o fnc como instrumento público de financiamento cultural - fabíola bezerra de castro alves brasil

Polticas Culturais em Revista, 2 (3), p. 151-165 , 2010 - www.politicasculturaisemrevista.ufba.br

151

O Fundo Nacional da Cultura como instrumento pblico de financiamento cultural

Fabola Bezerra de Castro Alves BRASIL1

RESUMO: O presente artigo se prope a analisar o Fundo Nacional da Cultura como instrumento pblico de financiamento cultural, tendo como perspectiva sua relao com os princpios constitucionais de direitos culturais. Nesse sentido seus objetivos sero avaliados, bem como a origem, administrao, fiscalizao e prestao de contas dos recursos, ressaltando o modo de operacionalizao de apoio a projetos culturais, para ao final verificar a satisfatoriedade de seu papel como instrumento de efetivao de poltica cultural.

PALAVRAS-CHAVE: Fundo Nacional da Cultura. Direitos culturais. Princpios constitucionais culturais. Financiamento cultural.

The National Fund of Culture as a public instrument of cultural financing

ABSTRACT: This article intends to analyze the National Fund of Culture as a public instrument of cultural financing and has, as a perspective, its relationship with the constitutional principles of cultural rights. The objectives will be evaluated, and so will the origin, administration, supervision and income statement of resources, highlighting the operations of cultural projects support. In the end, there will be the satisfaction analysis of the National Fund of Culture in its role as an instrument of cultural policy.

KEYWORDS: National Fund of Culture. Cultural rights. Cultural constitutional principles. Cultural Financing.

Introduo

O presente artigo tratar especificamente do Fundo Nacional da Cultura (FNC). Desta feita, o FNC ser apreciado o mais minuciosamente possvel, a fim de verificar a relao de seus objetivos com os princpios constitucionais de direitos culturais, e, principalmente, em que medida seu papel, na condio de importante instrumento de efetivao das polticas culturais empreendidas pelo Estado brasileiro, vem sendo cumprido.

Outros aspectos que merecem ser destacados so a origem dos recursos do FNC, a dinmica da operacionalizao de apoio a projetos culturais, a forma de administrao, fiscalizao e prestao de contas dos recursos do fundo, tendo como paradigma a utilizao

1 UNIFOR Universidade de Fortaleza. Fortaleza, Cear Brasil. CEP: 60.811-905 E-mail:

[email protected]


152

de dinheiro pblico, para investimento em uma das reas reconhecidas pela CF/88 como vetor de desenvolvimento econmico de valorizao da identidade brasileira, a cultura.

O Fundo Nacional da Cultura

A anlise do FNC e seus desdobramentos sero feitos tendo como parmetro a Lei n. 8.313/91(BRASIL, 1991) e o Decreto n 5.761/06 (BRASIL, 2006) que lhe regulamentou e estabeleceu a sistemtica de execuo do PRONAC.

Inicialmente cumpre alertar para a terminologia do instrumento investigado. Conquanto, na maioria das vezes, a nomenclatura passe despercebida, importante explicitar para que no surjam interpretaes errneas. Trata-se de um fundo pblico institudo com o objetivo de fomentar a cultura e no constitudo por ela, da o motivo pelo qual a Lei n 8.313/91 utilizou a contrao da e no a preposio de. Assim, com essa considerao inicial, possvel averigu-lo sem qualquer equvoco, mesmo de natureza terminolgica.

O reconhecimento da necessidade de existncia dos fundos voltados cultura de fundamental importncia para a execuo de poltica pblica para o setor, comprometida com os princpios constitucionais, haja vista serem, os mesmos, instrumentos hbeis a garantir s manifestaes culturais de menor expresso econmica a oportunidade de financiamento pblico, uma vez que normalmente no interessam iniciativa privada nem se enquadram na sistemtica de outros mecanismos.

A partir da compreenso da importncia da cultura para o desenvolvimento do pas, e, em decorrncia, a percepo constitucional de que trata a CF/88 (BRASIL, 1988), infere-se a exigncia da interveno do Estado nesse ramo, sendo premente a criao de ferramentas para a efetivao da Regra Maior. O FNC, ao lado de outros que integram o PRONAC mecenato e FICART um dos instrumentos encontrados pelo legislador como meio de concretizao dos objetivos voltados cultura, agrupando recursos advindos de vrios segmentos a serem aplicados em projetos que favoream o acesso de todos, indistintamente, cultura.

o FNC um fundo de natureza contbil, com prazo indeterminado de durao. A indeterminabilidade de sua existncia torna possvel a utilizao dos recursos em projetos, aes e programas culturais propostos por interessados ou mesmo de iniciativa do MinC, que perduram ao longo do tempo, obedecidas as regras oramentrias. Resta constatar se o FNC e seus objetivos atendem efetivamente o mandamento constitucional de acesso e fomento cultura.


