municipalizaÇÃo da gestÃo ambiental: anÁlise … maria lucia... · perceber a concretização...
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UNIVERSIDADE DE BRASLIA
CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
MUNICIPALIZAO DA GESTO AMBIENTAL:
ANLISE COMPARATIVA DO PROCESSO DE DESCENTRALIZAO NOS ESTADOS DA BAHIA, MINAS GERAIS E RIO GRANDE DO SUL
Maria Lucia Cardoso de Souza
Orientador: Dr. Paulo Csar Gonalves Egler (UnB)
Dissertao de Mestrado
Braslia-DF, 13 de Junho de 2003.
UNIVERSIDADE DE BRASLIA
CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
MUNICIPALIZAO DA GESTO AMBIENTAL:
ANLISE COMPARATIVA DO PROCESSO DE DESCENTRALIZAO NOS ESTADOS DA BAHIA, MINAS GERAIS E RIO GRANDE DO SUL
Maria Lucia Cardoso de Souza
Dissertao de Mestrado submetida ao Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia, como parte dos requisitos necessrios para a obteno do Grau de Mestre em Desenvolvimento Sustentvel, rea de concentrao Poltica e Gesto Ambiental, opo profissionalizante.
Aprovado por:
_________________________________________ Prof. Paulo Csar Gonalves Egler, Dr. (CDS/UnB) (Orientador)
________________________________________ Prof. Joo Nildo de Souza Vianna, Dr. (CDS/UnB) (Examinador Interno)
_______________________________________________ Profa. Mrcia Mara de Oliveira Marinho, Dra. (DHS/UFBA) (Examinador Externo)
Braslia-DF, 13 de Junho de 2003.
ii
err
SOUZA, MARIA LUCIA CARDOSO DE
Municipalizao da Gesto Ambiental: Anlise Comparativa do Processo de Descentralizaonos Estados da Bahia, Minas Gerais e Rio Grande do Sul, 187 p Braslia:UnB-CDS, MestrePoltica e Gesto Ambiental, 2003.
Dissertao de Mestrado Universidade de Braslia. Centro de Desenvolvimento Sustentvel.
1. Descentralizao 2. Gesto Ambiental Local
3. Impacto Ambiental Local 4. Municpios
I.UnB-CDS II. Ttulo (srie)
concedida Universidade de Braslia permisso para reproduzir cpias desta dissertao e mprestar ou vender tais cpias somente para propsitos acadmicos e cientficos. O autor eserva outros direitos de publicao e nenhuma parte desta dissertao de mestrado pode ser eproduzida sem a autorizao por escrito do autor.
___________________________________
Maria Lucia Cardoso de Souza
iii
DEDICATRIA
DEUS, ao grande Mestre Meishu Sama e aos meus antepassados que me delegaram a misso
especial de VIVER.
Aos meus pais, Eloy Souza Filho (In Memoriam) e Alice Cardoso de Souza, por terem me ensinado
a amar, respeitar e confiar.
Aos meus filhos Tito Sol, Lenon Sol e Nina Flor, razo de tudo, que me estimula e me faz crer
que o ambiente da Bahia e do Universo depende de ns, de todos ns.
Aos meus cinco irmos: Eloy, Carlos, Csar, Marcos e Jorge, pelo carinho e oportunidade de
compartilhar os grandes momentos de sabedoria e aprendizado.
E, finalmente aos gestores ambientais municipais para fortalecer a crena de que possvel
realizar.
iv
AGRADECIMENTOS
Perceber a concretizao de Deus na beleza plena da natureza o grande poder que a vida nos delega. Na oportunidade desta experincia quero agradecer a Dr. Fausto Azevedo, Ex-Diretor Geral do Centro de Recursos Ambientais CRA, pela concretizao de um sonho coletivo, pela confiana, incentivo e amizade.
Dr. Durval Olivieri, Ex-Diretor Geral do CRA, eterna gratido pelo aprendizado e convvio durante 10 anos no exerccio da gesto ambiental.
A Enga. Cristiane Figueira, colega do CRA, pela colaborao, dedicao, amizade, alto senso profissional e permanente ajuda na fase final da elaborao desta Dissertao, o meu sincero agradecimento.
Aos Colegas da Diretoria de Controle Ambiental DIRCO e demais colegas do CRA, pelo apoio, carinho e incentivo durante a realizao deste trabalho, em especial aos que nos ajudaram no alvio das atividades cotidianas.
Ao Chefe da Assessoria de Comunicao do CRA, Dr. Jorge Ramos, revisor do texto desta Dissertao, o meu sincero agradecimento.
Aos dirigentes dos rgos Estaduais de Meio Ambiente dos Estados da Bahia, Minas Gerais, Rio Grande do Sul e a Associao Nacional de Municpios e Meio Ambiente ANAMMA, pelo apoio irrestrito e crena neste trabalho.
Ao Prof Dr. Paulo Egler, pela orientao, apoio e encorajamento ao longo desta Dissertao, o meu mais profundo agradecimento.
Aos Professores Dr. Joo Nildo de Souza Vianna e Dra. Mrcia Mara de Oliveira Marinho, examinadores externos da nossa banca examinadora, quero agradecer pelas colaboraes apresentadas durante a defesa, para a elevao da qualidade deste trabalho.
Finalmente, o meu muito obrigado a todos que, direta ou indiretamente, colaboraram na realizao deste trabalho, apresentando o meu estmulo, reconhecimento e fora a todos os colegas de todas as turmas dos Mestrados idealizados pelo CRA, para que juntos possamos em breve comemorar a titulao que ora perseguimos.
v
RESUMO
Este estudo consiste em uma anlise do processo de Descentralizao da Gesto Ambiental para os municpios, em desenvolvimento nos Estados da Bahia, Minas Gerais e Rio Grande do Sul. O trato das questes relacionadas educao, sade, segurana, transportes, saneamento e meio ambiente, cada vez mais est sendo repassado para a competncia municipal. O termo descentralizao da gesto ambiental significa transferir para os municpios a gesto dos impactos ambientais locais, bem como aqueles que lhes forem delegados pelos Estados, atravs de convnio. Esta pesquisa comparativa de cunho qualitativo foi desenvolvida no mbito dos trs Estados selecionados, mediante a realizao de visitas tcnicas e entrevistas nos rgos Estaduais de Meio Ambiente: CRA (BA), FEAM (MG) e FEPAM (RS), considerados no pas como os rgos que mais avanaram no desenvolvimento do Programa de Descentralizao da Gesto Ambiental para os Municpios. Foram investigados e estudados os procedimentos adotados pelos Estados, comparando-os com base nas trs lgicas identificadas neste estudo como as que devem reger o processo para a habilitao municipal: lgica dos procedimentos, lgica do substantivo e a lgica da integrao. As principais dificuldades enfrentadas pelas municipalidades, consideradas como elementos fundamentais para a execuo da gesto ambiental local, referem-se falta de estrutura, de recursos tcnicos e financeiros, baixa capacitao, baixa participao social e cooperao, aliado a falta de integrao e a fragmentao das aes ambientais, ainda hoje, altamente compartimentadas. A poltica de descentralizao da gesto ambiental praticada pelos Estados deve ser reorientada, no sentido de integrar e fortalecer as aes, mediante a adoo de modelos de gesto que garantam a no fragmentao das aes ambientais, o fortalecimento da participao social e a avaliao integrada dos impactos ambientais, e que estimulem a gesto ambiental municipal de forma consorciada, fazendo com que a percepo dos gestores municipais transcenda as fronteiras do seu prprio municpio.
ABSTRACT
This dissertation investigated the process of descentralization of the environmental management in some Brazilian States. The expression Decentralization of Environmental Management means to transfer the responsibilities in managing local environmental impacts, including either environmental management as a whole or the delegation of specific matters to local authorities through formal agreements. The study adopted a qualitative approach, comparing the descentralization process in three selected States which were considered the most advanced ones in the development of the Environmental Management Decentralization Program: Bahia, Minas Gerais and Rio Grande do Sul. Technical visits and interviews were undertaken with representatives from the State Environmental Agencies: CRA (BA), FEAM (MG) and FEPAM (RS). The legal framework and the procedures adopted by the state-level environmental agencies were analyzed using a framework, which considers that there are three possible approaches to guide the municipal qualification for the decentralization process: the procedural approach, the integration approach and the substantive approach. It was found that the main problems faced by the municipalities refer to the lack of structure and lack of financial and technical resources, low qualification, low social participation and cooperation, combined with the fragmentation and poor integration of the environmental actions. Even today these actions continue to be highly compartmentalised. It was concluded that the policy for the decentralization of environmental management practiced by the states should be reoriented to integrate and to strengthen the actions through the use of management models that can guarantee the non fragmentation of the environmental actions, the strengthening of the social participation and the integrated evaluation of the environmental impacts. Those models should also stimulate inter-municipal environmental management, which in turn should extend the vision of municipal managers beyond municipal borders.
