dos incentivos governamentais, especialmente os
incentivos “cenouras” nesse processo de inserção.
Palavras-Chave: Base Industrial de Defesa, Setor Privado, Parcerias Tecnológicas,
Inserção de Empresas, Conglomerados Brasileiros.
Niterói,
Março de 2016
vii
ABSTRACT
THE INCENTIVES IMPACT ON THE EXPANSION AND DECLINE OF THE
BRAZILIAN DEFENSE INDUSTRY: THE CASE OF INSERTION OF LARGE
CONGLOMERATES
The perception of threats and the need to invest in the development of the Defense and
Security industrial areas has motivated the recent Brazilian administrations to formulate
public policies aimed at the Defense Industrial Base (BID), as, for example, the Defense
Industry National Policy (2005), the Defense National Strategy (2008) and the
establishment of the Defense Strategic Companies (2013). With the new stimulus
initiatives to defense, large Brazilian business groups, focused on many sectors as the
Heavy Construction and the Oil & Gas, have created companies that focus on the
Defense Industry. Considering the BID’s strategic importance, this study aims at
tracing a prospect of the Defense market’s recent attractiveness from two specific cases
of this scenario, the cases of Odebrecht and Engevix, which were not originated from
the BID, but both of them have opened subsidiaries in this sector of industry. We seek
to verify i) if the Defense Industry is seen as a pole of opportunities to the Brazilian
private sector, ii) in which ways the business community articulates to insert themselves
in this market, and iii) which are the impacts of the government incentives, mainly the
carrots ones, on this process.
Key-words: Defense Industrial Base, Private Sector, Technological Partnerships,
Insertion of Companies, Brazilian Conglomerates.
Niterói,
March of 2016
viii
Índice Lista de Abreviaturas ...........................................................................................................ix
Lista de Figuras ....................................................................................................................xi
Lista de Tabelas ..................................................................................................................xii
Lista de Gráficos ............................................................................................................... xiii
1. INTRODUÇÃO .................................................................................................................... 1
1.1. Definição do Problema ................................................................................................... 4
1.2. Hipótese e Objetivos Específicos .................................................................................... 5
1.3. Metodologia e Modelo Analítico .................................................................................... 5
2. A INDÚSTRIA DE DEFESA E O ESTADO NACIONAL .................................................... 8
2.1. Incentivo Governamental e Indústria de Defesa ............................................................ 13
2.2. A Indústria de Defesa e o Estado Brasileiro ao longo da República ............................... 19
2.2.1. O Período Anterior à Era Vargas ............................................................................ 20
2.2.2. A Era Vargas ......................................................................................................... 21
2.2.3. Os Anos 50 ............................................................................................................ 23
2.2.4. O Regime Civil-Militar .......................................................................................... 25
2.2.5. Redemocratização e Anos 90 ................................................................................. 29
2.2.6. Os Anos 2000 ........................................................................................................ 34
3. INCENTIVOS RECENTES DO ESTADO BRASILEIRO À INDÚSTRIA DE DEFESA ... 36
3.1. Arcabouço Político Específico: a Política Pública de Defesa ......................................... 36
3.2. Inserção da Defesa na Política Industrial ....................................................................... 40
3.3. Programas de Compras Públicas ................................................................................... 44
3.4. Financiamento à Indústria de Defesa............................................................................. 49
3.5. Regime Tributário e Regulatório Especial ..................................................................... 53
3.6. Consolidação dos Incentivos na Teoria de Políticas Públicas......................................... 55
4. ESTUDO DE CASO: REAÇÃO DE GRANDES CONGLOMERADOS BRASILEIROS ... 58
4.1. Abordagem Teórica da Diversificação como Estratégia Empresarial ............................. 60
4.2. Casos de Inserção ......................................................................................................... 61
4.2.1. Odebrecht .............................................................................................................. 61
4.2.2. Engevix ................................................................................................................. 71
4.3. Nexo entre Incentivo Governamental e Inserção dos Conglomerados ............................ 75
4.4. Considerações sobre as dificuldades dos conglomerados a partir de 2014 ...................... 80
5. CONCLUSÕES .................................................................................................................. 84
6. REFERÊNCIAS.................................................................................................................. 87
ix
Lista de Abreviaturas
ABDI – Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial
Abimde – Associação Brasileira das Indústrias de Materiais de Defesa e
Segurança
APPL – Armas de Pequeno Porte e Leves
BID – Base Industrial de Defesa
BNDE – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico
BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
Cacex – Carteira de Comércio Exterior
CBPF – Centro Brasileiro para Pesquisas Físicas
CBS – Consórcio Baía de Sepetiba
CNO – Construtora Norberto Odebrecht
CNPq – Conselho Nacional para Pesquisa e Desenvolvimento Tecnológico
Comdefesa – Departamento da Indústria de Defesa da Federação das Indústrias do
Estado de São Paulo
CT&I – Ciência, Tecnologia & Inovação
DCNS – Diréction des Constructions Navales et Services
EBN – Estaleiro Base Naval (Prosub)
ED – Empresa de Defesa
EED – Empresa Estratégica de Defesa
Embraer – Empresa Brasileira de Aeronáutica
Emgepron – Empresa Gerencial de Projetos Navais
END – Estratégia Nacional de Defesa
Engesa – Engenheiros Especializados S.A.
FAs – Forças Armadas
Fiesp – Federação das Indústrias do Estado de São Paulo
Finep – Financiadora de Estudos e Projetos
Firjan – Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro
I PDN – Política de Defesa Nacional – 1996
ICN – Itaguaí Construções Navais
ICT – Instituição Científica e Tecnológica
II PDN – Política de Defesa Nacional – 2005
x
Imbel – Indústria de Material Bélico do Brasil
ITA – Instituto Tecnológico da Aeronáutica
LBDN – Livro Branco de Defesa Nacional
MD – Ministério da Defesa
ODT – Odebrecht Defesa e Tecnologia
P&D – Pesquisa e Desenvolvimento
PBM – Plano Brasil Maior
PD&I – Pesquisa, Desenvolvimento & Inovação
PDP – Política de Desenvolvimento Produtivo
PED – Produto Estratégico de Defesa
PITCE – Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior
PNID – Política Nacional da Indústria de Defesa
PP – Política Pública
PPD – Política Pública de Defesa
Prode – Produto de Defesa
Recof – Regime Aduaneiro de Entreposto Industrial sob Controle
Informatizado
Retaero – Regime Especial para a Indústria Aeronáutica Brasileira
Retid – Regime Especial Tributário para a Indústria de Defesa
SAE – Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República
SBPC – Sociedade Brasileira pelo Progresso da Ciência
Selom – Secretaria de Logística e Mobilização do Ministério da Defesa
Seprod – Secretaria de Produtos de Defesa do Ministério da Defesa
SI – Sistema Internacional
Sumoc – Superintendência da Moeda e Crédito
UE – União Europeia
UFEM – Unidade de Fabricação de Estruturas Metálicas (Prosub)
xi
Lista de Figuras
Figura 1 – Iceberg Científico-Tecnológico de Defesa................................................ 10
Figura 2 – O Conteúdo Tecnológico da Transferência de Tecnologia
Internacional................................................................................................................. 16
Figura 3 – Incentivos após 2003 para a Base Industrial de Defesa, à luz da teoria de
políticas públicas e da teoria de intervenção.............................................................. 58
Figura 4 – Estratégias Produto-Mercado para Alternativas de Crescimento de
Negócio........................................................................................................................... 60
xii
Lista de Tabelas
Tabela 1 – Canais de Difusão de Novas Tecnologias................................................. 18
Tabela 2 – Exportações brasileiras de equipamentos militares, a preços de 2010 e
percentual sobre o total mundial (1966-2010)............................................................ 27
Tabela 3 – Maiores Exportadores de Sistemas de Armas (1982-1988).................... 28
Tabela 4 – Resumo de Metas e Ações da PDP para a BID....................................... 42
Tabela 5 – Objetivo, Iniciativas e Metas do PBM para a BID................................. 43
Tabela 6 – Projetos Prioritários das Forças Armadas.............................................. 46
Tabela 7 – EDs e EEDs cadastradas no Ministério da Defesa de 06/2013 a
04/2015........................................................................................................................... 59
Tabela 8 – Casos de Inserção dos Conglomerados Empresariais na Indústria de
Defesa 2008-2015........................................................................................................... 60
Tabela 9 – Transferências de Tecnologia do Prosub (2015) .................................... 71
Tabela 10 – Principais Programas de Interesse dos Conglomerados...................... 78
xiii
Lista de Gráficos
Gráfico 1 – Comércio de Sistemas de Armas do Brasil 1970-1987 – em TIV*
(preços 1990)................................................................................................................. 28
Gráfico 2 – Comércio de Sistemas de Armas do Brasil 1983-2002 – em TIV*
(preços 1990)................................................................................................................. 31
Gráfico 3 – Execução Orçamentária 2005-2015 do MD por Principais Unidades
Orçamentárias – Investimentos Empenhados em R$ bilhões.................................. 47
Gráfico 4 – Grau de importância das fontes de financiamento dos gastos em
inovação (em %) para as empresas da BID............................................................... 50
Gráfico 5 – Desembolsos do BNDES para o setor de Máquinas e Equipamentos.. 52
1
1. Introdução
A percepção de ameaças e a necessidade de investir no desenvolvimento do
setor industrial de Defesa e Segurança motivou administrações mais recentes no Brasil a
formularem políticas públicas voltadas para a Base Industrial de Defesa (BID), como
projetos de desenvolvimento de produtos de defesa, estabelecimento de linhas de
financiamento para a defesa e regime tributário especial para esse setor industrial. As
iniciativas objetivaram a melhoria do ambiente de negócios da indústria de defesa.
Nos últimos anos, paralelamente, observou-se que grandes grupos empresariais
brasileiros oriundos de outros segmentos da economia haviam formado empresas
voltadas para este setor específico da indústria. Este trabalho avaliou a relação entre os
incentivos governamentais e a entrada de conglomerados privados na indústria de
defesa. O estudo procurou identificar as medidas de incentivo mais recentes para a
indústria de defesa e analisar a percepção do setor privado quanto a atratividade desse
ramo industrial através de revisão histórica da relação entre Estado e desenvolvimento
da indústria de defesa e de estudo de casos específicos.
Dessa forma, foi verificado se esses incentivos se caracterizam como
instrumentos do tipo “cenouras” (carrots), termo cunhado por Vedung (1997) para
definir meios econômicos que facilitam a ação dos agentes para concretização de
política pública, e qual a relação deles com a inserção dos conglomerados no setor de
defesa. Em outras palavras, a finalidade do trabalho foi de avaliar se as novas medidas
públicas atraíram o setor privado ao fazer as empresas verem esse setor industrial como
um polo de oportunidades.
Para tanto, é preciso introduzir o contexto no qual a Indústria de Defesa se torna
objeto de estudo tão importante. Na Nova Ordem Mundial pós-Guerra Fria, as tensões
oriundas do conflito bélico interestatal podem ser agora compreendidas como apenas
um dos aspectos da complexidade de ameaças à paz e segurança internacional. Essa é a
premissa contida na Política de Defesa Nacional do Brasil (Brasil, 2005a, cap. 2), que
prevê que, neste século, ameaças como terrorismo, conflitos étnicos, disputas por áreas
marítimas, fontes de água e energia e por domínio aeroespacial podem se intensificar,
bem como o uso de sistemas de tecnologia da informação para interferência à distância.
Nesse cenário, o Brasil já é visto como um global player (Sweig, 2010), com
2
capacidade de influenciar as negociações internacionais, além de se projetar fortemente
para o entorno estratégico da América do Sul.
Por isso, o país precisará estar preparado para encarar a série de novos desafios
que se apresentam no século XXI. A defesa de dados e informações de ataques da
cyberwar e os conflitos de narcotráfico no território brasileiro, nas regiões fronteiriças e
nos países vizinhos são exemplos de ameaças potenciais à segurança do Brasil. Os
ativos estratégicos, como recursos minerais, terras produtivas, fontes de energia
diversificadas e água potável, “não estão a salvo de cobiça [internacional] no futuro”
(Melo, 2015). Para se defender dessas e de outras ameaças potenciais, o Brasil precisa
de uma Defesa Nacional estruturada, capaz de prover os meios para garantir sua
soberania.
A percepção de que a Defesa do país é indissociável de seu desenvolvimento1 foi
consolidada pelo Governo Lula na Política de Defesa Nacional de 2005. O documento
positivou premissas do Estado Brasileiro quanto à Segurança e a Defesa Nacional,
pautando as diretrizes principais para alcançar os objetivos do Brasil ao se focar em
Defesa. Assim, as autoridades governamentais compreenderam que é
[...] essencial estruturar a Defesa Nacional de modo compatível com a estatura
político-estratégica para preservar a soberania e os interesses nacionais em
compatibilidade com os interesses da nossa região. (Brasil, 2005a, cap. 5)
Depois da criação do Ministério da Defesa (MD), a PDN foi o primeiro marco
normativo para a reestruturação da Indústria de Defesa. Com esse documento, o
Governo Federal sinalizava que colocaria a Defesa Nacional de volta à agenda política.
Esse documento foi seguido pela Estratégia Nacional de Defesa (END) de 2008, que
parte dos princípios do II PDN para estabelecer procedimentos para seu cumprimento.
Em outras palavras, a END detalha o plano de ação para reestruturação da defesa.
O documento se organiza em três eixos estruturantes: i) reorganização das FAs;
ii) reestruturação da indústria brasileira de material de defesa; e iii) política de
composição dos efetivos das FAs (Brasil, 2008, pg. 5). Este estudo se centra no segundo
eixo da END, a reorganização da indústria.
1 Desenvolvimento econômico é aqui entendido como “processo histórico de crescimento sustentado da
renda ou do valor adicionado por habitante implicando a melhoria do padrão de vida da população de um
determinado estado nacional, que resulta da sistemática acumulação de capital e da incorporação de
conhecimento ou progresso técnico à produção” (Bresser-Pereira, 2006).
3
O país que compra seus meios de indústrias estrangeiras financia o poder
externo, então quanto mais fortalecida e estruturada estiver a base industrial nacional,
provendo os equipamentos requeridos, menor dependência as FAs terão de tecnologias
de indústrias estrangeiras e maior o avanço tecnológico nacional e a geração de
empregos dentro do país (Drumond, 2014).
A relação entre o Estado e a Indústria de Defesa é muito próxima, pois o Estado
é não só o comprador principal do setor – mercado monopsônico –, como o principal
fomentador, com políticas de compras e interação tecnológica com indústrias
estrangeiras (Brick, 2014). Quando, nos anos 1990, o foco prioritário do Governo
passou a ser a normatização do Estado – paradigma do Estado Normal (Cervo, 2003) –
promovendo medidas neoliberais de redução de gastos e privatizações, a indústria de
defesa brasileira passou por um processo de declínio. Além disso, no plano
internacional, o desmantelamento da bipolaridade da Guerra Fria, bem como a invasão
de equipamentos dos arsenais acumulados pelos países desenvolvidos nos países em
desenvolvimento, fez com que a BID sofresse uma redução na sua atividade,
diminuindo a demanda interna e dificultando a exportação (Amarante, 2004). Com a
ociosidade de suas linhas de produção, os negócios no setor de Defesa ficaram menos
rentáveis, levando até mesmo a falências como foi o caso da Engesa, que produzia
veículos militares desde 1963 e faliu em 1993.
O processo deixou as Forças Armadas mal equipadas e politicamente
desprestigiadas (Drumond, 2014). O governo Lula buscou reverter a situação de
exposição em que se encontrava a BID. Depois de colocar a questão como uma das
prioridades da END em 2008, o governo formulou várias políticas de incentivo ao setor.
Contudo, nem todos concordam com a viabilidade de reestruturar a Indústria de
Defesa brasileira. Por exemplo, Renato Dagnino afirma que ao se investir na indústria
de Defesa, não só o governo deixaria de lado projetos alternativos de desenvolvimento
socio-econômico, industrial e tecnológico como possibilitaria que o Brasil sofresse
ações coercitivas de países centrais, insatisfeitos com as iniciativas brasileiras de
capacitação (Dagnino & Campos Filho, 2007). Segundo ele, a indústria de Defesa
sempre funcionaria de maneira deficitária, sendo que a sua implantação não é para obter
ganhos sócio-econômicos ou gerar empregos. As FAs não demandariam o suficiente
para manter as empresas privadas ou públicas de Defesa, que, para amortizar seus
custos, buscariam exportar seus produtos, mas enfrentariam dificuldades no mercado
internacional, já dominado pelos países desenvolvidos.
4
Apesar da expectativa contida no trabalho de Dagnino de que a BID seja instável
e deficitária, observou-se fenômeno recente que embasa este trabalho sobre a
atratividade da indústria de defesa. O objeto se manifestou de maneira explícita a partir
da Lei 12.598 de 2012, a Lei de Fomento à Base Industrial de Defesa, que instituiu
como Empresa Estratégica de Defesa (EED) a empresa sediada no Brasil que lide com
os Produtos Estratégicos de Defesa (PEDs) e se credencie junto ao MD.
Desde o início do credenciamento até o fim de 2015, mais de 50 empresas
brasileiras tiveram seu registro aceito, passando a desfrutar de desonerações e benefícios
governamentais na produção ou prestação de serviços. Com esse processo de
cadastramento, viu-se a entrada de grandes grupos empresariais brasileiros no setor.
Tais conglomerados, que começaram como construtoras e, posteriormente, passaram a
olhar para o mercado de Defesa nos últimos anos, criando ou comprando empresas
subsidiárias para atuarem no setor.
Poucos estudos brasileiros foram dirigidos à participação do setor privado nesse
nicho industrial. Considerando as críticas ao investimento na BID, cabe analisar o fator
que levou grandes conglomerados de engenharia a buscarem entrada no setor de Defesa
& Segurança, buscando compreender os interesses na inserção específica neste setor.
Este trabalho justifica-se, portanto, por investigar no âmbito da indústria de defesa a
relação entre medidas de incentivo de Estado2 à indústria e atratividade dos setores
industriais.
1.1. Definição do Problema
O estudo se propõe a avaliar a seguinte questão: qual motivo levou grandes
conglomerados empresariais3 brasileiros oriundos do setor de construção pesada a se
inserirem na Indústria de Defesa no período posterior a 2008?
A inserção destes grandes grupos começou a partir de 2008 com a Organização
Odebrecht participando no Prosub (Programa de Desenvolvimento de Submarinos), na
2 Cabe ressaltar que, historicamente, as políticas públicas de desenvolvimento no Brasil foram iniciadas
pelo poder Executivo (ver Pedone, 1989). 3 Conglomerados empresariais são aqui vistos como sinônimo de grupo de sociedades. Segundo Fabio
Coelho (2008, p. 256), os grupos são associações de esforços empresariais entre sociedades para a
realização de atividades comuns, podendo ser de fato ou de direito – o grupo de fato seria formado entre
sociedades coligadas (uma influencia a outra) ou entre controladora e controlada (na hipótese da
subsidiária integral) e o grupo de direito seria um conjunto de sociedades cujo controle é titularizado por
uma holding e que, mediante convenção, formalizam a relação interempresarial, sendo que o grupo deve
então ter a sua designação de “grupo” ou “grupo de sociedades”.
5
construção de submarinos convencionais e um nuclear em parceria com a francesa
DCNS. Dessa forma, o recorte temporal engloba o período 2008-2015, assim como o
recorte de casos do setor privado contempla, em específico, grupos empresariais
brasileiros de engenharia e construção que se diversificaram para setores de petróleo,
offshore, indústria naval, indústria química, imobiliário e recentemente optaram também
por se inserirem no setor de Defesa4. Destes, foram selecionados os casos da Odebrecht
e da Engevix, a primeira e a última a se inserir no setor respectivamente.
1.2. Hipótese e Objetivos Específicos
A hipótese principal é que são as recentes cenouras de incentivo governamental
que levaram os conglomerados para a Indústria de Defesa. Essa hipótese se subdivide
nas afirmações de que: I) incentivos governamentais tornam o setor de Defesa mais
atrativo por reduzirem custos e aumentarem oportunidades de negócios; logo, II) os
grandes conglomerados, tendo maior capacidade que outras empresas de menor porte de
absorver de impactos e déficits de uma indústria tida como instável, se inserem
buscando retorno financeiro e/ou tecnológico a longo prazo.
Para verificar a hipótese, foram explorados: i) os impactos dos incentivos para a
Indústria de Defesa; ii) as novas cenouras governamentais desde 2003; e iii) a relação
entre impactos dos incentivos e a inserção dos conglomerados no setor de defesa.
O estudo permitiu avaliação do papel dos incentivos na expansão da BID, ao
estimular e investir no setor industrial de defesa. As medidas do Estado foram avaliadas
como variável independente que tem a capacidade de aprimorar o ambiente de negócios
dessa indústria e, consequentemente, atrair grandes conglomerados.
1.3. Metodologia e Modelo Analítico
O trabalho adota as concepções analíticas do realismo estrutural contidas em
Buzan, Jones & Little (1993), que colocam o Estado como ator principal do Sistema
Internacional (SI), mas sem deixar de lado a concepção de que existe um Sistema Inter
4 A inserção no setor é definida pelo termo diversificação de Ansoff (1957) aqui aplicado para o setor de
Defesa, ou seja, partida simultânea da linha de produtos e da estrutura de mercado correntes, não
relacionados a Defesa e Segurança, para o desenvolvimento de novos produtos e novos mercados ligados
a Defesa e Segurança. A abordagem teórica da inserção é detalhada no capítulo 4 deste trabalho.
6
Humano de relações que também permeiam o SI, através de indivíduos, organizações,
empresas e mesmo o Estado. A hipótese formulada está de acordo com esta ideia, pois o
Estado foi visto como determinante para ação e reação das empresas.
Apesar de o modelo analítico ser de abordagem realista estrutural, também
foram consideradas as ressalvas de Susan Strange (1992) sobre a relação entre empresas
e Estado nas Relações Internacionais. A autora analisa o novo conceito de diplomacia
corporativa e diz que governos agora também barganham com firmas, como, por
exemplo, para que elas aloquem recursos dentro ou fora de seu Estado; estas, por sua
vez, também negociam entre si, podendo se aliar para conquistar fatias do mercado
mundial. Foi importante ter essa ideia de diplomacia corporativa para compreender que
o ator principal das RI, o Estado, é influenciado pelas demandas do setor privado e
incentiva as empresas de modo a aumentar o seu próprio poder em âmbito internacional.
Conforme Linda Weiss (2000) também pontuou, o crescimento do poder de atores não-
estatais, como a empresa, não é às custas do poder do próprio Estado, que estimula a
competição e cooperação global, além de permitir e encorajar as empresas na estrutura
do sistema internacional.
Para verificar a hipótese central, este estudo adotou metodologia qualitativa e foi
dividido em três momentos, além da introdução: a primeira parte de revisão teórica e
histórica, a segunda de detalhamento dos incentivos governamentais (componente do
Estado, variável independente) e a terceira de estudo de caso de conglomerados
(componente do setor privado, variável dependente).
Para a primeira parte, traçou-se panorama da Indústria de Defesa e do debate
teórico acerca dos efeitos do incentivo estatal para o desenvolvimento através de uma
revisão bibliográfica. Nessa parte, também se descreveu a relação histórica entre Estado
e Indústria de Defesa no Brasil, com foco em políticas industriais, para observar padrões
na relação ao longo dos diferentes momentos do século XX.
Na segunda fase do estudo, foram detalhados os incentivos governamentais
desde 2003. Foi feito estudo documental, contemplando documentos oficiais e
legislações que beneficiaram a Indústria de Defesa.
Já na terceira parte, usou-se o método de estudos de casos específicos de Van
Evera (2002). Foram analisados documentos, relatórios e demonstrativos de dois
conglomerados – Odebrecht e Engevix –, além de notícias de periódicos especializados
em Defesa e Segurança. A análise compreendeu a categoria metodológica de coleta
documental de Vedung (1997) para levantamento de dados. O uso dessa modalidade
7
está de acordo com uma característica importante da Indústria de Defesa: por ser um
setor sensível e estratégico, existe uma carência de fontes primárias, pois muitos dados
são sigilosos, sendo a observação direta difícil de ser realizada. Conforme se percebe, a
abordagem do trabalho incluiu estudo dos casos, uma análise, portanto, indutiva e
explicativa.
As técnicas adotadas foram qualitativas, pois, segundo Morgan e Smircich
(2000), a aproximação quantitativa é apropriada para capturar o mundo social enquanto
estrutura concreta com pessoas que são elementos sujeitos a influência de forças
determinísticas, enquanto a aproximação qualitativa reconhece que as pessoas podem
contribuir para a construção do mundo social, não sendo apenas respondentes a
estímulos externos. Para compreender a influência subjetiva e causal do incentivo do
Estado no desenvolvimento da Base Industrial de Defesa, o trabalho teve grande base
em pesquisa qualitativa.
Portanto, além deste capítulo introdutório que resume a proposta do estudo, este
presente trabalho aborda, no capítulo 2, o panorama teórico e histórico da indústria de
defesa, considerando suas características e a aproximação com o Estado ao longo das
décadas mais recentes até 2003; no capítulo 3, a descrição dos incentivos
governamentais à Indústria de Defesa, no período posterior a 2003 até 2015; no capítulo
4, o estudo da participação do setor privado na Indústria de Defesa, com foco no estudo
dos casos selecionados que compõem a variável dependente da inserção dos
conglomerados; e, no capítulo 5, as considerações conclusivas ao desenvolvimento dos
capítulos anteriores, de modo a responder de forma objetiva à hipótese formulada.
8
2. A Indústria de Defesa e o Estado Nacional
A Base Industrial de Defesa é definida pelo Departamento de Defesa dos
Estados Unidos como um complexo industrial a nível mundial que permite pesquisa e
desenvolvimento (P&D), design, produção, entrega e manutenção de sistemas,
subsistemas e componentes ou partes de armas militares para atender à sua demanda
nacional, tendo como propósito prover produtos e serviços para apoiar a Defesa
Nacional (Estados Unidos, 2010). Por sua vez, o Ministério da Defesa do Reino Unido
declara que a sua BID nacional abrange todos os fornecedores de defesa que criam
valor, emprego, tecnologia ou recursos intelectuais no Reino Unido, incluindo empresas
britânicas ou estrangeiras, ou seja, os britânicos consideram o componente geográfico –
onde a tecnologia é criada, onde as competências e propriedades intelectuais residem,
onde os empregos são criados e sustentados e onde os investimentos são feitos – para
definir Indústria de Defesa (Reino Unido, 2002).