153

Resultou o FNC da transformao do Fundo de Promoo Cultural - FPC, institudo pela j revogada Lei n7.505/1986, e encampado pela Lei n 8.313 de 1991, como um dos mecanismos do PRONAC, a fim de viabilizar o cumprimento de seus objetivos na esteira do mandamento constitucional.

Cunha Filho (2000), referindo-se ao surgimento do FNC, alerta sobre a dificuldade de entend-lo, haja vista que ocorreu atravs da ratificao e renomeao do FPC, criado pela Lei n 7.505/86 e revogada tacitamente pela Lei n 8.034/90 que proibia a concesso de quaisquer incentivos fiscais. Ademais, a estrutura dos fundos tem composies consideravelmente diversas. Com isso, v-se que o art. 4 da Lei n 8.313/91 ratificou o FPC, passando a denomin-lo de FNC, quando na realidade este acolheu caractersticas prprias e diversas, traadas pela Lei n 8.313/91.

Em 27 de abril de 2006, foi publicado o Decreto n 5.761 regulamentando a Lei n 8.313/91 e estabeleceu a sistemtica de execuo do PRONAC, o qual revogou o Decreto n 1.494/95 que tratava da matria. O primeiro diploma legal referido encontra-se em vigor at os dias atuais, sendo o captulo II destinado s disposies do FNC.

O objetivo do Decreto disciplinar o modo de execuo do PRONAC, institudo pela Lei n 8.313/91, como programa de apoio cultura apto a captar e canalizar recursos para o setor, no qual foram previstos os atuais mecanismos de financiamento cultural do pas. Hodiernamente as bases legais do programa esto reunidas principalmente na Lei e no Decreto e em outros atos normativos, como portarias e instrues normativas.

Os objetivos do Fundo Nacional da Cultura e sua relao com os princpios constitucionais culturais

Os princpios exercem importante papel no mundo jurdico como instrumentos de representao dos valores sociais que passam a compor o direito positivo. Servem de orientao na atividade de busca e alcance do sentido das normas, ou seja, fundamentam a interpretao das leis, e, ainda, auxiliam como elemento integrador do direito.

Assim, pode-se dizer que os princpios so prescries que sempre permearam o mundo jurdico por servirem de fundamento aos vrios fenmenos do Direito, mas que na atual fase do constitucionalismo ganharam relevo, sendo as Constituies, na condio de norma maior, seu repositrio natural. Deste modo, a CF/88 foi impregnada deles, e, explcitos ou no, esto


154

presentes desde o artigo de abertura, constituem o Ttulo I, bem como foram disseminados por todo o corpo constitucional.

Na seo da cultura no poderia ser de outro modo. Entretanto, diferentemente do que fez com os princpios estruturantes e os demais, a CF/88 no os explicitou, deixando ao intrprete a rdua tarefa de inferi-los. Assim, possvel extrair do arcabouo principio lgico explcito da CF/88 outros que no foram claramente citados, mas decorrem do esprito constitucional adotado.

Cunha Filho (2000), imbudo de aguado esprito hermenutico, enveredou-se pela carga axiolgica adotada pela Lei Maior, juntamente com o conjunto de normas sobre cultura, e findou identificando os seguintes princpios: Princpio do Pluralismo Cultural e da Universalidade, Princpio da Participao Popular, Princpio da Atuao Estatal como Suporte Logstico e Princpio do Respeito Memria Coletiva2.

Funda-se o Princpio do Pluralismo Cultural no respeito diversidade cultural brasileira no sentido de no privilegiar nenhuma manifestao de cultura em detrimento de outra, independentemente de sua origem, alm de todas as expresses culturais possurem a mesma importncia enquanto objeto de proteo e garantia estatal. O Princpio da Universalidade estaria umbilicalmente ligado ao Pluralismo Cultural, por garantir o amplo exerccio dos direitos culturais, sem qualquer excluso. Pelo Princpio da Participao Popular conferiu CF/88 o direito ao cidado de participar dos rumos da poltica cultural, seja individualmente ou por representao. O Princpio do Respeito Memria Coletiva impe a obrigao institucional de guarda e proteo da histria coletiva por servir de referencial s presentes e futuras geraes. O Princpio da Atuao Estatal, como Suporte Logstico, consiste na obrigao que possui o Estado de acolher todas as manifestaes culturais e viabiliz-las para que sejam desenvolvidas satisfatoriamente sem que isso implique interveno no contedo.