vi
NDICE
DEDICATRIA ........................................................................................................................................iv AGRADECIMENTOS ..............................................................................................................................v RESUMO.....................................................................................................................................................vi ABSTRACT .................................................................................................................................................vi NDICE.......................................................................................................................................................vii LISTA DE FIGURAS................................................................................................................................ ix LISTA DE QUADROS..............................................................................................................................x LISTA DE SMBOLOS, SIGLAS E ABREVIAES .......................................................................xi 1 INTRODUO ............................................................................................................... 1 1.1 - CONTEXTUALIZAO ............................................................................................ 2 1.2 - OBJETIVOS.................................................................................................................. 3 1.3 - JUSTIFICATIVA ......................................................................................................... 3 1.4 MTODO...................................................................................................................... 4 2 ASPECTOS CONCEITUAIS E LEGAIS DA DESCENTRALIZAO DA GESTO AMBIENTAL.......................................................................................................... 7 2.1 - ASPECTOS CONCEITUAIS DA DESCENTRALIZAO DA GESTO AMBIENTAL ........................................................................................................................... 7 2.2 - ASPECTOS LEGAIS DA DESCENTRALIZAO DA GESTO AMBIENTAL ..........................................................................................................................................15 2.2.1 - CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL ............................................ 15 2.2.2 - CONSTITUIES ESTADUAIS: BAHIA, MINAS GERAIS E RIO GRANDE DO SUL ............ 17 2.2.3 SISTEMA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE SISNAMA............................................. 18 2.2.4 SISTEMA MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE SISMUMA........................................... 19 2.2.5 - RESOLUO CONAMA N 237.................................................................................. 19 2.2.6 - REPRESENTAO DOS MUNICPIOS NO PLENRIO DO CONAMA ................................ 20 2.2.7 - LEI DE CRIMES AMBIENTAIS ....................................................................................... 21 2.2.8 AGENDA 21 ................................................................................................................ 21 2.2.9 ESTATUTO DA CIDADE LEI N 10.257...................................................................... 22 2.2.10 COMISSO TCNICA TRIPARTITE: MMA/ABEMA/ANAMMA .............................. 24 3 - MODELO INSTITUCIONAL - LEGAL DA GESTO AMBIENTAL NOS ESTADOS DA BAHIA, MINAS GERAIS E RIO GRANDE DO SUL ............................ 26 3.1 - ESTADO DA BAHIA ................................................................................................. 26 3.2 - MINAS GERAIS ......................................................................................................... 34 3.3 - RIO GRANDE DO SUL............................................................................................. 39 4 - PROCESSO DE DESCENTRALIZAO DA GESTO AMBIENTAL NOS ESTADOS DA BAHIA, MINAS GERAIS E RIO GRANDE DO SUL ............................ 46 4.1 - ESTADO DA BAHIA ................................................................................................. 46 4.1.1 - DISPOSITIVO LEGAL .................................................................................................... 46 4.1.2 - CRITRIOS PARA DESCENTRALIZAO ....................................................................... 48 4.1.3 - PROCEDIMENTOS PARA DESCENTRALIZAO ............................................................. 48 4.1.4 - PROGRAMAS DE APOIO ............................................................................................... 52 4.1.5 - RESULTADOS DA DESCENTRALIZAO ....................................................................... 56 4.2 - ESTADO DE MINAS GERAIS................................................................................. 62 4.2.1 - DISPOSITIVO LEGAL .................................................................................................... 62 4.2.2 - CRITRIOS PARA DESCENTRALIZAO ....................................................................... 63 4.2.3 - PROCEDIMENTOS PARA DESCENTRALIZAO ............................................................. 64 4.2.4 - PROGRAMAS DE APOIO ............................................................................................... 70 4.2.5 - RESULTADOS DA DESCENTRALIZAO........................................................................ 74
vii
4.3 - ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL..................................................................... 76 4.3.1 - DISPOSITIVO LEGAL.................................................................................................... 76 4.3.2 - CRITRIOS PARA DESCENTRALIZAO ....................................................................... 77 4.3.3 - PROCEDIMENTOS PARA DESCENTRALIZAO ............................................................. 78 4.3.4 - PROGRAMAS DE APOIO ............................................................................................... 82 4.3.5 - RESULTADOS DA DESCENTRALIZAO ....................................................................... 85 5 - ANLISE COMPARATIVA E DISCUSSO ............................................................ 92 6 CONCLUSES E RECOMENDAES ................................................................. 107 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS................................................................................... 113 ANEXOS................................................................................................................................ 123 A - LISTA DE ENTREVISTADOS (DATA DA ENTREVISTA) ....................................... 123 B - CONSTITUIES ESTADUAIS ................................................................................... 124 B 1 - CONSTITUIO DO ESTADO DA BAHIA CAPTULO DO MEIO AMBIENTE.....................................................................................................................................................................124 B 2 - CONSTITUIO DO ESTADO DE MINAS GERAIS CAPTULO DO MEIO AMBIENTE .............................................................................................................................................128 B 3 - CONSTITUIO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL CAPTULO DO MEIO AMBIENTE................................................................................................................................130 C - RESOLUO CONAMA N 237 ................................................................................... 133 D - LEI FEDERAL N 10.257 - ESTATUTO DA CIDADE ................................................ 143 E - PORTARIA N 189 DO MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE. .................................. 157 F - RESOLUO CEPRAM N 2.965.................................................................................. 158 G - RESOLUO COPAM .................................................................................................. 164 G 1 - DELIBERAO NORMATIVA COPAM N 029/98 .......................................................164 G 2 - RESOLUO COPAM N 50/2002........................................................................................166 H - RESOLUO SEMAD N 121....................................................................................... 168 I - RESOLUO CONSEMA............................................................................................... 170 I 1 - RESOLUO CONSEMA N 005/98......................................................................................170 I 2 - RESOLUO CONSEMA N 004/2000..................................................................................170
viii
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1. 1 REPRESENTAO GEOGRFICA E INFORMAES BSICAS DOS ESTADOS OBJETO DA PESQUISA ....................................................................................................................... 1
FIGURA 2. 1 REPRESENTAO DA INTER-RELAO EXISTENTE NO PROCESSO DE GESTO INTEGRADA ....................................................................................................................... 14
FIGURA 3. 1- BAHIA: ORGANOGRAMA DO SEARA. .............................................................. 33
FIGURA 3. 2 - MINAS GERAIS: ORGANOGRAMA DO SISEMA. .............................................. 39
FIGURA 3. 3 - RIO GRANDE DO SUL: ORGANOGRAMA DO SISEPRA..................................... 44
FIGURA 4. 1 REPRESENTAO GEOGRFICA DOS MUNICPIOS COM GESTO AMBIENTAL DESCENTRALIZADA NA BAHIA........................................................................................... 57
FIGURA 4. 2 REPRESENTAO GEOGRFICA DOS MUNICPIOS COM GESTO AMBIENTAL DESCENTRALIZADA EM MINAS GERAIS ............................................................................. 75
FIGURA 4. 3 - REPRESENTAO GEOGRFICA DOS MUNICPIOS COM GESTO AMBIENTAL DESCENTRALIZADA NO RIO GRANDE DO SUL .................................................................... 87
FIGURA 4. 4 - REGIO HIDROGRFICA DO GUABA - BACIA SINOS........................................... 88
FIGURA 4. 5 - REGIO HIDROGRFICA DO GUABA - BACIA TAQUARI-ANTAS ......................... 88
FIGURA 5. 1 FLUXOGRAMA PROCESSO DE HABILITAO DOS MUNICPIOS NO ESTADO DA BAHIA ............................................................................................................................. 100
FIGURA 5. 2 - FLUXOGRAMA PROCESSO DE HABILITAO DOS MUNICPIOS NO ESTADO DE MINAS GERAIS ................................................................................................................ 101
FIGURA 5. 3 FLUXOGRAMA PROCESSO DE HABILITAO DOS MUNICPIOS NO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL ............................................................................................................. 102
ix
LISTA DE QUADROS
QUADRO 2. 1 - CRESCIMENTO DA POPULAO URBANA NO BRASIL ........................................ 23
QUADRO 4.1 PROCEDIMENTO PARA MUNICIPALIZAO NA BAHIA (ANO 2002) .................... 50
QUADRO 4. 2 PARTICIPANTES NO PROGRAMA DE CAPACITAO........................................... 54
QUADRO 4. 3 ANO DE ADMISSO NO PROGRAMA DE MUNICIPALIZAO .............................. 56
QUADRO 4. 4 MUNICPIOS HABILITADOS POR BACIA HIDROGRFICA (ABRIL 2003)................ 58
QUADRO 4. 5 - MUNICPIOS SOLICITANTES............................................................................... 60
QUADRO 4. 6 - EMPREENDIMENTOS LICENCIADOS POR MUNICPIOS, NA BAHIA........................ 61
QUADRO 4. 7 - MUNICPIOS CLASSIFICADOS PARA O FOMENTO DA MUNICIPALIZAO EM MINAS GERAIS.............................................................................................................................. 64