Já a União Europeia diz que uma Base Industrial e Tecnológica de Defesa5
envolve o fornecimento de equipamentos militares ou sensíveis, incluindo partes,
componentes ou subconjuntos, bem como os trabalhos, serviços e suprimentos para
estes equipamentos (União Europeia, 2009), sendo meio fundamental para
concretização de políticas de Defesa e Segurança (European Defence Agency, 2007).
No Brasil, não havia definição positivada da BID até 2005. Naquele ano, porém,
a definição foi aprovada no Plano Nacional da Indústria de Defesa (PNID) como a de
um “conjunto das empresas estatais e privadas, bem como organizações civis e
militares, que participem de uma ou mais das etapas de pesquisa, desenvolvimento,
produção, distribuição e manutenção de produtos estratégicos de defesa” (Brasil, 2005).
No documento da segunda Política de Defesa Nacional (II PDN), o governo justifica a
importância de desenvolver a BID ao dizer que isso deve visar à redução da
dependência tecnológica e à superação das restrições unilaterais de acesso a tecnologias
sensíveis (Brasil, 2005, cap. 4)
A Estratégia Nacional de Defesa de 2008, documento que traça as diretrizes para
operacionalização II PDN, reforçou as concepções dos textos anteriores sobre o assunto,
ao perceber a Indústria de Defesa como instrumento para se conquistar
desenvolvimento e autonomia tecnológicos do país (Brasil, 2008). O Livro Branco de
5 A diferença do nome na UE, ao acrescentar o componente tecnológico, pode ser indicativa de ênfase
maior da tecnologia para a BID, não apenas no componente de produção industrial (Melo, 2015).
9
Defesa Nacional (LBDN, 2012), que se somou aos documentos anteriores para
esclarecer sobre atividades de defesa no Brasil, definiu a BID como “um conjunto de
indústrias e empresas organizadas em conformidade com a legislação brasileira, que
participam de uma ou mais das etapas da pesquisa, desenvolvimento, produção,
distribuição e manutenção de produtos de defesa”, seguindo a concepção do PNID. Para
efeitos deste presente estudo, utilizou-se a concepção de BID contida no LBDN.
Em suma, a BID é definida como o conjunto de empresas – estatais e privadas –
e instituições – civis e militares (inclusive centros e laboratórios de pesquisa, expertise e
de testes, e universidades) – que participam do ciclo de produção de bens e serviços
relacionados à defesa (Melo, 2015). O objetivo dessa indústria seria o de assegurar o
atendimento das necessidades de equipamento das Forças Armadas, apoiadas em
tecnologias sob domínio nacional (Brasil, 2008, Art. 2), por isso seria importante
capacitar a BID para que conquiste autonomia em tecnologias indispensáveis, de forma
a garantir autonomia e soberania da Defesa Nacional (ibid., Art. 22).
Vale aqui ressaltar, novamente, que a BID seria composta tanto por empresas
privadas quanto públicas, ou estatais. Nos Estados Unidos, por exemplo, o setor privado
tem grande peso no fornecimento de produtos de defesa; o Departamento de Defesa não
possui um sistema de arnesal, dependendo da indústria privada para armas suas tropas e
prover os serviços requeridos com a tecnologia de ponta que garante a vantagem dos
Estados Unidos frente aos outros países (Carter, 2010; Lynn, 2014). No Brasil, no
entanto, a dinâmica é diferente, pois o setor público6 da BID tem como objetivo “operar
no teto tecnológico, desenvolvendo as tecnologias que as empresas privadas não possam
alcançar ou obter, a curto ou médio prazo, de maneira rentável” (Brasil, 2008, Art. 22).
Com essa caracterização, é válido observar a esquematização das etapas do ciclo
dos produtos de defesa, no qual as empresas – públicas ou privadas – tem papel
fundamental, conforme figura a seguir:
6Empresas ligadas ao Estado, como, por exemplo, a Embraer (Empresa Brasileira de Aeronáutica, que
surgiu tendo capital misto ligado o antigo Ministério da Aeronáutica) e a Imbel (Indústria de Material
Bélico, empresa estatal).
10
Figura 1: Iceberg Científico-Tecnológico de Defesa
Fonte: Livro Branco de Defesa Nacional, 2012, pág. 211.
O conceito dos produtos de defesa, com distinção clara entre Produtos de Defesa
(Prode) e Produtos Estratégicos de Defesa (PED), veio na Lei n.º 12.598, que dispõe
sobre regras de incentivo à área estratégica de defesa e define:
I - Produto de Defesa - PRODE - todo bem, serviço, obra ou informação,
inclusive armamentos, munições, meios de transporte e de comunicações,
fardamentos e materiais de uso individual e coletivo utilizados nas atividades
finalísticas de defesa, com exceção daqueles de uso administrativo;
II - Produto Estratégico de Defesa - PED - todo Prode que, pelo conteúdo
tecnológico, pela dificuldade de obtenção ou pela imprescindibilidade, seja de
interesse estratégico para a defesa nacional (BRASIL, Lei n.º 12.598, 2002,
Art. 2).
No cerne da definição dos produtos de defesa, em cujos ciclos de produção
participam as empresas e instituições da BID, está a concepção de interesse nacional.
Por isso, os Estados Nacionais e suas respectivas estratégias de defesa cumprem papel
determinante no desenvolvimento da BID, que fornecerá os produtos para as atividades
de defesa (Correa Filho et. alii, 2013; Medeiros & Moreira, 2015).
11
A relação entre a Indústria-Estado pode ser melhor compreendida se observada a
dinâmica que rege a BID. Ao detalhar o mercado deste setor industrial, Brick (2014)
observou que as firmas atuam nos segmentos de defesa, de segurança e também no
segmento civil, pois a maioria das empresas aplica suas tecnologias e produtos para uso
civil de modo a sustentar a produção para os outros dois mercados.
O segmento civil segue as leis de mercado tradicionais, de oferta e demanda com
fornecedores e compradores competindo pelo melhor custo-benefício ao comprar ou
vender um produto/serviço; contudo, as leis de mercado não prevalecem no segmento
de defesa. Fora das Forças Armadas, não há demanda da maioria dos produtos
estratégicos – com exceção de produtos específicos, como armas e munições pequenas –
sendo este mercado caracterizado como praticamente monopsônico, com um único
comprador, o Estado (id.). Se considerados os outros Estados, o mercado pode ser visto
como oligopsônico, poucos compradores, sem concorrência efetiva. A demanda de
produtos de defesa nacionalmente é determinada principalmente por fatores estratégicos
e geopolíticos dos Estados, não pela lógica econômica (ABDI, 2011), tornando esse o
principal componente para definir a produção das empresas.
Se o Estado compra seus produtos de defesa de indústrias estrangeiras, ele
financia o desenvolvimento tecnológico e o poder das empresas de outros países
(Drumond, 2014), gerando empregos fora e deixando as Forças Armadas dependentes
dos produtos estrangeiros, cujo fornecimento pode facilmente ser suspendido (Melo,
2015). Isso evidencia o caráter estratégico de uma BID nacional fortalecida e, portanto,
a tendência dos Estados é buscar que suas demandas para as FAs sejam atendidas,
primeiramente, pela produção local, podendo haver restrição à importação ou incentivos
à indústria nacional (ABDI, 2011).
Da mesma forma como o Estado é responsável pela demanda do segmento de
defesa, ele é o grande incentivador da BID, pois tem a capacidade de alocar os seus
recursos para garantir um orçamento contínuo e que corresponda à ou amplie a
dimensão da indústria (Brick, 2014). Além disso, Regiane de Melo (2015) explica que o
Estado é responsável por parte dos gastos com Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) pois
A garantia de retorno sobre os investimentos no domínio de armamentos é
baixa, o que explica por que os Estados são obrigados a cobrir os gastos de
investimento. A iniciativa das empresas limita‑se a inovações incrementais,
que são, por sua vez, geralmente definidas pelo Estado. (Melo, 2015, p. 42)
12
Ademais, ao Estado, além de exercer função na demanda pela produção da BID
e na viabilização financeira da comercialização, compete desempenhar funções de
promoção comercial como agente da garantia política nas operações ligadas a produtos
de defesa, em especial as exportações, usadas quando a demanda interna não é capaz de
sustentar as indústrias do setor (Baena Soares, 2015). Também, conforme visto
anteriormente, ao Estado cabe a função de, através das empresas públicas de defesa,
produzir o que o setor privado ainda não consegue fornecer com rentabilidade.
Segundo Hartley (1999), o Estado pode usar seu poder regulatório e seu poder
de compra (defense procurement) para definir a estrutura da indústria de Defesa, seu
tamanho, as empresas que nele entram ou saem, as metas tecnológicas, preços e lucros
deste setor industrial. A concepção do Estado como elemento fundamental da Base
Industrial de Defesa é explicada pelas premissas da teoria realista estrutural (Buzan,
Jones & Little, 1993), que argumenta que os Estados exercitam cada uma de suas
capacidades não apenas entre si, mas também com atores não estatais, como os de
atividade econômica e/ou estratégica, como é o caso da BID. As empresas, para esses
autores, são uma aglomeração de unidades formadas na e constrangidas pela lei
nacional, podendo até disputar batalhas com outras firmas ou governos, mas tendo seus
recursos e normas sendo determinados pelo ente estatal.
Ainda assim, ocorre barganha entre empresas e Estados pela alocação de
recursos e incentivos estatais (Strange, 1992). No setor de Defesa, essa negociação dá-
se, por exemplo, através da pressão empresarial a favor de uma demanda do Estado por
produtos de defesa que sustente e desenvolva a BID (pois, conforme observado acima, a
demanda seria principal elemento da lógica dessa indústria) ou da barganha pelo Estado
consentir com fusões ou aquisições de empresas de defesa internacionais (Jones, 2007).
A ordem contemporânea pressupõe os Estados Nacionais, que fornecem
estímulo para competição e cooperação, reafirmando uma estrutura que regula e
encoraja a ação das empresas, de modo a criar mais controle sobre suas economias e
evitar impactos do cenário externo (Weiss, 2000). Isso é aplicável à Indústria de Defesa,
em que o Estado visa proteger a sua BID nacional ao mesmo tempo em que promove as
suas exportações no mercado internacional (Brick, 2014), de modo que a Defesa
Nacional seja fortalecida, a dependência externa diminuída e o poder estatal
incrementado, tudo ocorrendo dentro de regulações e constrições dos Estados.
13
2.1. Incentivo Governamental e Indústria de Defesa
Tendo estabelecido que os Estados possuem relações próximas com suas
indústrias de Defesa e partindo da ideia de Weiss de que é possível que os Estados
forneçam estímulo para suas economias e empresas nacionais, a seção a seguir explora
algumas da correntes teóricas que falam sobre a importância do Estado incentivar e
investir na sua Base Industrial de Defesa.
A análise se baseia no estudo de David Mowery (2012) quanto aos efeitos
econômicos e tecnológicos da P&D relacionada à Defesa, seja pelo financiamento às
empresas, pelo investimento em programas de Pesquisa e Desenvolvimento ou pelos
programas de compras governamentais de produtos de defesa, o que pode atrair as
empresas.
A indústria de Defesa pode ser afetada por políticas industriais do tipo: i)
horizontal7, como, o gasto em infraestrutura e logística, que é uma intervenção estatal
que resultaria no corte parcial de custos e aumento de competitividade para todo o setor
privado; ou do tipo ii) específico e setorial para atender as necessidades da Defesa
Nacional, como por exemplo um programa de desenvolvimento de helicópteros que
provoque aumento na escala de produção de empresas aeronáuticas, reduzindo seus
custos (Hitch & McKean, 1960).
Em aspectos gerais, existem duas grandes vertantes teóricas sobre política
voltada para a indústria: a interpretação de tendência liberal que encara política
industrial como um instrumento de correção de falhas e imperfeições de um mercado
que tende ao nível de equilíbrio, não sendo seletivas, ou seja, sem atender a um setor
específico, e a interpretação de tendência evolucionária que vê o mercado como tendo
racionalidade limitada e encara a política industrial como mecanismo que condiciona a
evolução das estruturas de empresas e indústrias e da organização institucional,
inclusive a formação de um sistema nacional de inovação, em um processo de co-
evolução tecnológica (Suzigan & Furtado, 2006).
Conforme já observado, o setor de Defesa não funciona pela lógica de mercado,
mas principalmente pelas demandas e regulações dos Estados Nacionais, havendo uma
competição limitada e impedindo equilíbrio baseado apenas no próprio mercado, em
contraposição ao que indicaria a vertente teórica dos liberais. Isso distingue o setor, pois
7 Política industrial horizontal é a política industrial não seletiva, afetando todos os setores industriais de
uma economia.
14
os produtos vendidos aos militares raramente são empregados no mercado civil de
forma direta, não modificada, ou seja, os efeitos do investimento em Defesa e da
expansão produtiva da BID para a economia civil em geral se dão sobretudo por vias
indiretas como conhecimento técnico ou tecnologias inicialmente desenvolvidas com
recursos aplicados em P&D militar (Mowery, 2012).
Assim, o primeiro efeito de uma política para o setor da Defesa é a
previsibilidade. O dispêndio não instável ou não declinante do Estado em Defesa
garante maior segurança para o setor industrial. Isso foi levantado por Mowery como a
questão da incerteza dos investimentos em programas de Defesa (2012). Os programas
de Defesa demandam tempo, levando anos ou décadas para serem concluídos e,
portanto, contando com riscos por ter o investimento em P&D como suporte (Drumond,
2014, pg. 127; Mowery, 2012, pg. 8).
O Departamento da Indústria de Defesa da Federação das Indústrias de São
Paulo (Comdefesa/Fiesp), entidade representativa do setor privado paulista, argumenta
que o descompasso orçamentário – que impede o planejamento estratégico de governo e
indústria – e a dificultade em obter investimentos em Defesa – que pode prejudicar a
conclusão de projetos de P&D vista a ausência de garantia de compras – são entraves
para o setor produtivo se preparar e ser autossustentável (Comdefesa, 2013).
Esse tema foi tratado por Hitch e McKean, autores que começaram a falar em
dispêndio de defesa. Segundo eles, a alocação planejada e eficiente de recursos pode
reduzir a parcela necessária do orçamento para atividades de defesa – como a compra de
produtos e a implementação de programas do governo –, ou mesmo aumentar o número
de atividades a serem realizadas para uma mesma quantidade orçamentária (1960, pg.
43). Logo, a eficiência da conversão de riqueza em força militar e poder nacional torna-
se elemento importante para determinar o quanto o Estado deve gastar com sua defesa,
visto que os orçamentos são limitados a um percentual definido do PIB8, cujo teto seria
em teoria o total do PIB menos atividades de subsistência e de suporte necessárias
(ibid., pg. 65). Os autores pontuam também que os ganhos da alocação de recursos
devem ser vistos além da ótica dos custos orçamentários uma vez que o incremento da
capacidade de defesa é tão necessário no SI (id.).
Outro aspecto de incerteza provinda do fato da BID ser regida pela lógica do
comprador estatal é a questão do retorno (resultados) dos programas de investimento e
8 Determinado pelo quanto que o país consegue produzir em valor a nível de pleno emprego.
15
financiamento, especialmente em P&D militar. Para isso, Mowery (2012) sugere que,
apesar de ser impossível manter uma capacidade competitiva genuína, existem técnicas
para antecipar incertezas e aprimorar o planejamento público e privado, como a
demonstração de projetos em testes ou protótipos.
O segundo efeito do incentivo governamental a Defesa para as empresas é,
segundo Mowery (2012), o fomento da inovação, efeito ocasionado através da
transferência de tecnologia9 ou do spin-off
10. No tocante ao spin off, José Fonseca
(2000) defendeu a existência desse fenômeno. O autor analisou casos de empresas como
Imbel, Engesa, Bernardini, Avibrás e DF Vasconcellos para averiguar sua relação
tecnológica com o setor civil e observou que a tecnologia deste setor industrial se
desenvolvia de duas formas: internamente ou comprando de outros países, sendo que a
P&D interna possibilitaria um processo de spin-off mais rápido através da engenharia
reversa (learning by doing, aprendizado com a fabricação) e da repotencialização dos
equipamentos (learning by using, aprendizado com o uso), além de ser observado
também o dualismo de algumas outras tecnologias (ibid., pg. 144). O spin-off teria
ocorrido do setor bélico para a indústria automobilística porque
A relação das indústrias bélica e civil funcionou como uma das condicionantes
para o spin-off por conta da relação natural existente entre alguns desses
setores, que normalmente estão incluídos entre aqueles que detém um certo
grau de tecnologia e, devido à sua proximidade, acabam por desencadear
efeitos positivos na economia (ibid., pg. 150).
No entanto, o spin-off não seria um processo automático, mas condicionado pela
origem e forma da tecnologia bem como pela relação entre indústrias e pela mobilização
industrial, promovida pela vontade política (id.). Assim, para que o processo fosse
retomado, seria preciso o incentivo estatal através do resgate de uma política de
9 A Organização Mundial de Propriedade Intelectual, define transferência de tecnologia como, no sentido
amplo, “uma série de processos de compartilhamento de ideias, conhecimento, tecnologias e habilidades
com outro indivíduo ou instituição [...] e a aquisição por outrém de tais ideiais, conhecimento, tecnologias e habilidades”, e no sentido estrito, mais usado para transferência do setor público para o privado, como
sinônimo de comercialização tecnológica, na qual resultados de pesquisas científicas são aplicadas em
produtos para o mercado por empresas privadas. Ver WIPO, SCP/14/4 REV.2, 2010. 10 Outros termos para este processo no setor de Defesa são spill over e fall out, todos os três tendo em
comum a noção de efeitos colaterais da P&D de projetos militares para outras indústrias, contribuindo
para a economia nacional (Albrecht, 1988). O processo de spin off, termo mais utilizado por acadêmicos
da Indústria da Defesa no Brasil, é definido por José Fonseca como "um fenômeno de disseminação
tecnológica que ocorre a partir do ambiente bélico gerando efeitos e encadeamentos em outros setores da
economia nacional" (2000, pg.149).
16
desenvolvimento industrial que buscasse a aproximação entre a indústria de Defesa e os
outros setores industriais além da interligação da pesquisa e desenvolvimento destas
indústrias, permitindo ganhos para as empresas (ibid., pg. 151).
Já no que se refere à disseminação tecnológica, Waldimir Longo argumenta que
absorção e difusão interna de tecnologias são fundamentais para a busca de uma
soberania do setor produtivo (1978) e defende a necessidade da transferência de
tecnologia para um sistema de inovação autônomo que ofereça maior dinâmica à
indústria brasileira (2011). O autor citou a internet e o GPS como exemplos de
tecnologias duais ao dizer que “é difícil encontrar algum desenvolvimento tecnológico
relevante que não esteja estreitamente relacionado com as questões relativas à segurança
e defesa, individuais ou coletivas” (ibid.).
A transferência de tecnologia, que pode ser comprada ou adquirida via outras
formas, como por contratos de offset – compensações tecnológicas embutidas em outros
contratos de compras públicas – é esquematizada como tendo três correntes, de acordo
com o seu conteúdo, conforme figura a seguir:
Figura 2: O Conteúdo Tecnológico da Transferência de Tecnologia Internacional
Fonte: Scott-Kemis & Bell, 1985. Tradução Livre.
Três visões se formaram na academia sobre a transferência de tecnologia: i) a de
que a colaboração tecnológica externa inibe desenvolvimento da tecnologia local; ii) a
de que restrição a colaboração externa mantém a indústria atrasada; e iii) a de que a
complementariedade entre tecnologias é reforçada pela dinâmica da colaboração (Scott-
Kemis & Bell, 1985). Nesse processo, Longo vê a transferência de tecnologia como
instrumento a serviço do desenvolvimento tecnológico nacional, compartilhando da
terceira visão. Segundo ele, as vantagens de importar ou transferir tecnologia seriam:
[1] a tecnologia escolhida e a ser adquirida já está testada e em uso com
sucesso; [2] o risco tecnológico é mínimo ou inexistente; [3] há pouca ou
EXPORTADORAS IMPORTADORAS
CORRENTE AServiços de Engenharia,
Serviços Gerenciais e Bens de
Capital
CORRENTE BHabilidades e Know-How para
Operações e Manutenção
CORRENTE CConhecimento, Expertise e
Experiência para Gerar e Gerir
Mudanças Técnicas
CAPACIDADE
TECNOLÓGICA
CAPACIDADE
TECNOLÓGICA
NOVA
CAPACIDADE
PRODUTIVA
TECNOLOGIA TRANSFERIDA
17
nenhuma demanda por investimento em PD&E11; [4] é possível a implantação
em curto prazo; [5] há possibilidade de pagamento posterior aos custos da
operação, a partir das vendas; [6] acesso a financiamentos e a incentivos
governamentais; [7] há o aporte de marca do cedente, normalmente bem
conhecida; [8] o risco comercial é menor tendo em vista, por exemplo, o
consumo imitativo; e, por fim, [9] uma tecnologia consolidada desencoraja
competidores (Longo & Moreira, 2009, pg. 83).
Ainda, o desenvolvimento tecnológico na Indústria da Defesa poderia impactar
com o aumento de produção, a diminuição de horas de trabalho e aumento da
expectativa de vida, o surgimento de hiato gerencial e um maior poder nacional para o
país (Longo, 2007). Essa perspectiva sugere que o investimento por parte do Estado
encorajaria o desenvolvimento científico e tecnológico, que possibilitaria impactos no
nível tecnológico e nos processos produtivos das empresas.
Contudo, esse ponto é controverso. Dagnino e Campos Filho (2007)
argumentam que a ideia de spin off seria um mito e que na verdade a tendência seria de
spin in, o contrário – tecnologias civis encontrando aplicações nos setores militares –
enquanto o transbordamento para os setores civis, se aceito como ideia válida, seria ou
de pouco peso tecnológico em economias menos desenvolvidas ou de condução
induzida e artificial nas mais desenvolvidas (ibid. pg. 202). Outro autor que não
observou vínculos entre o desenvolvimento econômico e inovação tecnológica-militar
foi Érico Duarte (2012), que também aponta que a escolha por desenvolver a Base
Industrial deve ser por fatores políticos e não econômicos.
Assim, os críticos de efeitos econômicos e tecnológicos do investimento em
defesa argumentam que a indústria de defesa não apresentaria qualquer outro objetivo
que não a própria defesa do país, estando submetida à dinâmica das decisões políticas
(Dagnino & Campos Filho, 2007, pg. 192). O investimento na BID teria um custo
elevado para outros programas econômicos e sociais por deslocar recursos, enquanto o
debate dos efeitos multiplicadores do gasto militar não estaria concluído (id.).
Ainda de acordo com Mowery (2012), o terceiro efeito do incentivo e
investimento estatal para as empresas é através das compras públicas. Esse instrumento
estatal é estudado por Gunnar Eliasson, que entende que public procurement seria a
política industrial mais efetiva para P&D de Defesa (2010). Diretamente, as compras
públicas de Defesa estimulariam um crescimento pela demanda tendo o Estado como
11 Pesquisa, Desenvolvimento e Engenharia
18
maior beneficiário do valor social dos produtos comprados, substituindo a demanda do
mercado e, posto que o Estado é um comprador avançado – um comprador com
conhecimento técnico, capaz de influenciar no desenvolvimento do produto final –, as
compras estimulariam maior nível tecnológico e produtivo (ibid., pg. 4).
Indiretamente, Eliasson se centra nos efeitos multiplicadores dos programas de
compras públicas, incluindo também o spin-off, originado durante a fase de
desenvolvimento do produto, mas que fica disponível para os setores industriais
proporcionalmente à capacidade empresarial de identificar os transbordamentos e
comercializá-los (ibid., 2010). A tabela a seguir evidencia os possíveis canais de difusão
das novas tecnologias:
Tabela 1: Canais de Difusão de Novas Tecnologias
Fonte: Eliasson (1995) apud Eliasson (2010). Tradução Livre.
Isso está de acordo com o que argumentaram Kingsley e Farmer (1997) sobre os
dois fatores que demandam projetos de absorção de novas tecnologias: as limitações da
tecnologia para os produtores e a mecânica competitiva. Face ao problema de
investimento, o Estado surgiria como resposta para os projetos, concedendo crédito e
sinalizando que a tecnologia específica vale ser explorada. Dessa maneira, os autores
evidenciam o papel do Estado como financiador da P&D. Por outro lado, alguns autores
defendem que o investimento estatal levaria ao crowding out, a diminuição de gastos
privados nas atividades do mesmo setor em contrapartida, uma vez que o Estado já
estaria se encarregando investir na área (Walker, 1992 apud Mowery, 2012).
Os teóricos supramencionados que defendem a importância de investimento e de
P&D em Defesa são indiretamente abarcados pela premissa de Joseph Schumpeter, que
Nova Tecnologia é Difundida:
1. Quando as pessoas com competências se movem (mercado de trabalho)
2.Através de novo estabelecimento de pessoas que deixam outras firmas
(inovação e empreendedorismo)
3.Quando subcontratados aprendem de sistemas de empresas
coordenadas, e vice-e-versa (compra competente)
4.Tecnologia é adquirida através de aquisições estratégicas de empresas
pequenas e intensivas em P&D (aquisições estratégicas)
5. Quando competidores aprendem de líderes tecnológicos (imitação)
6.Através de crescimento orgânico e aprendizado em empresas
incumbentes
19
apontou para a inovação como motor do desenvolvimento de um país, ao provocar uma
ruptura em padrões de produção e consumo – não necessariamente com novos produtos
de alto conteúdo tecnológico, mas também com novos processos, nichos de mercados e
aplicações de produtos (1988). A inovação, disruptiva em especial, seria responsável
por alavancar ciclos de crescimento econômico no sistema capitalista, pois o
crescimento não seria naturalmente linear (id.). Uma das autoras que faz referência
explícita a Schumpeter é Nathalie Serrão (2015), que afirma que as externalidades
positivas para o desenvolvimento industrial e econômico do círculo de inovação e
crescimento schumpeterianos teriam seu equivalente no conceito de spin-off (2015).