O ltimo Princpio exprime, segundo Cunha Filho (2000), a opo constitucional pelo Estado-mnimo no sentido democrtico e no econmico-liberal, o que garante a pluralidade cultural e, consequentemente, a no interveno nas expresses culturais, sendo a referida abstinncia consectrio da prpria democracia.

A partir do reconhecimento constitucional da cultura como direito de todos e dever do Estado de proteo e garantia, as regras infraconstitucionais, acerca da poltica cultural, proteo do patrimnio e afins, devem estar em perfeita consonncia com a norma maior; por

2 Os princpios foram identificados pelo autor em sua obra Direitos culturais como direitos fundamentais no

ordenamento jurdico brasileiro, sendo o tema aprofundado em Cultura e democracia na Constituio Federal de 1988 (CUNHA, 2000).


155

conseguinte, os princpios culturais deduzidos exercem papel relevante na verificao do cumprimento do preceito.

O FNC, como instrumento de poltica cultural disciplinado pela Lei Rouanet, possui finalidades prprias que merecem ser apreciadas, a fim de constatar a coerncia com os princpios constitucionais culturais. Consoante determina o art. 4, os objetivos consistem em captar e destinar recursos para projetos culturais em conformidade com as finalidades do PRONAC, bem como: estimular a distribuio regional equitativa dos recursos a serem aplicados na execuo de projetos culturais e artsticos; favorecer a viso interestadual, estimulando projetos que explorem propostas culturais conjuntas, de enfoque regional; apoiar projetos dotados de contedo cultural que enfatizem o aperfeioamento profissional e artstico dos recursos humanos na rea cultural, a criatividade e a diversidade cultural brasileira; favorecer projetos que atendam s necessidades da produo cultural e aos interesses da coletividade, a considerados os nveis qualitativos e quantitativos de atendimento s demandas culturais existentes, o carter multiplicador dos projetos atravs de seus aspectos socioculturais e desenvolvimento com recursos prprios3.

Da verificao dos fins acima descritos se percebe a identificao, ainda que na maioria das vezes meramente formal, com os princpios constitucionais culturais implcitos. O primeiro Princpio decorrente o da Atuao Estatal como Suporte Logstico, que determina a ingerncia do Estado apenas na oferta de apoio atravs de polticas pblicas, haja vista serem as prticas culturais legitimamente da sociedade e dos indivduos. Pelos objetivos, v-se que os verbos utilizados na norma, impem que o Estado atue estimulando, apoiando, favorecendo, sem, entretanto, determinar o contedo das expresses.

Vislumbra-se tambm, o Princpio do Pluralismo, da Universalidade e o da Participao Popular, por garantir a todos a participao e o pleno exerccio dos direitos culturais, haja vista as representaes advirem do homem, quer individual ou em conjunto. Corrobora ainda, em atendimento forma federativa do Estado brasileiro, o incentivo e a garantia de apoio a projetos para as diferentes regies do pas, o que demonstra o reconhecimento da diversidade cultural ptria e a preocupao com a regionalizao da cultura. O Princpio do respeito memria coletiva cumprido na medida em que objetiva acolher e desenvolver projetos que tm por fim resguardar fatos pretritos que interessem histria da formao da sociedade brasileira, o que se vislumbra com a guarda de documentos, a criao de museus, bibliotecas, incentivo s pesquisas de fatos histricos, dentre outros.

3 Art. 4 da Lei 8.313/91.


156

Pelo confronto anterior, nota-se que os objetivos do FNC delineados pela Lei n 8.313/91, atendem aos princpios culturais implcitos. Cumpre, verificar, outrossim, se o Decreto n 5.761/06, que regulamentou a Lei, considera-os da mesma forma. De pronto, v-se que o art. 1 referiu-se expressamente aos princpios constitucionais e aos culturais,

determinando que os programas, projetos e aes culturais fossem concretizados de modo ao atender o preceito maior. No art. 2 cuidou o legislador de utilizar as expresses verbais valorizar, estimular, viabilizar, promover, incentivar, fomentar, desenvolver, apoiar, impulsionar e contribuir, todas como finalidades dos programas, aes e projetos a serem empreendidos na execuo do PRONAC. Com essa variedade de alvos a serem atingidos na atuao estatal, certamente os princpios culturais deixam de pertencer a campo das conjecturas e passam a fazer parte do domnio da execuo das polticas pblicas.