QUADRO 4. 8 PROCEDIMENTO PARA MUNICIPALIZAO EM MINAS GERAIS (ANO 1998) ...... 66
QUADRO 4. 9 POCEDIMENTO PARA MUNICIPALIZAO EM MINAS GERAIS (ANOS 1998 E 2002).......................................................................................................................................... 67
QUADRO 4. 10 PARTICIPAO NO CURSO IDS - MINAS GERAIS ............................................ 72
QUADRO 4. 11 - QUANTIDADE DE MUNICPIOS E PARTICIPANTES DOS CURSOS FEAM/FAT 2001.................................................................................................................................. 72
QUADRO 4. 12 - FREQNCIA NO PROGRAMA DE CAPACITAO PARA MUNICPIOS CONVENIADOS (CURSO FAT/FEAM) ............................................................................... 73
QUADRO 4. 13- EMPREENDIMENTOS LICENCIADOS POR MUNICPIOS, EM MINAS GERAIS.......... 74
QUADRO 4. 14 MUNICPIOS COM PROCESSOS DE DESCENTRALIZAO DA GESTO AMBIENTAL EM ANLISE....................................................................................................................... 74
QUADRO 4. 15 MUNICPIOS CONVENIADOS POR BACIA HIDROGRFICA (ABRIL 2003) ............ 76
QUADRO 4. 16 PROCEDIMENTO PARA MUNICIPALIZAO NO RIO GRANDE DO SUL (ANO 2000).......................................................................................................................................... 79
QUADRO 4. 17 PROCEDIMENTO PARA DESABILITAO NO RIO GRANDE DO SUL (ANO 2000)81
QUADRO 4. 18 SNTESE DA CAPACITAO DOS MUNICPIOS GACHOS DA REGIO SUL......... 83
QUADRO 4. 19 - FREQNCIA NO PROGRAMA DE CAPACITAO PARA GESTO AMBIENTAL COMPARTILHADA, REGIO SUL DO RIO GRANDE DO SUL................................................. 84
QUADRO 4. 20 MUNICPIOS GACHOS COM GESTO AMBIENTAL DESCENTRALIZADA............ 89
QUADRO 4. 21 - MUNICPIOS GACHOS COM PROCESSOS DE DESCENTRALIZAO EM ANLISE NA SEMA ......................................................................................................................... 91
QUADRO 5. 1 SISTEMATIZAO CRONOLGICA DOS INSTRUMENTOS LEGAIS DOS ESTADOS PESQUISADOS. ................................................................................................................... 93
QUADRO 5. 2 - INFORMAES BSICAS ORGANIZACIONAIS E LEGAIS SOBRE OS ESTADOS PESQUISADOS .................................................................................................................. 106
x
LISTA DE SMBOLOS, SIGLAS E ABREVIAES
ABEMA Associao Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente
ACM Associao Comercial de Minas Gerais
AEX Assessoria de Educao e Extenso Ambiental
ALA Auto-Avaliao para o Licenciamento Ambiental
ANAMMA Associao Nacional de Municpios e Meio Ambiente
ART Anotao de Responsabilidade Tcnica
ART. ou art. Artigo
BA Bahia
CAA Cmara de Atividades Agrossilvopastoris
CAR Companhia de Desenvolvimento e Ao Regional
CAREM Coordenao de Aes Regionais e Municipalizao
CDS Centro de Desenvolvimento Sustentvel
CENUCED, ECO-92 ou RIO 92
Conferncia das Naes Unidadas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento realizada no Rio de Janeiro em 1992
CEPED Centro de Pesquisa e Desenvolvimento
CEPRAM Conselho Estadual de Meio Ambiente
CERB Companhia de Engenharia Rural da Bahia
CETEC Centro Tecnolgico de Minas Gerais
CID Cmara de Atividade Industrial
CIF Cmara de Atividade de Infra-Estrutura
CMI Cmara de Atividades Minerarias
CMMA Conselho Municipal de Meio Ambiente
CNUMAD Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
CODEMA Conselho Municipal de Desenvolvimento Ambiental
CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente
CONDER Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia
xi
CONSEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente
COPAM Conselho Estadual de Poltica Ambiental
COREDs Conselhos Regionais de Desenvolvimento
CPA Cmara Tcnica de Polticas Ambientais
CRA Centro de Recursos Ambientais
CRH Cmara de Recursos Hdricos
CTGA Comisso Tcnica de Garantia Ambientral
DDF Diretoria de Desenvolvimento Florestal
DEFAP Departamento de Florestas e reas Protegidas
DERBA Departamento de Infra-estrutura de Transportes da Bahia
DIINF Diviso de Informaes (FEAM)
DIRCO Diretoria de Controle Ambiental
DN Deliberao Normativa
DNPM Departamento Nacional de Produo Mineral
DRH Departamento de Recursos Hdricos
DTMA Diretoria de Tecnologia e meio Ambiente da Fundao Joo Pinheiro
DTMA Diretoria de Tecnologia e Meio Ambiente da Fundao Joo Pinheiro
EIA Estudo Prvio de Impacto Ambiental
EIV Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana
EMBASA Empresa Baiana de gua e Saneamento
FAEBA Federao da Agricultura do Estado da Bahia
FAEMG Federao da Agricultura do Estado de Minas Gerais
FAMURS Federao das Associaes de Municpios do Rio Grande do Sul
FARSUL Federao da Agricultura do Estado do Rio Grande do Sul
FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador
FEAM Fundao Estadual de Meio Ambiente
FEPAM Fundao Estadual de Proteo Ambiental Henrique Luiz Roessler
xii
FERFA Fundo de Recursos para o Meio Ambiente
FETAG Federao dos Trabalhadores na Agricultura do Estado da Bahia
FETAMED Federao dos Trabalhadores de Agricultura do Estado de Minas Gerais
FIEB Federao das Industrias do Estado da Bahia
FIEMG Federao das Industrias de Minas Gerais
FIERGS Federao das Industrias do estado do Rio Grande do Sul
FJP Fundao Joo Pinheiro
FTIB Federao dos Trabalhadores nas Industrias do Estado da Bahia
GPS Global Positioning System
hab. Habitante
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IBRAM Instituto Brasileiro de Minerao
ICMS Imposto Sobre Circulao de Mercadoria
ICV ndice de Condies de Vida
IDS Iniciao ao Desenvolvimento Sustentvel
IEF Instituto Estadual de Florestas
IGAM Instituto Mineiro de Gesto das guas
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IQA ndice de Qualidade de gua
Km2 Quilmetro quadrado (unidade de rea)
MG Minas Gerais
MMA Ministrio do Meio Ambiente
NAAM Ncleo de Articulao e Apoio a Municipalizao
NAM Ncleo de Assistncia Descentralizao da Gesto Ambiental
n Nmero
OEMAs rgos Estaduais de Meio Ambiente
xiii
ONG Organizao No Governamental
ONU Organizao das Naes Unidas
OSIP Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico
PIB Produto Interno Bruto
PMMG Polcia Militar do estado de Minas Gerais
POP. ou pop. Populao
PRODEMAM Programa de Cooperao Tcnica com os Municpios para a Defesa do Meio Ambiente
RIMA Relatrio de Impacto Ambiental
RS Rio Grande do Sul
SE Superintendncia de Ecologia e Engenharia Ambiental
SEAGRI Secretaria de Agricultura, Irrigao e Reforma Agrria
SEARA Sistema Estadual de Administrao dos Recursos Ambientais
SEINFRA Secretaria de Infraestrutura
SEMA Secretaria Estadual do Meio Ambiente
SEMAD Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel
SEMARH Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hdricos
SEPLANTEC Secretaria de Planejamento, Cincias e Tecnologia da Bahia
SFC Superintendncia de Desenvolvimento Florestal e Unidades de Conservao
SINDGUA Sindicato dos Trabalhadores na Indstria de Purificao e Distribuio de gua e Servios de Esgoto
SISEMA Sistema Estadual do Meio Ambiente
SISEPRA Sistema Estadual de Proteo Ambiental
SISMUMA Sistema Municipal do Meio Ambiente
SISNAMA Sistema Nacional do Meio Ambiente
SPA Superintendncia de Polticas Ambientais
SRH Superintendncia de Recursos Hdricos
xiv
SRN Superintendncia de Recursos Naturais
UnB Universidade Federal de Braslia
ZEE Zoneamento Ecolgico Econmico
xv
1 INTRODUO
A presente dissertao visa comparar o processo de descentralizao da gesto ambiental para os
municpios, em trs grandes estados brasileiros: Bahia, Minas Gerais e Rio Grande do Sul,
representados geograficamente na Fig. 1.1, cuja atuao na conduo do programa de
municipalizao da gesto ambiental merece destaque no panorama nacional, por serem os
Estados de vanguarda na sua implementao.
BAHIARENPOP.: 13.066.9
MINAS GE
A: 567.295 Km2 MUNICPIOS: 417
10 hab.
RAIS REN MUNICPOP.: 17.835.4
RIO GRANDE DO SUL
A: 588.383 Km2 PIOS: 853
88 hab.
REA: 282.184 Km2 N MUNICPIOS: 497 POP.: 10.181.749 hab.
Figura 1. 1 Representao geogrfica e informaes bsicas dos Estados objeto da pesquisa
1
No processo de descentralizao da gesto ambiental torna-se necessrio reconhecer que as
fronteiras geopolticas so meramente administrativas e que a fronteira ambiental deve ser
percebida com uma conexo global, seja do ecossistema, do bioma, dos recursos hdricos, da rea
geogrfica ou de outra unidade de planejamento, desde que seja integrada. A motivao quanto
escolha dos trs Estados pesquisados no se pautou em nenhum tipo de fronteira, mas na
relevncia de seus programas de municipalizao. A existncia e considerao das fronteiras
geopolticas sero um dos pontos a serem observados quando da anlise dos programas
desenvolvidos pelos Estados.
1.1 - CONTEXTUALIZAO
O sculo XXI inicia-se com a necessidade cada vez mais premente de se reunir esforos para
conciliar o desenvolvimento socioeconmico com a proteo dos recursos naturais, visando
garantir a manuteno da qualidade de vida, a integridade ecolgica e a eqidade social
pressupostos interdependentes para a sustentabilidade das comunidades. Nesse sentido, o
municpio desponta como sendo vital, devendo fortalecer o sistema ambiental local para o trato
das questes ambientais, cujos efeitos afetam diretamente a qualidade dos recursos naturais ali
existentes.
Municipalizar a gesto ambiental significa internalizar na esfera local conceitos e mecanismos de
controle sustentveis para fazer frente s presses sobre o ambiente, resultantes das atividades
modificadoras. Para desempenhar esse papel cabe s administraes municipais se estruturarem
para a implementao e aperfeioamento de um sistema prprio de controle ambiental, que
envolva os aspectos legal, institucional, tcnico e operacional, de modo a atender s exigncias de
uma ao eficiente e eficaz no trato das questes ambientais.
Descentralizar a gesto ambiental para municipalizar a proteo do meio ambiente tornar mais
prximo do cidado essa obrigao constitucional. facilitar as aes, tornando-as diretas, mais
rpidas e com maior efetividade. no mbito municipal que h mais facilidade e condies de se
disponibilizar diretamente as medidas preventivas e corretivas que cabem aos rgos pblicos e
prpria sociedade, atravs de suas mltiplas instncias governamentais ou no, mas sempre
pblicas para ter um carter institucional.
No caminho do desenvolvimento sustentvel em que a preocupao primacial utilizar os
recursos naturais sem esgot-los, para garantir que estejam disponveis s futuras geraes a
participao do poder pblico na avaliao, licenciamento e fiscalizao das atividades e
empreendimentos capazes de gerar impacto ambiental h que ser sistmica, interagindo nos trs
2
nveis de poder: federal, estadual e municipal. Pelo modelo adotado, em cada um desses graus, a
participao da sociedade dar-se- conforme a proximidade, mas ser sempre participativa. no
municpio, em seu sentido comunitrio, onde esto os bens a serem protegidos. A vida e o seu
meio ambiente.
1.2 - OBJETIVOS
a) Geral
Analisar comparativamente o processo de descentralizao da gesto ambiental em trs
grandes estados brasileiros: Bahia, Minas Gerais e Rio Grande do Sul, visando fornecer
subsdios que possam contribuir para a melhoria da prtica da descentralizao da gesto
ambiental para os municpios.
b) E como objetivos especficos:
comparar os critrios e procedimentos adotados em cada Estado, os resultados obtidos,
os prognsticos;
avaliar a integrao das polticas e programas relativos ao controle ambiental, nas diversas
instncias de poder;
aferir a capacidade dos estados quanto ao processo de descentralizao da gesto
ambiental para os municpios;
contribuir para que os rgos ambientais brasileiros possam conhecer as experincias
adquiridas pelos trs Estados na conduo do programa de municipalizao da gesto
ambiental, de modo que os acertos sirvam como subsdios para os ajustes na
implementao de polticas pblicas e de aes especficas para a descentralizao.