De acordo com o exposto, a título de conclusão parcial, existem controvérsias
quanto aos efeitos econômicos dos incentivos estatais, embora o gasto estatal em P&D
de Defesa tenha gerado importantes avanços tecnológicos para a economia civil, como
por exemplo nos EUA, mesmo que a meta imediata dos programas não tenha sido essa
(Mowery, 2012). Ainda assim, observou-se que a via dos impactos da Ciência,
Tecnologia e Inovação (CT&I) no desenvolvimento produtivo constituiu uma das óticas
de acadêmicos para avaliar efeitos de gastos em defesa para desenvolvimento,
produção, disseminação e aplicação de novas tecnologias que contribuem para a
inovação das empresas de um país.
2.2. A Indústria de Defesa e o Estado Brasileiro ao longo da República
Nesta seção, procurou-se traçar o histórico das relações entre Estado Brasileiro e
sua Indústria de Defesa desde 1889, de modo a obter um panorama da interação das
empresas – públicas ou privadas – de Defesa e o Estado ao longo do século XX,
culminando nos anos 2000. A partir de um estudo bibliográfico, a análise histórica desta
seção focou-se nas políticas industriais, com especial atenção aos mecanismos de
incentivo a BID brasileira.
José Amarante (2004) definiu três ciclos para a BID no Brasil: o ciclo dos
Arsenais, até 1889; o ciclo das Fábricas Militares, de 1889 à década de 1940; e o ciclo
da Pesquisa e Desenvolvimento, da década de 1940 ao início dos anos 2000. Já Maria
Antonieta Leopoldi (2000) segmentou a política industrial brasileira em número maior
de momentos: a República Velha, de 1889 a 1930; a Era Vargas, de 1930 a 1945; os
anos 50, de 1950 a 1961; o regime civil-militar, de 1964 a 1984; e a Nova República, a
20
partir de 1985. Adotou-se aqui uma divisão próxima à de Leopoldi, para fins analíticos,
pois permite maior aprofundamento nas disparidades entre as políticas industriais dos
diferentes governos por ter maior número de períodos.
2.2.1. O Período Anterior à Era Vargas
Até o início da República, as atividades industriais no âmbito das Forças
Armadas limitavam-se a arsenais estatais para produção de material, como armas,
munições ou mesmo navios. Era o caso do Arsenal da Marinha. Com a Proclamação da
República em 1889 e a chegada de um militar de carreira, o Marechal Deodoro, à
liderança política do Estado, há um novo momento para as atividades de Defesa.
A questão militar no Império havia sido um dos desencadeadores do fim da
monarquia, especialmente por conta da Guerra do Paraguai e seus desdobramentos
políticos12
. Quando a República foi estabelecida, grande parte dos militares passou a se
engajar mais nos assuntos políticos e a demandar o reequipamento das Forças Armadas
(Drumond, 2014). Nos governos de Deodoro e Peixoto, a responsabilidade de
fornecimento continuou centrada no Estado Brasileiro, mas não pelo incentivo da
produção em suas fábricas militares e sim pela importação de equipamento,
principalmente, da Europa, sendo que as compras de estrangeiros não conferiram
capacidade de manutenção às FAs, ou seja, logo os produtos adquiriam baixo valor
operacional (id.)
Os governos civis seguintes da República Velha não distoaram dessas práticas,
pois a diretiva foi “importar os armamentos necessários e estabelecer, nos arsenais,
oficinas para a montagem e manutenção dos mesmos” (Amarante, op. cit., pg. 24).
Sobretudo com o fim da Primeira Guerra, que encheu o mercado internacional com
armamentos excedentes a preços mais baixos, era mais atrativo e menos custoso para o
Estado comprar internacionalmente do que investir na infraestrutura de uma BID, ainda
mais por conta do caráter da indústria de ser vista como um setor subordinado frente aos
interesses de uma economia cafeeira e agro-exportadora (Drumond, op. cit.).
Não havia incentivo às manufaturas – praticamente não havia indústria de defesa
além dos arsenais estatais. Além disso, a instabilidade social no país fez os governos
12 Ver CARVALHO, José Murilo de. Forças Armadas e Política no Brasil. Rio de Janeiro: Jorge Zahar
Editor, 2005.
21
civis se preocuparem mais com a segurança interna que externa (Amarante, op. cit.). O
sistema de fornecimento de produtos de defesa coinstituía uma Base Industrial
desorganizada e incompleta (Amarante, 2012).
Como pontua Leopoldi (op. cit, pg. 287), o setor industrial em geral foi inibido a
ter um ritmo acelerado de expansão, mas os industrialistas começaram a se organizar em
associações privadas e a demandar políticas de fomento à industrialização, mais
assertivas e menos esporádicas. Na década de 1920, nos setores militares, jovens
tenentes, permeados pelo ideal de “progresso”, juntaram-se à visão dos industrialistas.
Esses oficiais defendiam a modernização industrial e profissionalização das atividades
militares, incluindo a produção de equipamentos bélicos em níveis semelhantes aos
estrangeiros (Drumond, op. cit.).
2.2.2. A Era Vargas
A ascensão de Vargas ao poder consolidou a opção pela política de proteção à
indústria em geral. A industrialização tornou-se pauta importante para modernização e
crescimento da economia brasileira, germinando o paradigma desenvolvimentista –
ótica do Estado empresário, propulsor da indústria, adotando substituição de
importações e buscando superar os entraves e constrangimentos externos (Leopoldi, op.
cit, pg. 288). O governo atuou fomentando a indústria principalmente com políticas
setoriais que envolviam tarifas, câmbio, controle de importações de equipamentos e
criação de uma indústria de infraestrutura, como siderurgia e metalurgia, base para toda
a indústria, bem como conferiu organização às relações trabalhistas na indústria (id.).
Com o crédito mais fácil para as indústrias e as proteções mais altas, além do
câmbio mais desvalorizado e os lucros mais atrativos no setor industrial que no agrícola,
os empresários brasileiros foram estimulados a prosseguirem com seus esforços na
indústria (Skidmore, 2007). Um exemplo de setor consolidado graças ao incentivo
estatal foi a indústria siderúrgica: o governo conseguiu aplicar recursos diretamente na
área, principalmente na Companhia Siderúrgica Nacional, fomentando usinas de ferro e
aço e a exportação desses minérios, hoje uma das pautas principais da produção
industrial brasileira.
Na Indústria de Defesa, apesar de não ter havido um programa sólido, foram
lançadas as bases para o crescimento setorial: de modo amplo, pelos incentivos à
22
indústria de base13
e, em específico, pela mudança na característica das compras
públicas. Para reaparelhamento das FAs, foi criada a Comissão Militar Brasileira na
Europa, em 1933, com objetivo de identificar as necessidades brasileiras e analisar
armamentos no exterior que pudessem ser fabricados sob licença no Brasil (Drumond,
op. cit., pg. 64). Nos anos subsequentes, o Estado Brasileiro passou a comprar, junto dos
equipamentos, os desenhos e especificações ténicas, ou seja, passaram a adquirir a
técnica e não apenas o produto final. O país que se destacou no fornecimento foi a
Alemanha, com quem o Brasil tinha um acordo de compensação de produtos agrícolas
em troca de manufaturados (id.)
Novas fábricas militares foram inauguradas – uma em 1932, quatro em 1933 e
uma em 1939, totalizando seis – voltadas para produção de tecnologias estrangeiras,
adquiridas ou licenciadas (Amarante, 2004, pg. 25), mantendo a produção de
determinados equipamentos militares sob exclusividade da indústria de defesa estatal. A
instalação da indústria siderúrgica no Brasil, incentivada pelo Estado, permitiu que
materiais mais pesados, como canhões e viaturas blindadas, fossem produzidos no país
nas décadas posteriores (id.). A iminência do confronto bélico entre as grandes
potências mundiais, com o passar dos anos, fez Vargas focar ainda mais sua atenção na
Defesa Nacional; devido ao tamanho do investimento no aparelhamento das FAs, “tudo
indicava que o Brasil constituiria a mais poderosa máquina militar da América do Sul”
(Drumond, op. cit., pg. 66).
Nas palavras de Getúlio Vargas, em 1944,
Só os países suficientemente industrializados e aptos a produzir dentro das
próprias fronteiras os materiais bélicos de que necessitam podem realmente ser
considerados potências militares. E a propósito convém assinalar que a
instalação das indústrias pesadas, com as que lhes são complementares,
objetiva precisamente assegurar-nos situação semelhante em futuro próximo,
habilitando-nos afabricar as armas e munições indispensáveis à nossa defesa.
(Vargas, 2004, pg. 113)
As empresas privadas começaram a surgir nessa época, como a Rossi e a
Companhia Brasileira de Cartuchos (final de 1920), a Taurus (em 1937, hoje uma das
maiores produtoras de armas do Brasil) e a Boito (que iniciou as atividades nos anos
13 Indústrias de base, como indústrias de máquinas e de siderurgia, são aquelas cuja produção é absorvida
por outras indústrias.
23
1920 mas começou sua produção em série na década de 50), sendo empresas
majoritariamente de imigrantes europeus (Dreyfus et alii, 2005).
A 2ª Guerra impôs restrições às importações e, no pós-guerra imediato, com o
Governo Dutra (1946-1951) que praticou plataforma mais liberal, as importações foram
liberalizadas para, em primeiro lugar, reequipar com bens de capital14
a indústria
brasileira e, em segundo, forçar preços industriais para baixo com maior oferta de
produtos importados (Vianna, 1989). Conforme explica Furtado (1995), isso acabou
extinguindo as reservas cambiais e colocando o coeficiente de importações15
na ordem
de 15%. Para corrigir o desequilíbrio de divisas, o Estado adotou uma série de controles
seletivos de importação, favorecendo o setor industrial por duas vertentes: a redução da
concorrência externa e a aquisição de matérias-primas e equipamentos a preços mais
baixos, levando à intensificação da industrialização.
Dutra, sucessor de Vargas e apoiado por ele na campanha política de 1945,
forneceu apenas o básico de estímulo industrial, sendo caracterizado como “pálido” para
a BID (Drumond, op. cit.). Contudo, foi nesse período que surgiram instituições
científicas ligadas direta ou indiretamente à produção de material bélico, como a
Sociedade Brasileira pelo Progresso da Ciência (SBPC, 1948), o Centro Brasileiro para
Pesquisas Físicas (CBPF, 1949), o Instituto Tecnológico da Aeronáutica (ITA, 1950) e
o Conselho Nacional para Pesquisa e Desenvolvimento Tecnológico (CNPq, com a
prioridade de dominar a tecnologia nuclear, 1951), com a ressalva de que o esforço
tecnológico-científico não foi conduzido pelas Forças Armadas como instituição, pois
mesmo dentro das FAs os militares dividiam-se quanto à condução e o financiamento de
um projeto de desenvolvimento da Indústria de Defesa (Mathias & Cruz, 2009).
2.2.3. Os Anos 50
O segundo governo Vargas, apesar de imerso em atritos políticos e com a
dificuldade de obtenção de financiamento externo pelas condições não tão favoráveis
como no período pré-guerra, viu o Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDE, de
1952) como importante instrumento de fomento a industrialização sem, contudo, incluir
na lista de investimentos a Indústria de Defesa privada, ainda muito incipiente
14 Bens econômicos que servem para a produção de outros bens, como máquinas, material de transporte,
instalações de uma indústria, etc. 15 Coeficiente de Importação é parcela do consumo aparente atendida pelas importações, definido pela
equação: Importações/[Produção+Importações-Exportações] (Levy & Serra, 2002).
24
(Drumond, op. cit.). O governo JK, porém, deu arrancada desenvolvimentista com o
Plano de Metas, baseado na aliança com o capital privado estrangeiro para
reestruturação do parque industrial, com políticas protecionistas ligadas ao BNDE,
Sumoc (Superintendência da Moeda e Crédito) e Cacex (Carteira de Comércio
Exterior), resultando no famoso tripé Empresas Estatais/Indústrias Locais/Firmas
Estrangeiras e em crescimento industrial de mais de 80% (Leopoldi, op. cit.). A
importação de máquinas industriais para o processo produtivo das empresas também foi
permitida sem cobertura cambial16
através da instrução 113 da Sumoc17
.
A indústria automobilística, por exemplo, foi uma das que mais recebeu
incentivos do Estado – seja pela instrução 113 ou pelos financiamentos do governo –,
trazendo empresas estrangeiras como Ford, General Motors, Volkswagen, Krupp, Bosch
e Mercedes Benz para montarem veículos no Brasil cujos índices de nacionalização
alcançaram a marca de 95% (Caputo & Melo, 2009), ou seja, quase toda a produção
industrial de partes e peças de automóveis era feita no país pelas montadoras
estrangeiras ou pelas empresas nacionais fornecedoras e distribuidoras.
Em específico para setor de Defesa, JK criou institutos de pesquisa tecnológica
na Marinha e no Exército(Drumond, op. cit.), como o Instituto de Pesquisas da Marinha
de 1959.
Todavia, o governo seguinte de Jânio Quadros (janeiro a agosto de 1961) foi
contracionista e reduziu gastos públicos, mas seu governo não durou um ano. No
período de incertezas de Jânio a 1964, “não se vislumbraram traços de uma política
industrial” (Leopoldi, op. cit., pg. 290). Paralelamente, com o contexto da Guerra Fria, o
contato entre militares brasileiros e americanos desenvolveu em lideranças políticas e
setores militares, em especial os nacionalistas, a noção de que era preciso estimular a
P&D para um fornecimento autônomo e não dependente das potências externas
(Amarante, op. cit.). Com isso, os esforços futuros se pautaram na interpretação da BID
priorizando a P&D e sua capacitação tecnológica, pois Dreyfus et alii explicam que:
[…]o desenvolvimento econômico e, especialmente, o desenvolvimento
industrial, eram formas de promover os interesses permanentes da nação até o
ponto no qual o país (devido a seu tamanho, recursos variados, localização
16 Quando não há remessa de divisas do exterior para pagamento da mercadoria. O pagamento de
serviços, quando coubesse, era processado por intermédio de transferências financeiras. 17 As importações desses bens de capital entravam como investimento direto, incentivando a entrada de
capital estrangeiro no parque industrial brasileiro (Leopoldi, 2000, pg. 289).
25
estratégica e especificidades) alcançaria a grandeza nacional e assim seria
respeitado como um poder regional com projeção global. A indústria de defesa
era vista como catalisadora para o desenvolvimento econômico e tecnológico,
mas também como uma maneira de estabelecer o poderio nacional. O resultado
final foi uma visão de desenvolvimento nacional – incluindo a indústria
privada – subordinada à estrutura de defesa do Estado (Dreyfus et alii, 2005,
pg. 69).
2.2.4. O Regime Civil-Militar
As políticas industriais desenvolvimentistas foram retomadas nos governos
militares, adotando a concepção supracitada que interligava o desenvolvimento à
Segurança e ordem interna, bem como à Defesa Nacional, priorizando especificamente
a integração com as mudanças tecnológicas em curso na época (Leopoldi, op. cit.). No
projeto “Brasil Grande Potência”, o Estado, visto como fonte propulsora da capacitação
tecnológica e do incremento da autonomia brasileira, adotou estratégia de “crescimento
industrial com endividamento”, na qual favoreceu o crescimento da grande empresa
pública e privada nas áreas de construção civil, bens de capital, siderurgia, eletricidade,
telecomunicações, petróleo, petroquímica, mineração e armamento, que tinha grande
poder de influência nos processos decisórios, mas o Estado enfrentou dificuldades na
implementação de projetos de infraestrutura que aprofundaram o endividamento, além
de ter falhado em prover desenvolvimento social (Leopoldi, op. cit.; Pedone, 1989).
Neste período, empresas de construção pesada consolidaram-se com grande
influência nas políticas públicas do regime, recebendo incentivo e proteção estatal na
forma de isenções, empréstimos, contratos e auxílio direto da diplomacia brasileira,
começando os seus processos de internacionalização e exportação de suas atividades
(Campos, 2012, pg. 507).
Já o setor de Defesa teve grande desenvolvimento: a Embraer, por exemplo, que
foi criada a partir da P&D de instituições da Aeronáutica durante os anos 50, entregou
68 aeronaves em 1982, um crescimento de mais de 380% em relação ao número de
aeronaves em 1973 (Gargiulo, 2008).
O incentivo do regime e o crescimento econômico de 1967 a 1975 favoreceram
o processo de consolidação da BID, que, além de contar com recursos humanos mais
qualificados, “se beneficiou do progresso da infraestrutura fabril e de tecnologia de
outros setores, em particular, da indústria automobilística” (Melo, 2015). O Brasil não
26
detinha tecnologia própria, dependendo de países desenvolvidos. O governo, com a
noção da importância da Defesa Nacional, promoveu programas de P&D militar e usou
o comércio exterior como forma de estimular a escala de produção das empresas de
defesa (Drumond, 2014). Isso porque, conforme Marcelo Silva (2012) explica, a BID
ligava-se à filosofia dos militares de "segurança e desenvolvimento", prevendo a
segurança nacional como fator do desenvolvimento industrial mais geral, bem como em
apoio às Forças Armadas – no contexto de segurança e alinhamento ideológico da
Guerra Fria.
Como explica Melo (2015), o Estado se movimentou para criar empresas estatais
ou de capital misto em torno de três polos básicos: aeronáutico, terrestre e naval, como a
Embraer (Aeronáutica) em 1969, a Imbel (Exército, reunindo suas fábricas militares em
uma única estrutura empresarial) em 1975, e a Empresa Gerencial de Projetos Navais –
Emgepron (Marinha) em 1982. Da mesma forma, o governo incentivou o setor privado
da BID, graças ao desenvolvimento da indústria de base e à demanda por produtos
militares. Surgiram empresas como Avibrás em 1961 – focada no setor aeroespacial e
que se especializou em foguetes, mísseis e sistemas de artilharia –, a Engesa em 1963 –
que se voltou para fabricação de veículos militares – e a Helibrás em 1968 –
inicialmente, uma joint venture entre a francesa Aérospatiale e o Governo de Minas
Gerais, com maior parte de capital estrangeiro (id.).
Drumond exemplifica o sucesso da interação Estado-empresas ao dizer que “a
construção aeronáutica no Brasil não teria alcançado resultados extraordinários sem o
apoio direto do Estado, que continuou apostando na capacidade de engenharia
brasileira” (2014, pg. 91). A produção aeronáutica permitiria nova infraestrutura
industrial, novos conhecimentos estratégicos e aumentaria as possibilidades de inserção
no mercado internacional (ibid., pg. 95).
Para manter a escala de produção, as exportações dos produtos de Defesa se
constituíram como uma importante ferramenta para o desenvolvimento do setor, além
de diminuir importações nacionais dos produtos de Defesa. Com apoio do Estado (ou,
no caso das empresas estatais, com a ação direta do mesmo), as empresas fecharam seus
primeiros contratos internacionais de exportação na década de 1970, concedendo a esse
setor industrial grande avanço no mercado internacional (ABDI, 2010). A tabela 2 a
seguir mostra as exportações de equipamentos militares brasileiros no período de 1966 a
2010:
27
Tabela 2: Exportações brasileiras de equipamentos militares, a preços de 2010 e
percentual sobre o total mundial (1966-2010)
Fonte: Moraes, 2012, pg. 23.
A tabela 3 lista os maiores exportadores de 1982 a 1988 e o gráfico 1 mostra o
comércio exterior do Brasil de sistemas de armas, segundo dados do SIPRI. Os dados
consideram a medida de TIV – cálculo de valor estimado expresso em milhões de
dólares.
Tabela 3: Maiores Exportadores de Sistemas de Armas (1982-1988)
# 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988
1 URSS URSS URSS URSS URSS URSS URSS
2 EUA EUA EUA EUA EUA EUA EUA
3 França França França França França Reino Unido Reino Unido
4 Reino Unido Reino Unido Alemanha (RFA) Reino Unido Reino Unido China França
5 Itália Alemanha (RFA) Reino Unido Alemanha (RFA) China França Alemanha (RFA)
6 Alemanha (RFA) China China China Alemanha (RFA) Tchecoeslováquia China
7 China Itália Itália Tchecoeslováquia Tchecoeslováquia Alemanha (RFA) Tchecoeslováquia
8 Tchecoeslováquia Tchecoeslováquia Tchecoeslováquia Itália Israel Itália Holanda
9 Holanda Holanda Suíça Suíça Suécia Holanda Suécia
10 Suíça Israel Holanda Áustria Holanda Suíça Itália
11 Canadá Suíça Israel Suécia Suíça Canadá Suíça
12 Israel Espanha Brasil Israel Polônia Suécia Polônia
13 Espanha Coreia do Norte Espanha Brasil Canadá Polônia Brasil
14 Polônia Brasil Suécia Holanda Itália Coreia do Norte Coreia do Norte
15 Síria Canadá Romênia Polônia Espanha Brasil Iraque
Fonte: SIPRI Elaboração do autor
28
Gráfico 1: Comércio de Sistemas de Armas do Brasil 1970-1987 – em TIV* (preços
1990)
No início dos anos 70, o Brasil começou a exportar produtos de Defesa, saindo
de US$5 milhões para US$1 bilhão em 1984-1986, figurando entre os doze maiores
exportadores de sistemas de armas do mundo, conforme a tabela 3. A consolidação no
comércio internacional ocorreu sobretudo nos setores de menor intensidade tecnológica,
como veículos blindados, especialmente para países Oriente Médio, dos quais o Brasil
importava petróleo (ABDI, op. cit.).
O gráfico 1 confirma a tendência de queda nas importações de armamentos com
o fomento à Indústria de Defesa brasileira pelo governo, inclusive com um saldo
comercial positivo no período de 1982 a 1986. Durante essa época, cerca de 90% dos
meios que mobilizavam o Exército eram fabricados no Brasil (Amarante, op. cit.).
O crescimento nas exportações de sistemas de armas de 1973 a 1984 permitem
inferir que as exportações totais da BID tiveram grande aumento. Só a empresa privada
Avibras, de aeronáutica, exportou US$350 milhões em equipamentos e serviços em
1987, somando uma receita de US$ 1 bilhão em vendas totais (Drumond, op. cit., pg.
126). Até o fim do regime, a Indústria de Defesa contava com pleno suporte do Estado e
encontrava-se em seu auge, como Amarante ressalta: “a BID brasileira completou a sua
atual configuração, com uma infraestrutura de P&D composta por segmentos público-
privados” (2012).
-800
-600
-400
-200
0
200
400
600
800
1.000
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987
Exportações
Importações
Saldo Comercial
Fonte: SIPRI. Elaboração do autor.
* Trend-indicator values (TIV) é uma medida
de tendência de valor em US$ milhões
desenvolvida pelo SIPRI com base no custo
unitário de produção conhecido
TIV
-U
S$
mil
hõ
es
29
2.2.5. Redemocratização e Anos 90
O período posterior ao regime militar foi caracterizado pela reversão das
políticas industriais e do referencial desenvolvimentista, tanto para a indústria em geral
(Leopoldi, 2000) como para a indústria de Defesa em específico (ABDI, 2011). O
endividamento do período ditatorial levou a uma críse da dívida externa que, junto da
inflação e da crise fiscal, fez com que os empresários, entre eles rentistas e alguns
setores dos industriais, aderissem à perspectiva neoliberal que se propagou nos anos
1980 e se consolidou como consenso nos anos 1990 (Diniz & Bresser-Pereira, 2013).
A partir do Governo Sarney (1985-1990), o Estado passou a diminuir o seu
papel na economia, buscando maior competitividade e reestruturando as empresas
através do fim do protecionismo industrial tradicional das décadas anteriores – uso de
mecanismos como tarifa, câmbio e controle de importações (Leopoldi, op. cit.). As
empresas da BID se reuniram na Associação Brasileira das Indústrias de Materiais de
Defesa e Segurança (Abimde), fundada em 1985, para defender os interesses do
empresariado do setor nos fóruns políticos frente às novas circunstâncias.
Na década de 1990, os governos buscaram uma orientação neoliberal:
diminuindo gastos, abrindo a economia às importações de manufaturados, quebrando a
reserva de mercado de setores industriais, privatizando empresas estatais e
desregulamentando grande parte da economia brasileira de modo a se abrir ao capital e
investimento estrangeiros, levando a retração industrial (id.).
Alguns autores, entretanto, apontam que o processo de desindustrialização foi
sistematicamente menor no Brasil que no ambiente internacional. Para os autores
Bonelli, Pessoa e Matos (2012), a diminuição da indústria no PIB foi um processo que
ocorreu na maioria dos países e, no Brasil, seria explicado pelo sobrepeso da indústria
na década de 1970 a 1980, retornando ao peso “normal” nos anos 1990.
Essa visão é incluída no paradigma18
do Estado normal19
, que é para Amado
Cervo o Estado que diminui a sua intervenção na economia para ser (i) ligado
18 Paradigma é a definido como organização da matéria objeto de observação com propósito de, nas
ciências humanas, “dar inteligibilidade ao objeto, iluminá-lo através de conceitos, dar compreensão
orgânica ao complexo mundo da vida humana” (Cervo, 2003). É válido ressaltar que os paradigmas do
Estado e da política externa brasileira não ocorrem de maneira isolada, ou seja, podem coexistir em maior
ou menor grau, mesmo que de maneira contraditória. Mais informações ver Cervo (2003) ou Cervo &
Bueno (2012). 19 A expressão é derivada da frase “nosotros queremos ser normales” registrada pelo Ministro das
Relações Exteriores da Argentina do governo de Menem, Domingo Cavallo, para explicar a adoção de
novas medidas neoliberais no país.
30
ideologicamente aos países mais desenvolvidos, (ii) destruidor de estruturas econômicas
e (iii) regressivo do ponto de vista estrutural e de dependência externa, provocando, no
Brasil, a interrupção do “ciclo de sessenta anos de desenvolvimento caracterizado pelas
mais elevadas taxas de crescimento entre os países do mundo capitalista” (2003).