Origem dos recursos do FNC e operacionalizao de apoio a projetos culturais

Os fundos pblicos so constitudos de receitas especificadas por lei, advindas de uma ou de vrias fontes, podendo ser prprias ou transferidas de outras reas. Desta feita, as fontes que alimentam o FNC esto previstas no art. 5 da Lei n 8.313/91, como sendo as procedentes dos recursos do Tesouro Nacional; doaes, observando a legislao vigente; legados; subvenes e auxlios de entidades de qualquer natureza, inclusive de organismos internacionais; saldos no utilizados na execuo de projetos de mecenato; devoluo de recursos de projetos de mecenato; um por cento da arrecadao dos Fundos de Investimentos Regionais a que se refere a Lei n 8.167/91 (Fundo de Investimento do Nordeste FINOR; Fundo de Investimento da Amaznia FINAM e Fundo de Recuperao Econmica do Esprito Santo FUNRES), obedecida na aplicao a respectiva origem geogrfica regional; trs por cento da arrecadao bruta dos concursos de prognsticos e loterias federais e similares e cuja realizao estiver sujeita a autorizao federal, deduzindo-se este valor do montante destinado aos prmios (redao dada pela Lei n 9.999 de 2000); reembolso das operaes de emprstimos realizados atravs do Fundo, a ttulo de financiamento reembolsvel, observados critrios de remunerao que, no mnimo, preserve-lhe o valor real; resultado das aplicaes em ttulos pblicos federais, obedecida a legislao vigente sobre a matria; converso da dvida externa com entidades e rgos estrangeiros, unicamente mediante doaes, no limite a ser fixado pelo Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento (atualmente divididos em dois Ministrios: o da Fazenda e o do Planejamento),


157

observadas as normas e procedimentos do Banco Central do Brasil; saldo de exerccios anteriores e recursos de outras fontes4.

Observa-se que o legislador buscou captao e concentrao de recursos de diversos segmentos estatais a fim de prover o fundo, havendo variao do montante disponvel a ser aplicado, na medida em que possua disponibilidade de suas fontes e em virtude das especificidades de cada uma delas.

Com esse cabedal de fontes, o FNC se apresenta como o mecanismo cultural com o maior nmero delas, fazendo presumir ser o que mais detenha numerrio para aplicar em aes culturais, o que ser verificado adiante. Entretanto, mesmo com tantas fontes de recursos, os valores no so distribudos aleatoriamente, os projetos precisam submeter-se a seleo abalizada em critrios legais.

Vale dizer, ainda, que tais valores, por determinao legal, no podem ser utilizados para despesas de manuteno administrativa do MinC, a no ser para a aquisio ou locao de equipamentos e bens necessrios ao cumprimento das finalidades do prprio Fundo5. Entretanto, as instituies vinculadas e supervisionadas pelo Ministrio podem ter seus trabalhos financiados com recursos do FNC, como, por exemplo, a Fundao Casa de Rui Barbosa, Fundao Nacional de Artes FUNARTE, dentre outras, e ainda esto dispensadas de apresentar contrapartida aos recursos que serviro para execuo de seus projetos e aes culturais6. Assim, a vedao legal acaba no sendo cumprida e os recursos do FNC so utilizados em instituies diretamente ligadas ao Ministrio da Cultura.

A operacionalizao dos apoios culturais atravs do FNC poder ser efetivada de duas formas: disponibilizao de verba a fundo perdido, ou seja, atravs de emprstimos no-reembolsveis, para pessoas fsicas e entidades pblicas ou privadas sem fins lucrativos e que tenham no mnimo trs anos de atividades na rea cultural, conforme o artigo 18, V, da Portaria Interministerial MP/MF/MCT n 127, de 29 de maio de 2008; por meio de concesso de emprstimos reembolsveis; para pessoas fsicas ou entidades sem fins lucrativos, excluindo-se a possibilidade de pessoas jurdicas com fins lucrativos serem beneficiadas com esse tipo de financiamento7.

Os emprstimos reembolsveis devero ser concedidos atravs de agentes financeiros credenciados pelo MinC, que em conjunto definiro, ainda, a taxa de administrao (no

4 Art. 5 da Lei 8.313/91.

5 Art. 4 6 da Lei 8.313/91 com redao dada pela Lei n 9.874/99.

6 Exceo regra do art. 6 da Lei 8.313/91 determinada pelo 2 do art. 13 do Decreto 5.761/06.

7 Art. 5 da Lei 8.313/91. No art. 7 a Lei exige que seja estimulada a criao de programas de emprstimos

reembolsveis.