1.3 - JUSTIFICATIVA
A municipalizao da gesto ambiental se configura como um instrumento propulsor para a
soluo dos problemas ambientais locais, mediante a utilizao dos recursos disponveis no
prprio municpio. Segundo Bursztyn et al (1993, p. 112) [...] a capacidade de gesto direta local
constitui o recurso de organizao social mais sub-utilizado, e torna-se urgente corrigir os atrasos
absurdos que caracterizam a nossa administrao pblica. O que est em discusso uma
mudana de concepo, com novos valores e uma tica moderna, que encare conscientemente as
atividades e os empreendimentos causadores de impactos locais, no mbito do prprio
municpio.
3
A temtica escolhida para esta dissertao est diretamente associada s atividades desenvolvidas
pelo Centro de Recursos Ambientais - CRA, rgo a que estamos vinculados profissionalmente,
sendo de grande interesse tanto no mbito institucional como pessoal. Entendemos esta pesquisa
como uma oportunidade de melhor estudar a dinmica com que vem se dando o processo de
descentralizao das aes ambientais para os municpios, programa este em franco
desenvolvimento nos estados brasileiros, que tem como premissa integrao e o fortalecimento
da gesto ambiental no pas.
Os Estados, atravs dos seus rgos ambientais, devem estimular s administraes municipais
para estruturarem-se para implementao e aperfeioamento do sistema prprio de gesto
ambiental, em termos legal, institucional, tcnico e operacional.
sabido que os municpios encontram-se ainda num lento processo de maturao para a adoo
de polticas e programas que resultem no efetivo controle ambiental em nvel local, onde os
consrcios municipais, comits de bacias hidrogrficas e associaes, se apresentam como
solues conjuntas para problemas similares, que visam a melhoria das condies ambientais, o
que seguramente ajudar os municpios a exercitarem a cooperao institucional e o mtuo
aprendizado, para o cumprimento dessa nova misso.
1.4 MTODO
A pesquisa comparativa de cunho qualitativo nos rgos ambientais dos trs Estados
selecionados (BA, MG e RS), envolveu a combinao de algumas tcnicas como a observao
participante e entrevista semi-estruturada, conforme estabelecido por Homem dEl-Rey et al
(1996).
A observao participante se d atravs do contato direto do pesquisador com o fenmeno
observado para obter informaes sobre a realidade dos atores envolvidos em seus prprios
contextos. A entrevista semi-estruturada possibilita uma maior abertura e liberdade, pois o
entrevistado fica mais vontade para se expressar, proporcionando o aprofundamento qualitativo
da pesquisa. Entretanto, essa tcnica no pode ser entendida como algo vago, uma vez que h
uma problematizao e um fio condutor que permeia todo o processo.
As entrevistas no-diretivas foram realizadas com os dirigentes e tcnicos ambientais que atuam
diretamente no Programa de Descentralizao da Gesto Ambiental, cujos nomes e respectivas
funes desempenhadas pelos entrevistados constam do Anexo A, quando da realizao das
visitas tcnicas aos rgos, a saber:
4
- Estado da Bahia: Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hdricos SEMARH e Centro de
Recursos Ambientais CRA;
- Estado de Minas Gerais: Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel
SEMAD e Fundao Estadual de Meio Ambiente FEAM;
- Rio Grande do Sul: Secretaria Estadual de Meio Ambiente SEMA e Fundao Estadual de
Proteo Ambiental Henrique Luiz Roessler FEPAM;
- Associao Nacional de Municpios e Meio Ambiente ANAMMA; e,
- Ministrio do Meio Ambiente MMA.
Foram utilizados tambm os seguintes procedimentos tcnicos para o aprofundamento da
investigao:
- Levantamento bibliogrfico para fundamentao terica e legal do tema;
- Coleta de dados sobre os processos de descentralizao junto aos rgos executores da
poltica ambiental nos Estados pesquisados;
- Sistematizao dos dados (em quadros, tabelas, fluxogramas e espacializao geogrfica)
associando as informaes semelhantes de cada Estado, possibilitando a comparao;
- Anlise documental: Processos de Convnios de descentralizao da gesto ambiental
celebrados com os governos dos Estados municpios, materiais educativos produzidos
pelas administraes pblicas envolvidas, e outros documentos; e
- Pesquisa na Internet.
O tratamento dos dados coletados foi feito a partir da definio de anlise de contedos
baseando-se nos princpios expostos por Minayo (1989), obedecendo s etapas de ordenao,
classificao e anlise.
Importante salientar que em funo das atividades profissionais desempenhadas ao longo de 20
anos no Centro de Recursos Ambientais CRA, mais especificamente nas reas de licenciamento
e fiscalizao ambiental, atuamos durante a realizao dessa pesquisa como um observador que j
possua expressiva bagagem de conhecimentos sobre como atuam e hoje se encontram as
instituies estaduais de meio ambiente. Neste sentido, no contexto do desenvolvimento desta
dissertao, nossa insero nos ambientes e instituies que foram objeto de anlise no se deu
na forma de um observador iniciante. Ao contrrio, atuamos como um participante que j
possua amplos conhecimentos.
5
Esta dissertao apresenta a seguinte estrutura bsica:
O Captulo 1 introduz a Dissertao, enfocando os principais conceitos utilizados no estudo, sua
fundamentao e aplicabilidade, bem como o objetivo, a justificativa e o mtodo aplicado.
O Captulo 2 descreve os aspectos legais e conceituais da descentralizao da gesto ambiental,
com enfoque para os princpios estabelecidos na Constituio Federal e Estadual, na Poltica
Nacional de Meio Ambiente, nos atos regulatrios emanados do Conselho Nacional de Meio
Ambiente, na Agenda 21 e no Estatuto da Cidade.
O contedo do Captulo 3 aborda a evoluo histrica da gesto ambiental nos Estados da
Bahia, Minas Gerais e Rio Grande do Sul.
O Captulo 4 descreve os programas de descentralizao da gesto ambiental adotados nos
Estados da Bahia, Minas Gerais e Rio Grande do Sul, explicitando as diretrizes, critrios e
procedimentos, bem como os resultados aferidos em cada Estado.
O Captulo 5 contempla a anlise comparativa do processo de descentralizao, identificando as
similaridades e especificidades nos trs Estados.
No Captulo 6 so apresentadas as concluses e recomendaes, mediante uma anlise
reflexiva do modelo atual praticado no Brasil e nos trs Estados (Bahia, Minas Gerais e Rio
Grande do Sul), apontando de modo conciso as recomendaes para a conduo do processo de
descentralizao da gesto ambiental municipal no pas.
Apresenta-se ao final as referncias bibliogrficas utilizadas para a elaborao desta dissertao.
Como Anexos apresentamos os principais instrumentos legais que regem a descentralizao da
gesto ambiental nos Estados da Bahia, Minas Gerais e Rio Grande do Sul, considerados
importantes fontes de consulta para a compreenso desse estudo.
6
2 ASPECTOS CONCEITUAIS E LEGAIS DA DESCENTRALIZAO
DA GESTO AMBIENTAL
Este captulo traz uma abordagem conceitual e legal da evoluo da descentralizao da gesto
ambiental para os municpios, considerando os princpios tericos e os instrumentos legais que
marcaram o incio desse processo no Brasil.
2.1 - ASPECTOS CONCEITUAIS DA DESCENTRALIZAO DA GESTO
AMBIENTAL
A dcada de 70 foi um marco histrico do despertar da conscincia mundial sobre o processo de
degradao ambiental tendo como principal causa as aes humanas, cujas conseqncias abalam
tanto o equilbrio do planeta, quanto o bem estar da humanidade.
A Conferncia das Naes Unidas sobre o Ambiente Humano, realizada em 1972, na Sucia -
Estocolmo, apresentou como alternativa aos problemas ambientais existentes, um estilo de
desenvolvimento que minimizasse os efeitos adversos dos processos degradantes do meio
ambiente. A orientao do encontro pautou-se nas concluses do Clube de Roma, presentes na
obra Limites do Crescimento (MEADOWS, 1978). O estudo afirma que qualquer que seja a
associao feita entre os cinco fatores bsicos determinantes do crescimento (populao,
produo agrcola, recursos naturais, produo industrial e poluio), os resultados sero sempre
assustadores, com uma profunda desestabilizao da humanidade at o ano de 2100.
(LOUREIRO, 2003).
O relatrio Nosso Futuro Comum, da Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, instituda em 1983, na sesso 38 da Assemblia Geral da ONU1, coordenada
por Gro Harlen Brudtland2, aprovou na sesso 42 das Naes Unidas, no ano de 1987, o
conceito oficial de Desenvolvimento Sustentvel, qual seja: garantir os meios de atendimento s
necessidades e exigncias atuais sem comprometer a sobrevivncia das geraes futuras
(COMISSO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO, 1991).
Os princpios do Desenvolvimento Sustentvel normalmente colocados como norteadores da
ao social e do pensamento acerca de uma sociedade ecologicamente vivel, so:
1 Organizao das Naes Unidas.
2 Primeira ministra da Noruega.
7
Sustentabilidade planetria - reverso dos processos globais de degradao (emisso de poluentes, depleo da camada de oznio, desmatamento, desertificao e reduo da biodiversidade), com o devido respeito soberania dos Estados-Nao; Sustentabilidade ecolgica e ambiental - uso racional dos estoques dos recursos naturais e a adequao dos processos urbanos e rurais aos limites ecossistmicos; Sustentabilidade demogrfica - urbanizao planejada e dinmica demogrfica realizada sob bases sociais e econmicas justas; Sustentabilidade cultural - respeito pluralidade de valores aceitos universalmente e s minorias tnicas, raciais, entre outras; Sustentabilidade social - melhor qualidade de vida para todos, pautada em justia distributiva, satisfao das necessidades bsicas, convivncia e respeito entre povos e culturas e garantia dos direitos civis, polticos e sociais; Sustentabilidade poltica consolidao de espaos pblicos participativos e deliberativos, democracia e cidadania plena. (BECKER, 1997, apud LOUREIRO, 2003, p. 27)
No Brasil, as aes do poder pblico no enfrentamento dos problemas ambientais ganha fora
nos anos 90, a partir da RIO-923, quando se observa o crescimento da conscincia da
globalizao dos problemas ambientais no mbito das discusses pblicas. Os conhecidos efeitos
globais (estufa e buraco da camada de oznio) resultantes da degradao ambiental despertaram
para a criao do slogan agir no local, pensando no global ou ainda agir montante, pensando
jusante.