A indústria de defesa foi diretamente afetada pelas mudanças no cenário
doméstico e internacional. Pelo lado externo, o fim do conflito entre o bloco capitalista
e o bloco socialista e o desmantelamento da União Soviética fizeram com que arsenais
acumulados enchessem o mercado internacional a preços mais baixos (Amarante, 2004).
Pelo lado interno, o governo deixava de priorizar os gastos e compromissos com as FAs
e a Defesa, associados à memória do regime ditatorial, além de desmontar estruturas
econômicas e barreiras de proteção industrial aos mais diversos setores produtivos,
enfraquecendo a indústria nacional frente à concorrência internacional, sem iniciativas
que protegessem ou minimizassem as perdas dessa indústria estratégica (Drumond,
2014, pg. 127).
Os dois lados ocasionaram retração da demanda, levando à baixa escala
empresarial produtiva e financeira, gerando uma crise na BID caracterizada por falência
de empresas, restrição de atividades e investimentos com sucateamento da estrutura
produtiva, ociosidade das linhas de produção e, nas empresas privadas sobreviventes, a
diversificação de atividades para outros setores industriais, com diminuição de produção
para Defesa (ABDI, 2011).
O gráfico a seguir retrata o comércio exterior de armamentos do período de vinte
anos, de 1983 a 2002, englobando desde a redemocratização até o último ano do
governo Fernando Henrique Cardoso (FHC).
31
Gráfico 2: Comércio de Sistemas de Armas do Brasil – em TIV* (preços 1990)
O gráfico 2 mostra a situação dos últimos anos do governo civil-militar, quando
o presidente Figueiredo não queria beneficiar o setor militar no “apagar das luzes do
regime” (Drumond, op. cit., pg. 150), até a situação dos anos posteriores: queda
crescente nas exportações brasileiras de armamentos, chegando à marca praticamente
nula do dois primeiros anos de 2000, com aumento substancial da compra de produtos
estrangeiros, a despeito das oscilações anuais. Isso pode ser indicativo tanto da falta de
demanda internacional por produtos da indústria de Defesa brasileira como pela maior
busca do Brasil por produtos de defesa estrangeiros.
O caso da Engesa é um exemplo do impacto da crise desse período na BID.
Fundada em 1958 para fornecer equipamentos de engenharia para petróleo, poucos anos
depois começou a fornecer veículos e engenharia militar, tornando-se a maior
montadora de caminhões militares e veículos blindados da América Latina (Drumond,
op. cit., pg. 135). No entanto, com problemas orçamentários e pagamento atrasado do
governo, a empresa começou a atrasar seus fornecedores de insumos. Cobrada, não teve
fôlego para honrar os pagamentos – os investimentos que havia feito de longo prazo não
podiam ser completamente retornados em curto prazo. Com descontinuidade na
produção, interrupção do fornecimento e falta de compradores internacionais, quebrou
no ano de 1993. A má gestão é apontada como condicionante importante para a falência
da empresa, mas a falta de apoio do Estado – orçamento declinante, atraso de
pagamentos, falta de arcabouço legal e garantia de investimentos – foi determinante
para o descompasso governo-empresa (ibid., pg. 140).
-50
50
150
250
350
450
550
650
750
1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Importações
Exportações
Tendência (Imp.) **
Tendência (Exp.)**
Fonte: SIPRI. Elaboração do autor.
* Trend-indicator values (TIV) é
uma medida de tendência de valor
em US$ milhões desenvolvida pelo
SIPRI com base no custo unitário de
produção conhecido
** Uma linha de tendência linear é
uma linha reta de melhor ajuste
usada com conjuntos de dados
lineares simples.
TIV
-U
S$
mil
hõ
es
32
Nas palavras de Amarante (2004), os anos 1990 promoveram quase um
“aniquilamento” da indústria de defesa brasileira. O Estado se afastou de suas metas
estratégicas e levou a menor coesão da Defesa com a sociedade, com a BID sem
oportunidades no mercado interno e menos ainda no externo, em um processo que
deixou as Forças Armadas mal equipadas e politicamente desprestigiadas (Drumond,
op. cit., pg. 168). Esse período marca a influência da (falta de) ação do Estado para com
a indústria de defesa, pois o governo brasileiro optou, no início dos anos 1990, por não
atuar como substituto dos mercados externos, ainda que temporário, o que poderia
viabilizar a manutenção da indústria (Moraes, 2012).
Se, por uma perspectiva, o Estado brasileiro nos anos 1990 “despertou
empresários brasileiros do setor público e privado, acomodados que andavam ao abrigo
de um protecionismo exacerbado” (Cervo, 2003), elevando a competitividade e
produtividade sistêmica, por outra, a dependência de tecnologias estrangeiras aumentou
ou ressurgiu e setores industriais retraíram-se (Diniz & Bresser-Pereira, 2013, pg. 7). O
capital tendeu à concentração, fazendo as grandes empresas aumentarem o seu peso na
economia e ganharem projeção, beneficiando-se das privatizações e das oportunidades
que a integração com o Mercosul e a globalização internacional proporcionavam.
Aproveitando essa conjuntura, algumas empresas tornaram-se conglomerados
consolidados e altamente diversificados de caráter nacional (ibid., pg. 8). Podemos
inserir nesse processo de concentração de capital os conglomerados que compõem o
objeto de estudo deste presente trabalho20
, mas eles só foram se inserir na Base
Industrial de Defesa em período posterior.
Entretanto, o desenrolar dos anos 1990 e a fragilidade da Defesa brasileira
suscitou em lideranças políticas a necessidade de se reestruturar as atividades de defesa,
incluindo sua indústria. FHC alimentou expectativas com seu discurso de que prestaria
atenção à modernização e reequipamento das Forças Armadas para condizer com a
posição estratégica do Brasil (Drumond, op. cit., pq. 163), mas, no plano prático, pouco
foi priorizado, pois a discussão política ainda se centrava no novo papel que as FAs
assumiriam (ibid., pg. 166). Em 1996, a primeira Política de Defesa Nacional (I PDN)
foi lançada com o objetivo político de aumentar a subordinação dos militares ao poder
civil e apontar para a mudança dos conceitos nos quais se assentava a preparação
20 Ver pgs. 4-5 deste trabalho.
33
militar, vinculando-a à agenda externa (Alsina Jr., 2003), sem no entanto trazer qualquer
alteração no status quo, pois:
[...] I PDN não representou, portanto, qualquer constrangimento significativo à
continuidade das políticas setoriais pouco articuladas perseguidas por
diplomatas e militares. Ao fim e ao cabo, produziu-se uma síntese imperfeita
entre a política externa e a política de defesa (Alsina Jr., 2003, pg. 80).
Com a I PDN, o governo FHC buscou instrumentar a criação do Ministério da
Defesa em 1999, que definiu suas áreas de competência e procurou incrementar o
diálogo entre a Indústria de Defesa e as Forças Armadas (Cândido, 2004), mas não foi
capaz de intensificar a articulação entre a política externa e a política de defesa, pois não
forneceu mecanismos operacionais de formulação conjunta de políticas para o setor
(Alsina Jr., 2003, pg. 81).
O único esforço da gestão FHC após a criação do MD foi, no último mês de
2002, o lançamento da Política e Diretrizes de Compensação Comercial, Industrial e
Tecnológica do Ministério da Defesa, o offset21
, tornando as compensações contratuais
obrigatórias, ou seja, positivando uma política pública compensatória que busca
promover a competitividade internacional através da modernização tecnológica
subordinada às situações de compras públicas (Serrão, Pacheco & Pedone, 2014). Todos
os contratos futuros de aquisições de importados por parte das Forças Armadas foram
vinculadas a uma compensação de ordem industrial, tecnológica ou comercial. As
dimensões dos offsets, no entanto, permanecem em caráter sigiloso.
A portaria normativa N.764/2002, que instituiu a política do offset no âmbito do
MD, apesar de ainda não ter sido positivada como política nacional, tem o objetivo de
incentivar a BID a ser mais competitiva, ao permitir que as empresas brasileiras possam
se beneficiar industrial ou tecnologicamente de importações de material de defesa,
principalmente em termos de transferência de tecnologia e em capacitação de recursos
humanos brasileiros (id.).
Também é válido citar os regimes alfandegários especiais, que podem se aplicar
aos setores exportadores da BID, por serem regimes horizontais – ou seja, transversais
21 Compensação, ou offset, é definida pelo Comando da Aeronáutica como “toda e qualquer prática
compensatória acordada entre as partes, como condição para a importação de bens e serviços, com a
intenção de gerar benefícios de natureza industrial, tecnológica e comercial” (DCA 360-1, 13 dez. 2005) e
tornou-se obrigatória em 2002 para contratos de aquisição acima de US$5 milhões.
34
em termos de aplicação nos setores industriais. Os regimes alfandegários podem afetar a
competitividade dos produtos da BID no mercado internacional, por permitirem
agilidade aduaneira e reduzirem custos logísticos.
O Regime Aduaneiro de Entreposto Industrial sob Controle Informatizado
(Recof) foi instituído em 1997 para atender aos setores de informática e
telecomunicações, permitindo que as empresas habilitadas comprassem insumos (para
industrialização de produtos para posterior exportação) com suspensão de impostos e
acelerando o desembaraço aduaneiro e os processos alfandegários, dentre outros
benefícios (Brasil, 1997). Em 2002, foi criada a modalidade Recof-Aeronáutico, voltada
para a indústria aeronáutica, que compõe, por conta da dualidade de seus produtos, parte
da base industrial de defesa. Foram, portanto, beneficiadas as empresas relacionadas à
transformação, beneficiamento, montagem de partes ou montagem de aeronaves e de
equipamentos e instrumentos de uso aeronáutico (Brasil, 2002). No entanto, até 2014, o
total de empresas habilitadas em todas as modalidades não passou de 14. A Embraer,
Goodyear e a GE Celma foram as únicas habilitadas no Recof-Aeronáutico22
.
2.2.6. Os Anos 2000
O início da gestão Lula em 2003 alterou não só o referencial de desenvolvimento
como o processo de declínio do setor de Defesa no Brasil. Em termos de paradigma,
após o malogro dos anos 1990, o governo Lula consolidou o Estado logístico, do qual
FHC já havia feito um ensaio: o Estado que cria as bases, condições e instrumentos de
apoio para atuação do empresariado, ao qual ficam delegadas as responsabilidades
empreendedoras, de modo a inserir a economia nacional no mundo globalizado (Cervo
& Bueno, 2012, pg. 489). A coalizão neoliberal perdeu força com o baixo crescimento,
concentração de renda e aumento da vulnerabilidade externa23
, enquanto os empresários
passaram a demandar novamente uma política industrial de defesa da empresa nacional
(Diniz & Bresser-Pereira, op. cit., pg. 14). A administração Lula foi então caracterizada
como um período de transição de uma ordem econômica centrada no mercado – a dos
anos 1990 – para um modelo de maior coordenação pelo Estado (ibid., pg. 15).
22
Até o período pesquisado (2014), o governo tinha o projeto de implementar o RECOF-SPED para
solucionar essa questão. 23 Segundo Gonçalves (1998), vulnerabilidade externa significa uma baixa capacidade de resistência das
economias nacionais frente a fatores desestabilizadores ou choques externos, sendo tão maior quanto
menores forem as opções de política de resposta e quanto maiores forem os custos do processo de ajuste.
35
No plano da Defesa Nacional, o Estado tentou formular políticas mais assertivas.
Para tanto, entre 2003 e 2004, organizou em Brasília, no âmbito do Ministério da
Defesa em parceria com o Ministério da Ciência e Tecnologia e o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, um ciclo de debates entre acadêmicos
e especialistas do setor para renovar o pensamento e a concepção de Defesa para o
Brasil. O resultado foi a coleção Pensamento Brasileiro Sobre Defesa e Segurança, em 3
volumes. Conforme as palavras do então Ministro da Defesa José Viegas Filho,
Neste momento de crise por que passa a indústria de defesa nacional,
buscaremos avaliar a sua relevância para o projeto de País que estamos
empenhados em implementar e procuraremos definir uma estratégia por meio
da qual, na medida do possível, possamos incentivar o seu desenvolvimento
(Viegas Filho, 2004, pg. 24).
A gestão Lula procurou alinhar demandas das FAs com os empresários da BID,
de modo a criar as políticas públicas para o setor que se consolidaram nos anos
subsequentes, como a atualização da I PDN, a END, o LBDN, e outros incentivos
práticos derivados. O Estado então reorganizou a indústria de defesa em novo modelo,
com novos projetos militares e de compras de equipamentos, novo arcabouço
regulatório e novos incentivos fiscais e financeiros (Drumond, op. cit., pg. 209),
buscando revitalização da BID. A análise desses incentivos está contida com maior
especificidade no capítulo 3, onde foram tratados os incentivos específicos do período
posterior a 2003.
A análise histórica desta seção já proporcionou uma observação da relação
próxima no Brasil entre BID e os incentivos do Estado. Nos momentos em que o
governo incentivou os setores industriais, o setor de defesa teve maiores condições para
se expandir – isso ocorreu principalmente no período do regime militar, quando o
governo colocou a Indústria de Defesa junto ao centro de seu projeto de país e os
empresários reagiram positivamente, inclusive tornando o país um dos maiores
exportadores de sistemas de armas na década de 1980. Porém, quando o Estado
diminuiu sua intervenção na economia e os programas de compras de produtos bélicos,
como nos anos 1990, a BID enfrentou problemas relacionados à competitividade e falta
de demanda interna.
36
3. Incentivos Recentes do Estado Brasileiro à Indústria de Defesa
Esse capítulo detalha o conjunto de medidas que compõem a variável de
incentivos do governo para a indústria de Defesa durante a administração Lula (2003-
2010) e o primeiro governo Dilma (2011-2014). Os incentivos são vistos como
instrumentos de políticas públicas.
Em sua forma mais essencial, uma política pública é tida como nexo entre teoria
e ação de um Estado, sendo o processo de governo que propõe uma política para aliviar
ou solucionar problemas da sociedade, devendo seguir a premissa de não apenas
conciliar interesses, mas ser parte do processo civilizatório (Pedone, 1986). Ela é
composta por formação de assuntos públicos, elaboração de políticas nas instituições,
processo decisório, implementação de políticas resultantes e avaliação para averiguar
efeitos (id.). Assim, uma política pública vai ser dotada de um conjunto de mecanismos
pelos quais autoridades governamentais vão exercer seu poder na tentativa de assegurar
apoio e causar ou prevenir mudanças sociais (Vedung, 1998).
Vedung usa a metáfora de porretes (sticks – punições), cenouras (carrots –
incentivos) e sermões (sermons – informação) para definir os instrumentos de política
pública (Vedung, 1998; Ollaik & Medeiros, 2011). Os porretes são regulações
mandatórias que forçam o cumprimento da política pública; as cenouras são meios
econômicos (recursos materiais e condições econômicas) que facilitam ou dificultam
ações dos alvos; os sermões são tentativas de influência através da disseminação de
informações e conhecimento.
Com base nesses conceitos, as seções a seguir detalharam os incentivos do
Estado brasileiro para a revitalização da Indústria de Defesa, divididos em elaboração
de arcabouço político específico, inserção da indústria de defesa como setor de destaque
na política industrial nacional, programas de compras públicas e elaboração de regimes
tributários e regulatórios especiais para diminuir custos da BID.
3.1. Arcabouço Político Específico: a Política Pública de Defesa
A administração Lula empreendeu esforço em atualizar os conceitos de defesa e
segurança para o Brasil no século XXI, como exemplifica o ciclo de debates realizado
em 2003. Isso levou à criação do Fórum Industrial de Defesa em 2005, para reunir
empresários da área e representantes de instituições de ensino e pesquisa na assessoria
37
da Comissão Militar da Indústria da Defesa, aproximando o setor público do privado da
temática da renovação da BID.
Meses depois, o governo anunciou a atualização da I PDN de 1996 para a 2ª
Política de Defesa Nacional (II PDN), de 2005, que teve como principal aspecto a
inserção do conceito de segurança. O desenvolvimento da indústria de defesa foi citado
na II PDN como fundamental para alcançar o abastecimento seguro e previsível de
materiais e serviços de defesa (Brasil, 2005a, § 6.9). Também foi mencionado que,
através do reaparelhamento progressivo das FAs com ênfase na indústria de defesa, o
empenho seria voltado para redução da dependência tecnológica e superação de
restrições de acesso a tecnologias sensíveis (Brasil, 2005a, § 4.13). No entanto, não
estava previsto nenhum dispositivo ou programa para concretização desse objetivo.
Dias depois da aprovação da II PDN, foi aprovada pelo então Ministro da Defesa
e Vice-Presidente da República, José Alencar, a Política Nacional da Indústria da
Defesa (PNID), para oferecer suporte à PDN no tocante às metas da revitalização da
indústria da defesa. Deixando as ações estratégicas a encargo da Secretaria de Logística
e Mobilização (Selom), a PNID positivou como objetivos:
I – conscientização da sociedade em geral quanto à necessidade de o País
dispor de uma forte BID; II – diminuição progressiva da dependência externa
de produtos estratégicos de defesa, desenvolvendo-os e produzindo-os
internamente; III – redução da carga tributária incidente sobre a BID, com
especial atenção às distorções relativas aos produtos importados; IV –
ampliação da capacidade de aquisição de produtos estratégicos de defesa da
indústria nacional pelas Forças Armadas; V – melhoria da qualidade
tecnológica dos produtos estratégicos de defesa; VI – aumento da
competitividade da BID brasileira para expandir as exportações; e VII –
melhoria da capacidade de mobilização industrial na BID (Brasil, 2005b, art.4).
Não havia nenhuma indicação na PNID de como alcançar os objetivos citados,
mas o documento mostrou que o governo estava ciente das necessidades do setor da
indústria de defesa e que pautaria as ações futuras no alívio de custos, como redução da
carga tributária, no aumento da demanda e da competitividade do setor com atenção às
exportações, também prevendo que as empresas públicas não deveriam ser concorrentes
das empresas privadas (Brasil, 2005b, art. 5).
38
Considerando estes aspectos teóricos, a II PDN per se não foi um documento
que serviu de instrumento balizador eficaz do poder militar, pois exigiu uma estratégia
adicional para esse fim (Silva, 2008). Em outras palavras, a II PDN e a PNID serviram
como arcabouço de conceituação política para o processo decisório e a formulação de
outros instrumentos, esses sim dotados de mecanismos de implementação de uma
Política Pública de Defesa.
Em 2007, com a nomeação de Nelson Jobim, ex-deputado federal e ex-
presidente do Supremo Tribunal Federal, como ministro da defesa, o MD reaproximou-
se do Congresso e, sob diretrizes presidenciais, obteve apoio político para um novo
planejamento estratégico que contaria com a positivação de medidas mais efetivas para
implementação da II PDN e da PNID (Drumond, 2014, pg. 168-169).
O resultado foi o lançamento, em 2008, da Estratégia Nacional de Defesa
(END), marco legal para a temática da Defesa e sua base industrial. Os pilares desse
documento consistiram em i) reorganização das Forças Armadas (FAs), incluindo
reaparelhamento e integração; ii) reorganização da Indústria de Defesa, com ênfase em
capacitação, autonomia tecnológica e sustentabilidade; e iii) política de mobilização e
de composição do quadro efetivo das FAs.
A BID recebeu foco prioritário na estratégia, prevendo um elenco de medidas ao
redor de:
a) regime especiais para proteger empresas privadas contra riscos do imediatismo
mercantil e assegurar continuidade nas compras públicas;
b) operação por parte das empresas estatais no teto tecnológico, desenvolvendo as
tecnologias que empresas privadas não possam alcançar ou obter, a curto ou médio
prazo, de maneira rentável;
c) formulação e execução de política de compras de produtos de defesa
centralizadas no MD, sob a responsabilidade de uma secretaria de produtos de defesa;
d) incentivo a competição em mercados externos para aumento de escala de
produção; e
e) parcerias com outros países, com fins de desenvolver capacitação tecnológica e
fabricação de produtos de defesa nacionais para eliminar, progressivamente, a compra
de serviços e produtos importados (Brasil, 2008, pg. 18).
Colocando a Defesa como política de Estado, não apenas de governo, a
Estratégia Nacional de Defesa também possuiu caráter político como o documento
antecessor, mas foi responsável por suscitar o debate sobre defesa de forma mais
39
afirmativa (Rizzo, 2009). Ela também estabeleceu ações necessárias para se atingir as
metas positivadas e conteve 23 diretrizes, 22 documentos complementares previstos e
ações de implementação em mais de 20 grandes áreas temáticas, como Recursos
Humanos, Ensino, Infraestrutura e Indústria de Material de Defesa.
O documento foi elaborado em parceria com o setor privado, através de
entidades como a Abimde e o Comdefesa, e, conforme assinalou Drumond (2014, pg.
186), foi bem recebido pelo empresariado principalmente pela retomada da busca por
autonomia tecnológica, pelos programas de reaparelhamento com produtos brasileiros e
pela meta de equacionar os recursos orçamentários, abrindo oportunidades para
empresas do setor. Porém, esse maior envolvimento civil na elaboração do documento
chegou a ser criticado por alguns militares24
.
O documento mais consolidado que se somou à END é o Livro Branco de
Defesa Nacional (LBDN), da gestão Dilma, submetido em 2012 ao Congresso. Um
livro branco consolida informações sobre aquilo que o governo faz ou pretende fazer
sobre algum ponto de política geral (Doerr, 1981) e o LBDN propõe-se a ser o marco na
transparência das atividades de defesa, prestando contas sobre as ações que foram
desenvolvidas, principalmente após a END, e sobre aquelas que são pretendidas. O
objetivo foi de aumentar a confiança mútua entre Estado e sociedade na temática da
Defesa (Brasil, 2012).
Diferente da END, lançada pelo MD e pela Secretaria de Assuntos Estratégicos
(SAE), o LBDN buscou a participação da sociedade no debate dos temas, com
realização de Oficinas Temáticas, Seminários e Mesas-redondas que contaram com
participação de civis e militares, brasileiros e estrangeiros (Brasil, 2010, pg. 9). O Livro
Branco foi enviado junto dos documentos antecessores para aprovação do Poder
Legislativo25
.
A II PDN, a PNID, a END e o LBDN possuem em comum a positivação de
propostas políticas das gestões de governo para a Defesa Nacional brasileira, servindo
como a base da política pública de defesa que ancora as ações posteriores relacionadas
ao tema. Dessa forma, os documentos se situam nas primeiras fases de uma política
24 Como evidencia a publicação de CASTRO, Gen Ex. Paulo Cesar. Estratégia Nacional de Defesa… É
mesmo?. Alerta Total, 2010. Disponível em <http://www.alertatotal.net/2010/03/estrategia-nacional-de-
defesa-e-mesmo.html>. Acesso em 7 set. 2015. 25
. Apesar de ressalvas quanto à produção técnica do documento não ter sido feita junto do Legislativo, o
Congresso aprovou os documentos e reconheceu sua importância para levar o tema à sociedade civil e
promover estreita ligação com a indústria de Defesa. Mais informações, ver o Parecer do Relator Senador
Jayme Campos para a Redação final do Projeto de Decreto Legislativo nº 576, de 2012, disponível em:
<www.senado.gov.br/atividade/Materia/getDocumento.asp?t=129827>
40
pública, tidas como Formação de Assuntos Públicos e Formulação de Políticas
Públicas (Pedone, 1986).
Quanto à primeira fase, percebe-se que a defesa adquiriu maior espaço na
agenda pública, fomentando a percepção da necessidade da intervenção do governo na
temática da defesa junto às principais instituições do processo político e à sociedade
civil. A forma como essa questão pública se intensificou na agenda política pode ser
observada na maior participação civil no debate de diretrizes que cada documento
apresenta em relação ao seu antecessor, incluindo nessa questão a participação dos
empresários no Fórum Industrial de Defesa.
Já em relação à segunda fase, os documentos são essencialmente de Políticas
Públicas, prevendo inclusive os projetos estratégicos das FAs teorizados sob o ponto de
vista da racionalidade econômica e político-sistêmica. Isso constitui arcabouço político
sobre o qual se dão todas as medidas de incentivo do governo à indústria de defesa.
3.2. Inserção da Defesa na Política Industrial
Uma ação resultante da formação de base política para os incentivos à BID é a
integração dessa política pública com a política industrial geral do governo. Para
atender às diretrizes de fomento da indústria de defesa, a gestão Lula, em seu segundo
mandato, colocou o setor como parte da Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP)
em 2008. Da mesma forma, a gestão Dilma, em seu primeiro mandato, inseriu a BID no
Plano Brasil Maior (PBM) em 2011. Ambos se configuraram como os maiores
programas de política industrial, tecnológica e comercial de suas respectivas gestões.
Inicialmente, o governo Lula lançou a Política Industrial, Tecnológica e de
Comércio Exterior (PITCE) para fortalecer e expandir a base industrial brasileira por
meio da melhoria da capacidade inovadora das empresas. Com isso, o desenvolvimento
industrial estava de volta à agenda após mais de dez anos sem uma política de Estado
para o tema26
. Além da ação horizontal27
, foram definidos como estratégicos os setores
de softwares, semicondutores, bens de capital, fármacos e medicamentos e as atividades
de biotecnologia, nanotecnologia e energias renováveis (MDIC, 2003). Portanto, a
26 A última política havia sido a Política Industrial e de Comércio Exterior, lançada em junho de 1990
pelo governo Collor. 27 Desenvolvida em quatro eixos: inovação e desenvolvimento tecnológico, inserção externa,
modernização industrial e ambiente institucional.
41
defesa como setor industrial ficou de fora da programação estratégica específica em
2003.
Em 2008, foi lançado o PDP, com objetivo de dar continuidade à expansão
industrial proposta pela PITCE, em cooperação com o setor privado28
. Os desafios em
escala macro envolviam: i) ampliar capacidade de oferta, ii) preservar robustez do
balanço de pagamentos; iii) elevar capacidade de inovação; e iv) fortalecer MPEs29
. Na
PDP, tanto o setor Aeronáutica e Naval, interligadas diretamente à BID, quanto o
Complexo Industrial de Defesa foram classificados como setores estratégicos. A tabela
a seguir esquematiza o plano de ação desses setores na PDP:
Tabela 4: Resumo de Metas e Ações da PDP para a BID
Fonte: Relatórios ABDI 2010, disponível em: http://goo.gl/2EqOkR. Elaboração do Autor.