158

superior a trs por cento dos recursos disponveis para financiamento), os prazos de carncia para devoluo dos recursos, os juros limites, as espcies de garantias exigidas e as formas de pagamento, todas devidamente submetidas ao crivo do Banco Central do Brasil8.

O Decreto n 5.761/06, no caput do art. 10, determinou a observao do plano anual do PRONAC para a utilizao dos recursos do FNC, podendo ser atravs de recursos no-reembolsveis os conhecidos emprstimos a fundo perdido visando utilizao em programas, projetos e aes culturais de pessoas jurdicas pblicas ou privadas sem fins lucrativos, atendendo regra de apoio no reembolsvel. possvel, tambm, financiamentos reembolsveis para programas, projetos e aes culturais de pessoas fsicas ou de pessoas jurdicas de direito privado, com fins lucrativos, por meio de agentes financeiros credenciados pelo MinC; bolsas de estudo de pesquisa e de trabalho tambm podero ser concedidas a pessoas fsicas, com o intento de realizarem cursos de desenvolvimento de projetos no Brasil ou no exterior; concesso de prmios; o custeio de passagens e ajuda de custos para intercambio cultural, no Brasil ou no exterior; a transferncia a Estados, Municpios e Distrito Federal para desenvolvimento de programas, projetos e aes culturais, mediante instrumento jurdico que defina direitos e deveres mtuos; e por fim, na esfera da discricionariedade do Ministrio da Cultura, outras situaes que se enquadrem nos arts. 1 e 3 da Lei n 8.313/91 podero ser definidas para a utilizao do numerrio do FNC9.

A transferncia da verba ocorre, como regra geral, no percentual de at 80% do valor total do plano apresentado e devidamente aprovado pelo MinC, mediante proposta da Comisso do Fundo, condicionada comprovao do proponente de dispor do montante remanescente ou estar habilitado obteno do respectivo financiamento, atravs de outra fonte devidamente identificada, que no precisa ser exclusivamente em dinheiro, podendo ser em servios e/ou bens, desde que possam ser avaliados economicamente, incluindo a os prestados ou empregados pelo prprio autor do projeto10. Sobre esse aspecto, o Decreto n 5.761/06 vedou a utilizao de incentivos fiscais previstos para a contrapartida, como maneira de impedir que mais de um mecanismo de fomento cultura seja utilizado no custeio de um nico projeto.

No obstante o financiamento esteja limitado ao teto mximo de 80%, houve preocupao do legislador em fixar a contrapartida a ser oferecida pelo beneficirio, a fim de garantir que a execuo do projeto no seja inviabilizada por ausncia do numerrio previsto.

8 Art. 10 2 do Decreto n 5.761/06.

9 Art. 10 do Decreto 5.761/06.

10 Art. 6 da Lei 8.313/91.


159

Dessa forma, com a comprovao dos recursos suficientes em sua totalidade (financiamento e contrapartida) o projeto cultural poder ser levado a efeito sem risco de inoperncia por falta de meio pecunirio.

Todavia, o Decreto previu a dispensa da contrapartida sempre que os recursos que compem o FNC tenham sido depositados com destinao especfica na origem, ou seja, na hiptese de depsitos j direcionados a determinados projetos culturais. Outra exigncia legal de o depsito corresponder ao custo total do projeto e ter sido identificado pelo doador ou patrocinador. Ainda podem ter a contrapartida dispensada os programas, projetos e aes nominados pelo autor de emendas aditivas ao oramento do FNC, mesmo que o beneficirio seja rgo federal e desde que o valor da emenda corresponda ao custo total do projeto11.

A concentrao de recursos em um fundo, em vez de distribuio dos mesmos, dificulta a contemplao de apoio a projetos em razo de aspectos operacionais. Como exemplo, pode-se citar o caso de artistas com pouco ou nenhum recurso ou at mesmo conhecimento tcnico suficiente para elaborar projetos e pleitear verbas12. Caso houvesse uma distribuio equitativa dos recursos acumulados pelo FNC para os Municpios e Estados, baseada em nmeros concretos de demandas culturais locais, independentemente de projetos pontuais, dentre outros critrios, essas aes seriam contempladas e no haveria desperdcio de talentos nos mais recnditos lugares do pas. A encampao pelo Estado de projetos que estimulem e oportunizem o fomento s atividades culturais, pouco atraentes do ponto de vista mercadolgico e as que desenvolvem aptides naturais em pessoas sem perspectiva financeira, um dos sustentculos constitucionais referente cultura, consoante depreende-se da leitura do art. 215 da Lei Maior.

