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O Brasil e a organizao internacional para

os refugiados (1946-1952)

JOS H. FISCHEL DE ANDRADE*

Introduo

Os conflitos travados nas duas guerras mundiais tiveram comoresultado, inter alia, a (re)organizao poltico-institucional tantodomstica, de determinados pases, quanto internacional, da comunidade

de Estados. Por um lado, e com o trmino das hostilidades blicas, novosEstados surgiram, sendo que muitos dos que continuaram a existirpassaram a ter regimes polticos distintos dos de antes do enfrentamentoarmado. Por outro lado, a comunidade internacional passava a ter umaorganicidade institucional inexistente no passado, que tomou formacom a criao da Sociedade ou Liga das Naes (Liga) em 1919, e daOrganizao das Naes Unidas (ONU) em 1945.

Na Agenda, tanto de vrios Estados, tomados individualmente,

quanto da Liga e da ONU, constava como prioridade um tema recorrentena histria da humanidade: os refugiados; i.e. pessoas que, devido aconflito armado ou ao regime poltico vigente nos seus pases de origem,e na impossibilidade de gozarem de proteo nacional, se vem obrigadasa se dirigir a outros Estados em busca de proteo internacional.

Rev. Bras. Polt. Int.48 (1): 60-96 [2005]

ARTIGO

* Consultor jurdico doAlto-Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados(Acnur), Genebra,

Sua ([email protected]). As opinies expressas so as pessoais do autor e no representam,necessariamente, as da ONU ou do Acnur.


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JOSH. FISCHELDEANDRADE

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No que respeita Liga, esta logo se organizou com vistas empossibilitar a proteo, inicialmente, de cerca de dois milhes de russosque haviam sido desnacionalizados e se encontravam na Europa e na sia.

Os eventos que tiveram lugar no perodo entreguerras fizeram com quesurgissem vrios outros organismos e instrumentos internacionais quevisavam, respectivamente, a proteger e a definir o conceito de refugiados,os quais, por serem perseguidos, se viam compelidos a migrar de seuspases (Fischel de Andrade 1996: 6-213; Fischel de Andrade 1999:75-120). O Brasil, tanto pelo perodo limitado de participao comomembro da Liga, quanto pela dinmica de sua poltica interna, no seenvolveu nos esforos da comunidade internacional que objetivavam a

proteo de refugiados.J a ONU encontrou, quando de sua criao, uma situao que

superava, numericamente, a vivenciada pela Liga: estima-se que, noperodo 1939-1947, 53.536.000 pessoas foram deslocadas das suascidades e pases de origem (Ginesy 1948: 70). Com o fim da guerra, agrande maioria dessas pessoas regressou s suas localidades originrias;contudo, havia cerca de um milho de pessoas que decidiu no regressar.Os motivos que levaram este milho restante last million, como conhecido na literatura especializada a no optar pela repatriaoforam, mormente, de cunho poltico, podendo-se citar, inter alia, atotal perda de conexo com seus pases de origem, os quais haviam sidoanexados por outros ou tiveram instalados, no ps-guerra, novos regimespolticos e sociais (Chen 1973: 164; Bolesta-Koziebrodzki 1962: 156). Acontrovrsia repatriao vs. reassentamento este tido como a melhorsoluo pelas potncias ocidentais, aquela desejada pelos pases do Blocodo Leste levou tanto criao quanto extino, no marco da ONU,da Organizao Internacional para os Refugiados (OIR).

No plano domstico, por sua vez, e diferentemente do perodoentreguerras, o Brasil estabelecera como umas das metas de sua polticaexterior a participao em vrias das atividades empreendidas pelacomunidade internacional, deixando claro sua opo por acompanhar,na j iniciada Guerra Fria, os pases do Bloco Ocidental. Uma forma defaz-lo foi inclinar-sea aceitar o reassentamento de refugiados e deslocados

de guerra europeus no Brasil. Ao assim proceder, no s se inseria nombito de atividades onusianas, como igualmente atraa mo-de-obra


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qualificada para seu territrio combinao conveniente de princpioshumanitrios e expedincia poltica, interna e internacional.

No marco destas consideraes iniciais, o objetivo deste trabalho ,

primordialmente, resgatar a participao brasileira nas atividades da OIR,assim como a tenso que existia entre, por um lado, as metas de polticaexterna e o desejo da ao humanitria e, por outro lado, a resistncia imigrao e a realidade oramentria e administrativo-burocrtica noplano domstico. No obstante, nunca se ter tornado Estado-membrodeste organismo especializado da ONU, participou o Brasil de formaretrica, mas ao mesmo tempo ativa do foro multilateral que buscavauma soluo para o problema do milho restante, como j indicado na

literatura especializada (Silva 1958: 145-8); contudo, a extensode suaparticipao ainda no foi objeto de estudo aprofundado. Ao proceder aeste resgate histrico, ainda que de modo ilustrativo sem, portanto, sepropor preencher a lacuna existente pretende-se aportar consideraes,fruto de uma experincia pretrita, que possam servir de subsdios aosatores atualmente responsveis pelo programa de reassentamento que oBrasil tem desenvolvido, de forma ainda experimental (Fischel de Andrade& Marcolini 2002: 168-76), com o Alto-Comissariado das Naes Unidaspara os Refugiados (Acnur), organismo que sucedeu a OIR.

A Organizao Internacional para os Refugiados (OIR)

Marco de surgimento da OIR

A controvrsia sobre o que deveria ser feito com o milho restante1levou criao da OIR, cujo estabelecimento foi objeto de negociaesextremamente rduas, resultantes de discusses mormente entre as duasgrandes potncias, a respeito de seus conceitos ideologicamente diferenciadossobre justia e liberdade humana. Suas respectivas concepes quanto relao que deveria existir entre o indivduo e o Estado confrontavam-seforte e vividamente, de modo que se pode asseverar terem as negociaes

1A composio deste milho era aproximadamente de 275.000 poloneses, 200.000 judeus,

200.000 espanhis, 190.000 lituanos, latislavos e estonianos, 150.000 iugoslavos tanto srviosquanto croatas , e 100.000 ucranianos; cf. Stoessinger 1956: 55-58.


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para a criao da OIR, marcado a transio entre as esperanas de umacolaborao eficaz no cenrio ps-guerra e a realidade da Guerra Fria.

No mbito da ONU, a questo dos refugiados e dos deslocados

fora trazida baila j quando da primeira reunio de sua AssembliaGeral, realizada em Londres, de 10 de janeiro a 14 de fevereiro de 1946.No dia 12 de fevereiro, a Assemblia Geral adotou uma Resoluo querecomendava o estabelecimento de um Comit Especial para preparar umrelatrio, a ser examinado na primeira sesso do Conselho Econmicoe Social (Ecosoc), e na segunda parte da primeira Sesso da AssembliaGeral, a ser realizada no fim do segundo semestre daquele mesmo ano, porreconhecer a urgncia imediata de solucionar o problema dos refugiados

e dos deslocados, alm da necessidade imperiosa de distingui-los doscriminosos de guerra, espies e traidores.

O Comit Especial, estabelecido a 16 de fevereiro de 1946, sob adenominao de Comit Especial de Refugiados e Deslocados, reuniu-se em Londres, de 8 de abril a 1de junho do mesmo ano, e, depois dedescentralizar-se em quatro subcomits, decidiu pela necessidade de sercriado um rgo internacional que cuidasse do problema dos refugiados edos deslocados. Aps vrios meses de trabalho, o (Ecosoc) a 3 de outubro,aprovou o Projeto de Constituio da OIR, em face dos comentrioscrticos dos Estados-membro das Naes Unidas, encaminhando-o ento Assemblia Geral (Zanotti 1948: 96-7).

A Assemblia Geral, que realizou a segunda parte de sua primeirasesso em Nova York, de 23 de setembro a 15 de dezembro de 1946,remeteu ao seu Terceiro Comit todas as discusses havidas, sendo quefinalmente, no ltimo dia da Sesso da Assemblia, a Constituio daOrganizao Internacional para os Refugiados (Constituio da OIR)foi votada, tendo sido objeto de 18 abstenes (dentre elas a do Brasil),trinta votos a favor e cinco contra (Holborn 1956: 45; Yundt 1988: 32;Gordenker 1987: 25; Bolesta-Koziebrodzki 1962: 158; Ruiz de Santiago1989: 235).

O resultado dessa votao foi significativo, tanto pelas abstenesquanto pelos votos contra. As abstenes podem ser vistas como umafalta de interesse pelo problema dos refugiados, em especial se se levar em

conta que somente dois dos Estados que se abstiveram da votao erameuropeus (i.e. Tcheco-Eslovquia e Sucia). J os votos contrrios foram


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conseqncia tanto da discordncia do Bloco socialista com o texto daConstituio da OIR, quanto do seu desejo de manter a problemticados refugiados fora da Agenda internacional. A votao, portanto,

refletiu a criao de uma organizao que, apesar de originalmente tercomo escopo propsitos humanitrios, j exibia muitas caractersticasde natureza essencialmente poltica.