Neste contexto o processo de descentralizao da gesto ambiental, que j se dava na esfera
estadual, estendeu-se no mbito municipal. A menor representao poltica da sociedade nacional
o municpio, considerado, portanto uma instncia de direito pblico funcional e
territorialmente descentralizada que opera politicamente, visando atingir a satisfao das
necessidades das comunidades locais (JARA, [20--], p. 58).
A descentralizao da gesto ambiental para os municpios surge numa perspectiva de gerir com
maior eficcia os recursos ambientais em nvel local, dado a proximidade para aferio dos
impactos, bem como o aproveitamento do conhecimento tradicional, que muitas vezes indicam
sabiamente o caminho a ser seguido. Aliado a estes fatores, a diminuio dos gastos pblicos se
faz presente na consecuo dessas finalidades. Contudo no processo de descentralizao da
gesto ambiental devem ser trabalhadas aes que visem a integrao dos aspectos ambientais,
incluam a participao social e analisem o impacto ambiental resultante das atividades, evitando-
se a adoo de procedimentos que possam desencadear o efeito da fragmentao tanto em nvel
institucional, cientfico e ambiental.
3 Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUCED), realizada de 3 a 14 de junho de 1992 no Estado do Rio de Janeiro.
8
Por isso, trs importantes aspectos devem ser considerados quando da implementao do
processo de descentralizao da gesto ambiental municipal, a saber:
- a fragmentao das aes ambientais;
- a participao social, e
- o impacto ambiental resultante das atividades.
No que concerne a fragmentao, no final do sculo XX, a mudana do paradigma mecanicista
para o ecolgico propagado por Capra (1996), nos fez entender a necessidade da integrao das
partes, com nfase no todo. Sabemos que tudo est relacionado, gua, ar, solo, clima, flora e
fauna, que compem uma mesma cadeia de inter-relaes interminveis.
o nico meio de se compreender a vida atravs de uma biologia que veja um organismo como um sistema vivo e no como uma mquina. Esta abordagem sistmica d nfase aos princpios bsicos de organizao, vendo o mundo em termos de relaes de integrao, no redutveis a unidades menores. A natureza do todo sempre diferente da mera soma de suas partes. (CAPRA, 1986, p. 260).
Assim foi sendo formulado
um conceito de ambiente como uma nova viso do desenvolvimento humano, que reintegram os valores e potenciais da natureza, as externalidades sociais, os saberes subjugados e a complexidade do mundo negados pela racionalidade mecanicista, simplificadora, unidimensional e fragmentadora que conduziu o processo de modernizao. O ambiente emerge com um saber reintegrador da adversidade, de novos valores ticos e estticos e dos potenciais sinergticos gerados pela articulao de processos ecolgicos, tecnolgicos e culturais. (LEFF, 1986 apud LEFF, 2001, p. 17).
Capra (1996), afirmou que existem inter-relaes e interdependncias entre todos os fenmenos
fsicos, biolgicos, psicolgicos, sociais e culturais opondo-se viso tradicional estabelecida
pela cincia moderna, exigindo a formulao de um novo paradigma e uma rede de novos
conceitos, principalmente quanto aos aspectos individuais e sociais das instituies.
A cincia moderna compartimenta as reas de estudo, criando especialidades e responsabilidades
que se dissociam do todo, buscando superar a incapacidade humana de tratar os problemas de
forma integrada, o que facilmente pode ser observado nos dias atuais, nas reas da sade,
educao e meio ambiente.
No contexto do estado administrativo, essa diviso se expressa pela criao de diferentes
agncias e instituies responsveis por diferentes reas/setores, de forma a tornar gerencivel
sua administrao. (EGLER, 2002, p.1), culminando numa fragmentao institucional
indesejvel, que deve ser evitada por meio de articulaes inter e intra-institucionais.
9
Tais reflexes nos levam a pensar no desenvolvimento de um modelo de descentralizao da
gesto ambiental que seja articulado em nvel institucional, cientfico e ambiental.
Na tentativa de superar a fragmentao surgiu no campo da cincia o conceito de
interdisciplinaridade (estudos que conjugam a interrelao dos aspectos ambientais nos meios
biticos, fsicos e antrpicos) e mais recentemente, surge o conceito de transversalidade das
questes ambientais, que permeiam as diversas reas do planejamento governamental.
No campo do territrio surge o conceito de administrao por bacias hidrogrficas, por
corredores ecolgicos, por biomas ou ecossistema, dado s similaridades; entretanto ainda
complexo definir onde as fronteiras iniciam ou terminam,
o que levou tanto Bailey (1996, apud Crober, 1999) como Gonzalez (1996, apud Crober, 1999) a concordarem que o clima pode ser o elemento principal para a definio das fronteiras de um ecossistema. [...] Gonzalez (1996, apud Crober, 1999) prope um esquema para definio dos ecossistemas que leva em considerao um fator adicional ao do clima. Para esse autor, clima e hidrologia so os dois fatores mais importantes, uma vez que representam mais precisamente, as verdadeiras fronteiras dos processos ecolgicos de interesse. (EGLER, 2002, p.6).
Contudo ainda no existe uma escala de organizao ecolgica que satisfaa todos os propsitos
integradores para balizar as decises ambientais, a exemplo da tomada de deciso para o
licenciamento ambiental que contemple o contexto dos impactos cumulativos e no a viso
estanque do licenciamento individualizado, como freqentemente ocorre.
Torna-se evidente que h ligao em tudo e que os governos federais, estaduais e locais devem
adotar uma viso sistmica, buscando fortemente a integrao das aes ambientais. A
fragmentao da administrao pblica altamente prejudicial, as questes ambientais esto
altamente interligadas, entretanto, h interesses polticos diversos, que resultam em atritos e
obstculos para a integrao da administrao.
De forma resumida pode-se afirmar que a fragmentao percebida na descentralizao da
gesto ambiental, tanto no mbito do limite da territorialidade, como na falta de articulao
institucional e de integrao das cincias, conforme ilustrado no esquema que segue:
Municpio Territrio Diviso Administrativa Fronteiras
Institucional Articulao Sistema de Informaes
Cincias Compartimentao Anlise Setoriais
10
No tocante a participao da sociedade, o saber ambiental das comunidades constitui-se
fundamental para a gesto ambiental municipal, pois no espao local que, [...] se funde a
conscincia de seu meio, o saber sobre as propriedades e as formas de manejo sustentvel de seus
recursos, [...] onde se integram diversos processos no intercmbio de saberes sobre o ambiente.
(LEFF, 2001, p. 153).
Uma forma de integrar as vises locais com os interesses regionais, nacionais e globais na busca
de solues para problemas ambientais insolveis isoladamente, tem sido alcanada por
organizaes que ampliam a viso dos atores sociais e que garantam a participao de todos.
No mbito municipal torna-se necessrio um arranjo institucional que possibilite a participao
dos cidados para legitimar as decises locais.
At ento os Conselhos Municipais de Meio Ambiente, com carter normativo e deliberativo,
tm se apresentado como a mais difundida forma de participao, sendo seus membros indicados
na esfera de suas categorias e organismos de classes para representar os respectivos anseios.
Contudo, esse modelo de organizao social que leva em conta os limites definidos pelo recorte
poltico-administrativo do municpio, a interao entre os atores sociais com a presena de
grupos sociais majoritrios e as inter-relaes de coalizo com entidades de apoio privadas e
pblicas forma um coletivo que se torna ator poltico (LEROY, 1997, p. 21), e, muitas vezes
questionado quanto legitimidade das suas decises devido s relaes de cumplicidade que
efetivamente se formam.
Segundo (EGLER, 2003), ao avaliar a implementao do Zoneamento Ecolgico Econmico
ZEE, quando se refere aos municpios, verifica-se que nas esferas administrativas onde
efetivamente os diferentes projetos se concretizam, o que se constata a inexistncia de arranjos
institucionais que tenham como responsabilidade decidir sobre o uso do territrio.
Ao fazer referncia sobre as dificuldades para a implementao do Zoneamento Ecolgico
Econmico - ZEE, Egler (2003), afirma ainda que um dos maiores desafios para a efetiva
implementao do ZEE o desenho e a instalao dos arranjos institucionais que tero a
responsabilidade de estabelecer os fruns de negociao e de tomada de deciso sobre o uso dos
territrios. Em seguida, levando em considerao os diferentes nveis hierrquicos, na esfera
nacional, regional, meso-regional, local e privado abordado pelo autor como a configurao dos
atuais arranjos institucionais podem articular, concertar e respeitar os diferentes nveis
hierrquicos, sobretudo no que tange a dimenso territorial.
11
Para consolidar a participao da comunidade torna-se necessrio garantir que esta se d nos
diferentes nveis da sociedade, que as informaes sejam acessveis e possuam a clareza necessria
para a compreenso dos indivduos de diferentes nveis de escolaridade, e, que sejam
oportunizadas as diferentes contribuies, independentemente de valores scios culturais, que
ainda se apresentam como preconceitos nos dias atuais. O instrumento da educao ambiental
tem um papel fundamental na construo de uma sociedade participante.
No desenvolvimento de polticas voltadas para uma gesto ambiental integrada deve-se partir do
conhecimento sobre os principais problemas ambientais locais, aliados a um sistema pblico
eficiente, envolvendo a adoo de canais de participao dos diversos setores sociais. Entende-se
que a participao social no processo de gesto ambiental requer mecanismos que ultrapassem a
mera consulta, isto deve-se definir uma estratgia que possibilite a democratizao e a
descentralizao do poder. (ALMEIDA; MENEGAT, 2002).
Desse modo, considera-se de suma importncia, o estabelecimento de programas apoiados em
processos educativos voltados para todos os atores sociais envolvidos, no sentido de contribuir
atravs de treinamentos e informaes, no aumento do nvel profissional e, consequentemente,
na melhoria da qualidade ambiental e das condies de vida das populaes.
