Notas sobre poltica de habitao em Portugal trajectrias e possibilidades

Anselmo AMLCAR1; Marina CARREIRAS1; Jorge MALHEIROS1; Brbara FERREIRA1

1Centro de Estudos Geogrficos, Instituto de Geografia e Ordenamento do Territrio,

Universidade de Lisboa

Email: anselmo.amilcar@campus.ul.pt

PALAVRAS CHAVE

Habitao social, Polticas de habitao, Realojamento.

RESUMO

A presente comunicao retoma a reflexo produzida por diversos autores acerca da evoluo das

polticas habitacionais em Portugal desde o Estado Novo, com destaque para a habitao social.

Assumido como sinopse, este texto, que deve ser considerado um elemento preliminar de suporte

etapa inicial do Projecto REHURB que incide sobre Bairros Sociais das reas Metropolitanas,

constitui um ponto de partida para a anlise da eficincia das solues sucessivamente

implementadas no quadro das polticas habitacionais portuguesas e o modo como estas podem

contribuir para o processo de reflexo que deve enquadrar a poltica pblica de habitao no

momento presente e no futuro imediato. Esta reflexo exige, necessariamente, o cruzamento entre

os contornos polticos e econmicos do contexto presente e as linhas de actuao, explcitas ou

implcitas, presentes em instrumentos como o Plano Estratgico da Habitao ou o PROHABITA.

KEYWORDS

Social housing, Housing policy, Re-housing.

ABSTRACT

This paper revisits the debate produced by various authors regarding the evolution of housing

policies in Portugal since the New State, with emphasis on social housing. Assumed as a synopsis,

this text, which should be considered a draft element supporting the first phase of the project

REHURB that focuses on housing estates in metropolitan areas, is a starting point for the reflection

on the efficiency of the various solutions implemented in the "Portuguese housing policy" and how

they can contribute to the process of reflection that should frame the public policy of housing at

present and immediate future. This discussion necessarily requires crossing the boundaries

between contemporary political and economic contexts and the guidelines, explicitly or implicitly,

present in instruments such as the Strategic Plan for Housing (PEH) or PROHABITA.

1. Politicas habitacionais em Portugal uma sinopse evolutiva

O processo de globalizao e os ritmos acelerados das mutaes sociais, econmicas e culturais

operaram, ao longo das ltimas dcadas, transformaes profundas nas sociedades levando,

naturalmente, a alteraes substanciais nas polticas pblicas, particularmente nas polticas

pblicas de habitao (GUERRA, 2008).

Em Portugal essas mudanas fizeram-se sentir, em particular, a partir de finais da dcada de 1950.

O desenvolvimento tecnolgico e a extenso da produo capitalista agricultura, a abertura ao

mercado externo e a integrao transnacional por via da adeso EFTA (1959), bem como o

regresso dos ex-colonos determinaram transformaes profundas na sociedade portuguesa

(FERREIRA, 1987). Essas transformaes traduziram-se numa alterao das dinmicas migratrias,

inicialmente, por via do xodo rural e, posteriormente, devido descolonizao. A crescente

atractividade da cidade, atravs de uma aparente maior oferta de oportunidades e condies de

vida, tornou os grandes centros urbanos no destino principal das migraes.

A inexistncia de uma poltica de habitao e a incapacidade de responder convenientemente s

novas procuras de habitao, impulsionadas pela industrializao e urbanizao, criaram no

desenvolvimento informal e na construo clandestina solues de recurso o que,

consequentemente, motivou o aumento do nmero de pessoas a viver em condies de

marginalidade social e econmica. Esta poca tornou-se num dos perodos mais marcantes na

visibilidade das carncias habitacionais em Portugal (IHRU, 2007: 16). Em traos gerais, a

conjuntura da habitao em Portugal na dcada de 1960 regista um dfice de 500 000 fogos, um

parque habitacional degradado e uma acentuada especulao fundiria e imobiliria nos principais

centros urbanos (FERREIRA, 1987: 62).

O aumento da pobreza e da degradao do ambiente urbano colocaram o problema da habitao

na ordem do dia. neste contexto que, em 1969, com a criao do FFH - Fundo de Fomento de

Habitao, se inicia uma mudana nas polticas pblicas de habitao. At ento, durante o perodo

do Estado Novo, a aco do governo, no que se refere habitao, era limitada, sendo pautada por

uma aco corporativa de carcter essencialmente simblico e poltico, designadamente atravs da

oferta de habitaes econmicas em bairros sociais e ao congelamento das rendas1 (SILVA, 1994;

Baptista, 2000; IHRU, 2007).