No obstante a repulsa da URSS e seus satlites pela Constituioda OIR, no se pode negar a influncia que esta recebeu das sugestese propostas daqueles. Apesar de ter a grande maioria de suas emendasrecusadas (Ginsburgs 1957: 350-1), os Estados do Bloco do Lestelograram incorporar na Constituio da OIR repetidas e insistentes

menes repatriao e ao pronto retorno (early return) dos deslocadosaos seus pases de origem, assim como amplas clusulas de cessao ede excluso.

As dificuldades poltico-ideolgicas j presenciadas desde os trabalhospreparatrios da Constituio da OIR sugeriam que, provavelmente, noseria to fcil chegar-se ao nmero necessrio de comprometimentos,por meio de instrumentos de adeso ou ratificao, que possibilitasse OIR o incio de suas atividades.

Devido premncia de se centralizar o trabalho de proteo ede assistncia aos refugiados e aos deslocados, sob a gide das NaesUnidas, e de se manter esse tema na Agenda internacional, conclui-se,no mesmo dia em que se aprovou a Constituio da OIR, o Acordosobre Medidas Provisrias a serem tomadas concernentes aos Refugiadose Deslocados (Acordo de 1946). O Acordo de 1946 deveria entrar emvigor imediatamente quando do recebimento do oitavo documento deassinatura por parte de um Estado signatrio da Constituio da OIR,o que aconteceu a 31 de dezembro de 1946.

Comisso Preparatria da OIR

O Acordo de 1946 estabelecia a Comisso Preparatria para aOrganizaoInternacional para os Refugiados(Comisso Preparatria), aqual deveria assegurar a continuidade no trabalho atinente aos refugiados

e aos deslocados durante o perodo que se estenderia entre o trminodas atividades do Comit Intergovernamental para os Refugiados


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(Comit Intergovernamental) e da Administrao das Naes Unidaspara o Socorro e a Reconstruo (UNRRA)2, previsto para meado de1947, e a existncia oficial da OIR, que dependia do recebimento de 15

instrumentos de comprometimento i.e.de ratificao ou adeso.A entrada em vigor do Acordo de 1946 teve como conseqncia

a criao imediata da Comisso Preparatria, que passou a existir nestemesmo 31 de dezembro de 1946 (Bolesta-Koziebrodzki 1962: 158;Heuven Goedhart 1953: 275; Zanotti 1948: 103). Como o Acordo de1946 estipulava que a primeira sesso da comisso deveria ser convocadato logo quanto possvel, reuniu-se esta em fevereiro de 1947, com vistaem dar incio preparao do trabalho da OIR (Reut-Nicolussi 1948: 46).

A Comisso Preparatria era composta de um secretariado executivo,auxiliado por um consultor jurdico, e ao qual eram subordinadossecretariados de sade, custdia e manuteno, de administrao eoramento, e de repatriao e reassentamento, todos com subsees(Rio Branco 1949c: 3). Assumiu a Comisso Preparatria, a proteode 704.000 refugiados e deslocados, quase todos espalhados pela

Alemanha, ustria, Itlia e Oriente Mdio, tendo aceitado tambma responsabilidade pela proteo dos interesses de outros refugiadose deslocados elegveis para reassentamento, que totalizavam cerca de900.000, sendo que 350.000 encontravam-se nas zonas ocupadas pelos

Aliados, e 550.000 estavam distribudos nos demais pases europeus(Lobo 1948: 3).

Os primeiros seis meses de existncia da Comisso Preparatriaforam deveras burocrticos. Foi somente com o trmino das funes doComit Intergovernamental e da UNRRA, que a Comisso Preparatriapde, em 1 de julho de 1947, assumir as responsabilidades e asatividades operacionais destes dois organismos (Grahl-Madsen 1966: 18;Balogh 1949: 431; Goodwin-Gill 1996: 129), o que a tornou a maiororganizao em operao das Naes Unidas, tanto no mbito geogrfico

2Tanto o Comit Intergovernamental, fundado a 14 de julho de 1938, quanto a UNRRA primeira organizao internacional a incorporar as palavras Naes Unidas em seu nome , cujoacordo de criao foi assinado a 9 de novembro de 1943, foram estabelecidos, seguindo sugesto

estadunidense, como alternativas incapacidade operacional da Liga. Para uma anlise destes doisorganismos internacionais, v. Fischel de Andrade 1996: 102-107 e 107-110, respectivamente.


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de atividades, quanto no nmero de pessoas empregadas. Isso feito, pdeela concluir uma srie de acordos bilaterais como o que veio a ser firmadocom o Brasil, infra e multilaterais, que versavam, inter alia, sobre o

estabelecimento dos escritrios de representao e outras instalaes noEstado contratante, sobre os privilgios e imunidades da Organizaoe de seu pessoal, e sobre as condies nas quais o reassentamento seriaprocessado.

O fato de a Comisso Preparatria ter gozado de plena capacidadejurdica fez com que, quando a OIR entrasse em funcionamento, em1948, boa parte do trabalho j tivesse sido realizada (Miaja de la Muela1952: 137). Deve-se mencionar que ela no se ateve aos europeus, tendo

mesmo assistido aos chineses que haviam sido deportados pelos japonesesde seus assentamentos, no retorno aos seus domiclios em Singapura, Sioe nas ndias Holandesas, o que foi levado a cabo aps as permisses dosrespectivos governos.

Entrada em vigor da Constituio da OIR

A Constituio da OIR entrou em vigor somente a 20 de agostode 1948 (Balogh 1949: 432; Goodwin-Gill 1996: 129; Gordenker1987: 25; Bolesta-Koziebrodzki 1962: 158), tendo como conseqnciao trmino das atividades da Comisso Preparatria. A substituio destapela OIR teve importante efeito financeiro na execuo dos trabalhosem prol dos refugiados, porquanto, durante a fase inicial, a ComissoPreparatria recebeu to-somente adiantamentos posteriormentededutveis das colaboraes, que seriam devidas quando a OIR entrasseem pleno funcionamento. No campo operacional, contudo, no setestemunhou qualquer alterao, podendo-se afirmar que a entrada emvigor da Constituio da OIR no ensejou mudanas prticas no trabalhoexecutado, tendo sido, portanto, somente nominal (Weis 1954: 210).

Apesar de ter sido vislumbrada a possibilidade de se estabelecer asede da OIR em Paris, optou-se por Genebra para sedi-la no obstanteo incio de suas atividades ter-se dado em Lausanne. Aps os 15 Estadosque ensejaram, por meio de seu comprometimento com a Constituio da

OIR, a existncia deste organismo, somente trs ratificaram ou aderiram OIR, de sorte que durante suas atividades, ela no teve mais que 18


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Estados-membro (Ruiz de Santiago 1989: 235; Bolesta Koziebrodzki1962: 158; Gordenker 1987: 25; Stoessinger 1956: 145). O gozo depersonalidade jurdica, assim como do statusde entidade especializada

da ONU, possibilitou OIR estruturar sua prpria poltica quanto admisso de Estados-membros, o que lhe ensejou ter tanto umaoperacionalidade sem a participao dos Estados do Bloco do Leste,quanto, como Estados-membro, pases no tecnicamente vinculados sNaes Unidas, caso da Sua.

Mesmo havendo possibilitado a participao de Estados que nofossem membros das Naes Unidas, o limitado nmero de pases queparticiparam na OIR comprometeu seriamente seu oramento, cujas

colaboraes haviam sido divididas, na esperana e confiana de quetodos os Estados-membro das Naes Unidas se vinculariam OIR.

Apesar de ter tido um oramento real trs vezes maior que o da ONU,e um quadro de pessoal to numeroso quanto o desta Organizao, ospoucos Estados-membro fizeram com que a OIR fosse a menos universaldas entidades especializadas, sendo, portanto, por um lado, uma dasmenores organizaes das Naes Unidas e, por outro, a maior; a OIRdespunha de 2.659 funcionrios internacionais, de uma frota de 3.900veculos, e da utilizao de 39 navios, que possibilitavam o transportede 37.500 passagueiros (Moussalli 1992: 86).