28
Exemplo da aproximação público-privada foi a criação do Conselho de Desenvolvimento Econômico e
Social, em 2003, que integra empresários, conselheiros de governo, lideranças sindicais e de movimentos
sociais, e o Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial, em 2005, que também integra
representantes de governo e membros da sociedade civil para formulação de política industrial. 29 Mais informações: <http://www.desenvolvimento.gov.br/pdp/index.php/sitio>. Acesso em 20 set. 2015
COMPLEXO INDUSTRIAL
DE DEFESA
INDÚSTRIA NAVAL E DE
CABOTAGEM
INDÚSTRIA
AERONÁUTICA
GESTÃO MD MDIC MDIC
Investir R$ 1,4 bilhão em
modernização e Pesquisa,
Desenvolvimento & Inovação
Aumentar uso de navipeças
nacionais de 65% para 85%
Sustentar a 3ª posição em
aeronaves comerciais
2010: elevar em 10% a
participação de empresas
nacionais em projetos das FAs
Ampliar participação da bandeira
brasileira na marinha mercante
mundial para 1%
Dobrar participação mundial em
aeronaves executivas até 2012
2020: elevar em 80% a
participação de empresas
nacionais em projetos das FAs
Gerar mais 25.000 empregos na
cadeia produtiva
Dobrar exportações de
helicópteros para América do Sul
Aumentar produtividade nas
aeropeças
(Faturamento/Empregado/Ano):
R$ 200 mil
Total 3 3 4
Ampliação de compras
nacionais.
Apoio à expansão e
modernização industrial.
Adensamento da cadeia
produtiva
Expansão e adequação do
financiamento.
Desoneração tributária do
investimento
Modernização dos procedimentos
tributários e aduaneiros.
Promoção das vendas e
capacitação de empresas
brasileiras
Promoção do investimento em
P,D&I
Expansão da participação nos
mercados interno e externo.
Fortalecimento da base de
P,D&I
Fortalecimento da base de
P,D&I
Qualificação profissional.
Total 4 3 5
MEDIDAS 9 20 30
METAS
AÇÕES
42
O Plano Brasil Maior segue a linha de política industrial do PDP, de estímulo à
inovação e à produção nacional para alavancar a competitividade industrial com
dimensões setoriais e sistêmicas, ou horizontais30
. Os setores de defesa que haviam sido
diferenciados foram agrupados em uma Agenda Estratégica conjunta, conforme tabela:
Tabela 5 – Objetivo, Iniciativas e Metas do PBM para a BID
Fonte: Relatório de Acompanhamento Agendas Estratégicas Setoriais, ABDI, 2014. Consolidação referente a 2014.
30 Na dimensão sistêmica, foram contempladas ações como incentivo a comércio exterior, inovação,
investimento, formação e qualificação profissional, competitividade de pequenos negócios, ações de
desenvolvimento regional, ampliação de oferta de bens e serviços ao consumidor, entre outros.
OBJETIVO INICIATIVA MEDIDAS STATUS 2014
Desenvolvimento de linhas de financiamento para produtos e
empresas estratégicas de defesa e de interesse estratégico da
defesa
Implantar o Programa de financiamento às Empresas Estratégicas de Defesa
(EED).Em execução
Reaparelhamento das Forças Armadas.Aprovar o Plano de Articulação e Equipamentos de Defesa (PAED) – 1ª
FASEOperacional
Apoio a criação do centro de tecnologia de helicópteros
(CTH), em Itajubá.Apoiar parcerias de aporte de recursos para instalação do CNTH. Em execução
Instituir o Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnológico da Indústria
Espacial – PADIE.Em execução
Revisar a Política Nacional da Indústria de Defesa (PNID). Em execução
Alinhar as compras de produtos de defesa com a Estratégia Nacional de
Defesa (END).Operacional
Regulamentar a Lei nº 12.598/12. Operacional
Propor a criação de um arranjo institucional capaz de coordenar as instâncias
responsáveis pelas exportações de produtos de defesa, de modo a superar os
entraves existentes.
Em execução
Implantar a Política Nacional de Exportação de Produtos de Defesa
(PNEPROD), com a adoção de novo sistema informatizado e parametrizado
de produtos e países
Em execução
Implantar núcleo de promoção comercial no Ministério da Defesa. Operacional
Implantar Sistema Nacional de Homologação de Produtos de Defesa e
Credenciamento de Empresas de Defesa.Operacional
Implantar um Processo de Auditagem de Conteúdo Nacional para PED Em execução
Estabelecer Política Nacional de Compensação Tecnológica, Industrial e
Comercial - CTIC (offset).Em execução
Criar Banco de créditos de offset. Em execução
Formular o Plano de Absorção e Transferência de Tecnologia. Em execução
Criar Programa de financiamento do plano de absorção e transferência de
tecnologia.Em execução
Envolvimento da indústria espacial nacional no
desenvolvimento de satélites geoestacionários de
meteorologia.
Desenvolver estudos com a participação da indústria nacional, e elaborar os
relatórios referentes às fases de análise de missão (fase 0) e de estudo de
viabilidade (fase A) de um satélite geoestacionário meteorológico nacional.
Em fase inicial de
implementação
Definir os requisitos técnicos do VLM. Operacional
Contratar o desenvolvimento e produção do VLM. Operacional
Contratar o desenvolvimento estrutural do envelope motor S50 Operacional
Contratar o desenvolvimento do carregamento do envelope motor com
propelente.Operacional
Contratar o desenvolvimento da eletrônica de bordo Operacional
Contratar o desenvolvimento do novo propelente Operacional
Produção e desenvolvimento tecnológico em ambiente
industrial do foguete de sondagem VSB-30.
Formular e articular um programa de apoio a projetos de experimentos em
ambiente de microgravidade mais amplo do que o atualmente praticado.Em execução
Elaborar estudo de viabilidade técnica-operacional para a implementação de
um programa de plataformas demonstradoras tecnológicasOperacional
Identificar as tecnologias duais que beneficiarão outras empresas, ICTs e
setores industriais, a partir dos transbordamentos do desenvolvimento de um
programa de plataformas demonstradoras tecnológicas.
Operacional
Identificar empresas nacionais e ICTs com condições de compartilhar os
riscos tecnológicos a um projeto piloto.Operacional
Negociar com os órgãos governamentais de financiamento e apoio à inovação
a priorização de recursos adequados para criação de um programa de
plataformas demonstradoras tecnológicas.
Em execução
Implementar programa de plataformas demonstradoras tecnológicas, a partir
da proposição dos 3 (três) projetos pilotos identificados.
Em elaboração no
Governo
Total de Medidas em estado Operacional (Executadas) 14 (48%)
Total de Medidas em Execução, conforme planejamento 13 (45%)Consolidação
Elaboração e revisão os marcos regulatórios
Apoio à exportação de PRODE (produtos de defesa).
Definição de diretrizes, padronização de procedimentos e
metodologias de avaliação dos programas de offset a serem
desenvolvidos pelo governo.
Desenvolvimento do plano de absorção e transferência de
tecnologia.
Desenvolvimento de Veículo Lançador de Microssatélites
(VLM), com a participação da indústria nacional.
Priorização de recursos financeiros no reforço da gestão de
P, D&I, na integração de tecnologias pré-competitivas, em
projetos de plataformas demonstradoras tecnológicas.
Desenvolvimento de linhas de
financiamento para Produtos e
Empresas Estratégicas de
Defesa e de interesse
estratégico da Defesa -
Objetivo Comum
Consolidação do Sistema de
Compensação (offset) -
Objetivo Comum
Capacitação no
desenvolvimento e produção de
Equipamentos e Subsistemas de
Satélites Geoestacionários -
Objetivo Espacial
Estimular o desenvolvimento de
sistemas espaciais completos -
Objetivo Espacial
Implementar um programa de
P&D pré-competitivo para o
setor aeronáutico, baseado em
projetos de desenvolvimento de
tecnologias na fronteira
tecnológica - Objetivo Espacial
e Aeronáutico
43
Em ambos os programas observa-se que, em específico para o complexo de
defesa, foram elencadas medidas voltadas para: ampliação e regulamentação de
compras governamentais; ampliação de recursos para PD&I e formação de recursos
humanos; adequação da legislação de exportações de Prodes, além de oferecimento de
contrapartidas e garantias para as operações; parcerias internacionais; e promoção da
BID em feiras nacionais e internacionais. As metas foram voltadas inclusive para o
favorecimento das empresas nacionais frente às empresas estrangeiras no fornecimento
de produtos de defesa. Grande parte das medidas já foi operacionalizada e outra parte,
por ter maior prazo para concretização, ainda se encontra em fase de execução. Com
isso, 93% das medidas ou estão em andamento ou já foram concluídas.
A integração da política para indústria da defesa com os planos de política
industrial nacional reverteu a tendência das gestões anteriores, dando foco especial às
iniciativas para o setor, com metas e acompanhamento do andamento das ações do
governo. Esse ponto é parte resultante da fase de Formulação de Políticas Públicas.
Ao integrar a política pública de defesa com a industrial, estabelecer o consenso
dentro dos agentes de governo (que respaldaram o PDP e o PBM) e delegar cada
medida a órgãos distintos da administração pública31
, o governo iniciou formalmente o
processo de execução das iniciativas previstas na Estratégia Nacional de Defesa, fase da
intervenção que Pedone (1986) já classifica como Implementação das Políticas. Já para
os termos da Teoria da Intervenção de Vedung (1997), esse processo se encontra na fase
de administração da intervenção.
O processo de administração da implementação/intervenção se volta para o
comportamento burocrático, suas estruturas e práticas no momento em que a
administração pública age para atender as diretrizes legislativas ou executivas, que no
caso da indústria de defesa do Brasil emanam inicialmente do Executivo. Ou seja, a
implementação só começa quando os objetivos e fins dos programas tenham sido
identificados por decisões anteriores (id.). No caso, a inserção da indústria de defesa
como setor estratégico nos planos industriais se deu após a identificação dos objetivos e
desafios pela II PDN e pela END.
31 Por exemplo, o Ministério da Defesa, o Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação, a Agência
Espacial Brasileira e a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP).
44
3.3. Programas de Compras Públicas
As aquisições de governo para a defesa estão intimamente ligadas às
capacidades de defesa desejadas pelo Estado (Taylor, 2006). Além disso, ao reequipar
ou modernizar suas Forças Armadas, o Estado com seu poder de compra tem também a
capacidade de influenciar a indústria de Defesa, nacional ou estrangeira. Como visto no
capítulo 2, as compras públicas são tidas como a política industrial mais efetiva para a
indústria de Defesa (Eliasson, 2010), pois o Estado, principal cliente da BID, ampliaria
a demanda do setor e também, indiretamente, as empresas teriam maior capacidade de
identificar oportunidades de spin-off para comercializá-las.
Como mostram as tabelas 4 e 5, o novo paradigma político para a BID brasileira
priorizou a ampliação das compras nacionais e o reaparelhamento das FAs como ações
estratégicas para revitalização. O governo se dispôs a desenvolver mais de 12
programas de compras de equipamentos militares, em projetos posteriormente
agrupados em um Plano de Articulação de Equipamentos de Defesa (Paed)32
, que seria
instrumento do Estado para garantir o fornecimento dos meios que as FAs necessitam e
a infraestrutura para provê-los33
. Através do Paed, o MD planeja e executa as compras
associadas aos projetos estratégicos de defesa.
A quase totalidade dos programas formulados pelo governo envolvem compras
de produtos de empresas da BID, seja na recuperação imediata da capacidade
operacional (com a compra de armas, munições, uniformes) ou no desenvolvimento e
aquisição de equipamentos militares (caças, helicópteros, submarinos, navios-patrulha,
blindados, sistemas de monitoramento, sistemas de mísseis, sistemas de controle do
espaço aéreo, entre outros). Em valores de 2012, isso significa uma demanda prevista
de mais de US$ 206 bilhões pelos próximos 40 anos (ou R$ 404 bilhões)34
, conforme
tabela 6 a seguir. Em valores corrigidos para 2015, essa mesma demanda seria cerca de
R$679 bilhões35
. Esse incentivo pode ser crítico para as empresas privadas da base de
defesa, pois aumenta internamente a demanda por produtos de defesa e, portanto, as
oportunidades de novos negócios.
32 Articulado, porém não se tornou lei. O setor privado aguarda também aprovação da Política de
Obtenção Conjunta de Produtos de Defesa (POCMD) para padronização da gestão das compras.
Rascunho da política foi disponibilizada em: <http://www.abimde.org.br/index.php/downloads/files/39>
Acesso em 20 set. 2015. 33 Segundo o link <http://www.defesa.gov.br/index.php/industria-de-defesa/paed> Acesso 20 set. 2015. 34 Cotação do dólar aproximada de US$ 1,00 = R$ 1,96. 35 Cotação do dólar aproximada de US$ 1,00 = R$ 3,30.
45
Tabela 6 – Projetos Prioritários das Forças Armadas
Fonte: Brasil, 2012. Dólar cotado na data a R$ 1,96.
As aquisições e revitalizações já se converteram em investimentos por parte do
governo no período de 2008, ano da END e do PDP, até 2014, o que está detalhado no
gráfico a seguir:
Início Término
404,2
Recuperação da Capacidade Operacional 2009 2025 5,4
Programa Nuclear da Marinha (PNM) 1979 2031 4,2
Construção do Núcleo do Poder Naval (Prosub,
Prosuper, Proanf, Pronae, entre outros)2009 2047 175,2
Sistema de Gerenciamento da Amazônia Azul (Sisgaaz) 2013 2024 12,1
Complexo Naval da 2ª Esquadra / 2ª Força de Fuzileiros
da Esquadra (2ª FFE)2013 2031 9,1
Segurança da Navegação 2012 2031 0,6
Pessoal 2010 2031 5,0
211,7
Recuperação da Capacidade Operacional 2012 2022 11,4
Defesa cibernética 2011 2035 0,8
Guarani (blindados) 2011 2034 20,9
Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras
(Sisfron)2011 2035 12,0
Sistema Integrado de Proteção de Estruturas Estratégicas
Terrestres (Proteger)2011 2035 13,2
Sistema de Defesa Antiaérea 2010 2023 0,9
Sistema de Mísseis e Foguetes (Astros 2020) 2012 2023 1,1
60,3
Gestão Organizacional e Operacional do Comando da
Aeronáutica2010 2030 5,7
Recuperação da Capacidade Operacional (helicópteros,
cargueiros, caças, dentre outros)2009 2019 5,5
Controle do Espaço Aéreo 2008 2030 0,9
Capacitação Operacional da FAB 2009 2033 55,1
Capacitação Científico-Tecnológica da Aeronáutica 2008 2033 49,9
Fortalecimento da Indústria Aeroespacial e de Defesa
Brasileira2009 2030 11,4
Desenvolvimento e Construção de Engenhos
Aeroespaciais2015 2030 A ser determinado
Apoio aos Militares e Civis do Comando da Aeronáutica 2010 2030 3,2
Modernização dos Sistemas de Formação e Pós-
Formação de Recursos Humanos2010 2028 0,4
132,2
MARINHA
EXÉRCITO
FORÇA
AÉREA
Total
Total
Total
PrevisãoPROJETOSFORÇA
TOTAL GERAL
Orçamento Previsto
(R$ bilhões)
46
Gráfico 3 – Execução Orçamentária 2005-2015 do Ministério da Defesa por
Principais Unidades Orçamentárias – Investimentos Empenhados em R$ bilhões
Fonte: Ministério da Defesa/Portal Transparência. Elaboração do Autor.
Mais de 70% do orçamento de Defesa no Brasil é dedicado ao pagamento de
recursos humanos (Pessoal e Encargos sociais, como previdência) enquanto o custeio e
manutenção de tropas e instalações tem participação de cerca de 13% (Brustolin, 2014).
Apesar disso, o Gráfico 3 mostra a tendência crescente não só do montante de gastos do
governo com Investimentos como também na participação destes no total orçamentário.
Os investimentos são compostos majoritariamente de compras públicas
(reaparelhamento, projetos de desenvolvimento de tecnologias e modernização de
capacidades operacionais), e saíram do patamar de menos de R$ 3 bilhões em 2007 para
mais de R$ 8 bilhões a partir de 2011. A variação no período de 2005-2014 foi de 331%
e alcança 480% no ano seguinte se considerada a previsão da Lei Orçamentária Anual
de 2015.
Tendo isso em vista, é destaque que a parcela voltada para investimentos saiu do
patamar de cerca de 5% do orçamento total para mais de 10% a partir de 2010,
chegando a 15% em 2012. Isso é indicativo de maior planejamento do governo na
utilização de recursos públicos para os projetos de defesa (id.).
0
2
4
6
8
10
12
14
16
0
2
4
6
8
10
12
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015*
Admin. Direta
(MD)
Marinha
Exército
Aeronáutica
Demais
Part. (%) do
Investimento no
Orçamento
* Conforme previsão da
Lei Orçamentária Anual
de 2015
R$ B
ilh
ões
Part. (%
) no
Orça
men
to d
e
Defesa
47
A expansão dos programas de defesa aumentou o número de licitações e
contratos com empresas nacionais para execução dos projetos. Conforme o Gráfico 3,
em 2009, ano seguinte à END e ao PDP, já se observou aumento de 41% nos
investimentos totais (de R$ 3,4 bilhões a R$ 4,8 bilhões). Neste mesmo ano, a empresa
Odebrecht, em associação com a francesa DCNS, fechou o contrato do Programa de
Desenvolvimento de Submarinos (Prosub) para aquisição de submarinos convencionais
e desenvolvimento conjunto Brasil-França de um submarino nuclear, em Itaguaí, Rio de
Janeiro. Em 2010, o orçamento de investimento dirigido ao Comando da Marinha saltou
de R$ 1,4 bilhão para R$ 3,7 bilhão (aumento de 175%).
Em 2010, o governo criou a Secretaria de Produtos de Defesa – Seprod, no
âmbito do Ministério da Defesa, para centralizar a formulação e acompanhamento de
políticas públicas, de programas de compras e das ações inerentes de controle no
comércio exterior. Em articulação com o Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas, a
SEPROD passou a coordenar a integração das aquisições de interesse das FAs. Isso
significou um passo regulatório importante para coordenação dos programas de compras
públicas de defesa.
Também cabe ressaltar a importância da Lei 12.598 de 2012, que estabelece
condições de compras do Estado em defesa. A legislação prioriza empresas nacionais no
fornecimento de produtos de defesa (Prodes) e torna obrigatório que os produtos
estratégicos de defesa (PEDs) sejam fornecidos por empresas brasileiras (Brasil, 2012).
A política de compras do Estado envolve criar um mercado que não existiria
espontaneamente, face a uma situação de falha de mercado, por razões naturais ou
adversas (Eliasson, 2010). Ou seja, ela envolve definir o governo como um consumidor
substituto (no caso da defesa, um dos únicos consumidores) de bens e serviços para
representar a demanda por Defesa Nacional da sociedade civil. Em segunda etapa, a
política de compras envolve o desenvolvimento da economia empresarial, já tendo
fomentado o mercado como consumidor substituto.
Assim, conforme Eliasson (id.) argumenta, com as compras públicas o Estado
contribui também para superar o grande subinvestimento em P&D por parte do setor
privado. Através das compras públicas, o Estado pode motivar a iniciativa privada a
investir em P&D de defesa, fomentando a capacidade produtiva e competitiva da
indústria de defesa.
O estudo da Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas sobre a cadeia de valor
da base industrial de defesa do Brasil mensurou impactos econômicos diretos, indiretos
48
e induzidos dos projetos das FAs descritos no LBDN, dentre eles as compras públicas.
Os efeitos diretos se relacionariam à contratação de mão-de-obra e os indiretos às
aquisições militares, enquanto os efeitos induzidos seriam constituídos pelo efeito-renda
decorrente desses multiplicadores de emprego.
Conforme o relatório final do estudo,
Os efeitos [..] de choques de demanda final referem-se ao processo de
produção e consumo de bens e serviços associados às estruturas dos projetos de
investimento das Forças Armadas. Dentro do processo produtivo, a produção
destes bens e serviços consome insumos intermediários (compras de outros
bens e serviços) e remunera os fatores de produção. Assim, gastos relacionados
diretamente à produção destes bens e serviços desencadeiam uma série de
efeitos multiplicadores com impactos diferenciados entre setores. O resultado
final dependerá da estrutura de produção, do efeito-renda relacionado à
remuneração dos fatores de produção e ao padrão de consumo das famílias, e,
finalmente, da interdependência produtiva (Fipe, 2015).
Os resultados apontaram para um rendimento em produção acima do custo de
investimento. Por exemplo, no Projeto de Construção do Poder Naval (que inclui as
compras e contratos do Prosub, Prosuper, Proanf e Ponae), cada R$ 10 milhões
investidos no projeto dariam um retorno direto e indireto de R$ 19 milhões na produção,
R$ 10 milhões no PIB; se considerados também os efeitos induzidos, o impacto iria para
R$ 33 milhões e R$ 19 milhões, respectivamente (Fipe, 2015).
O estudo concluiu que, devido a contarem com mão-de-obra altamente
qualificada e serem assim intensivas em salários, as atividades de Defesa e Segurança
apresentam efeito renda acima da média da economia, com potencial de impacto dos
investimentos superior à média da economia brasileira em relação a todas as variáveis
socioeconômicas analisadas – Produção, PIB, Emprego-Ano, Valor Adicionado,
Salários, Salários e Pagamentos para Autônomos, Tributos (id.).
A política de compras públicas é uma das cenouras de incentivo estatal. Usando
meios econômicos, o Estado garante demanda às empresas da BID através de contratos,
licitações e programas de defesa.
49
3.4. Financiamento à Indústria de Defesa
Segundo estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – Ipea, a maior
parte das empresas da BID brasileira, 60%, financia sua produção com recursos
próprios, enquanto 15% fazem uso de empréstimos bancários, o que indica maior
dependência da disponibilidade de recursos próprios da empresa para a produção (Ipea,
2013). As incertezas e falta de respaldo aos investimentos feitos pela Indústria de
Defesa constituem uma das maiores preocupações do setor privado, “visto que não há
contrapartida em garantia de compras, o que coloca em risco a conclusão dos projetos e
traz prejuízos irreversíveis à indústria” (Comdefesa, 2013).
No tocante aos investimentos em inovação, o gráfico abaixo mostra a
importância das fontes externas de financiamento aos gastos empresariais:
Gráfico 4 – Grau de importância das fontes de financiamento dos gastos em
inovação (em %) para as empresas da BID*
Fonte: ABDI, 2011. Elaboração NEIT-IE-UNICAMP.
(*) Dados coletados a partir de um questionário enviado para um conjunto de empresas representativas,
tanto âncoras como fornecedoras, dos diversos setores estratégicos que compõe essa base industrial.
O governo esteve a par da situação, prevendo na Estratégia Nacional de Defesa
que um dos desafios para a BID era a deficiência nos programas de financiamento para
as empresas nacionais fornecedoras de produtos de defesa, o que as prejudicava nos
mercados interno e externo, e previu medidas para aperfeiçoar as linhas de crédito para
o setor (Brasil, 2008). Com isso, foram acrescentadas ações tanto na PDP quanto no
PBM voltadas para adequação do financiamento às empresas.
50
O BNDES e a Finep se consolidaram como as principais agências públicas de
financiamento à indústria de defesa, especialmente através de financiamentos
transversais da PD&I, da capacidade industrial produtiva e das exportações (Schmitt,
2015).
A Finep concede recursos reembolsáveis (provenientes de recursos próprios ou
repassados do governo) e não-reembolsáveis (oriundos da adiministração do Fundo
Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – FNDCT) para todo o ciclo de
PD&I: pesquisa básica, pesquisa aplicada, inovações e desenvolvimento de produtos,
serviços e processos. Bem como a incubação de empresas de base tecnológica, a
implantação de parques tecnológicos, a estruturação e consolidação dos processos de
pesquisa, o desenvolvimento e a inovação em empresas já estabelecidas, e o
desenvolvimento de mercados36
.
Já o BNDES, maior instrumento público de financiamento econômico brasileiro,
concede crédito a projetos de investimentos, aquisição de equipamentos e exportação de
bens e serviços, atua no fortalecimento da estrutura de capital das empresas privadas e
destina financiamentos não reembolsáveis a projetos que contribuam para o
desenvolvimento social, cultural e tecnológico37
. Dentre os produtos do BNDES
destacam-se:
a) BNDES Finame, para beneficiárias e fabricantes para produção e para
comercialização de máquinas e equipamentos;
b) BNDES Automático (até R$ 20 milhões) e BNDES Finem (mais de R$ 20
milhões), para projetos de investimento de implantação, ampliação, recuperação e
modernização de ativos fixos, bem como projetos de PD&I;
c) BNDES Soluções tecnológicas, para o mercado de comercialização de soluções
tecnológicas no país, concedendo financiamento à aquisição de soluções;
d) BNDES Exim, para financiar a exportação em fases de pré-embarque ou pós-
embarque (pode financiar tanto o exportador brasileiro quanto o importador
estrangeiro); e
e) BNDES Limite de Crédito, para empresas ou grupos econômicos com baixo
risco, oferecendo crédito rotativo para o apoio financeiro destinado à execução de
investimentos correntes em seus setores de atuação e a investimentos em PD&I.
36 Mais informações em: http://www.finep.gov.br/ 37 Mais informações em: http://www.bndes.gov.br/
51
Em análise setorial, só para o setor de máquinas e equipamentos, dentro do qual
se inclui a fabricação de equipamentos bélicos exceto tanques, aeronaves militares e
veículos de transporte de tropas, o gráfico 5 a seguir mostra a evolução dos desembolsos
(reembolsáveis e não-reembolsáveis) do BNDES, saindo de menos de US$ 280 milhões
em 2004 para quase US$ 2 bilhões em 2013.