Conforme referido, com a criao do FFH que se inicia uma Poltica de Habitao premente e de

carcter mais abrangente, com vista a mitigar os problemas associados aos dfices qualitativos e

quantitativos de alojamento, sobretudo sentidos nas grandes metrpoles.

Numa primeira fase, com o objectivo primrio de responder rapidamente s necessidades

quantitativas, o Estado constitui-se como o principal promotor na proviso de habitao. Da sua

1 Apenas a partir da dcada de 40 so detectados sinais contraditrios de uma poltica de alojamento exigida pelo avano tmido da industrializao e que protagonizada pela poltica fundiria de Duarte Pacheco (1938/43), [ao abrigo da qual] so tomadas algumas medidas inovadoras para a poca: congelamento das rendas em 1943; expropriaes pblicas sistemticas em Lisboa, promoo do sector pblico 1949-55 (B. Alvalade); 1956-58 (bairros camarrios do Porto); 1965-66 (Olivais em Lisboa e Viso no Porto), etc. (IHRU, 2007: 15).

aco, pragmtica e de carcter essencialmente funcionalista, resultam as Realizaes Diversas2 e

os Planos Integrados, consistindo, estes ltimos, em conjuntos residenciais de grande dimenso

(mais de 1000 fogos).

O perodo do ps-25 de Abril evidenciou uma agudizao dos problemas habitacionais registados

nas cidades. Fortemente marcado por um ambiente revolucionrio e por uma significativa agitao

social, poltica e econmica, desencadeou a luta pelo direito habitao (feita essencialmente por

via de processos e aces reivindicativas) a que o Estado, ento desarticulado, no conseguia dar

resposta. Da conjuntura surge a vontade de criar uma poltica de habitao que, mais que

responder s necessidades mais evidentes, contemple todo o tipo de carncias existentes,

nomeadamente a reabilitao e o apoio no acesso ao mercado privado, verificando-se, para tal, a

descentralizao do sector da habitao3 e a incluso da participao comunitria como factores

fundamentais da Poltica de Habitao. Neste perodo, que constitui ainda hoje uma referncia no

que se refere aco do Estado em matria de Polticas Pblicas de Habitao Social, foram

lanados vrios programas, dos quais se destaca o Servio de Apoio Ambulatrio Local SAAL4,

como um exemplo de boas prticas. Outro aspecto essencial a destacar sobre este perodo a

consagrao constitucional do direito habitao em 1976 (Art 65 da CRP).

A dcada de 1980 evidncia mudanas significativas na situao habitacional, resultantes,

essencialmente, das alteraes verificadas nas orientaes polticas e econmicas do pas,

marcadas agora pela estabilizao das instituies polticas em torno do centro-direita e por um

reforo das lgicas de mercado (liberalizao progressiva da economia). Pautada por um recuo na

interveno directa do Estado na promoo habitacional, uma das principais medidas consistiu na

aquisio de casa prpria atravs do crdito bonificado5 (1984 e 1998). Esta medida abrangeu um

leque de famlias com rendimentos distintos, contudo, com alguma solvncia, o que no impediu o

aumento considervel do nmero de famlias a viver em alojamentos com condies precrias.

Para dar uma resposta mais incisiva a esta problemtica surge, em 1993, o PER Plano Especial

de Realojamento - com o objectivo de erradicar as barracas ou similares (e realojar os seus

residentes) dirigido s reas Metropolitanas de Lisboa e Porto. no mbito deste plano,

considerado, na poca, como a principal medida de poltica de habitao social, que se concretiza,

de modo mais pleno (j antes se tinha iniciado o processo de transferncia dos stocks de habitao

pblica para os municpios), a descentralizao da responsabilidade do realojamento para estas

autarquias locais. Este plano apresentou como principais fragilidades o facto de no se ter