Estrutura interna & funes

A OIR estabeleceu, como principais rgos internos, um ConselhoGeral, responsvel pela determinao das polticas (policy-making) aserem adotadas pela Organizao, a cujas reunies cada Estado-membrodeveria enviar um representante (a primeira foi realizada a 13 de setembrode 1948, tendo o representante brasileiro participado na condio deobservador); um Comit Executivo, ao qual estavam incumbidas asfunes necessrias implementao das polticas estabelecidas peloConselho Geral, sendo este composto pelos representantes de noveEstados-membro da OIR; e uma administrao, cujo diretor-geral devialevar a cabo as funes administrativas e executivas definidas pelos dois

rgos mencionados, perante os quais ele se responsabilizara. Postoadministrativo mais alto, equivalente ao dos Altos Comissrios existentes


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durante o perodo entreguerras, o cargo de diretor-geral foi ocupadopelo Sr. William H. Tuck e, posteriormente, a partir de junho de 1949,pelo seu compatriota estadunidense Sr. Donald G. Kinsley, devendo-se

mencionar que este se posicionou contra a inteno de seu governo emextinguir a OIR, tendo em repetidas ocasies recomendado a extensoda existncia deste organismo o cargo equivalente ao de direitor-geralfora ocupado, na Comisso Preparatria, por outro estado-unidense, oSr. Arthur Altmayer (Stoessinger 1956: 145-6).

A Constituio da OIR definiu pormenorizadamente quais seriamas funes a serem desempenhadas, a saber: repatriao; identificao,registro e classificao; auxlio e assistncia; proteo jurdica e poltica;

transporte; e reassentamento.Ademais das tarefas principais, anteriormente citadas, impe-se

mencionar as atividades que a OIR executou junto administrao doscampos de refugiados e de deslocados (Cuadra 1970: 151) e junto localizao dos desaparecidos. Quanto a esta, optou-se por se estabelecer,em Alrosen, Alemanha, em janeiro de 1949, um Servio Internacionalde Buscas (International Tracing Service) que, aproveitando os arquivosdo Escritrio Central de Buscas, estabelecido em 1945 pelas quatro

Foras de Ocupao, sob a gide da UNRRA, foi capaz de localizarparentes, reunir famlias e estabelecer o destino de desaparecidos, sendoque para isso tinha um ndice de mais de 6.000.000 de nomes. EsteServio Internacional de Buscas auxiliou deveras a OIR no que respeitaaos processos de indenizao e de restituio que refugiados e deslocadosmoveram contra os governos da Alemanha e da ustria.

Mandatoratione personae

A Constituio da OIR estampava uma definio de refugiadomuito mais ampla que as anteriores e, ademais, colocava sob seu mandato,igualmente, os deslocados, jamais definidos em instrumentos jurdicosconvencionais.

A complexidade das clusulas conceituais foi resultado de umatentativa de reconciliar os pontos de vista divergentes que os Estados-membro externaram numa infinidade de rgos e comits que participaram

do longo processo cerca de 18 meses de redao da Constituioda OIR (Hathaway 1984: 374). Como conseqncia deste intrincado


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processo de preparao, as definies contidas na Constituio da OIRcaracterizaram-se por ser uma mistura de conceitos geogrficos oupragmticos e ideolgicos (Hartling 1979: 127), o que fez com que se

afirmasse que, por elas serem consideravelmente artificiais e formalsticas,foram completamente desconsideradas quando de sua aplicao (Fowler1974: 124).

Essa viso um tanto pessimista no deve prevalecer quando doestudo da conceituao dos refugiados e dos deslocados sob o mandatoda OIR. Com efeito, muitos foram os avanos trazidos pelas clusulasde incluso estampadas na Constituio da OIR, devendo-se destacar,em especial, a individualizao do conceito de refugiado e a descrio

das razes de sua perseguio.Quanto perspectiva individualista da definio de refugiado,

tem-se que o aspecto coletivo deixou de ser decisivo na concesso dostatusde refugiado, tendo sido a nfase posta na situao do indivduo.Isso trouxe como conseqncia imediata e fundamental a necessidadede se estabelecer um procedimento de elegibilidade individual que oprotegesse de toda e qualquer arbitrariedade, a qual o pudesse privartanto do reconhecimento como refugiado bona fide, quanto dos benefciosdecorrentes deste reconhecimento (Aga Kahn 1976: 297).

Com uma redao que desenvolvia a perspectiva individualistade forma muito mais avanada que o Comit Intergovernamental ea UNRRA, a OIR chegou bastante perto de adotar um esquema dedeterminao puramente subjetivo, a partir do momento em queconsiderou como admissveis (eligible) pessoas que, fora de seu pas denacionalidade, expressassem objees vlidas de a ele retornar, sendosuficiente que as opinies polticas do refugiado o levassem a no desejarse valer da proteo de seu pas de origem o estabelecimento do critrioobjees vlidas e de seu respectivo contedo, contudo, ficou longe deser o resultado de um entendimento unnime (Hathaway 1984: 374,378). Essa clusula, considerada uma das mais amplas da jurisdio daOIR, inclua pessoas desde os russos brancos e armnios que se negavama ser repatriados at os provenientes de pases comunistas estruturadosno perodo imediatamente ps-guerra.

Outro avano trazido pela conceituao de refugiado foi a menode perseguio e do seu respectivo bem fundamentado temor. O fato


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no s de descrever as razes que faziam de uma pessoa um refugiado,mas tambm de associar tais razes a um elemento parcialmente subjetivo,nomeadamente, o temor fez com que todo refugiado tivesse que

justificar o temor invocado por meio de sua comprovao, a qual sedeveria dar por meio de provas baseadas tanto em fatos objetivos, quantonos fatores pessoais que o faziam temer perseguio, no presente ou nofuturo, mesmo no tendo ele sido perseguido no passado.

Trmino das atividades

O carter contnuo do problema dos refugiados prevaleceu sobre a

natureza temporria da OIR. Apesar de no ter concludo todas as tarefasa ela designadas, a OIR foi a primeira entidade especializada das NaesUnidas a ser extinta, fato que no deixou de ser considerado prematuro(Aga Khan 1976: 186).

As competncias da OIR foram transferidas para os Estados ondehavia refugiados em seus territrios e para outras organizaes. Ospases, onde os refugiados se encontravam, no se mostravam muitoansiosos em assumir a responsabilidade que lhes recaa em razo de seuposicionamento geogrfico, a qual, sustentavam eles, era da comunidadeinternacional. Essa transferncia de responsabilidade pelos refugiados, deuma organizao internacional para governos nacionais, foi de encontroao conceito lgico da relao entre a sociedade internacional e o refugiado,porquanto somente quando a responsabilidade conjunta reconhecidae transformada em ao pode o problema dos refugiados ser resolvidosatisfatoriamente (Heuven Goedhart 1953: 358).

J no que respeita aos organismos internacionais governamentais,alm do Acnur o qual herdou, no plano global, a maior parte dasfunes da OIR outro organismo, esta j no mbito regional, que teveimportncia quando da extino da OIR foi o Comit Intergovernamentalpara as Migraes Europias (Perruchoud 1989: 501-17). Tendo-seocupado inclusive de refugiados sob o mandato do Acnur, este ComitIntergovernamental para as Migraes Europias que, como seuprprio nome sugere, se restringiu ao reassentamento de refugiados e aos

deslocamentos dos excedentes de populao europia foi o resultadodo desejo do Congresso estadunidense em estabelecer um organismo


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responsvel pelos refugiados fora do mbito da ONU; isso porque noaceitava ele a criao de um rgo que tivesse representantes dos pasesdo Bloco do Leste. Por fim, as organizaes no-governamentais, quando

informadas da primeira data de extino da OIR, postergada algumas vezes,informaram a esta organizao que no estavam em condies de assumirtoda a responsabilidade pela assistncia e proteo dos refugiados.

Por no haver a OIR cessado suas atividades no mesmo momentoem que deixou de existir, at mesmo a literatura especializada no chegaa um entendimento com relao a essas duas datas. Ao que tudo indica,a OIR, que, em um primeiro momento deveria ser extinta a 30 de junhode 1950 (Balogh 1949: 451-2), concluiu suas atividades operacionais

no em fins de 1951 (Krenz 1966: 113), s vsperas da entrada em vigordo mandato do Acnur, mas, sim, em janeiro de 1952 (Grahl-Madsen1966: 18; Heuven Goedhart 1953: 349), mais precisamente no dia 31(Bolesta Koziebrodzki 1962: 159), tendo sido extinta to-somente noms seguinte (Stoessinger 1956: 154), a 28 de fevereiro (Goodwin-Gill1996: 129).

O Brasil e a OIR: poltica externa e poltica imigratria

Contextualizao da poltica imigratria brasileira

ao trmino da Segunda Grande Guerra

No ano de 1945, to-s 3.168 estrangeiros imigraram para o Brasil(Neiva 1949: 22). Ao findar a Segunda Grande Guerra, a realidadeimigratria no Brasil era, portanto, consideravelmente distinta da queprevalecera desde fins do sculo XIX: no decnio 1881-1890, o nmerode imigrantes foi de 451.700; no decnio 1891-1900, 362.606; nodecnio 1901-1910, 77.914 (diminuio resultante da supresso deauxlio ao transporte de imigrantes); no decnio 1911-1920, 100.312(cifra que no foi superior em razo da Primeira Grande Guerra); nodecnio 1921-1930, 203.822; e no decnio 1931-1940, chegaram to-somente 22.282 imigrantes (Ribeiro 1943: 60), equivalentes to-s a11% do decnio imediatamente anterior.