Gráfico 5 – Desembolsos do BNDES para o setor de Máquinas e Equipamentos
Fonte: BNDES. Valores convertidos para dólares conforme cotação média anual. Elaboração do autor.
Contudo, posto que as operações até R$ 10 milhões são feitas com instituições
financeiras parceiras, a concessão de crédito em especial para micro e pequenas
empresas pode passar pela conformidade e aprovação das exigências específicas da
instituição terceira, não diretamente dos requisitos do BNDES. Isso é apontado como
um problema para o acesso ao financiamento, principalmente por conta da insuficiência
de garantias das empresas frente a burocracia bancária (Zica & Martins, 2008).
Ademais, tanto no BNDES quanto na Finep, não havia um plano específico para
financiamento da indústria de defesa durante o governo Lula. Os créditos eram obtidos
em linhas que poderiam se aplicar a qualquer setor industrial, sem a adequação às
especificidades da indústria de defesa.
Por isso, em 2013, visando o aperfeiçoamento do financiamento ao setor como
previsto nas políticas públicas para a Defesa, o governo Dilma lançou o Plano Inova
52
Aerodefesa como um dos 6 setores estratégicos do Plano Inova Empresa38
. O programa
foi uma ação conjunta entre BNDES, Finep, MD e Agência Espacial Brasileira para
apoiar instituições científicas e tecnológicas (ICTs), empresas líderes de projetos e
empresas parceiras em projetos nos setores aeroespacial e de defesa e segurança. Os
recursos previstos foram da ordem de R$ 2,9 bilhões para o setor – R$ 2,4 bilhões da
Finep e R$ 0,5 bilhão do BNDES.
Segundo a Finep, o Inova Aerodefesa foi o plano de maior demanda entre os 6
setores específicos, com a demanda total de R$ 13 bilhões, mais de quatro vezes maior
que o orçamento previsto (Finep, 2013). Das propostas qualificadas, 35% envolviam
menos de R$ 10 milhões, 49% de R$ 10 milhões a R$ 100 milhões e 16% eram projetos
de mais de R$ 100 milhões. Ao todo, 272 entidades foram selecionadas para o processo
do Plano (117 empresas parceiras, 77 empresas líderes e 78 ICTs), somando R$ 12,8
bilhões em pedidos de financiamento (id.). Ao final, o plano disponibilizou o total de
R$ 8,7 bilhões em recursos (Fundo Aeroespacial e Inova, 2015).
Em 2014, foi criado o Fundo de Investimento em Participações para o setor
aeroespacial, chamado de Fundo Aeroespacial, uma iniciativa conjunta do BNDES e da
Finep com a Embraer, a Agência de Desenvolvimento Paulista e a Portbank, gestora do
fundo (Finep, 2014). Os aportes iniciais somaram R$ 131 milhões com o objetivo de
serem destinados a pequenas e médias empresas do setor aeroespacial e de defesa.
Percebe-se, portanto, um esforço dos órgãos públicos em oferecer
financiamentos mais adequados às características e necessidades da Indústria de Defesa,
apesar de ainda estarem em descompasso com a efetivda demanda do setor, conforme
sinalizou a comparação no Plano Inova Aerodefesa entre o orçamento inicialmente
previsto (R$ 2,9 bilhões), o demandado (R$ 13 bilhões) e o efetivado (R$ 8,7 bilhões).
Assim, o financiamento também representa um instrumento de cenoura do
Estado, ao prover maiores meios financeiros, isto é, maior facilidade econômica para o
empreendimento de empresas no desenvolvimento de ciclos de produtos para defesa.
38 No total, o Inova Empresa previa R$ 33 bilhões em créditos, subvenções, créditos não reembolsáveis e
Fundos de Private Equity.
53
3.5. Regime Tributário e Regulatório Especial
A carga tributária que recai sobre a indústria de defesa era queixa constante do
setor privado (Comdefesa, 2011). O ambiente tributário favorecia a importação de
equipamentos militares em detrimento da produção interna: a importação de material
sob respaldo da Lei 8.032 de 12 de abril de 1990 fica com isenção de impostos de
importação, enquanto indústria de defesa brasileira era taxada ao longo de toda sua
cadeia produtiva, com tributos como ICMS, ISS, PIS/Pasep, Cofins, IPI e II39
, cujas
alíquotas somadas podem equivaler a mais de 40% do produto brasileiro de defesa (id.).
É válido mencionar os regimes de drawback, instituídos inicialmente em 1966 e
ampliados desde então (nas modalidades isenção, suspensão ou restituição). Assim
como o Recof se caracteriza como um regime especial que se aplica às empresas
exportadoras da BID, o drawback também é transversal e permite às empresas importar
ou comprar no mercado nacional peças, componentes, matérias-primas e outros
insumos, com suspensão ou isenção de tributos alfandegários, para fabricar produtos
destinados à exportação. Ele é um incentivo em particular aos setores exportadores
brasileiros, ao evitar que o imposto incidente sobre a importação ou compra interna do
insumo acabe recaindo sobre a operação de exportação e deixe o produto brasileiro com
preço menos competitivo no mercado internacional. Esse, no entanto, é um regime
indireto que não atinge toda a indústria de defesa – apenas as empresas da BID que
usem a exportação como forma de sustentar sua produção.
O primeiro movimento para reduzir a carga tributária de parte da indústria da
defesa foi, na década de 1990, o Convênio do Conselho Nacional de Política Fazendária
– Confaz 75/1991, que reduziu as alíquotas do Imposto de Circulação de Mercadorias e
Serviços (ICMS) de aeronaves (multimotores, monomotores, helicópteros, etc), partes e
afins para 4%. Desde então o convênio vem sendo renovado. O segundo movimento foi
apenas em 2001, quase 10 anos depois, com a Instrução Normativa SRF nº 112, na qual
a Secretaria da Receita Federal isentou o Imposto sobre Produto Industrializado (IPI)
sobre o material bélico adquirido pela União ou por órgãos de segurança pública.
39
Respectivamente, Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (estadual), Imposto sobre
Serviços de qualquer natureza (municipal), Contribuição ao Programa de Integração Social e ao Programa
de Formação de Patrimônio do Servidor Público (federal), Contribuição para Financiamento da
Seguridade Social (federal), Imposto sobre Produtos Industrializados (federal), Imposto de Importação
(federal, aplicável no caso de insumos).
54
Ainda assim, a isenção de IPI era apenas sobre o produto final, não se
estendendo a toda a cadeia produtiva da BID, que continuava onerada também pelos
demais impostos municipais, estaduais e federais. Até mesmo a exportação de material
bélico é penalizada pelo efeito cascata dos impostos ao longo da cadeia produtiva40
.
Uma das ações destacadas na END para a renovação da BID foi buscar um
regime tributário especial para o setor, para protegê-lo das pressões de imediatismo
mercantil (Brasil, 2008). As primeiras suspensões significativas de tributos foram para a
indústria aeroespacial através do Regime Especial para a Indústria Aeronáutica
Brasileira – Retaero, instituído pela Lei 12.249 de 2010. Com isso, as empresas que
produzem bens ou serviços relacionados à industrialização de aeronaves têm os tributos
PIS/Pasep, Cofins e IPI suspensos em casos de venda no mercado interno ou importação
(Brasil, 2010).
O Retaero, no entanto, foi referente apenas ao setor de outros veículos aéreos41
,
estendendo-se para além do setor de defesa (como o setor de aeronaves comerciais),
sem atingir toda a extensão da base industrial de defesa. Com isso, o setor privado ficou
na expectativa do Regime Especial Tributário para a Indústria de Defesa – Retid,
conforme sinalizava o Comdefesa/Fiesp, que participou junto do MD na formulação do
regime para eliminar as assimetrias tributárias e garantir mais competitividade do
produto nacional face ao importado (Comdefesa, 2011).
O Retid só foi sancionado pela gestão Dilma em 2012, através da Lei 12.598. A
legislação positivou a definição do Produto de Defesa – Prode, do Produto Estratégico
de Defesa – PED, e da Empresa Estratégica de Defesa – EED, para poder definir quais
seriam as características das empresas e produtos que seriam beneficiados pelo regime
tributário especial. No tocante ao Retid, a Lei 12.598 também suspende, em casos de
vendas no mercado interno ou de importação, o PIS/PASEP, o COFINS e o IPI (Brasil,
2012). O ICMS, imposto estadual, ficou de fora da suspensão.
Essa era uma demanda do setor privado, que reagiu bem à nova legislação: em
estudo do Ipea, 51% das empresas da BID pesquisadas esperavam impacto
extremamente ou muito benéfico do Retid, enquanto a minoria de 21% achava que o
Retid traria pouco ou nenhum impacto (Ipea, 2013). A redução nos impostos incidentes
40 Apesar do produto final não ser taxado na exportação, os bens intermediários e a matéria-prima
necessários para a transformação e agregação de valor sofrem os tributos nacionais, seja na importação ou
na aquisição interna, sendo repassados ao longo da cadeia até o preço final, gerando o efeito cascata. 41 Conforme posição 88.02 da Nomenclatura Comum do Mercosul: “Outros veículos aéreos (por
exemplo, helicópteros, aviões); veículos espaciais (incluindo os satélites) e seus veículos de lançamento, e
veículos suborbitais.”
55
nos produtos de defesa significa uma redução de custos nas compras e vendas de
Prodes, possibilitando que esse ônus seja retirado do preço final e tornando, portanto, os
produtos nacionais mais competitivos.
A Lei 12.598/2012, também moldou a criação das subsidiárias de
conglomerados. A condição para habilitação de empresa como EED, para se beneficiar
de incentivos fiscais do Retid, era que a finalidade da empresa fosse a defesa, pois o
faturamento voltado para essa atividade deveria ser no mínimo 70% do faturamento
total, sem controlador estrangeiro. Isso forçou os grupos empresariais que quisessem se
beneficiar do Retid a abrirem subsidiárias nestes parâmetros, além de que os editais de
compras públicas militares do governo dariam vantagens às EEDs.
Além disso, essa nova legislação dispensou a necessidade de licitação nos
setores de ciência e tecnologia das compras públicas de defesa, com vistas a facilitar a
entrada de grandes conglomerados brasileiros no setor (Mattioli apud Fariello, 2012b).
Dessa forma, a contratação é agilizada e os procedimentos formais de uma licitação
pública, por razão de interesse público, ficam dispensados.
Os regimes especiais para a indústria de defesa constituem mais instrumentos de
políticas públicas que seriam categorizados por Vedung (1998) como cenouras. Eles
fornecem um ambiente tributário mais propício para as atividades das empresas e,
portanto, incentivam a participação das empresas na BID através de melhores condições
econômicas.
3.6. Consolidação dos Incentivos na Teoria de Políticas Públicas
As administrações federais mais recentes adotaram a estratégia de revitalização
da BID usando os incentivos descritos nas seções anteriores (e organizados em cinco
macro categorias neste estudo) como instrumento de fomento do setor. Um dos
objetivos das cenouras de incentivo econômico, como maior previsibilidade e maior
acesso a financiamentos e desoneração tributária, foi o de atrair grupos empresariais
nacionais para a indústria de defesa (Fariello, 2012a), oferecendo-lhes um ambiente de
mercado com menos custos e incertezas.
A Lei 12.598/12, por exemplo, ofereceu vantagens tributárias para as
subsidiárias de grupos nacionais, sob a forma de EDs e EEDs, para intermediarem a
incorporação de compras de governo. Contudo, a Lei 12.598/12 também tem fortes
56
características de incentivo do tipo porrete, ao forçar que, para se beneficiarem das
cenouras, as empresas deveriam ser compostas por capital nacional. Ao trazer os grupos
de empreiteiras para a BID, o governo queria
[...] criar grupos competitivos com fôlego para sobreviver diante das compras
intermitentes das Forças Armadas. Assim, seria evitado que pequenas e
promissoras empresas do setor fossem compradas por estrangeiras, como a
AEL Sistemas, produtora de suprimentos de energia para satélites, vendida em
2001 para a israelense Elbit Systems (Fariello, 2012a).
As ações descritas sinalizaram a predominância de cenouras como instrumentos
de políticas públicas, ou seja, predominaram os incentivos econômicos, garantindo
maior maior demanda por produtos e menores custos para as empresas, abarcados em
ambiente regulatório expandido, para revitalização da BID e atração dos conglomerados
empresariais. Sob a ótica das políticas públicas, a figura a seguir esquematiza o
processo:
57
Figura 3 – Incentivos após 2003 para a Base Industrial de Defesa à luz da teoria de
políticas públicas e da teoria de intervenção:
58
4. Estudo de Caso: Reação de Grandes Conglomerados Brasileiros
Este capítulo buscou avaliar o nexo entre a inserção de grandes conglomerados
brasileiros na base industrial de defesa com os incentivos do Estado ao setor. Como
observado, era interesse do governo atrair conglomerados brasileiros para, além de
atender no país às demandas de reaparelhamento das FAs, também fortalecer o domínio
nacional das tecnologias da indústria de defesa e impedir que as empresas já inseridas
na BID fossem absorvidas por grupos estrangeiros. Buscou-se, aqui, averiguar se as
empresas responderam a esse estímulo público.
Dessa forma, os grupos empresariais analisados não surgiram da BID, mas
abriram subsidiárias no setor ou compraram partes de empresas da indústria de defesa.
O recorte temporal da análise de casos foi o período de 2008 a 2015, pois a
primeira inserção de um grande grupo empresarial brasileiro começou em 2008, com a
Organização Odebrecht participando no Prosub (Programa de Submarino Nuclear da
Marinha), na construção de submarinos convencionais e um nuclear em parceria com a
francesa DCNS. Em seguida, Andrade Gutierrez, Queiroz Galvão e outros
conglomerados de engenharia e construção pesada ingressaram no setor.
Com a Lei 12.598 de 2012, que estabeleceu as Empresas Estratégicas de Defesa
(EEDs), que devem ser habilitadas junto ao MD para se beneficiarem de incentivos
como o Retid, visto no capítulo anterior, o cenário observado em relação aos
conglomerados é distinto do cenário anterior a 2008, quando não havia nenhum deles
nesse setor industrial. Em 2015, sete dessas empresas tinham ligação com os
conglomerados de construção, sem contar empresas não cadastradas, conforme tabela a
seguir:
Tabela 7 – EDs e EEDs cadastradas no Ministério da Defesa de 06/2013 a 04/2015
Fonte: Ministério da Defesa. Elaboração do Autor.
Empresas de Defesa 10
Empresas Estratégicas de Defesa 63
EDs ligadas a conglomerados 0
EEDs ligadas a conglomerados 7
Part. (%) de empresas cadastradas
ligadas a conglomerados9,6%
(Apenas EDs)
59
Somando não apenas as empresas cadastradas, que devem atender a uma série de
requisitos previstos na Lei 12.598, mas também outras empresas diretamente ligadas ao
setor, a pesquisa chegou à seguinte lista de casos:
Tabela 8 – Casos de Inserção dos Conglomerados Empresariais na Indústria de
Defesa 2008-2015
Dados da pesquisa. Elaboração do Autor.
Para analisar os casos específicos de grandes empresas que se inserem no setor,
adotamos o método de estudo de casos específicos de Van Evera (2002). Esse método é
tido como uma inferência que explique o sucesso de um caso específico de acordo com
uma hipótese teórica geral, verificando se é possível tomar os casos como
exemplificação da “lei geral”. O debate da teoria geral, a relação entre incentivos e o
desenvolvimento da indústria de defesa, foi considerado no capítulo 2 deste estudo.
Neste presente capítulo, foi considerada a hipótese específica de que os incentivos do
tipo cenoura do governo após 2003 levaram à inserção dos conglomerados nessa
indústria, expandindo-a.
Van Evera sugeriu um procedimento para evitar distorções no estudo de caso
(id). Para controlar os efeitos de variáveis omitidas no estudo, a seleção de casos deveria
incluir valores altos e baixos da variável em estudo – no caso, a variável em estudo foi a
inserção de conglomerados e o seu valor alto ou baixo foi considerado de acordo com o
tempo de inserção.
Como se busca explicar o porquê dos incentivos do Estado levarem a inserção
das empresas sem fazer o estudo de um único caso – que seria pobre para identificar
condições antecedentes e variações intracaso –, foram selecionados dois casos para
análise: Odebrecht e Engevix. A Odebrecht foi escolhida por ter sido a primeira a se
EED Não-EED
Organização OdebrechtOdebrecht Defesa e Tecnologia,
Mectron
Consórcio Baía de Sepetiba e
Itaguaí Construções Navais
Grupo Andrade GutierrezAndrade Gutierrez Defesa &
Segurança-
Grupo Engevix Engevix Sistemas de Defesa Ecovix, Airship do Brasil
Grupo OAS OAS Defesa -
Grupo Queiroz GalvãoQueiroz Galvão Tecnologia em
Defesa e Segurança Consórcio Fronteiras
Grupo Synergy Synergy Aerospace EAE Soluções Aeroespaciais
UTC Participações - UTC Defesa
Conglomerado EmpresarialAtravés de
60
inserir, em 2008, através inicialmente do Prosub (Programa de Desenvolvimento de
Submarinos), tendo maior tempo de inserção e maior número de atividades no setor. A
Engevix foi a última a se inserir no setor e apresentou o menor tempo de inserção.
4.1. Abordagem Teórica da Diversificação como Estratégia Empresarial
Antes da análise dos casos, é preciso compreender a inserção no setor industrial
de defesa como uma estratégia pensada e não aleatória para crescimento de negócio.
Igor Ansoff (1957) definiu quatro vias para expansão empresarial:
desenvolvimento de novos mercados, desenvolvimento de novas linhas de produto,
penetração de mercado, que seria o aprofundamento do mesmo produto no mesmo
mercado, e a diversificação, que seria partida para novos mercados com novas linhas de
produtos.
Figura 4 – Estratégias Produto-Mercado de Ansoff para Alternativas de
Crescimento de Negócio
Fonte: Ansoff, 1957. Tradução própria.
A inserção dos conglomerados na BID se enquadra como um desenvolvimento
de novas linhas de produtos – Prodes e PEDs – e o desenvolvimento de uma nova
estrutura de mercado – a partida para o setor de defesa e segurança, que tem clientes
específicos como as FAs e órgãos de segurança – sendo assim classificada como a
estratégia de diversificação.
Segundo Ansoff (id.), a diversificação pode ser vertical, quando uma empresa
passa a produzir em mais etapas do ciclo do produto, ou seja, passa também a produzir
mais partes, peças e componentes; horizontal, quando a empresa desenvolve produtos
Mercados
Linha de Produtosμ 1 μ 2 ... μ n
π 1Penetração
de Mercado
π 2
...
π n Des
envo
lvim
ento
de
Pro
duto
Desenvolvimento
de Mercado
Diversificação
61
que, apesar de não contribuírem para a linha de produção tradicional da empresa,
fornecem para mercados dentro dos quais a companhia já detém algum know-how e
experiência em tecnologia, finanças e marketing; e, por fim, lateral, quando as empresas
se movimentam para além da indústria na qual a empresa se insere, ou seja, para além
da sua estrutura de mercado.
Os objetivos de diversificação envolvem o crescimento – melhorar a balança da
empresa sob condições de tendência favorável, em momentos de disparidade entre o
padrão de crescimento objetivado e o corrente –; a estabilidade – face a situações
previsíveis de contingenciamento ou perspectivas desfavoráveis –; e a flexibilidade –
fortalecer a companhia contra contingências não previsíveis, como ampliar a base
tecnológica da empresa.
4.2. Casos de Inserção
4.2.1. Odebrecht
O primeiro caso registrado de inserção programada nas atividades de defesa foi
o do Grupo Odebrecht, em 2008, através do Programa de Desenvolvimento de
Submarino Nuclear – Prosub.
A organização é originária da Construtora Norberto Odebrecht (CNO), fundada
em 1944 para eliminar as dívidas e consolidar a construtora do pai de Norberto, Emílio
Odebrecht. Em 1948 as dívidas foram saldadas e, seguindo o legado da construtora
predecessora, a CNO se tornou uma das mais importantes na Bahia, construindo
hidrelétricas, viadutos e edifícios (Odebrecht apud Dantas, 2007). Após a criação da
Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), a construtora consolidou
sua atuação regional no Nordeste, atuando também em estados como Alagoas e
Pernambuco (Davel, Souza Silva & Fischer, 2000). Nos anos 60, para aproximar-se do
centro do xadrez da indústria de construção pesada, a CNO transferiu sua sede para o
Rio de Janeiro42
.
Durante o regime militar, a empresa alcançou atuação nacional, realizando
grandes projetos como a sede da Petrobras, o aeroporto supersônico do Galeão, a
Universidade do Estado da Guanabara (hoje UERJ), o alto forno de Usiminas (MG) e a
42 O Rio, na época, também não tinha sindicatos de trabalhadores de construção pesada fortes como os de
São Paulo e Minas. Mais informações ver Campos, 2012.
62
ponte Colombo Salles (SC) (id.). A influência e aproximação política da empreiteira
com o Ministério dos Transportes, o Ministério da Indústria e Comércio, as agências e
empresas estatais, como Eletrobras e Furnas, também explicam a rápida ascensão da
Odebrecht no cenário nacional da construção pesada43
(Campos, 2012). A organização
passou a atuar em setores como petroquímico (aquisição da Cia. de Camaçari), químico
(como polipropileno e cloroquímica), nuclear (construção da usina de Angra) e celulose
(aquisição da Vera Cruz Celulose). Nas palavras do acionista e ex-conselheiro da
Odebrecht, Victor Gradin,
[...] sabíamos que o crescimento brasileiro dos anos 70 não se repetiria na
década de 80. Estudávamos 3 hipóteses: diversificar, ir para o exterior ou
fortalecer nossa qualificação em engenharia no Brasil. Em vez de uma,
optamos pelas 3 'avenidas'. A avenida da diversificação nos conduziu aos
negócios de perfuração de petróleo e química e petroquímica. A avenida da
internacionalização nos levou a realizar as primeiras obras no Peru e no Chile.
Por último, incorporamos a CBPO – Companhia Brasileira de Projetos e Obras,
fortalecendo nossa capacitação em engenharia no Brasil (Gradin apud Dantas,
2007).
Assim, nos anos 1980, contando com apoio da diplomacia brasileira, os negócios
da Odebrecht se diversificaram e se internacionalizaram (Campos, 2012). A CNO se
tornou parte da holding Odebrecht S.A. em 1981, que centralizou a contabilidade e as
relações institucionais de todos os negócios da Odebrecht. Nos anos 90, a Odebrecht
adentrou os EUA e se tornou a primeira empresa brasileira a conquistar um contrato do
governo americano ao construir o Metromover em Miami. Nos anos 2000, a
Engineering News-Record classificou o conglomerado como a maior empresa de
construção de hidrelétricas e aquedutos do mundo e a maior construtora da América
Latina (Odebrecht, 2015).
A organização completou 60 anos em 2004 eleita pelo Global Finance como a
melhor empresa de engenharia da América Latina. Sua tendência de diversificação de
atuação de negócios se intensificou e o conglomerado se reorganizou em novas
empresas, como a Braskem para concentrar o setor petroquímico do grupo (2002), a
43 Reflexo disso foi a substituição do industriário paulista Severo Gomes como Ministro da Indústria e
Comércio pelo banqueiro e ex-diretor da Odebrecht, Ângelo Calmon de Sá, em 1977 durante o governo
Geisel, presidente do regime militar acusado de favorecer a Odebrecht desde sua presidência na
Petrobras. Ver Campos, 2012.
63
Odebrecht Óleo e Gás para iniciar perfuração offshore (2006), Odebrecht Agroindustrial
para entrar no mercado de cana de açúcar (2007), a Odebrecht Realizações Imobiliárias
para reunir os empreendimentos de construção civil e a Odebrecht Ambiental para atuar
no setor de saneamento (2009). A maior parte do faturamento da empresa passou a
derivar do setor de petroquímica, enquanto a construção pesada representou apenas 30%
do faturamento líquido em 2005 (Dantas, 2007).
A partir de dezembro de 2008, mês de lançamento da END, a Odebrecht passou
a sondar o mercado de defesa e segurança. Em específico, o grupo se associou à
empresa francesa DCNS (Diréction des Constructions Navales et Services) para atender
ao Programa de Desenvolvimento de Submarinos (Prosub), programa da Marinha
envolvendo compras públicas e a contratação do desenvolvimento de um submarino
nuclear, visto no capítulo 3 deste estudo.
O Prosub foi resultado direto da política pública de defesa, particularmente do
projeto de reconstrução do poder naval brasileiro, previsto na END. Seu projeto previa a
construção de um estaleiro, base naval e Unidade de Fabricação de Estruturas Metálicas
(UFEM), construção de quatro submarinos convencionais e um de propulsão nuclear. A
propulsão nuclear era detida na época por apenas cinco países – EUA, Reino Unido,
França, Rússia e China (Marinha do Brasil, 2009). A parceria estratégica Brasil-França
e a disposição dos franceses em transferirem a tecnologia levaram à declaração conjunta
dos presidentes Lula e Sarkozy em 2008, que reforçou intenção da parceria. A
aproximação culminou, em 23 de dezembro do mesmo ano, no Plano de Ação Conjunta,
reafirmando o desenvolvimento em conjunto do projeto estratégico dos submarinos.
Da parte francesa, a responsável pelo projeto seria a empresa DCNS44
que, junto
de uma empresa brasileira, formaria uma joint-venture para operar as instalações navais
e construir e manter os submarinos, tendo a União uma ação de Golden share na
empresa45
. Por contrato, caberia também à DCNS transferir tecnologia das partes não
nucleares dos submarinos para o domínio nacional, enquanto a Marinha se encarregaria
da propulsão nuclear.
Na escolha da empresa nacional para construir as instalações, o meio usual de
seleção para compras públicas, a licitação, foi dispensado sob a justificativa de o Estado
não tornar públicas as exigências e padrões técnicos específicos das unidades militares,
44 Cujo capital é 75% do Estado francês e 25% do grupo francês de defesa Thales. 45 Golden share é uma ação minoritária que concede determinados poderes de controle ou veto ao Estado.