Administrao dos recursos do FNC

Os fundos pblicos, por serem instrumentos de captao de recursos para aplicao em finalidades especficas, a servio do Estado na execuo de polticas pblicas em determinadas reas, necessitam de administrao prpria e diferenciada. O FNC, em razo de possuir natureza contbil, ou seja, ter como funes orientar, controlar e registrar a administrao econmica dos valores arrecadados, no dispensa gesto especializada.

11 Art. 13 do Decreto 5.761/06.

12 A complexidade tcnica imposta pela Lei de tal magnitude que existem escritrios de advocacia

especializados em instruir projetos a fim de pleitearem apoio cultural, o que comprova a dificuldade de acesso a todos indistintamente, ferindo o direito fundamental cultura.


160

administrado pelo MinC, conforme determinao legal, para cumprimento do Programa de Trabalho Anual da pasta, sob a gesto do Ministro, a quem compete o recebimento da proposta de projeto, acompanhada de dados concretos e documentao pertinente.

Admitida a proposio, esta encaminhada para anlise da rea de produo cultural correspondente, que pode ser de artes integradas, artes cnicas, artes visuais, audiovisual, patrimnio cultural, humanidade, msica e outros.

Aps a instruo do pleito, devidamente direcionado ao Ministro da Cultura, este , conforme a rea de atuao, encaminhado respectiva secretaria, passando a ser avaliado sob os critrios de disponibilidade de verba e prioridade do segmento. Na sequncia receber parecer do responsvel setorial e ser enviado ao Ministro, que proferir deciso final. Urge salientar que, independentemente de concordar com a opinio tcnica anteriormente proferida, o Ministro aprovar ou no o projeto, o que certamente poder redundar em escolhas destitudas de interesse cultural relevante, haja vista o no acolhimento da opinio tcnica pertinente.

Posteriormente aprovao, celebrado um convnio com o proponente e, direcionados os recursos, o projeto passa fase de execuo, durante a qual ser acompanhado e avaliado por secretarias do MinC, sendo a verba submetida fiscalizao, velando para que o dinheiro pblico seja realmente aplicado nos objetivos anteriormente definidos.

Alm das propostas culturais advindas de pessoas fsicas ou jurdicas, pblicas ou privadas, que busquem financiamentos do FNC h as chamadas propostas culturais de demanda espontnea, pois advm diretamente da sociedade possvel que os programas partam de iniciativa prpria do MinC. Neste caso, os programas setoriais so sugeridos, ao reconhecer a importncia de ao cultural especfica para o desenvolvimento de determinado segmento, que feito por uma das secretarias do Ministrio, atravs de editais.

Objetivando avaliar e selecionar os programas, projetos e aes culturais que busquem a utilizao de recursos do Fundo, o Decreto n 5.761/06 instituiu a Comisso do FNC13, com a funo de subsidiar a aprovao final do projeto pelo Ministro da Cultura. A Comisso presidida por ele, que a integra juntamente com os titulares das diversas secretarias ministeriais, com os presidentes das entidades vinculadas e um representante que compe o gabinete da pasta14.

Inicialmente, com a concepo da Lei n 8.313/91, a administrao do FNC competia ao colegiado formado pelo titular da Secretaria da Cultura da Presidncia da Repblica

13 Informaes retiradas do site do Ministrio da Cultura (BRASIL, 2010).

14 Art. 10 e 15 do Decreto 5.761/06.


161

SEC/PR sob sua gesto, assessorado por um comit constitudo dos diretores da mesma secretaria e dos presidentes das entidades supervisionadas com a funo de cumprir o Programa de Trabalho Anual previamente aprovado pela CNIC15. Com o Decreto n 5.761/06, foi disciplinada a Comisso do FNC, restabelecendo o cunho democrtico na avaliao e seleo de projetos culturais candidatos a financiamento pelo FNC.

A Comisso do FNC um rgo colegiado diretamente subordinado ao Ministro. Sua competncia est fixada no art. 14 do Decreto n 5.761/06 e preserva a ideia principal de subsidiar a aprovao final dos projetos pelo Ministro, aps prvia avaliao e seleo. Compete ainda CFNC a iniciativa de elaborao de propostas de editais para processos pblicos de escolha de programas culturais a serem financiadas com recursos do FNC. Portanto, com a criao da CFNC houve um retorno da participao dos representantes de diversos segmentos sociais na conduo dos projetos e aes culturais, restaurando o vis democrtico anteriormente suprimido.