Notam-se, pois, alteraes considerveis quanto s cifras ao longodas dcadas. A que chama mais ateno a abrupta reduo na dcada


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de 1930, que se deve poltica restritiva de imigrao iniciada, no EstadoNovo, que chegou a proibir totalmente a imigrao. Pouco depois seintroduziu o regime de quotas, pela Constituio de 1934, e, no mesmo

ano, mais restries. No marco da Constituio de 1937, igualmenterestritiva, criou-se o arcabouo jurdico da poltica imigratria e deestrangeiros brasileira, que cuidava da entrada, da nacionalidade, daextradio, da expulso, e das reformas do Departamento de Povoamento,que passou a ser o Departamento Nacional de Imigrao, e do Serviode Irrigao, Reflorestamento e Colonizao, que se tornou a Divisode Terras e Colonizao. Por fim, o Decreto-Lei no3.175, de 7 de abrilde 1941, suspendeu a corrente imigratria para o Brasil.

No final da Segunda Grande Guerra, aps 15 anos, portanto, deimplementao de uma poltica que ia de encontro ao histrico dapoltica imigratria nacional, as autoridades consideraram a vinda derefugiados e deslocados de guerra, na condio de imigrantes, para oBrasil. A mudana do regime poltico em outubro de 1945, seguida daseleies de 2 de dezembro de 1945, e da posse de Eurico Gaspar Dutra,a 31 de janeiro de 1946, propiciou uma abertura na poltica imigratria,que s no teve mais resultados porque, no obstante ter mudado o

regime, a grande maioria dos funcionrios do segundo e terceiro escalesmantiveram-se nas suas funes, tendo sido muitos deles, por trs lustros,doutrinados por uma poltica deveras restritiva (Lesser 2003: 277-87;Bertonha 1997: 106-30).

Primeiros Passos

Quando, em 1946, o Comit Especial do Ecosoc ocupou-se do

tema dos refugiados e deslocados de guerra (supra), o Brasil participouativamente de suas deliberaes. O delegado brasileiro indicava, no queseria uma de suas primeiras intervenes naquela instncia, que receberagrande quantidade de cartas de refugiados desejosos de ir ao Brasil, e,portanto, solicitava ao Comit Intergovernamental e UNRRA o nomedas pessoas que queriam imigrar, assim como suas respectivas informaese dados pessoais (Expos1946a: 1).

Junto ao Subcomit de Definies do Comit Especial, na

sesso de 16 de abril de 1946, o delegado brasileiro sustentava que oBrasil poderia dar uma ajuda real, uma colaborao eficaz quanto ao


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reassentamento, colaborando, portanto, para se atingirem os resultadoshumanitrios ento buscados, e podendo receber em seu territrio umgrande nmero de refugiados e deslocados (Expos 1946b: 1). Ao

faz-lo, comentou o delegado brasileiro que o Brasil j possua, na searaimigratria, mais de um sculo de experincia, durante o qual chegaramao pas cerca de cinco milhes de imigrantes. Contudo, destacou, estaexperincia levava busca de elementos assimilveis formao tnica,econmica e social brasileira, o que significava que no [se] quer[ia]reincidir no erro de admitir, por exemplo, japoneses, que mostraramser inassimilveis, sem falar de outros inconvenientes os quais no h anecessidade de recordar (Expos1946b: 2)3. No mesmo tom, asseverou [n]

s queremos de preferncia (plutt) reforar nossa ascendncia europia, apsuma escolha to rigorosa quanto possvel. Esta a primeira condio quedeve colocar o Brasil, ptria nova que j tem um passado honroso e digno,mas que apresenta acima de tudo um futuro cheio de promessa (Expos1946b: 2). Em seguida, esclarecia o delegado brasileiro que os trabalhadoresque desejassem se estabelecer nas cidades no seriam de interesse brasileiro,pois se tem a preocupao de proteger o trabalhador nacional contra aeventualidade de uma concorrncia possvel (Expos1946b: 2).

Pouco mais tarde, no Subcomit de Documentao do ComitEspecial, o delegado brasileiro j reiterava que, como condio geral,ao Brasil s deveriam se dirigir, de forma espontnea ou organizada,imigrantes que fossem agricultores, tcnicos ou trabalhadores qualificados(Renseignements1946: 2). Desde o incio, portanto, deixavam claro osrepresentantes brasileiros o condicionamento da moo humanitria satisfao da convenincia e necessidade domsticas.

Descuidando da preciso, e correndo o risco de criar expectativas que

poderiam no ser como efetivamente no foram satisfeitas, afirmou-seque o Brasil poderia receber de 100.000 a 200.000 imigrantes por ano,que ajudariam na tarefa de povoar e desenvolver as riquezas nacionais(Renseignements1946: 7-8).

3Mesmo se se abstrair o contexto da poca, que tinha o Japo como um dos pases do Eixoderrotados no conflito que h pouco se findara, inquietante a afirmao discriminatria dodelegado brasileiro, em especial se se considerar que, de 1884 a 1941, os japoneses constituamo quarto maior contingente de imigrantes que se dirigiram ao Brasil, ficando atrs somente

dos italianos, portugueses e espanhis (nesta ordem), e frente, portanto, das demais 67nacionalidades ento registradas; cf. Ribeiro 1943: 61-2.


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O desempenho retrico da delegao brasileira no ComitEspecial, e nos seus subcomits, chamou a ateno dos responsveis peloreassentamento de refugiados e deslocados. Tanto que, quando em viagem

aos Estados Unidos, em maio de 1946, o presidente Dutra e seu ministroJoo Alberto Lins de Barros foram procurados pelo Departamento deEstado, que lhes sondou sobre a possibilidade real de o Brasil receberrefugiados e deslocados, entre os milhares que existiam nessas condiesna Europa, e que estavam a cargo do Comit Intergovernamental.Como este se responsabilizaria por todas as despesas de transporte dosimigrantes at o porto brasileiro de desembarque, que poderia ser feitopela metade do preo no Duque de Caxias, o que fora aquiescido pelo

Ministrio da Marinha, a proposta era de imensa vantagem para o Brasil(Neiva 1949: 22-3). Em julho de 1946, chegou ao Rio de Janeiro umamisso do Comit Intergovernamental, com o objetivo de coletar dados everificar a factibilidade de os refugiados e deslocados serem, efetivamente,reassentados no Brasil.

No plano multilateral, por sua vez, e com vistas em satisfazer um dosrequerimentos necessrios ao reassentamento dos refugiados e deslocados,conclua-se, a 15 de outubro de 1946, oAcordo Relativo Emisso de umDocumento de Viagem para Refugiados que sejam da Competncia do ComitIntergovernamental para os Refugiados (Acordo sobre Documento deViagem), assinado por 23, ratificado por 21, aceito formalmente por outros12 Estados (Vulkas 1972: 157; Heuven Goedhart 1953: 285; Weis 1954:206), e reconhecido de factopelas autoridades da maioria dos pases. Dentreestes inclua-se o Brasil, que, apesar de ter assinado ad referendumo Acordosobre Documento de Viagem em novembro de 1947, reconheceu desdelogo (Yundt 1988: 36-37), por cnsules brasileiros, o ttulo de viagemexpedido, ainda que somente em casos excepcionais (Carneiro 1967a: 575).

Apesar de a aprovao parlamentar ter ocorrido em 22 de julho de 1949(Decreto Legislativo no21), e de o depsito do instrumento de ratificao,por parte do Brasil, s ter sido feito a 6 de maio de 1952 (Chermont1952), foi somente a 7 de outubro de 1955, nove anosaps a conclusodo Acordo sobre Documento de Viagem, que o Decreto no38.018, depromulgao, foi publicado.

Paralelamente s negociaes entre o governo brasileiro e o ComitIntergovernamental, que seguiam seu lento curso burocrtico, o presidente


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Dutra decidira pelo envio de trs comisses de seleo Europa, a seremconstitudas por um chefe, um funcionrio indicado pelo Ministrio doTrabalho, um cnsul, um mdico, um secretrio e um intrprete (CIC

1955: 29-30). Em fins de outubro, o grupo de seleo brasileiro j seencontrava a caminho da Europa4, sem ter levado consigo, contudo,instrues quanto aos critrios de seleo dos refugiados e deslocados,nem tampouco o cadastro da mo-de-obra necessitada no Brasil. No querespeita a este, no obstante o artigo 97 do Decreto-Lei n 7.967, de 18de setembro de 1945, rezar que O Conselho de Imigrao e Colonizaoproceder, dentro do prazo de noventa dias, ao cadastro da mo deobra que deixa ser suprida mediante a introduo de imigrantes (...),

o cadastro jamais foi feito. Sua utilizao, por parte dos selecionadoresbrasileiros, teria sido, indubitavelmente, de significativa valia.