64
detalhes mantidos em sigilo para não afetarem a Defesa do país. Em explicação da
Marinha,
Qualquer que fosse a empresa escolhida para construir esse estaleiro, as obras
seriam isentas de processo licitatório, tendo em vista as características de sigilo
de que, obrigatoriamente, se revestem: são plantas de instalações nucleares
militares, envolvendo características que não podem ser objeto de divulgação
pública. Como as obras civis de construção do estaleiro e da base serão
realizadas no Brasil, somente uma empresa nacional poderá fazê-lo (Marinha
do Brasil, 2009).
Ainda, a escolha da empresa foi afastada do Estado e delegada à DCNS para
evitar acusações de que o Estado estaria favorecendo determinada empresa brasileira.
De acordo com nota à imprensa,
[...] como não seria razoável uma empresa francesa executar obras civis no
Brasil, houve necessidade de a Directions des Constructions Navales (DCNS),
que opera legalmente como empresa privada, associar-se a uma construtora
brasileira. A escolha da parceria com a Odebrecht obedeceu a critérios
exclusivos da DCNS, tratando-se de livre associação entre duas empresas
privadas. A pergunta que cabe é: que argumentos teria o Governo Brasileiro
para recusar a contratação de um consórcio do qual faz parte a Odebrecht?
(Marinha do Brasil, 2009).
Segundo porta-voz da DCNS, a Odebrecht tinha um painel de atividades que
correspondiam à realidade dos submarinos, assim como projetos industriais na área
nuclear e de offshore (Tosta, 2009). Isso foi reforçado pela Marinha ao falar sobre
possíveis fatores que fizeram a DCNS se associar à Odebrecht, dentre eles
[...] o fato de a Odebrecht, nos anos 1980, ter construído a Base Naval de
Mocanguê e ter participado, ainda, da construção das usinas nucleares de
Angra dos Reis, além de ser reconhecida internacionalmente como capaz de
executar obras civis e atividades industriais complexas (Marinha do Brasil,
2015).
65
Ao se associarem, a DCNS e a Organização Odebrecht, através da CNO,
formaram as empresas Itaguaí Construções Navais (ICN)46
, voltada para construção dos
submarinos, e o Consórcio Baía de Sepetiba (CBS)47
, responsável pelo planejamento e
gestão das interfaces do Prosub.
Foram prerrogativas da DCNS: i) prover assistência a Odebrecht para as partes
não nucleares do primeiro submarino nuclear da Marinha, a ser construído pela joint-
venture ICN e ii) prover assistência de principal contratante para a Odebrecht para a
construção do estaleiro naval que iria construir os cinco submarinos cobertos pelo
contrato (DCNS in Poggio, 2009). Isso significa que a Odebrecht passou a ter a
assistência em um tipo de tecnologia na qual não possuía expertise.
Os contratos foram assinados em 2009 e, no ano seguinte, a Odebrecht criou a
Copa Gestão em Defesa (Copa) para administrar a construção das instalações do Prosub
feita por outra subsidiária do grupo, Odebrecht Plantas Industriais e Participações.
Em abril de 2011, o conglomerado criou a Odebrecht Defesa e Tecnologia
(ODT). A subsidiária se formou com objetivo de gerenciar e conduzir o trabalho no
Prosub, detendo as participações do grupo na ICN e na CBS, bem como administrar a
atuação do conglomerado no segmento de Defesa e Segurança, passando a se posicionar
como provedora de soluções inovadoras em equipamentos de defesa com objetivo de
domínio de tecnologias sensíveis (Amaro, 2014).
Em termos econômicos, o dispêndio estimado do governo no Prosub foi de US$
9,7 bilhões a preços de 200948
. Cada submarino convencional era estimado em US$ 600
milhões e o nuclear era estimado em US$ 1,7 bilhão. O dispêndio se insere na política
do Plano Brasil Maior – inclusive, o crédito para financiar o projeto foi aprovado pelo
Senado na condição de o Plano Plurianual e os projetos de lei orçamentária conterem
descritivo das ações do Prosub para garantir a fruição futura dos recursos49
.
Até agosto de 2015, o grupo Odebrecht recebeu R$ 6,1 bilhões50
pela sua
contratação no Prosub, cerca de US$ 1,7 bilhão a preços de 201551
(Marinha do Brasil,
2015).
46 ICN – Itaguaí Construções Navais: 59% do capital é da Odebrecht e 41% da DCNS. A Golden share do
Estado se dá através da participação da Empresa Gerencial de Projetos Navais (EMGEPRON) da Marinha
na joint-venture. 47 CBS – Consórcio Baía de Sepetiba: 50% do capital é da Odebrecht e 50% da DCNS. 48
Com base nos dados da apresentação de Jobim feita à Comissão de Relações Exteriores e Defesa
Nacional do Senado (Marinha do Brasil, 2009) com valores convertidos para a cotação do dia da
apresentação, exclusive os custos financeiros de 6,355% da operação de crédito. 49 Ver Resolução do Senado Federal nº 23/2009. 50 Valores atualizados no dia 9 de agosto de 2015.
66
Em 2011, junto da criação da ODT, o conglomerado adquiriu a empresa
Mectron, fundada em 1991 e especializada em radares, mísseis e sistemas de defesa52
.
Com isso, ampliou seu portfólio e atuação no mercado de Defesa e Segurança, inclusive
entrando em parceria para desenvolvimento e industrialização final do míssel A-Darter
com a África do Sul, com produção nacional.
É válido ressaltar que o novo arcabouço institucional elaborado pela política
pública de defesa foi aspecto decisivo na decisão da Mectron de ser adquirida não por
uma estrangeira, mas por uma empresa nacional, pois a Lei 12.598/12 beneficiaria a
empresa de controle nacional (Silveira, 2011a). De acordo com a Mectron, mesmo
havendo interesse das estrangeiras na aquisição, a empresa decidiu se associar a um
grupo nacional pois “o Ministério da Defesa está trabalhando em uma nova legislação,
que cria a figura da empresa de defesa de interesse nacional, controlada por um grupo
brasileiro forte e bem estruturado financeiramente” (id.). A Odebrecht estaria no perfil
buscado pelo governo, por ter tecnologia, capital e capacidade de gestão de grandes
projetos (id.).
Além disso, a ODT iniciou uma parceria com a Cassidian, especializada em
sistemas de segurança e defesa e filial da empresa EADS (hoje Airbus Group), para
concorrer à licitação do contrato de defense procurement relativo ao Sisfron, projeto de
monitoramento de fronteiras terrestres, fruto da política pública analisada no capítulo
anterior e estimada em cerca de R$ 12 bilhões (US$ 6,1 bilhões a preços de 2012)53
. A
presença da Mectron no portfólio de empresas do grupo Odebrecht foi mencionada
como importante elemento do consórcio, conforme Christian Gras, presidente da
Cassidian Brasil: “A Mectron, que integra o nosso consórcio, é uma empresa 100%
brasileira e está preparada para receber todas as tecnologias de interesse do governo
brasileiro no Sisfron” (Silveira, 2012).
Atentos às oportunidades de negócios no setor, a ODT assinou em 2012 um
memorando de entendimento com a Rússia, através da estatal Rosoboronexport e da
Russian Helicopters, para o desenvolvimento de sistemas de defesa antiaérea, e com a
Rostec Corporation para a fabricação e manutenção dos helicópteros da classe Mil Mi-
51
Convertido para a cotação do dia 9 de agosto de 2015, quando o dado foi divulgado. 52 A Mectron é por vezes chamada de “Missile House brasileira”. 53 Contudo, como a primeira fase de licitações para escolha do principal contratante teve a empresa
Embraer como vencedora, o consórcio ODT-Cassidian foi desfeito em 2013 e a razão social passou para
controle da ODT sob o nome de Odebrecht Defesa e Inovação S.A. (Pricewaterhousecoppers, 2014).
67
171 no Brasil (Rostec Corp, 2012). A parceria envolveu transferência de tecnologia,
organização de joint-venture, subcontratos e outros acordos.
A ODT também firmou parceria em 2015 com a Rafael Advanced Defense
Systems, de Israel, para desenvolvimento e produção de um sistema de controle de
tráfego aéreo e de defesa aérea (Mectron/ODT assina, 2015). Em depoimento, o diretor
de desenvolvimento de negócios da ODT, Rogério Salvador, declarou que:
Sabemos que algum tempo atrás a Força Aérea Brasileira divulgou um RFI
(Request for Information) buscando candidatos que oferecessem alternativas
para atualizar o Sistema de Controle de Tráfego Aéreo e Defesa Aérea. Nós da
Odebrecht acreditamos que a Força Aérea merece o melhor sistema crítico para
dar suporte as suas operações, e estamos felizes por ampliar nossa parceria com
a RAFAEL em um produto de qualidade, que entrega capacidades
comprovadas e seguras, aliado a um sistema que pode ser evoluído em nosso
país (id.)
A Odebrecht também se associou à empresa canadense MacDonald, Dettwiler
and Associates (MDA), à espanhola Indra e à sueca Saab formando o Consórcio Nosso
Mar para participar da licitação do Sistema de Gerenciamento da Amazônia Azul
(SisGAAz), projeto da Marinha estimado em cerca de R$ 12 bilhões (ou US$ 6,2
bilhões a preços de 2012). A Marinha do Brasil já listou os três consórcios pré-
selecionados para o projeto e incluiu o consórcio da Odebrecht54
(Düring, 2015).
Assim, o conglomerado se empenhou em atender a todas as três forças militares.
Essas ações refletem o impacto dos programas de compras públicas na ação da
Odebrecht, motivada pela perspectiva de oportunidades de negócio. De acordo com o
presidente da ODT, André Amaro, “Nós nos propomos a ser o parceiro principal do
Governo brasileiro e das Forças Armadas no desafio de garantir a soberania nacional e
no desafio do desenvolvimento da indústria nacional de defesa” (Amaro, 2014).
A diversificação do conglomerado para a BID, incluindo a compra da Mectron,
demonstrou que a empresa “acredita muito no mercado de defesa, apesar das
dificuldades do setor”, palavras do ex-superintendente da Odebrecht Engenharia
Industrial e ex-presidente da ODT, Roberto Simões (Silveira, 2011b). Segundo ele, a
nova expertise tecnológica também poderá ser incorporada às demais soluções
54 Contudo, o projeto foi interrompido no final de 2015 face às dificuldades fiscais do país, questão que
será detalhada ao fim deste capítulo.
68
tecnológicas do conglomerado: “trata-se do uso dual da tecnologia de defesa, que
poderá ser aproveitada para o desenvolvimento de outros produtos e em atividades
importantes de engenharia da Odebrecht” (id.).
Para auxiliar no desenvolvimento da empresa, a Odebrecht utilizou o recurso
provido pela lei 12.598/12, que permite o cadastro especial de empresas da BID. Em
maio de 2014, a ODT e sua subsidiária Mectron foram cadastradas como EEDs,
empresas sediadas no Brasil com finalidade social de conduzir atividades relacionadas a
defesa, dispondo de comprovado conhecimento científico-tecnológico e controlada por
capital brasileiro (Brasil, 2014). Com isso, passou a dispor da possibilidade de participar
de concorrências de contratos de produtos de defesa exclusivos para EEDs, bem como o
regime especial tributário do Retid, suspendendo de tributos (PIS/PASEP, COFINS,
IPI) a importação ou a venda interna de insumos e equipamentos para produção e
desenvolvimento dos PEDs, diminuindo o custo da empresa e aumentando a
competitividade do seu produto.
Como EED, a ODT pôde também pleitear por financiamentos especiais para a
indústria de defesa, desenvolvidos nos últimos anos pela Finep e BNDES, visto no
capítulo anterior. A Odebrecht foi uma das 315 empresas que se inscreveram no
Programa Inova Aerodefesa de financiamento das atividades da BID. Sua solicitação foi
aprovada para as linhas Aeroespacial, Defesa e Segurança com recursos reembolsáveis,
subvenção econômica e recursos do Funtec.
Com esse incentivo, a Odebrecht foi uma das cinco empresas beneficiadas com
recursos reembolsáveis e, de 26 empresas, a 2ª maior beneficiada com recursos não-
reembolsáveis, atrás apenas da Embraer (Respondovesk, 2014). A ODT recebeu 11%
da subvenção total do Inova Aerodefesa (R$ 16,2 milhões, cerca de US$ 7,2 milhões) e,
somando os recursos recebidos do fundo CT Aero (R$ 4 milhões, cerca de US$ 1,8
milhões), recebeu 10,5% dos recursos não-reembolsáveis do programa de
financiamento55
.
Por ser o conglomerado com maior profundidade e tempo de inserção no setor
industrial de defesa, já é possível traçar alguns dos resultados finais (ultimate outcomes)
da inserção desse conglomerado, a partir da lógica da política pública de defesa56
. O
55 Valores convertidos para dólar de acordo com a cotação do dia 6 de maio de 2014, quando o dado foi
divulgado. 56 Conforme Vedung (1997) sinalizou, uma avaliação que contemple os ganhos sociais de processos de
intervenção governamental, na medida em que possa melhorá-los, constitui-se como um dos propósitos de
69
programa do Prosub, por ter sido um dos primeiros da nova fase da BID, permitiu uma
aferição dos ganhos da inserção para a Odebrecht, assim como para a sociedade em
geral, a começar pela questão da transferência de tecnologia.
Em termos de capacitação fora do país, a DCNS ofereceu qualificação técnica na
construção dos submarinos nucleares, levando oficiais da marinha e técnicos e
engenheiros da ICN e da Nuclep para Cherbourg, na França, assim como 8 soldadores
da ICN para serem treinados na Escola de Solda de Cherbourg (Hirschfeld, 2014)57
.
Além disso, a DCNS apresentou todos os requisitos e informações técnicas para a
construção da Unidade de Fabricação de Estruturas Metálicas (UFEM) e do Estaleiro
Base Naval por parte da Odebrecht, bem como encarregou-se da certificação de
conformidade de cata etapa da obra, assim como ofereceu consultoria técnica (id.). A
UFEM foi inaugurada em 2013 para construção dos cascos dos submarinos.
Também outras tecnologias foram nacionalizadas. Para a construção da UFEM e
da EBN, outras empresas nacionais estiveram envolvidas, como por exemplo a Schuler,
que desenvolveu para o projeto a maior prensa hidráulica da América Latina para
dobramento de chapas de aço (id.). Dessas empresas, cerca de 200 delas receberam
assistência técnica da DCNS para o desenvolvimento e fornecimento de partes e
componentes para o projeto do Prosub, similares aos já existentes no mercado
estrangeiro.
O Prosub gerou até 2015 os seguintes impactos tecnológicos provenientes das
transferências de conhecimento acordadas nos contratos:
alto nível (high-level evaluation purposes), que ultrapassam o propósito básico de encontrar o nexo causal
entre a intervenção e seus resultados. 57 Outros oficiais da Marinha foram levados para Paris, Toulon, Saint-Tropez, Ruelle, Lorient e Sophia-
Antipolis.
70
Tabela 9 – Transferências de Tecnologia do Prosub (2015) C
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Além do ganho tecnológico para a indústria nacional, bem como o ganho
financeiro de contratos bilionários para a Odebrecht, o programa ainda estimava a
geração de 41 mil empregos envolvendo 600 empresas nacionais, sendo 9 mil empregos
diretos e 32 mil indiretos – só na construção e projeto dos submarinos, eram previstos
5,6 mil empregos diretos e 14 mil indiretos (Brasil, 2014).
Tendo em vista os aspectos descritos, é possível observar que o incentivo
governamental à indústria de defesa foi amplamente utilizado pela Odebrecht – seja o
cadastro da ODT e Mectron como EED para se beneficiar do Retid, seja o
financiamento do InovaAerodefesa, sejam os contratos militares ou as perspectivas de
novos contratos. Em princípio, o fato gerador da inserção do conglomerado na BID foi
um programa de compra pública, assim como outros programas fizeram com que o
grupo Odebrecht quisesse se preparar para ser a melhor empresa a atender as FAs nesses
contratos.
A capacidade de engenharia e tecnologia que a Odebrecht já detinha
configuraram-se como fatores importantes para a sua inserção previamente à inserção
de outros grupos empresariais concorrentes, ao ter sido escolhida pela DCNS. Ainda, o
ambiente regulatório, tributário e de financiamento mais propício para a empresa
nacional na indústria de defesa fomentou novas parcerias e novos projetos do
conglomerado no setor. Se não motivadoras únicas, as cenouras de incentivo
governamental foram incorporadas pela Odebrecht como instrumentos fundamentais de
sua estratégia de expansão de negócios no setor industrial de defesa.
4.2.2. Engevix
A Engevix surgiu em 1965 como subsidiária de projetos da construtora Servix, a
primeira a fazer hidrelétricas no Brasil. Durante a ditadura militar, tanto a Servix como
a Engevix S.A. – Estudos e Projetos de Engenharia foram compradas pela família Rossi
Cuppolini, da Rossi Engenharia (Campos, 2012). A Engevix passou a desenvolver
projetos de infraestrutura como Tucuruí, Itaipu, Angra II e também a UHE Palmar, no
Uruguai. Em 1989, Cristiano Kok assumiu como presidente, reestruturando a empresa.
Em meio às incertezas dos anos 1990, o dono João Rossi pediu mais dividendos
a Kok, que contrapropôs pela compra da empresa (Eu Era Funcionário, 2010). O dono
72
da empresa aceitou e Cristiano, aliado de Gerson Almada e José Antunes Sobrinho58
,
criou a holding Jackson Investimentos para comprar a Engevix e criar o Grupo Engevix.
O faturamento saltou de R$ 40 milhões para R$ 1,5 bilhão em 13 anos (id.). Segundo o
presidente afirmou,
O segredo foi entrar em novas áreas em que a Engevix não atuava. Em vez de
apenas desenvolver projetos, a companhia passou a contratar empresas
terceirizadas e coordenar a construção de obras de grande porte, como
refinarias e plataformas de petróleo, linhas de transmissão de energia e usinas
hidrelétricas (Kok apud Eu Era Funcionário, 2010).
A diversificação da Engevix voltou-se para as áreas de Energia, Óleo e Gás,
Química e Petroquímica, Siderurgia, Mineração e Papel e Celulose, áreas nas quais os
conglomerados de engenharia passaram a empreender no período pós-ditadura militar.
Na área naval, por exemplo, a subsidiária Ecovix foi classificada como a melhor
empresa brasileira de construção naval pela revista Transporte Moderno em 2013. A
Engevix também liderou o ranking de maiores empresas de construção civil da revista O
Empreiteiro de 2006 a 2012, na categoria Projetos e Consultorias.
A pesquisa revelou que a Engevix já tinha contato com a indústria de defesa
desde 2003, sem ter efetivamente se inserido nela, através da Airship do Brasil (ADB).
O projeto de dirigíveis, concebido em 1990 dentro do Exército, começou a ter tratativas
com o Grupo Bertolini (transportes) para a elaboração do conceito do produto. Em
2003, o Comandante do Exército expediu ofício convidando a Engevix a participar de
reunião na qual a síntese do projeto seria apresentado59
.
A Airship do Brasil, empresa responsável pelo projeto, foi formalizada em 2005
com participação igualitária da Desenvix (do Grupo Engevix), do Grupo Bertolini e do
Grupo Mira, produzindo pequenos dirigíveis não tripuláveis. O interesse da Engevix era
tecnológico, pois a empresa estava interessada em buscar um sistema de movimentação
de materiais de construção em áreas remotas (Bueno, 2014).
Em 2015, a Airship do Brasil se desligou da Engevix e passou a ser apenas do
Grupo Bertolini. A participação da Engevix na ADB permite-nos analisar que, ao
contrário do que se pensava inicialmente, a Engevix não havia sido a última a se inserir
na BID, mas a primeira, precedendo ainda mesmo a Odebrecht, pois participou da
58 Os três são os atuais controladores da empresa. 59 Mais informações ver o site da Airship do Brasil: http://www.airshipdobrasil.com.br/linhaTempo.jsp
73
concepção direta de um produto de defesa (dirigível), ainda que com fins de transporte
de carga para seus empreendimentos.
Contudo, a motivação de se inserir na BID não foi oficialmente integrada como
estratégia da empresa até 2010. Nesse ano, face aos projetos militares de
reaparelhamento, a alemã Blohm & Voss Naval, do grupo ThyssenKrupp Marine
Systems, procurou a Engevix para juntas atenderem ao projeto do Prosuper. A Engevix
atuaria através da subsidiária Ecovix Construções Oceânicas para a construção dos
navios do programa. Além do know-how de construção naval, o conglomerado também
era proprietário do Estaleiro Rio Grande, o que atraiu a estrangeira (Barreira, 2011).
Assim, ThyssenKrupp e Engevix assinaram memorando de entendimentos (id.).
Aqui, como no caso da Odebrecht, pôde ser observada a presença de empresa
estrangeira em parceria com grupo de engenharia nacional buscando atender a um
programa de compra pública do governo. Contudo, o programa do Prosuper não
avançou conforme cronograma – o que fez a parceria Engevix-ThyssenKrupp também
não avançar para ser concretizada.
Ainda assim, a Engevix decidiu se inserir por definitivo na BID criando a
subsidiária Engevix Sistemas de Defesa em 2013 para concorrer a projetos militares
como Proteger e Sisfron, em sinergia com a Airship, e Prosuper e Sisgaaz, em sinergia
com a Ecovix (Carraro, 2013). A premissa da empresa era que havia grande
oportunidades de negócios na área de defesa (Engevix, 2014). Além desses programas,
a Engevix Sistemas de Defesa também estava avaliando participar no Programa
Nacional de Defesa Cibernética e em grandes eventos como Copa e Olimpíadas
(Carraro, 2013). Na área, o primeiro contrato foi o de recuperação funcional e operativa
de navio da Venezuela, mas outros negócios também fazem parte dos objetivos da
empresa, como projetos em International Traffic Systems, na área de mobilidade
urbana, e Cidades Inteligentes, relacionado a sistemas de infraestrutura urbana
(Engevix, 2013).
Para participar do Proteger, a Engevix traçou estratégia de se aliar a SAIC
(americana), Selex (subsidiária da Finmecannica, italiana), Indra (espanhola), bem
como a outras empresas do setor de tecnologia da informação (Carraro, 2013). No
Prosuper, a parceira com a ThyssenKrupp continuava na mesa e a Engevix também
pretendia se aliar à SAIC e Selex e participar com a Embraer do contrato. Sua estratégia
competitiva era a da similaridade tecnológica dos navios de defesa com os de offshore,
ramo no qual a Engevix, em especial Ecovix, já detinha expertise (id.).
74
No Sisgaaz, a estratégia traçada também foi de se aliar a SAIC, Selex e
ThyssenKrupp para fornecer embarcações e, através da Airship, fornecer aeróstatos e
dirigíveis para monitoramento e transporte de cargas, estratégia que se repetiu para o
planejamento quanto às novas etapas do Sisfron (id.). Dessa forma, é perceptível o
interesse e reação da Engevix aos programas de compras públicas do governo.
Para se beneficiar do Retid e das vantagens para as EEDs, a Engevix se
credenciou como EED, logo depois da ODT conseguir o credenciamento. Já em relação
ao financiamento, a Engevix não pleiteou recursos do Inova Aerodefesa, mas a Airship
do Brasil, na qual tinha participação até 2015, foi aprovada como candidata, porém não
chegou a receber recursos no resultado final (Respondoveck, 2014).
O diretor comercial da Engevix Sistemas de Defesa, Alessandro Carraro,
elencou os seguintes fatores como resposta à pergunta “Por que entrar no mercado de
defesa?”:
i) a aprovação de R$ 127 bilhões em investimentos na área de defesa para os
projetos estratégicos;
ii) a concorrência dos demais players que já haviam aberto subsidiárias de defesa
(Andrade Gutierrez, Odebrecht, Queiroz Galvão, OAS), mas não tinham experiência
consolidada no setor;
iii) o fato da Engevix ter sido procurada por grandes empresas estrangeiras para
participar dos programas públicos lançados pelo governo;
iv) a possibilidade da Engevix ser integradora do setor, e com isso obter
tecnologias para uso em outras áreas do conglomerado; e
v) a expertise que o grupo empresarial já possuía, através da sinergia com a Ecovix,
do setor naval, e a Airship do Brasil, do setor aeronáutico (Carraro, 2013).
É possível inferir o papel importante dos incentivos governamentais na Indústria
de Defesa para a inserção da Engevix, sobretudo do public procurement. A empresa,
reagindo aos incentivos, buscou se inserir no mercado de defesa atrás das novas
oportunidades de contratos e expertise tecnológica, amparada por instrumentos
regulatórios voltados para incentivar a empresa nacional.
Além disso, novos fatores são também relacionados à inserção: i) a possibilidade
da empresa conseguir desenvolver tecnologias e adquirir expertise que contribua para o
desenvolvimento e produção de outros setores do conglomerado, assim como ii) o
movimento de tendência dentre os conglomerados competidores.
75
O primeiro novo fator está em consonância com a questão da inovação e do spin
off, tratados previamente no capítulo 2 deste trabalho, o que pode reforçar a ideia de que
a inovação é instrumento a serviço do desenvolvimento tecnológico nacional.
Já o segundo fator está em consonância com a análise de Sherer, Gomes e
Kruglianskas feita a partir do processo de internacionalização das empresas brasileiras
de construção pesada. Segundo esse estudo, além das respostas a processos
institucionais e aos ciclos de adaptação, os conglomerados de construção também
reagem e se adaptam à dinâmica de competição dos grandes grupos empresariais de
construção (2009).
Em outras palavras, os autores concluem que os conglomerados60
reagem à
estrutura competitiva da indústria de construção, particularmente se adaptando para
atender aos requisitos mínimos necessários para “pertencer ao clube” das empresas com
capacidade de atender a grandes projetos de construção. De acordo com o estudo,
processos isomórficos são típicos do setor e influenciam decisões [...] Os dados
apontam para comportamento isomórfico de mercado entre as companhias
pesquisadas, refletindo numa similaridade de estratégias, caminhos e posturas
(Sherer, Gomes & Kruglianskas, 2009).
Isso possibilita explicar a preocupação da diretoria comercial da Engevix de se
posicionar frente aos concorrentes, o que exemplifica a tendência de processo
isomórfico dentre os conglomerados de construção no setor de defesa.