Ainda na seara da administrao do FNC, impe dizer que a Lei Rouanet e o Decreto n 5.761/06 no previram nenhuma forma de controle dos resultados da aplicao de verbas do FNC, o que de pertinncia do pblico ao qual est direcionada a manifestao cultural, ou seja, no h previso legal de nenhum estudo voltado para os efeitos sociais da obra financiada, principalmente acerca da receptividade e participao do pblico.

Estudos acerca de resultados concretos obtidos por projetos contemplados pelo FNC e da efetividade do mesmo do conta de que a maior parte dos beneficirios so Prefeituras Municipais e entidades ligadas ao MinC; concluem ainda que h, dependendo do ano, variao de verba. A maior parte das verbas destinada a entidades das Regies Sul e Sudeste.

Portanto, constata-se que, embora haja legislao prpria disciplinando o mandamento constitucional, e que tenha havido a adequao necessria aos Princpios Constitucionais culturais, o FNC carece, apesar disso, de ajustes e esclarecimentos que podem ser traduzidos em objetividade de critrios, a fim de se ter uma poltica pblica efetiva que proporcione o real acesso e fomento diversidade cultural.

15 1 do art. 4 da Lei 8.313/91 com a redao modificada pela Lei 9.874/99.


162

Fiscalizao e prestao de contas dos recursos do FNC

Toda a atividade da administrao pblica est sujeita lei, impondo tambm a esse controle legal a necessidade de fiscalizao. Assim, todos os que arrecadam, gerenciam dinheiro, bens e valores pblicos, e toda a atividade financeira do Estado, esto sujeitos a ela.

Os recursos do FNC, na condio de receita pblica, esto sujeitos fiscalizao e prestao de contas, por parte dos que os utilizam. A atividade de fiscalizao restringe-se verificao do cumprimento de exigncias impostas por quem possua legitimidade para tal, materializando-se atravs do exame da prestao de contas dos recursos utilizados.

A imposio constitucional de fiscalizar e controlar o emprego dos recursos pblicos tem como fundamento a necessidade de transparncia e planejamento na utilizao de verba pblica e o atendimento aos objetivos legais que permitiram seu uso. Para tanto, a Lei n 4.320/64 (BRASIL, 1964) tratou do controle e da execuo oramentria, assim como a Lei n 101/2000 (BRASIL, 2000) disciplinou a Responsabilidade Fiscal como um dos princpios da gesto pblica, de modo que o agente pblico, no trato com os recursos, tenha cincia de que faz parte de uma ordem de preservao de valores sociais, includas a, a probidade e a boa-f.

Na mesma linha, a Lei n 8.313/91 cuidou de determinar a maneira pela qual os recursos do FNC, destinados a financiamento de projetos culturais - seja pela demanda espontnea ou atravs dos convnios - devem ser fiscalizados, sem prejuzo da legislao vigente aplicada espcie.

Disps a Lei que, ao final da execuo, todos os projetos sero, no prazo de seis meses, submetidos avaliao pelo MinC, objetivando investigar se os recursos foram fielmente aplicados nas finalidades anteriormente aprovadas16. O convenente dever justificar a correta aplicao dos recursos que ser demonstrada por anlise tcnico-contbil e a satisfatria realizao do projeto cultural. Vale salientar que tal prestao de contas ser realizada em todos os programas culturais que tenham sido beneficiados com os recursos do FNC, independentemente do tipo de projeto, do volume de dinheiro e de quaisquer outras peculiaridades17.

Como forma de punir os beneficiados que no atenderam s exigncias legais e aos objetivos do projeto, previu a Lei que, em sendo constatado desvio de finalidade dos recursos, ser aplicada a penalidade de inabilitao para o pleito de novas verbas pelo prazo de trs anos, contados a partir do trmino da avaliao final, dependendo ainda de reavaliao do

16 1 do art. 20 da Lei n 8.313/91.

17 7 do art. 4 da Lei n 8.313/91.


163

MinC outras possveis solicitaes, sem prejuzo das sanes penais que porventura possam incidir.

Da deciso que inabilitou o proponente a receber novos recursos, por no ter atendido s finalidades legais, cabe pedido de reconsiderao ao Ministro da Cultura, que poder rever a deciso18. Contraditoriamente, a Lei atribui ao Ministro a funo de conceder os recursos; exercer a fiscalizao; se, porventura, constatar irregularidade na aplicao da verba, tornar o beneficirio inbil a pleitear novos recursos por tempo determinado; e, ainda, apreciar os pedidos de reconsiderao de inabilidade os quais ele prprio concedeu.