Quanto aos critrios a serem utilizados quando da seleo dosrefugiados e deslocados, foram eles elaborados in locopelo ento chefedas comisses de seleo e conselheiro do Conselho de Imigrao eColonizao (CIC), sr. Artur Hehl Neiva. Aps pouco mais de trs mesesde trabalho na Europa, enviava ele longo relatrio, de cerca de duzentaspginas, a 6 de fevereiro de 1947, onde expunha, ademais de consideraessobre as concentraes de refugiados e deslocados que potencialmentepoderiam se dirigir ao Brasil, sugestes quanto aos grupos nacionais quedeveriam ser selecionados, assim como os respectivos critrios a seremutilizados. Recomendava o conselheiro Neiva a vinda, nesta ordem deprioridade, de baltas (lituanos, letes e estonianos), ucranianos, poloneses,russos brancos (no comunistas) e iugoslavos (Neiva 1949: 42). Doisanos aps o relatrio do sr. Neiva, ainda se esboavam as instrues aserem observadas quanto definio de refugiado, ao regime legal deentrada no Brasil, s categorias de refugiados, ao regime de seleo, e scomisses de seleo (Rio Branco 1949a: 1-8).

A 1 de abril de 1947, era concludo em Londres, no planobilateral, o Acordo entre o Governo dos Estados Unidos do Brasil e

4As misses brasileiras de seleo foram as primeiras a se operacionalizarem na Europa. Contudo,sua composio nunca chegou a ser completa, como inicialmente vislumbrado: entre os vriosproblemas havidos, a segunda misso nunca chegou a ter um mdico designado aps a exonerao

do primeiro, houve s um chefe e um mdico para toda a Alemanha, e apenas um chefe para austria; cf. Lobo 1948: 7.


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o Comit Intergovernamental de Refugiados (Acordo Brasil-ComitIntergovernamental), mediante o qual o Brasil se comprometia areceber um primeiro grupo, a ttulo de experincia, de mil famlias,

no devendo exceder o total de cinco mil indivduos, sendo que onmero de celibatrios em cada grupo no deveria ultrapassar 40%.Sendo satisfatrios os resultados da imigrao deste primeiro grupoexperimental, o governo brasileiro se dispunha a concluir um acordo paraa imigrao de um nmero mais elevado de pessoas. Segundo o AcordoBrasil-Comit Intergovernamental, ao Brasil caberia o pleno direito deseleo e a responsabilidade pela recepo, encaminhamento e colocaoprofissional dos imigrantes, sendo que todas as despesas decorrentes

do transporte, assim como os meios deste, seriam de incumbncia doComit Intergovernamental, ao qual caberia, igualmente, a contribuio,com at cem mil dlares americanos, para as despesas de melhoramentodas condies de recebimento e de estabelecimento de centros deorientao. Ademais, no marco daquele instrumento internacional,combinou-se que o Comit Intergovernamental nomearia uma pessoade nacionalidade brasileira como seu representante residente no Riode Janeiro, cidade na qual se encontraria a sede da Comisso Especialdo Comit Intergovernamental para o Brasil, a Argentina, o Paraguaie o Uruguai.

Logo aps a assinatura do Acordo Brasil-Comit Intergovernamental,chegava, a 16 de maio de 1947, o primeiro grupo de refugiados edeslocados. Um lamentvel jogo de interesses, intriga, deselegncia tico-profissional e sabotagem sistemtica, levado a cabo por membros do CIC,levaria exonerao, a 1ode agosto de 1947, do chefe das comissesde seleo, o que teria se justificado com base em levianas alegaes dem seleo no tocante tanto parte de sade quanto profissional dosselecionados (Neiva 1949: 7-117). O reassentamento dos refugiadose deslocados j era objeto de acalorado debate tambm nos meios decomunicao, onde se faziam tanto o ataque quanto a defesa (Queiroz1947; Lins do Rego 1947; Lacerda 1947) da nova poltica imigratria(RSP 1947: 57-70) e humanitria do Brasil.


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O envolvimento do Brasil na comisso preparatria da OIR

Apesar de o Acordo de 1946 ter entrado em vigor a 31 de dezembro

de 1946, e de sua primeira reunio ter tido lugar em fevereiro de 1947,a Comisso Preparatria que deveria operacionalizar temporariamenteas atividades que viriam a ser da incumbncia da OIR aps a entrada emvigor de sua Constituio s passou a funcionar na prtica em julho de1947, quando assumiu as responsabilidades e as atividades operacionaisdo Comit Intergovernamental e da UNRRA (supra).

No mesmo dia em que a Comisso Preparatria tornou-seefetivamente operacional, a 1o de julho de 1947, o Brasil assinou a

Constituio da OIR, indicando que desejava colaborar e comprometer-se, formal e posteriormente, mediante instrumento de ratificao. Aassinatura da Constituio da OIR possibilitou ao governo brasileiroparticipar, ativamente, nas reunies da Comisso Preparatria, na suasede, em Genebra.

Naquele mesmo dia, o chefe executivo no Brasil da ComissoPreparatria escrevia sua primeira correspondncia ao presidente doCIC, informando formalmente que o Comit Intergovernamental foraextinto em 30 de junho de 1947 e que a Comisso Preparatria assumirasuas responsabilidades, inclusive as relativas implementao do AcordoBrasil-Comit Intergovernamental, assinado em 1o de abril de 1947(Carvalho 1947a). Algumas semanas depois, contudo, informava ochefe executivo da Comisso Preparatria que, por estar iniciando umanova contabilidade, s assumiria o reembolso das despesas j havidasno marco do Acordo Brasil-Comit Intergovernamental, e no das emhaver (Carvalho 1947b).

O delegado brasileiro junto Comisso Preparatria em Genebra,ministro Helio Lobo, que chegou a ser seu vice-presidente, foi uma dasautoridades nacionais mais dedicadas vinda de refugiados e deslocadosao Brasil. No marco daquela instncia, fazia, com suas declaraes,que o Brasil viesse a ser o primeiro pas a planejar, j para janeiro de1948, o reassentamento de refugiados e deslocados, particularmente da

ustria, onde os considerava menos apticos, se comparados com os da

Alemanha (Weltpresse1947; Wiener Kurier1947). Durante os meses dedezembro de 1947 e janeiro de 1948, percorreu, com o cnsul Antonio


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Houaiss, mais de 5.000 quilmetros, tendo visitado acampamentos emFrankfurt, Munique, Heidelberg, Salzburg, Viena, Graz e Innsbruck.Em entrevista concedida aps sua misso de avaliao, externou tanto

suas impresses, marcadamente positivas, destacando a satisfao comas qualidades essenciais dos refugiados e deslocados entre elas a deno serem comunistas , quanto a tendncia desfavorvel [no Brasil] imigrao de pessoas deslocadas, que se devia propaganda e aopreconceito de isolacionismo (Journal de Genve1948a).5Contudo,asseverou no acredit[ar] que o Brasil perder a ocasio de provar maisuma vez seu esprito de cooperao e seus sentimentos humanitrios,no obstante tratar-se de uma deciso conforme aos interesses no nosso

pas (Journal de Genve1948a).Em fins de janeiro de 1948, o delegado brasileiro j tornava

pblicas algumas das clusulas que seriam objeto de um acordo entre oBrasil e a Comisso Preparatria, em particular quanto contribuiodaquele a esta e ao estabelecimento de uma comisso mista (Journal deGenve1948b). Aps suas viagens pelos acampamentos de refugiados edeslocados na Europa, o delegado brasileiro foi ao seu pas com o objetivode tentar diminuir a resistncia que havia, motivada pela propagandadirigida contra a recepo de imigrantes. Constatou ter sido criada,finalmente, uma opinio favorvel, justificada tambm pela presena deum representante da Comisso Preparatria, sr. Pierre Boal, que afirmouser o Brasil um dos pioneiros a oferecer possibilidades de imigrao ecolonizao quase ilimitadas (La Tribune de Genve1948).