[...] uma nova cidadania, uma nova relao entre estado e sociedade, onde o assistencialismo e clientelismo so substitudos pela formao de agentes sociais com crena em si mesmos, capacidade de autogesto, viso de futuro, conscincia da cidadania e esprito de participao e de co-responsabilidade. (GONI e ZAPATA, 1998, p. 12).
Para se contrapor ao contnuo processo de degradao ambiental torna-se ainda, imperativa a
necessidade de se desenvolver uma conscincia ambiental nas crianas, nas escolas e nas
organizaes comunitrias atravs de mecanismos orientados para a constituio de um esforo
de implementao de polticas pblicas para estimular e consolidar um eficiente processo
compartilhado entre os atores individuais e coletivos, governo, empresrios, ONGs na gesto
ambiental municipal.
A considerao da dimenso dos impactos ambientais associados s atividades modificadoras do
meio ambiente, que motivou a diviso de competncia entre a unio, estados e municpios,
estabelecida nos artigos 4, 5 e 6 da Resoluo CONAMA n 237, (BRASIL, 2003a) visando
evitar a existncia de conflitos quando da aplicao do procedimento licenciatrio.
A linha de corte unio/estado bastante clara, entretanto, ainda h divergncias quanto
aplicabilidade do conceito de impacto local, como de competncia municipal. Afinal o que
podemos classificar como impacto local?
12
Na prtica em todas as normas estaduais aqui estudadas, com todo o esforo realizado pelos
rgos ambientais, as classificaes de impacto local esto associadas ao pequeno porte das
atividades e a pouca complexidade das suas operaes. E, muitas vezes esse conceito no tem
sido suficiente para dirimir as dvidas que surgem caso a caso. S o largo exerccio dessa
competncia por parte dos municpios poder definir e consubstanciar um entendimento pleno
dessa questo.
fcil entender que pequenos empreendimentos e de pouca complexidade devam ser geridos no
mbito municipal, a exemplo das padarias, postos de combustveis, casas de farinha, pequenos
projetos agrcolas, dentre outros, cujos impactos associados atividade no extrapolam os limites
territoriais. Entretanto h que se considerar os impactos meso-regionais e regionais, resultantes
de empreendimentos com um maior nvel de complexidade em que a escala municipal apenas
parte do recorte a ser considerado. Nesse sentido as reas fisiogrficas devem ser estudadas com
uma viso integradora das paisagens.
Para avaliar os impactos que extrapolam o territrio do municpio, novos arranjos institucionais
j esto surgindo, a exemplo dos Comits de Bacia, Consrcios Intermunicipais, Associaes
Municipais, dentre outras formas de participao, que ampliam a viso do recorte municipal, alm
das fronteiras do municpio. O importante que seja garantida a participao dos atores locais,
que propiciem a articulao, sobretudo quando os impactos ambientais extrapolam os limites
territoriais dos municpios envolvidos, e que, as decises administrativas finais ocorram na esfera
estadual ou federal.
Outros aspectos fragilizam a gesto ambiental por parte dos municpios e aqui merecem especial
ateno, a exemplo do clientelismo, paternalismo, assistencialismo, falsa tica, descontinuidade
poltica, falta de capacitao tcnica e de conhecimento urbano scio ambiental e suas relaes
locais e globais. H ainda algo que antagnico: a proximidade pode favorecer as presses, mas
tambm pode agregar maior participao da sociedade. Desse modo, entendemos que o foco
deva estar na contnua capacitao dos gestores locais e na sensibilizao, preparao e interao
da sociedade como um todo, para que as presses imediatistas, resultantes das aproximaes
polticas sejam controladas, catalisadas e inibidas com base na certeza da fundamentao tcnico-
cientfica apresentada, corroborada com a participao ativa da sociedade local, evitando-se a
tirania das pequenas decises.
Alm disso, a obsolescncia tcnica dos governos locais deve ser superada, no apenas do ponto
de vista instrumental (aquisio de computadores, GPS, etc.), mas, sobretudo com a construo
do aprendizado, para propiciar o discernimento das melhores tcnicas e mtodos apropriados
13
para solucionar cada problema ambiental local, que lhe peculiar, balizando tecnicamente a
tomada de deciso.
[...] E o nico antdoto para vencer isto um trabalho organizado, realizado por pessoas capacitadas, com forte argumentao tcnica, com tudo registrado, filmado e fotografado. A margem de manobras e erros diminui muito. E os muncipes tambm podem fazer uso de um grande aliado: o Ministrio Pblico. (AZEVEDO, 2003, p. 33).
Segundo, Menegat (2000 apud Almeida; Meneget 2002) o processo de gesto ambiental
integrada, ocorre pela inter-relao de quatro esferas[...] representado na Fig. 2.1.
Gesto Ambiental Pblica
Participao
Educao e Informao
Conhecimento
Figura 2. 1 Representao da inter-relao existente no Processo de Gesto Integrada
a) do conhecimento, pois preciso entender e diagnosticar o sistema urbano-social-ambiental e suas relaes locais e globais com base cientfica; b) da gesto ambiental pblica, que necessita de rgos com boa capacidade tcnica, capazes de desenvolver programas estratgicos e integrados com outros departamentos e rgos da gesto pblica (desenvolvimento econmico, habitao, planejamento urbano, saneamento, sade, cultura, etc.). Alm disso, esses programas tambm devem ter como premissa s demais esferas de integrao, ou seja, o conhecimento do meio fsico local, a educao e a participao dos cidados; c) da educao e informao, que devem ajudar a abrir os horizontes dos cidados em relao complexidade do sistema urbano-social-ambiental. Para tanto, a educao e a informao devem ser capazes de levar os cidados a identificarem desde cedo a sua territorialidade local, a desenvolver o pensamento e a inteligncia para compreender os programas de gesto ambiental e condio da vida urbana; d) da participao dos cidados, em que a comunidade deve ser chamada a construir a gesto do sistema urbano-social-ambiental. Essas quatro esferas esto representadas como vrtices de uma rede, ilustrada em termos de um tetraedro. Para que cada esfera possa estabelecer relaes necessrias com todas as demais, preciso considerar como pressuposto fundamental a existncia da rede o que leva reorganizao das funes de cada uma delas. Essas relaes esto representadas pelas arestas do tetraedro, que pressupem sempre um movimento de ida e volta. (MENEGAT, 2000 apud ALMEIDA; MENEGAT, 2002, p. 7).
14
Considerando os aspectos conceituais aqui elucidados, verificamos que o processo para a
habilitao municipal conduzido pelos Estados, que visa fortalecer o exerccio da gesto
ambiental, deve obedecer s trs principais lgicas:
1. Lgica dos Procedimentos Exigncia do arcabouo legal necessrio atuao municipal. (existncia de Leis Ambientais Municipais, Conselhos e Fundos Municipais de Meio Ambiente);
2. Lgica do Substantivo Exigncia de estudos ambientais municipais, do Plano Diretor, da formao e capacitao tcnica do quadro municipal e do compromisso dos gestores locais.
3. Lgica da Integrao Viso integrada do municpio com o seu
entorno e percepo global dos efeitos ambientais. (informao verbal)4
Ao final deste estudo, quando da anlise dos modelos do Programa de Municipalizao da
Gesto Ambiental conduzido pelos trs Estados (BA, MG e RS), poderemos aferir a adequao
dos referidos Programas para com as lgicas acima definidas.
2.2 - ASPECTOS LEGAIS DA DESCENTRALIZAO DA GESTO AMBIENTAL
2.2.1 - Constituio da Repblica Federativa do Brasil
A Constituio Federal ao dedicar um dos seus captulos questo ambiental coloca novos
desafios polticos e organizacionais Administrao Pblica no que se refere ao sistema de
competncia quanto proteo do meio ambiente. Essas competncias passaram a ser
responsabilidade da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e da coletividade,
como pode ser observado em seu artigo 225, que afirma: Todos tm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida,
impondo-se ao poder pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as
presentes e futuras geraes. (BRASIL, 2003b).
Nas questes relativas proteo ambiental, essa Carta Magna5, estabeleceu igual
responsabilidade para a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, como pode ser verificado
no texto legal:
competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios:
4 Citao do Prof. Paulo Egler, Professor Orientador, em reunio no dia 04 de abril de 2003, na FINEP.
5 Refere-se a Constituio Federal (BRASIL, 2003b).
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[...] VI - proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas; VII - preservar as florestas, a fauna e a flora; [...] XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em seus territrios; [...]. (BRASIL, 2003b).
E acresce que compete ainda aos Municpios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislao federal e a estadual, no que couber; [...] VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano; [...]. (BRASIL, 2003b, grifo nosso).
Aps a Constituio Federal - CF/88 (BRASIL, 2003b), verifica-se que o processo de
descentralizao cresceu progressivamente, os municpios passaram a assumir as questes
referentes sade, educao, habitao, saneamento bsico, transporte, segurana e mais
recentemente o meio ambiente, cujas competncias anteriormente eram tratadas apenas no
mbito do governo federal e estadual.
certo que a CF/88 (BRASIL, 2003b), estabeleceu a formao da Repblica Federativa do Brasil
pela unio dos Estados, Municpios e do Distrito Federal e conferiu a autonomia municipal,
ratificando que o municpio tem o poder de gerir seus prprios negcios. Todavia, no apenas
sob a tica estritamente jurdica que se analisa a descentralizao municipal. no Municpio que
os cidados vivem e convivem, e que o dia-a-dia da vida nacional acontece, e, portanto nada mais
coerente que gerir diretamente os recursos necessrios melhoria da qualidade de vida do povo
que ali reside.
Portanto, evidente que seja atendendo a assuntos de interesse local, seja suplementando a
legislao federal e estadual naqueles interesses que lhe so peculiares, a norma constitucional
confere ao municpio a competncia para atuar na defesa do meio ambiente.
Para tanto deve o municpio, na condio de ente federativo, com carter autnomo capacitar-se
para governar, atravs de aes normativas, instituindo leis prprias nas reas de sua competncia
exclusiva, suplementar ou comum s demais unidades federadas, bem como incentivar a
participao social e fomentar a formao do capital intelectual humano para fazer frente s
decises locais.