4.3. Nexo entre Incentivo Governamental e Inserção dos Conglomerados
Os dois casos estudados da Odebrecht e da Engevix exemplificam como o
esforço de revitalização da BID empreendido pelo governo foi importante instrumento
de incentivo, promoção e fomento do setor. Em especial, o esforço motivou e atraiu os
conglomerados para o mercado de defesa, na finalidade de terem essas grandes
empresas nacionais como fornecedoras dos programas públicos.
Segundo o General de Divisão Alderico Mattioli, o fomento da indústria de
defesa deveria contemplar as grandes empresas pois:
60 O estudo se debruçou sobre a amostra de Odebrecht, Andrade Gutierrez, Mendes Júnior e Queiroz
Galvão para estudar as companhias de construção pesada do Brasil.
76
As empresas pequenas não conseguem responder por isso. Além disso, como a
produção tem alto valor agregado e não há ativo significativo, qual a garantia
para um banco privado ou o BNDES financiar essas empresas? [...] Elas [as
grandes empresas] entenderam que, tendo musculatura econômica, assumem
essas empresas de risco, que hoje estão no vermelho, mas têm um potencial de
azul muito grande. Elas assumem a licitação, o grande compromisso, os
financiamentos, porque têm musculatura para isso. Essas empresas brotam de
movimentos que nós estamos fazendo. Tem que ser uma empresa nacional
integradora (Fariello, 2012b).
A preocupação do governo, conforme evidenciado, consistia em fortalecer o
suprimento nacional das FAs, diminuir importações de equipamentos e evitar que
empresas menores fossem compradas por estrangeiras (Fariello, 2012a). Os grandes
conglomerados oriundos da construção tinham capacidade financeira para sobreviver
em lógica de mercado difusa dos mercados tradicionais e tinham expertise em
segmentos industriais interligados (construção naval, offshore, construção civil,
construção pesada, grandes projetos de infraestrutura).
O fato gerador do despertar de interesse na indústria de defesa e na consequente
inserção, tanto no caso Odebrecht quanto no Engevix, foram os contratos dos programas
de reaparelhamento definidos na Estratégia Nacional de Defesa, como Sisgaaz, Prosub,
Prosuper, Sisfron e Proteger. Com base nos casos estudados, é seguro dizer que as
compras públicas foram as cenouras mais importantes dentre os incentivos para a
inserção dos conglomerados no setor de defesa. Isso se encaixa na tese de Eliasson de
que o public procurement é a política pública industrial mais eficaz (2010).
A tabela abaixo resume os principais programas de compras públicas de
interesse dos grupos empresariais analisados, de acordo com o interesse manifestado
publicamente e observado durante o levantamento desta pesquisa.
77
Tabela 10 – Principais Programas de Interesse dos Conglomerados
Fonte: Dados da pesquisa. Valores fornecidos pelo LBDN (Brasil, 2012) e convertidos para a data de
publicação do documento (US$ 1,00 = R$ 1,96)
Os dados permitiram observar o envolvimento das empresas no segmento de
defesa. O setor privado, contudo, ainda demandava um ambiente menos incerto e com
menos desigualdades perante empresas estrangeiras e importações. Como estímulo, o
governo criou novas cenouras, como linhas de financiamento exclusivas para a BID (e
com a maior parte dos recursos dos programas de financiamento), assim como o regime
tributário especial para as Empresas Estratégicas de Defesa – EEDs, as empresas
nacionais credenciadas que teriam vantagens nas licitações de contratos militares.
Ambos os conglomerados analisados esforçaram-se em se adequar para usufruir das
cenouras e, dessa forma, obterem os incentivos e benefícios governamentais criados.
Um dos líderes empresariais na BID, Carlos Erane de Aguiar61
, declarou que
Não apenas a indústria de defesa e segurança enxerga estes projetos [de public
procurement] como oportunidades de crescimento. Outros segmentos
industriais, como construtoras, desenvolvedoras tecnológicas - software,
principalmente -, laboratórios de pesquisa de matérias e químicos, estaleiros,
metalurgias e indústrias metalomecânicas e tantos outros também estão, cada
61 Presidente do Sindicato Nacional das Indústrias de Materiais de Defesa e presidente do Fórum de
Defesa e Segurança da FIRJAN.
Programa Orçamento Previsto Conglomerados Interessados
Programa de Desenvolvimento de
Submarinos (Prosub)US$ 9,6 bilhões Odebrecht
Programa de Obtenção de Meios de
Superfície (Prosuper)US$ 3,8 bilhões
Camargo Corrêa+Queiroz
Galvão (Estaleiro Atlântico Sul),
Engevix, Odebrecht
Sistema de Gerenciamento da
Amazônia Azul (Sisgaaz)US$ 6,8 bilhões
Andrade Gutierrez, Engevix,
Queiroz Galvão, OAS,
Odebrecht
Sistema Integrado de Monitoramento
de Fronteiras (Sisfron)US$ 6,7 bilhões
Andrade Gutierrez, Camargo
Corrêa, Engevix, Queiroz
Galvão, OAS, Odebrecht
Sistema Integrado de Proteção de
Estruturas Estratégicas Terrestres
(Proteger)
US$ 7,4 bilhõesAndrade Gutierrez, Engevix,
OAS, Odebrecht
Sistema de Defesa Antiaérea US$ 0,5 bilhão Odebrecht
Sistema de Mísseis e Foguetes US$ 0,6 bilhão Odebrecht
Recuperação da Capacidade
Operacional da Aeronáutica
(helicópteros, cargueiros, caças, dentre
outros)
US$ 3,1 bilhões Odebrecht
Total Estimado US$ 38,5 bilhões
78
vez mais, enxergando os projetos de defesa como grandes oportunidades não
apenas de crescimento econômico, mas também de evolução tecnológica e de
processos produtivos, o que permite abrir mercados internacionais (Erane apud
Leite, 2015).
Sua visão pode corroborar a tese de que as empresas percebem os incentivos do
governo e os programas de compras públicas como fomentadores de ambiente de
negócios mais propício e com mais oportunidades para a inserção de empresas. Além
disso, como Erane citou, as empresas também poderiam enxergar outros fatores além
dos contratos bilionários e incentivos cenouras para se inserir no mercado de defesa e
segurança. No estudo de casos, foram observados outros padrões nos conglomerados
que evidenciam a complexidade da inserção dos conglomerados e mostram como esses
fatores indiretos também influenciaram na decisão de se inserir na indústria de defesa.
Primeiramente, os conglomerados buscaram alianças com empresas de defesa,
em especial as estrangeiras através de consórcios (joint ventures). Posto que as
estrangeiras procuravam os conglomerados porque a legislação recente do governo
privilegiava a indústria nacional, é válido argumentar que indiretamente isso se liga
também aos incentivos constrangedores do Estado (incentivos sticks regulatórios).
Contudo, se por um lado as estrangeiras precisavam de parceiro local, dadas as
condições e restrições do governo para fomento da indústria nacional, e procuravam os
conglomerados por sua capacidade de realizar grandes projetos, por outro lado os
grupos nacionais se beneficiavam (ou beneficiariam) da transferência de tecnologia. A
ideia de formar consórcio e adquirir novos conhecimentos está de acordo com Mowery,
Oxley e Silverman (1996), que afirmaram que joint ventures costumam ser condutores
mais efetivos para transferência de capacidades complexas. Eles também observaram
que pode existir, além da absorção de capacidades, o componente do interesse em
acesso a mercado – aplicando essa teoria no que foi estudado, as empresas podem ter
utilizado as parcerias para acessarem o mercado de defesa e segurança junto a empresas
já consolidadas no setor.
No caso Odebrecht, ficou clara a transferência de conhecimento da DCNS
através da assistência prevista por contrato. A absorção de novas expertises pode ter se
constituído como objetivo alternativo dos conglomerados. Inclusive, o uso dual das
tecnologias militares foi elencado pela Odebrecht como mais um fator de estímulo à
empresa, ao poder aplicar ou desenvolver outros setores do grupo empresarial.
79
Em segundo lugar, outro padrão observado foi o comportamento de concorrência
dentre os conglomerados, em especial da Engevix, que de fato foi uma das últimas a se
mobilizar para a inserção efetiva na BID, ainda que tenha se envolvido com o projeto da
Airship (pelo objetivo do transporte de material de construção). A Odebrecht, como
pioneira, se constituiu como caso exemplar de inserção e fornecimento de produtos de
defesa dentre os grupos empresariais de construção, consolidando-se na área. A
Engevix, por sua vez, foi motivada também pela inserção das concorrentes, atestando o
as conclusões encontradas por Sherer, Gomes e Kruglianskas (2009) de que a indústria
de construção pesada possui, em linhas gerais, uma premissa de “pertencer ao clube” de
conglomerados que podem atender a grandes contratos, levando a comportamento
isomórfico.
No entanto, esses outros padrões podem ser entendidos como fatores
complementares à inserção dos conglomerados no setor de defesa e não excluem o
grande peso dos incentivos de governo como motivadores e instrumentos de fomento do
setor ao atrair conglomerados e fortalecer a indústria nacional de defesa.
Ainda, a análise de Pedone (1989) permite traçar certo paralelismo na relação
entre incentivos do Estado e ação dos conglomerados ao longo do tempo. Pedone
analisou os projetos energéticos durante o período do regime militar e percebeu que os
grupos de construção do Brasil e Paraguai receberam incentivos semelhantes do
governo, como a concessão de créditos para modernização de suas plantas e
equipamentos, resultando na emergência desses conglomerados com um poder e
influência política maiores que no período anterior, tendo sido os principais vencedores
dos projetos energéticos62
. Esse mesmo padrão foi descrito na análise de Campos
(2012), que evidencia a influência e beneficiamento das empreiteiras na ditadura militar,
expandindo-se com incentivos do governo.
A despeito da incapacidade de prover desenvolvimento social para toda a
sociedade em geral, o crescimento econômico e o desenvolvimento da infraestrutura
industrial, em conformidade com interesses da classe capitalista, foram resultados
importantes das políticas do período para a economia brasileira (Pedone, 1989).
Esses reflexos da política pública para a sociedade na questão da inserção dos
conglomerados na indústria de defesa ainda não são possíveis de serem mapeados em
sua totalidade, posto que o processo está em andamento. Ainda, é válido salientar os
62 Em detrimento das comunidades nativas e trabalhadores rurais.
80
ganhos ao investir no setor de defesa e buscar a inserção de conglomerados que este
estudo conseguiu identificar. Além dos benefícios intangíveis para a sociedade, como a
capacidade de Defesa e a menor dependência de uma indústria estrangeira (maior
autonomia e capacidade de exercer a soberania nacional) essa pesquisa encontrou
evidências de ganhos tangíveis para a população e a economia brasileira.
Como visto, não apenas a Odebrecht se beneficiou diretamente da transferência
de tecnologia no Prosub, como outras empresas também nacionalizaram tecnologias
com apoio da DCNS, além de gerar mais de 40 mil empregos só com este projeto. Isso
está em consonância com o estudo da Fipe (2015) citado anteriormente, que apontou
que cada R$ 10 milhões investidos em defesa retornam para a sociedade na forma de, no
mínimo, R$ 12 milhões em produção, R$ 55 milhões em emprego/ano, R$ 9,6 milhões
em PIB, R$ 7,3 milhões em valor agregado e R$ 1,6 milhões em tributos para o Estado.
Dessa forma, o fomento da indústria de defesa através da inserção de conglomerados,
incentivados pela política do Estado, apesar de beneficiarem diretamente esses grupos
empresariais, justifica-se também pelos seus efeitos multiplicadores na economia
nacional.
4.4. Considerações sobre as dificuldades dos conglomerados a partir de 2014
O período estudado nos casos não englobou o período contemporâneo a este
próprio estudo, quando uma recessão atingiu a economia brasileira, mas se faz
necessário considerar este momento, posto que ocorreu reversão drástica na tendência
de investimento na BID não prevista no início desta pesquisa.
A conjuntura doméstica e internacional durante o primeiro governo Dilma
(2011-2014) levou ao estouro no início de 2015 de uma crise fiscal que forçou o
segundo governo Dilma (2015-) a chamar um economista ortodoxo para conduzir
política de ajuste fiscal no governo (Bresser-Pereira, 2015). A nova política de
austeridade do Ministério da Fazenda reduziu gastos do governo para gerar um
superávit primário63
e consequentemente diminuiu a parcela orçamentária dedicada a
Defesa no Brasil. Os investimentos diminuíram e geraram imprevisibilidade quanto ao
prosseguimento da política pública de defesa, traçada pela II PDN, END e LBDN.
63 Superávit primário é a diferença entre a arrecadação e o gasto do governo.
81
O anúncio de corte (entre R$ 3,5 a 4,5 bilhões) no orçamento de projetos de
defesa e a possível extinção do PAC do setor pelo governo federal criou uma onda de
pânico no principal polo da BID no Brasil, em São José dos Campos (Ottoboni, 2014).
Em 2015, R$ 5,6 bilhões do orçamento do Ministério da Defesa (25%) foram
contingenciados pelo ajuste (Brasil, 2015). A indústria de defesa passou a contar com
atrasos na liberação de recursos públicos para pagamento dos contratos e as empresas
relacionadas começaram a adiar datas de entregas de produtos, a atrasar salários dos
funcionários, como foi o caso da Avibrás, ou mesmo a perder mão-de-obra (Ottoboni,
2015).
Com a ameaça de cortes nos projetos estratégicos prioritários das FAs por
insuficiência de recursos pairando sobre a BID, o então Ministro da Defesa, Jacques
Wagner, declarou em audiência pública que articularia com a Presidência para evitar a
interrupção nos projetos de defesa:
Os nossos projetos estratégicos não podem sofrer descontinuidade. Podem até
sofrer, vamos dizer assim, uma velocidade um pouco menor por conta do que a
gente está atravessando, e eu reconheço a necessidade do ajuste. Agora não
podemos descontinuar nenhum programa desses que são estratégicos na
Defesa, seja da Marinha, do Exército ou da Aeronáutica, porque para você
colocar em pé um projeto desse demora, mas para você descontinuar e acabar
com ele é rápido (Wagner, 2015).
Contudo, o comandante do Exército admitiu que o corte orçamentário que
atingiu os projetos definidos como estratégicos poderia provocar atraso de 30 a 40 anos
na indústria de defesa (Kafruni, 2015). Segundo o senador Aloysio Ferreira,
A indústria que atende as FAs precisa se planejar. Quando o governo lança um
programa, as empresas se mobilizam para atender as encomendas. Quando os
contratos são interrompidos, o que governo faz é levar a crise para o setor
privado (Ferreira apud Kafruni, 2015).
Outro fator de incerteza que atingiu os conglomerados de construção foi o
desdobramento da Operação Lava-Jato a partir de 2014, investigação feita pela Polícia
Federal sobre corrupção e lavagem de dinheiro envolvendo diretamente as grandes
82
empreiteiras nacionais64
. Todas as empresas objeto deste estudo foram investigadas por
cartelização, corrupção e lavagem de dinheiro em contratos com a Petrobras e outras
empresas do setor de petróleo e gás. A Petrobras teve que cortar investimentos em 30%,
assim como encerrar contratos com terceirizadas do setor naval e de petróleo e gás, que
por sua vez também demitiram e/ou fecharam as portas, provocando um efeito cascata
com impactos na economia nacional avaliados na ordem de R$ 260 bilhões até 2019
(Fariello, Beck & Corrêa, 2016). Em um ano e meio, a Petrobras cortou 128 mil
empregos terceirizados (Ordoñez, 2015). Outro setor atingido, por exemplo, foi o da
indústria naval, que teve 18 mil demitidos de janeiro a dezembro de 2015 (Sinaval,
2015).
Os conglomerados de construção foram diretamente afetados. As empresas
sofreram com o bloqueio de contratos no setor de petróleo e gás, offshore, construção
naval e infraestrutura, aos quais eram ligadas e dos quais tinham contas a receber, e
passaram a sofrer nas disputas por novos contratos, mais escassos, tendo passado
inclusive o ano de 2015 sem fechar um único contrato novo (Pereira, 2015a). Frente a
uma situação de ajuste fiscal, redução de investimentos e investigação pela Polícia
Federal, os conglomerados de construção também foram afetados e reduziram seu
quadro de funcionários; nos últimos 2 meses de 2014, foram mais de 12 mil demissões
nas empreiteiras (Pereira, 2015b). Vários executivos dos conglomerados tiveram suas
prisões temporárias decretadas, como Marcelo Odebrecht (presidente da Odebrecht),
Otávio Azevedo (presidente da Andrade Gutierrez), Gerson de Mello Almada (sócio e
ex-vice presidente da Engevix), José Aldemar Pinheiro Filho (presidente da OAS),
dentre outros.
Esses dois fatores – a crise fiscal e os desdobramentos da Lava-Jato – permitem
explicar porque os conglomerados que buscaram inserção no setor de defesa repensaram
sua participação neste nicho industrial a partir de 2014. No programa do Sisgaaz, por
exemplo, mesmo com prorrogação de inscrição de candidaturas, os únicos consórcios a
se apresentarem foram aqueles liderados por Embraer, Odebrecht e Orbital Engenharia
– ficaram de fora Andrade Gutierrez (que tinha proposta com a Rustcon), Queiroz
Galvão (em consórcio com Lockheed Martin e Rockwell Collins), Engevix e OAS
(Düring, 2015).
64 Para mais informações, acesse o site http://lavajato.mpf.mp.br/entenda-o-caso
83
A OAS foi exemplo de desistência não só do setor de Defesa como de vários
outros: após ter restrições de créditos e dificuldades em renegociar dívidas com credores
e fornecedores, a empresa pediu recuperação judicial e colocou várias subsidiárias,
dentre elas a OAS Defesa, à venda (Juliboni, 2015).
A Odebrecht continuou como uma das grandes empresas no setor nacional de
Defesa, mas reestruturou sua participação no setor, inclusive anunciando intenção de
vender parte da empresa Mectron (40%), mantendo controle majoritário (Silveira,
2015). Segundo o presidente da ODT, as restrições orçamentárias do governo
impactaram os principais projetos da Mectron, que chegou a ter 550 empregados e
passou a ter 320 (Amaro apud. Silveira, 2015). A empresa encerrou suas atividades no
segmento espacial e dispensou 32 empregados, assim como o contrato de
desenvolvimento das redes elétricas do foguete VLS, da Aeronáutica, foi descontinuado
(id.).
Os efeitos negativos da Lava-Jato foram significativos nos conglomerados, mas
explicam apenas parte do comportamento deles na indústria de defesa após 2015.
Conforme análise histórica do segundo capítulo deste trabalho, é possível argumentar
que as restrições orçamentárias pós-2015, com incertezas sobre os incentivos dentre eles
o pagamento e continuidade dos programas militares, permitem demonstrar o impacto
da redução de incentivos e investimentos na indústria de defesa afetando diretamente o
comportamento dos conglomerados e do setor privado na BID. Apesar de merecer
detalhamento posterior em novo estudo, a crise fiscal pós-2015 e o impacto na indústria
de defesa servem como evidência da relação próxima entre incentivos e fomento da
BID.
84
5. Conclusões
Este presente estudo se propôs a avaliar o impacto das cenouras de incentivo
governamental na inserção de conglomerados na indústria de Defesa. Para isso, a
pesquisa verificou os efeitos dos incentivos para a Indústria de Defesa, os novos
incentivos governamentais a partir de 2003 e a relação entre os incentivos e a inserção
de grandes conglomerados no setor de defesa.
A análise também levantou questões que merecem pesquisas posteriores e/ou
mais aprofundadas, como o lobby dessa indústria específica no governo e no Congresso,
a relação entre grandes conglomerados empresariais e o setor público no Brasil e a
priorização da indústria de defesa no cenário econômico posterior a 2015.
É necessário também ressaltar as limitações que o estudo enfrentou. Primeiramente,
as informações específicas relacionadas a Defesa são de caráter estratégico e, portanto,
mantidas sob sigilo pelo Estado. Da mesma forma, muitas das informações corporativas
dos conglomerados são de caráter confidencial e não são divulgadas para não afetar sua
atuação no mercado. Esses fatores explicam porque a análise da inserção de
conglomerados foi baseada principalmente em fontes secundárias e públicas. Ademais,
cabe ressaltar as limitações temporais para a elaboração de um estudo mais aprofundado
e próximo dos conglomerados, aspectos que são válidos para detalhamento futuro.
Mesmo com essas ressalvas, a pesquisa levantou informações importantes que
permitiram análise da relação entre incentivos “cenouras” e inserção dos
conglomerados no setor de defesa.
Em linhas teóricas, foi observado que o governo pode incentivar a indústria de
defesa oferecendo i) previsibilidade e segurança de investimentos, programas e
tratamentos tributários; ii) fomento da inovação, através da promoção da transferência
de tecnologia, disseminação de conhecimento e spin offs; e iii) programas de compras
públicas, oferecendo aumento de demanda e gerando efeitos multiplicadores nas
empresas e na economia (Mowery, 2012, Longo, 2011, Longo & Moreira, 2009,
Eliasson, 2010).
Na análise histórica da Indústria de Defesa do Brasil, pôde-se perceber padrões de
avanços e recuos na BID de acordo com o apoio e investimento dos governos. A
indústria manufatureira, em geral, era inibida até a Era Vargas e os produtos de defesa
eram supridos por importações e montagens nos arsenais militares. A partir do momento
em que a indústria nacional passou a ser priorizada, bem como a substituição de
85
importações para redução de dependência externa, a indústria de defesa incipiente pôde
iniciar sua expansão, consolidando-se no período da ditadura militar.
Nestes anos, a BID foi estimulada para fins de soberania nacional e alcançou
grande infraestrutura de P&D e desenvolvimento produtivo como consequência,
inclusive elevando as exportações e diminuindo significativamente as importações (nos
anos 1980, 90% dos equipamentos militares eram supridos nacionalmente [Drumond,
2014]). De forma similar, no setor de infraestrutura, as empresas de construção se
beneficiaram de incentivos do governo para se expandirem neste período, com relação
próxima aos agentes públicos (Campos, 2012, Pedone, 1989).
Contudo, quando o Estado nos anos 1990 retirou as medidas de incentivo, proteção
e demanda para a BID, o setor de defesa brasileiro chegou à situação de sucateamento,
com grandes empresas fechadas e as FAs mal equipadas.
As medidas de incentivo posteriores a 2003, inseridas na estratégia de governo
de revitalização da BID, serviram como um novo fôlego para a indústria de defesa,
inclusive servindo como instrumentos de atração de grandes conglomerados para esta
base industrial. Notadamente, foram analisados os efeitos dos seguintes incentivos:
i) a inserção da Política Pública de Defesa na agenda de governo, planos
industriais e orçamento federal,
ii) os programas de compras públicas de desenvolvimento e produção de
equipamentos militares,
iii) as novas linhas de crédito à produção, desenvolvimento e comercialização de
produtos de defesa, e
iv) os regimes de facilitação do comércio de produtos de defesa (em especial
relacionados à aeronáutica) e os regimes de desoneração tributária para maior
competitividade da indústria nacional.
Os casos da Odebrecht e da Engevix permitiram exemplificar o movimento dos
conglomerados em direção a este nicho de mercado sob influência dos novos incentivos.
Estes grupos empresariais estiveram motivados principalmente pelos contratos
bilionários dos programas militares com public procurement. Com isso, buscaram
alianças com empresas de defesa estrangeiras para disputar os projetos e abriram
subsidiárias majoritariamente nacionais para se beneficiarem das cenouras para essa
indústria, como o Inova Aerodefesa e o Retid. Além disso, a perspectiva de inovação
tecnológica e a necessidade de “pertencer ao clube” das empresas com capacidade de
86
atender aos grandes projetos públicos foram fatores que se somaram aos incentivos para
que os grupos se inserissem na BID.
À luz dos fatos e análises deste estudo, é possível argumentar que esses
incentivos constituíram importantes ferramentas para que a BID retomasse suas
atividades, sem os quais seria questionável uma revitalização da indústria de defesa.
Esses incentivos desempenharam papel essencial na inserção de grandes grupos
empresariais no setor. A maioria deles pode ser caracterizada pelo seu caráter
econômico – ou seja, eram cenouras, segundo a terminologia de Vedung (1997). Cabe
ressaltar que embora os incentivos tenham tido destaque na motivação das empresas, os
grupos justificaram suas ações com discurso de fortalecimento da BID e da Defesa
Nacional. Contudo, essa questão apresentou-se durante a pesquisa mais como
finalidade da estratégia de governo que como finalidade da ação das empresas.
Outro fator que exemplifica a relação direta entre os incentivos do governo e o
fomento da BID através dos conglomerados – e que também merece estudo mais
aprofundado – é a situação da indústria de defesa a partir de 2015, que vivenciou cortes
orçamentários e atraso de pagamentos nos projetos. Isso, somado às dificuldades das
concomitantes investigações de corrupção na relação do setor público com as
empreiteiras, fez com que os conglomerados reestruturassem sua participação na BID.
Em suma, o estudo encontrou evidências de que as cenouras criadas pelo
governo para incentivar a indústria de defesa desempenharam função fundamental na
atração de conglomerados empresariais para o setor. Esses indícios possibilitam reforçar
a necessidade do debate sobre incentivo público constante à pesquisa, desenvolvimento
e produção da Indústria de Defesa como forma de desenvolvimento da economia deste
setor de alto valor agregado. O estudo também já conseguiu mapear alguns indícios de
benefícios da política pública de defesa, ainda não concluída, para a economia nacional
e a sociedade brasileira em geral, além dos ganhos observados que foram diretos para os
conglomerados da pesquisa.
Dadas as características específicas desse setor estratégico e conforme observado
no estudo, torna-se imperativo que as políticas públicas tenham foco na manutenção ou
expansão do orçamento para o setor, aliadas a instrumentos regulatórios e econômicos
que equalizem a competição entre a indústria nacional e a estrangeira. Com isso, seria
possível preservar a demanda industrial enquanto se melhora o ambiente de negócio da
base nacional da Indústria de Defesa, aspectos que se destacaram em políticas de
revitalização desta indústria.
87
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