Como a Comisso Preparatria no absorvera todas as responsabilidadesconstantes nos dispositivos do Acordo Brasil-Comit Intergovernamental,que no fora completamente implementado, por no ter logradocompletar a cota de 5.000 refugiados e deslocados,6conclui-se, a 30 deabril de 1948, o Acordo Administrativo entre o Governo dos EstadosUnidos do Brasil e a Comisso Preparatria da Organizao Internacional

5Para os comentrios do ministro Lobo quanto ordem, aos sentimentos religiosos e disciplinados refugiados e deslocados, v. Le Courrier1948.6Durante o perodo de 1 de julho de 1947 a 29 de fevereiro de 1948, dos 125.374 refugiadose deslocados reassentados, to-s 2.511 haviam chegado ao Brasil; cf. Muniz 1948: 2. A cifra

acolhida no Brasil era inferior, portanto, que recebera guarida na Argentina (12.163) e naVenezuela (5.666); cf. Lobo 1948: 4.


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de Refugiados [Acordo BrasilComisso Preparatria]. Simultaneamente sua concluso, eram trocadas, entre o secretrio-geral do Itamaraty e orepresentante especial do secretrio executivo da Comisso Preparatria

da OIR, notas complementares pelas quais se instituiu um regimefinanceiro para a execuo do Acordo BrasilComisso Preparatria(Accioly 1948a: 1; Accioly 1948b: 1; Boal 1948a: 2; Boal 1948b: 1).

O Acordo BrasilComisso Preparatria substituiu o Acordo BrasilComit Intergovernamental e disps, inter alia, sobre a criao de umaComisso Mista BrasilOIR; sobre o reconhecimento oficial, pelo Brasil,da existncia da OIR e de um estatuto condigno, na base de reciprocidade,para os representantes mais graduados; o recebimento, encaminhamento

e colocao, a cargo do Brasil, do resto dos refugiados e deslocados cujaentrada fora prevista pelo Acordo BrasilComit Intergovernamental,bem como de outro contingente de 1.000 famlias (5.000 pessoas);transporte dos mesmos at o Brasil, a cargo da Comisso Preparatria;livre direito de recrutamento dos imigrantes pelo Brasil, com o auxliodos servios especializados da OIR; e clusula particular que permitiaao Brasil o aproveitamento de 15% do frete dos navios-transportes derefugiados e deslocados destinados ao Brasil para sua imigrao particular,promovida em virtude de outros acordos.

Um dos dispositivos mais avanados foi o relativo possibilidade deos chefes de famlia poderem ser acompanhados por todos os membros desua famlia mais prximos e que viviam em sua companhia. O Brasil foium dos primeiros pases a aceitar o reassentamento de famlias inteiras,tendo criticado os sistemas de recrutamento que rompiam os vnculosfamiliares assim como rejeitado o tratamento dos refugiados e deslocadoscomo mercadoria (The New York Times,1948). No texto do referidoinstrumento legal chegou a ser vislumbrada a concluso de um ajusterelativo imigrao de parentes de pessoas j instaladas no Brasil, o quenunca chegou a ocorrer. Notava-se j quela poca a abertura do pas aoprincpio da reunio familiar, de base, notadamente, humanitria.

No obstante o Acordo BrasilComisso Preparatria ter entradoem vigor no plano internacional na data de sua assinatura e ter sidoinicialmente vlido at 31 de dezembro de 1948, podendo ser renovado

sucessivas vezes com efeito, o Acordo foi renovado, tacitamente, hajavista a data tardia de sua implementao, infra(Braga & Stansby 1949:


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3) , sua implementao domstica s foi possvel aps a publicao doDecreto n 25.796, de promulgao, que teve lugar mais de seis mesesaps sua assinatura e um ms e meio antesdo trmino da validade

inicialmente prevista. A execuo do Acordo BrasilComisso Preparatriatardou tanto devido resistncia que, ostensiva ou silenciosamente,a recepo dos refugiados depara, j no se diga na opinio, masnalguns representantes da administrao pblica, que consideravamo estabelecimento da Comisso Mista BrasilOIR um atentado soberania brasileira (Lobo 1948: 12-3) ou, na realidade, uma ameaa adeterminadas instncias que se arrogavam a totalidade das iniciativas ecompetncias, comprometidas julgavam pelas atribuies administrativas

que a referida Comisso viria a ter.Foi, assim, s a 15 de dezembro de 1948 que a Comisso Mista

BrasilOIR foi instalada. Tendo tido suas sesses plenrias secretariadaspelo representante do Itamaraty, Miguel Paranhos do Rio Branco,a Comisso Mista BrasilOIR auxiliou o Departamento Nacionalde Imigrao e outros rgos correlatos nas atividades de recepo;reclassificao das profisses; fichamento; encaminhamento; assistncia;servio de preservao de bagagens; propaganda; e ajuda financeira.Para as questes que pediam solues locais e imediatas, criaram-sevrias subdelegacias, a saber: em So Paulo, Rio Grande do Sul, Riode Janeiro, Paran, Gois, Santa Catarina e Bahia. Uma das atividadesmais interessantes da Comisso Mista BrasilOIR foi a relativa propaganda: por intermdio da imprensa de todo o pas, da radiodifusoe de publicaes especializadas, como o folheto Dados sobre a Comisso

Mista Brasil O.I.R., buscou-se esclarecer aos empregadores brasileirose s autoridades, em geral, a importncia e os benefcios resultantes davinda e contratao de imigrantes.

Foi no marco da Comisso Mista BrasilOIR que o Brasil, finalmente,passou a cumprir o acordado com os organismos internacionais ea receber fluxos maiores de refugiados e deslocados. Alcanou-se,entre dezembro de 1948 e agosto de 1949, a cifra de 14.016 pessoas,recepcionadas e encaminhadas para vrios estados, encabeando a listade 28 nacionalidades os poloneses (5.468) e os hngaros (1.450) (Rio

Branco 1949c: 9-12). No obstante o resultado positivo ao menos luz do que fora logrado ao longo de 1946 e 1947 , s obtido com o


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estabelecimento da Comisso Mista BrasilOIR, em novembro de 1949 oItamaraty era informado, mediante ofcio, sobre a deciso de se encerrar,a 15 de dezembro de 1949, as atividades da referida comisso, incluindo

as subdelegacias, seus centros de recepo, o escritrio de colocao, osecretariado central, bem como os demais servios. A antecipao destamedida foi determinada por razes de ordem financeira,7da leitura doreferido ofcio, cabe ressaltar, transparece um certo desapontamentoresultante da apatia e morosidade administrativa demonstradas pelasautoridades brasileiras.

Do (no-)Comprometimento do Brasil com a Constituio da OIR

Desde a assinatura da Constituio da OIR, a 1ode abril de 1947(supra), as autoridades brasileiras passaram a considerar, de formamais concreta, o comprometimento jurdico, mediante depsito doinstrumento de ratificao, que tornaria o Brasil Estado-membro daqueleorganismo internacional. O alto teor poltico das atividades da OIR nopassava despercebido, contudo se tentava destacar, sob o ponto de vistameramente imigratrio, o elevado valor dos refugiados e deslocados,assim como o interesse imediato do Brasil em fomentar o ingresso destes,posto cuidar-se de um mercado migratrio de alto valor intrnseco esobremaneira momentneo, que possibilitava receber, em igualdadede despesas, (...) um volume maior de emigrantes, em condies decolocao melhores, pelo canal da OIR do que por qualquer outro meio(Rio Branco 1947: 11).

Com data de 17 de novembro de 1947, seguiu para o presidenteda Repblica a Exposio de Motivos sobre o comprometimento doBrasil com a OIR. Esse documento indicava a importncia da ratificaobrasileira para a questo orgnica da OIR, ratificao esta que poderiainfluenciar favoravelmente a de outros pases da Amrica Latina. Deveria

7Embora disp[usesse] a Comisso de verba suficiente para continuar a manter-se, no a t[inha]a seu alcance por achar-se representada pelos adiantamentos, ainda no reembolsados, feitos aAutoridades Federais e, em um ou dois casos, a Autoridades Estaduais, mediante conhecimentoe aprovao da Presidncia do Conselho de Imigrao e Colonizao, e era levada a [r]

econhece[r] no ser provvel, a breve prazo, o reembolso das importncias adiantadas; v. Braga& Stansby 1949: 1-2.


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o Brasil mover-se, asseverava o documento, tendo em vista o aspecto decooperao internacional ntido [e o] imperativo humanitrio, que noexcluem, por parte dos pases que colaboram na soluo do problema, a

preservao das prprias convenincias essenciais (CIC 1947: 5).A Exposio de Motivos sugeria que o Brasil se comprometesse

pagando o que lhe cabia da parte administrativa, e fazendo dois acordos,um para o pagamento das despesas de execuo e outro para um plano decolonizao em grande escala (CIC 1947: 8). Dentre os vrios benefciosinerentes e resultantes do comprometimento brasileiro, destacaram-se,inter alia, no referido documento, a variedade profissional; uma correntemigratria j formada, suscetvel de aperfeioamento gradual em sua

organizao e que dispunha de elementos de transporte; a aplicaode parte do crdito concedido no prprio pas, inclusive na prpriacolonizao; a melhoria das safras e da produo em geral; a possibilidadeda implantao de uma indstria de produtos de economia domsticados refugiados e deslocados, de que a OIR seria um dos melhoresclientes; a possibilidade de se exportar para a OIR; a possibilidadede completar a imigrao de recrutamento livre; a possibilidade deaproveitar, periodicamente, uma porcentagem de praa nos transportespara a imigrao de livre recrutamento; e, por fim, a oportunidade depromover uma colonizao em aprecivel escala, no interior do pas,mediante planos tcnicos conjuntos, sendo seu financiamento j includo,em parte, nas contribuies do Brasil (CIC 1947: 9-10).