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2.2.2 - Constituies Estaduais: Bahia, Minas Gerais e Rio Grande do Sul
Um ano aps a promulgao da Constituio Federativa do Brasil (BRASIL, 2003b), os estados
brasileiros trataram de aprovar as suas Constituies Estaduais (BAHIA, 1989; MINAS GERAIS,
2003a; RIO GRANDE DO SUL, 2003a) que, sem exceo, dedicaram um de seus captulos ao
meio ambiente.
A Constituio do Estado da Bahia, promulgada em 05 de outubro de 1989, disciplinou em seu
Ttulo VI Da Ordem Econmica e Social, o Captulo VIII que trata do Meio Ambiente Aos
Conselhos e rgos de defesa do meio ambiente, criados por lei municipal, poder o Estado
repassar recursos e delegar competncias. (BAHIA, 1989). E, estabeleceu obrigaes ambientais
comuns para o Estado e Municpios, dentre as quais promover medidas judiciais e
administrativas, responsabilizando os causadores de poluio ou de degradao ambiental,
podendo punir ou interditar temporria ou definitivamente a instituio causadora de danos ao
meio ambiente. (BAHIA, 1989).
J a Constituio do Estado de Minas Gerais dedicou as questes ambientais a Seo VI do
Captulo I, Ttulo IV Da Sociedade, disciplinando nos artigos 214, 215 e 216 os arranjos
constitucionais para a gesto ambiental no Estado (MINAS GERAIS, 2003a). No captulo de
meio ambiente a Constituio Mineira no explicitou a competncia do municpio em atuar
solidariamente junto s questes ambientais.
No Rio Grande do Sul, a Constituio Estadual, de modo similar s demais, disciplinou as
questes ambientais em uma parte especfica, fixado-a no Captulo IV do Ttulo VII. E o
municpio foi apresentado antes deste captulo estabelecendo: dever do Estado e dos
Municpios a extenso progressiva do saneamento bsico a toda populao urbana e rural, como
condio bsica da qualidade de vida, da proteo ambiental e do desenvolvimento social. (RIO
GRANDE DO SUL, 2003a). Continuando, no artigo 248, h uma disposio sobre a atuao
integrada do Estado e dos Municpios no Sistema nico de Sade (RIO GRANDE DO SUL,
2003a). Assim, verificam-se os pressupostos bsicos para a descentralizao para os municpios
na rea do saneamento e sade estabelecidos na Constituio Gacha.
No h na Constituio do Rio Grande do Sul e de Minas Gerais, mais especificamente em seus
captulos de meio ambiente, a sinalizao explcita para a descentralizao da gesto
ambiental para os municpios, a exemplo do que consta na Carta da Bahia; como pode ser
observado aps leitura de todos os dispositivos fixados nas respectivas Constituies Estaduais,
constante do Anexo B.
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2.2.3 Sistema Nacional de Meio Ambiente SISNAMA
A Lei Federal n 6.938 (BRASIL, 2003g), instituiu no Brasil a Poltica Nacional do Meio
Ambiente, estabelecendo o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA e dentre os seus
rgos integrantes, o Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA, rgo consultivo e
deliberativo, com a finalidade de assessorar, estudar e propor as diretrizes de polticas
governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no mbito de sua
competncia, sobre normas e padres compatveis com o meio ambiente ecologicamente
equilibrado e essencial sadia qualidade de vida.
O SISNAMA constitudo por rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios, e pelas Fundaes, institudas pelo Poder Pblico responsveis pela gesto
ambiental. Atualmente, aps sucessivos ajustes legais, o ento SISNAMA tem a seguinte estrutura
(BRASIL, 2003g, 2003i, 2003j, 2003l, 2003h, 2003c, 2003m):
I rgo Superior: o Conselho de Governo, com a funo de assessorar o Presidente da
Repblica na formulao da poltica nacional e nas diretrizes governamentais para o meio
ambiente e os recursos ambientais;
II rgo Consultivo e Deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA;
III rgo Central: Ministrio do Meio Ambiente, com a finalidade de planejar, coordenar,
supervisionar e controlar, como rgo federal, a poltica nacional e as diretrizes governamentais
fixadas para o meio ambiente.
IV - rgo Executor: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
- IBAMA, com a finalidade de executar e fazer executar, como rgo federal, a poltica e
diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente;
V - rgos Seccionais: os rgos ou entidades da Administrao Pblica Federal direta e indireta,
as fundaes institudas pelo Poder Pblico, cujas atividades estejam associadas s de proteo da
qualidade ambiental ou quelas que disciplinam o uso dos recursos ambientais, bem como os
rgos e entidades estaduais responsveis pela execuo de programas e projetos e pelo controle
e fiscalizao de atividades capazes de provocar a degradao ambiental;
VI rgos Locais: os rgos ou entidades municipais, responsveis pelo controle e fiscalizao
ambiental, nas suas respectivas jurisdies.
Percebe-se de pronto que os rgos federais, estaduais e locais foram introduzidos no
SISNAMA, modelo idealizado como um sistema descentralizado, objetivando articular e interagir
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as diversas esferas do governo para a promoo de uma gesto ambiental compartilhada. Ainda
assim, passados mais de vinte anos, h de se questionar a no articulao e interao nos trs
nveis de poder: unio, estado e municpio, visto que na prtica verifica-se sobreposio de aes
e dificuldades claras de papis e competncias, associado s insuficincias de capacitao e
informao.
2.2.4 Sistema Municipal de Meio Ambiente SISMUMA
No mbito municipal emerge a institucionalizao do Sistema Municipal de Meio Ambiente
SISMUMA, que tem como rgo superior o Conselho Municipal de Meio Ambiente CMMA
com poder deliberativo e participao de representantes do poder pblico e de setores da
sociedade civil organizada, com a incumbncia de propor polticas pblicas, normas e diretrizes,
bem como acompanhar a execuo da poltica ambiental municipal exercida pelos rgos da
estrutura da Prefeitura. A paridade dentro do conselho de extrema importncia para que haja
igual distribuio das responsabilidades e igual representao dos interesses do setor pblico e da
sociedade civil durante as decises.
Os Conselhos Municipais de Meio Ambiente (CMMA) so tambm muito conhecidos por
Conselho Municipal de Desenvolvimento Ambiental CODEMA.
Em algumas municipalidades, dentre as maiores e tambm algumas de propores modestas, j se
encontram legalmente institudos os SISMUMAS, que alm do Conselho Municipal de Meio
Ambiente, integram o Cdigo de Meio Ambiente do Municpio e o Fundo Municipal de Meio
Ambiente, institucionalizando a poltica ambiental municipal.
2.2.5 - Resoluo CONAMA n 237
No foi sem motivo que a Resoluo CONAMA n 237 (BRASIL, 2003a), ver Anexo C,
amplamente discutida antes da sua edio, reviu os procedimentos de licenciamento ambiental
em todo o territrio nacional e adjudicou ao Municpio atribuies que, at ento, lhe eram
dificultadas, discutidas e at mesmo vedadas. Essa Resoluo, veio para dirimir as dvidas
existentes no mbito nacional quanto ao procedimento licenciatrio, deixando claro em seu artigo
6 a competncia municipal para licenciar os empreendimentos, projetos e atividades de impacto
local e ainda daqueles que lhe forem delegados pelo estado por instrumento legal ou convnio,
como pode ser verificado in verbis:
Compete ao rgo ambiental municipal, ouvido os rgos competentes da Unio, dos Estados e do Distrito Federal, quando couber, o licenciamento
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ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas que Ihe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convnio. (BRASIL, 2003a).
Entretanto, foi estabelecido a seguinte condio bsica:
Os entes federados, para exercerem suas competncias licenciatrias, devero ter implementado
os Conselhos de Meio Ambiente, com carter deliberativo e participao social e, ainda, possuir
em seus quadros ou a sua disposio profissionais legalmente habilitados. (BRASIL, 2003a).
Sendo assim, a condio para os entes federados (Unio, Estados, Municpios e o Distrito
Federal) exercerem a gesto ambiental, com poder decisrio, pressupe a participao da
sociedade na composio dos Conselhos de Meio Ambiente e a existncia obrigatria de equipe
tcnica capaz para realizar as atribuies conferidas para anlise das questes ambientais.
H de se registrar que a referida Resoluo fortaleceu a participao dos municpios em todo o
pas, quanto competncia para exercer a gesto ambiental local, deixando claro que o
licenciamento ambiental deve se dar em um nico nvel de competncia seja federal, estadual ou
municipal, cabendo ao municpio licenciar os empreendimentos, projetos e atividades de impacto
local e ainda aqueles que lhe forem delegados pelo estado por instrumento legal ou convnio,
desde que atendidas as prerrogativas estabelecidas.
2.2.6 - Representao dos municpios no plenrio do CONAMA
A Associao Nacional de Municpios e Meio Ambiente ANAMMA uma entidade civil, sem
fins lucrativos, fundada em dezembro de 1988, que tem tido um papel fundamental no processo
de municipalizao da gesto ambiental. O surgimento da ANAMMA aconteceu na cidade de
Curitiba durante a realizao do I Encontro Nacional de Municpios e Meio Ambiente, em junho
de 1988. (PHILIPPI, 1999).
Nos ltimos anos a ANAMMA, com aproximadamente 1.500 municpios associados ganhou
representatividade e adquiriu dimenses efetivamente nacionais, por sua presena e atuao. Por
fora do Decreto n 2.120 (BRASIL, 2003d) a referida associao passou a integrar o CONAMA
(rgo consultivo e deliberativo do SISNAMA) com um representante no Plenrio.
Nos termos do Decreto Federal n 3.942 (BRASIL, 2003e) que deu nova redao aos artigos 4,
5, 6, 7, 10 e 11 do Decreto 99.274 (BRASIL, 2003c) no que se refere composio do
Conselho Nacional do Meio Ambiente, a participao dos municpios no CONAMA ganhou
mais fora e expresso. Aps o referido Decreto, alm da ANAMMA, os Municpios ganham
sete novos assentos que passaram a integrar o plenrio daquele colegiado, composto de 107
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membros. No teor do artigo 5, inciso VII (BRASIL, 2003e), os governos municipais que
possuam rgo ambiental estruturado e Conselho de Meio Ambiente com carter deliberativo,
tero oito representantes, sendo um de cada regio geogrfica do Pas, um representante da
ANAMMA e dois representantes de entidades municipalistas de mbito nacional.