2 Empreendimentos de pequena e mdia dimenso, disseminados por todo o pas os caractersticos bairros sociais de vilas de provncia FERREIRA, 1987:79). 3 Iniciado pelo I Governo Constitucional (1976), atravs da criao de servios municipais de habitao como estrutura capaz de absorver os poderes da administrao central em termos de gesto, conservao e distribuio dos fogos de promoo pblica (IHRU, 2007: 18). 4 Tratava-se assim de pr em prtica uma poltica que indiciava uma abordagem, digamos, mais indirecta do poder central. () se por um lado se prestou mais ateno concesso de subsdios para habitao e aquisio de terrenos, por outro, procedeu-se reviso das normas e dos standards de habitao, deu-se nfase s infra-estruturas e adopo de tecnologias de construo apropriadas ao meio fsico e social em que os bairros se inseriam. Reconheceram-se os desenvolvimentos informais, apoiou-se o envolvimento dos diferentes agentes, em particular as comunidades de base local, difundiram-se as tecnologias de baixo custo tanto no domnio da habitao como das infra-estruturas (MENDES, 1997: 16). 5 o centro das atenes das polticas habitacionais e esgota largamente os recursos disponveis. Apesar de no conhecermos os montantes exactos da despesa pblica com esta medida de poltica, o Estado despendeu, entre 1976 e 1997, cerca de 5 642 milhes de contos atravs da realizao de 1 365 732 contratos de aquisio de habitao o que revelador do seu impacto no conjunto das famlias portuguesas (IHRU, 2007: 19).

conseguido implementar uma poltica efectivamente concertada entre os diferentes organismos

(administrao central, autarquias locais e iniciativa privada) e, tambm, a forma como se

concretizava o realojamento. A opo de construir bairros com a nica finalidade de alojar,

utilizando a construo em larga escala e concentrando, predominantemente, extractos

socioeconmicos fragilizados sem acesso aos servios pblicos essenciais e, por conseguinte,

verdadeira condio da vivncia urbana, foi amplamente criticada (MENDES, 1997; GUERRA,

1994). Em 1996, o PER foi amplificado atravs do PER Famlias (1996) que introduziu uma

flexibilizao das solues habitacionais6. De algum modo, esta opo, mesmo que tmida e de

alcance limitado, correspondeu primeira opo de flexibilizao das polticas pblicas de

realojamento.

2. Ideias e instrumentos contemporneos de poltica de habitao: projectos

efectivos ou (boas) intenes?

Em 2004, o PROHABITA Programa de Financiamento para Acesso Habitao - surge sob o

pressuposto de resoluo global das situaes de grave carncia habitacional de agregados

familiares residentes no territrio nacional. Este programa, pelo facto de ter na sua base uma

reviso crtica dos programas de realojamento anteriores, torna evidente uma mudana no

paradigma da Habitao Social, em particular com as alteraes introduzidas na reviso de 2007.

Destacam-se das demais, o alargamento do conceito de carncia habitacional, que deixa de ser

restrito aos casos de agregados a residir em barracas ou similares e passa a contemplar a

disponibilizao de uma grande diversidade de opes de alojamento para agregados familiares

carenciados, no perdendo, no entanto, a possibilidade de requalificao de bairros sociais

degradados ou desprovidos de equipamentos. Por ltimo, de salientar a incorporao dos

princpios da sustentabilidade e acessibilidades, tanto para a construo nova como para a

reabilitao e o reconhecimento da necessidade de conduzir o realojamento, essencialmente,

atravs de uma poltica de reabilitao e arrendamento.

Desde 2007, que a Habitao tem assumido um papel de relevo na agenda poltica. O Plano

Estratgico da Habitao, ainda no aprovado, aponta na sua essncia para uma evoluo

significativa relativamente ao paradigma que tem sido prosseguido. Crticas que vm sendo

apontadas recorrentemente s diferentes polticas parecem finalmente estar a ser tidas em

conta. Assumindo os Contributos para o Plano Estratgico de Habitao (PEH) como uma

declarao de intenes, de realar a incluso de princpios como a passagem de uma poltica de

Habitao Social a uma Poltica Social de Habitao, contemplando novas situaes de carncia

habitacional, a passagem da ajuda pedra para a ajuda s famlias, a integrao de um modelo

centrado no desenvolvimento do habitat (enquadramento da Politica de Habitao na Poltica de

6 Atravs da possibilidade de solues individuais, nomeadamente a possibilidade de compra de habitao a custos controlados ou com recurso ao mercado privado, bem como a possibilidade de reabilitar a habitao em posse do agregado familiar. Desta forma dada a hiptese de escolher onde se pretende habitar. O PER Famlias veio introduzir o apoio pessoa ao invs de atribuir aos municpios a responsabilidade pela oferta directa da soluo de realojamento.