Aps o estudo da referida Exposio de Motivos, a Presidncia daRepblica enviou a Constituio da OIR ao Congresso, visando a obtera aprovao parlamentar necessria ao comprometimento, medianteratificao, do Brasil com a Constituio da OIR. Enquanto deputadose senadores avaliavam a convenincia de o Brasil tornar-se Estado-membroda OIR, dois fatos importantes tinham lugar: firmava-se, em abril de1948, o Acordo BrasilComisso Preparatria; e a OIR era estabelecida,aps o depsito do 15oinstrumento de ratificao, em agosto de 1948(supra). Ambos os eventos, naturalmente, imprimiram maior presso paraque o Brasil se tornasse Estado-parte da Constituio da OIR.

Consideraes financeiras, contudo, impediam o comprometimento

brasileiro. Ademais da quota anual de administrao, no valor deU$ 88.000,00, a quota de execuo que caberia Brasil era de


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U$ 2.300.000,00 anuais. Ante a recusa brasileira em colaborar com talmontante, concordou a OIR em que esta rubrica fosse integralmenteempregada em imigrao para o Brasil. Contudo, e como bem esclarecido

em Ajuda-Memria preparada pelo Servio de Informaes do Itamaraty,apresentava-se um problema de financiamento, estimado em algumascentenas de milhes de cruzeiros, a ser utilizado em um prazo de trs anose indispensvel para o estabelecimento de ncleos coloniais. Consultadoo ministro da Fazenda pelo presidente da Repblica, na presena dosministros interessados e do presidente do CIC, foi ele de opinio que ooramento federal no comportava despesa desse vulto nem era suscetvelde ser aumentado (SI/MRE 1949: 3). S por meio de um emprstimo

externo, cujo servio de juros e amortizao estivesse ao alcance do Brasil,poderia haver comprometimento com a Constituio da OIR.

As dificuldades encontradas para a obteno do emprstimointernacional fizeram com que vrias instncias se movimentassem nosentido de avanar o comprometimento do Brasil com a OIR. A delegaobrasileira junto OIR, em nome de seu representante, ministro HelioLobo, indicava em outubro de 1948, pouco aps o estabelecimentodeste organismo especializado, que coibir-se o Brasil, ratificaoainda que o fizesse premido pelo imperativo categrico da ausncia derecursos financeiros, redundaria em descrdito para nosso pas, e, comoconseqncia, solicitava que a embaixada brasileira em Washingtonse empenhasse em obter um pronunciamento categrico do governoestadunidense quanto perspectiva de abertura de crdito (Machado1948: 2-3). As negociaes quanto ao emprstimo continuavam, masno avanavam.

Conseqentemente, no obstante o Executivo j ter enviadoa Constituio da OIR aprovao do Congresso, o Itamaraty seinteressou para que o andamento do projeto se retardasse at o desfechodas negociaes para o emprstimo (SI/MRE 1949: 4), sem o qual oBrasil no poderia se associar quele organismo com a segurana decumprir as obrigaes financeiras da resultantes. Foi surpresa geral,portanto, quando em 7 de dezembro de 1948, mediante o DecretoLegislativo no42, o Congresso deu sua aprovao Constituio da

OIR. Estando com o presidente de Repblica a discricionariedade, apartir da aprovao parlamentar, de assinar o instrumento de ratificao


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que tornaria o Brasil Estado-membro da OIR, optou o Executivo porsuspender as formalidades de comprometimento at o desfecho dasnegociaes relativas ao emprstimo necessrio. S que este no veio e,

portanto, o Brasil jamais ratificou a Constituio da OIR, no obstantea aprovao parlamentar.Durante o ano de 1949, ao longo do qual no faltaram moes que

buscassem o comprometimento brasileiro com a Carta constitutiva daOIR (Braga 1949: 1-14; Rio Branco 1949b: 1-5), a vinda de refugiadose deslocados deu-se no marco do Acordo BrasilComisso Preparatria,renovado, tacitamente, a 31 de dezembro de 1948. Contudo, com otrmino das atividades da Comisso Mista BrasilOIR, a 15 de dezembro

de 1949, fazia-se necessrio um novo marco que concedesse apoio jurdicoe proporcionasse a operacionalizao da seleo, transporte, recebimentoe colocao de refugiados e deslocados.

Tentativa de Acordo Bilateral OIREstado de So Paulo

& Trmino das Atividades

Menos de um ano aps seu estabelecimento, j era discutido, na

III Sesso Extraordinria de seu Conselho Geral, realizada de 28 dejunho a 8 de julho de 1949, o trmino das atividades da OIR, previstopara meado de 1950. Paralelamente ao fim da OIR, j se comeava avislumbrar, no Ecosoc, um plano no qual constasse a criao no quadrodas Naes Unidas de um organismo que permit[isse] ONU incumbir-se da proteo internacional de refugiados e funes conexas, sendo aspossibilidades ento apresentadas a criao de um Alto-Comissariadosob controle das Naes Unidas ou a criao de um servio no quadro

do Secretariado das Naes Unidas(Lobo 1949: 2). Conseqentemente,com a perspectiva de fechamento da OIR, poucas foram no Brasil asiniciativas, em 1950, relacionadas migrao de refugiados e deslocados.Como alternativa, e j resignado em no poder se tornar membro daOIR por razes financeiras, props o Brasil resoluo para que se fizesseum estudo sobre as possibilidades de financiamento internacional para aemigrao europia que se dirigisse a pases insuficientemente habitados(Souza-Bandeira 1950: 3).

A extenso da existncia da OIR at o incio de 1952 chegou apropiciar, ainda, a tentativa de um acordo a ser firmado diretamente


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com o Estado de So Paulo. Os primeiros anos da Repblica viramum incremento significativo na imigrao para aquele estado. Como aConstituio de 1891 permitia aos estados legislar, com inteira liberdade,

sobre imigrao, So Paulo aproveitou para aumentar o fluxo a eledirigido: de 9,2% do total de imigrantes entrados no pas em 1878,veio a receber 67% em 1897 e 84,1% em 1901 (Ribeiro 1943: 55). Em1947 aquele estado informava estar habilitado a receber, para trabalhosagrcolas, mais de 5 mil famlias, totalizando cerca de 25 mil indivduos(Rio Branco 1947: 6).

J estando claro que o Governo Federal no viria a comprometer opas com a Constituio da OIR, foram feitas gestes no sentido de se

aprovar, no CIC, um acordo entre o Governo do Estado de So Paulo ea OIR, mediante o qual a OIR se responsabilizaria pelo envio de 5.000refugiados e deslocados, em contingentes de oitocentas pessoas, ao portode Santos, aonde chegariam com intervalos de quarenta dias. Aps aaprovao, em julho de 1950, do referido acordo, foi ele encaminhado,a 2 de agosto de 1950, com a Exposio de Motivos, ao presidente daRepblica (Souza 1951). Por no [ter] havi[do] reconhecimento, naesfera federal, das vantagens da imigrao para So Paulo nem cooperao

do Governo da Unio com o do Estado (Vasconcellos 1951: 1), esperou-se o incio da gesto de Getlio Vargas, em 1951, para se avanar como acordo entre a OIR e o Estado de So Paulo.

Aspectos jurdicos impediram, contudo, que o acordo fosse firmado.No obstante o CIC ter-se posicionado pela constitucionalidade doacordo, a consultoria jurdica do Itamaraty afirmou que um EstadoFederado no [pode] agir nas rbitas internacionais, [nem] assumircompromissos de feio internacional, [nem tampouco] tratar e obrigar-

se com uma organizao internacional, e que, portanto, [s]omente aUnio (...) pode manter relaes de qualquer espcie, contratuais ou no,com alguma organizao internacional (Carneiro 1967b: 483-4).

No incio de 1952 o chefe de misso da OIR no Brasil, que cobriatambm outros pases, escrevia ao ministro de Estado das RelaesExteriores informando tanto o fechamento do escritrio no Rio de

Janeiro, a 31 de janeiro, quanto a cifra de 29.000 refugiados e deslocadosencaminhados ao Brasil ao longo das atividades da OIR neste pas

(Stansby 1952). Pouco depois, e com o trmino das operaes da OIR,era a vez de seu diretor-geral, em ofcio aparentemente padro, agradecer


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a compreenso, colaborao e esforos no sentido de organizar a recepoe a colocao dos refugiados e deslocados no Brasil (Kingsley 1952).