Trata-se da participao representativa dos municpios, pois os estados, entes federativos, j
tinham peso bem ponderado, com voz e voto, no plenrio do CONAMA.
Atravs da representao do Poder Pblico Local, a populao dispe de mais canais para
manifestar-se na formulao de normas e polticas ambientais, com voz e voto no plenrio do
CONAMA. Em algumas municipalidades, dentre as melhor aquinhoadas e tambm algumas de
propores modestas, j se encontram legalmente institudos os Sistemas Municipais de Meio
Ambiente, conhecidos como SISMUMAS.
2.2.7 - Lei de Crimes Ambientais
A Lei de Crimes Ambientais, Lei Federal n0 9.605 de 12 de fevereiro de 1998, (BRASIL, 2003k)
ao disciplinar, em seu artigo 70 as autoridades competentes para lavrar o auto de infrao e
instaurar processo administrativo, reafirmou que os funcionrios dos rgos ambientais
integrantes do SISNAMA, por sua vez a unio, estados e municpios so competentes para atuar
na fiscalizao das atividades degradantes. Assim, o exerccio da ao ambiental pelo municpio se
consolida, desde que o municpio possua equipe tcnica capaz para desenvolver as atividades
inerentes ao controle e fiscalizao ambiental das atividades potencialmente degradadoras
instaladas no municpio.
Para tanto h tambm a necessidade de criao do Fundo Municipal de Meio Ambiente,
especfico para acolher os recursos provenientes da aplicao da penalidade de multa relativa s
infraes, assim como determinado no artigo 73 da referida Lei.
2.2.8 Agenda 21
A Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento - CNUMAD,
realizada em 1992, no Rio de Janeiro, tambm conhecida por ECO-92, aprovou um programa de
ao baseado num documento constitudo de 40 captulos, denominado Agenda 21, contendo
compromissos para mudana do padro de desenvolvimento no sculo XXI.
O captulo 28 da Agenda 21, intitulado: Iniciativas das Autoridades Locais em Apoio
Agenda 21, sugere que as lideranas municipais atuem no sentido de implementarem as Agendas
21
21 locais, que nada mais so do que o estabelecimento de programas descentralizados de gesto
sustentvel.
A Agenda 21 local prope a abordagem de temas que esto na esfera local de deciso. Desta
forma, o esforo para a construo e implementao de aes para o desenvolvimento
sustentvel, previstas na Agenda 21, deve envolver de forma participativa todos os atores sociais
da comunidade na discusso dos temas pblicos, o que necessariamente passa pelo processo de
sensibilizao, capacitao e amadurecimento de cada comunidade.
O enfoque desse documento de planejamento apresentado com o nome de Agenda 21 no
restrito s questes ligadas preservao e conservao da natureza, mas sim a uma proposta de
Desenvolvimento Sustentvel, obedecendo aos pressupostos elencados na publicao Nosso
Futuro Comum, em 1987.
Nos estados estudados (BA, MG e RS) registra-se o avano das municipalidades na construo
das suas Agendas 21, o que sem dvida tem se constitudo num poderoso instrumento para o
fortalecimento da gesto ambiental local, na medida em que a participao, integrao e
cooperao das autoridades locais com os diversos segmentos da sociedade se constituem nos
pressupostos bsicos para a promoo do desenvolvimento sustentvel e para a interiorizao da
questo ambiental na esfera do municpio.
2.2.9 Estatuto da Cidade Lei n 10.257
O Estatuto da Cidade, institudo atravs da Lei Federal n10.257 (BRASIL, 2003f), ver Anexo D,
veio regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituio Federal (BRASIL, 2003b) referentes
poltica urbana.
O artigo 182 estabelece que a poltica de desenvolvimento urbano executada pelo poder pblico
municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, com o objetivo de ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes
(BRASIL, 2003b). Em seu 1 deste artigo foi fixada a obrigatoriedade do estabelecimento do
Plano Diretor, aprovado pela Cmara Municipal, para cidades com mais de vinte mil
habitantes, definindo-o como o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de
expanso urbana. (BRASIL, 2003b).
O artigo 183 da CF/88 (BRASIL, 2003b) fixou que todo aquele que possuir, como sua, rea
urbana de at duzentos e cinqenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem
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oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir o seu domnio, desde que no
seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
No foi sem demora que surgiu o Estatuto da Cidade (BRASIL, 2003f) para disciplinar e ordenar
o uso do solo urbano, j que o Brasil abriga 170 milhes de habitantes, dos quais 81,23% vivem
nas 5.561 cidades (ALMEIDA; MENEGAT, 2002). A evoluo do crescimento da populao
urbana se deu intensamente a partir da dcada de setenta, resultando no agravamento do quadro
de excluso social, da marginalizao, da violncia urbana, do desemprego e da pobreza que, nos
dias atuais tem causado muita apreenso na populao e no governo. O Quadro 2.1 apresenta o
crescimento da populao urbana no Brasil
Quadro 2. 1 - Crescimento da Populao Urbana no Brasil
ANO % POPULAO URBANA 1900 9,40 1920 10,70 1950 36,16 1960 44,93 1970 55,92 1980 67,59 1990 75,59 2000 81,23
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (1997) O Estatuto da Cidade estabelece a gesto democrtica, garantindo a participao da populao
urbana em todas as decises de interesse pblico. A construo do Plano Diretor deve se dar de
forma participativa na fase de elaborao, implementao e reviso, visto que deve ser
continuamente atualizado de modo a adaptar-se a realidade atual. estimulada a participao da
populao atravs de conselhos, comits, associaes ou comisses representativas dos
segmentos interessados.
O referido Estatuto est estruturado em cinqenta e oito artigos, que visam disciplinar e
estabelecer critrios para a construo de cidades sustentveis, ressaltando a importncia do
estabelecimento obrigatrio do Plano Diretor, no prazo de cinco anos, como um instrumento
bsico para o exerccio da poltica de desenvolvimento e expanso urbana, nos seguintes casos:
I - cidades com mais de vinte mil habitantes; II - integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; III - onde o Poder Pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no 4 do Art. 182 da Constituio Federal. IV - integrantes de reas de especial interesse turstico; V - inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional. (BRASIL, 2003f).
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Ressalta-se que a lei municipal que instituir o Plano Diretor dever ser revista pelo menos, a cada
dez anos.
Como uma grande inovao, o Estatuto da Cidade (BRASIL, 2003f) instituiu tambm o Estudo
Prvio de Impacto de Vizinhana (EIV), que visa avaliar entre outros, os impactos do novo
empreendimento no adensamento populacional, a capacidade e existncia dos equipamentos
urbanos e comunitrios, o uso e ocupao do solo no entorno do empreendimento, o trfego
gerado e a demanda de transporte pblico, condies de ventilao e de iluminao, bem como
as conseqncias para a paisagem e implicaes no patrimnio cultural e natural da cidade. As
atividades e empreendimentos sujeitos a elaborao do EIV devero ser definidos em lei, como
pr-requisito obteno das licenas ou autorizaes expedidas pelo poder pblico municipal.
Conforme prev o Estatuto, o EIV no substitui a exigncia para a elaborao e aprovao do
Estudo Prvio de Impacto Ambiental EIA, requerido nos termos da legislao ambiental.
O Plano Diretor, assim como a Lei Orgnica, o Cdigo de Postura, Cdigo de Sade, a Lei
Oramentria, Cdigo Tributrio, o Cdigo de Meio Ambiente, o Conselho Municipal de Meio
Ambiente e o Fundo Municipal de Meio Ambiente se constituem nos principais instrumentos
legais que compem o Sistema de Gesto Municipal.
2.2.10 Comisso Tcnica Tripartite: MMA/ABEMA/ANAMMA
O Ministrio do Meio Ambiente instituiu atravs da Portaria n 189 de 21 de maio de 2001
(BRASIL, 2003n) a Comisso Tcnica Tripartite com o objetivo de propor estratgias e diretrizes
para promover a gesto ambiental compartilhada entre a Unio, Estadas e Municpios, ver Anexo
E. A referida Comisso integrada por nove membros, sendo trs titulares e suplentes para cada
uma das seguintes instituies:
I - Ministrio do Meio Ambiente - MMA
II - Associao Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente - ABEMA
III - Associao Nacional de Municpios e Meio Ambiente ANAMMA:
A criao da Comisso Tcnica Tripartite foi deliberada no Encontro Nacional da Associao
Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente (ABEMA) sobre Gesto Ambiental
Compartilhada Estado/Municpio que aconteceu em Porto Alegre, nos dias 29 e 30 de maro de
2001, contando com a participao dos Estados, Municpios e do MMA.
A Comisso Tcnica Tripartite se reuniu apenas duas vezes, sendo a ltima reunio realizada no
dia 11 de dezembro de 2001, na sede do MMA, presidida pelo Ministro e contando com a
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participao de representantes da ABEMA/ANAMMA/MMA, que encaminharam a proposta
para a realizao de um Seminrio Nacional sobre Gesto Ambiental Compartilhada, no ms de
abril de 2002, reunindo municpios, OEMAs, MMA, ANAMMA e ABEMA. Aps esta reunio
no houve nenhum desdobramento concreto quanto propositura para realizao do Seminrio
Nacional, proposto naquela ocasio.
Neste Captulo foram analisados os aspectos conceituais e legais associados ao processo de
descentralizao da gesto ambiental para os municpios, com nfase para a discusso dos
aspectos associados fragmentao, a necessidade de fortalecimento da participao social e a
compreenso da extenso do impacto ambiental. Tambm foram analisados detalhadamente os
principais dispositivos legais no mbito federal, que disciplinam a gesto ambiental local.
No prximo Captulo sero abordados os modelos institucionais e legais adotados pelos trs
Estados, objeto deste estudo.
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3 - MODELO INSTITUCIONAL - LEGAL DA GESTO AMBIENTAL
NOS ESTADOS DA BAHIA, MINAS GERAIS E RIO GRANDE DO
SUL
3.1 - ESTADO DA BAHIA
A Legislao Ambiental da Bahia promulgada na dcada de 70 se constituiu em um grande
avan