Com essa peculiaridade, nota-se que a Lei quis atender ao preceito constitucional de contraditrio e ampla defesa com os meios e recursos inerentes, mas no determinou a criao de nenhuma outra instncia para apreciar os pedidos de reconsiderao, deixando essa funo ao prprio Ministro que anteriormente decidiu pela inabilidade.

Alm da fiscalizao exercida pelo MinC, todo e qualquer beneficiado pelos recursos do FNC est sujeito ao controle externo do Tribunal de Contas da Unio, na conformidade do pargrafo nico do artigo 70 da CF/88.

Concluso

diante do reconhecimento do relevo da cultura para a formao e desenvolvimento da pessoa humana, que se pretendeu demonstrar o papel do Fundo Nacional da Cultura na efetivao do acesso desse direito preconizado nos arts. 215 e 216 da CF/88.

Por esse aspecto, conclui-se que, nesse mister, o Estado Brasileiro vem tentando determinar programas que promovam e cumpram o estatudo pelo constituinte de 1988, no intuito de priorizar a condio humana e sua natureza peculiar no que diz respeito ao vis cultural inerente a cada pessoa.

Assim, restou finalmente analisar se o FNC instrumento efetivo que permite o acesso

cultura, visto que seu papel est delimitado ao financiamento de aes, projetos e programas culturais que no possuam apelo mercadolgico, mas que foram enquadrados no conceito de direitos culturais inferido pela Regra Maior.

Nesse sentido, conclui-se que o FNC caracteriza-se como um fundo pblico de finanas, que no possui natureza jurdica prpria, sendo diretamente subordinado ao Ministrio da

18 2 do art. 20 da Lei n 8.313/91.


164

Cultura a quem compete administr-lo, tendo receita advinda de fontes pr-determinadas na Lei e sua utilizao vinculada despesa especfica, que compem o oramento do Estado.

Constata-se ainda que os objetivos do FNC podem ser relacionados aos princpios constitucionais culturais implcitos, na medida em que financiam projetos que se enquadram nos preceitos culturais adotados pela CF/88.

No aspecto da fiscalizao dos recursos disponibilizados pelo FNC para a execuo de projetos culturais, constatou-se serem submetidos anlise meramente tcnico-contbil e sob o vis da satisfao do projeto, sem haver qualquer comprovao sobre o impacto social da efetividade da iniciativa.

Finalmente, a partir desta investigao pode-se confirmar a importncia do FNC para a efetivao do acesso cultura preconizado pela CF/88. Todavia, como no h receita milagrosa para solucionar o problema do acesso cultura a todos, para que houvesse uma melhor aplicao dos recursos do FNC e consequentemente, a plenitude que a CF/88 preconiza, seria necessria a determinao de critrios mais claros e adequao das formas j existentes, de modo a garantir a utilizao das verbas por projetos no aquinhoados pelo Mecenato, o que tornaria viveis projetos culturais menores e de pouca expresso.

Referncias

BRASIL. Lei n 4.320, de 101, de 17 de maro de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaborao dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Braslia, 1964. Disponvel em: . Acesso em: 23 nov. 2009.

______. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Braslia, 1988. Disponvel em: . Acesso em: 24 de set. 2009.

______. Lei n 8.313, de 23 de dezembro de 1991. Restabelece princpios da Lei n 7.505, de 2 de julho de 1986, institui o Programa Nacional de Apoio Cultura (PRONAC) e d outras providncias. Braslia, 1991. Disponvel em . Acesso em: 16 mar. 2008.

______. Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias.Braslia, 2000. Disponvel em: . Acesso em: 25 jan. 2010.


165

______. Decreto n 5.761 de 27 de abril de 2006. Regulamenta a Lei n 8.313, de 23 de dezembro de 1991, estabelece sistemtica de execuo do Programa Nacional de Apoio Cultura PRONAC e d outras providncias. Braslia, 2006. Disponvel em: . Acesso em: 15 dez. 2009.

______. Ministrio da Cultura. Disponvel em: . Acesso em: 15 jan. 2010.

CUNHA FILHO, F. H. Direitos culturais como direitos fundamentais no ordenamento jurdico brasileiro. Braslia: Braslia Jurdica, 2000.

o fnc como instrumento público de financiamento cultural - fabíola bezerra de castro alves brasil

Documents