Consideraes Finais

A repatriao, soluo ideal repetida com insistncia no texto daConstituio da OIR, graas aos pases do Bloco do Leste, no chegoua ser utilizada em grande escala. Do milho restante, somente 73.000pessoas (Moussalli 1992: 85; Chen 1973: 165; Ruiz de Santiago 1989:236) foram repatriadas, o que no chegou a representar 6% do total deindivduos sob o mandato da OIR (Plender 1988: 400; Stoessinger 1956:

111). Por sua vez, pouco mais de 1.000.000 de refugiados e deslocados(Cuadra 1970: 151; Moussalli 1992: 85; UNHCR 1972: 26; HeuvenGoedhart 1953: 277; Chen 1973: 165), mais precisamente 1.038.750pessoas (IRO 1951) foram reassentadas em 65 pases, a maioria fora docontinente europeu.

A inexistncia de uma repatriao em massa e o fato de quase meiomilho de refugiados ter passado para a proteo do Acnur, quando daextino da OIR, no significa dizer que o mandato da OIR no foi

cumprido. O pouco expressivo nmero de repatriaes no foi resultadode incapacidade operacional deste organismo, mas sim de consideraespolticas resultantes da Guerra Fria.

O repdio da URSS poltica adotada na OIR fez com que estativesse que escolher entre, por um lado, a universalidade e a paralisia, e,por outro, a seletividade quanto aos seus Estados-membro e a eficciano desempenho de suas funes. Ao escolher a segunda das opes, osproblemas tiveram de ser resolvidos de uma forma tipicamente ocidental,

o que proporcionou aos refugiados uma considervel liberdade de escolha.Contudo, a generosidade dos Estados Unidos que se comprometerama receber 40% das pessoas sob o mandato da OIR e a prover 60% de seuoramento8 j fora provocada com a insistncia dos pases do Bloco doLeste no que respeitava repatriao forada. Diante disto, os EstadosUnidos optaram por no mais apoiar um organismo que inclusse entre

8A Constituio da OIR, em seu Anexo II, estipulava, no obstante, que a contribuio dos

Estados Unidos quanto s despesas administrativas e s operacionais deviam ser, respectivamente,39,89% e 45,75%.


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seus membros Estados que no estivessem de acordo com o movimentointernacional livre de pessoas, o que levou substituio da OIR pelo

Acnur.9Isso deve ser considerado quando se proceder avaliao da

OIR na execuo de seu mandato.A participao do Brasil nos esforos da OIR foi deveras particular.

Os articuladores da poltica exterior brasileira notaram a necessidadede um envolvimento nas iniciativas onusianas, especialmente naquelasde interesse das potncias ocidentais. Os discursos dos representantesbrasileiros, destarte, refletiam o que parecia ser um compromisso coma OIR quando, na realidade, eram to-somente a expresso de suasboas-intenes. O efeito ornamental do desempenho diplomtico

brasileiro logo se notou: o Brasil angariou considervel prestgio, oque lhe proporcionou, em deferncia especial, assento no ConselhoGeral da OIR, pois tudo indicava em Genebra que o nosso pas nofaltaria com a ratificao e viria tomar parte efetiva no Conselho Gerale (...) no Comit Executivo, para ter papel na poltica da Organizao(Lobo 1948: 10).

A recepo de refugiados e deslocados no era s interessante paraa execuo da poltica exterior brasileira. Outro motivo que levara oBrasil a buscar a imigrao daqueles que no desejavam regressar aosseus pases de origem aps a Segunda Grande Guerra era a convenienteconvergncia de sentimentos e princpios humanitrios no externadosno perodo entreguerras, ao menos vis--visos refugiados que recorreram proteo internacional quela poca , com a oportunidade de recebermo-de-obra qualificada que viesse a suprir a demanda domstica. Estademanda era evidente, em especial aps tantos anos de poltica imigratriarestritiva, e os ganhos econmicos do Brasil com a imigrao eram bvios(Avila 1954).

Apesar de ser de interesse da poltica externa brasileira, da polticade imigrao desenvolvida no ps-guerra e da satisfao do imperativohumanitrio, no qual aparentemente estribavam-se as autoridadesbrasileiras, o Brasil s recebeu 29.000, dos mais de 1.000.000 de

9A URSS manteve-se o mximo que pde afastada das atividades executadas pelo Acnur, notendo nunca se comprometido com a Conveno Relativa ao Estatuto dos Refugiados, de 28

de julho de 1951, nem tampouco com o Protocolo Relativo ao Estatuto dos Refugiados, de 31de janeiro de 1967.


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refugiados e deslocados reassentados pela OIR, e no se tornou Estado-membro da OIR mediante comprometimento com sua Constituio.

A anlise das fontes primrias e da bibliografia pesquisadas leva

concluso de que houve uma confluncia infeliz de deficincias asquais impossibilitaram que o Brasil participasse, de forma coerente,das atividades da OIR. Essas deficincias eram de ordem conjunturale estrutural tendo sido ambas responsveis pelo fato de o Brasil noter logrado o emprstimo que o tornaria apto a contribuir com sua cota

junto quele organismo.Quanto s deficincias de ordem estrutural, destacam-se falhas

burocrticas e morosidade administrativa, como, inter alia, a ausncia

tanto de um cadastro da mo-de-obra necessria quanto de critrios aserem aplicados na seleo dos refugiados e deslocados; a demora dapublicao do decreto de promulgao do Acordo Brasil-ComissoPreparatria; e a ausncia de reembolso, por parte das autoridades federaise estaduais, de adiantamentos feitos pela Comisso Mista BrasilOIR, oque resultou no trmino das atividades desta.

No que respeita s deficincias de ordem conjuntural, houvepropaganda desfavorvel e averso da opinio pblica, acentuadaspor racismo e resistncia, ostensiva ou silenciosa, dos representantesda administrao pblica, que viam nas atividades da OIR e de suasinstncias domsticas ameaa soberania brasileira e s suas competnciasburocrticas.

Na Exposio de Motivos enviada ao presidente da Repblica,que estudava a convenincia do comprometimento do Brasil coma Constituio da OIR, afirmou-se que [a]s questes de ocasio,celeridade sem prejuzo do mtodo, continuidade de ao, planejamentospreviamente meditados e execuo firme, constituem os fatoresimprescindveis de xito, que, esquecidos, no todo ou em parte, produzeminsucessos peridicos e parciais, preparando o fracasso total de umaempresa (CIC 1947: 11). Na ocasio que se apresentou ao Brasil, nohouve celeridade e continuidade de ao, nem tampouco planejamentoe execuo firme. Confia-se que as deficincias estruturais e conjunturaisexistentes no passado estejam e continuem sendo levadas em considerao,

como lio, ao se desenhar e implementar os projetos de reassentamentoque o governo brasileiro se prope a levar a cabo, na hora atual,


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tendo-se sempre presente o imperativo humanitrio que deve nortear,primordialmente, toda e qualquer ao em favor dos refugiados.

Recebido em 12 de agosto de 2004Aprovado em 27 de abril de 2005

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ZANOTTI, I.(1948). Organizao Internacional para os Refugiados (O.I.R.).RSP,II(3-4) 1954, p. 95-113.

Resumo

O artigo cuida da participao do Brasil, como Estado no-membro, nasatividades da Organizao Internacional para os Refugiados (OIR). Apscontextualizar do ponto de vista histrico, poltico e jurdico tanto oestabelecimento quanto o mandato da OIR, o autor analiza, com o uso defontes primrias pesquisadas no Arquivo Histrico do Itamaraty, os bastidores,a implementao e os resultados da poltica exterior do Brasil no que respeita

proteo de refugiados no periodo que se estende de 1946 a 1952.

Abstract

The article deals with Brazilian participation, as a non-member State, in theactivities of the International Refugee Organization (IRO). The author examinesfirst the historical, political and legal context of both the establishment and themandate of the IRO. He then uses primary sources researched at the HistoricalArchive of the Brazilian Ministry of Foreign Affairs to analyze the internal

decision-making, enforcement and outcomes of Brazilian foreign policy relatingto the protection of refugees between 1946 and 1952.

Palavras-chaves: Poltica Externa Brasileira; Organizao Internacional para osRefugiados; Direito Internacional dos Refugiados; Histria Diplomtica; Histriadas Relaes Internacionais; Direito Internacional Pblico.Key words: Brazilian Foreign Policy; International Refugee Organization;International Refugee Law; Diplomatic History; History of International Relations;Public International Law.

o brasil e a oir.pdf

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