Cidades) e a Promoo de solues integradas visando a flexibilidade, mobilidade geogrfica,

econmica, social e profissional.

O facto, amplamente criticado, de no ter existido uma estratgia propriamente dita para

responder s necessidades de habitao de forma articulada e enquadrada num quadro mais amplo

de polticas (cidades, ordenamento do territrio, transportes), que encare a habitao como um

problema que transcende as esferas da construo e do fornecimento de casa, parece ter algum

eco nas intenes contidas no PEH. Contudo, o progressivo aprofundamento da crise econmica e

social a partir de 2008, que atingiu significativamente os sectores financeiro, da construo e do

imobilirio, pode ter repercusses negativas sobre alguns dos desideratos do PEH. Por um lado,

assumir os municpios como os pilares da implementao da nova poltica de habitao esbarra

com os seus elevados nveis de endividamento e com as fortes restries oramentais a que vo

estar sujeitas nos prximos anos, passando-se o mesmo com a administrao central. Isto pode

significar, tambm, que a capacidade para dar resposta a novas situaes de carncia habitacional

ser diminuta e que estas se podem agravar num quadro marcado pelo crescimento do

desemprego e das situaes de incumprimento no pagamento de juros e emprstimos por parte

dos proprietrios. Adicionalmente, o eventual reforo da tentao neo-liberal de passar o sector da

habitao totalmente para a esfera do mercado (completa alienao do patrimnio pblico, quasi-

desaparecimento do investimento directo pblico em nova construo e, sobretudo, reabilitao)

pode contribuir para agravar as carncias e as desigualdades neste domnio.

No obstante estes riscos, o contexto actual de crise deixa, como sempre, um espao de

oportunidade que inclui uma boa possibilidade de reanimao do segmento do arrendamento

(pelos efeitos da crise sobre o mercado de venda), desde que devidamente apoiado nas

necessrias mudanas legislativas, bem como o reforo das orientaes para a reabilitao e

renovao urbana, que deve chegar s periferias e aos bairros sociais. De resto, as solues para

os problemas destes ltimos no devem passar por uma lgica one size fits all, antes remetendo

para uma tipologia de casos que d suporte uma tipologia, devidamente adaptada, de solues.

Bibliografia

BAPTISTA, L.V. (1999) Cidade e Habitao Social. O Estado Novo e o Programa das Casas

Econmicas em Lisboa, Celta Editora, Oeiras.

CET-ISCTE et al (2007) Contributos para o plano estratgico da habitao 2008/2013. [Acedido em

28 de Abril de 2011]. http://www.portaldahabitacao.pt/pt/ihru/estudos/menuestudos.html

FERREIRA, A. F. (1987) Por uma nova Poltica de Habitao. Edies Afrontamento, Porto.

GUERRA, I. (1994) As Pessoas no so Coisas que se Ponham em Gavetas. In Sociedade e

Territrio, n 20, Abril de 1994, Afrontamento, Porto, p.11-16.

MENDES, C. (1997) Habitao: De componente da politica econmica a elemento da poltica social.

In Actas do Colquio A Poltica de Habitao, Conselho Econmico e Social, Lisboa: 16-28

SILVA, C. (1994) Poltica Urbana em Lisboa. Livros Horizonte, Lisboa.

ANEXO

Polticas de Habitao e Habitao Social em Portugal breve sinopse

Perodo Princpios da Poltica de Habitao Medidas, com destaque para a promoo

pblica

Anterior criao do F.F.H.

Aco corporativa de carcter essencialmente simblico e poltico; Privilgio da habitao para os funcionrios do Regime;

Interveno residual; Construo de pequenos bairros residenciais; Introduo do princpio da propriedade resolvel; Congelamento das rendas em Lisboa e no Porto;

Entre a criao do F.F:H. e a Revoluo de 1974

Objectivo primrio de responder rapidamente s carncias quantitativas, agravadas nas reas Metropolitanas devido ao

xodo rural; Estado como o principal promotor na proviso de habitao; Aco, pragmtica e de carcter essencialmente funcionalista.

Promoo Directa Planos Integrados; Construo de bairros de grande dimenso (> 1000 fogos); Atribuio dos fogos em regime de arrendamento ou propriedade resolvel.

1974 - 1980

Afirmao da habitao como direito, no quadro de uma ambiente revolucionrio marcado por uma forte agitao social - Consagrao constitucional do direito habitao em 1976 (artigo 65 da CRP); Mxima prioridade s operaes de reabilitao de bairros degradados; Necessidade de responder a carncias qualitativas e quantitativas, agravadas pela chegada dos retornados das ex-colnias africanas); Descentralizao do sector da habitao, no contexto de um Estado em transio e de um perodo de crise econmica, social e poltica; Introduo da participao comunitria nas aces de desenvolvimento habitacional;

Servio de Apoio Ambulatrio Local (S.A.A.L.); Contratos de Desenvolvimento para Habitao; Relanamento do cooperativismo habitacional; Criao do programa de apoio tcnico s Cmaras Municipais; Dinamizao da Auto-Construo; Casas Pr-fabricadas; Implementao do programa de recuperao de imveis degradados (PRID); Alargamento do congelamento das rendas ao resto do pas.

1980 - 1993

Recuo na interveno directa do Estado na promoo habitacional; Transferncia gradual da responsabilidade do realojamento para os municpios; Estmulo aquisio de casa prpria em detrimento do arrendamento (introduo do crdito bonificado); Extino do F.F.H. e criao do Instituto Nacional de Habitao - INH e do Instituto de Gesto e Alienao do Patrimnio Habitacional do Estado - IGAPHE.

Promoo dos Contratos de Desenvolvimento para Habitao (com autarquias; cooperativas de habitao e empresas privadas); Polticas de alienao do patrimnio pblico - estmulo aquisio dos fogos por parte arrendatrios de habitao social).

1993 - 2004

Aprofundamento da descentralizao das competncias do realojamento para os municpios; Acentuar da residualizao do sector pblico - Privilgio da erradicao das barracas ou similares (e realojamento dos seus residentes); habitao pblica quase exclui outros grupos sociais; secundarizao de outras polticas. Preocupao pela garantia da diversidade de opes de realojamento;

Programa Especial de Realojamento (PER) dirigido s reas Metropolitanas de Lisboa e Porto (1993) - construo e aquisio de fogos de custos controlados novos; PER Famlias (1996) introduz uma flexibilizao das solues habitacionais no PER (apoio pessoa; carcter complementar e incidncia limitada), Contratos de Desenvolvimento para Habitao (nas restantes reas do pas), Crdito bonificado.

2004 -

Reconhecimento da necessidade de conduzir o realojamento, essencialmente, atravs de uma poltica de reabilitao e arrendamento; Incorporao dos princpios da sustentabilidade e acessibilidades, tanto para a construo nova como para a reabilitao; Preocupao pela garantia da diversidade de opes de realojamento.

Diagnstico das reais necessidades de habitao; Passagem da ajuda pedra para a ajuda s famlias;

(Intenes aps 2007)

Modelo centrado no desenvolvimento do habitat - enquadramento da Politica de Habitao na Poltica de Cidades; Programas Locais de Habitao; Passagem de uma poltica de Habitao Social a uma Poltica Social de Habitao (apoio a novas situaes de carncia habitacional); Integrao de solues de sustentabilidade e acessibilidades; Promoo de solues integradas visando a Flexibilidade e a Mobilidade geogrfica,

econmica, social e profissional; Valorizao dos princpios da regenerao e reabilitao - requalificao de bairros sociais degradados ou desprovidos de equipamentos; Manuteno do processo de retraco da interveno directa da administrao central no sector da habitao regulao, parceria com privados, mais descentralizao para as autarquias.

PROHABITA Programa de Financiamento para Acesso Habitao (2004) - pretende ser o programa de referncia e substituir a prazo o PER e os Contratos de Desenvolvimento para Habitao; Celebrao de Acordos de Colaborao entre os Municpios ou Associaes de Municpios e o Instituto da Habitao e da Reabilitao Urbana; Continuao da execuo dos acordos celebrados no mbito do PER. Incremento dos processos de alienao dos fogos aos arrendatrios (de habitao social); Programas Locais de Habitao (PLH - a desenvolver no mbito do PEH).